Descentralizacin y

Autonoma en el Ecuador.- Rodrigo Borja.

Es tal el desconcierto conceptual que impera en el Ecuador en torno a las nociones de descentralizacin y autonoma, tal la forma alegre y desenfadada con la que determinados polticos suelen referirse al tema, tan densa la hojarasca que se ha formado alrededor de l, que creo que una de las misiones fundamentales de este seminario internacional deber ser contribuir a precisar, a la luz de la ciencia poltica y de la teora del Estado, qu es la descentralizacin y qu es la autonoma.

En trminos generales, la descentralizacin es la dispersin, con criterio funcional o territorial, de los centros de decisin poltica y administrativa del Estado.

Hay dos clases de descentralizacin: la administrativa y la poltica. La descentralizacin administrativa, llamada tambin descentralizacin por servicios o desconcentracin, delega ciertas atribuciones del gobierno central a los rganos perifricos de gestin para que cumplan determinadas funciones y proporcionen servicios pblicos especficos a la comunidad.

El objetivo de este tipo de descentralizacin es descongestionar el trabajo de los rganos centrales y dotar de mayor eficiencia a la prestacin de servicios

La descentralizacin administrativa, en sus diversos grados, no afecta el carcter unitario del Estado ni quebranta las relaciones de jerarqua que existen entre los rganos centrales y los rganos perifricos. El juego de estos dos factores: la porcin de poderes delegados y la suma de poderes de control que se reserva la autoridad central, no vulnera la condicin del

Estado unitario porque implica la vigencia de un solo orden jurdico, poltico y territorial.

En cambio, la descentralizacin poltica, llamada tambin autonoma, es una de las caractersticas fundamentales del Estado federal y consiste en el fraccionamiento horizontal de las competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, y su distribucin entre los rganos regionales que ejercen en su circunscripcin toda la gama de estas potestades, dentro de la divisin de atribuciones que marca la constitucin federal.

El territorio del Estado federal se divide en circunscripciones autonmicas llmense provincias, distritos, regiones, departamentos que ejercen una amplia autonoma otorgada por la Constitucin para hacer uso de sus facultades legislativas en determinadas materias, ejercer la funcin ejecutiva que les compete y administrar justicia dentro de su circunscripcin territorial.

El concepto de autonoma nos lleva a la teora y a la prctica del Estado federal, cuya doctrina originaria se estableci en los clebres85Ensayosque, en el curso del proceso de independencia de los Estados Unidos de Norteamrica, produjeron tres de sus ms notables constitucionalistas: Alexander Hamilton, James Madison y John Blair. Estos conceptos se plasmaron casi inmediatamente en la letra del estatuto norteamericano de 1787, que fue la primera Constitucin escrita y codificada de la historia, y que sirvi de modelo a muchos otros pases, especialmente a los latinoamericanos, que copiaron casi al pie de la letra el texto norteamericano.

El federalismo es, pues, una forma de organizacin estatal, que entraa una manera de dividir y desconcentrar el poder en funcin del territorio.

Al respecto, debemos mencionar que hay dos grandes sistemas de divisin de poderes: el que plante Montesquieu en los albores de la Revolucin Francesa para desconcentrar la autoridad poltica en tres grandes departamentos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, con la finalidad de precautelar los intereses de la libertad de los gobernados; y el que plantea la teora federal al distribuir las competencias gubernativas en funcin del territorio entre los rganos federales y los regionales.

La divisin de poderes de Montesquieu, inspirada en la idea de que el principal peligro para la libertad de las personas es el poder poltico, fracciona la autoridad pblica para evitar la concentracin del poder que, en concepto de los filsofos clsicos del liberalismo, conduce inevitablemente (tarde o temprano, pero ms temprano que tarde) al despotismo. Como el poder es esencial para la organizacin social, Montesquieu encontr la frmula genial de dividirlo en tres reas: la de hacer las leyes, la de administrar el Estado bajo esas leyes y la de impartir justicia, en el marco de un ingenioso sistema de frenos y controles, de pesos y contrapesos, en el que el poder frena al poder y previene los abusos de autoridad.

En el federalismo coexisten dos grandes rdenes jurdicos: el federal, que es vlido para todo el Estado, y el autonmico, que rige exclusivamente en cada una de las circunscripciones territoriales en que se divide el Estado. El punto crucial de la teora federalista es la distribucin de las competencias que hace la Constitucin federal entre los rganos centrales y los rganos descentralizados o autonmicos. Fue este el gran rompecabezas de los constitucionalistas norteamericanos, no solamente al momento de fundar el Estado sino a lo largo de su historia. De la delimitacin de las esferas de autoridad depende del grado de armona que se logre entre los intereses globales y los intereses de las partes y el grado de equilibrio que pueda alcanzarse entre las dos fuerzas operan siempre en toda sociedad: las centrfugas y las centrpetas.

Hay dos mtodos para dividir las competencias en el Estado federal: enumerar en la Constitucin federal las potestades que se le confieren al gobierno central, dejando a los poderes autonmicos las facultades residuales. Este sistema fue adoptado por los Estados Unidos y copiado despus por muchos pases alrededor del mundo; y asignar en la Constitucin federal a los rganos regionales un conjunto de atribuciones y dejar para el gobierno central las competencias remanentes. Este fue el mtodo inventado por Canad e imitado despus por algunos otros Estados.

En un estudio del Derecho Constitucional Comparado podramos establecer muy claramente que, generalmente, son facultades del gobierno federal: el manejo de la poltica exterior, el mando de las fuerzas armadas, el comercio externo, el manejo de los sistemas monetario, postal, cambiario y de telecomunicaciones, la resolucin de los conflictos que eventualmente se producen entre las circunscripciones territoriales, y entre stas y el gobierno federal, el control de la constitucionalidad de las leyes y la legislacin interpretativa de la Constitucin federal.

Se entiende que todas las dems atribuciones y competencias pertenecen a los poderes autonmicos. El Estado federal hizo su ingreso a la historia con la Constitucin norteamericana de 1787, que sirvi de modelo para los constitucionalistas de Amrica Latina y de muchos otros pases. El Estado federal se caracteriza, en primer lugar, por un alto grado de descentralizacin jurdica, poltica y econmica, que permite a cada poder autonmico dictar su propia Constitucin y su propio orden jurdico, siempre que no contradigan los grandes principios de la Constitucin federal; en segundo lugar, por la coexistencia de normas jurdicas de validez nacional con normas jurdicas de valor local, lo cual significa que las personas estn sometidas a dos rdenes jurdicos y a dos poderes polticos distintos: el nacional federal y el local autnomo; en tercer lugar, por la distribucin del poder poltico con sentido territorial para que la autoridad pblica sea ejercida por rganos del gobierno federal divididos en legislativo, ejecutivo y judicial y por rganos de los gobiernos autnomos divididos en legislativo, ejecutivo y judicial; en cuarto lugar, porque los organismos locales descentralizados gozan de autonoma pero no de soberana, segn lo ha explicado con mucha claridad el Tribunal Constitucional de Espaa en uno de sus fallos de 1981; y, finalmente, porque el Estado federal tiene una sola personera jurdica internacional, tal como se establece en la Convencin de 1933 sobre derechos y deberes del Estado, cuyo artculo segundo determina que el Estado federal constituye una sola persona ante el Derecho Internacional.

Lamentablemente, nada de esto ha quedado claro en el debate poltico ecuatoriano. Queremos ir hacia un Estado federal? Queremos ir hacia un sistema de autonomas semejante al que establece la Constitucin espaola de 1978? Si pretendemos esto, hablemos y planteemos las autonomas, que son incompatibles con el Estado unitario; pero si lo que deseamos es lograr mayores grados de descentralizacin administrativa, digmoslo claramente y no utilicemos la palabra autonoma. En cualquier caso, la descentralizacin poltica propia del Estado federal y la descentralizacin por servicios compatible con el Estado unitario son reformas altamente complejas y tcnicas para la estructuracin estatal y deben obedecer a estudios cientficos sobre la realidad poltica, social, econmica, financiera y tributaria de nuestro pas.

Sin duda, asistimos a una de las ms importantes reorganizaciones del

Estado ecuatoriano. En el pasado hemos instrumentado varias reorganizaciones de pequea dimensin: hemos disminuido o aumentado las atribuciones presidenciales, hemos ido de la reeleccin presidencia a la no reeleccin, y de sta hemos retornado a la reeleccin, hemos pasado del sistema bicameral al unicameral, hemos aumentado o disminuido el nmero de parlamentarios, hemos creado o suprimido ministerios, entidades y oficinas pblicas. Pero todas estas han sido reformas menores de la organizacin estatal. La opcin de la descentralizacin administrativa o de la autonoma es ya una reforma mayor y demanda al menos dos condiciones para que pueda ser eficaz y sirva a los intereses sociales. La primera condicin es que se sustente en estudios tcnicos y, la segunda, que el

Ecuador cuente con una probada abundancia de recursos humanos muy bien preparados en la periferia para que los autogobiernos puedan ser eficientes.