Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos ...

3

BOLETIN 22Santiago, Chile, Agosto 1990

PROYECTO

PRINCIPAL

DE EDUCACION en América Latina y el Caribe

Presentación 5

Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos enAmérica Latina: fundamentos y dimensiones críticas 7Juan Casassus

La educación brasileña y sus recursos: de la recesión al nuevoorden institucional 19Jacques Velloso y Sandra Carvalho

Políticas en una era post-liberal: Reforma y reconstrucción educativapara la década del noventaThomas Fleming 40

La comunicación en los procesos de alfabetización:reto que exige respuesta 47Mario Kaplún

Microcentros y formación docente 54César Vera y Francisco Parra

Actividades OREALC 66

Publicaciones OREALC 89

SUMARIO

5

PRESENTACION

La responsabilidad de asegurar una oferta educativa de calidadpara todos, se hace sentir con mayor gravitación y exigencia deresultados positivos en toda la región. Ello es consecuencia delconsenso –cada vez más generalizado– de que la educación esuna prioridad en las estrategias de desarrollo.

A nueve años del inicio del siglo XXI y a pesar de los esfuerzosrealizados, debemos reconocer que aún existen problemas muysignificativos por resolver y que la fórmula para enfrentar estaherencia del pasado y los desafíos que plantean los nuevosescenarios políticos y económicos internacionales, no aparecerámilagrosamente. Ella será el fruto del esfuerzo concertado de losdistintos actores sociales.

Como aporte a este esfuerzo, nuestro Boletín publica unestudio sobre los procesos de descentralización ydesconcentración de los sistemas educativos, en el cual JuanCasassus hace una síntesis de lo que han sido los criteriosadoptados para mejorar la eficiencia de la educación.

Un acabado análisis de la situación vivida por Brasil en materiade financiamiento de su educación presentan Jacques Velloso ySandra Carvalho, quienes hacen un balance del período 1980-1985.

Mario Kaplún analiza el problema de cómo utilizar en mejorforma los medios de comunicación masivos en los procesoseducativos y, en forma especial, en la alfabetización. Laexposición de Kaplún es un interesante punto de partida para unaprovechosa reflexión.

El informe de César A. Vera y Francisco Parra Sandoval sobremicrocentros como estrategias de formación de docentes en elDepartamento de Huila, Colombia, es una experiencia que puedeser útil a otros países de la región. Y desde una perspectivaanglosajona, Thomas Fleming nos entrega su visión de lo que serála educación en esta década, analizando el papel que a su juiciotendrán los Estados en dicho proceso.

Aspectos de la visita que realizara a Chile el Director Generalde la Unesco, Federico Mayor, son presentados en la sección deActividades de la OREALC, la que incluye el acostumbradoavance de los trabajos que sus distintas redes realizan en AméricaLatina y el Caribe.

Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus

7

DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION DE LOSSISTEMAS EDUCATIVOS EN AMERICA LATINA: FUNDAMENTOSY DIMENSIONES CRITICAS

Juan Casassus*

En el ámbito educacional, la política de cada Estado tiene comoobjetivo principal el asegurar una oferta educativa de calidad paratodos sus ciudadanos. Desde una perspectiva regional, se percibe queeste objetivo principal ha sido concebido resumidamente de lasiguiente manera: durante la década de los 80, las autoridadeseducacionales nacionales han establecido un diagnóstico críticoacerca del estado de la oferta educacional en sus países. Ellasparecieran coincidir en que la solución a muchas de las dificultadesidentificadas en la evolución de los actuales sistemas educativos,apunta hacia la concepción e implementación de procesos dedesconcentración y/o descentralización de esos sistemas. Comoconsecuencia de ello, en prácticamente todos los países de la regiónse están llevando a cabo políticas educacionales que se fundamentanen –o que al menos incluyen– dichos procesos.

Este documento se propone examinar –des-de una perspectiva crítica– algunas dimen-siones de esta formulación en los procesosde desconcentración y de descentralizacióneducativa.

Ellos presentan inconsistencias que pare-cen ser el resultado de la multiplicidad de va-riables que intervienen en estos procesos; deinsuficiencias en el análisis de las ricas expe-riencias en curso así como de una carenciade instrumentos probados que sirvan para suaplicación. En estas condiciones se puedecomprender por qué los que tienen la respon-sabilidad de concebir e impulsar políticas dedescentralización educacional se encuentrenconfrontados con decisiones particularmentecomplejas. De hecho, la complicación teóricaes de proporciones, en especial si se consi-dera que la descentralización pertenece almismo universo de los conceptos inmateria-les que su referente; el Estado.

Una revisión rápida de la creciente litera-tura sobre descentralización muestra que

*Juan Casassus, especialista regional en pla-neamiento y administración de la educación deUNESCO/OREALC. Este trabajo fue preparadopara la Reunión Interagencial sobre Descentraliza-ción y Desconcentración de Políticas Públicas (Bra-silia, 10-12 octubre, 1989).

prácticamente todos los autores se encuen-tran ante la necesidad de dedicar una parteimportante de sus textos a explicitar y definirlo que ellos entienden por los términos em-pleados. Un porcentaje significativo de ellossiente, además, la necesidad de definir loque se entiende por “verdadera” descentrali-zación.

Esta situación, que es una indicación cla-ra de que se está pasando por un momentoprivilegiado de creación y elaboración con-ceptual, es también una muestra de que esedesarrollo teórico no está aún en condicionesde dar cuenta de las complejidades de ladinámica que se genera alrededor de los pro-cesos de descentralización.

La exposición que sigue tiene como mar-co referencial una asociación conceptual decarácter histórico. Esta considera que la ideade “centro” –en este caso el Estado– estáasociada a la noción de “unidad” y la idea de“descentro” –de no estar en el centro– (si sepermite el abuso de lenguaje) está asociadaa la noción de “diversidad”. Así, un procesode descentralización constituiría una relaciónde tensión entre dos orientaciones divergen-tes, una de las cuales tendería hacia una ma-yor unidad y la otra hacia una mayor hetero-geneidad. El resultado se traduciría en un re-ordenamiento de las relaciones sociales. Na-

BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación

8

turalmente, la creciente complejidad de lassociedades latinoamericanas hace de estarelación un desarrollo crecientemente com-plejo.

Si se le pudiera tomar una foto al procesode descentralización de un Estado, en ellaaparecerían una multiplicidad de “puntos deequilibrio” que reflejan diferentes niveles dediversidad (o más o menos unidad, segúnsea la óptica del observador) entre distintossectores, así como al interior de cada uno deellos. Si se hiciera un video del proceso sepodría apreciar que los puntos de equilibriono son estables, que algunos son parte deuna línea tendiente hacia la unidad y otroshacia la diversidad.

Los consensos

Es notable constatar como la descentraliza-ción, en un período de tiempo de no más deuna veintena de años, se ha convertido en untema altamente consensual. Situaciones deconsenso con respecto a ella se han produci-do en los más variados niveles, como si elconjunto de actores sociales hubieran inter-nalizado la misma racionalidad instrumentalque frecuentemente se le adscribe a la mo-dernidad. Sin embargo, en la base de mu-chos de estos consensos se encuentran pro-cesos encontrados que les confieren unaapariencia paradojal.

Si se toma la perspectiva de la finalidadde los procesos de descentralización, un pri-mer tipo de consenso sería, por su naturale-za, un consenso utópico. Una representacióncultural hegemónica en distintas regiones delplaneta, incluyendo la nuestra, vincula diver-sidad con democracia.

Por intermedio de esta vinculación, elconcepto de descentralización aparece hoycomúnmente asociado al de democratiza-ción. Así, un Estado es más democráticomientras más descentralización presente. Porello, en la medida de que el pensamientoacerca de la descentralización lleva implícitouna idea democrática de autonomía de losactores sociales, se comprende por qué,desde todas las corrientes de pensamientoque aspiran a una democracia en la región,se llega rápidamente a un acuerdo acerca delas bondades de ella.

Sin embargo, aún a este nivel, el consen-so no está exento de ambigüedades en cuan-to al significado de sus contenidos. Si uno selimita tan sólo a la experiencia de este siglo,constata que el concepto de Estado de-mocrático ha dado lugar a las más diversas

formas de organización social. O bien, llamarla atención a los cambios que han ocurridoen relación a las funciones que le competenal Estado en el área de la educación (J.C.Tedesco, 1988).

Sin ir más lejos, el contenido mismo delconcepto de democracia no ha cesado detransformarse en función de la prioridad quese asigne a las mayorías o a las minorías, asícomo en función de las distintas maneras decómo se articulen las relaciones de mayoría/minorías y de su vinculación a los procesosde centralización/descentralización. De todasmaneras, un consenso valórico a este niveltiene la virtud de ofrecer una cierta direccio-nalidad que facilita la adopción de otros con-sensos en niveles más concretos.

Otro tipo de consenso es más bien unconsenso de política. Como se mencionaraanteriormente, las autoridades centrales delos sistemas educacionales de la región hanmanifestado su insatisfacción con la situaciónde la educación en sus países. Hay que sub-rayar el hecho que sean los responsables delos sistemas quienes se transformen en losprincipales portavoces de la crítica, puestoque por un lado ella asume institucionalmentelas características de una autocrítica y, porotro, significa también la toma de concienciade quienes tienen el poder de adoptar inicia-tivas reales al respecto.

También es importante señalar que frentea las limitaciones reales que presenta el Esta-do en la situación actual, se haya optado porpolíticas cuya justificación va en el sentido dela descentralización en vez de haber elegidosoluciones conducentes a reforzar el Estadonacional centralizado, como habría sido deesperar de los responsables de tal sistema.De hecho, aquí radica una de las cuestionescentrales sobre la cual aún es necesario daruna explicación satisfactoria: la iniciativa dedescentralizar en el campo de la educaciónha venido precisamente del centro y no delos otros estamentos del sistema, sean estosregionales o locales. Además de la hipótesisde la voluntad legítima de un gobierno de go-bernar en este sentido, se proponen a conti-nuación dos líneas de investigación paraabordar el tema.

Político estratégico

Una línea de investigación sitúa este interro-gante en el nivel político estratégico y se inte-rroga acerca de porqué un gobierno centralaparece dispuesto a despojarse voluntaria-mente de esferas de poder que tradicional-mente le competen.


9

1Libro Blanco de la Reforma de la Educación.Ministerio de Educación y Cultura. MEC. La Paz,1987.

2Libro Rosado de la Reforma de la Educación.Ministerio de Educación y Cultura. MEC. La Paz,1988.

Diversos autores (entre ellos McGinn1986, Ornelas 1988, Street 1986 y Weiler1989) examinan esta problemática desde elpunto de vista de la redistribución del poder,para concluir que por intermedio de las polí-ticas de descentralización se percibe prin-cipalmente un reforzamiento del poder cen-tral. Este se realizaría mediante la generaciónde un proceso de centralización del poder através del debilitamiento de los que puedenser considerados como concurrentes y/o ad-versarios, o bien por una combinación de losdos.

La consideración de algunos casos con-cretos es ilustrativa en relación a las tensasrelaciones de poder que se generan en estosprocesos.

Un ejemplo de tensión entre organizacio-nes en el caso boliviano. En el Libro Blanco1 yluego en el Libro Rosado2 de la ReformaEducativa, el gobierno del Movimiento Nacio-nalista Revolucionario (MNR) boliviano propu-so una reforma educativa para promover “lacreación de una cultura nacional; es decir,promover la búsqueda de soluciones propiasy genuinas a nuestros propios problemas,desde nuestros propios valores y con nues-tros propios recursos”.

El eje instrumental de dicha reforma seríala descentralización, tendiente a la regionali-zación del currículo y la participación de lacomunidad en la tarea educativa. Otro eje se-ría el mejoramiento de la formación de losmaestros mediante la creación de una Uni-versidad Pedagógica que reemplazaría a las30 escuelas normales existentes.

Las organizaciones del magisterio, sinembargo, interpretaron el proyecto de refor-ma de otra manera. La Confederación de Tra-bajadores Urbanos de la Educación (CTEUB)consideró la propuesta de descentralizacióncomo un intento de quebrar la hegemonía dela organización magisterial y la propuesta dela Universidad Pedagógica como un intentode control ideológico de parte del poder cen-tral, el cual además buscaba disminuir la in-fluencia en la formación de los maestros quela CTEUB ejercía a través de las escuelasnormales.

La Confederación manifestó además queellos no habían sido consultados para la ela-

3McGinn, Noel y Susan Street. Descentraliza-ción educacional: ¿política nacional o lucha de fac-ciones?. En: “La Educación”, Revista Interamerica-na de Desarrollo Educativo, Nº 9, 1986. OEA, Was-hington, USA. pp. 35 a 39.

4Casassus, Juan. Estado y Educación en Amé-rica Latina. En: “Sindicalismo docente, Estado yEducación en América Latina”, PIIE, Santiago deChile, 1989. p. 21.

boración de la propuesta. Consecuentemen-te, se opusieron a ella y esta no pudo ser im-plementada, al menos durante el gobiernoMNR.

Un ejemplo de tensiones entre e intra or-ganizaciones es el caso de México.3 En1978, con la designación de un nuevo Secre-tario de Educación, se inicia en la Secretaríade Educación Pública (SEP) una reforma dedescentralización organizativa. La propuestaadelantada por la fracción “tecnocrática” delPartido Revolucionario Institucional (PRI),ahora en la SEP, requería que algunos de losfuncionarios “burócratas” fueran removidosde sus cargos. Contemplaba, además la des-concentración de funciones administrativashacia los 31 Estados, transfiriéndose la nego-ciación desde el nivel nacional al nivel esta-dual.

Los dirigentes del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación (SNTE) vieronen esto un ataque a la unidad del sindicato ya su capacidad de negociación. Su reacciónfue la de aliarse con el sector de “los buró-cratas” para ejercer la oposición a la política,lo que frenó el proceso… hasta que se gene-ró un movimiento al interior del SNTE en con-tra de la autoridad central del sindicato.

Este movimiento de contestación, que seextendió a lo largo del país, fue capitalizadopor la organización sindical rival, la Coordina-ción Nacional de los Trabajadores de la Edu-cación (CNTE). Estimulada por apoyos recibi-dos del sector de los “tecnócratas”, la CNTElogró beneficios sustanciales en las negocia-ciones para sus adherentes y hacia 1981 yatenía una capacidad de movilización e inter-vención en la política nacional, aun en contradel propio PRI. Así, frente a los posibles re-sultados de la campaña presidencial y en loscuales el SNTE tiene un rol importante, el éxi-to logrado por la CNTE hizo que el sector“tecnócrata” tuviera que alinearse con la coa-lición gubernamental dominada por los “buró-cratas” y la propuesta de descentralizacióntuviera que renogociarse.

Los ejemplos de Bolivia y de México indi-can, como se expresara en otra ocasión,4 quelas políticas del Estado y en particular las del


10

sector social que incluyen las de descentrali-zación, no son la expresión de una racionali-dad técnica –como una lógica por sobre lasociedad– sino mas bien devienen el resulta-do de complicados procesos de decisionesdonde se entrecruzan los criterios técnicos ypolíticos de diversos agentes de fuera y den-tro del Estado, incluyendo en ellos la expre-sión de los intereses propios de la burocraciadel aparato.

Crisis del Estado

Otra línea de investigación conduciría a situarla interrogante en el ámbito de la crisis delEstado. El énfasis en esta agenda no radicatanto en los motivos que anuncia el podercentral para descentralizar, sino que el acen-to se ubicaría en la debilidad global de lassociedades en la región y, en particular, ensus principales actores: el Estado y la socie-dad civil.

Uno de los aspectos de la debilidad delEstado resulta de la propia dinámica de suexpansión, que lo ha conducido a cubrir fun-ciones que no necesariamente le competen.El resultado de dicha expansión no se ha tra-ducido en mayor poder, sino en una dilata-ción y disgregación del mismo, en el sentidode pérdida de la capacidad de control de laacción que él pueda ejercer.

Pero si el Estado se ha expandido, éstelo ha hecho porque la sociedad civil no ha te-nido la capacidad de asumir la responsabili-dad por acciones que le conciernen directa-mente así como no ha tenido la fuerza paraestablecer contrapoderes para delimitar lasesferas de acción del Estado y limitar su cre-cimiento. Esto es aún más evidente en secto-res de la sociedad civil que se encuentranalejados del centro.

Aunque de una tónica diferente a la ex-presada en los párrafos anteriores, para queel Estado recupere poder aparece como con-dición necesaria fortalecer los sectores de lasociedad civil, en particular los más débiles.Así, al mismo tiempo el Estado estaría ejer-ciendo una de las funciones que se le asig-nan, es decir la búsqueda de la equidad me-diante acciones de compensación.

Sin embargo, aun cuando este argumen-to parece ser válido a nivel lógico, en lapráctica el grado de atomización, de informa-lidad y de desarticulación que presentan al-gunas de las sociedades latinoamericanasponen en duda la factibilidad de implementa-ción de una estrategia de fortalecimiento liga-do a la descentralización, porque se corre el

riesgo de que frente a las deficiencias degestión que se manifiestan, las escuelas conmenos recursos queden abandonadas.

La otra área en la que se expresan con-sensos más bien formales, apunta al interro-gante de por qué las autoridades de gobier-nos de orientaciones político-ideológicas, sis-temas económicos, tamaño y organizaciónadministrativa muy diferentes, deciden, enforma más o menos simultánea, implementarpolíticas de descentralización en sus países.

La comprensión teórica actual acerca dela naturaleza de los procesos que están ocu-rriendo en las sociedades latinoamericanasno está, al parecer, en condiciones de daruna explicación global a esta situación. Sinembargo, es posible abordar esta paradojaaparente por medio de dos pistas generales.

El “falso” consenso

En una, de naturaleza conceptual y semánti-ca, se sugiere que dada la situación presen-te, se trata sólo de un consenso aparente.Este “falso” consenso resultaría de la varie-dad en distintos significados, acciones yefectos que se reclaman del mismo término.Así, por ejemplo, en algunos autores (Rondi-nelli, Nellis, Cheema, 1983, Winkler, 1988)para los cuales predomina la perspectivaeconómica, el significado y lógica de la des-centralización reflejan un proceso que condu-ce a la individualización y la privatización ydonde el instrumento principal es el mercado.

En un contexto de penuria financiera,esta perspectiva es una tentación no declara-da que pena a la mayoría de los procesos dedescentralización educativa. De hecho, a ini-cios de los 80 sólo el gobierno chileno decla-ra inspirarse en ella y trató de estimular la pri-vatización como parte de una política de des-centralización. Con posterioridad, y dada laagravación de la situación, otros países sehan iniciado en esta vía.

En otra perspectiva, el significado y la ló-gica de la descentralización refleja un proce-so de socialización y de participación, en elcual se enfatizan los aspectos de calidad devida ligada a la identidad grupal y en dondese privilegia la relevancia cultural como el cri-terio dominante para la formulación de políti-cas y administración educativa (Sander,1988). Una forma concreta que asume estaperspectiva es el proceso de descentraliza-ción de Nicaragua, donde a nivel de estable-cimiento se han creado Consejos Consulti-vos. En ellos participan los distintos actoresdel sistema –estudiantes, padres, profesores,


11

5Ver: Síntesis del debate. En: “Sindicalismo do-cente, Estado y Educación en América Latina”,PIIE, Santiago de Chile, 1989. pp. 127 y 128.

personal directivo– y tiene como función dis-cutir las políticas educativas y diversificar elcurrículo, contenidos programáticos ymetodologías.5 En estos dos casos, necesa-riamente simplificados, los puntos comunesparecerían radicar básicamente en los térmi-nos empleados.

Reconsideración crítica

La otra pista se sitúa en la internacionaliza-ción de los procesos, tendencia que se pro-yecta desde hace ya varias décadas. Esta,sin embargo, se aceleró como consecuenciade las crisis de los inicios de los 70 que obli-gó a los países del centro a reconsiderar críti-camente sus estrategias nacionales de desa-rrollo, a proceder a la reconversión y rees-tructuración productiva y a impulsar una nue-va dinámica de competitividad por los merca-dos internacionales.

Acompañando este proceso, tambiéncambiaron las estrategias de organismos devocación internacional, como por ejemplo elBanco Mundial y el Fondo Monetario Interna-cional.

Con atraso y menor amplitud, estos pro-cesos se producen en los países de la regióndonde se observa que progresivamente es-tán perdiendo posiciones en el mercadomundial. Sin embargo, lo más relevante paralo que nos interesa, es que los países de laregión se encuentran insertos, como actoresno protagónicos, en el juego de las interde-pendencias internacionales. Si se cambia deescala para analizar la descentralización, sepuede apreciar que en la práctica se estádesarrollando un fuerte movimiento de con-centración hacia los centros multipolares depoder internacional. En este proceso, las in-fluencias son particularmente fuertes en elárea del financiamiento y en el ámbito de lacultura.

El desarrollo impresionante de las nuevastecnologías, de los medios de información yde comunicación y el aumento de los viajes,son algunos de los vehículos de una nuevacultura mundial. En algunos ámbitos ella esselectiva y sólo participan los productores dela nueva cultura. Pero también es masiva encuanto es capaz de proyectar y legitimar va-lores, conceptos e ideas a nivel del planeta.La importancia y ubicuidad del tema de ladescentralización podría ser interpretado

como una prueba del dinamismo con el cualesta cultura funciona.

En el área del financiamiento, la nuevadinámica de competitividad requiere: a) lafluidez en los procesos de producción y co-mercialización, b) la apertura de barrerasproteccionistas y c) la eliminación de obstá-culos al libre juego del mercado.

En resumen se requiere que a nivel delEstado nacional se proceda a superar actitu-des rígidas y que ese Estado nacional centra-lizado se limite a algunas de sus funcionesfundamentales –las relaciones externas y laregulación financiera– y busque nuevas for-mas de organización acorde con su podercentralizador disminuido. Además, el serviciode la deuda ha convertido a la región en ex-portadora de capital financiero.

En su dimensión hacia adentro y más di-rectamente ligado a la descentralización edu-cativa, esto se traduce en que algunos auto-res (Hevia, Nuñez, 1989) sugieren que éstaes consecuencia de la renegociación de ladeuda con el FMI el cual, entre otras mate-rias, recomienda la disminución del gasto pú-blico; en definitiva, en educación por lo quetodos los países endeudados, sin distinciónde ideología, tamaño, etc., estarían llevandoa cabo procesos de descentralización educa-tiva.

Para resumir, desde la perspectiva de losconsensos, el análisis indica que por una par-te, aunque inspirados por los más variadosmotivos, existe efectivamente un ambiente fa-vorable para concebir planes de descentrali-zación.

Sin embargo, aún se requiere un esfuer-zo teórico que permita integrar la multiplici-dad de variables técnicas y políticas que in-tervienen en esta temática, como parte de unnecesario desarrollo y clarificación concep-tual. De otra manera prevalecerá una situa-ción de ambigüedad, de conflictos de intere-ses y en la cual no existen criterios unívocosni tampoco unanimidad acerca de la conve-niencia de implementar efectivamente las po-líticas diseñadas.

Del análisis aparece que uno de los “en-jeux” centrales es el Estado nacional y que esprecisamente en torno a él que se ha desa-rrollado una crítica, esta vez compartida.

La crítica

Desde principios de siglo, cuando en los paí-ses de la región se opera un proceso de cen-tralización política importante, la oferta edu-cacional dejó de ser una actividad situada enlos municipios –como herencia de la tradición


12

de los cabildos– para pasar a ser una funciónprivilegiada del Estado. El desarrollo de laeducación llegó a ser una función monopóli-ca del Estado que se articuló de tal maneracon su dinámica que a lo largo del siglo setransformó en el instrumento principal para supropia constitución, en sus distintas fases deEstado-nación y de Estado-planificador.

En la construcción del Estado-nación, elaporte se realizó mediante la expansión de lacobertura del sistema educativo que facilitó laincorporación progresiva de la población a laciudadanía, a la nueva institucionalidad, esdecir, a la adquisición de los códigos cultura-les básicos que forman las normas e identi-dades nacionales.

En la estructuración del Estado –planifi-cador, lo hizo mediante la formación y distri-bución de destrezas básicas necesarias parael proceso de industrialización. Se puede, en-tonces, percibir que la evolución del desarro-llo de la educación ha estado íntimamente li-gada a la evolución del Estado. Por ello, lacrítica al desarrollo educacional se asocia ala crítica del Estado en su forma actual.6

Esta crítica no deja de tener un elementoparadojal, ya que en los hechos la políticaeducativa del Estado centralizado en AméricaLatina ha tenido resultados positivos en lamedida que ha permitido la incorporaciónmasiva de la población al servicio educativo.En efecto, ya en 1950 la tasa bruta de escola-rización a nivel primario en la región se situa-ba alrededor del 48%. Para 1987, 24 de los27 países sobre los cuales UNESCO disponede estadísticas oficiales, declaran tener unatasa bruta de escolarización para el nivel pri-mario de 95% o más.

Esto quiere decir que, a pesar de la lla-mada “explosión demográfica” que se verifi-có en el período y no obstante la crisis finan-ciera presente desde inicios de los 80, laoferta educativa administrada centralmenteha aumentado en tal magnitud que hoy sepuede decir que, salvo excepciones, todoslos países de la región están en condicionesde acoger a los niños que aspiren entrar en elsistema educativo.

Que los sistemas educativos hayan logra-do desarrollar una capacidad suficiente paraacoger a todos los niños constituye un logrohistórico cuya importancia debería ser seña-lada. A pesar de ello, se tiende a generalizarel sentimiento de insatisfacción respecto delmodelo de desarrollo seguido hasta ahora en

6Casassus, Juan. op. cit.

la medida en que éste se encuentra limitadopara enfrentar nuevas y crecientes exigen-cias que se le formulan en el área de la edu-cación.

A continuación se examinará desde laóptica de lo político, lo financiero y lo institu-cional, lo que parece generar las principalesfuentes de insatisfacción.

Efecto democratizador

La primera fuente de insatisfacción manifiestatiene que ver con el efecto democratizadorque se ha esperado de las políticas educa-cionales. Al respecto, es significativo recor-dar que las razones aducidas para impulsarel proceso de centralización educacional noestaban guiadas solamente por requerimien-tos de carácter geopolíticos vinculados con launidad territorial nacional, sino que fueron pri-mordialmente de inspiración y orientación de-mocrática. Por ejemplo, el sentido de la argu-mentación que desarrollara en 1920 JoséVasconcelos, intelectual revolucionario y pri-mer Secretario de Educación de México, fueque frente a los escasos recursos de las ins-tancias locales le correspondía al Estado asu-mir la responsabilidad de asegurar la expan-sión de la oferta educacional gratuita, es de-cir, de democratizarla.7 Argumentaciones si-milares se desarrollaron en la mayoría de lospaíses.

Como se anotó antes, la expansión cuan-titativa en la cobertura del sistema ha sidoimpresionante. Sin embargo, este logro se havisto opacado por la incapacidad históricaque han demostrado las sociedades latinoa-mericanas para resolver en forma adecuadala cuestión de la exclusión social de los sec-tores marginales. En este sentido, el déficitacumulado de desigualdades sociales tam-bién pesa y se manifiesta en el ámbito deldesarrollo educativo.

Si bien la posibilidad de acceso al esta-blecimiento escolar se ha generalizado, el es-fuerzo desplegado no ha sido suficiente paracompensar las inequidades sociales pues lacalidad de la educación ofrecida por los dis-tintos establecimientos se distribuye de ma-nera altamente desigual. En un extremo seencuentran establecimientos que reúnen défi-cits de materiales, equipamiento y maestroscarentes de formación. En el otro se concen-tran aquellos que cuentan con los factores

7Ornelas, Carlos. La descentralización de laeducación en México. En: “Perspectivas”, Nº 65.UNESCO, París, 1988.


13

que inciden favorablemente en la calidad re-lativa del servicio educacional.

El efecto democratizador de la extensiónde la cobertura ha sido limitado no sólo por-que la oferta educacional no es de calidad si-milar, sino que también porque las desigual-dades al interior de la sociedad evidencian iren aumento. Tal parecería ser uno de losmensajes principales del análisis de estudioscuantitativos. Las estadísticas escolares refle-jan esta situación en la cual el fracaso esco-lar, que se expresa en la repitencia, la deser-ción y la sobre-edad, se concentran princi-palmente en los sectores rurales y urbanomarginales. Esta segmentación también seobserva con claridad cuando se analiza, porejemplo para Chile, la evolución de los resul-tados de las pruebas de medición de los lo-gros escolares.

El financiamiento

Otra fuente de insatisfacción tiene su origenen la crisis del financiamiento de la educa-ción. Durante la década de los 80, los presu-puestos para la educación han cesado decrecer y en algunos casos se aprecia un des-censo absoluto. Sin embargo, en forma para-lela, en los últimos años se evidencia que laeducación ha ido ocupando un lugar cadavez más privilegiado en las estrategias indivi-duales y colectivas de desarrollo.

En realidad, la demanda ha experimenta-do lo que puede ser considerado como unadoble explosión por la importancia con lacual se manifiesta. Por un lado se exige máseducación, lo que implica aumentar el núme-ro de años que se debe permanecer en elsistema escolar regular. Esta aspiración se velimitada, en parte, porque implica una mayorasignación de recursos financieros en un pe-ríodo de ajustes estructurales y de crisis eco-nómica.

Por otro lado, la demanda se ha vueltomás heterogénea, en el sentido de que seexige de la oferta educacional una adapta-ción a las necesidades de las estrategias in-dividuales y/o colectivas. Además de sus im-plicaciones financieras, esta aspiración ten-dería a ir en el sentido contrario a la funciónhomogeneizadora y de identidad nacional ex-plícitas en la política educacional del Estado.

Gestión ineficiente

Una tercera fuente de insatisfacción provienede la ineficiencia en la capacidad de gestióndel sistema burocrático que se ha generado

para hacer frente a los requerimientos de laexpansión educacional. Al respecto, conven-dría señalar tres aspectos: su tamaño, la con-centración del poder político y la multiplici-dad de sus estructuras.

El volumen de personas empleadas porel sector educacional crece a medida que seexpande el sistema. De hecho, por esta diná-mica se han ido constituyendo macroestruc-turas administrativas, frecuentemente arcai-cas, para administrar un volumen de efecti-vos que varía según los países entre el 35 yel 50% del total de los efectivos del sectorpúblico. En 1985, los efectivos relacionadoscon la educación de primer y segundo gradoen un país de la dimensión de Perú represen-taban aproximadamente 195.000 personas,para un total de 5.180.091 alumnos, mientrasque en México esa cifra se acercaba a los900.000, para un total de 21.673.265 alum-nos.

Los estudios empíricos y teóricos de lasociología de las organizaciones (Crozier1965, Sainseaulieu 1988) demuestran que elfuncionamiento de estructuras reglamenta-das, de dimensiones pequeñas, se obstaculi-za por el llamado “factor humano” que gene-ra dinámicas de grupos cuyas prácticas rápi-damente entran en conflicto o se vuelven dis-funcionales. Además de las dinámicas entregrupos, el fenómeno se vuelve más complejoen el sistema educativo, donde las estructu-ras burocráticas son considerablemente másnumerosas y la multiplicación de reglamenta-ciones es mucho mayor. Frente a la acumula-ción de disposiciones “impersonales”, el “fac-tor humano” se defiende de ellas, retrotrayén-dose.

La lógica misma de la estructura burocrá-tica en un Estado centralizado tiende a ubicary legitimar la autoridad en la cúspide del sis-tema otorgándole la facultad de decisión y deregulación en las áreas sustantivas, adminis-trativas y de asignación de recursos.

Así, por una parte los ministerios de edu-cación normalmente presentan un panoramade estructuras altamente jerarquizadas don-de la dinámica de la conducción y un conjun-to muy importante de decisiones tiende aconcentrarse (en ocasiones al punto de satu-ración) en el Ministerio o Secretario de Edu-cación y su entorno. Por otra parte, en la me-dida de que la autoridad es designada por elpoder ejecutivo, el ejercicio del poder institu-cional conlleva una marcada dimensión políti-ca.

De hecho, esta combinación constituyeuna mayor capacidad de imponer una ac-ción. Sin embargo, en la práctica se observa


14

una alta rotación de autoridades que se tra-duce en una secuencia de medidas adopta-das en las cuales unas anulan los efectos delas otras aun dentro de un mismo período gu-bernamental.

La multiplicidad de estructuras es encierta medida resultado de la situación ante-rior. Cuando se inicia una nueva administra-ción es corriente que con el propósito deejercer su acción de una manera eficaz, seproceda a realizar reestructuraciones quepermitan una distribución adecuada de líneasde comunicación y de ejecución afines con elpensamiento de estas autoridades y/o even-tualmente a crear nuevas estructuras pararesponder a solicitudes de clientelas.

La acumulación de reestructuraciones hadado lugar a una organización caracterizadapor la multiplicidad de estructuras. Así, porejemplo, el Ministerio de Educación de Vene-zuela llegó a tener 34 direcciones centrales8 yla SEP en México 7 subsecretarías, 44 direc-ciones generales, 304 direcciones y 6 conse-jos.9

Además de constatar la multiplicidad deestructuras, cabe agregar que ellas estánconstituidas por unidades cuyas funciones yresponsabilidades no están siempre defini-das con precisión. Frecuentemente, en lapráctica se da entre ellas un alto grado deduplicación de funciones que son fuente delentitud en la administración y de disfuncio-nes en la gestión del sistema.

Así, si se quiere mejorar el servicio edu-cativo para el conjunto de la población y, almismo tiempo, hacerlo en un período de aus-teridad presupuestaria, aparece necesariootorgarle una alta prioridad al mejoramientode la gestión del sistema mediante la simplifi-cación de estructuras y la redefinición de fun-ciones y responsabilidades del aparato cen-tral.

Tipos de descentralización educativa

Los procesos de desconcentración y dedescentralización que se llevan a cabo enlos sistemas educativos de América Latina,son contextualizados y deben ser percibidoscomo una respuesta a las insuficienciaspara resolver los diversos problemas educa-cionales que en distinto grado han demos-

8Silva, Carlos Rafael. Características, estrate-gias y alternativas para enfrentar la crisis de la edu-cación: el caso venezolano. En: “Crisis fnancierade la educación en América Latina”. CINTERPLAN,Venezuela, 1977. p. 177.

9Ornelas, Carlos. op. cit.

trado poseer los Estados centralizados de laregión. De esta manera, en tanto que solu-ción a problemas, se puede percibir con cla-ridad que la descentralización y la descon-centración no constituyen fines en sí mis-mos, sino que son procesos instrumentalespara obtener logros en las áreas de lo políti-co, lo económico, lo técnico-pedagógico y loadministrativo.

A través de las políticas de descentraliza-ción como procesos instrumentales se esperalograr en lo político una mayor participación ydemocracia; en lo económico, más recursos;en lo técnico-pedagógico, una mejor calidady en lo administrativo, una mayor eficienciaen los procesos educacionales. Con esteprisma se examinarán algunas dimensionesde la experiencia de descentralización edu-cativa en la región.

Quizá convenga destacar que, a pesardel carácter centralizado del Estado, de to-das maneras a lo largo de este siglo siemprehan existido algunas experiencias –más omenos aisladas– de descentralización. Sinembargo, en su forma más institucional estosprocesos se inician hacia la segunda mitadde los años 60 para luego generalizarse e in-tensificarse durante el transcurso de las dé-cadas siguientes. En este período, el Proyec-to Internacional de Regionalización Educativa(1980), coordinado por la OEA y en el cualparticiparon ocho países de la región, tuvo unpapel importante en la extensión de estosprocesos.

En la experiencia de América Latinacomúnmente se distinguen dos procesos ge-nerales, la desconcentración y la descentrali-zación y tres modalidades que pueden adop-tar estos procesos, la regionalización, la mu-nicipalización y la nuclearización.

En los términos en los cuales se expresala política pública, las experiencias de losprocesos de descentralización se presentancon un rasgo unidireccional y secuencial. Esdecir, se trataría de un proceso que implica-ría la transferencia de poderes del nivel cen-tral al nivel local y ello en dos momentos; pri-mero se pasaría a la desconcentración, paraluego pasar a un segundo estado que sería elde descentralización.

De hecho, la estrategia de implementa-ción gradual del proceso está generalmenteconcebida de esta manera. Por ejemplo, laestrategia mexicana distingue cuatro fases ensu esquema de descentralización hacia enti-dades federativas: la fase de delegación fun-cional (1978-1982), la fase de desconcentra-ción administrativa (1982-1988), la fase dedescentralización administrativa (1989-1994)


15

y la fase de descentralización política (tam-bién a partir de 1989).10

Esta formulación de las estrategias dedesconcentración y descentralización en for-ma secuencial, refleja un proceso de imple-mentación programada, pero también la ideade que lo distinto entre ambos conceptos ra-dica en la diferencia de grados de un mismocontinuum y, por lo tanto, tiende a mantenerla ambigüedad en cuanto al significado y di-ferencia entre estos conceptos.

Por ello, quizá sea de alguna utilidad si-tuarse con respecto a estos conceptos. Enprimer lugar, me parece que es ampliamenteaceptado que los procesos de descentraliza-ción tienen tanto un significado finalista comouno instrumental. Al inicio de esta exposiciónse hizo referencia a la dimensión finalistacuando nos referíamos al consenso utópico.Por su naturaleza consensual y utópica, condimensiones de creencias personales, quizáno tenga mucho sentido extenderse sobreesta acepción. La complejidad del tema radi-ca más bien en la dimensión instrumental deellos. En este sentido, me siento interpretadopor dos proposiciones de Sonia Barrios (enSenén) las que contemplan que: “el par cen-tralización/descentralización está constituidopor categorías instrumentales cuyo contenidoprogresista o conservador no es intrínseco aellas sino que viene dado por las circunstan-cias históricas que rodean su implementa-ción”; y, “…ambos esquemas tienen sus vir-tudes y limitaciones. De allí se desprendeque el logro de determinados objetivos socia-les requerirá siempre alcanzar un cierto equi-librio entre centralización y descentraliza-ción”.

En segundo lugar, me parece que sepuede avanzar algo más en la precisión delos conceptos de descentralización y descon-centración, y en particular en la orientaciónde algunos autores (Caetano y otros, 1982)que señalan que la diferencia esencial entreambos conceptos radica en que uno de ellos–la desconcentración– refleja procesos cuyoobjetivo es el de asegurar la eficacia del po-der central, mientras que el otro –la descen-tralización– es un proceso que busca asegu-rar la eficacia del poder local.11

10Vanscoit, Pablo. Hacia un nuevo esquema dedescentralización educativa en México. Ponencia ala IV Reunión Técnica de REPLAD de UNESCO/OREALC. SEP. Quito, 1989.

11Caetano, M., J.P. Martins Barata; M. Ceu Es-téves; V. Pessoa. Regionalizacao e poder local. Lis-boa, IED, 1982. En: “La gestión de la educación anivel local”. UNESCO, ED/EPP, 1988, París.

De esta manera, la desconcentración re-fleja un movimiento cuyo sentido es de “arri-ba hacia abajo” en tanto que la descentraliza-ción reflejaría el movimiento contrario de“abajo hacia arriba”. Bajo esta perspectiva,con la salvedad de algunas pocas excepcio-nes, hoy prácticamente todos los procesosde descentralización educativa en AméricaLatina son acciones de desconcentración. Locual, por cierto, no conlleva juicios de valorincorporados.

Regionalización

Lo anterior se comprende mejor cuando sevinculan los procesos de descentralizacióncon las modalidades en que éstos se imple-mentan. La primera modalidad indicada es laregionalización educativa que es un fenóme-no real en América Latina que está presenteen Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,Chile, Ecuador, Nicaragua, México, Panamá,Perú y Venezuela.

Aun cuando ella adopte característicasdiferentes –según si sus objetivos se refierana formas de gobierno y administración inte-rior, a la gestión educativa o a la elaboraciónde programas, contenidos y metodologías–todas estas experiencias tienen en común elque buscan superar las inequidades encuanto a las oportunidades de acceso a laeducación mediante una redistribución hori-zontal del servicio educativo y asegurar unamayor pertinencia del proceso.12

Así, según los énfasis persisten diferen-tes interpretaciones acerca de la regionaliza-ción. Algunos autores (Senén González,1989, Velázquez, 1989) ven en la regionaliza-ción un proceso de búsqueda de identidadcultural para la elaboración de contenidos yprácticas pedagógicas. Para Hevia (1989) laregionalización también puede ser percibidacomo un instrumento tecnocrático que emanade las Oficinas de Planificación Nacionalesque persigue resolver problemas de un desa-rrollo desequilibrado y compatibilizar sus ob-jetivos nacionales con los regionales.

Municipalización

La otra modalidad, la municipalización –en suexpresión contemporánea como un paso ha-cia unidades más pequeñas– ha sido puestaen práctica en tres países: Brasil, Chile y Co-lombia. En Colombia, respaldado por las le-

12Ver: “La Educación”.


16

yes N 24 (1988) y 29 (1989),13 se ha iniciadoun proceso que persigue asegurar la partici-pación de los alcaldes en el área del financia-miento, las construcciones escolares y la ad-ministración y más allá de la municipalidad,busca la participación de organizaciones dela comunidad. En los otros países, la munici-palización de la educación fue propuesta en1967 en Brasil y en 1979 en Chile por gobier-nos autoritarios militares. En ellas se reprodu-cen básicamente esquemas de organizaciónde tipo militar y en los cuales prevalece unaestricta separación entre las funciones de de-cisión y las de ejecución; por lo tanto, comoya se indicara, constituyen principalmenteformas de desconcentración.

Sin embargo, con el advenimiento de lademocracia como forma de gobierno en Bra-sil, la municipalización se ha mantenido comomodalidad pero persiguiendo objetivos dedemocratización, como lo indica la constitu-ción aprobada en 1989.

Por otra parte, en Chile el impacto que hatenido la municipalización ha sido de una na-turaleza tal, que aun cuando técnicamenteella podría ser percibida como deseable operfeccionable –como por ejemplo buscandodemocratizar su funcionamiento por interme-dio de la elección popular de los alcaldes–desde el punto de vista de unos de los princi-pales actores, los maestros y sus organiza-ciones, tal alternativa es políticamente pro-blemática para el período de transición de unsistema autoritario a un sistema democrático.

Nuclearización

La tercera modalidad es la nuclearización.Por sus características, ella merece una con-sideración particular. Algunos autores(Cárdenas, 1978, Rivero, 1978, Lamarra1987, 1989), ven en la nuclearización la másimportante innovación educativa que ha apor-tado América Latina y como una estrategia yexpresión coherente de organización descen-tralizada de la educación.

Originalmente, la nuclearización constitu-yó una respuesta de educadores del altiplanoandino en los años 30 quienes, para romperel aislamiento al que conducen las escuelasunidocentes, buscaron crear lazos entre es-

13Zapata, Guillermo y Walter Lara. Estado ac-tual y perspectivas de la planeación y administra-ción de la educación en Colombia. Ponencia a la IVRegión Técnica de REPLAD de UNESCO/OREALC.Ministerio de Educación Nacional y Universidad delValle. Quito, 1989. pp. 19 y 20.

cuelas de un mismo distrito y seleccionaronuna de ellas para que sirviera de modelo y decentro de coordinación (Hevia, 1989). Haciamediados de los 40, en Puno se crean los pri-meros Núcleos Escolares Campesinos quepaulatinamente se fueron convirtiendo –almenos los núcleos centrales del distrito– encentros sociales y culturales de vinculacióncon la comunidad.

Esta experiencia se abandonó a comien-zos de los 60, agobiada por el peso de lasimposiciones del sistema nacional, pero fueretomada por el gobierno de Velasco Alvara-do a inicios de los 70 bajo el nombre de Nú-cleos Educativos Comunales (NEC). Los 533NECs pasaron a constituirse en la organiza-ción de base del sistema educativo peruanoy se ordenaron en tres grandes grupos deasociación geográfica y ecológica: NECs dela costa, de la sierra y de la selva. EstosNECs fueron reemplazados a inicios de los80, primero por un sistema de SupervisionesEducativas y luego, hacia 1985, por las Uni-dades de Servicios Educativos (USES).

Sin embargo, antes de su supresión, lainnovación había ya generado un modelo enel cual se puede identificar como eje centralla participación y que se expresa en: a) unanueva forma organizativa que concibe la es-cuela como una función de responsabilidadcomunitaria; b) una nueva forma de articula-ción entre centros educacionales por mediode redes interconectadas; y c) una nueva for-ma de planificación, en particular mediante laaplicación de la microplanificación participati-va. Estas ideas se han extendido fuera de lasfronteras peruanas y se aplican, con varian-tes, en Argentina, Brasil, Colombia, CostaRica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicara-gua, Panamá y Venezuela.

¿Qué se puede concluir de lasexperiencias?

Las dificultades que se evidencian tanto en lagestión de los sistemas como en los intentosde implementación de estrategias de descon-centración y descentralización testimonian,particularmente la complejidad y variedadcon que funcionan los procesos educativos.Complejidad que comparte con otrosprocesos sociales, pero que además ad-quiere prioridad por el lugar que ocupa laeducación en las estrategias nacionales e in-dividuales.

En las experiencias de descentralizaciónen la región se puede detectar que ademásde la tendencia a la unidad expresada en uncomienzo, de hecho están operando un con-


17

junto de factores de distinta naturaleza quetienden hacia la centralización. Entre ellos sepueden distinguir aquellos que están ligadosa la tradición centralista o a la falta de tradi-ción descentralizada. A esta tradición se pue-de asociar la permanencia de modos de ope-ración tipo “centro-periferia”, en la cual se re-curre al centro para la resolución de conflic-tos locales/regionales o para legitimar la intro-ducción de contenidos en programas educa-cionales.

Otros factores están relacionados con lainteracción del sistema con el sector externoy en el cual el ministro representa el punto deentrada en las relaciones internacionales y alas exigencias de grupos nacionales, socialeso productivos. En ambos casos se requiereque el ministro mantenga el conocimiento su-ficiente de lo que ocurre para evaluar, orien-tar y defender su sector.

En el área del financiamiento también serefuerza esta tendencia. En él importa la es-tructura de los impuestos que históricamentehan sido concebidos hacia el nivel nacional ycuya reforma es posible pero no fácil. Porotra parte la negociación con los ministeriosde hacienda, la captación de recursos exter-nos y su programación tienen lugar central-mente. Finalmente y quizás aún de mayor im-portancia es que en el nivel nacional hay ma-yores facilidades para producir economías deescala.

Sin embargo, los factores que tienen lamayor incidencia en la tendencia hacia elcentro son las organizaciones de carácter na-cional, como lo son las tecno-burocraciasque ven su situación amenazada por la pérdi-da de poder y de empleo y las organizacio-nes nacionales de los maestros, para quienesla negociación colectiva debe realizarse a ni-vel central.

Por último, dado el instrumental de losprocesos, estas resistencias se verán fortale-cidas mientras no hayan evidencias de que ladescentralización es un instrumento apropia-do para el logro de los objetivos designados.Vistos desde el prisma de lo político, lo eco-nómico, lo técnico-pedagógico y lo adminis-trativo, las experiencias de América Latinaarrojan por el momento una perspectiva pococlara.

Con respecto a una mayor eficiencia ad-ministrativa, la limitada y desigual distribución

de capacidades de gestión requiere la pues-ta en marcha de programas de capacitacióny, por lo tanto, se ven limitadas en un comien-zo por criterios financieros.

Con relación a lo técnico pedagógico, escierto que un currículo con contenidos loca-les se vuelve más pertinente y facilita los pro-cesos de aprendizaje; sin embargo, la multi-plicación de programas locales requiere unaarticulación con el nivel nacional en propor-ciones a determinar, puesto que por sí mismoél no conduce a la unidad nacional, ni al ac-ceso de los conocimientos universales rela-cionados con el desarrollo de la ciencia y,por el contrario, tiende a limitar la movilidaddel educando fijándolo a su cultura local.

En el campo económico, las experienciasde descentralización indican que no sólo nose han aumentado los recursos financierosdisponibles para la educación, sino que la si-tuación se ha agravado por la falta de com-promiso en este campo por parte del organis-mo central. Pero, a su vez, sí hay muestras deque la comunidad ha aportado recursos adi-cionales en el área de la construcción y man-tenimiento de establecimientos escolares.

Finalmente, en el terreno político, la aspi-ración de mayor participación es todavía y engeneral una aspiración no resuelta en la ge-neralidad de los casos, puesto que los proce-sos de desconcentración parecen más bienfortalecer los “caciquismos” locales en la me-dida de que allí se reproducen las prácticasde las relaciones tradicionales de centro-peri-feria.

En el ámbito educacional, como lo seña-lan McGinn y Street, hay varios casos queejemplifican la situación en la cual las políti-cas de descentralización no siempre aumen-tan la eficiencia administrativa, ni la eficacia,ni la participación local y que por el contrario,hasta ahora hay pocas pruebas evidentes deque estas políticas puedan funcionar.14

Sobre la base de la mayoría de los resul-tados, lo lógico sería concluir que es necesa-rio orientar los esfuerzos para mejorar la ofer-ta educativa por otros medios. Sin embargo,la existencia de algunos casos exitosos comolos de la provincia de San Luis, en Argentina,o como lo fueron los NECs en un momento,permiten esperar que las promesas, aunqueen un terreno más realista, puedan materiali-zarse.

14McGinn Noel y Susan Street. op. cit.


18

Referencias Bibliográficas

Cárdenas, José Elias. Acciones de descen-tralización y nuclearización educativa enel Ecuador. UNESCO-OREALC, Santiago,Chile, 1978.

Crozier, Michel. Le Phenoméne Bureaucrati-que. Editions Seuil, París, France, 1963.

Faletto, Enzo. Una discusión sobre la crisisdel Estado se puede encontrar en La es-pecificidad del Estado en América Latina.En: Revista de la Cepal Nº 38. Santiago,Chile, 1989.

Fernández Lamarra, Norberto. Regionaliza-ción, descentralización y nuclearizaciónde la educación. Consejo Federal de In-versiones. Buenos Aires, 1987.

Fernández Lamarra, Norberto y Velázquez,Mirta. “Algunas reflexiones sobre la des-centralización y regionalización en la Ar-gentina”. Ponencia para la Cuarta RegiónTécnica de REPLAD. Ministerio de Edu-cación y Justicia, Buenos Aires, Argenti-na 1989.

Hevia, Ricardo. La política de descentraliza-ción de los sistemas de educación bási-ca y media en América Latina. Estado delArte. (Borrador de la primera versión,1989).

Hevia, Ricardo e Iván Núñez. Crisis en la rela-ción centralismo descentralización edu-cacional en América Latina. En: “Sindica-lismo docente, Estado y Educación enAmérica Latina”, PIIE, Santiago de Chile,1989.

McGinn, Noel y Susan Street. Descentraliza-ción educacional: ¿política nacional o lu-cha de facciones? En: “La Educación”,Revista Interamericana de DesarrolloEducativo, Nº 99, 1986. OEA, Washing-ton.

Ornelas, Carlos. La descentralización de laeducación en México. En: “Perspectivas”Nº 65. Unesco, París, 1988.

Rivero, José. “La nuclearización educativa enVilla El Salvador (Perú)”. UNESCO-OREALC. Santiago, Chile, 1978.

Rondinelli, Dennis A.; John R. Nellis; ShabbirG. Cheema. Descentralization in develo-ping countries. A review of recent expe-riences. The World Bank. Staff WorkingPapers. Number 581. Washington D.C.,1983.

Sander, Benno. “Management and adminis-tration of educacional systems: Major is-sues and trends”. Ponencia para el tallersobre “The future of strategic educationalplanning”. UNESCO-IIEP, París, Francia,1988.

Sainsaulieu, Renaud. Sociologie de l’Organi-zation et de l’Entreprise. Presses de laFondation Nationale des sciences politi-ques et Dalloz. Paris, 1987.

Senén González, Silvia. “Políticas estatales yprogramas de descentralización y regio-nalización educativa: un estudio de ca-sos en tres provincias argentinas”. Po-nencia para la reunión Interagencial so-bre descentralización y desconcentra-ción de políticas públicas. Brasilia, Brasil,1989.

Silva, Carlos Rafael. Características, estrate-gias y alternativas para enfrentar la crisisde la educación, el caso venezolano. En:“Crisis financiera de la educación enAmérica Latina”. CINTERPLAN, Venezue-la, 1987. p. 177.

Tedesco, Juan Carlos. El rol del Estado en laEducación. En: “Perspectivas” Nº XIX: 4,1989, pp. 489 a 511.

Weiler, Hans. Education and Power: The poli-tics of educational descentralization incomparative perspective. Mimeo, 1989.

Winkler, Donald R. Descentralization in Edu-cation: An Economic Perspective. TheWorld Bank. Washington D.C. 1988.

La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho

19

*Jacques, Velloso y Sandra Carvalho, de la Fa-cultad de Educación de la Universidad de Brasilia,diciembre 1988.

LA EDUCACION BRASILEÑA Y SUS RECURSOS:DE LA RECESION AL NUEVO ORDENINSTITUCIONAL

Jacques Velloso y Sandra Carvalho*

En la segunda mitad de los años 80, el PBI en América Latina se sitúaen niveles inferiores o semejantes a los registrados a comienzo de ladécada. Pocos son los casos en que no se aplica dicha regla. Larecesión de la economía mundial, las políticas de ajuste internoimpuestas por organismos internacionales como el FMI y la baja de losprecios del petróleo en otros casos, tuvieron como resultado unasignificativa reducción en el ritmo del crecimiento económico de lospaíses del continente. Ausentes factores de cambio en su inserción enlas relaciones internacionales o en sus políticas de desarrollo, esteperíodo –en la mayoría de los países– se presenta marcado por laausteridad. A la baja en el PBI generalmente acompañó una disminuciónde los recursos públicos destinados a la educación, aunque en ciertoscasos se observaron pequeños aumentos en los porcentajes destinadasal sistema educacional. Estas características y tendencias rápidamentebosquejadas y que resultan apropiadas para describir la situaciónpredominante en el continente, no pueden –sin embargo–, ser aplicadasen su totalidad al caso brasileño.

En Brasil los efectos de retracción económica del comienzo de ladécada se sintieron en 1981, acentuándose en 1983 como resultado delas políticas de ajuste impuestas externamente y que fueron aplicadasen su totalidad en el país. A partir de 1983 la economía nuevamentemejora, registrando tasas de crecimiento positivas y elevadas.

Además, en 1985 acaba formalmente el régi-men autoritario y se inicia un nuevo pacto depoder, la nueva República. El advenimientode este nuevo período exige que el GobiernoFederal se empeñe en cumplir un dispositivoConstitucional de 1983 que fija límites míni-mos en la asignación de recursos públicos eneducación. El repunte del crecimiento econó-mico y la exigencia constitucional tienencomo resultado el aumento de la parte delPBI que se destina a educación. Así, Brasilpresenta un cuadro bastante diferente delque se observa en la mayoría de los paíseslatinoamericanos.

Sin embargo, el escenario económico delos últimos años y el aumento en la aplicaciónde recursos a la enseñanza, no han cambia-do el cuadro del sistema educacional de ma-nera sustantiva. Por un lado, 20 años de auto-

ritarismo legaron al país problemas que no sesolucionan en un par de años. Por otro, laspolíticas educacionales adoptadas en la Nue-va República no difieren, en su esencia, delas aplicadas en el período anterior.

En el presente texto se pretende desarro-llar un breve análisis de las políticas de finan-ciamiento de la enseñanza y de algunas delas principales medidas administrativas delperíodo comprendido entre 1980 y 1985, conpequeñas incursiones en los años recientesdebido a limitaciones impuestas por los datosdisponibles. Para el desarrollo de este análi-sis es conveniente hacer explícito el marcoconceptual que lo fundamenta.

Un marco conceptual

Los estudios de financiamiento de la educa-ción generalmente se fundamentan en doscriterios para el análisis del uso de los recur-sos: equidad y eficiencia. El primero se rela-ciona con el acceso y distribución de los ser-vicios educacionales en las diferentes capas


20

sociales. El segundo, se refiere a la forma deempleo de los recursos de acuerdo con suvolumen y resultados alcanzados.

Estos criterios tienen utilidad cuando seaplican de manera correcta, pero general-mente se usan en forma muy restringida. Escomún encontrar estudios sobre equidadcuyo horizonte considera solamente cambiosmarginales en el acceso y distribución de laeducación, olvidando que por su dimensiónpolítica se sitúa en el proceso más global dedemocratización de la enseñanza y de la so-ciedad. Igualmente, la cuestión de la eficien-cia en el uso de los recursos públicos desti-nados al sector educacional es comúnmentetratada de manera exclusivamente técnica.Esta óptica desvincula la eficiencia de su ori-gen eminentemente político: el Estado.

Nuestro marco conceptual incluye losdos criterios. Sin embargo, los sitúa en unaperspectiva distinta a los análisis corrientesde financiamiento y de administración educa-cional. Este marco conceptual se fundamentaen la construcción de una sociedad de-mocrática, objetivo superior que no necesitaser justificado. Entendemos que para alcan-zarlo, a la educación pública la correspon-derá un papel más destacado.

Educación, ciudadanía y equidad

La educación es un derecho básico del ciu-dadano. Tiene como finalidad principal la for-mación para la ciudadanía. Al ser un derechodel ciudadano, lo es de todos. Solamente laescuela pública y gratuita tiene condicionesde ofrecer educación básica a toda la pobla-ción. La escuela privada, por su esencia,siempre atenderá a pequeños segmentos. Laimportancia de la educación pública en laconstrucción de una sociedad democráticase fundamenta en estos hechos.

La construcción de la democracia exigeuna oferta de enseñanza básica de buenacalidad a sectores cada vez mayores de lapoblación, sin discriminaciones sociales eco-nómicas y políticas. Más aún, exige que elperíodo de escolaridad obligatoria sea alar-gado. Ambos requisitos suponen la democra-tización de las oportunidades educacionalesy esta tarea sólo puede ser desempeñada demanera satisfactoria por el sistema público uoficial porque él dispone de las condicionesde ampliarse a todas las capas sociales.

La formación de la ciudadanía se refiereal conjunto de la sociedad; no sólo a algunosde sus segmentos. Por lo tanto, el conjuntode la sociedad debe influir en los rumbos dela educación. Esto sólo ocurre en relación al

sistema oficial que debe responder a toda lacomunidad. La escuela privada responde so-lamente a los intereses de algunos sectores(Velloso, 1986).

Finalmente, si una sociedad quiere serdemocrática debe adoptar la libertad de en-señanza como uno de los principios organi-zativos del sistema educacional. Esto signifi-ca que la enseñanza privada puede crecercon la autorización del poder público y con lasupervisión de éste para que así sean preser-vados los intereses del conjunto de la socie-dad. Significa que todo ciudadano tiene elderecho a escoger entre la escuela pública yla privada. Sin embargo, esta libertad sólo esposible si la escuela pública es de buena ca-lidad para todos. Si esto no ocurre, no hayverdadera libertad de opción ni tampoco deenseñanza (Cunha, 1985). Esta última implicala valorización y el fortalecimiento de la edu-cación pública.

Educación, eficiencia y democracia

El tema de la eficiencia debe ser puesto tam-bién en la perspectiva de la construcción deuna sociedad democrática. Se dice que losrecursos (humanos, materiales e incluso losfinancieros) son usados eficientemente cuan-do permiten alcanzar los objetivos fijados.1

Este concepto puede ser usado tanto en lagestión de la enseñanza pública como en laadministración de una empresa privada.Cuando se trata de la enseñanza, sin embar-go –o en su acepción más amplia, a la ges-tión del Estado– la eficiencia asume una di-mensión también política.

En la gestión del Estado, la eficiencia esel primer requisito de una administración quese pretenda democrática. Si los recursos noson de propiedad privada de sus administra-dores (técnicos o dirigentes) ya que pertene-cen a toda la población, el respeto a los bie-nes públicos exige el mayor esfuerzo en labúsqueda de la eficiencia. Por lo tanto, la pri-mera dimensión política de la eficiencia surgede la exigencia del respeto debido al bienpúblico. La segunda, es consecuencia de lanecesidad de su carácter democrático, de sutransparencia.

En el sector privado, la búsqueda de efi-ciencia requiere decisiones referentes a loscriterios y procesos de ubicación de los re-cursos humanos, físicos y financieros. Estas

1No estamos distinguiendo entre eficienciatécnica y distributiva porque no es relevante paranuestra argumentación.


21

decisiones se refieren a un individuo o un pe-queño grupo de propietarios de un bien pri-vado, la empresa. Es por eso que ellas pue-den ser tomadas –y generalmente así sehace– por un solo individuo o un grupo pe-queño de personas.

La búsqueda de eficiencia en el sectorpúblico en el cual se incluye la enseñanzapública puede implicar decisiones semejan-tes. Pero en el aparato estatal, ellas necesitancontar con la participación de la población.En una palabra: deben ser democráticas,transparentes. Lo que no significa que la par-ticipación en las decisiones que caben al Es-tado sea siempre directa. De hecho, está in-termediada por diversas instancias: partidospolíticos, grupos de presión, asociaciones ci-viles y representantes elegidos. De todas ma-neras, las decisiones relativas a la destina-ción de recursos no deben restringirse a unselecto grupo de dirigentes y técnicos. La efi-ciencia en el sector público, en síntesis, nodebe buscarse a costa de la democratizacióndel Estado y la sociedad.

Gasto público, educación oficial y privada

Antes de pasar al análisis de la evolución delsistema educacional, es conveniente dejarsentadas las limitantes de los datos que utili-zaremos.

Las cifras referentes al gasto público entodos los programas educacionales se conta-bilizan en conjunto, independientemente dela red –pública o privada– que los aplica. Deeste modo, los gastos públicos registradosincluyen los recursos destinados a la en-señanza oficial y también a la particular en laforma de subsidios, subvenciones a los esta-blecimientos, becas, etc. Los gastos poralumno y los cálculos para cada programaeducacional están, por lo tanto, sobreestima-dos. Desde el punto de vista de la evoluciónde los gastos totales significa que las varia-ciones en las transferencias a la red privadainfluirán en los valores registrados sin que,necesariamente, ocurran cambios equivalen-tes en el número de matrículas, en los suel-dos de los profesores o en el tamaño delcuerpo docente.

El subsidio a la red privada tiene un ta-maño considerable en Brasil. Se sabe, porejemplo, que el salario-educación2 ha sido

2Nota del traductor: Salario-educación: porcen-taje del presupuesto total para educación distribui-do por el gobierno federal a los estados y munici-pios.

una importante fuente de subsidio a la redprivada de enseñanza básica, en especial enel período 1980-1985. El mismo papel jugó elcrédito educativo en la enseñanza superiorprivada. Discutiremos esto más adelante enel capítulo sobre la administración del siste-ma.

Las estadísticas sobre los subsidios gu-bernamentales a la enseñanza particular seencuentran dispersas, fragmentadas. Por logeneral se refieren a algunos programas ofuentes de recursos para otro nivel de en-señanza, haciendo difícil cuantificar el montoreal de las subvenciones. Sin embargo, losdatos sobre gastos del Ministerio de Educa-ción en 1986, –organizados por el IPEA– per-miten contabilizar que los subsidios entrega-dos a la enseñanza privada correspondierona por lo menos un 5% de los gastos totalesde ese año, excluidas las becas para estu-dios de post-grado y otras subvenciones quese sabe que existen pero que no pueden sercuantificadas debido a la falta de informacio-nes (Velloso, 1988). Valga mencionar, a títulode ilustración, que los subsidios del MEC a laenseñanza particular ese año fueron el doblede las transferencias del Ministerio a la en-señanza básica de todo el país.

Las limitaciones señaladas en la apropia-ción de gastos son difíciles de ser superadasdebido a la falta de informaciones. El análisisde los gastos totales y de los gastos unitarios,lo haremos teniendo presente esos límites yaceptando que la proporción de los subsidiosen los gastos públicos no ha sufrido, en elperíodo en estudio, grandes alteraciones. Poreso mismo, el análisis referente a los gastoses preliminar y no tiene el carácter de conclu-sivo.

Los gastos públicos en educación queregistraremos más adelante se refieren a da-tos de la función presupuestaria llamada“educación y cultura”, en la cual los gastosse contabilizan por programas de enseñanza:básica, media, superior y “otros programas”.Esta última categoría incluye el preescolar, laenseñanza diferencial, el bienestar escolar(ciertos gastos –no todos– son becas) admi-nistración y planificación, cultura y otras acti-vidades. La ausencia de informaciones espe-cíficas en relación a los gastos en pre-escolarno será analizada en este texto.

Panorama general

Los efectos de la crisis económica mundialse manifestaron en Brasil a partir de 1981,con la adopción de políticas recesivas queprodujeron ese año una reducción de cerca


22

Cuadro 1

EVOLUCION DEL PIB, GASTOS DEL GOBIERNO FEDERAL, GASTOS PUBLICOS ENEDUCACION Y SU PARTICIPACION

1980 1981 1983 1985

PIB (índices) 100.0 96.7 95.1 108.8Gasto público educación (índices) 100.0 121.9 99.9 140.4Gasto público educación PIB (%) 2.5 3.0 2.6 3.3Gasto total Gob. Federal (índices) 100.0 90.2 89.4 100.6Gasto Gob. Fed. Educ. (índices) 100.0 104.0 111.3 195.0

Fuente: Anuario Estadístico de Brasil.

de 3.5% del PIB y una disminución “de la pro-ducción industrial, cercana al 10%” (Concei-cao Tavares y Assis, 1985-77). Se registrauna nueva baja en el PIB en 1983 y, solamen-te en 1985, la economía llega a superar losniveles de comienzos de la década (cuadro1).3

Los gastos públicos en educación eneste período muestran grandes oscilaciones;sin embargo, no se registran bajas tan fuertescomo las del PIB. Debido a cierta inercia enel gasto de personal, los egresos públicoscrecieron en los primeros años de recesión, apesar de que en 1982 hayan bajado a nivelessimilares a los del comienzo de la década.Con el repunte económico y la llegada de laNueva República en 1985 se supera, en casiun 40%, los reales niveles de ese mismo año.

En relación al comportamiento del gastopúblico en educación referido al PIB, se ob-serva igual tendencia pero con cambios me-nores. La relación osciló entre 2.5% y pocomás del 3% del PIB. Esto muestra, aparente-mente, un significativo esfuerzo público en lamantención de los niveles reales de gastosen el sector en los primeros años de la déca-da, si se piensa en la baja de la actividadeconómica.

Sin embargo, al examinar esas relacionesbajo otro prisma, éstas revelan que la magni-tud del esfuerzo financiero global en el sectorse sitúa en niveles bastante bajos. En paísesvecinos como Chile, Costa Rica, Ecuador, Pa-namá y Venezuela, tradicionalmente se ha in-vertido más del 5% del PIB en educación(Psacharapoulos, et. al., 1986) mientras que

3Los cuadros generalmente se limitan al perío-do 1980-1985 debido a la insuficiencia de datoscompletos para otros años. Datos relativos a 1986y 1987, cuando están disponibles, se citan en eltexto.

en Brasil –la octava potencia económica delmundo occidental– la inversión pública eneducación se sitúa bastante más abajo.

En la penúltima línea del cuadro 1 se pre-sentan los índices de evolución de los gastostotales (todos los sectores) del gobierno Fe-deral. Se observa, sin embargo, que los valo-res utilizados en la construcción de los índi-ces no son estrictamente comparables conlos datos sobre gastos públicos en educa-ción empleados para obtener los índices quese presentan en las líneas anteriores. La con-solidación de los gastos globales del gobier-no federal (balances) presenta solamente losgastos realizados en la categoría “recursosdel tesoro”, excluyendo los de otras fuentes.Este es uno de los motivos por los cuales losgastos globales del gobierno federal mues-tran mayores disminuciones y aumentos me-nores que los observadores en los gastos pú-blicos en educación.

Sin embargo, los gastos del gobierno fe-deral en educación no sufrieron las limitacio-nes que afectaron a los gastos totales en esaesfera de la administración pública. Ellos es-tán consolidados a partir de los gastos decada Ministerio, incluyendo los de todas lasfuentes, siendo por lo tanto comparables alos valores de los gastos públicos del país eneducación. Los índices de los gastos del go-bierno federal en educación tienen un com-portamiento diferente al de todos los presen-tados en el cuadro 1; sus valores crecen a lolargo del período en estudio. En efecto, en1985 el gobierno federal gastaba en educa-ción casi el doble de lo empleado a comien-zos de la década, gasto que continuó cre-ciendo en los 2 años siguientes hasta alcan-zar 215% y 250% en 1986 y 1987, respectiva-mente, según datos del IPEA (1988).

En los últimos años, el aumento de losgastos del gobierno federal en educación fue


23

Cuadro 2

EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION POR NIVEL DE GOBIERNO

1980 1981 1983 1985

Gob. Federal % 31.1 26.5 34.6 43.0Ind. 1.00 1.04 1.11 1.95

Gob. Estados % 52.4 57.0 51.7 44.9Ind. 1.00 1.33 0.99 1.21

Gob. Municip. % 16.6 16.6 13.7 12.1Ind. 1.00 1.22 0.82 1.03

Total % 100.0 100.0 100.0 100.0 Ind. 1.00 1.18 1.00 1.44

consecuencia del esfuerzo (insuficiente) poraproximarlos al nivel estipulado por la Consti-tución.

La Enmienda Constitucional aprobada en1983 estableció los porcentajes de los ingre-sos provenientes de los impuestos que debe-rían ser aplicados en la mantención y desa-rrollo de la enseñanza (cubre solamente unaparte de los gastos en educación): GobiernoFederal, 13%; Estados y Municipios, 25%. ElGobierno Federal recurrió en un principio asubterfugios contables para eludir el cumpli-miento del mandato constitucional (Velloso,1985). Pero las nuevas fuerzas que llegan alpoder en 1985, necesitaban para legitimarsede un sustancial aumento de los gastos eneducación ya que en los años anteriores és-tos habían correspondido a menos del 5% delos ingresos provenientes de los impuestos.

Con el repunte del crecimiento económi-co en 1985 se hizo más fácil materializar esaexigencia política. El presupuesto del Ministe-rio de Educación, en ese año, pasó a ocuparel 2º lugar entre todos los Ministerios. Nues-tras estimaciones, sin embargo, indican quea pesar del aumento sustancial del gasto pú-blico en la mantención y desarrollo de la edu-cación, en los dos últimos años éste no al-canzó el mínimo determinado por la Constitu-ción que estuvo en vigor hasta 1988.

La evolución del gasto público en educa-ción en el período 1980-85 muestra que huboalteraciones esenciales en su composiciónpor nivel de gobierno (cuadro 2). El GobiernoFederal, a comienzos de la década, era res-ponsable por cerca de 1/3 de los gastos; los

gobiernos de los estados4 de un poco másde la mitad y los gobiernos municipales demenos del 20%.

La caída en los gastos de los estados ymunicipios en 1983, el punto más bajo de larecesión, fue compensada con el considera-ble aumento de los gastos federales, permi-tiendo así que el nivel global de los egresosse mantuviese en el mismo índice de comien-zos de la década. El aumento en el nivel fe-deral se obtuvo con la creación de una nuevaforma de impuestos,5 el FINSOCIAL, absorbi-do en casi un 20% por el Ministerio de Edu-cación.

A partir de ese momento, los gastos fe-derales aumentan su participación en el totaly en el ritmo de crecimiento. En 1985, éste sedebió en gran parte al aumento de los gastosen el bienestar de los educandos (merienda,material didáctico, becas, financiado con re-cursos del FINSOCIAL) y en la enseñanza su-perior (IPEA, 1987). Al final del período, losgastos del Gobierno se habían casi duplica-do en relación a 1980. Como ya lo dijimos, apesar de este notable crecimiento no se cum-plió con la Constitución.

En los estados, los cambios fueron másmodestos. De acuerdo con informacionespreliminares disponibles, es posible que el

4Nota del traductor: El sistema jurisdiccionalen Brasil es federativo: un Gobierno Central o Fe-deral, llamado también Unión; los gobiernos regio-nales o estados y el gobierno local o municipal.

5Nota del traductor: Oficialmente se llama“contribución social”.


24

Cuadro 3

DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACIONPOR NIVEL DE ENSEÑANZA

1980 1981 1983 1985

Enseñanza básica 51.5 60.7 54.4 50.6Media 8.6 6.0 7.3 7.3Superior 19.9 18.8 20.6 17.6Otros programasa 20.0 14.6 17.7 24.6

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

aIncluye preescolar, educación especial; nivelación, bienestar, administración, planificación, cultura y otros.

gasto público en educación en varios esta-dos alcanzara en 1983 el piso mínimo consti-tucional, (Melchior, 1987). Los resultados delcuadro 2 sugieren que no hubo grandescambios en el número de estados que alcan-zaron el piso, pues los gastos crecieron entorno al 20% entre 1983 y 1985. En relación algasto municipal, todo indica que solamenteun número muy pequeño de los 4000 en queestá dividido el país alcanzaba el piso consti-tucional en 1983. Nuestros resultados sugie-ren, también, que en este caso el panoramageneral ha cambiado muy poco en relación aese año. Al fin del período, los gastos públi-cos municipales en educación se encontra-ban en el mismo nivel que en el comienzo dela década.

Como resultado de estas modificaciones,el gasto público en educación del gobiernofederal correspondía a más del 40% del totaldel país al final de período, proporción casiidéntica al gasto de los estados. Las munici-palidades cuya participación ya era pequeña,la redujeron todavía más.

Los datos disponibles sobre gasto públi-co federal en educación en los años 1986 y1987 muestran continuidad en su trayectoriaascendente, la que tendió a estabilizarse enel año en curso. Así, es probable que la parti-cipación actual del gobierno federal en losgastos totales sea aún mayor que la de 1985.Pero la reforma tributaria promovida por laNueva Constitución y promulgada en Octubrede 1988, que descentraliza la distribución deimpuestos, permitirá que gradualmente se re-vierta este cuadro en los próximos 5 años.

Un retrato de la evolución del esfuerzopúblico en relación a los diferentes niveleseducacionales lo da la distribución de los re-cursos por programa de enseñanza. En el

cuadro 3 –que contiene esa distribución– severifica que no hubo cambios significativosen el egreso de recursos por niveles de en-señanza entre 1980 y 1985.

La enseñanza de 1er. grado (educaciónbásica) recibía al comienzo de la décadacasi la mitad del gasto público en educación.Esa participación, en 1981, aumenta bastantepero baja a lo largo del período hasta caer enun nivel casi idéntico al de 1980. En la en-señanza de 2º grado (educación media) elmovimiento al comienzo de la década es ensentido contrario. Su participación inicial esbaja, se recupera después pero no llega alnivel inicial. Llama la atención la pequeñaparticipación del gasto público empleado enla enseñanza media, ya que representa ape-nas el 7% del gasto público total.

En la enseñanza superior, las oscilacio-nes en los recursos también son pequeñas.Su participación en el total varió entre cercade 18% a 21%, estando al final del períodoen su nivel más bajo. La isonomía de suel-dos6 fue establecida en 1987 entre las autar-quías y fundaciones responsables por la en-señanza superior oficial, lo que elevó los suel-dos medios de los docentes provocando unleve aumento en la participación de la en-señanza superior en la distribución del gastopúblico.

Se da un notable crecimiento de la cate-goría “otros programas”. Su participación au-menta de 20% en 1980 a cerca del 21% en elúltimo año estudiado. Esta categoría incluyela educación preescolar y la asistencia (bie-nestar) al educando, entre otros. Probable-

6Nota del traductor: Igual salario para igualdadde funciones.


25

mente esté en estos programas la mayorfuente de la elevación de los gastos. La matrí-cula en la educación preescolar aumentó, enel período entre 1980 a 1985, casi en 130%.No hay informaciones pormenorizadas quepermitan continuar con la interpretación delos datos del cuadro 3, pero los gastos por ni-veles de enseñanza serán particularmenteanalizadas en las secciones siguientes.

Educación Básica

Evolución de la matrícula

La duración de la enseñanza básica fue redi-mensionada en los gobiernos militares. La re-forma de 1971 alargó el período de escolari-dad obligatoria de 4 a 8 años y amplió el gru-po etario de 7 a 14 años. Sin embargo, no setomaron medidas concretas para implemen-tar esta reforma lo que provocó en los años80 una aguda crisis institucional. La universa-lización de la enseñanza todavía es una metaa ser alcanzada, a pesar de que está previstaen los textos constitucionales desde los años30.

La llegada de la Nueva República no al-teró significativamente los problemas estruc-turales de la enseñanza básica: altos índicesde deserción y repitencia, bajo índice de re-tención, bajas remuneraciones de los profe-sores, insuficiencia de recursos, de materialdidáctico e infraestructura.

La matrícula en enseñanza básica en elperíodo 1980-85 presentó un crecimiento cer-cano al 10%; la participación de las redes

Cuadro 4

EVOLUCION DE LA MATRICULA EN EDUCACION BASICAGASTO PUBLICO Y DEL COSTO POR ALUMNO

1980a 1983 1985

Matrícula Total (índ.) 100a 108.7 109.6Tasa de escolarización (%) 79.8a 84.7 83.2Matrícula en la enseñanza pública (índ.) 100a 108.2 110.6Personal docente enseñanza pública 100a 110.1 118.9Gastos públicos

Total (índ.) 100a 105.5 138.2Federal (índ.) 100a 198.6 369.5Estados (índ.) 100a 98.3 112.2Municipal (índ.) 100a 82.7 103.0Gasto por alumno 100a 98.7 128.7

a1977.

públicas y privadas se mantuvo cercana al87% y 12% respectivamente.

En los últimos 12 años (1973-85), la parti-cipación de la red federal en las matrículasde enseñanza básica se ha mantenido cons-tante e insignificante; menos del 1%. En1973, el porcentaje de las matrículas en lared de los estados era 59%, cayendo a 55%en 1987. Inversamente, la participación delas matrículas en la red municipal ha aumen-tado.

La transferencia de responsabilidad porla oferta de enseñanza básica a los munici-pios, particularmente a los del interior, es unatendencia observada. Aparentemente, estasería la solución más eficaz en relación a loscostos. Sin embargo, la sabida carencia derecursos financieros y administrativos en esasmunicipalidades, sumada a la precariedadde los recursos humanos calificados, provocadistorsiones curriculares, financieras y otras,abriendo camino al clientelismo político y aldesvío de recursos.

En relación a la cobertura en el período1980-85, la tasa líquida de escolaridad –con-siderado el grupo etario de 7 a 14 años inclu-sive– muestra una leve tendencia ascendentehasta 1983, alcanzando cerca de un 85%,para bajar un poco en los años siguientes.Como consecuencia de esto ocurren modes-tas alteraciones en el déficit de escolariza-ción (cuadro 4).

Es interesante resaltar que en 1984, hipo-téticamente, el sistema educacional estabaen condiciones de atender a la demanda, te-niendo en consideración que existían 24.8 mi-


26

llones de matrículas para una población es-colar –7 a 14 años– de 23.8 millones. Sin em-bargo, 15% de la población en edad escolarestaba fuera del sistema. Entre las posiblesexplicaciones encontramos: dispersión de lapoblación de las áreas rurales y el estado demiseria absoluta en que vivía parte de la po-blación (32%), lo que le impedía asistir a laescuela (Jaguaribe, 1985; Oliveira, et al,1987).

Al analizar el problema del déficit, sedebe tomar en cuenta también la existenciade 11 millones de niños (1984) en escuelascon tres o cuatro turnos, con aproximada-mente 2.30 horas de clases al día, lo que re-presenta un déficit “adicional” de 2.2 millonesde vacantes (IPEA, 1986).

La media global profesor-alumno en elperíodo 1980-85 se mantuvo estable alrede-dor de 24 alumnos. En el mismo período, eltamaño de los establecimientos de enseñan-za creció casi un 20% pasando de 112 alum-nos en 1980 a 133 alumnos por escuela en1987. Pero la media global en la red públicaincluye extremos muy distantes. Hay gran nú-mero de estudiantes en escuelas unidocentestotalizando, en 1980, casi 5 millones de niños(Cunha, 1985) o sea, 1/5 de las matrículas deese año.

Por otro lado, es interesante observarque el tamaño de los establecimientos de lared privada es mucho mayor que los del sec-tor público. Se explica por estar ubicadospreferentemente en las grandes ciudadescon una densidad poblacional mayor. El ta-maño medio de las escuelas privadas au-mentó de 237 alumnos en 1980 a 288 en1985 para favorecer, probablemente propi-ciando economías de escalas y elevación delas tasas de lucro.

En relación a los docentes, la falta deconcursos públicos ha posibilitado la absor-ción de profesores sin habilitación específicapara el magisterio (a nivel de enseñanza me-dia). Muy a menudo son nombrados por moti-vos políticos. La proporción de profesores sinenseñanza media completa ha disminuido,aumentando sin embargo la proporción delos que no tienen ni siquiera enseñanza bási-ca completa. Si tomamos como referencia elaño 1973, la fracción de profesores con edu-cación básica incompleta era de 5% y conmedia incompleta 16%. En 1985 estos por-centajes cambian: 11% y 8% respectivamen-te. Este tipo de profesor no habilitado se en-cuentra de preferencia en las regiones menosdesarrolladas del país.

Si mantenemos el año 1973 como refe-rente de la trayectoria a largo plazo de la

educación básica, se observa que el índicede reprobación ha aumentado en las 8 series(N.T.: cursos, grados, años). El mismo fenó-meno ocurre con el índice de deserción, ex-ceptuando la primera serie.

El total de pérdidas hasta 1983 (evasióny repitencia) alcanzaba la alarmante tasa de47%, solamente en la primera serie (Oliveraet al, 1987). Este hecho se refleja en la pro-porción de alumnos que están fuera de laedad reglamentaria y que asisten a 1ª serie,representando casi 20% del total de niños.

La elevación de los índices de evasión yrepitencia pueden ser parcialmente explica-dos por la ampliación de la red escolar a tra-vés del aumento de los turnos a que ya nosreferimos. Parece que la expansión de la redescolar no ha estado acompañada por unamejoría de la calidad de la educación, ni porla adecuación de contenidos y métodos a lasnecesidades de la clientela. En 10 años, con-tados a partir de 1973, la proporción de ma-trícula en 8ª serie osciló en torno de apenas4% del total.

Los datos anteriormente analizados y re-ferentes a tasa de matrícula, escolarización yparticipación de las diversas instancias admi-nistrativas del gobierno en el sistema educa-cional, son globales. Pero debe resaltarse lasgrandes diferencias regionales que existenen el país, principalmente entre el sureste7 yel noreste. Un ejemplo: en 1981 cerca del80% de los niños entre 7 y 14 años asistían ala enseñanza básica en el país; en el noreste,la tasa de escolarización era apenas de 2/3en tanto que en el sudeste llegaba al 90%.

Evolución de los gastos

Los gastos en educación básica en las 3 ins-tancias de gobierno se distribuían, en 1980,de la siguiente manera: federal 11%, estados64%, municipios 25%. En 1985 la distribuciónes así: federal, 29%, estados 52%, municipios19%.

En Brasil, los mayores financiadores de laeducación son los gobiernos de los estados.Mientras el gobierno federal aumentó bastan-te su participación en el período en estudio,las municipalidades redujeron inicialmente laproporción de sus gastos en el total nacionaly, actualmente, no están en el mismo nivel de1980.

El aumento de los gastos del gobierno fe-deral fue de 270% en el período 1980-1985,

7Incluye estados industrializados como SaoPaulo y Rio de Janeiro.


27

comparado con el crecimiento de 12% de losgastos de los estados (cuadro 4). Se nota, almismo tiempo, un aumento de apenas 11%en la matrícula pública y una disminución de7% en el número de escuelas de la red. Esnecesario preguntarse por el origen del signi-ficativo aumento del gasto del gobierno fede-ral.

Una parte de este aumento es artificial,consecuencia de la incorporación contableen el balance del Ministerio de Educación de1981, de recursos relativos a la cuota de losestados del salario-educación. En los añosrecientes, la mitad del crecimiento de los re-cursos del MEC para educación básica sedebe al aumento de la merienda escolar. En1984 y 1985, el programa de educación bási-ca en el MEC creció un 49%. Si excluimos losrecursos para la merienda, el aumento es desólo 22% (IPEA, 1986).

La parte de crecimiento real se explicaríatambién por la elevación de los recursostransferidos a los estados para construccióny equipamiento de escuelas. Pero esta expli-cación no encuentra base en los datos, puesdesaparecen en el período 12.000 escuelas,hecho que habla por sí mismo. Además, elequipamiento es precario. Según una investi-gación reciente del IPEA, 75% de las escue-las ni siquiera tienen mapa mundi (IPEA,1986). Finalmente, no disponemos de infor-maciones pormenorizadas que permitan acla-rar en toda su extensión, el sustancial creci-miento del gasto federal en educación.

En los gastos de los estados es importan-te considerar los sueldos de los profesores.En primer lugar debemos dejar claro que notodos los estados tienen Plan de Carrera (Es-tatuto de la Carrera Docente) y en muchos deellos no es cumplido. De manera general, lascondiciones de trabajo de los profesores sonprecarias y con sueldos bajos. Constituyen elítem de mayor volumen en las planillas desueldos de los funcionarios públicos y en suamplia mayoría viven con grandes dificulta-des financieras.

El aumento del número de profesores co-rresponde al 19%, mientras que el gasto delos estados se incrementó sólo en 12% en elperíodo. Esa diferencia indica la reducciónreal de los salarios de los docentes a lo largodel tiempo.

Por otra parte, el índice de crecimientode los docentes en el período representa casiel doble del índice de expansión de la matrí-cula. Una parte del aumento del número dedocentes puede ser consecuencia de la am-pliación del cuadro de especialistas (supervi-sores, orientadores, etc.). Pero se sabe que

ha habido contrataciones en organismos deeducación de los estados y de las municipali-dades de personal destinado a otros órga-nos, fuera del sector educacional, en activi-dades que son un “desvío de función”. En es-tos casos, los recursos tienen como fin lamantención de la máquina administrativa delestado y de la municipalidad, sin ningún be-neficio para el sistema educacional.

En relación a la distribución regional delos recursos federales, casi la mitad del pre-supuesto del MEC para educación básica estransferido al noreste (IPEA 1986). Esta re-gión, por su relativa densidad demográfica ybajo nivel de desarrollo económico tiene –ge-neralmente– municipalidades mal equipadas,en especial en control y administración finan-ciera, siendo muy sensibles al clientelismopolítico y mal uso de los recursos.

El gasto por alumno en la educación fis-cal disminuye al comienzo del período, pueslos gastos totales bajan en 1983 mientras lamatrícula aumenta. En los años siguientes elgasto por alumno aumenta, alcanzando un to-tal acumulado de casi 30% en el período.Este comportamiento se debe a la elevacióndel gasto federal. En los estados y municipali-dades el crecimiento del gasto total acom-pañó a la expansión de la matrícula lo quetrae aparejado gastos unitarios inalterados enel período 1980-1985.

Educación Media

La situación actual de la educación media enBrasil es crítica, tanto como consecuencia dela gran escasez de recursos como de las se-cuelas de la reforma de 1971 que introdujo laprofesionalización obligatoria en este nivel deenseñanza.

Uno de los objetivos de la reforma erapreparar técnicos de nivel medio en toda laeducación media, permitiendo la superaciónde supuestas carencias de ese tipo de manode obra. Objetivo adicional era reducir la de-manda por educación superior a través de laorientación de los egresados de enseñanzamedia al mercado de trabajo (Cunha y Goes,1985).

La implementación de escuelas profesio-nalizantes en todo el sistema exigía recursosadicionales (equipamiento y talleres) para laenseñanza pública, entrenamiento en serviciode los profesores y nuevos docentes. Ningu-na de estas exigencias fue satisfecha. Hayque hacer notar que una escuela efectiva-mente profesionalizante cuesta cerca del60% más que una tradicional propedéutica.

Las escuelas públicas supuestamente


28

Cuadro 5

EVOLUCION DE LA MATRICULA EN EDUCACION MEDIA DE LOSGASTOS PUBLICOS Y POR ALUMNO

1980a 1981 1983 1985

Matrícula total (índ.) 100a 100.1 104.4 106.9Tasa de Escolarización15-19 años (índ.) 12.2a 14.5 14.5 14.4Matrícula enseñanza pública (índ.) 100a 106.2 120.3 133.3Personal docente en la enseñanzapública (índ.) 100a 103.2 91.0 114.9Gastos públicos

Total (índ.) 100a 85.3 85.2 119.7Federal (índ.) 100a 61.4 94.8 119.6Estad. y Munic. (índ.) 100a 96.4 80.6 119.7Por alumno 100a 80.4 71.2 89.7

a1977.

profesionalizantes no fueron equipadas nicontaron con profesores calificados para susnuevas tareas. Las escuelas particulares con-tinuaron de hecho, propedéuticas, burlandola ley. Y las antiguas escuelas técnicas em-peoraron su desempeño debido a la reduc-ción de recursos, que se hicieron aún másescasos debido a las nuevas actividades dela red pública y del nivelamiento negativoprovocado por la profesionalización.

Finalmente, la alegada carencia de técni-cos de nivel medio, argumento impulsador dela reforma, no tenía mayores dimensiones ylas relaciones entre formación escolar y em-pleo no se regían por nexos lineales como losugería la supuesta reforma profesionalizan-te. El pretendido producto de la reforma nollegaría a ser absorbido por el mercado, aun-que la innovación tuviera éxito.

La reforma de la educación media produ-jo una baja notable en la calidad de la en-señanza pública en este nivel. Además, noconsiguió reducir la demanda por educaciónsuperior. La baja en la calidad y la manten-ción de elevados niveles de demanda de uni-versidad, estimularon en los años 80 la proli-feración de cursos privados preparatorios alos exámenes de ingreso a la universidad(cursos vestibulares). Al no ser accesibles ala gran mayoría de la población –que no dis-pone de recursos para pagarlos– se constitu-yeron en una barrera adicional al ingreso a launiversidad, especialmente a la fiscal, conexámenes más competitivos.

La reforma y uno de sus subproductos –los cursos pre-universitarios– contribuyeron aque la educación media en general y la uni-

versitaria fiscal, en especial, se hicieran elitis-tas.

Después de la anulación de la reforma,en 1982, no hubo cambios efectivos por unamejoría en la calidad de la red pública. Lapropuesta profesionalizante, de hecho, nuncafue realmente implantada y ningún nuevo pro-yecto pedagógico la sustituyó. Permaneció elvacio dejado por el fracaso de la profesionali-zación obligatoria.


La matrícula total de la educación media cre-ció cada año lentamente entre 1980 y 1985,acumulando cerca del 7% de aumento entodo el período (cuadro 5). En los últimosaños su expansión aumentó siendo su creci-miento acumulado en 1987 de 15% en rela-ción al comienzo de la década.

Este comportamiento fue resultado de laexpansión continua de la enseñanza públicay de la disminución real del alumnado en lared privada hasta 1985. Todo nos lleva a pen-sar que los efectos de la coyuntura recesivaen la demanda por escuela privada se exten-dieron hasta aquel año del repunte económi-co. A partir de ese momento, la matrícula enla escuela privada comienza a subir nueva-mente. En la red pública, la matrícula tambiéncreció bastante, alcanzando un total acumu-lado en el período de 33% y del 43% hasta1987.

Con una fuerte baja de la demanda deeducación privada en el período, del ordendel 25%, su participación en el conjunto dis-minuyó significativamente. Este proceso, uni-


29

do a la expansión de la educación oficial, au-mentó la participación de la red pública deun poco más de la mitad a cerca de 2/3 deltotal del alumnado, valor que se mantuvo es-table hasta 1987. Debe notarse que la reduc-ción de la demanda por educación privadano se restringió solamente a nuevas vacan-tes, ya que hubo también transferencia dealumnos de esa red a la oficial. La participa-ción de los estados, que son los principalesresponsables por la educación media, semantuvo casi inalterada en el total de la redpública durante el período.

A pesar de la sustancial expansión de lared pública, el cuadro 5 muestra que la tasade cobertura de la educación media (15-19años) permaneció virtualmente constante ymuy baja –oscilando entre 14% y 15%– índiceinferior al de varios países de América Latina,como Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay yVenezuela (Rama, 1982).

Una consecuencia seria –y candente evi-dencia– del deterioro de la calidad de la edu-cación media es el aumento de los índices dereprobación. En cerca de 10 años casi se du-plicaron, subiendo de 12% en 1973 a 20% en1983 (Oliveira et al, 1987).

En esta época, el número de alumnosdentro de la edad reglamentaria era de casi2/5 del total, estando la mayoría de ellos en elprimer año. Eso es resultado de la necesidadde trabajo paralelo al estudio que tiene másde la mitad de los alumnos de la educaciónmedia. Por ese motivo, el tercer turno –estu-dio nocturno– es de gran importancia en estenivel de enseñanza.

A pesar de que los alumnos del turnonocturno son los de menor poder adquisitivoy tener mayores dificultades de aprendizajereciben, contradictoriamente, la educaciónde peor calidad. Entre otras, el profesoradode este turno enfrenta condiciones de trabajomás adversas, con bajos sueldos y sin dispo-nibilidad adecuada de tiempo para la prepa-ración de las clases y el perfeccionamientoprofesional. Los alumnos del curso diurno, ensu mayoría, tienen la edad reglamentaria ycuentan con docentes que disponen de me-jores condiciones de trabajo que las de suscolegas del turno nocturno.

Evolución del personal docente yde los gastos

El personal docente de la enseñanza públicaaumentó en los años iniciales del período,pero ya en 1983 su número bajó en cerca del10% mientras que la matrícula aumentaba en20%. Al final del período el profesorado había

Los gastos por alumno tienen bajas aúnmayores que los gastos públicos totales. Enel punto máximo de la recesión se habían re-ducido en casi el 30% mientras la matrículacrecía 20%. En 1985 su valor estaba todavía10% más abajo del nivel inicial del períodocomo consecuencia del modesto aumento delos gastos totales, unido a la significativa ex-pansión del alumnado de la red pública.

Esos valores demuestran el deterioro dela calidad de la educación a que aludíamosanteriormente. La destinación de recursospara la educación media oficial continúo va-riando durante los 5 años en torno a porcen-tajes muy bajos del total de los gastos públi-cos en educación del país, entre 6% a 7%,por debajo del 9% de los comienzos de ladécada. Los gastos públicos en enseñanzamedia estuvieron comprimidos entre la exi-gencia de recursos para atender a la educa-ción obligatoria y la necesidad de los mismospara mantener la calidad de la educación pú-blica.

Educación superior


Hace cerca de 25 años la matrícula en laeducación superior correspondía aproxima-damente al 1% de la población. Hoy, con casi

crecido apenas 15% en tanto que la matrículase expandió al doble. El comportamiento dela matrícula y del profesorado sugieren que laestrategia para hacer crecer la primera, fue lade aumentar el número de alumnos por cur-so, con evidentes consecuencias en las con-diciones de trabajo docente y la calidad de laenseñanza.

Los gastos públicos totales, los del go-bierno federal y los de los estados, tienen uncomportamiento semejante al de la evolucióndel cuerpo docente, aunque el índice bajaantes (cuadro 5). La caída general de lossueldos de los profesores como resultado delas políticas salariales del período, especial-mente entre 1980 y 1983, se refleja claramen-te en el cuadro 5. En los tres primeros añosmientras el número de profesores de la redoficial aumentaba 3%, disminuyendo des-pués en cerca del 10%, el gasto público eracortado en 15%. Solamente al final del perío-do y con el advenimiento de la Nueva Repú-blica se recupera el nivel de gastos. El creci-miento de los gastos en relación al inicio dela década excede muy poco a la expansióndel cuerpo docente, lo que puede haber pro-piciado también alguna recuperación de lossueldos de los profesores.


30

1.4 millones de alumnos, este porcentaje haaumentado apenas unas décimas; la cobertu-ra en relación a la edad etaria reglamentariaes extremadamente reducida si se la compa-ra con algunos países de América Latina,configurando un cuadro marcadamente elitis-ta. En esa época, el número de alumnos de laeducación oficial correspondía al 60% del to-tal, el 40% restante estaba en la educaciónsuperior privada. En esta década esos valo-res se han invertido: en las instituciones ofi-ciales de la educación superior, estudia apro-ximadamente un 40% del total de alumnos.

Esta inversión ha sido resultado de laspolíticas educacionales de carácter privati-zante puestas en práctica en el período auto-ritario (Cunha, 1986) y que despreciaron lademocratización de la educación. Entre 1968y 1974, la red particular se expandió vertigi-nosamente gracias a los beneficios concedi-dos por el estado, mientras él mismo reprimíael aumento de la red pública, retardando lademocratización en el acceso a la universi-dad. Debe destacarse que la veloz expansióndel sector privado y la contención del sectorpúblico ocurren durante el llamado “milagro

Cuadro 6

EVOLUCION DE LA MATRICULA Y CUERPO DOCENTEEN LA EDUCACION SUPERIOR

1980 1981 1983 1985

Matrícula totala

Total general (índ.) 100.0 100.6 104.5 99.3Enseñanza pública (%) 37.7 38.6 40.1 40.7

Matrícula en la enseñanza públicaTotal (índ.) 100.0 108.9 117.2 113.1Universitario (%) 82.0 74.9 76.9 78.0Federal (índ.) 100.0 98.9 107.4 103.1Estados (índ.) 100.0 118.7 134.7 134.4

Matrícula enseñanza privadaTotal (índ.) 100.0 96.2 97.2 91.6Enseñanza pública 28.1 28.5 28.3 29.4

Personal docenteb

Total (índ.) 100.0 102.9 105.0 104.8Enseñanza pública

Total (índ.) 100.0 106.1 108.4 108.5Federal (índ.) 100.0 101.9 103.6 102.5Estado (índ.) 100.0 110.1 116.6 124.3

Enseñanza privada (índ.) 100.0 98.9 100.8 100.2

aTodos los datos de matrícula se refieren a la enseñanza con título.bContratos docentes graduación y post-graduación.

económico” brasileño, período de abundan-tes recursos gubernamentales y cuando lastasas de crecimiento real del PIB alcanzaronhasta 14% al año. La ampliación de los esta-blecimientos educacionales particulares ocu-rre, principalmente, a través de la implanta-ción de instituciones no universitarias y conpoca inversión en infraestructura, en las cua-les laboratorios y bibliotecas brillaban por suausencia.

Las instituciones públicas y privadas deeducación superior tienen en Brasil calidadbastante variable. Sin embargo, hay nítidasdiferencias entre ambas redes. La enseñanzapública es preferentemente universitaria (casi80%, cuadro 6) y en esta red se encuentranuniversidades comparables a las mejores delcontinente. Se concentran en ellas casi 83%de los programas de post grado –maestría ydoctorado– del país y sus cuerpos docentesposeen títulos muy por encima de la medianacional. Más del 20% de sus profesores tie-nen el grado de doctor y cerca de 1/4 el demaestría. De los libros publicados por docen-tes de la educación superior y de los artículoseditados en revistas nacionales e internacio-


31

nales, 76% y 87% respectivamente, tienencomo autores a profesores de institucionessuperiores públicas. (Velloso, 1986).

En la enseñanza privada, al contrario,predominan las instituciones no universitarias;con una matrícula correspondiente a cercadel 30% del total de la red, ofrecen educa-ción de calidad generalmente inferior. Un es-tudio reciente del Consejo de Rectores deUniversidades Brasileñas –CRUB– indica queen el país había 200 facultades que ofrecíancursos de fines de semana. Las universida-des particulares con un buen padrón de cali-dad, son raras excepciones. La matrícula enel sector privado absorbe solamente 17% delos programas de maestría y doctorado brasi-leños y cerca de 3/4 de sus profesores po-seen títulos o cursos de especialización. Loslibros y artículos publicados corresponde a24% y 13%, respectivamente, del total deautoría de los docentes de la educación su-perior.

La evolución de la matrícula en la educa-ción superior revela que el sector público,lentamente, está ganando espacio. En losaños 80 (cuadro 6) la participación de la edu-cación fiscal se elevó de casi 40% a algunasdécimas por encima de este porcentaje. Laeducación pública continúa predominante-mente universitaria, pero la proporción delalumnado de las universidades ha disminuidolevemente en este período, ubicándose en1985 un poco más abajo del 80%. Esto sedebe a la expansión de los establecimientosdel sistema educacional de los estados que,a su vez creció más que el sistema federal.8

En la educación privada la matrícula creciólevemente, quizás debido a que las universi-dades particulares se hayan visto menosafectadas por la disminución de la demanda.

Influyen también en el crecimiento de lamatrícula en la educación superior factorestales como el ritmo de la actividad económicay el desempeño de la educación media. En lared privada las matrículas han disminuidodesde el comienzo de la recesión pues la de-manda de vacantes en esos establecimientoses muy sensible a las oscilaciones de la eco-nomía. La baja calidad de la enseñanza ge-neralmente ofrecida y los altos costos de lasmensualidades cobradas –que en los años70 enriquecieron a muchos propietarios deescuelas– en la década del 80 representaronuna carga mucho mayor en la perspectiva de

8La matrícula universitaria en el sistema federalse mantuvo constante en 93% mientras que en elsistema educacional de los estados cayó de 75% a71% en el período 1980 a 1985.

empleo futuro y en la renta actual de los estu-diantes y sus familias, respectivamente. Al fi-nal del período, el alumnado de la red priva-da era casi 10% menos que en su comienzo.En 1986 la matrícula creció un poco, sin em-bargo se mantenía aún por debajo del nivelde 1980.

En la red pública, la coyuntura recesivay sus consecuencias también tuvieron algúnefecto sobre la demanda, pero en menor gra-do. En el sistema federal la matrícula bajaen 1981, crece hasta 1983 y de nuevo baja.En 1986 hay una leve recuperación. En el sis-tema educacional de los estados, el númerode alumnos crece bastante hasta 1983, osci-lando entre aumentos y reducciones los añossiguientes. En lo que se refiere al incrementode la matrícula, el principal problema en-frentado por la red pública no es el de canti-dad de demanda, sino de calidad de la mis-ma.9

El desempeño precario de la educaciónmedia se está agravando y produce unnúmero creciente de candidatos mal prepara-dos a los exámenes de ingreso a la enseñan-za superior, (los “vestibulares”) lo que tienecomo consecuencia que no se llenen todaslas vacantes existentes, en virtud de la repro-bación mayor en los años recientes. Este pro-blema afecta también a la red particular y enmayor grado. Pero su causa está sobre todoen la insuficiencia numérica de la demanda yno en la calidad. Los exámenes de ingreso aesta red generalmente no son competitivos,como ocurre en la red pública, excepto en al-gunas carreras de ciertas instituciones.

Los datos referentes al personal docentenecesitan, inicialmente, de una calificación.Se refieren a contratos o funciones docentesy no al número de profesores (no hay infor-maciones a este respecto). El régimen de tra-bajo puede ser: tiempo parcial, tiempo inte-gral y dedicación exclusiva. Por eso, un pro-fesor puede ser contratado por más de unainstitución, lo que ocurre generalmente en lared particular y con cierta frecuencia en lapública.

En el período en estudio, la trayectoriadel cuerpo docente en la educación públicaacompañó de cerca a la evolución de la ma-trícula. En las instituciones federales, el cuer-po docente creció poco más que la matrículahasta 1981, pero a partir de 1983 su expan-sión corre paralela a la del alumnado. En el

9La educación superior municipal correspondea una pequeña fracción (cerca del 15%) de la redpública y su evolución no es considerada en estetexto.


32

sistema educacional de los estados hay unatendencia contraria: aumento paralelo al de lamatrícula hasta 1983 y un poco más elevadohasta 1981.

En el cómputo general de la red pública,los contratos docentes se ampliaron a tasasun poco inferiores a las del alumnado, lo quepuede ser consecuencia tanto del uso máseficiente de los recursos como también decambios en el régimen de trabajo, con el au-mento del porcentaje de docentes con dedi-cación exclusiva los cuales pasan a ser con-tados solamente una vez. El crecimiento delnúmero de docentes con dedicación exclusi-va es consecuencia de la ampliación de loscursos de post grados (principalmente maes-tría y doctorado) de los estímulos resultantesde la política gubernamental y de las reivindi-caciones de la Asociación Nacional de Do-centes en la Educación Superior (ANDES).

En la red particular los contratos docen-tes se mantuvieron más o menos al mismo ni-vel de 1980, mientras que la matrícula se re-dujo. No tenemos informaciones que permi-tan interpretar certeramente esa evolución. Esposible que, dentro del conocido debilita-miento de los salarios, un creciente númerode profesores haya disminuido su régimen detrabajo y aumentado la cantidad de institucio-nes en las que enseñen. En esa hipótesis au-menta el número de contratos (o funciones)docentes registrados.

Organización y financiamiento

La organización de la enseñanza superior fuemodificada por la reforma de 1968 que tuvosignificativas consecuencias en el financia-miento público del sistema. La ley de la refor-ma fue promulgada en el régimen militar y sefundamentaba en concepciones de organiza-ción y gestión de la universidad centradas enla lógica empresarial, con énfasis en la efi-ciencia y la productividad (Cunha, 1986, Vie-rra, 1982). El problema de la democratizaciónde la educación no era ni siquiera vislumbra-do. En los términos de la reforma, la autono-mía universitaria era definida como bastanterelativa. En cuanto al financiamiento de lasinstituciones públicas, se partía del hecho deque no deberían ser mantenidas totalmentepor el Estado.

A lo largo de los años 70, los recursospúblicos destinados al pago del personal(docentes y funcionarios) de universidadesfederales, pasaron a ocupar partes cada vezmayores del presupuesto. Eso hizo que secomprimiera la proporción de recursos paraotros gastos y capital (investigación, amplia-

ción y mantención de laboratorios, bibliotecasy otras actividades). En 1973, los recursosdel tesoro fiscal para otros gastos y capital(OCC) representaban 26% de los insumos delas universidades federales; en 1975 bajarona 18%, llegando a valores del orden de 12%en los años iniciales de la década del 80 ycayendo todavía más hacia 1985 (Velloso,1987). En relación a las universidades de losestados no se dispone de información conso-lidada, pero el proceso que describimos ysus consecuencias les son aplicables en lí-neas generales.

Ese proceso estaba de acuerdo con elespíritu de la reforma de la educación supe-rior y afectó profundamente a la autonomíade la universidad pública, la que se vio obli-gada –cada vez con mayor frecuencia– abuscar recursos complementarios a través decontratos y convenios con organismos de go-bierno (inclusive con el propio Ministerio deEducación) y con empresas privadas. Se esti-ma que en la década del 80 los recursos deltesoro fiscal empleados en gastos de opera-ción en las universidades federales, eran delorden del 10%; el valor de los convenios deprestación de servicios y para la realizaciónde investigaciones debe corresponder a unporcentaje semejante o incluso mayor en al-gunos casos.

Este proceso puede ser visto como elmanejo empresarial de la universidad oficial yes análogo al que ocurría en Chile bajo el ré-gimen de Pinochet, aunque con menos inten-sidad. En ese país, entre 1973 y 1980 los re-cursos captados por las universidades a tra-vés de la venta de servicios, crecieron del 8%al 27% (Brunner, 1986).

Es bueno que la universidad pública ten-ga fuentes de financiamiento alternativas alEstado. Sin embargo, la universidad públicano puede estar obligada a recurrir a esasfuentes para poder sobrevivir financieramen-te. Si lo hace, como ocurre con la universidadbrasileña, su autonomía es menoscabada eincluso violada en la medida que se ve coac-cionada a vender servicios que no están den-tro de sus objetivos. La lógica empresarial enla captación de recursos se impone a las fi-nalidades académicas de la institución.

Los recursos para investigación existen-tes en los presupuestos propios de la univer-sidad pública son significantes. Recursospara esas finalidades se obtienen, principal-mente, a través de convenios específicos quedurante los años 80 se firmaron a nivel fede-ral con el Consejo Nacional de DesarrolloCientífico (CNPp) y la Financiadora de Estu-dios y Proyectos (FINEP), organismos del Mi-


33

nisterio de Ciencia y Tecnología.10

A nivel de los estados, solamente la Fun-dación de Ayuda a la Investigación de SaoPaulo, FASESP, se destaca en el financia-miento a la investigación en la universidad.

Examinando y aprobando proyectos deinvestigación y desarrollo tecnológico, FINEPha transferido grandes recursos estatales ainstituciones de educación superior privadaspara financiamiento de pesquisas. Este orga-nismo es responsable por casi 70% del pre-supuesto de la Pontificia Universidad Católicade Rio de Janeiro-PUC/RJ (Gianotte, 1986).La Pontificia Universidad Católica de SaoPaulo, en el corriente año, ha financiado casi30% de su presupuesto con recursos prove-nientes de organismos gubernamentales,principalmente FINEP.

A lo largo de los últimos 15 años, los re-cursos públicos para la investigación univer-sitaria se concentraron progresivamente enagencias de fomento como las ya citadas yfueron distribuidos mediante la aprobaciónde proyectos específicos. Paralelamente, elEstado creó un número creciente de organis-mos gubernamentales de investigación ydesarrollo tecnológico. En empresas estata-les surgieron departamentos con idéntica fi-nalidad. Durante este período, la investiga-ción y el desarrollo de tecnologías nacionalestuvieron avances significativos. La investiga-ción científica en Brasil se realiza todavía,principalmente, en la universidad pública. Sinembargo, el mayor fortalecimiento relativo deeste sector ocurre fuera de la universidad.Como resultado de este proceso se fortaleciótambién el Estado al definir el rumbo de la in-vestigación en el país.

En la educación superior pública, la gra-tuidad es un hecho hace décadas, excepto elcobro de ciertas contribuciones o valoressimbólicos por parte de algunas institucionesdel sistema educacional federal, de los esta-dos y las mensualidades de ciertos estableci-mientos municipales. La educación gratuitaen todos los niveles es una de las condicio-nes para la democratización del sistema edu-cacional. Pero no es este el motivo de la gra-tuidad de hecho. La Constitución Liberal de1946 establecía que la educación superiordebería ser gratuita solamente para los quedemostrasen carecer de recursos. Las Cartasdel régimen militar se distanciaron aún más

de los principios de la democratización delsistema educacional al determinar que la gra-tuidad de la enseñanza superior (y tambiénde la media) fuese reemplazada gradualmen-te por el sistema de becas de estudio restitui-bles. Pero la gratuidad de hecho de la en-señanza superior –práctica vigente durante 2décadas– terminó por imponer una realidadpolítica en la historia más reciente de la uni-versidad pública.

Cuando todavía regía la Constitución delrégimen militar, la recesión que comenzó en1981 desencadenó tentativas del gobierno fe-deral para eliminar la gratuidad de la educa-ción superior. Hubo protestas vehementes dela sociedad civil en las cuales los docentes(liderados por su organización, ANDES), tu-vieron un importante papel. Por su parte, elgobierno percibió que la cobranza de men-sualidades poco aportaría al presupuesto dela universidad pública, un 8% aproximada-mente (cf. los resultados de Velloso y Tra-montim, 1981, por ejemplo) y desistió de suimpopular proyecto.

En 1988, la Nueva Constitución reciénpromulgada estableció la gratuidad integralen todos los niveles de enseñanza de las in-stituciones oficiales.

Gastos totales y unitarios

A lo largo de todo el período 1980-85, la dis-tribución de los gastos públicos del gobiernofederal y de los estados en la educación su-perior se mantuvo casi sin cambios (cuadro7). En 1981 la parte de los gastos federalesse reduce levemente, aumentando un pocotambién la de los estados. A partir de esemomento, ambas proporciones sufren cam-bios muy pequeños; la de los gastos federa-les gira alrededor de 3/4 del total y la de losestados 1/4. (Nótese que ambas no suman,exactamente, 100%; la diferencia correspon-de al gasto público municipal).

10Hasta 1985, antes de la creación de este Mi-nisterio, en la Nueva República esos organismosestaban vinculados a la Secretaría de Planificaciónde la Presidencia de la República-SEPLAN/PR.

Esas pequeñas variaciones en la distribu-ción de los gastos son consecuencia de unmayor aumento del cuerpo docente de lossistemas de educación superior de los esta-dos.

Los gastos federales se incrementaroncontinuamente durante todo el período. A pe-sar de haber tenido un mayor aumento acu-mulado, los gastos de los estados tuvieronuna baja en el punto más alto de la coyunturaeconómica recesiva. En el cómputo general ycomo resultado del peso mayor de los gastosfederales, el total del gasto público crecióaño a año, alcanzando al final del período


34

Cuadro 7

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS GASTOS EN EDUCACION SUPERIOR POR NIVELDE GOBIERNO, INDICES DE EVOLUCION DE LOS GASTOS POR ALUMNO

1980 1981 1983 1985

Gastos (%)Total 100.0 100.0 100.0 100.0Federal 77.8 74.4 75.8 74.9Estados 22.1 25.5 24.1 25.0

Gastos (índ.)Total 100.0 114.9 103.2 124.2Federal 100.0 109.9 100.6 119.6Estados 100.0 132.6 112.6 140.6

Gastos por alumnoTotal 100.0 105.6 88.2 109.9Federal 100.0 111.1 93.7 115.9Estados 100.0 116.6 83.5 104.6

casi un 25%. La tendencia al aumento acom-pañó de cerca al crecimiento del número deprofesores (ver cuadro 6), sin embargo a ta-sas más altas.

La elevación de los gastos es resultanteprincipal del comportamiento de variables re-lativas al cuerpo docente, pues los pagos depersonal constituyen el mayor responsablede ello. Esas variables son: salarios y plan decarrera, régimen de trabajo, calificación y nú-mero de profesores. Cabe hacer notar quelos gastos federales registrados en el progra-ma de educación superior incluyen algunosque no se refieren al sistema federal de edu-cación sino a los ministerios militares (acade-mias de formación de oficiales) y de otros mi-nisterios que tienen instituciones de nivel su-perior para la formación de cuadros de la ad-ministración pública (diplomáticos, fiscalesdel Ministerio de Hacienda, por ejemplo). Esamanera de contabilizar los egresos provocaráuna sobreestimación de los gastos unitarioscalculados más adelante, ya que nuestrosdatos no incluyen la matrícula de fuera delsistema federal de educación.

Los gastos federales se vieron afectadosa comienzos del período por la reestructura-ción de la carrera del magisterio en 1981.Esta reforma elevó los sueldos e incorporó lacategoría de los profesores-colaboradores alcuadro del magisterio. Esos profesores, pre-cariamente contratados, tenían sueldos muyinferiores a los de los profesores del cuadrodocente (titulares, adjuntos, asistentes auxi-

liares). Los colaboradores representaban, unaño antes de la incorporación, cerca de 1/4del total de docentes de la educación supe-rior federal (SESU, 1985). Los nuevos nivelessalariales y la incorporación de los colabora-dores son los principales responsables por laelevación de los gastos federales en cercadel 10% entre 1980 y 1981, mientras que elnúmero de contratos docentes crecía, ape-nas, 2% en esos mismos años (ver cuadro 6).

El nuevo plan de carrera del magisteriode la educación superior federal instituyó lapromoción automática por tiempo de serviciodentro de una misma categoría. Esa caracte-rística significó una presión sobre los gastos–liviana, pero continua–, como resultado delenvejecimiento del cuerpo docente.

Con el nuevo plan de carrera se le creó,también al profesor, la posibilidad de ascen-der de categoría sin tener la titulación corres-pondiente (Maestría o Doctorado) siendo sufi-cientes para habilitarlo las evaluaciones dedesempeño a las que debía someterse conese fin. Este dispositivo trajo consecuenciaslamentables, contrariando los principios fun-damentales que deben regir a la vida acadé-mica. Además, significa otra presión sobrelos gastos en la medida en que facilita en de-masía el cambio de categoría.

Reajustes de salarios

Entre 1980 y 1982 estuvo vigente en el paísuna política de reajustes de salarios que pro-


35

movía una pequeña redistribución de ingre-sos en la masa salarial, sin tocar los lucrosdel capital. Por esa política, los trabajadoresque percibían salarios más bajos tenían sussalarios reajustados en un 10% por sobre uníndice de inflación creado en ese entonces, elINPC (Indice Nacional de Precios al Consumi-dor). Los trabajadores con sueldos más altosrecibían reajustes iguales o inferiores a eseíndice. La política salarial formó parte inte-grante de los ajustes recesivos puestos enpráctica desde 1981 e intensificados a partirde 1983, año en el cual el país comienza aser supervisado por el Fondo Monetario Inter-nacional. A principios de 1983, los reajustespara los grupos de menores ingresos seigualaron al INPC y después fueron inferioresa él. Los sueldos más altos tuvieron siemprereajustes menores que el INPC (Singer,1985).

Los profesores universitarios fueron muyafectados por esta política ya que sus suel-dos estaban entre los más altos. Con eso, larepercusión en los gastos de factores antescomentados, como la expansión cualitativadel cuerpo docente, su creciente cualifica-ción y los cambios en su régimen de trabajofue parcialmente anulada por la fuerte com-presión de los salarios. Veamos algunosejemplos que ilustran este fenómeno.

En el plan federal, el magisterio tenía en-tre 1981 y 1983 un crecimiento moderado.Otros factores contribuyeron a elevar la plan-tilla de sueldos de esas instituciones, pero yaen 1983 los gastos federales cayeron al nivelde los comienzos de la década. En el nivel delos estados, en esos 3 años el número deprofesores aumentó 6%. Otros factores influ-yeron en el aumento de los gastos, pero en1983 cayeron de un índice de 133 al de 113,una reducción por lo tanto cercana al 8%.

En el período 1980-85 hubo una crecien-te mejoría en la calificación de los docentesde las instituciones federales, a través de laobtención de los títulos de maestría o doctor.La titulación favoreció el ingreso de los do-centes a niveles más elevados de la carrera ycon mejores salarios. Este fenómeno se ob-serva tanto en el sistema educacional a nivelfederal como en el de los estados.

En el plano federal, la distribución de losdocentes por niveles de carrera en 1980 era:titulares 9%; adjuntos 20%; asistentes, 24%;auxiliares, 21%; colaboradores, 26%. Cuatroaños más tarde los adjuntos representabancerca de 30% del total, los asistentes eranpoco más de la mitad; los auxiliares, aproxi-madamente 10% y los colaboradores casi noexistían.

Esos cambios fueron consecuencia delproceso de calificación docente y de la incor-poración de los colaboradores al cuadro delmagisterio federal. En su conjunto, contribu-yeron a aumentar los gastos.

Dedicación exclusiva

En el mismo sentido contribuyó el cambio enel régimen de los docentes. En 1980 cercade 2/3 del cuerpo docente de las institucio-nes federales de la enseñanza superior esta-ba en régimen de tiempo integral o dedica-ción exclusiva (esta fracción no incluye la ca-tegoría de los colaboradores, para la cual nose dispone de datos comparables). Cuatroaños más tarde esa proporción aumentó has-ta aproximádamente 3/4 del magisterio(SESU, 1985). Ambos procesos, el de la me-joría de la calificación y el de cambio en elrégimen de trabajo, tuvieron como conse-cuencia una tendencia alcista de los gastos;elevaron también el potencial cualitativo delmagisterio, permitieron la expansión de lapost graduación y el fortalecimiento de la in-vestigación.

Procesos parecidos y con similares con-secuencias ocurrieron en los sistemas de losestados, especialmente en institucionescomo la Universidad de Sao Paulo –USP– y laUniversidad de Campinas, UNICAMP. No sedispone de informaciones consolidadas deesos sistemas. Es probable que la intensidadde los procesos haya sido menor pues sucrecimiento se dio, principalmente, a travésde la expansión y creación de nuevas institu-ciones no universitarias. En ellas, como ni lainvestigación ni la post graduación florecen,el régimen de tiempo integral y la titulacióntiene menor importancia.

Ese conjunto de factores relativos a ca-rrera, calificación, régimen de trabajo y ex-pansión cuantitativa del cuerpo docente de laeducación superior, tendió a elevar el gastototal, mientras que la política salarial actuó ensentido contrario. Como resultado tenemosque en el período los gastos aumentaron másque el número de docentes.

Los gastos unitarios crecen lentamenteen los primeros años del período, bajando en1983 para aumentar posteriormente hasta1985. Las reducciones de 1983 son sustan-cialmente mayores que los cambios en losgastos totales. Eso se debe a la continua ex-pansión de la matrícula hasta ese año, la queen los sistemas de los estados creció a tasasmás altas.

En los años siguientes y hasta el final delperíodo, los gastos unitarios crecen nueva-


36

mente. En el plano federal el aumento es sig-nificativo: el número de profesores se mantie-ne, prácticamente, estable, la matrícula dis-minuye debido a la insuficiente calidad de lademanda a la cual ya nos referimos y losotros factores (calificación y régimen de tra-bajo, principalmente) siguen presionando enel sentido de aumentar el gasto. En el planode los estados parece que la significativa ex-pansión de la matrícula en los dos últimosaños del período (casi 15%) ocurrida princi-palmente en instituciones no universitarias, sedebe al aprovechamiento de profesores re-cién titulados con sueldos más bajos. Losgastos unitarios aumentan después de 1983,pero aún permanecen en niveles inferiores alos de 1981. Esta interpretación es verosímil,pero su comprobación depende de informa-ciones adicionales que no se encuentran dis-ponibles. Además, y como ya dijimos en laintroducción a este trabajo, todo el análisis delos gastos totales y unitarios tiene carácterpreliminar y de sugerencia debido a las limi-taciones de los datos y a la insuficiencia deinformaciones.

Recursos externos

Cuestiones conceptuales y políticas

Al analizar los recursos externos destinados aeducación surge, inmediatamente, una pre-gunta relativa a la finalidad de estos présta-mos en moneda extranjera. Responderla im-plica el tratamiento de algunas cuestiones deorden conceptual y político, lo que haremos acontinuación.

Los préstamos extranjeros pueden serencarados como un anticipo de presupuesto.En este caso, serán más ventajosos que losque podrían realizarse en moneda nacionalsolamente si sus costos fuesen menores, esdecir, si los intereses son más bajos que loscobrados internamente (Mello y Souza, Vello-so y Melchior, 1988).

Pero los recursos adicionales obtenidosde esta manera no son sino medios para en-frentar los problemas educacionales. Y la so-lución de esos problemas depende, princi-palmente, de voluntad política, de una corre-lación de fuerzas que en efecto permita suadecuado enfrentamiento. La mayoría de lasveces depende, también, de transformacio-nes sociales externas al sistema educacional,pero aún en este caso es mucho lo que sepuede hacer internamente debido a la relati-va autonomía del sistema. Por consiguiente,los préstamos extranjeros no son la solución,sino apenas medios para que las soluciones

puedan eventualmente ser encaminadas, acondición de que otros requisitos sean satis-fechos. Por otra parte, en Brasil los présta-mos extranjeros representan con frecuenciauna parte pequeña de los gastos públicos eneducación. Generalmente, no tienen un volu-men comparable a los recursos necesariospara programas o proyectos de envergaduranacional. Constituyen, por lo tanto, un aporteadicional, con duración máxima de medioplazo. Al contrario, la implementación de so-luciones a los problemas educacionales exi-ge, generalmente, esfuerzos continuados quesuperan el período en el que estos recursosextraordinarios –mediante los préstamos ex-tranjeros– entran al país.

En estas circunstancias, parece que lospréstamos extranjeros sólo serán productivossi, satisfechas ciertas condiciones que másadelante discutiremos, son destinados a acti-vidades “semilla”. Pueden incluirse en estacategoría programas o proyectos cuyos fru-tos se reproduzcan fácilmente, tengan impac-to elevado en el sistema educacional, seande corta o media duración y para los que noexistan en el momento los recursos necesa-rios. Ejemplos que, eventualmente, puedenser incluidos en esta categoría, son progra-mas de perfeccionamiento de profesores oproyectos de fortalecimiento de actividadesde investigación.

Es frecuente la argumentación de que lospréstamos son útiles para provocar cambiosinstitucionales. Al representar un flujo establede recursos por algunos años, los préstamosfacilitarían la adopción de algunos tipos deinnovaciones, tales como nuevas prácticasde gestión. Este argumento es confuso por 2 razones. Primero, porque si la adop-ción de innovaciones dependiese apenas dela garantía de nuevos recursos por algunosaños, los préstamos internos podrían tener elmismo efecto. Segundo, porque la adopciónde cualquier innovación requiere de un cli-ma favorable como la existencia de una vo-luntad política y/o de una correlación de fuer-zas que puedan garantizar alguna posibilidadde éxito.

Una de las motivaciones de los présta-mos extranjeros puede ser el interés de lasagencias financiadoras por hacer efectivassus directrices de política social o educacio-nal en los países que solicitan estos recursos.

De hecho, no han sido pocas las situa-ciones en que conjuntos articulados de políti-cas sociales (los llamados “paquetes”) hansido ofrecidos a los países en desarrollo vin-culados a la posibilidad de préstamos exter-nos (véase Cardoso, 1983, por ejemplo). Es-


37

tas situaciones han sido, especialmente, fre-cuentes en los casos de agencias bilaterales,como la AID, o multilaterales, como el BIRD(Banco Mundial).

Frente a la gran escasez de recursosexistente en los países en desarrollo, présta-mos como esos han provocado, muchas ve-ces, profundas alteraciones en las políticasnacionales. Las elites de estos países –en ge-neral– acogen de buen grado esas ofertasporque se combinan con sus intereses, aun-que puedan colidir –y es frecuente que esoocurra– con las aspiraciones de la mayoríade la población.

Diferencias

Es verdad que entre las agencias internacio-nales de financiamiento hay significativas di-ferencias en lo que se refiere a la definiciónanticipada de las políticas educacionales delos países que reciben los préstamos. La mis-ma diferencia existe en lo que se refiere a suconducta durante las negociaciones de lospréstamos a las naciones en desarrollo.

Algunas de esas agencias tienen vaga-mente especificado su papel y por lo generalno demuestran mayor empeño para que lospaíses que reciben el préstamo, lo acepten.Otras lo tienen muy bien definido y tratan devalidar sus directrices durante las negocia-ciones.

Un ejemplo que ilustra este segundocaso son los préstamos del Banco Mundial(BIRD). En 1983 se desarrollaban negociacio-nes por un volumen considerable de recursosentre este Banco y un sector de ciencia y tec-nología brasileño. Se llegó posteriormente aun acuerdo que tuvo como resultado la im-plantación del Programa de Apoyo al Desa-rrollo Científico y Tecnológico, PADCT. Du-rante las negociaciones, el equipo de consul-tores del BIRD, avalado por la dirección su-perior de la institución, postulaba con insis-tencia y acierto, que representantes de la co-munidad científica deberían tener activa parti-cipación en las decisiones medulares del fu-turo programa. Era esta una directriz clara-mente definida por la agencia financiadora.Como el gobierno brasileño del régimen mili-tar era contrario a esa participación, persistióel impasse durante cierto tiempo.

Más tarde, al término del régimen militar,la comunidad científica conquistó su partici-pación no sólo en decisiones centrales delprograma, sino también en instancias delibe-rativas de organismos gubernamentales res-ponsables de la política científica y tecnológi-ca del país. En este caso, tal vez una rara ex-

cepción, las políticas de la agencia financia-dora estaban de acuerdo con el avance delas perspectivas de democratización del país.

El Banco Mundial, por lo general, difundelos estudios de sus técnicos sobre la educa-ción en los países en desarrollo. Estos estu-dios tienen una fuerte connotación doctrina-ria, es decir, encierran nítidas opciones y re-comendaciones de ciertas políticas educa-cionales. El contenido de estos estudios, des-de un punto de vista formal, expresa sus opi-niones y no necesariamente el de la agenciaa la que están vinculados. Aunque, oficial-mente, las opiniones emitidas son de los téc-nicos, la experiencia ha mostrado que suelencoincidir con las políticas asumidas por lainstitución.

Un ejemplo reciente de esos estudios esel de Psacharopoulos et. al. (1986). Es ilumi-nador examinar el contenido del estudio y lascríticas de Carnoy (1987) a las recomenda-ciones de políticas de ciertas agencias inter-nacionales como el BIRD. Hecho este exa-men, se verifica que las opiniones de los téc-nicos generalmente coinciden con las políti-cas recomendadas por la institución.

En el texto de los técnicos del Banco, lasopciones y recomendaciones de políticaseducacionales se orientan en el sentido defortalecer la iniciativa privada en educación yla concesión de facilidades a las escuelasparticulares. Por lo tanto, están en direcciónopuesta al fortalecimiento de la escuela públi-ca.

En la literatura brasileña sobre educaciónen los últimos años, estas propuestas son lla-madas privatizantes porque actúan en direc-ción contraria a la democratización de la edu-cación; varias de ellas fueron puestas enpráctica durante el régimen militar o hubotentativas de hacerlo.

Las políticas recomendadas por los téc-nicos –es decir, oficiosamente sugeridas porla agencia financiadora– frecuentemente es-tán preocupadas con la eficiencia buscada,la mayoría de las veces, a expensas de la de-mocratización de la educación, de la socie-dad y del Estado, ubicándose en el poloopuesto al marco conceptual que enuncia-mos al comienzo de este texto.

En el cuadro de análisis de los préstamosexternos, además de los aspectos económi-cos y financieros pertinentes, hay dos varia-bles que merecen cuidadosa consideración.Una de ellas es la propuesta de política edu-cacional que muchas veces está insertada alpréstamo. La otra es la flexibilidad de la insti-tución financiadora en lo que se refiere a suspropuestas de políticas educacionales. Los


38

recursos en moneda extranjera pueden serdeseables solamente si su contratación noviola la soberanía nacional y, principalmente,si contribuyen a la ampliación de las oportuni-dades educacionales a todas las capas de lapoblación.

En síntesis, puede decirse que los prés-tamos externos, debido a las condiciones enque son ofrecidos y a otras limitaciones quepresentan, no constituyen un camino prefe-rencial u opción importante para enfrentar losproblemas educacionales de los países endesarrollo.

Evolución de los préstamos externos

Los recursos externos para el sistema educa-cional pueden ser analizados a partir de loscontratos con el Ministerio de Educación,MEC ya que no hay informaciones consolida-das de los sistemas municipales y de los es-tados. Para el MEC, los datos disponibles in-cluyen los contratos firmados hasta 1985 ycomprenden los recursos destinados a los di-versos niveles de enseñanza.

En los años iniciales del período 1980-85se observa una tendencia declinante en elaporte de los recursos externos con una lige-ra recuperación al final (parte superior delcuadro 8). El movimiento de pagos, al contra-rio, tiende a elevarse en los años iniciales.Ese comportamiento no sólo es consecuenciade la contratación de nuevos préstamos, desus valores y de los cronogramas de desem-

Cuadro 8

PRESTAMOS EXTERNOS AL MINISTERIO DE EDUCACION

1980 1981 1983 1985 Totala

Préstamos Aportes 24.1 13.0 3.7 22.6 91.1 Pagos 20.3 23.2 27.4 30.2 155.2 Flujo de caja 3.8 –10.2 –23.7 –7.6 –64.1

1987 1989 1991 1993+ Totalc

Previsiónesb

Aportes 53.7 3.3 – – 189.8 Pagos 41.5 49.7 48.5 358.8 672.5 Flujo de caja 12.2 –46.4 –48.5 –358.8 –482.7

aTotal 1980-1985 es la suma de los valores de cada año del período.bLas previsiones se basan en los contratos de préstamos firmados hasta 1985.cTotal de 1986 a 1993 es la suma de los valores de cada año del período.

bolso (generalmente entre 5 y 7 años), sinotambién de la distribución en el tiempo de losperíodos de carencia y amortización de lospréstamos contratados recientemente y losanteriores.

En la última columna de la parte superiordel cuadro 8 se presenta el total acumuladode los aportes, pagos y el saldo del flujo decaja, el que es negativo y del orden de losUS$ 64 millones. Nótese que los valores de lacolumna “total” corresponden a la suma delos montos de todos los años del período.

La parte inferior del cuadro 8 contiene losaportes, pagos y el flujo de caja previstos apartir de 1987. Esos valores fueron estimadosen función de los préstamos contratados has-ta 1985 y no incluyen contratos posteriores oque están actualmente en negociación.

Al inicio de la segunda mitad de la actualdécada se observa que los aportes supera-ron a los pagos, lo que tuvo como conse-cuencia un flujo de caja positivo. A partir de1989 no hay ingresos de nuevos recursos y lasituación se invierte con flujo de caja negati-vos en todos los años siguientes. La deudaen moneda extranjera del MEC, acumulada apartir de 1985, alcanza a la suma aproximadade US$ 420 millones y de US$ 483 millonesen su valor total acumulado.

A pesar de lo significativo de esta suma,ni los aportes de recursos externos, ni los pa-gos a las agencias financiadoras han repre-sentado una parte apreciable de los gastosdel ministerio. Entre 1984 y el comienzo de la


39

década, los recursos externos disponiblesfueron equivalentes, en promedio, a cerca del1% de los gastos del Ministerio en la funcióneducación y cultura. Los pagos correspon-dieron en promedio cerca del 2% de esosgastos (Mello y Souza, Velloso y Melchior,1988).

En la segunda mitad de la década, lospagos previstos crecen sustancialmente enrelación al quinquenio anterior. Tomandocomo referencia el año 1991, se verifica queen esta época los pagos previstos serán cer-ca de 77% más elevados que los realizadosen 1983. Pero la proporción de pagos previs-tos por el MEC en los próximos años no sedistanciará demasiado de sus valores ante-riores. Los gastos del ministerio sufrieron unnotable crecimiento entre 1984 y 1986 por lasrazones anteriormente registradas, llegando a

estabilizarse en 1987. En ese período de dosaños, los gastos del ministerio aumentaron87% más de lo previsto. A juzgar por ese au-mento, los futuros pagos de los préstamoscorresponderían a un porcentaje algo menorque el del año pasado.

Sin embargo, en 1988 la reforma tributa-ria promovida por la nueva Constitución tuvocomo resultado algunos cortes en el presu-puesto del Ministerio de Educación. En lospróximos cuatro años, el presupuesto tributa-rio del gobierno federal (Unión) será reducidoen algunos puntos porcentuales y el presu-puesto del Ministerio también en la mismaproporción. En ese juego de aumentos y re-ducciones, la porción de los pagos previstosdeberá estar en torno al 25% de los gastosdel MEC o menos, sin que llegue a compro-meter su programación o su presupuesto.


40

POLITICAS PUBLICAS EN UNA ERAPOST-LIBERAL: REFORMA YRECONSTRUCCION EDUCATIVAPARA LA DECADA DEL NOVENTA

Thomas Fleming*

*Thomas Fleming. Ph. D. Profesor de la Facul-tad de Educación de la Universidad de Victoria,B.C. Canadá. Autor de diversas obras sobre la his-toria de la administración educacional. Editor delinforme de la Comisión Real sobre Educación(Report of Royal Commision on Education), 1988.

Con una nueva década y un milenio al alcance de la mano, resulta detoda conveniencia que los líderes políticos y los educadoresconsideren algunos de los cambios sociales y educativos que hanmarcado los últimos años, así como el significado de ellos para lainstitución social constituida por la educación pública.

En el transcurso de las pasadas dos décadas, diversas fuerzassociales, políticas y económicas han transformado la naturaleza mismade la sociedad y han cuestionado el rol que las escuelas deberíandesempeñar en la vida de las personas, en la vida de la comunidad yen la vida del Estado.

Gran parte de la discusión y del debate acerca de la escolaridaddurante los años 70 y 80, adoptó un tono crítico. En todo el mundo, lareciente toma de conciencia acerca de la educación ha sidoconfigurada por las demandas de la comunidad en relación con laresponsabilidad en los costos y en la calidad de ella, por demandasde los padres por mayor participación en la política educacional y enla toma de decisiones, por el fraccionalismo y el conflicto dentro de laprofesión docente y –tanto entre los niveles del gobierno responsablespor la entrega de servicios educativos, como en otros ámbitos– por lacreciente popularidad del sector escolar privado.

En opinión de algunos críticos se observauna “crisis” en la educación pública, una cri-sis que transciende las fronteras nacionales yque provoca preocupación en Argentina,como lo hace en México, en Canadá y en losEstados Unidos.

Las quejas de estos son múltiples y varia-das. Para algunos de los más estridentes de-tractores, las escuelas –así como quienes lasgobiernan y las administran– no representanlas necesidades de la comunidad en su con-junto y, según se afirma, sirven para privar desus derechos a quienes deberían ayudar.Con mayor frecuencia quizás, periodistas,

políticos y diversos otros críticos se refieren ala disminuida confianza que se tiene en laeducación pública, a las altas tasas de anal-fabetismo en países desarrollados y en desa-rrollo, a los bajos niveles de rendimiento aca-démico aun en las naciones más avanzadas,a los serios problemas de alfabetismo culturalentre los estudiantes de la enseñanza mediay a la discutible relación que parece existirentre inversión en educación y crecimientoeconómico. Junto con tales quejas, los críti-cos sostienen que las escuelas sirven comoorganizaciones destinadas a impedir el cam-bio, que el currículo y las destrezas que en-señan dejan de ir al mismo paso con losgrandes cambios sociales, con los cambian-tes requerimientos del mercado del trabajoindustrial o post-industrial y con la revolucióntecnológica que ha caracterizado a las comu-nicaciones y a la información en los años 70 y80.

Si bien estas preocupaciones reunengran atención pública y profesional, su discu-

Políticas públicas en una era post-liberal / Thomas Fleming

41

sión rara vez genera la clase de perspectivaque conduce a una comprensión fundamen-tal coherente acerca del porqué la enseñanzapública aparece en un estado de confusión.A menudo la preocupación de los educado-res y de los críticos educacionales por losproblemas actuales, los ciega a los mayoresritmos de la historia y a las perspectivas másamplias que se requieren para comprenderlos desafíos que están surgiendo cuando nosaproximamos al año 2000.

El propósito de este artículo es abordar yofrecer tal perspectiva mediante la descrip-ción y el análisis histórico y ofrecer un marcode referencia a través del cual observar la es-cuela a la luz de las transformaciones políti-cas, sociales, económicas y de otra naturale-za que caracterizan a la última década del si-glo veinte.

Para hacerlo, primero es necesario ob-servar la institución de la educación públicaen términos históricos como una rama delaparato del Estado y como elemento centralde su política. Las escuelas públicas –ya seaen Europa, en los Estados Unidos o en Lati-noamérica– deben su mismo origen y éxito alas grandes revoluciones republicanas de lossiglos dieciocho y diecinueve y a la doctrinapolítica y social del liberalismo en la cual sebasaron tales revoluciones.1 Fácilmente pue-de argumentarse que la idea de una escuela“común” o “pública” fue una de las principa-les creaciones del liberalismo del siglo dieci-nueve y la primera institución social importan-te del nuevo estado nacionalista.

Para la política de orientación liberal ypara los reformadores sociales del siglo die-cinueve, la escuela constituyó el más directoy adecuado vehículo institucional para laconstrucción de la nación y para el renaci-miento moral y social que buscaban. Cuandola fábrica remplazó a la granja y la industriali-zación con la urbanización cambiaron la fazde la sociedad occidental y la naturaleza dela vida familiar, la necesidad de una agenciatal como la escuela para colaborar en estastransformaciones se hizo obvia. La atracciónde la escuela pública, como sus propósitos,parecían sin límites: podía educar a los jóve-nes, enseñarles los valores y la ética prevale-cientes, a la vez que socializarlos en las con-ductas de la comunidad.

Al mismo tiempo –sostenían sus repre-sentantes– la escuela prepara a los más jóve-

1Thomas Fleming, “From the Common SchoolTriumphant to the School of the Millennium: TheRise and Fall of Educational Liberalism” (Universityof Victoria, trabajo no publicado, marzo 1990).

nes para las responsabilidades de la vida de-mocrática y de la ciudadanía política, asimilaa los pobres y a los inmigrantes, cultiva a lasociedad en general y previene el crimen, ladelincuencia y la enfermedad mediante susenseñanzas, su organización y el control so-cial que impone. 2

Desde luego, el experimento liberal delsiglo diecinueve por reorganizar y rehacer lasociedad a través de iniciativas y regulacio-nes auspiciadas por el gobierno, se manifes-tó en otras expresiones fuera de la escuela.Se le pudo observar en los esfuerzos munici-pales para construir hospitales y orfanatos,mejorar las calzadas y la salubridad e ilumi-nar y cuidar el orden en las calles. Sin embar-go, en casi todos los países, fue la escuelapública –más que cualquier otro servicio oinstitución cívica– la que hacía concebir me-jores esperanzas de un inacabable nuevomundo de progreso social, orden y prosperi-dad que excitaba la imaginación liberal. Enresumen, la escuela pública emergió como lamás visible expresión institucional del Estadoprovidencial que el liberalismo buscabacrear.

Influencia que perdura

A través de Europa y de las Américas, desdela mitad del siglo diecinueve hasta la mitadde los años setenta, la perspectiva liberal decómo enfrentar los problemas del mundo so-cial y educacional por lo general mantuvo suinfluencia, aún durante períodos cuando seelegían gobiernos “conservadores” o “neo-li-berales”. Y, esta visión liberal de que sea elgobierno el que regule los asuntos económi-cos y sociales permaneció constantementeconfirmada en ciertos ideales filosóficos co-munes al nacionalismo del siglo diecinueve,incluidos algunos supuestos tales como: losindividuos son perfectibles a través del desa-rrollo educacional y social; el progreso socialse garantiza mejor mediante la planificación yregulación estatal; la igualdad social deberíaser la meta superior de la actividad estatal;los individuos y la sociedad deberían ser or-ganizados conforme a paradigmas naciona-les y científicos y que las diferencias socialese individuales son objetables y debieran serminimizadas, si no eliminadas.3

Transformar tales perspectivas filosóficas

2Alison Prentice, The School Promoters (Toron-to: McClellan and Stewart, 1977).

3Para un análisis crítico de la filosofía liberal,véase: William F. Buckley, Up From Liberalism (To-ronto: Bantam Books, 1969), pp. 6-7.


42

en políticas y prácticas educacionales usual-mente caía –en todo el mundo– en jurisdiccio-nes de antiguos funcionarios que trabajabanen el nivel central de las oficinas de gobierno.Estas personas habitualmente fueron apoya-das en su trabajo por cuerpos de legislaciónescolar que sostenían que sólo una presenciafuerte y centralizada en lo educacional podríaproporcionar la visión y el control necesariospara conducir las escuelas del país.

En muchas oportunidades, el Ministro deEducación fue facultado por Ley para desem-peñarse como la más alta autoridad en latoma de decisiones y fijación de políticaseducativas, pudiendo generalmente interveniren cualquier materia y nivel en beneficio delsistema. Tradicionalmente, esas personas –junto con los funcionarios gubernamentalesque servían en los Ministerios de Educación–determinaban el currículo escolar básico, au-torizaban los textos que debían emplearse,determinaban la extensión del año y de la jor-nada escolar diaria y prescribían –entre otrasfunciones– los procedimientos de evaluacióne inspección educacional. 4

Su misión, como ellos lo veían, era clara.Les preocupaba la entrega de enseñanzagratuita común a todos los niños. Histórica-mente se sostuvo que tal sistema era la clavepara la igualdad social y el medio para pro-porcionar una oportunidad económica, cuan-do no una imperfecta posibilidad de nivela-ción. Sin embargo, en los últimos años estavisión ha dejado de ser tan fuertemente sus-tentada por los líderes gubernamentales oquizás, por el público en general. ¿Qué es loque ha incitado este cambio de perspectiva?¿Qué nuevas fuerzas han configurado la con-ciencia política y pública acerca de la educa-ción y qué significan estos cambios para lasescuelas y para la educación en las décadasvenideras?

Al tratar de responder estos interrogan-tes, la argumentación general que este traba-jo desea promover es que, como ideologíasocial y política, el liberalismo ha perdido mu-cho de su influencia después de dominar du-rante más de un siglo el desarrollo de las po-líticas educacionales, así como de otras pú-blicas. Aún más, resulta razonable asumirque los efectos de la declinación del liberalis-mo pueden sentirse más profundamente enlas escuelas y en otras instituciones socialescuyo crecimiento y apoyo ha estado estre-chamente alineado con las inclusivas y ex-pansivas políticas sociales que el liberalismoha promovido tradicionalmente.

4Fleming, op. cit. p. 7.

Conservadores o neoliberales

Más directamente, los orígenes en este cam-bio en la perspectiva ideológica pueden serderivados del surgimiento de los gobiernosconservadores o neo-liberales en los EstadosUnidos, Canadá e Inglaterra durante los años70 y de los triunfos electorales de conserva-dores y neo-liberales en todas partes desdeesos años.

La popularidad de tales gobiernos se habasado en una amplia muestra de factoresque incluyen: un disgustos público generali-zado por cualquier forma de fuerte controlcentral en los años anti-colonialistas y post-imperiales que siguieron a 1945; una genera-lizada insatisfacción pública respecto al cre-cimiento en tamaño y poder de las burocra-cias gubernamentales; temores respecto alcrecimiento de la deuda pública y de los cos-tos del gobierno; la notoria inefectividad delas economías administradas por el gobierno;y la reacción negativa, al menos en varias na-ciones desarrolladas, a la dudosa efectividadde programas sociales ambiciosos y costo-sos emprendidos desde el fin de la segundaguerra mundial.5

En las naciones menos desarrolladas,una inflación en espiral, economías dese-chas, serios déficits comerciales y las insol-ventes demandas por repago de los présta-mos, han generado sus propias formas deconservantismo económico y de restriccióndel sector público. Esta acción política inter-nacional hacia la reducción de la presenciade un “gran aparato estatal” y hacia la restric-ción del sector público en los gastos, se ca-racteriza comúnmente como “el nuevo con-servantismo” o “neo-liberalismo”, dependien-do del ámbito en que se discuta.6

Generalmente se le observa caracteriza-do por sus esfuerzos por aflojar los controlesreguladores del gobierno en la economía, porestimular el libre comercio y liberalizar losmercados, por “achicar” las burocracias, porsimplificar el tamaño y costos de los progra-

5Thomas Fleming, “Restraint, Reform and Rea-llocation: A Brief Analysis of Government Policieson Public Schooling in Bristish Columbia, 1981-1984”. Education Canada (Spring 1985) 4-11.

6El término “nuevo conservantismo” se usa ha-bitualmente en la mayor parte de Europa occiden-tal, las Islas Británicas y Norte América para descri-bir este movimiento; en Europa hispánica, México,América Central y del Sur, el término generalmenteusado es “neoliberal”. Con leves variaciones, am-bos términos son en gran medida equivalentes.


43

mas sociales –incluyendo la educación– y porpromover un clima social y económico en elque puedan florecer el comercio y la indus-tria.

Como una doctrina social y política, estenuevo conservantismo o neo-liberalismo refle-ja una visión diferente de la naturaleza huma-na y del rol del gobierno. Valora la libertadsobre la igualdad, el auto control sobre la re-gulación, la individualidad sobre la conformi-dad, la tradición sobre el cambio y la libertadde elección sobre los servicios monopólicosdel Estado. Intenta primeramente hacer a losindividuos responsables de sus propias vidasy busca reducir o eliminar, donde sea posi-ble, la intervención del gobierno en los asun-tos individuales o familiares.7

En este aspecto, adopta como su axiomala antigua perspectiva parlamentaria británi-ca: “El gobierno que mejor gobierna es el quegobierna menos”.

Si bien esta posición ha tenido conside-rable influencia en los políticos de todo elmundo, en los últimos años –y, quizás espe-cialmente desde la transformación política deEuropa oriental– continúa encontrando consi-derable resistencia de ciertos sectores públi-cos, destacadamente los sindicatos, los gru-pos representativos de los pobres, de los me-noscabados y una diversidad de otros gru-pos con intereses especiales en todos los ni-veles socioeconómicos quienes no deseanver la caída del Estado proveedor.

En diversos países a través del mundo,los críticos de los gobiernos conservadores oneo liberales previenen a los líderes de go-bierno que no es posible volver a las políticaseconómicas del laissez faire de una épocapretérita o a desmantelar en forma drásticalos fundamentos sociales del estado moder-no. Hacerlo así, argumentan tales críticos, esinducir el caos social, económico y político.

Tal debate aprisiona parte de la tensiónideológica que ahora marca el contexto en elcual se diseñarán las políticas públicas du-rante los años 90. A través de los mundosdesarrollados y en desarrollo, parece que losdogmas del nuevo conservantismo o neo-li-beralismo no son aún completamente acepta-dos, en tanto que las viejas tradiciones libera-les de ampliar los servicios públicos para ga-rantizar el progreso social, el orden, la igual-dad de oportunidades aún no han sido des-

7Para un planteamiento clásico de la perspec-tiva conservadora o neo-liberal, véase: ClintonRossiter, Conservatism in America: ThanklessPersuasion (Vintage Books: New York, 1962).

cartadas. Los diseñadores de políticas se en-cuentran trabajando en una época de ambi-güedad filosófica, una etapa que se caracte-riza por la coexistencia de valores liberales yneo-liberales. Puesto de otra forma, resultadifícil percibir una perspectiva o un propósitosocial en su amplio sentido –acerca de laeducación u otras áreas de la actividad públi-ca– que sea igualmente compartida por aca-démicos, profesores y administradores esco-lares, planificadores educacionales y socia-les, funcionarios gubernamentales y el públi-co en general.

Además, mientras que puede discutirseque los gobiernos en todos los niveles se en-cuentran actualmente más preocupados contópicos que tienen que ver con la eficiencia yla restricción que con materias de igualdadde oportunidad, tal enfoque aparece relacio-nado con las actuales exigencias económi-cas y políticas que con una deliberada reo-rientación de la filosofía política y social.8

A falta de un mejor término, puede serapropiado describir el presente contexto filo-sófico y político de la acción pública como“post-liberal”. Tal denominación resulta útil enla medida que significa una tendencia aleja-da de una disposición ideológica antigua enlugar de un movimiento hacia una nueva.Esta distinción puede ser también significati-va porque el término “post-liberal” presumi-blemente trae aparejados algunos vestigiosde continuidad y tradición, a la vez que algúnsentido de evolución.

Política pública en una era de ambigüedad

Emplear el término “post-liberal” para descri-bir el actual estado de ambigüedad ideológi-ca en el quehacer político es, sin lugar a du-das, menos importante que tratar de com-prender lo que este desarrollado contexto depolíticas públicas significa para la educacióny para quienes trabajan en las escuelas.¿Cuáles son los desafíos emergentes plan-teados por este contexto de políticas públi-cas para los administradores, profesores yotros funcionarios relacionados con la educa-ción? ¿Qué tendencias o desarrollos puedenidentificarse para ayudar a los educadores acomprender el ambiente social y político en elcual operarán las escuelas en las décadasvenideras? ¿Qué significa para la educaciónel descenso del tradicional enfoque liberal?

8Al respecto, Inglaterra es, quizás, una excep-ción. El gobierno Thatcher ha tratado de diferentesformas reorientar la filosofía política y social de lanación.


44

Corriendo el riesgo de parecer prescripti-vo, pueden plantearse varios supuestoscomo orientadores de futuras acciones.

Primero, para ser efectivos en sus labo-res, los administradores y otros que tomandecisiones en educación así como en otrasáreas de políticas públicas deberán en lasdécadas venideras aprender a adaptase aesta ambigüedad y a ajustarse al hecho queni el gobierno ni el público estarán dispuestoa apoyar de buena gana cualquier osadaaventura social o educacional como lo hicie-ran tan gustosamente en el pasado, especial-mente en las décadas de los 50, 60 y 70.

Tanto en las naciones desarrolladascomo en las en desarrollo, los dirigentes edu-cacionales serán efectivos sólo en la medidaen que se conviertan en parte de unabúsqueda para desarrollar una nueva y equi-librada perspectiva ideológica que rinda ho-menaje tanto a los anhelos por libertad indivi-dual y restricción económica en educaciónvalorados por los conservadores, como a losanhelos por igualdad y progreso social valo-rados por los liberales.

Hace una generación, Morton White –his-toriador de la filosofía– describió perspicaz-mente esta búsqueda por una ideológica co-existencia como la búsqueda de “un capita-lismo sin lágrimas”.9 Más recientemente elprofesor Blinder de Princeton escribe tambiénacerca de la necesidad de una equilibradaperspectiva ideológica: “La que la ley deMurphy dice que nunca lograremos –una po-lítica económica que sea tanto terca comobondadosa. Para alcanzar esta feliz unión de-bemos unir el cálculo económico racional delconservador… con la compasión del liberal…Debemos empezar a pensar con la mente y asentir con el corazón, en lugar de hacerlo alrevés”.10

En una época en la cual no dominará nin-guna filosofía política única, en la cual la polí-tica pública estará conformada por idealestanto conservadores como liberales, esto nopromete ser una tarea fácil. Se requerirá unaparticular sabiduría social y destrezas políti-cas para calibrar programas que sean posi-bles implementar e identificar en apoyo parala educación.

Segundo, puede anticiparse que la tareadel educador de “vender” al gobierno y al

9Norton G. White, Social Thought in America,(Boston: Beacon Press, 1966).

10Allan Blinder, Hard Heads, Soft Hearts,Tough-Minded Economics for a Just Society (NewYork: Addison-Wesley, 1987), p. 15.

pública la idea de nuevos programas y servi-cios educacionales probablemente llegará aser más onerosa en los años venideros.

Indudablemente en los países desarrolla-dos, las políticas restrictivas del sector públi-co, el descenso en el apoyo político al gastoeducacional (y un descenso de la poblaciónen edad escolar), así como un cambio gene-ralizado en las prioridades públicas hacia elcuidado de la salud, el medio ambiente y eldesarrollo tecnológico, limitarán y reorien-tarán el crecimiento educacional. Tales facto-res, sin duda, también servirán para reducirlos gastos en ayuda exterior y al desarrollointernacional de los recursos humanos.

Tanto en las naciones desarrolladascomo en las en desarrollo, ya hoy en día re-sulta evidente que los educadores están aho-ra forzados a competir vigorosamente conotras áreas del sector público aun para man-tener los existentes niveles de apoyo. Aúnmás, puede anticiparse que los gobiernosmás antiguos en todas partes insistirán encontroles más estrechos y en sistemas deresponsabilidad para los programas educa-cionales que apoyan, a la vez que se espe-rará una mejor identificación y definición deroles y de responsabilidades dentro de lossistemas de educación pública.

Capacitación técnica y vocacional

También puede anticiparse que tanto los go-biernos como quienes pagan impuestos insis-tirán continuamente por reformas escolaresque permitan a las escuelas dirigir sus activi-dades hacia logros específicos de aprendiza-je para los estudiantes y hacia la capacita-ción técnica y vocacional más que hacia eldesarrollo académico general. La evaluaciónde programas y la medición del rendimientode los alumnos, constituirán además impor-tantes énfasis asignados a la escuela públicade las décadas venideras.

Los políticos y el público probablemente,continuarán intensificando la importancia delas destrezas educacionales básicas y se-guirán demandando que se siga un currículocomún. Si la reciente experiencia de NorteAmérica proporciona algunas orientaciones,podría también anticiparse que los gobiernosfederales reenfocarán su atención educacio-nal en los problemas de los educando adul-tos, y particularmente, el problema del analfa-betismo en la medida que afecta la producti-vidad económica e industrial.

En otras palabras, el gobierno intentará,hasta donde sea posible, orientar sus inver-siones en educación hacia programas que


45

ofrezcan la mayor y más inmediata clase deretorno económico. En consecuencia, corres-ponderá a los educadores convencer a lospolíticos que ciertos cuerpos de destrezas yde conocimientos educacionales tienen apli-caciones directas hacia el empleo o al desa-rrollo económico.

Tercero, es probable que la lucha para elcontrol de una política educacional –y parti-cularmente el tópico del control público con-tra el control profesional de la educación– seintensificará en la década venidera. Las es-cuelas, durante largo tiempo, han servido decampo de batalla donde compiten interesessociales y políticos que luchan por la supre-macía. Sin embargo, en lo sustancial, talesconflictos han ocurrido entre grupos y perso-nas externos a la escuela. En resumen, losparticipantes en la lucha por controlar las es-cuelas, bien pueden cambiar durante la dé-cada de los 90.

Ya existe importante evidencia que su-giere que el público ya no está preparado aceder autoridad para la toma de decisionesen políticas de educación principalmente alos profesionales de la educación, administra-dores o planificadores, como ocurrió durantelargo tiempo en la historia de la escuelapública.

Los directivos educacionales y los profe-sores no son más observados –usando la elo-cuente frase de David Tyack y Elizabeth Han-sot– como los “administradores de la virtud” .11

Al unísono con la ascendente sospechapública respecto a la ciencia –y respecto alos expertos de cualquier tipo– los profesio-nales de la educación ya no disfrutan del es-tatus o fe pública que alguna vez se les asig-nara, si no en los hechos al menos en la mito-logía popular. Un creciente movimiento popu-lista –en todas partes del mundo– se encuen-tra demandando participación en todos losaspectos educacionales –desde participa-ción en clases hasta en los consejos de pa-dres de las escuelas locales. En el día dehoy, los padres y los grupos de interés espe-cial continuamente desafían el derecho de losrepresentantes elegidos para presentar susintereses o para hablar en su nombre acercade las metas y prioridades de los estableci-mientos.

Quizás más que nunca antes, los educa-dores tendrán que hacer campaña para con-vencer al público de sus capacidades profe-

11David Tyack and Elizabeth Hansot, Mana-gers of Virtue: American Public School Leadership1820-1980 (New York, Basic Book, 1982).

sionales y de la necesidad de adoptar deci-siones profesionales –acerca de los estudian-tes y de los asuntos educativos– que estén li-bres de interferencias políticas y parentales.

Cuarto, los administradores educaciona-les, los dirigentes gremiales y los educadoresen general estarán obligados a enfrentar pro-blemas relacionados con la diversidad cultu-ral en la medida que ésta atañe a tópicoslingüísticos, sociales y políticos. La décadade los 90 será claramente una era de relati-vismo en los valores, una época en la cual lasaspiraciones y conductas sociales serán cre-cientemente expresadas en términos indivi-duales y algunas veces narcisistas.12

Los años 90

Los años 90 probablemente sean una eramarcada por la soberanía individual, un pe-ríodo en el cual los intereses del grupo espe-cial y del individuo llegarán a dominar los delcolectivo, un período en el cual las políticaspúblicas no estarán ancladas en el consensopúblico o en las creencias probadas a tiemporespecto al progreso social y educativo. enconsecuencia, la pregunta de cómo las es-cuelas públicas pueden acomodar en sus co-rredores la pluralidad de intereses que en laactualidad buscan expresarse y participar,será la que mayormente determine su futuro.

Si las escuelas no pueden satisfacer lasdemandas públicas por participación, el des-encanto de la comunidad con la educaciónpública probablemente aumentará. En cual-quier caso es predecible que este nuevomodo de populismo impulsará importantescambios en el gobierno local de la educacióny bien puede, en su oportunidad, llevar tantoa la proliferación de consejos de gobierno enel nivel educativo local como a la declinaciónde la influencia de las autoridades educacio-nales centralizadas.

De la misma forma es predecible queemergerán nuevas presiones orientadas adescentralizar la autoridad y las estructurasadministrativas, el control curricular, el controlde las evaluaciones y exámenes, así como elcontrol de los mecanismos para los impues-tos y los gastos educativos. Es concebibleque las estructuras de la autoridad escolarpuedan volver a sus más remotos principioshistóricos cuando una pequeña comunidad ogrupo privado operaba no más que una es-

12Cristopher Lasch, The Culture of Narcissism:American Life in an Age of Diminishing Expectation(New York: W.W. Norton, 1979).


46

cuela única que era dirigida por un consejode legos en la materia.

Tales cambios podrían tener grandes yobvias implicancias para los profesionales dela educación, los que trabajarían bajo el es-crutinio más directo de la autoridad local enlugar de los funcionarios del gobierno central.Dichos cambios también expondrían a los di-rectores de escuelas y a su personal a fuer-zas políticas que anteriormente se dirigíanhacia funcionarios elegidos o designados enel gobierno local o estatal. Esos eventos sig-nificarían también el fin de la vieja tradición li-beral del control profesional de la educación,así como el sueño de que las escuelas estu-vieran de alguna forma sobre la política. Ensíntesis, uno de los más significativos movi-mientos que puede encontrarse en esta erapost-liberal de políticas públicas, es un emer-gente movimiento para “desprofesionalizar” laeducación y devolver su control a los padresy a los grupos comunitarios locales.

Quinto, puede anticiparse que el controlsemi-monopolista por parte de la educaciónpública de los programas y servicios escola-res crecientemente dará paso, en todo elmundo, a una economía educacional mixta,una economía que enfatizará la mayor elec-ción y diversidad en las opciones educativasdentro y fuera de los sistemas tradicionalespúblicos o estatales.

Al respecto, puede ser suficiente consi-derar que la escuela pública y la gran corpo-ración de negocios fueron –indiscutiblemen-te– las dos grandes invenciones organizacio-nales de fines del siglo diecinueve y una con-siderable reconfiguración de ellas ha ocurridoen los últimos años, en la medida que éstashan tratado de responder a las cambiantescircunstancias económicas, sociales y tecno-lógicas. Este cambio, en si mismo, puedeprovocar la pregunta: ¿Puede una reestructu-ración similar estar detrás de la escuelapública? Las demandas de los padres y de lacomunidad por mayor elección en lo educa-cional son ya evidentes en el mundo desarro-llado.13 Sin lugar a dudas, pueden ser prontoexpresadas con igual fuerza en todas partes,

13Ver, por ejemplo, un reciente estudio cana-diense: British Columbia Royal Comission onEducation, A Legacy for Learners (Victoria, B.C.:Queen’s Printer, 1988), o bien el estudio más re-ciente Provincial Education Advisory Committee,Let’s Talk About School: A Report to the Minister ofEducation (Victoria B.C.: Queen’s Printer, 1985).

en la medida que los padres busquen un ma-yor control y elección en la configuración delcurrículo formal e informal que aprenden sushijos.

Sexto y último; el contexto de la educa-ción pública en los años 90 y en los venide-ros puede ser conformado notoriamente porlos cambios que ya están teniendo lugar en lafuerza de trabajo del sector. Canadá y los Es-tados Unidos, por ejemplo, están enfrentandoserios déficits de profesores como también loestán experimentando otras naciones en todoel mundo.

Este problema, en parte se relaciona conel envejecimiento de la misma fuerza de tra-bajo (el promedio de edad de un profesor ca-nadiense está en alrededor de los cuarentaaños), con dificultades para atraer jóvenes alas pedagogías universitarias del campo edu-cacional y con altas tasas de deserción den-tro de la misma profesión docente. Enfrenta-dos a muchas otras opciones, especialmenteen carreras relacionadas con las industriasde altas tecnologías y del campo de la infor-mación, los jóvenes capacitados se aprecianmenos interesados en escoger una profesióndonde se percibe que los salarios son bajos ylos desafíos sociales inmensos.

El cambiante status de la mujer, particu-larmente en las naciones desarrolladas, tam-bién ha significado que ya las escuelas nopuedan contar para su profesorado con unapoblación femenina cautiva debido a las po-cas opciones de otras carreras. Al mismotiempo, los recientes esfuerzos de los gre-mios docentes por obtener un mayor controlen los programas de formación de profesoresy por establecer las condiciones de trabajoen las escuelas, a la vez que para empeñarseen movimientos para mejorar la seguridad ybeneficios sociales, han contribuido a deses-tabilizar tanto la preparación de docentescomo su reclutamiento.

En conclusión, entonces, la década delos años 90 promete ser una época de consi-derables desafíos para los educadores ypara los políticos que configuran la educa-ción pública.

La comunicación en los procesos de alfabetización / Mario Kaplún

47

LA COMUNICACION EN LOS PROCESOS DEALFABETIZACION: RETO QUE EXIGE RESPUESTA

Mario Kaplún*

La presencia tan universal de los medios de comunicación en nuestroentorno cultural actual, viene a justificar plenamente el estudio sobre suempleo en las instancias alfabetizadoras y postalfabetizadoras.

El Proyecto Principal de Educación recomienda “aprovechar losmedios de comunicación para las acciones educativas”.

Es necesario, entonces, hacer el aporte de precisar cómo podemosaprovecharlos y usarlos en forma más adecuada y eficaz. Todavía hayen este campo muchas preguntas sin responder; muchas acciones queno han sido confrontadas y evaluadas.

Ya con sólo avanzar en esa dirección, estaremos haciendo unavaliosa contribución a los esfuerzos educativos.

Este seminario tiene para ello el gran aval deque no lo hará desde supuestos teóricos yvoluntaristas, desde planificaciones de escri-torio, sino desde la experiencia, desde lapráctica. Y con los materiales a la vista o aloído…

Para quien les habla, como estudioso dela comunicación educativa, este último rasgoconvierte a este Seminario en una ocasiónprivilegiada.

Cuando, hace unos años, debí hacerpara la UNESCO/OREALC un estudio sobreestrategias y recursos de comunicación en laeducación de adultos, me encontré con unagran limitación: pude reunir algunos informesde los programas en ejecución pero no losmateriales educativos producidos y emplea-dos en ellos. Al parecer, éstos no se conside-ran relevantes; no se ve necesario analizarlosni evaluarlos. Los informes se limitan a con-signar: “se imprimieron tantas cartillas”, “seemitieron tantos programas de radio”, peronada dejan saber acerca de esos impresos yde esas emisiones radiofónicas, de su con-sistencia pedagógica, de su calidad creativa

*Mario Kaplún, uruguayo, especialista en co-municación educativa. El presente documento re-coge la introducción técnica que hiciera Kaplún alinicio del reciente Seminario Regional REDALF so-bre medios de comunicación en apoyo a procesosde alfabetización y postalfabetización, celebradoen Cusco, Perú, del 9 al 13 de julio de 1990.

y comunicativa, de su adecuación al lenguajeespecífico del medio al cual están destina-dos. Sin embargo, todos ellos son factores,determinantes para los resultados del esfuer-zo alfabetizador.

Me propongo trazar, muy suscintamente,algo así como una visión panorámica en tornoa la comunicación en apoyo a programas dealfabetización y postalfabetización: intentaruna recapitulación, revisar en qué se está,enunciar las tendencias prevalecientes, losavances conceptuales que se vienen regis-trando en los últimos años, los problemas einterrogantes que hoy se plantean y que, cier-tamente, ya no son los mismos de décadaspasadas. Espero que este recuento sea útilpara que esta reunión aporte pautas de refle-xión y evaluación.

Si un encuentro como este se hubiese re-alizado hace unos quince o veinte años, ha-bría estado dominado por un sentimiento deeuforia. Hubo un momento, en efecto, en quese creyó que los modernos medios de comu-nicación eran la panacea, la llave maestraque vendría a resolver por sí sola y en formacasi mágica, los ingentes déficits de la edu-cación básica en nuestra región.

Radio y televisión eran vistos como lagran moderna escuela sin confines, de capa-cidad de admisión y cobertura ilimitadas;como los nuevos educadores, los nuevosprotagonistas de la empresa educativa.

Fue la época de la fascinación tecnológi-ca.


48

Ya en 1979, cuando se celebra la tras-cendente Conferencia Intergubernamental deMéxico, ese optimismo inicial ha dado paso auna actitud mucho más crítica y realista. Eldocumento preparatorio de la reunión –quesería la base para el Proyecto Principal deEducación– al referirse a los programas edu-cativos realizados a través de medios de co-municación, advierte sobre la necesidad de“evaluaciones que permitan apreciar su efi-ciencia real en términos de cobertura y resul-tados educativos, puesto que –enfatiza elProyecto– la utilización de tales medios noimplica por sí misma que un sistema educa-cional se modernice, que la calidad de laeducación mejore y que los costos unitariosdisminuyan”. Como se puede apreciar, unaactitud desmitificadora.

Hoy, después de reiteradas decepcio-nes, hay conciencia de que es preciso enca-rar la cuestión con más cautela, con expecta-tivas menos ilusorias, con criterios más afina-dos y exigentes. Ya no se habla de alfabeti-zar o postalfabetizar a través de los mediossino con apoyo de estos, lo que desplaza eleje protagónico y pone la cuestión en térmi-nos más equilibrados.

A partir de esta sana y necesaria reubi-cación, este encuentro nos permitirá apreciarcuánto se ha avanzado en los últimos añosen el diseño de estrategias más integrales ymás efectivas.

Sobre la alfabetización

En lo concerniente a la alfabetización, se hanregistrado evoluciones en la dimensión so-cial, en la cultural y en la pedagógica.

La dimensión social

En cuanto a la primera de estas dimensiones,la social, se ha tomado conciencia de queninguna alfabetización es neutra ni ideológi-camente aséptica. Sea consciente de ello ono, todo programa alfabetizador se inscribeen un marco ideológico determinado y trans-mite una cierta visión de la sociedad y de losvalores.

Al mismo tiempo, ya es difícil encontrarun programa que se proponga convocar auna comunidad o a un sector de la poblacióncon el único propósito de enseñarle la lenguaescrita. Antes bien, la alfabetización –seaesta presencial o a distancia y con indepen-dencia de los medios en los que se apoye–es vista como un momento privilegiado parapropiciar una acción más formativa y de ma-yor proyección social. Son compartidos los

lineamientos del Proyecto Principal de Educa-ción cuando este propone “orientar los siste-mas educativos conforme a la justicia social,de manera que contribuyan a fortalecer laconciencia, la participación, la solidaridad yla capacidad de organización, principalmenteentre los grupos menos favorecidos”.

Esta ya arraigada preocupación por la di-mensión socioeducativa del acto alfabetiza-dor, se traduce necesariamente en los conte-nidos de los materiales educativos y en losvalores que ellos transmiten.

Dimensión cultural

Desde el ángulo cultural, hubo un primer mo-mento en que la alfabetización se constituyóno pocas veces –aunque seguramente sinproponérselo– en una acción colonizadora.Se tendió a alfabetizar en forma estandariza-da desde la cultura hegemónica, blanca, oc-cidental y urbana. Como un pequeño ejemplo–elemental pero ilustrativo–, recuerde las jus-tas quejas del director de una radio educativarural de la región andina de Venezuela, cuan-do las radioclases que le llegaban grabadasdesde Caracas proponían palabras como“metro”, “torre” o “ascensor” a campesinosque jamás habían viajado en metro, nuncahabían vivido en un edificio torre –ni lo habíanvisto siquiera– y en su vida habían subido enun ascensor, y que incluían asimismo comoejemplos de palabras compuestas, vocablostales como “autopista”, “supermercado” o“rascacielos”.

La colisión se acentuaba más gravemen-te cuando esa cultura dominante pretendíaalfabetizar desde sus propias categorías cul-turales a los individuos de las viejas etniasautóctonas de nuestra región.

Una sana autocrítica llevó a tomar con-ciencia de este avasallamiento cultural, nopor involuntario menos sensible a ahondar enla relación entre alfabetización y cultura (omejor en plural: culturas, puesto que precisa-mente ellas expresan la diversidad) y a pro-curar lo que cabría llamar el anclaje antropo-lógico de las acciones alfabetizadoras. Sepudo advertir entonces en los materiales im-presos, en las emisiones radiales, etc., unamayor preocupación por el lenguaje seleccio-nado, por el respeto a la identidad cultural delas comunidades, por las idiosincracias étni-cas y regionales y sus respectivos universosvocabulares.

Empero, hoy la urdimbre se ha tornadomás compleja. Nuestro alfabetizando de hoyno es el de ayer, ni aun asignándole a eseayer una data más o menos reciente. Esas


49

identidades culturales tradicionales han en-trado en crisis y en recomposición. El acele-rado proceso de urbanización y de moderni-zación, la revolución tecnológica que ha re-mecido todo el entramado social y cultural, eléxodo rural que algunos programas de alfa-betización por radio favorecieron –aun sinproponérselo expresamente– la expansión delos medios masivos de comunicación, estánconfigurando aun en medio de la extrema in-digencia y las carencias educacionales delas mayorías latinoamericanas, un nuevo yambiguo escenario cultural. El migrante urba-no habla otro lenguaje, tiene otras demandasy otras expectativas con respecto a la alfabe-tización; experimenta otras necesidades –la-borales, sociales, culturales. Y asimismo, elcampesino está cambiando y queriendo o ne-cesitando apropiarse de otros códigos, quela radio y la televisión homogenizan.

Esta nueva realidad cultural se refleja –oestá requiriendo ser reflejada– en los materia-les educativos: en sus contenidos, en su léxi-co, en sus apoyos gráficos, en sus temáticasy nos llama a analizarla y a reflexionar en tor-no de ella.

La dimensión pedagógica

Respecto a la dimensión pedagógica, creoque cabe afirmar –y congratularse por ello–que en los últimos años se ha acentuado laautoexigencia en cuanto a la calidad de la al-fabetización impartida. Se percibe una con-ciencia más pronunciada de que un progra-ma alfabetizador no se valida sólo por sus ín-dices cuantitativos (aunque sin duda aquí locuantitativo cuenta) sino también por sus re-sultados en términos cualitativos. Se han tor-nado evidente que no basta con contabilizaren cuadros estadísticos el número de iletra-dos que se matricularon y completaron el cur-so, por altas y halagüeñas que estas cifraspuedan aparecer; es menester evaluar laefectividad de la alfabetización ofrecida.

De esa exigencia consensualmente com-partida se hace eco la convocatoria a estareunión cuando ella afirma la necesidad de“innovar medios y métodos educativos queposibiliten una enseñanza-aprendizaje califi-cada”. Pues bien: ¿qué entender por una al-fabetización calificada? ¿Cuándo se puedeaseverar que una acción alfabetizadora hacumplido con su objetivo primordial: el deque sus destinatarios se apropien realmentede la lengua escrita?

También en este aspecto existe un ricobagaje de innovaciones y de aportes. Yo sólo

me limitaré a esbozar un tema de análisis quecomienza a aflorar a partir de nuevas investi-gaciones y contribuciones y que ciertamentetransciende las usuales propuestas de méto-dos y técnicas para la enseñanza de la lec-toescritura.

El enfoque es nuevo y complejo; su fun-damentación y desarrollo demandarían ellossolos toda una extensa ponencia. Con todo,porque lo estimo de sumo interés y extrema-damente relevante, intentaré plantearlo asísea suscintamente.

Hay como un supuesto básico de casitoda la alfabetización que se ha venido im-partiendo hasta el presente: que el objetivoes el de lograr que el alfabetizando adquierael código escrito y su decodificación. Ello, nisiquiera ha sido –ni se vio por qué tenía queser– objeto de discusión: era lo natural, lo ló-gico. La misión de la alfabetización es lade dar a conocer y ejercitar el instrumento.Una vez en posesión del mismo, una vez éstegrabado y afirmado, la consolidación de lacompetencia lectora y escritora ya podrácompletarla el alfabetizando por sí mismo enla ejercitación, en la práctica, en la vida. Másaún si recibe el apoyo de una postalfabetiza-ción.

Sin embargo, las investigaciones psico-lingüísticas de la connotada especialista Emi-lia Ferreiro y su equipo de colaboradoras, es-tán llevando a poner en duda el grado de realefectividad de este modo de entender la alfa-betización y aportando nueva luz a la cues-tión. Se ha iniciado una revisión de los presu-puestos de la enseñanza-aprendizaje de lalectoescritura que, cabe esperar, generará enlos próximos años un debate de fecundasproyecciones.

En breves palabras, la corriente queorienta Ferreiro introduce una decisiva distin-ción: diferencia el aprendizaje de la mecáni-ca de la lectoescritura –esto es, el aprendiza-je del código– y la adquisición de la funciónde la lengua escrita y señala que, en determi-nadas deficitarias condiciones sociocultura-les –que son precisamente las del adultoanalfabeto– el conocimiento de la mecánicano siempre lleva necesaria y automáticamen-te a la apropiación de la función.

La escuela elemental pone toda su preo-cupación en enseñar la primera (de ahí su in-sistencia en ejercicios de reproducción, dememorización, de fijación, de copia, de dicta-do) y da por supuesto que una vez conocidaésta, el niño ya alfabetizado desarrollará yadquirirá la segunda. En esto, la alfabetiza-ción de adultos ha seguido en líneas genera-les el mismo criterio.


50

Descifrar pero no leer

Sin embargo, las investigaciones realizadaspor el mencionado equipo con niños de bajosestratos socioeconómicos de cuatro paísesde América Latina, han puesto en evidenciaque el educando puede recibir la mecánicasin por ello captar ni internalizar lo esencial:el sentido, la función de la lengua escrita (yno me refiero, obviamente, al significado delas palabras de un texto determinado sino alsentido de la lectura, al sentido del acto mis-mo de leer). Y, si no se da esa captación, laadquisición de la competencia lectora y es-critora no se produce: no se aprende real-mente a leer y a escribir.

El resultado es el que todos podemoscomprobar tan frecuentemente –y yo mismolo he hecho en forma reiterada en mi expe-riencia de educador popular–: el de jóvenes yadultos que de niños pasaron por la alfabeti-zación pero que sólo pueden descifrar las le-tras, decodificarlas, reconstruir más o menostrabajosamente la literalidad del texto; perono leer comprendiendo.

De confirmarse estas hipótesis –como dehecho se están confirmando– sería el mo-mento de evaluar con toda la valentía y objeti-vidad necesarias, el real índice de entropíade los programas alfabetizadores, con o sinapoyo de medios. Preguntarse asimismo si laimpresionante cantidad de los que hoy llama-mos “analfabetos funcionales o por desuso” –esto es, adultos que de niños o en algún otromomento de su vida fueron alfabetizadospero que sin embargo hoy no pueden leer yescribir– se debe sólo, como suele pensarse,a la ausencia de una instancia posterior deejercitación y de fijación, o también al hechode que aquella alfabetización recibida no lespermitió internalizar e incorporar la funciónlectora y escritora. Tal vez la causa –o al me-nos la única causa– no sea el “desuso”, esdecir, la pérdida o el olvido de una capaci-dad que ya habían adquirido sino la carencia,ya desde el inicio, de esa capacidad.

Son, como se ve, advertencias que nopueden dejar de inquietarnos sanamente, deponernos en actitud de revisión y de búsque-da.

No sé si esta apretada síntesis ha resulta-do los suficientemente clara. Con todo, espe-ro que se haya percibido que este aporte a lasicolingüística –el que, como se ha de vermás adelante, presenta una gran afinidadcon los encuadres de la comunicación edu-cativa– llevaría a revisar en profundidad nosólo los métodos sino también los materialesy recursos de apoyo para la alfabetización.

Como sugiere Emilia Ferreriro, lo que necesi-ta el alfabetizando no son sólo ni tanto mate-riales para “aprender a leer” –cartillas progra-madas– sino, sobre todo, materiales “paraleer”: textos para la lectura espontánea, se-leccionados por el interés y/o la necesidadde los propios alfabetizandos que los llevennaturalmente a buscar y privilegiar más quelo que el texto dice, lo que quiere decir, elmensaje que él comunica. Y, a la vez, vivir si-tuaciones que lo impulsen a desarrollar suautonomía escritora: a escribir sus propiaspalabras y comunicar sobre el papel sus pro-pias ideas.

Ya comienzan a aparecer algunos mate-riales de afabetización que, aunque todavíade manera tímida e incipiente, toman encuenta este requerimiento incorporando ejer-citaciones de comprensión lectora y de apli-cación de la lengua escrita. Por ahí comienzaa abrirse una alfabetización más efectiva,más perdurable, más completa.

Son –así lo creo, al menos– inquietudesque nos desafían constructivamente y nos es-timulan a un intercambio y una reflexión fe-cundas.

Sobre postalfabetización

La otra vertiente de esta problemática nosplantea el apoyo de medios para la postalfa-betización. También en este terreno es posi-ble advertir un cambio significativo.

Siempre haciendo la comparación entreel antes y el ahora –una técnica un tanto ma-niquea, pero útil para identificar procesos decambio– será bueno recordar cómo se enten-dió en un pasado no lejano el papel de losmedios masivos en la educación. Por un lado,surgieron y se desarrollaron las llamadas es-cuelas radiofónicas; por el otro, los planifica-dores pugnaban por lograr insertar en la ra-dio y en la televisión “espacios educativos”.O para especificarlo con más precisión, es-pacios instruccionales. De este modo se en-tendía aprovechar los medios masivos de co-municación para la educación y ponerlos alservicio de las necesidades educativas de lapoblación.

¿Qué fue de aquella tendencia? Recorde-mos, por ser altamente representativa y a lavez bien ilustrativa, la trayectoria del conjuntode emisoras que integran la Asociación Lati-noamericana de Educación Radiofónica,ALER.

En 1973, todas las emisoras e institucio-nes que la integraban operaban como escue-las radiofónicas, ofreciendo programas de al-fabetización y de instrucción básica. Una dé-


51

cada más tarde, sólo una tercera parte desus afiliadas continuaban funcionando par-cialmente como radioescuelas, en tanto losdos tercios restantes habían dejado de trans-mitir clases por radio y trataban de cumplirsus objetivos educativos con otras estrate-gias.

En su asamblea del 82, los miembros deALER habían llegado a la comprobación deque, en su modalidad inicial de escuelas ra-diofónicas, habían trabajado con audienciascontroladas: grupos reducidos que represen-taban menos del 10% de la audiencia poten-cial total mientras el resto de la misma queda-ba desatendida y excluida. Se desperdicia-ban así –expresan las conclusiones de aque-lla Asamblea– las oportunidades educativasque ofrece la audiencia abierta.

Hoy, las emisoras de ALER continúancuestionándose y en permanente búsqueda.Han tomado conciencia de que una emisorade radio no es una escuela sino ante todo unmedio masivo de comunicación y de que laspoblaciones a las que quieren llegar asignana la radio (y otro tanto cabría decir de la TV)otras funciones que no son la de recibir ins-trucción. La posibilidad de un medio masivode cumplir un rol social y educativo pasa ne-cesariamente por tener muy en cuenta elmodo de consumo, el modo de uso de la ra-dio y la televisión por parte de sus millonesde oyentes y videntes.

Obviamente, con esto no se está querien-do afirmar que la radiodifusión y la televisiónno pueden ni deben asumir una función edu-cativa, sino que ello requiere superar los mol-des escolarizantes y adoptar otras modalida-des y otras estrategias.

Educación para todos

La convocatoria que hemos recibido paraeste seminario menciona el Programa Mun-dial “Educación para Todos” recientementeaprobado en Tailandia, cuyo Plan de Acciónpropone “promover por todos los canales decomunicación, incluyendo los medios masi-vos, los cambios de comportamiento que po-sibiliten a individuos y familias la adquisiciónde conocimientos, habilidades y valores re-queridos para vivir mejor”.

No sé si ustedes tuvieron la misma reac-ción que yo al leer esta transcripción. Sin co-nocer la totalidad del texto –y que me perdo-nen sus redactores– la expresión “cambiosde comportamiento” presenta un cierto dejoconductista. Pero, dejando de lado este repa-ro, el enunciado describe evidentemente unapolítica mucho más amplia y global. No vin-

cula el papel de los medios masivos a la in-strucción, a la enseñanza, sino más bien a laeducación permanente: a la creación de unaatmósfera educativa que atraviese e impreg-ne todo el tejido social.

¿Qué es “lo educativo”? Cuando la edu-cación –tanto la formal como la no-formal– in-tenta definirlo, distinguir una acción educativade otras acciones cualesquiera, privilegiasiempre el dato de la intencionalidad explíci-ta: el educador tiene el propósito definido deeducar y lo explicita; el educando a su vez,acepta la propuesta –que coincide con suspropios intereses– y recepciona el mensaje(acude a la escuela o al centro de educación,escucha el programa educativo de radio) conel fin expreso y compartido de adquirir deter-minados conocimientos y bienes culturales.

Esta caracterización no parece adecuar-se a la relación que los usuarios establecencon los medios masivos de comunicación y elservicio que esperan de ellos. En los hechos,llevó a una visión de circuito cerrado, antieco-nómica por sus altos costos unitarios y nocompetitiva.

Lo primero que habría que tomar encuenta para encarar la relación entre educa-ción y medios masivos es el dato elementalde que todo aparato de radio y todo televisortiene por lo menos dos perillas: una, que sirvepara cambiar de emisora y otra para cortar larecepción. Fue tal vez un voluntarismo de losplanificadores el de pensar que los mediosse dejarían “aprovechar” dócilmente para losfines que ellos predeterminaban. Tal intentoencontró no sólo la resistencia de los propie-tarios de los medios (no debe olvidarse queen nuestra región el 95% de la radio y la tele-visión es comercial y orientada a la maximiza-ción del lucro), quienes respondieron ubican-do a regañadientes esos espacios instructi-vos en los horarios más marginales y de másescuálida sintonía; sino que enfrentó tambiénla indiferencia de la mayor parte de esa au-diencia masiva a la que se quería llegar.

Circunscribir la cuestión a una franja ais-lada de espacios y aceptar que los mediosmasivos ejercen su acción educativa sólo através de ellos en tanto los restantes se dedi-can –según la categorización tradicional– a“informar” y “entretener”, implicaría –entreotras consecuencias– el soslayar el hecho deque los medios están educando o desedu-cando siempre, a lo largo de todos sus men-sajes, bien sea que difundan una telenovela,una serial, una información, una tira cómica ouna canción. Esta influencia global es la que,al decir del Proyecto Principal, “debe serorientada para contribuir de manera cons-


52

tructiva a la educación”. Más que proponer-se, entonces, conquistar espacios-isla espe-cíficos, la educación debiera tratar de estarpresente en el conjunto de los medios, vién-dolos como un “todo” educativo.

Pareciera que hoy empieza a asumirseque, además de la educación formal y la no-formal, existe una tercera modalidad: la infor-mal. Es en ella en la que pueden inscribirsemás adecuadamente los esfuerzos educati-vos desarrollados a través de los medios demasa. Aquí ya no hay un educando a quiense le anuncia y explicita la intención de ofre-cerle educación y que, a su vez, se pone ex-presamente en actitud de recibirla. El desti-natario recepciona ese mensaje porque le in-teresa en sí mismo, porque éste ha sabidocaptar su atención y su interés. En otras pala-bras, porque él logra ser, por así decir, “com-petitivo” en relación a otros mensajes que si-multáneamente solicitan su consumo.

Incluso en el caso de la alfabetización,todavía sigue poniéndose en duda por algu-nos expertos la real posibilidad de alfabetizarque tiene la radio; pero lo que en cambio síse ha demostrado es que los medios masi-vos, inteligentemente utilizados, constituyenapoyos valiosísimos para promover la alfabe-tización, para crear un “clima educativo” ypara estimular la lectura.

Posiblemente, esta concepción no sepresente demasiado seductora para un plani-ficador cómodamente instalado en su rutina yhabituado a operar para reducidas audien-cias controladas. Implica el desafío de crearmensajes educativos capaces de ganarse yconquistar la audiencia por interesantes, porentretenidos, por su capacidad de hablar enel lenguaje específico del medio, por su ca-pacidad de empatía con el destinatario.

Es posible realizar telenovelas educati-vas. Pero estas tienen que resultar por lo me-nos tan atractivas como las otras que están alalcance de la implacable perilla selectora. Y,a la vez, ser consecuente con sus objetivosformativos; poder responder por el saldo edu-cativo que su mensaje deja. Lo cual, cierta-mente, no es ni fácil ni sencillo.

Sobre el modelo de comunicación

Si me permiten agregar algunas ideas más,habría todavía otra contribución merecedorade ser atendida e incorporada a la reflexión.Como comunicador, la considero un aspectorelevante que no debe estar ausente de este“puntapie inicial”.

En estos últimos años se ha ido confor-mando una nueva rama –no sé si de las Cien-

cias de la Comunicación o de las de la Edu-cación: la Comunicación Educativa. La na-ciente disciplina está construyendo su marcoconceptual y elaborando progresivamenteuna Pedagogía Comunicacional, cimentadaen la experimentación práctica y en la formu-lación teórica.

Una de sus contribuciones es la de haberrelevado la importancia del modelo de comu-nicación que adoptan las distintas accioneseducativas cuando éstas se valen de medios.

Es notable observar cómo educadoresque, cuando están rodeados de sus alumnos,se muestran comunicativos, dialogantes, peroen cuanto tienen que hablar por radio, elabo-rar el texto de un impreso o el guión de un vi-deo educativo, pierden esa capacidad dediálogo y se lanzan a enunciar contenidoscerrados sobre sí mismos sin dar el menorresquicio –ni siquiera simbólico– para la refle-xión, la pregunta, la duda, el razonamientopersonal del destinatario. Pareciera que lacomunicación a distancia operase como uncorsé que les impone, les obliga a convertirseen informadores monologantes.

Algo análogo le sucedió a la educación adistancia tradicional: aceptó acríticamente elmodelo transmisor y unidireccional que losmedios masivos parecían imponerle inelucta-blemente. Queriendo “aprovechar” los me-dios, en realidad se sometió a ellos y el resul-tado fue que bajo el maquillaje de una apa-rente modernización, siguió imperando la pe-dagogía más anacrónica y arcaica, la más“bancaria” para usar la conocida expresiónde Paulo Freire. Y la menos eficaz.

La menos eficaz. No se atribuya, enton-ces, la introducción de esta cuestión a meradeformación profesional. Cierto es que quienla está poniendo sobre la mesa es un comu-nicador; pero no es menos cierto que en ellaestá en juego de manera decisiva la eficaciade las acciones educativas, sean ellas a dis-tancia o presenciales.

Se aprende construyendo

Ya es una premisa pedagógica universalmen-te compartida la de que no es recibiendo lec-ciones como el educando llega a la apropia-ción del conocimiento. El ser humano apren-de mucho más construyendo que repitiendolo que otros dijeron. El proceso de enseñan-za-aprendizaje tiene, sin duda, un componen-te de contenidos que es menester transmitir,enseñar; pero necesita ineludiblemente sertambién –y en gran medida– descubrimientopersonal, re-creación, re-invención. Un pro-ceso educativo no se construye con locutores


53

y oyentes sino con inter-locutores; con edu-candos hablantes y no con receptores silen-tes.

Retomemos incluso el ejemplo de la alfa-betización. A primera vista, ésta puede pare-cer un caso claro de transmisión: hay un có-digo alfabético que el iletrado no posee y quedebe serle enseñado, transferido, transmitido.La participación del alfabetizando parece re-ducirse a repetirlo y, por medio de ejerciciosprogramados y graduados, memorizarlo yasimilarlo. Sin embargo, vimos hace un mo-mento que la apropiación de la lengua escritano pasa sólo por el aprendizaje del códigosino por la captación de su función. Y sucedeque lo primero –el código, el valor fónico delos signos, la formación de las palabras– sepuede transmitir; pero lo segundo –la función,el sentido– casi no es transmisible, no se lopuede “explicar” ni “enseñar”. Es algo que elalfabetizando ha de descubrir por sí mismo,ejercitándolo personalmente.

La lengua escrita –una verdad elementalpero no siempre suficientemente tenida encuenta en las acciones alfabetizadoras– esun lenguaje; uno de los lenguajes desarrolla-dos por el ser humano. Y, como todo lengua-je, le sirve al hombre para comunicarse: esun medio de comunicación.

Se alfabetiza realmente aquel que incor-pora ese lenguaje a su vida, lo internaliza, lousa para comunicarse.

Para ir descubriendo empirícamente esafunción comunicativa el alfabetizando necesi-ta leer no sólo lo que está ya fijado en la car-tilla, sino lo que reviste interés personal, di-recto y actual para él, lo que contiene valorde información y de comunicación en su vida;y escribir no sólo las frases que le son dicta-das sino las que él siente la necesidad y eldeseo de construir porque comunican algoconcreto a alguien concreto. He aquí, enton-ces, cómo incluso la alfabetización se nostransforma de acto de transmisión que apa-rentaba ser, en acto de descubrimiento de in-tercambio y de comunicación.

Validada entonces la premisa, acudenlos fértiles interrogantes. ¿Cómo usar creati-vamente los medios –que de por sí parecendiseñados para una transmisión unidireccio-nal– en un proceso que sólo es realmenteeducativo cuando logra ser dialogal, partici-pativo? He aquí otro reto que desafía nuestracreatividad.

En los años recientes, la ComunicaciónEducativa ha recogido ese reto y actualmenteya puede presentar y aportar experienciasconcretas de comunicación alternativa, bidi-reccional, o aún mejor, multidireccional. Loque yo quisiera que quede claro es quecuando desarrolla estas propuestas, cuandoseñala la importancia de potenciar al educan-do como emisor y no únicamente como re-ceptor de mensajes, no lo hace sólo por unafán –digamos– “comunicacionista”, desde lalógica interna de la comunicación, sino tam-bién desde los fueros de la pedagogía. Elmodelo de comunicación que se adopte gra-vitará decisivamente en el resultado educati-vo.

Podrá señalarse, con razón, que en elempleo de medios en el mensaje educativomediatizado no siempre es factible que eleducando participe de cuerpo presente o seoiga su propia voz. Aun en esos casos, la pe-dagogía comunicacional aporta otro elementosignificativo: la necesidad de construir losmensajes educativos no desde la propia vi-sión, desde la propia percepción del educa-dor-emisor, sino desde la de sus destinata-rios, de modo que aun sin hallarse físicamen-te presentes ellos puedan identificarse, reco-nocerse, sentirse representados por él.

Porque no olvidemos que “ahí afuera”, aun paso de nosotros por todo el mapa lati-noamericano, andan millones de hombres ymujeres de nuestros pueblos, cada uno consu “radiecito” junto a sí. Con ellos tenemosque comunicarnos. Ellos son los protagonis-tas de nuestros esfuerzos educativos y comu-nicativos”.


54

MICROCENTROS Y FORMACION DOCENTE*

César Vera y Francisco Parra

La capacitación de maestros como campo de investigación se presentaen la actualidad casi inexplorado. Numerosos eventos sobre Investigaciónen Educación han urgido la realización de estudios que den cuenta deeste relevante aspecto educacional. Pero solamente hasta haceaproximadamente cuatro años y jalonado por la Universidad Pedagógica,del Valle y de Antioquia, se viene adelantando un proceso de investigaciónque ha mostrado la crisis de la formación de maestros en servicio y hapropiciado la experimentación de modalidades alternativas.

El presente trabajo sintetiza el resultado de un estudio que desde lacombinación de enfoques cualitativos y cuantitativos de investigacióneducacional, pretendió establecer la realidad de los microcentros comoestrategia de formación analizando sus dificultades, logros y perspectivashacia el futuro. Igualmente postula algunas líneas de política para laorientación de esta modalidad de capacitación que evidencia aspectosmuy positivos, pero que requiere ser apoyada por estudios einvestigaciones rigurosas.

El eje central lo constituye el capítulo “Los microcentros, una miradacrítica”, que realiza una evaluación y análisis de la suerte que han corridolos microcentros en el Departamento del Huila. Allí se abordanprioritariamente los aspectos de capacitación, sin descuidar tópicosatinentes a la imagen del maestro.

Finalmente se presentan los aspectos interpretativos de conclusión yse postulan las líneas de política que deben marcar las perspectivas haciael futuro para que no fracasen los microcentros como metodología decapacitación y perfeccionamiento docente.

Se espera que el presente trabajo pueda ser continuado por esfuerzosque lo complementen en la búsqueda de la transformación y lademocratización educacional.

*Síntesis de un estudio exploratorio en el Depar-tamento del Huila. Universidad Pedagógica Nacio-nal. Centro de Investigaciones. CIUP Bogotá, Colom-bia, junio 1989.

Carácter y metodología del estudio

Como punto de partida es importante especifi-car el carácter del estudio realizado: por suspretensiones teóricas y sus rasgos metodológi-cos puede definirse como de carácter explora-torio.

En primer término, se realiza un diagnósti-co y evaluación sobre la situación actual de laestrategia de capacitación docente a través demicrocentros en el departamento del Huila yderivado de ello se postulan algunos linea-mientos de política para cualificarla en el futu-

ro. Como se ve, el objeto de investigación esbien claro y concreto. Ante la inexistencia deestudios evaluativos sobre la capacitación dedocentes durante los últimos años, se conside-ró indispensable la realización de un estudioque estableciera con alguna claridad el estadoactual de ese aspecto educacional y permitieraproponer políticas a mediano y largo plazo.

Ahora bien, para la recolección de la infor-mación se acudió a una diversidad de instru-mentos y técnicas a fin de complementar ágil-mente los enfoques cuantitativos y cualitativosen la investigación. Es así como el cuerpo delestudio se nutre de la triada encuesta-observa-ción-entrevista.

Respecto a la primera, fue desarrolladapor una población de 100 docentes de los nive-les de preescolar, básica primaria y básica se-cundaria de la zona urbana pertenecientes alos Distritos Educativos 1, 5 y 6.

Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra

55

Dicho instrumento contempló tres ejespara la recolección de la información requeri-da:

– Autoimagen del docente.– Trabajo cotidiano y– Aspectos relacionados con la capacita-

ción.

El último eje, como es obvio, es el central einvolucra temáticas atinentes a la definición dela estrategia de los microcentros, aciertos ydesaciertos de los mismos y recomendacionesde los maestros para su perfeccionamiento.

La entrevista de carácter semi-estructura-da fue aplicada a docentes de los niveles antesmencionados y su importancia radica en el re-gistro de conceptos de “viva voz”, algunos deellos con críticas muy bien fundamentadas.

Por su parte, la observación no participan-te realizada “in situ” a varios microcentros, am-plió notablemente el horizonte de la informa-ción.

Esta triada permitió realizar el análisis de larelación que existe entre la teoría y la prácticaen el desarrollo de los microcentros. Dicho enotros términos, detectar los desfases y/o coin-cidencias que existen entre lo que se dice ha-cer en el microcentro y lo que realmente sehace.

Otro de los aspectos que se buscó deter-minar con la estrategia metodológica del estu-dio, fue el relacionado con las condiciones deltrabajo grupal tales como:

– niveles de participación;– rol de los coordinadores;– encuadre grupal;– rigurosidad de las reflexiones;– pertinencia de las temáticas abordadas y

textos utilizados en el desarrollo de los di-versos microcentros observados.

Lo anterior permite una mirada crítica yconfiable sobre los logros y obstáculos quehan tenido los docentes del Huila en la aplica-ción de una estrategia de capacitación que lesexige un profundo cambio de actitud y la con-quista de la autonomía en sus formas de pen-sar y de acceder al conocimiento.

Por otra parte, cabe destacar que estamodalidad de auto-capacitación la viene im-pulsando el Ministerio de Educación Nacional(MEN) desde hace cuatro años, pero hasta lafecha no se ha adelantado un estudio evaluati-vo ni se ha realizado un debate conceptual entorno a la trascendencia de la formación en ser-vicio de los docentes y a la construcción de al-ternativas que consulten las necesidades e in-tereses de los usuarios.

Si bien es cierto que se ha legislado prolija-mente, como señalamos en anterior escrito, “lacapacitación docente ha sido objeto de nume-rosas reglamentaciones, diagnósticos y multi-plicidad de políticas que no han logrado supe-rar el desfase existente entre la capacitaciónofrecida a través de numerosos y diversos cur-sos y un efectivo mejoramiento de las prácticaspedagógicas y por ende de la calidad de laeducación”.1

En síntesis, los microcentros como objetode investigación por hallarse en proceso deexperimentación y sedimentación como op-ción distinta de capacitación, ameritaba un tra-tamiento metodológico que permitiera detectarsu situación objetiva y postular las recomenda-ciones necesarias para que no fracase unaopción, sin duda interesante, pero que requie-re análisis críticos.

La política nacional de capacitacióny los microcentroscomo estrategia de formación

Como resultado de la toma de conciencia porparte del MEN sobre las dificultades presenta-das por la capacitación tradicional y la necesi-dad de enfrentar la expansión de la renovacióncurricular en todo el territorio nacional –retocontenido en el Decreto 1002 de 1984– la Di-rección General de Capacitación se planteóestrategias buscando garantizar tanto la co-bertura como la calidad en los procesos de ca-pacitación.

Esto, lógicamente significaba un replan-teamiento en la concepción de la formación enservicio, que giraba alrededor de cursos pre-senciales a un costo muy elevado, con un sen-tido administrativo de normas de personal,desligados de la realidad, de las necesidadesdel docente y sin relación con su práctica.

Se planteó entonces que la “capacitacióndebe estar en función del mejoramiento cuali-tativo de la educación, de la eficiencia y efica-cia del Sistema Educativo Nacional. Esto signi-fica que ella debe estar, en primer lugar, en fun-ción de la prevención del fracaso escolar, delrendimiento educativo y de la escuela y de lapromoción del docente como persona, comoprofesional y como promotor del desarrollo so-cial”.2

1Vera, César; Parra, Francisco. “Contribución aun Análisis de la Capacitación Docente y la PrácticaPedagógica”. Revista Investigación Educativa Nº 1,DIE-CEP, Bogotá, 1985, pág. 12.

2MEN. Orientaciones para el Desarrollo de laPolítica Nacional de Capacitación, Bogotá, 1982,pág. 18.


56

La concepción anterior va unida a lo expre-sado por el Decreto 1419 de 1978 como defini-ción de los fines del sistema educativo colom-biano:

– “Contribuir al desarrollo equilibrado del in-dividuo y de la sociedad sobre la base delrespeto por la vida y por los derechos hu-manos.

– Promover la participación consciente yresponsable de la persona como miembrode la familia y del grupo social y fortalecerlos vínculos que favorezcan la identidad yel progreso de la sociedad.

– Desarrollar en la persona la capacidad crí-tica y analítica del espíritu científico.

– Fomentar el desarrollo de actividades yhábitos permanentes de superación quemotiven a la persona a continuar la educa-ción a través de su vida.

– Fomentar el estudio de los propios valoresy el conocimiento respecto de los valorescaracterísticos de los diferentes gruposhumanos.

– Formar una persona moral y cívicamenteresponsable”.

Se puede evidenciar la brecha existenteentre la política educativa y práctica del docen-te y la administración del proceso educativo.

No pocos estudios –partiendo desde elrealizado en la década del 50 por los espososReichel Dolmatoff, “La Enseñanza Formal enAritama”, pasando por los de Rodrigo Parra,hasta los de Araceli de Tezanos– han descritola práctica pedagógica con calificativos comode memorística repetitiva, adivinación, imposi-ción, disciplina (niño obediente) no contradeciral maestro (alumno sumiso), sistema de nega-ción (no pararse, no correr, no hablar), indivi-dualismo, ausencia de análisis crítico, tradicio-nal y retórica, confirmando el desfase entre lateoría pedagógica, la formación de los maes-tros y la práctica del docente.

La estrategia del Ministerio de Educacióndebe partir entonces del sentido de la capaci-tación, de sus objetivos, de las metas de la po-lítica educativa, de la realización del docentecomo persona y como profesional; todas clara-mente enunciadas y definidas en los documen-tos oficiales.

La capacitación debe contribuir finalmentea la realización del maestro como promotor deldesarrollo integral, lo cual exige de él un cono-cimiento de la política del Estado, de la comuni-dad y sus formas organizativas, un alto gradode responsabilidad social y una aproximacióna los espacios de reflexión y análisis del trabajocotidiano.

Surge entonces a partir de este análisis, laidea de los microcentros para el sector urbanoy la escuela demostrativa para el sector rural.

Los microcentros se presentan como unaestrategia de capacitación que –valorando laexperiencia y vivencia de los docentes– los in-volucra en procesos de autoformación maestroa maestro, intercambiando conceptos y com-partiendo actividades para buscar solucionesa problemas de aula o de relación con la comu-nidad.

Inicialmente el Microcentro fue concebidocomo un mecanismo para impulsar el conoci-miento y aplicación de la renovación curricular.

“Se pensó además que se requerían unascondiciones mínimas de organización y admi-nistración de estos grupos básicos de capaci-tación, con el fin de que tuviesen asesoría, tuto-ría y se estableciera una retroalimentación porparte de un equipo técnico responsable a nivellocal y regional”.3

En este sentido, el MEN publicó la orienta-ción básica para la organización, funciona-miento y asesoría de los microcentros en losBoletines Nº 4, 9 y 2 de los Centros de Experi-mentación Piloto (CEP), donde se define almicrocentro como “la célula básica de organi-zación educativa a nivel de municipio, que con-siste en conformar grupos de trabajo de do-centes y/o docentes directivos de uno o variosestablecimientos educativos en los niveles depreescolar, básica primaria, básica secunda-ria y media vocacional para desarrollar activi-dades de capacitación maestro a maestro con-ducentes a detectar necesidades, analizarlas ybuscar la solución más adecuada, con el pro-pósito de resolver su problema a nivel de aula,de establecimiento educativo y de la comuni-dad”.4

Teniendo definidas las actividades gene-rales de organización administrativa, se proce-dió a definir las acciones y la metodología detrabajo que permitiera el intercambio de maes-tro a maestro y que hiciera operativa la accióndel docente; es decir, que los cambios, estrate-gias y soluciones se reflejaran en la prácticadel docente, en la calidad de la educación y enla toma de conciencia sobre su responsabili-dad social. Se generó entonces la llamada ca-pacitación-acción-crédito.

El trabajo del microcentro se hace girar so-bre dos ejes; los talleres pedagógicos y el pro-yecto educativo.

3MEN. Boletín de los CEP Nº 12, Bogotá, octubre1987, pág. 3.

4MEN, Boletín de los CEP Nº 9, Bogotá, marzo1986, pág. 5.


57

Los primeros tienen como propósito lograrrespuesta concreta y práctica a los problemasque en el manejo curricular y en las relacionestrabajo con los padres enfrenta el maestro,buscando mediante el trabajo en grupo, el in-tercambio de experiencias y la participación in-dividual, las respuestas a los problemas plan-teados.5

El segundo se definió como “la secuenciade tareas planificadas, con una intencionali-dad práctica y productiva que debe lograrse através del trabajo cooperativo”.6

En las mismas orientaciones proporciona-das por el MEN se plantean los pasos para eltrabajo tanto del taller como del proyecto y seligan a la propuesta normativa de perfecciona-miento expresada en los documentos oficialesde políticas de capacitación.

Los condicionantes administrativos y deconcepción manejados, tanto por las regionescomo por los mismos técnicos del Ministerio deEducación, han impedido un real avance aca-démico de una de las estrategias más ambicio-sas y progresistas en el campo del perfeccio-namiento docente.

Este hecho se ha reflejado en una constan-te lucha entre los enunciados teóricos de lacapacitación y las prácticas burocratizadas yadministrativistas de la misma. El componenteinvestigativo, elemento esencial del perfeccio-namiento, se trata en forma superficial y no selegitima como productor de nuevos conoci-mientos sobre la realidad escolar.

El perfeccionamiento docente, sobre labase de una generación de conocimiento cien-tífico sobre la práctica, se le entiende como “laactividad que realizan los profesores para me-jorar y modificar su práctica docente. Concep-ción que parte de la base que un maestro es-tará en condiciones de modificar su práctica enforma consciente y creativa, en la medida queadquiera una capacidad de analizarla crítica-mente. En otras palabras, la modificación deuna práctica no se reduce a disponer de unmodelo de práctica alternativa sino que por elcontrario y primeramente en un reconocimientode su racionalidad personal e institucional”.7

Por último, queremos destacar la impor-tancia de la vinculación de las universidades ylas facultades de educación a todos los pro-

5Cfr, MEN. Boletín de los CEP Nº 9, Bogotá, mar-zo de 1986.

6Ibid.7Vera G., Rodrigo. “El Taller de Educadores, un

Espacio Grupal para el Desarrollo de InvestigaciónProtagónica”. Dialogando Nº 10, Santiago de Chile,1985.

gramas de formación e investigación sobre losmaestros en ejercicio. La aproximación a esarealidad práctica del desempeño docente tie-ne un doble efecto; alimenta los procesos aca-démicos de la universidad, beneficia a losmaestros en ejercicio y se reconoce el papelprotagónico de la comunidad, lo cual permite“diseñar planes curriculares, investigativos,culturales, tecnológicos de beneficio comuni-tario y lo más trascendental, el propiciar un re-conocimiento de la posibilidad de autogestióncolectiva y de autorealización de los miembrosde la comunidad”.8

La microcentros en el Departamento delHuila: una mirada crítica

El presente capítulo, que constituye el eje cen-tral del estudio, estará dedicado al análisis delo que ha sucedido con los microcentros en elHuila, acudiendo al testimonio directo de losprotagonistas.

La cobertura temática no se limitará exclu-sivamente a los aspectos relacionados con lacapacitación, sino que se hará referencia a otrotópico igualmente importante que gravita so-bre la práctica de los docentes; la imagen queellos tienen de su profesión.

La imagen del maestro: del apostolado alheroísmo cultural

Cuando se habla de la profesión del maestro esinsoslayable hacer referencia a la imagen quese tiene sobre ella en dos sentidos: la que per-ciben de sí mismos los maestros y la que socialy culturalmente se le asigna.

Es claro que en los últimos años la imagende la profesión docente ha experimentadocambios al igual que la sociedad colombiana.Los crecientes procesos de urbanización, lacrisis en la formación de los docentes, el dete-rioro de la calidad de la educación han aca-rreado una indiscutible pérdida de status delmaestro.

Antaño, en nuestra sociedad aldeana ypastoril, era un personaje consultado y respe-tado intelectualmente. Los maestros llegabanentonces a autodefinirse como apóstoles ycomparaban su práctica a la del sacerdocio.Pero las luchas gremiales, la concepción con-tractual de su trabajo y los fenómenos de masi-ficación educacional llevaron al maestro a au-todefinirse como trabajador o asalariado.

Las luchas del magisterio se enfocaronentonces hacia las reivindicaciones salariales

8MEN. La Escuela como Proyecto Cultural.


58

y prestacionales. Ello permitió, sin duda, el me-joramiento de sus condiciones laborales. Perohasta finales de la década del setenta parecióolvidarse que los maestros además de ser asa-lariados eran formadores de ciudadanos, esdecir, desempeñaban una actividad de tipocultural.

Con el surgimiento de reflexiones sobre laesencia de su trabajo y el impulso de los gre-mios al llamado Movimiento Pedagógico,9 seha reemplazado la imagen del apostolado y elasalariado para dar cabida a la de “trabajadorde la cultura”.

Aparte de lo loable que esto ha sido, se haidealizado tanto esta imagen que hemos salta-do, sin solución de continuidad, del apostoladoal heroísmo cultural. Después de haber sidodesconocidos y tratados como intelectualessubalternos, hoy se quiere supravalorar a losmaestros y que sean ellos los que se encar-guen de reivindicar la imagen de si mismos yde su profesión. Nos encontramos entonces enla confrontación de dos imágenes igualmenteidealizadas.

Se puede señalar pues, que en horabuenalos maestros y su profesión vuelven a ser objetode análisis, investigaciones y debates.

Por lo anterior, el punto de partida de laencuesta estuvo orientado a detectar en losmaestros huilenses las visiones que tienen so-bre su profesión. Las respuestas evidenciaronmultiplicidad de tendencias como lo muestra elcuadro 1.

El panorama de respuestas confirma quepersiste el predominio de la imagen del aposto-

9Es importante reseñar brevemente las metas yla filosofía del movimiento pedagógico. Así expresansus líderes los objetivos: “El Movimiento Pedagógicobusca crear una corriente de pensamiento y acciónen el campo de la cultura y específicamente en laeducación y la pedagogía, no busca solamente latransformación de las prácticas pedagógicas en elsalón; es un movimiento que reivindica toda la condi-ción del maestro como la del niño, la del joven y la dela escuela”. Sobre la escuela y la cultura se plantea;“si los fenómenos culturales se crean por fuera de laescuela, esta tiene la posibilidad de ser el espacio deencuentro y de síntesis de la vida cultural de munici-pios y provincias, desde donde se pulsarían y expre-sarían las necesidades particulares de cada región.La escuela se convertirá en lugar de confluencia detodo tipo de tradiciones, orales y de quehaceres, dediversos sabores no académicos de manifestacio-nes artísticas populares, en fin de la vida misma devastos espacios”. Tomado de: “Movimiento Pedagó-gico: otra escuela otros maestros”. Revista Educa-ción y Cultura Nº 1, Bogotá, julio, 1984, págs. 10 y si-guientes.

Cuadro 1

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LASOPINIONES SOBRE LA IMAGEN DEL

MAESTRO

Categorías %

1. Apóstol de la educación,orientador, segundo padre 68.0

2. Trabajador asalariado 21.73. Trabajador de la cultura,

pedagogo, investigador 10.3

Total 100

lado (68%), matizada por el del asalariado(21.7%) y el de trabajador de la cultura(10.3%).

Cabe anotar que al momento de categori-zar las diversas respuestas se enfrentó una di-ficultad, pues muchos maestros se definíansimplemente como “guías”, “amigos”, “orienta-dores”, “formadores”, “instructores”, lo cualevidencia de qué manera la ausencia de refle-xión les impide mirarse a sí mismos y ser cons-cientes de lo que son y de lo que eventualmen-te representan.

Si es cierto que los microcentros se postu-lan como un espacio de reflexión de y para losmaestros, en ellos debe abordarse entonces laimagen del docente como algo indispensablepara que adquieran conciencia de su trabajo,de sus compromisos y de la urgencia de con-quistar la autonomía. De lo contrario, conti-nuarán teniendo una imagen arcaica y supera-da de su profesión.

El testimonio como protagonistadel proceso

Definición y metodología de los microcentros

El punto de análisis tiene que ver con la defini-ción que los maestros dieron a los microcen-tros. Docentes pertenecientes al nivel preesco-lar lo definieron así:

“Se concibe el microcentro como un equi-po de trabajo donde hay un interés común: elniño. Este equipo se reune para trabajar, pla-near y organizar actividades. Cada integranteaporta experiencias y se discuten alternativaspara trabajar con los niños y con la comunidad.El microcentro es entonces, un grupo de apoyoy trabajo de los docentes que lo integran”.

Otro maestro de básica primaria opinó:


59

“Yo considero que el microcentro es unareunión de maestros que tenemos un interés: elinterés de realizar reflexión pedagógica. Larealizamos sobre los problemas que tenemosen el aula con los niños, sobre los problemasque enfrentamos con la comunidad y de estamanera intercambiamos nuestras experien-cias”.

Por su parte, uno de los líderes sindicalesmás célebres del Departamento y actual Direc-tor del Centros de Estudios e InvestigacionesDocentes (CEID) sostuvo:

“Concibo el microcentro como un taller co-lectivo que facilita el desarrollo de la actividaddocente, en la medida que a través de él nosólo se rescata la experiencia de los educado-res sino que permite su socialización”.

No cabe duda que los maestros se hanapropiado de una manera muy precisa y acer-tada de la idea de la capacitación por micro-centros. Vale la pena destacar su definicióncomo espacio de reflexión pedagógica: así re-cuperan su palabra y abren su práctica a lamirada pública.

Pero si analizamos en profundidad las opi-niones, se entiende el microcentro no sólo en ladimensión de capacitación sino también comoorganización del trabajo escolar. La valoraciónde las experiencias como ocasiones de apren-dizaje marcan la pauta del camino del cambioeducacional. Si se supera el rol de simple apli-cador de programas y se entra a reflexionar crí-ticamente sobre la cotidianidad del docente,se está dando un gran paso en la democratiza-ción de la escuela y de la enseñanza.

Cuando hablamos del “rol docente” sehace en el sentido de su significación derivadade la división técnica del trabajo. La concep-ción del maestro como técnico o “administra-dor” de currículo debe superarse hacia la con-cepción del maestro como un profesional.Como comenta un investigador, “un rol profe-sional es atribuido a una persona en condicio-nes de diagnosticar situaciones, proponer di-versas alternativas de acción tomando en con-sideración los objetivos que se procuran alcan-zar y las particulares circunstancias donde tra-baja, implantar soluciones originales y evaluar-las de manera tal de poder introducir correc-ciones a su práctica en la perspectiva de sumejoramiento y mayor efectividad”.10

10Vera G., Rodrigo. “Talleres de Educadores.Una Línea de Perfeccionamiento Participativo”. Dia-logando Nº 12, Red Latinoamericana de Investiga-ciones cualitativas sobre la realidad escolar. Santia-go, Chile, 1985, pág. 56.

En este orden de ideas, los microcentrosse presentan como un espacio por excelenciapara lograr ese cambio de rol del educador y latan anhelada democratización educacional.Pero es del caso precisar que esa mutación derol del maestro dista mucho del heroísmo cultu-ral por el cual abogan no pocos líderes sindica-les e intelectuales de la pedagogía.

Un segundo aspecto importante de losmicrocentros tiene que ver con las diferenciasque los docentes han podido percibir entre loque podríamos denominar “capacitación tradi-cional” y capacitación por microcentros. La in-formación de la encuesta permite plantear el si-guiente paralelo:

Cuando la capacitación docente está me-diada únicamente por el crédito, así describenlos maestros el proceso:

“Como existe la obligación de adquirirunos créditos para el ascenso, llegado el mo-mento el docente no va a mirar que el curso queestán dictando le sirva para mejorar su desem-peño. Se matricula en el primero que encuen-tra, aunque no le sirva para nada; el asunto esmeterse y que le salgan los créditos. Así lo querecibimos no lo vamos a practicar, es algo quese queda en el aire”.

Contrasta lo anterior con la opción queofrecen los microcentros en el siguiente análi-sis comparativo:

“La capacitación tradicional se fundamen-ta en la relación vertical orientador-alumno-

Microcentros

Participativa.Es vivencial y la expe-riencia se convierte ensituación de aprendiza-je.Los conocimientos ad-quiridos en el microcen-tro se llevan a la prácti-ca.Se fomenta el trabajogrupal.El crédito está mediadopor el trabajo de refle-xión y acción.Se analizan e interpre-tan textos.El maestro autoevalúa yes generador de nuevosaprendizajes.

Capacitación tradi-cional

Expositiva magistral.Poco se tiene encuenta la experien-cia del docente.

Cursos demasiadoteóricos.

Se trabaja aislada-mente.Se asiste por el cré-dito.

Muy verbalistas.

Deficiente evalua-ción y seguimiento.


60

maestro como un simple proceso mecánicoenseñanza-aprendizaje que corresponde a lospostulados de la psicología conductista. En losmicrocentros, por el contrario, es posible im-plementar una nueva capacitación donde larelación se horizontaliza. En este caso se com-parten experiencias y tanto el orientador comoel docente que se capacita, enseñan y apren-den”.

El balance resulta entonces altamente fa-vorable a los microcentros. La crisis de la capa-citación docente no admite dudas, como tam-poco el microcentro como metodología alter-nativa.

Una vez definido el microcentro y señaladosus diferencias frente a la capacitación tradi-cional, es necesario referirse a las condicionesdel trabajo grupal que se posibilitan con dichamodalidad. Es claro que la conformación degrupos docentes no es tarea fácil, si se tiene encuenta que actualmente aprenden, trabajan ypiensan de manera aislada.11 Ese es precisa-mente uno de los dilemas que enfrentan losmicrocentros. No es fácil lograr en poco tiempoel cambio de lo que ha sido costumbre secular,máxime si tenemos en cuenta que las distintasreformas educativas atomizan cada vez más alos maestros.

Los microcentros, al estimular el intercam-bio de experiencias, implican necesariamenteuna relación grupal y cooperativa de los maes-tros. Para obtener una visión de lo que está su-cediendo en este aspecto, se consultó a losmaestros sobre las formas de desarrollar losmicrocentros y así describieron el proceso:

“Por lo que he podido experimentar, el tra-bajo en equipo que se realiza en los microcen-tros, no sólo ha permitido mejorar las relacio-nes entre los mismos maestros, sino que se vie-ne estimulando una nueva praxis pedagógicamás ajustada a las necesidades de formaciónde los estudiantes. El hecho de compartir lasexperiencias educativas hace que los docen-tes comiencen a comprender que su funcióncomo educadores no es simplemente la de

11Sobre la atomización del rol docente comentaR. Vera: “No es usual que los docentes asumancooperativamente su trabajo, se observen susprácticas y se apoyen mutuamente con críticas ysugerencias para mejorar el servicio educativo quese está brindando a los alumnos. No es usual que enlas instancias administrativas, de coordinación ysupervisión existentes en la escuela se desarrolle unanálisis colectivo de los problemas que cadadocente está enfrentando en su diaria labor. Vera G.,Rodrigo. Op. cit., pág. 61.

transmitir saberes, sino que su campo comotrabajadores de la cultura les permite salir delestrecho marco de la escuela a fin de asimilarlos nuevos conocimientos que le proporcionasu contacto directo con la naturaleza y la socie-dad”.

Por su parte, otro docente complementó:

“El trabajo en grupo nos permite colectiva-mente buscar soluciones a problemas queafrontamos como docentes ya sea con el alum-no o los padres de familia; la discusión grupalnos permite confrontar mejor los problemas,buscándole las soluciones más adecuadas”.

Sin embargo, según análisis realizadoscon algunos maestros entrevistados y basadosen las observaciones a algunos microcentrosse encontró que este trabajo grupal enfrentauna dificultad: el papel del coordinador en lassesiones de trabajo.

Es innegable que para desempeñar estepapel se requiere un maestro con un mínimocarisma. Pero cuando el grupo descubre elmás cualificado no se practica la rotación, loque origina dependencia y eventualmente ruti-nización. Sobre esta dificultad acotó una maes-tra:

“La gente se “recuesta” mucho; a mi meescogieron porque tenía suficiente tiempo paracoordinar. Que usted es soltera, no tiene hijos,no tiene esposo, que usted tiene tiempo paraestar en el CEP; acepté y me siento bien. Perolos compañeros no han querido reemplazarmey ya me estoy cansando”.

Una vez que se ha detectado como obstá-culo del microcentro lo relacionado con el pa-pel que desempeña el coordinador, es delcaso recomendar a los maestros y a los técni-cos de los Centros Experimentales Pilotos clari-ficar muy bien esta función. Es indispensableque este rol se rote y todos los integrantes loasuman. También es importante anotar quequien acepta la coordinación debe permitir eldebate y no tratar de imponer sus puntos devista. Si el coordinador “sesga” la discusión enlos aspectos que a él le parecen más relevan-tes, se pierde así agilidad y libertad en la mis-ma. De otra parte, las temáticas o ejes de refle-xión que se quieran abordar en las sesionesdeben ser, en lo posible propuestos por el gru-po y no por el coordinador. Esta situación de“descentramiento” –de no estar en el centro–del coordinador, estimula una participaciónmás activa, una valoración equilibrada de lasopiniones y sobre todo, la posibilidad de plura-lismo y disentimiento.


61

De esta forma se fomenta algo de lo cual lasociedad colombiana adolece: el respeto porel otro y el reconocimiento de la diferencia con-ceptual.

Dificultades y equívocos detectados

Una vez que se ha hecho referencia a los as-pectos conceptuales y metodológicos de losmicrocentros, es necesario abordar el análisisde las dificultades que han detectado losmaestros en su aplicación.

Para ello se acudirá también al testimoniode los docentes, complementando la informa-ción con los resultados de las observaciones.Apoyados en estas últimas, se puede eviden-ciar una de las mayores deficiencias: el trabajode los minicentros se ha enfocado prioritaria-mente a tareas formales, principalmente par-celación, integración de unidades y elabora-ción de materiales.

No se quiere afirmar, de ninguna manera,que esto no se deba realizar en el microcentro;lo que se cuestiona es el hecho de dedicar todoel esfuerzo a ello. Algunos grupos de maestrosque integraron el microcentro desde hace másde un año, no han superado esta etapa, lo cualha originado una grave rutinización y la pérdidadel sentido del ejercicio de reflexión.

Así se refieren los maestros al caso de unmicrocentro del grado quinto de básica prima-ria:

“Nosotros llevamos dos años de microcen-tro en el grado quinto; hicimos un curso en mar-zo del año pasado para luego trabajar con larenovación curricular. Poco a poco nos fuimosadaptando, hemos mejorado la forma de par-celar e integrar y este año la situación ha cam-biado, con el año anterior de experiencia hasido más fácil manejar el programa”.

Uno de los mayores equívocos en el cualhan caído técnicos de los Centros Experimen-tales Pilotos del Ministerio de Educación y losmaestros, es concebir el microcentro exclusi-vamente para tratar lo relacionado con la reno-vación curricular. Si sigue ganando espacioesta idea, no hay duda de la posibilidad del fra-caso. Si el microcentro se rutiniza en activida-des menores, el maestro pierde la motivaciónpara continuar.

Es indispensable superar esa visión tanrecortada y concebirlo como un auténtico es-pacio de reflexión pedagógica, donde los pro-gramas escolares son una de las innumerablestemáticas que tienen que ver con la prácticadel docente, pero no la única. Tienen que abor-darse además temas relacionados con la for-

mación y capacitación del maestro, la escuela,la cultura escolar, la pedagogía, la historia de laeducación y la pedagogía en Colombia e inclu-so los aspectos más relevantes de la mismarenovación curricular como los fundamentos,los marcos teóricos, etc.

Otra dificultad en el desarrollo de los mi-crocentros la constituye la marcada depen-dencia de los maestros respecto a las agen-cias pedagógicas del Estado, ya sea el CEP ola Secretaría de Educación. Si dichas entida-des no suministran materiales u orientaciones,los microcentros no despegan. Claro está queello tiene que ver con la heteronomía12 de lapráctica docente y la ausencia de una discipli-na para asumirse como profesionales autóno-mos y pensantes.

Sobre lo anterior comentó el director delCEID, capítulo Huila:

“La principal dificultad en el trabajo de losmicrocentros está íntimamente relacionadacon las viejas tradiciones de las prácticas do-centes que se constituyen en obstáculos antelas necesidades de cambio educativo. Cono-cemos de muchos maestros que son renuentesa ese cambio y prefieren mantener sus viejascostumbres y hábitos, apegados siempre a losprogramas diseñados. Otra dificultad está rela-cionada con el bajo nivel de formación de mu-chos educadores y su escaso interés por la in-vestigación permanente”.

El éxito de los microcentros entonces, nodepende únicamente del Estado sino básica-mente del cambio de actitud del maestro que lepermita entender que su capacitación debesurgir de sus necesidades e intereses y que lacualificación de la calidad de la educación de-pende mucho de él mismo. Así lograría su “res-ponsabilidad social asumida” diferenciando“el derecho a condiciones de vida, del derechoa la cultura que le asiste a él y a sus alumnos yreconocer la importancia de cada uno de ellossin subordinar de antemano lo cultural a lo eco-nómico, como sucede actualmente, pues es elprimer aspecto –el cultural– el que define su sersocial y fundamenta su dignidad”.13

12Heteronomía: del griego “heteros”, de otro oajeno, y “nomos”, regla o norma. Condición de unainstitución u organización que recibe las reglas parasu operación de otra institución de la cual esdependiente.

13Florez Ochoa, Rafael. “El futuro de losmaestros: inteligencia con dignidad”. RevistaEducación y Cultura Nº 9, Bogotá, CEID, 1986, pág.52.


62

Otro objetivo de la estrategia de microcen-tros tiene que ver con el estímulo de proyectospedagógicos o proyectos educativos. Este hasido otro punto conflictivo por cuanto no existeclaridad conceptual frente a ellos y se ha caídoen equívocos, tanto por parte de los maestroscomo de los técnicos de los Centros Experi-mentales Pilotos.

La confusión ha sido tal, que ha llegado aconfundirse Taller Pedagógico y Proyecto Pe-dagógico. Es importante precisar que el prime-ro hace referencia a la metodología de reflexióncolectiva en las sesiones del microcentro y elsegundo al derrotero del trabajo de investiga-ción que mediará las actividades por lo menosdurante un año.

Es evidente que los maestros no han teni-do formación que les posibilite el desarrollo deprácticas de investigación ni en la Escuela Nor-mal ni en la Facultad de Educación. Sin embar-go, a “investigar se aprende investigando” y esindispensable dotar al maestro de elementos yherramientas metodológicas para adelantarsus proyectos.

Los detractores de los microcentros consi-deran que es absurdo exigirle al docente queinvestigue y que es una utopía pensar en unmaestro investigador. Sin embargo hay queprecisar muy claramente que no se debe pre-tender convertir a los maestros en investigado-res educacionales –que los hay en los centrosespecializados y en las universidades– sino eninvestigadores sobre su quehacer, lo cual seexpresa en lo que sucede diariamente en lacotidianidad de la escuela. Esto permite dife-renciar taxativamente la investigación que rea-lizan los docentes respecto de la que adelan-ten los especialistas formados para ello en Co-lombia y en el exterior.

Para dar luces al respecto, es importanteretomar la definición que se ha dado de la in-vestigación docente: producción rigurosa ysistemática de conocimientos pedagógicosgenerados por docentes destinados a analizarcríticamente sus propias prácticas para trans-formarlos hacia formas más eficientes y de-mocráticas de enseñanza-aprendizaje. Peropara obtener lo anterior, los maestros tienenque asumirse como investigadores de sí mis-mos. Superar el estado de heteronomía que losafecta y conquistar la auténtica autonomía y elpensamiento crítico.

Pero además de ello, como quedó dicho,es necesario brindarles herramientas concep-tuales y metodológicas. Respecto a las prime-ras, es indispensable que los maestros seapropien no mecánicamente de lo que consti-tuye un proyecto de investigación docente,cuáles son sus pasos y las técnicas que es ne-

cesario utilizar. En relación a las segundas, ne-cesitan formación para el manejo de informa-ción científica en educación, obteniendoadiestramiento en la elaboración de Resúme-nes Analíticos en Educación RAEs, bibliogra-fías y estados de conocimiento sobre temáti-cas específicas.

De esta forma podrán leer críticamentetodo lo que la investigación educacional haproducido en materia de formación de maes-tros, historia de la educación y la pedagogía enColombia, renovación curricular, evaluación ypromoción automática, etc. Solamente así segarantizaría el éxito de los microcentros comoespacios de investigación docente.

Pero además de lo señalado, es urgentepensar en la capacitación de los capacitado-res en dichos tópicos porque a medida que losmaestros van generando proyectos requierenasesoría y seguimiento. Es realmente muy difí-cil afirmar que en este momento los técnicos delos Centros Experimentales Pilotos están encapacidad de brindarla. Por ello es necesariopensar en la realización de Seminarios-talleressobre diseño, evaluación y seguimiento de pro-yectos de investigación docente.

También sería necesario abordar lo rela-cionado con lo que ha sido la evolución de lainvestigación educacional en los últimos quin-ce años. Es decir, cómo se han abordado losdiferentes objetos de investigación y la innova-ción en metodologías tales como la aplicaciónde la etnografía al análisis de fenómenos sobrela cultura escolar, el método sociológico y ar-queológico en la investigación histórico-edu-cativa y los enfoques participativos en la forma-ción y capacitación de maestros. Sin estosprerrequisitos, es difícil pensar en el éxito de laestrategia de capacitación por microcentros.

Logros obtenidos

Al señalar los obstáculos y equívocos de losmicrocentros, el presente estudio no puededejar de lado la referencia a los logros que sehan obtenido que, aunque son inferiores a losprimeros, es necesario destacar.

El primero sería la toma de conciencia deldocente de dos aspectos atinentes a su forma-ción permanente: la crisis de la capacitacióntradicional y la posibilidad de la opción alterna-tiva que constituyen los microcentros. Y subya-cente a esto, la urgencia de participar en loscambios educativos y en el mejoramiento de lacalidad de la educación, asumiéndose comoprotagonistas de primer orden en ese procesode profundas transformaciones educativas yculturales.

Sobre ello comentó el director del CEID,Huila:


63

“No obstante las dificultades, también sehan obtenido logros con el trabajo de los micro-centros, uno de ellos ha sido el cuestionamien-to de las prácticas pedagógicas tradicionales.Otro, el de establecer nuevas relaciones paraabordar los problemas del saber y uno último,una nueva forma de capacitación. En este últi-mo caso tenemos ya ejemplos de varios maes-tros que comienzan a elaborar pequeños pro-yectos de investigación educativa que estánacordes con las necesidades del medio. Porejemplo, conozco un grupo de maestros quevienen trabajando la historia de su municipiocon una metodología participativa; otros traba-jan en nuevas metodologías para el desarrollode la actividad lúdica y artística. Si bien estoscasos se vienen dando, aún sopesan las difi-cultades; pero creo que si se logra una mejorcomprensión de la función real del maestro, losmicrocentros pueden aportar significativamen-te al desarrollo de un nuevo proyecto cultural”.

Otra maestra, coordinadora de un micro-centro de preescolar, así habló de los logros:

“Yo creo que son más las cosas positivasque los obstáculos en la realización de losmicrocentros. Entre los primeros están el poderunificar criterios, el de integrarnos, el de podercomunicar muchas cosas. De pronto, una niñaencuentra un documento en el periódico sobrela creatividad del niño, sobre el juego, enton-ces se presentan la oportunidad de llevar esosdocumentos al microcentro, leerlos y sacarconclusiones que en un momento dado nospueden servir. Para mi han sido mayores loslogros, en ese sentido; quiero destacar lo rela-cionado con el trabajo en grupo. Se discute li-bremente y buscamos alternativas”.

Otro de los logros dice relación con la re-cuperación de la escuela como espacio cultu-ral de la comunidad. Algunos microcentros quese han dedicado al área de español han ade-lantado importantes proyectos de recupera-ción cultural. A no pocas sesiones han asistidopadres de familia que han aportado sus tradi-ciones culturales en materia de coplas, leyen-das, canciones y demás expresiones folclóri-cas.

También cabe destacar de la capacitaciónpor microcentros, que se realiza en el sitio detrabajo del docente. No se le sustrae de suambiente cotidiano y es el grupo el que esta-blece las reglas del juego. Ello posibilita, sinduda, el, estímulo de la creatividad y la autono-mía del educador. Si bien se han dado resisten-cias a esta metodología, los maestros que lahan practicado ponen de relieve sus ventajas y

sus perspectivas hacia el futuro. Así comentóun maestro su visión al respecto:

“Si los maestros no reflexionamos sobre loque hacemos, nos mecanizamos y no vamos aser conscientes de los problemas y dificulta-des que hay que superar. Entonces el micro-centro se presenta como un recurso para de-tectar los puntos conflictivos y las posibilida-des de transformación de la escuela”.

Podemos decir, sintéticamente, que si sesolucionan los equívocos y se superan losmúltiples obstáculos, los microcentros podrántener éxito a nivel regional y nacional. Esta al-ternativa autogestionada puede facilitar tam-bién el cambio de rol de los educadores y laconstrucción de proyectos pedagógicos alter-nativos.

Interpretación, conclusiones ylineamientos de política

Si se tiene en cuenta el carácter cualitativo delestudio, los capítulos anteriores constituyen ladimensión empírico-analítica que permite la dela hermenéutica-crítica y el establecimiento delíneas de política. Es decir, el aporte del estudiose ubica en los aspectos conceptual-cualitati-vos y en el análisis de las perspectivas respec-to al objeto de investigación: los microcentros.

Vista en su conjunto la experiencia de losmicrocentros en el departamento del Huila, sepueden señalar los siguientes puntos de inter-pretación y conclusión:

– La imagen del docente se concibe aúndentro de los arcaicos cánones del apos-tolado.

– La renovación curricular ha sido conocidamuy parcial y superficialmente por el sec-tor docente del Huila.

– La ausencia de reflexión sobre la cotidiani-dad escolar impide al maestro señalar susdeficiencias y la incidencia directa de sudiscurso pedagógico en el fracaso esco-lar.

– La excesiva rutinización y ritualización delejercicio docente le impide percibir la im-portancia de la reflexión y la formación pe-dagógica.

– El trabajo de los microcentros se ha focali-zado en los aspectos formales y menoresde la renovación curricular tales como par-celación, descuidándose el estudio y aná-lisis de los fundamentos, los marcos teóri-cos y del debate que se ha dado en los úl-timos años por su orientación conductistay tecnologicista.


64

– Conformación de grupos que conlleva lametodología del microcentro, ha encontra-do serias dificultades por la atomizaciónsecular del rol docente.

– La dimensión hermenéutica del trabajo delos microcentros debe ser apoyada por elsuministro de textos y material audiovisualy en vista de su carencia, los microcentrostienden a rutinizarse.

– Por el estímulo de la reflexión pedagógicay la investigación docente que pretendenimpulsar los microcentros, es indispensa-ble la capacitación de los capacitadoresen dichas prácticas y en el manejo de infor-mación científica en educación.

– Los equívocos conceptuales sobre el tra-bajo de capacitación por microcentros hanimplicado una confusión entre taller peda-gógico y proyecto educativo.

– Las agencias pedagógicas del Estado,como el Ministerio de Educación, CentrosExperimentales Pilotos, Secretarías deEducación, etc., deben concebir los mi-crocentros no simplemente como metodo-logía de capacitación sino como objeto deinvestigación y evaluación permanente.

– La inexistencia de estudios sobre el proce-so de los microcentros dificulta una con-ceptualización y debate sobre el estadoactual de la formación en servicio de losmaestros colombianos.

– Algunos maestros, directivos docentes yfuncionarios expresan una visión muyadministrativista de los microcentros quelos lleva a concebirlos como espacios parallenar planillas.

– La recuperación de la autonomía delmaestro es posible en el marco de proyec-tos pedagógicos y culturales autogesta-dos por los educadores.

– Si bien en el departamento del Huila los lo-gros de los microcentros han sido signifi-cativos, no puede afirmarse que hayanconstituido éxito rotundo.

– La heteronomía del educador le imposibili-ta concebir en toda su dimensión la impor-tancia del microcentro como espacio dereflexión pedagógica y de generación deconocimiento sobre el oficio de la en-señanza.

– Dada la importancia de los microcentros,el Centro de Estudios e InvestigacionesDocentes, capítulo Huila y la Facultad deEducación deben comprometerse a apo-yarlos efectivamente para su correcta apli-cación.

– Por los equívocos conceptuales, los maes-tros no han logrado precisar el papel delcoordinador y el trabajo por proyectos

como mediadores de la articulación capa-citación-acción-crédito que postula la polí-tica nacional de capacitación.

– La evaluación se evidencia como el puntomás débil del trabajo de los microcentrospues se concibe de una manera mecánicay tradicional.

– La capacitación de los capacitadores a ni-vel regional y nacional tiene que ser tareainmediata si se quiere que no fracase laestrategia de los microcentros.

– Para que los microcentros se constituyanen verdadera alternativa de capacitacióndeben ir acompañados de investigacionesrigurosas que permitan una conceptuali-zación sobre perfeccionamiento docente.

Como se ve, son demasiados los puntosque requieren reflexión en el futuro y muy am-plia la tarea de investigación que es necesarioemprender y que se ha aplazado durante casicinco años. Es claro que la capacitación demaestros dispone de muy escasa bibliografíaque dé cuenta de su historia, de sus conflictosy en especial de la construcción de alternati-vas.

Por ello, el presente estudio debe ser vistocomo una aproximación inicial que requierenuevos y mayores esfuerzos. En capacitación,al igual que en otros trascendentales aspectoseducacionales, hay mucho por hacer y no sepuede seguir aplazando su análisis crítico.Ahora bien, las recientes disposiciones sobrePromoción Automática y Evaluación deben serestudiadas y analizadas críticamente en losmicrocentros pues lo que está en juego es lasocialización de nuestros niños, lo cual requie-re de juiciosas reflexiones.

Finalmente proponemos las siguientes lí-neas de política que contemplan los aspectosde capacitación por microcentros, en el marcode la reforma educativa en marcha:

– Es indispensable propiciar acciones inte-rinstitucionales (CEPs, Facultad de Educa-ción, Escuela Normal, Movimiento Peda-gógico, Asociaciones Profesionales deDocentes, SENA, CASD, etc.) con el fin defacilitar el ambiente para el logro de losobjetivos de la reforma educativa y de losmicrocentros como estrategia de capaci-tación.

– Es recomendable estimular la realizaciónde microcentros en todas las institucioneseducativas, matizados por cursos presen-ciales de alta calidad que estén articula-dos con la situación que viven cotidiana-mente los educadores y que propicien unambiente de reflexión y acción transforma-dora.


65

– Los planes y programas de capacitacióndurante los próximos tres años deben con-templar como eje de su desarrollo la meto-dología del microcentro. Esto implica quedicho proceso debe ir acompañado de in-vestigaciones rigurosas que den cuentade su evolución y sedimentación.

– Es necesario ver que el cambio de estrate-gias de capacitación no es controlablenormativamente, sino como un procesoque conlleva el estímulo de nuevas prácti-cas educativas, en la búsqueda de la auto-nomía e identidad del maestro y de la ele-

Bibliografía

Arnove, Robert, “Políticas Educativas duranteel Frente Nacional”, en Revista Colombia-na de Educación, Nº 1, Bogotá, 1978.

Batallan, Graciela, Los Procesos de Interpreta-ción de los Talleres de Investigación yAprendizaje, Bogotá, s.f.

Caro, Miguel Antonio, El Código del Educador,Bogotá, 1978.

Departamento Nacional de Planeación, ParaCerrar la Brecha. Programas del SectorEducativo, Bogotá, 1975.

De Tezanos, Aracely, Escuela y Comunidad.Un Problema de Sentido, Bogotá, CIUP,1984.

______ Maestros Artesanos-Intelectuales. Es-tudio Crítico sobre su Formación, Bogotá,UPN 1987.

Hernández, Carlos Augusto, “La Reforma Cu-rricular: Cientifismo y Taybrización”. EnRevista Educación y Cultura, Nº 2, Bogotá,CEID, 1984.

López Michelsen, Alfonso, El Gobierno delMandato Claro, Tomo II. Imprenta Nacio-nal, febrero 1976.

Ministerio de Educación Nacional, Política Edu-cativa Nacional, Serie del Educador , Nºs.5 al 9.

Parra Sandoval, Rodrigo, “Estudios Socialessobre el Maestro Colombiano”, en RevistaColombiana de Educación, Nº 4, Bogotá,1979.

______ ; Zubieta, Leonor, “Escuela, Marginali-

dad y Contextos Sociales en Colombia”, enRevista Colombiana de Educación, Nº 10,Bogotá, 1982.

______ Las Relaciones Sociales Escolares. LosMaestros y el Currículo, Bogotá, CIUP,1986.

______. La Escuela Inconclusa. Plaza y Janés,Bogotá, 1987.

______. Los Maestros Colombianos. Plaza yJanés, Bogotá, 1987.

Pérez Castaño, Carmen Emilia. “Los fines de laEducación: Principales Estrategias”. Me-morias Congreso Pedagógico Nacional.Bogotá, CEEP, 1987.

Vasco, Carlos Eduardo. “Conocimiento e Inte-rés”. Anuario Científico. Universidad delNorte, Barranquilla, 1986.

______ “Conversación Informal sobre la Refor-ma Curricular”. Revista Educación y Cultu-ra Hoy. Bogotá, CEFD, 1985.

Vera Gil, César. “Notas para un Análisis de laPolítica Educativa de López Michelsen1974-1978”. Revista Colombiana de Edu-cación. Bogotá, CIUP, 1986.

______; Parra, Francisco. Capacitación de losMaestros, Editorial Nueva América, Bo-gotá, 1989.

Vera G., Rodrigo. “Talleres de educadores.Una línea de perfeccionamiento participa-tivo”. Dialogando Nº 12. Santiago, Chile,1988.

vación de la calidad de la educación.– Los microcentros como espacios de refle-

xión y experimentación pedagógica, de-ben ser vistos fuera de concepciones ad-ministrativistas. Esto supone que las agen-cias pedagógicas del Estado deben apo-yarlos logísticamente, pero darles autono-mía conceptual y metodológica en su de-sarrollo.

– La política nacional de capacitación debeestar apoyada por investigaciones quepermitan analizar sus logros, dificultades yplantear cambios estratégicos.


66

VISITA DEL DIRECTOR GENERAL DE UNESCO A CHILE

ACTIVIDADES OREALC

En el marco de una serie de invitaciones a relevantes personalidadesinternacionales, el gobierno de Chile recibió al Director General deUNESCO, Federico Mayor Zaragoza, quien permaneció en este paísdesde el martes 3 al sábado 7 de julio recién pasado.

Chile, país miembro y fundador de la Organización, fue visitado porMayor Zaragoza junto al miembro de su gabinete Galo Ponce, en una giraque fue la primera realizada a Chile por parte de un Director General deUNESCO. El personero, no obstante, había estado en Chile con ocasiónde un congreso científico efectuado en Concepción en 1963.

Durante su visita, teniendo como anfitrión al Ministro de EducaciónPública del país, Ricardo Lagos, el Director General sostuvo entrevistascon el Presidente de la República, Patricio Aylwin, con el titular deRelaciones Exteriores, Enrique Silva Cimma, con el Ministro Director de laOficina de Planificación Nacional, Sergio Molina, con los Presidentes delSenado y la Cámara de Diputados, Gabriel Valdés Subercaseaux y JoséAntonio Viera-Gallo, respectivamente.

La visita incluyó otras actividades tales como conferencias conperiodistas especializados en educación y cultura; reunión-desayuno conlos más importantes directores de medios de comunicación del país ydirigentes de los Colegios de Periodistas de Chile, de la AsociaciónNacional de la Prensa y de la Asociación de Radiodifusores, ARCHI.

Simultáneamente, concedió entrevistas exclusivas a los diarios LaEpoca y El Mercurio, las que fueron publicadas en las edicionesdominicales de esos medios informativos.

Visita al Parlamento

El jueves 5 de julio, fue recibido en una solemne sesión conjunta delSenado y la Cámara de Diputados en la sede del Congreso Nacionalubicada en el puerto de Valparaíso, a 120 kilómetros de la capital.

A su llegada, el alto funcionario internacional fue saludado por el VicePresidente del Senado, Beltrán Urenda, por el Presidente de la Cámarade Diputados, José Antonio Viera-Gallo, por los representantes de lasComisiones de Educación de ambas Cámaras y por educadores yalumnos de la Quinta Región del país.

En su intervención ante los legisladores chilenos señaló: “ElParlamento constituye uno de los pilares básicos de la democracia y estainiciativa es una prueba más de su capacidad para asumir, con criteriomoderno, con seriedad científica y amplio espíritu de participación, lacomprensión de los problemas más importantes de la sociedad moderna”.

En su extensa intervención hizo un llamado a los senadores ydiputados, recalcando que “las políticas educativas exigen continuidad.Por ello –señaló– éstas no son obra de un grupo social o político ni de

Actividades OREALC

67

períodos limitados de tiempo. Desde este punto de vista, es importantepostular, como lo hicieran los Ministros de Educación de América Latina yel Caribe en su última reunión de Guatemala, la urgencia de tomardecisiones de mediano y largo plazo”.

Finalizando su discurso expresó que “para ello, es necesario diseñarpactos de estado, consensos o acuerdos nacionales que garanticen lavigencia de las grandes prioridades educativas. El papel del Parlamentoen la definición de estos acuerdos es crucial. Aquí están losrepresentantes legítimos de los diferentes sectores políticos de lacomunidad, y aquí está, también, el instrumento que permite traducir elconsenso en pautas de acción. Promover estos acuerdos es nuestraresponsabilidad frente a las futuras generaciones. La historia nos ha dadola oportunidad. No la desaprovechemos”.

Al término de su intervención hicieron uso de la palabrarepresentantes de las distintas fuerzas políticas allí representadas,quienes agradecieron la visita de Mayor Zaragoza y se comprometieron aasumir la responsabilidad que les correspondía en el gran desafío de laeducación.

Durante la visita al Parlamento, así como durante toda la intensajornada de cinco días, el Director General fue acompañado por elRepresentante de UNESCO en Chile y Director de OREALC, Juan CarlosTedesco.

Educadores Populares

En la tarde del mismo jueves 5 de julio, Federico Mayor concurrió alCentro El Canelo de Nos, a un encuentro con educadores populares ydirigentes de ONG nacionales, organizado por el Consejo de Educaciónde Adultos de América Latina, CEAAL.

Hito importante en su visita, la reunión en la zona sur de Santiagocongregó a más de doscientos líderes de la educación popular y deadultos de las más australes y norteñas zonas del país. Durante la visita,el personero de UNESCO dialogó con Francisco Vío Grossi, SecretarioGeneral del CEAAL y Presidente también del Consejo Internacional deEducación de Adultos, ICAE. En esa oportunidad analizaronconjuntamente temas relacionados con el apoyo de estas ONG a laConferencia Mundial de Educación para Todos, en el marco del AñoInternacional de la Alfabetización (AIA). Vío Grossi también anunció alDirector General la próxima realización en Chile, en la tercera semana denoviembre de este año, de la Asamblea General del CEAAL, oportunidaden que concurrirán alrededor de cuatrocientos representantes de todaAmérica y observadores de Asia, Africa y Europa.

Durante su saludo al representante de UNESCO, Francisco Vío señalóque “las ONG que trabajamos en educación popular, somos espacios enlas que se privilegia el encuentro de la gente en toda su diversidad, bajoel común anhelo de ser más libre. Libres de todo aquello que atentecontra una vida digna, libres de todo aquello que nos impida crecer, yasean estructuras, ideologías o conductas”.

“Por ello, agregó el dirigente del CEAAL, nos gusta la UNESCO.Compartimos sus ideales y reconocemos su protagonismo en labúsqueda de espacios de encuentro y de diálogo mundial. Sin embargo,queremos que se amplíe su compromiso con las ONG. En Chile, somosmás de 600 entidades. En Perú, más de 2.000. En América Latina y el


68

Caribe somos algunas decenas de miles de instituciones al servicio de laeducación popular y de adultos”.

Luego de un intenso y franco diálogo con los educadores asistentes,Mayor Zaragoza fue invitado a firmar el Libro Viajero Latinoamericano, enel que éste dejó impreso un testimonio de respaldo a la acción de lasONG: “Que todos sepan que sólo la educación libera. Que los maestros yeducadores son la clave del auténtico desarrollo de los pueblos. Que lasdemocracias no perduran cuando se construyen sobre la ignorancia. Queforjar una ciudadanía que participe en los asuntos públicos es in-declinable requisito para un devenir iluminado y luminoso. Que el libroviajero así lo proclame en todas partes”.

En la noche del mismo día, el Ministro de Educación, Ricardo Lagos,ofreció al Director General de UNESCO una recepción en el PalacioCousiño, a la que concurrió gran parte del gabinete ministerial, las másaltas autoridades del país y representantes del mundo artístico y culturalchileno.

Condecoración Gabriela Mistral

En una sobria ceremonia, realizada en una pequeña escuela deeducación primaria en el barrio norte de Santiago, un centenar dealumnos y profesores de la Escuela “Puerto Rico” recibieron al DirectorGeneral de UNESCO. En el encuentro fue acompañado por el Ministro deEducación, Ricardo Lagos, por el Embajador de Chile ante laOrganización, Gonzalo Figueroa; por el Director de la Oficina Regional deEducación de la UNESCO, Juan Carlos Tedesco; por la Alcaldesa de lacomuna de Conchalí, María Antonieta Saa, por expertos de OREALC ydirigentes del Colegio de Profesores de Chile.

En esa oportunidad, el titular de Educación confirió –en representacióndel gobierno chileno– la Orden al Mérito Docente y Cultural “GabrielaMistral” a Federico Mayor. La condecoración, que lleva el nombre de lainsigne poetisa chilena, Premio Nobel de Literatura (1945), fue creada porel gobierno del Presidente Patricio Aylwin y fue otorgada, por primera vez,en la persona del científico español que detenta el más algo cargo de laUNESCO.

En sus respectivas intervenciones, tanto el ministro como MayorZaragoza destacaron los estrechos vínculos existentes entre España yChile a través de acciones realizadas por los premios Nobel chilenos,Gabriela Mistral y Pablo Neruda.

Al mediodía del viernes 6, en la sede del Ministerio de EducaciónPública de Chile, fue firmado un Memorándum de Entendimiento, suscritopor el Ministro del ramo, Ricardo Lagos y el Director General de UNESCO.

En el documento se establecieron acuerdos concretos de apoyo delorganismo internacional a iniciativas gubernamentales chilenasrelacionadas con las escuelas básicas de más bajo rendimiento del país.La alfabetización de adultos y la búsqueda de soluciones a la crisis deobjetivos y contenidos por que pasa la Educación Media y laregionalización del quehacer cultural, fueron algunos de los puntosincluidos en el acuerdo bilateral.

El gobierno de Chile y la UNESCO coincidieron en reconocer laimportancia de la participación de todos los actores sociales en ladefinición y elaboración de las políticas educativas, científicas y culturales.En ese sentido, concordaron en el Memorándum de Entendimiento y

Actividades OREALC

69

cooperación en estimular acciones de concertación y consenso quegaranticen la estabilidad de las políticas en el mediano y largo plazo.

En la tarde del mismo día, el Director General sostuvo un encuentro enla sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,CEPAL, con representantes de los organismos de la Organización de lasNaciones Unidas residentes en Chile. Posteriormente concurrió a laclausura del curso internacional sobre “Técnicas de Investigación delGenoma Humano”, realizado en la Facultad de Medicina de la Universidadde Chile bajo la dirección del científico chileno, Dr. Jorge Allende y quecontó con el patrocinio de UNESCO

Finalizando sus actividades oficiales en el país, el Director Generalsostuvo una reunión con cerca de cien cientistas políticos, abogados ydiplomáticos del Consejo para las Relaciones Internacionales.

REDALFRed regional de capacitación de personal y de apoyos específicosen los programas de alfabetización y educación de adultos

Area de acción:Alfabetización y postalfabetiza-ción

Tipo de actividades:Capacitación y asistenciatécnica/reunión regional

Nombre de la actividad:

Seminario Taller Regional RE-DALF sobre medios de Comuni-cación en apoyo a programas dealfabetización y postalfabetiza-ción (9 y 13 julio de 1990, Cusco,Perú).

Este encuentro fue organizado yauspiciado por la OREALC con lacooperación del Ministerio deEducación del Perú y convocadoen el marco del Plan Operativode la REDALF para el Año Inter-nacional de la Alfabetización.

El Seminario tuvo por objeti-vos:

– analizar las experiencias in-novadoras y relevantes so-bre programas de alfabetiza-ción y postalfabetización conapoyo de los medios de co-municación, privilegiando eluso de los medios: radio, te-levisión, video y materialesimpresos;

– formular propuestas sobrepertinencia y formas de usode medios de comunicación

social, considerando la moti-vación del “Año Internacio-nal de la Alfabetización” ylas orientaciones del progra-ma mundial “Educación paratodos”;

– recopilar experiencias y ma-terial innovador para su difu-sión en los países represen-tados.

Asistieron 26 especialistasde los siguientes países: Argenti-na, Bolivia, Colombia, Chile, Cos-ta Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, México,Perú, Uruguay y Venezuela, re-presentando a instituciones públi-cas y ONGs a cargo de experien-cias relacionadas con comunica-ción educativa; expertos de laUNESCO y otras agencias inter-nacionales y observadores deinstituciones peruanas.

En el encuentro se presenta-ron programas de alfabetizacióny postalfabetización que emplea-ban bajo diversas modalidadeslos medios de comunicación: pro-gramas radiofónicos en los cua-les la radio constituye el medioprincipal y experiencias donde laradio es uno de los medios depromoción educativa y cultural;programas centrados en los ma-teriales impresos y finalmente ex-periencias en las cuales el videoo la televisión constituyen los as-pectos nucleares. Entre los pro-

gramas presentados se desta-can: Radio del Arzobispado deSan Salvador (El Salvador), Siste-ma Radiofónico Shuar (Ecuador),Radio Onda Azul (Perú), INCUPO(Argentina), Instituto Fe y Alegría(Venezuela), Proyecto UNESCO-AGFUND SEE-PER-10 sobre Alfa-betización y Postalfabetizacióncon medios audiovisuales (Perú),programas de las siguientes insti-tuciones: CNTC (Central Nacionalde Trabajadores del Campo-Hon-duras), CIDE (Centro de Investi-gación y Desarrollo de la Educa-ción-Chile), Amigos del País(Guatemala-ONG), Perú-Mujer(Perú-ONG), Qhana (Bolivia), Te-leduc (Chile).

Es interesante señalar quemuchos de estos programas es-tán destinados a población rural yalgunos de ellos desarrollan pro-puestas de educación bilingüe –apartir de la lengua materna–como es el caso de Radio Shuar(lengua shuar) y Qhana (lenguaaymara).

Entre las principales conclu-siones se destacan: a) la produc-ción de medios debe basarse enestudios participativos, desarro-llados por equipos multidiscipli-narios; b) es necesario formar alos promotores y alfabetizadoresrespecto de la estructura y el em-pleo de los materiales; c) los me-dios deben adaptarse al contextosociocultural; d) el uso de los me-


70

dios debe subordinarse al pro-yecto pedagógico; e) los mediosdeben facilitar el aprendizaje dela función de la lectoescritura yno la nueva adquisición de un có-digo, que se olvida por desuso.

Area de acción:Alfabetización

Tipo de actividad:Proyectos en desarrolloNombre de la actividad:

Concurso de proyectos de alfa-betización y educación cívica conmujeres campesinas de lasubregión andina.

Se elaboraron las bases para elConcurso de proyectos de alfa-betización y educación cívicadestinado a estimular la puestaen práctica de experiencias parti-cipativas con mujeres indígenas ycampesinas de la subregiónandina.

Este concurso, que se reali-za en el contexto del Año Interna-cional de la Alfabetización, espe-ra contribuir a modificar la desi-gualdad educativa y social de lasmujeres. Podrán participar todaslas personas jurídicas no guber-namentales de la subregión andi-na (Bolivia, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela) que acreditenexperiencia en trabajo educativocon mujeres campesinas e indí-genas, particularmente en elcampo de la alfabetización. Losplazos de presentación del pro-yecto son del 1º de septiembrede 1990 al 15 de enero de 1991.Los formularios e informacióncomplementaria deben solicitarseen la Oficina Regional de laUNESCO en Santiago, Chile.


Tipo de actividad:Investigación


Investigación regional sobre anal-fabetismo funcional.

En este campo, se ha elaboradoel diseño del estudio y los instru-mentos de recolección de datos.Estos ya han sido validados enChile, tanto en Santiago como enlocalidades del interior.

La propuesta de estrategia e

instrumentos de investigación seanalizarán en un taller previstopara el mes de octubre.


Tipo de actividad:Capacitación y asistencia técnica


Taller sobre producción de mate-riales educativos en postalfabeti-zación y educación cívica paraprogramas con mujeres de la su-bregión andina.

Se están desarrollando las activi-dades preparatorias del taller, en-tre las que destacan la firma de lacarta acuerdo con la AsociaciónPerú Mujer; la confección de laconvocatoria del encuentro y seestán seleccionando las partici-pantes nacionales. El taller, quese realizará en Lima, Perú, del 29de octubre al 9 de noviembre de1990, está destinado a ONGsque trabajan con mujeres neolec-toras o de bajo nivel de escolari-dad, e interesadas en iniciar pro-gramas de educación cívica.

La reunión tiene por objetivocapacitar a representantes deONGs de la subregión andina enla producción de materiales im-presos de postalfabetización yeducación cívica.


Tipo de actividad:Capacitación y asistenciatécnica.


Programa de equipos itinerantes(misión cooperativa de asistenciatécnica)

Se está preparando el programade equipos itinerantes que brin-dará asistencia técnica a los pro-gramas de alfabetización y quedesarrollarán actividades promo-cionales y propiciarán programasde capacitación junto con losequipos nacionales.

En este marco se han selec-cionado y contratado los especia-listas de los equipos referidos, sehan programado las actividadesde la misión y auspiciado la orga-

nización de las contrapartes na-cionales. En el mismo sentido, sehan diseñado talleres nacionalesen Centro América (El Salvador,Guatemala y Honduras),subregión andina (Bolivia, Ecua-dor y Perú) y República Domini-cana y Haití. En estos talleres,que tendrán lugar en septiembrey noviembre, se evaluarán las es-trategias nacionales de alfabeti-zación y se elaborarán propues-tas innovadoras.


Tipo de actividad:Evaluación


Evaluación externa de la Cam-paña Nacional de Alfabetización

El informe final de evaluación ex-terna de la Campaña Nacional deAlfabetización fue presentado ofi-cialmente al Ministerio de Educa-ción del Ecuador (Boletín Nº 21,ver información detallada sobre eldocumento final de la evaluaciónexterna).

Area de acción:Educación de adultos

Tipo de actividad:Capacitación y asistencia técnica


Seminario regional sobre la inves-tigación de la educación básicade adultos

Se está preparando la reunión re-gional en la cual se analizarán losresultados de la investigación re-gional sobre la educación básicade adultos. Ella se llevará a caboen Antigua, Guatemala, del 4 al 8de diciembre y para tal efecto sefirmó carta-acuerdo con el Go-bierno de ese país y se elaboró laconvocatoria del encuentro.

Participarán personal vincu-lado con la aplicación de los re-sultados de la investigación ensus respectivos países y repre-sentantes de la UNESCO y delGobierno de España.Area de acción:Educación de adultos

Tipo de actividad:Investigación

Actividades OREALC

71


Investigación sobre la educaciónbásica de adultos

Durante este período se ha conti-nuado trabajando en la investiga-ción regional sobre la EBA. Elequipo OREALC ha analizado losdatos de las encuestas naciona-les de estudiantes, profesores ydirectores de EBA. En particular,se han procesado los archivosprimarios de Perú, Colombia yEcuador y se han analizado losdatos agrupados de Centro Amé-rica y México. Se han creado có-digos regionales y subregionalespara estandarizar la información.Además, se ha elaborado un in-forme sobre la muestra de estu-diantes del Perú, que será envia-do a los países para orientar laredacción de los informes nacio-nales respectivos a ser presenta-dos en el seminario regional decierre de la investigación.

Area de acción:Educación de adultos

Tipo de actividad:Capacitación y asistenciatécnica/reunión nacional


Encuentro nacional para la cons-trucción de un sistema de educa-ción de adultos (Colombia)

Durante el mes de mayo se reci-bió en la OREALC el informe finalde esta reunión que tuvo lugar enBogotá, Colombia, entre el 20 y23 de marzo.

Este evento, auspiciado porla OREALC y organizado por elComité del Año Internacional dela Alfabetización y el Ministerio deEducación Nacional de Colom-bia, es parte del proceso de or-ganización de un Sistema Nacio-nal de Educación de Adultos.Participaron representantes deorganismos gubernamentales yno gubernamentales. En la reu-nión se analizaron las condicio-nes nacionales y regionales paraconstruir el sistema propuesto; sedeterminaron líneas de acciónpara su puesta en práctica y seestablecieron lineamientos paraelaborar un estatuto orgánico dela Educación de Adultos. La des-

centralización del sistema educa-tivo formal y el sistema nacionalde educación popular de adultos,fueron caracterizados como es-trategias convergentes que apun-tan hacia el mejoramiento de lacalidad de la enseñanza.

Area de acción:Educación bilingüe

Tipo de actividad:Cooperación y asistencia técnica


Pasantía en México

Entre el 9 y 21 de julio, el INEA deMéxico llevó a cabo en el marcode la REDALF una pasantía sobreproducción de materiales de edu-cación bilingüe y bicultural.

Participaron pasantes de lossiguientes países: Ecuador (2);Honduras (1); Guatemala (3); ElSalvador (1); Colombia (2) y Ar-gentina (2).

El programa incluyó un semi-nario sobre el tema en Ciudad deMéxico y los participantes se or-ganizaron en dos grupos de tra-bajo que visitaron programas deeducación bilingüe en el interiordel país (Estados de Oaxaca y deHidalgo). Posteriormente, hicieronuna evaluación de la pasantía ypresentaron sus planteamientosal INEA sobre los programas visi-tados. Los dos grupos prepara-ron un informe con las conclusio-nes y sugerencias.


Tipo de actividad:Publicación


Superación del analfabetismo.Políticas y estrategias para el pe-ríodo 1990-2000, OREALC, 1990

Esta publicación contiene el infor-me final del Seminario TécnicoRegional sobre Políticas educati-vas y estrategias para superar elanalfabetismo durante 1990-2000(Managua, Nicaragua, 23 no-viembre-3 de diciembre 1989).

En dicho seminario se anali-zaron las evaluaciones de losprogramas nacionales de alfabe-tización de la mayoría de los paí-

ses de la región y se elaboraronrecomendaciones sobre estrate-gias renovadas de alfabetización.

Estuvieron presentes repre-sentantes nacionales y especia-listas convocados a título perso-nal. Entre los principales aportesde la reunión, contenidos en estapublicación, se destacan: el aná-lisis del carácter sociocultural delanalfabetismo y la propuesta deemprender acciones de alfabeti-zación traspasando las fronterasde los ministerios de Educación.Además, se identifican las dificul-tades existentes, tales como elcarácter esporádico y dispersode los programas, la falta de eva-luaciones, las carencias de capa-citación de personal, los escasosrecursos financieros; se recogenasimismo, propuestas para en-frentar dichos obstáculos. Tam-bién se plantea la necesidad desuperar las estrategias naciona-les con nuevos enfoques cultural-mente orientados en materia dealfabetización y el papel que éstapueda tener en la construcciónde democracias participativas.




Analfabetismo y alfabetización.Mesa Redonda, OREALC, 1990.

Esta publicación presenta los re-sultados de la Mesa Redonda so-bre Analfabetismo y Alfabetiza-ción realizada en el marco de laTercera Reunión del Comité Inter-gubernamental del Proyecto Prin-cipal (Guatemala, 26-30 de junio1989). La Mesa Redonda seconstituyó con especialistas pro-cedentes de distintos contextossocioculturales y de diversas dis-ciplinas. La visión del educadorcoexistió con la del sociólogo y elplanificador, permitiendo nuevaslecturas de la alfabetización.

En esta Mesa, los participan-tes ratificaron la vigencia de la ta-rea alfabetizadora y el caráctersociocultural del fenómeno delanalfabetismo. A partir de estossupuestos, se deslindaron y re-afirmaron las responsabilidadesdel Estado y la sociedad civil enla alfabetización.


72

Además, se analizaron lasestrategias alfabetizadoras, conespecial referencia a las cam-pañas exitosas de la década delos ochenta; se relacionó el anal-fabetismo con el fracaso de la es-cuela básica; se caracterizó elproceso alfabetizador en contex-tos multiculturales y pluriétnicos yse exploraron las perspectivas dela alfabetización en los años querestan del siglo.

Particularmente interesantesfueron las observaciones acercade la escuela como productorade analfabetos absolutos y fun-cionales. También se presentó laevolución de la educación biling-üe hasta la adopción del modelode mantenimiento (educación bi-lingüe intercultural), sus ventajasy requerimientos. A su vez, la co-existencia en el Caribe del creoley los idiomas oficiales, fue carac-terizada como un legado de lacolonización europea; se presen-taron además, estrategias debajo costo sustentadas en enfo-ques participativos.

Las conclusiones de la MesaRedonda han contribuido a afir-mar la necesidad de enfrentar elanalfabetismo con nuevas estra-tegias en las cuales programasde alfabetización y escuela bási-ca se constituyen como una uni-dad de acción.




Manual de elaboración y produc-ción de materiales de postalfabe-tización y educación cívica paramujeres de América Latina y el

Caribe. UNESCO, 1990.

Se acaba de publicar este Ma-nual elaborado por la AsociaciónPerú-Mujer con auspicio de laSección de Igualdad de oportuni-dades en materias de Educaciónpara los Jóvenes y las Mujeres dela Sede de la UNESCO (París).

El objetivo del Manual esofrecer a las instituciones queoperan en postalfabetización yeducación cívica con mujeres,esquemas orientadores para eldiseño y la producción de mate-riales de enseñanza. El documen-to se basa en una muestra de520 materiales procedentes de21 países de la región, que fue-ron analizados y clasificados portemas predominantes (sexuali-dad, planificación familiar, nutri-ción, salud, trabajo, organizacio-nes, violencia, generación de in-gresos, otros).

A partir de esta informaciónsistematizada, las autoras pre-sentan sugerencias para elabo-rar, producir y evaluar materialesde enseñanza. Nos alertan, asi-mismo, respecto al hecho de quelos materiales no pueden ser des-arrollados en forma aislada sinocomo elementos de apoyo a unplan educativo, pues constituyenuna expresión objetivada –explí-cita o no– de una cierta manerade concebir la educación.

El Manual también hace re-ferencia a la importancia tantode conocer las características so-cioeducativas y culturales de laspotenciales usuarias de los mate-riales como de generar meca-nismos para que éstas se trans-formen en productoras. En este sentido, se da particular signi-ficado a la revalorización de lasexpresiones de la cultura oral.

Finalmente, el Manual propo-ne un esquema de procedimientoque parte de una investigaciónparticipativa de la realidad paraculminar en materiales que reco-gen los problemas cotidianos delas usuarias, considerando ilus-traciones de fácil identificación ycon lenguaje sencillo y familiarpara las mujeres.

Podemos afirmar que el Ma-nual navega entre dos aguas; loque las cosas son y lo que debe-rían ser, en el supuesto de unaeducación al servicio de la justi-cia y la democratización social.Así, el texto presenta característi-cas predominantes de los mate-riales seleccionados y, simultá-neamente y a partir de ellos, pro-pone esquemas orientadores.

Confiamos en que las institu-ciones comprometidas con laeducación de la mujer en situa-ción de precariedad educativa,tengan acceso a esta guía prácti-ca y con ella puedan recuperar elesfuerzo institucional que supo-nen los materiales aquí seleccio-nados y analizados, como partesde la actual cruzada regionalpara democratizar el acceso dela mujer a los servicios educati-vos de entes públicos y no gu-bernamentales.

Actividades OREALC

73

REPLADRed regional para la capacitación, la innovación y la investigaciónen los campos de la planificación y la administración de laeducación básica y de los programas de alfabetización

seminario presencial; y el mo-mento 3 será de seguimiento.

Se prevé que al cabo de 4años, 300 responsables habránsido atendidos por el programade capacitación, entre ellos: 60planificadores de dependenciasy organismos centrales; 147 pla-nificadores de las direcciones ge-nerales de servicios coordinadosde educación pública en los Es-tados y en el Distrito Federal; 93planificadores de organismos enlos Estados.

El programa de capacitaciónestará compuesto de una seriede ocho seminarios, de 1990 a1993, que tendrán lugar en losmeses de julio y noviembre decada año. Durante los dos prime-ros –que tendrán lugar en 1990–se atenderá a la totalidad de lossubdirectores de planeación y je-fes de programación de las direc-ciones generales de servicios co-ordinados de educación públicaen los Estados.

El programa seguirá lasorientaciones contenidas en eldocumento conjunto de la SEP yla Universidad de Monterrey,“Programa de Capacitación enPlaneación Educativa en México”.La preparación técnica y la orga-nización material del programa yde los seminarios estará a cargode la SEP.

El primer Seminario-TallerRegional de Planeación y Admi-nistración Educativas tuvo lugaren Oaxaca del 9 al 20 de julio de1990. En el se trataron los si-guientes temas: Educación enMéxico y América Latina en uncontexto de crisis; Enfoques teóri-co-metodológicos de la planea-ción educativa; Nuevos escena-rios de la educación mexicana;Planeación sectorial; micropla-neación; Programación y presu-puesto de la educación; Adminis-tración de los servicios a nivel lo-cal; Educación para adultos; Ad-ministración educativa y moderni-zación; Calidad de la Educación.II Seminario-Taller de Forma-

Formación de formadores

Seguimiento del I Seminario-Ta-ller Regional para la Formaciónde Formadores en Planificacióny Administración de la Educa-ción

México

Para iniciar la tercera etapa delPrimer Seminario-Taller de For-mación de formadores se firmóuna carta-acuerdo entre la Secre-taría de Educación Pública, en re-presentación de los Estados Uni-dos de México y la UNESCO,para el desarrollo de un Progra-ma de Capacitación en Planifica-ción Educativa en dicho país.

El programa forma parte dela estrategia que la SEP ha di-señado para incrementar su polí-tica de modernización educativay, en particular, para capacitar yactualizar a cuadros técnicos na-cionales en los nuevos enfoquesy prácticas de la planificación yadministración educativa.

Los objetivos de este progra-ma son:

– mejorar la capacidad técni-ca de los funcionarios querealizan actividades de pla-nificación y administraciónde la educación tanto a nivelcentral estatal, regional y alos distintos niveles del siste-ma educativo;

– contribuir a consolidar me-canismos de coordinación anivel regional para promoveren forma continua y partici-pativa la actualización deconceptos, metodologías einstrumentos de planeación.

El programa se desarrollaráen un período de 4 años bajo laforma de seminarios-talleres yadoptando la modalidad de “mo-mentos”. El momento 1 corres-ponde al de preparación previa ya distancia; el momento 2 será el

ción de Formadores enPlanificación y GestiónEducativa

Las actividades organizativas delII Seminario-Taller se han desa-rrollado conforme a lo programa-do. Edmundo Fuenzalida, de laUniversidad de Standford (USA),ha sido designado y está actuan-do como Coordinador Académicodel mismo. Se ha recibido unamuy buena respuesta a la solici-tud efectuada a los participantesde definir un tema para una expo-sición oral, de 15 a 20 minutos,que ilustre los resultados de lasinvestigaciones o estudios he-chos en el país al respecto, con-cluyendo con una evaluación delo que estas investigaciones o es-tudios han aportado a las tareasdel planificador educativo. Así sepretende que el Seminario-Tallerse enriquecerá con las experien-cias nacionales de cada uno deellos.

Planes de RedesNacionalesREPLAD

Argentina

Dentro del Proyecto V “Apoyo a lacreación y consolidación de re-des nacionales” del Plan de Acti-vidades 1990-1991 de REPLAD,Argentina ha presentado su Planpara la constitución de una RedFederal de Planeamiento de laEducación. Ella está destinada aayudar en el proceso de transfe-rencia de servicios educativosnacionales a las provincias, cu-yas administraciones cuentancon limitada capacidad para en-carar tareas de planificación ygestión para los servicios que ac-tualmente prestan. El plan surgeante la necesidad de mejorar yfortalecer la capacidad técnica einstitucional para hacer frente alas nuevas responsabilidadesque han de asumir. Esta Red Fe-


74

deral contribuiría a definir pautasy criterios comunes para toda lanación a fin de construir y conso-lidar un sistema educativo nacio-nal integrado y unido a partir dela diversidad.

Se plantea la realización deun Seminario Nacional que reunaa funcionarios de las oficinas pro-vinciales de planificación educati-va, de la Municipalidad de la Ciu-dad de Buenos Aires, a docentesy funcionarios de las universida-des nacionales y del Ministerio deEducación y Justicia con el fin deconcretar acuerdos y programasde trabajo en común. Con el finde otorgar legitimidad político-in-stitucional a la Red, se señala lanecesidad de presentar esta pro-puesta ante las autoridades delárea educativa de cada jurisdic-ción y ante los miembros delConsejo Federal de Cultura yEducación.

Finalidades

– Generar un proceso de pla-nificación concertado quetenga al MEJ como instanciade articulación y apoyo téc-nico;

– dar organicidad al trabajo delas regiones para coordinarel proceso de planificaciónde las provincias, entre ellasy con la nación;

– fortalecer la capacidad insti-tucional y técnica del proce-so de planeamiento en elámbito de las diversas juris-dicciones que componen elpaís;

– contribuir a incrementar lacapacidad de trabajo decada región en materia deformulación e implementa-ción de programas y proyec-tos educativos;

– conformar un mecanismo deintercambio y cooperacióndel área de política, planea-miento y administración de laeducación de las universida-des nacionales.

Consideraciones generales parael funcionamiento de la Red

– Establecimiento de un flujo yreflujo de comunicación en-tre las diversas jurisdiccio-nes, universidades, organis-mos federales, centros de in-vestigación para favorecer el

intercambio de experienciasen materia de capacitación,innovación e investigación;

– Integración de la investiga-ción y la aplicación de inno-vaciones al mecanismo de latoma de decisiones;

– Creación y consolidación demecanismos institucionales yoperativos que favorezcan laefectividad, eficacia y efi-ciencia de la Red Federal.

Modalidades operativas

– Eje de articulación y de apo-yo técnico sería la DirecciónGeneral de PlaneamientoEducativo del Ministerio deEducación y Justicia;

– Designación de una provin-cia sede para cada región yde un representante de lamisma como coordinador yresponsable;

– Definición de un plan con-certado de actividades paradar forma a los mecanismosorganizacionales y operati-vos y de gestión de progra-mas de trabajo;

– Presentación de esta pro-puesta a las autoridadeseducacionales de cada juris-dicción en el marco del Con-sejo Federal de Cultura yEducación;

Componentes de la Red Federal

– Redes regionales: compues-tas por unidades provincia-les y municipales de planea-miento educativo, a las quese podrán incorporar aque-llos organismos cuyo des-empeño implique una contri-bución para el mejoramientode la calidad de la educa-ción. Su finalidad: a) coordi-nar y gestionar en el ámbitoregional las tareas de la RedFederal; b) desarrollar pro-gramas y proyectos que res-pondan a los requerimientosespecíficos de la región.Para hacer operativa y agili-zar las tareas, se considerala designación de un repre-sentante jurisdiccional comoresponsable regional.Comprende las siguientesregiones: Patagonia, Cuyo,Noroeste y Noreste argenti-no.

– Red académica de planifica-ción y gestión de la educa-

ción: constituida por docen-tes del área de planeamien-to, política y administraciónde las universidades. Finali-dad: articular y fortalecer es-tos campos disciplinarioscomo un área integrada, co-ordinando actividades aca-démicas, ejecutando accio-nes a nivel nacional y regio-nal en temáticas afines, di-vulgando conocimientos enesas unidades académicaspara mejorar la planificacióny gestión a nivel universita-rio, ministerios provinciales ynacional. Cada región desig-nará una universidad quecumplirá funciones de coor-dinación y nexo entre lasmismas. La coordinación se-ría rotativa.

Las siguientes universidadesse nominaron como sedes regio-nales: Región centro bonarense:Universidad Nacional de Luján;centro litoral: Universidad Nacio-nal de Entre Ríos; Patagonia: Ins-tituto Universitario de Santa Cruz;Nuevo Cuyo: Universidad Nacio-nal de San Luis (a confirmar); No-roeste: Universidad Nacional deSalta.

Brasil

Se han sostenido conversacionespara la reestructuración y fortale-cimiento de REPLAD en Brasil,principalmente en lo referente alas condiciones de su funciona-miento, campos de actividad, te-mas y contenidos de la Red, pro-puestas programáticas, proyec-tos específicos para 1990-1991 yuna nueva estructura para esaRed Nacional de REPLAD que in-cluiría un Consejo, una Coordina-ción ejecutiva y organizacionesejecutantes. Dentro de ella, la Co-ordinación de Planeamiento Sec-torial tendría una participaciónmás activa. Una vez aprobadopor el Ministro de Educación, undecreto ministerial será dictadopara oficializarlo.

Chile

Dos nuevas instituciones se hanincorporado a la Red REPLADChilena. Así, además del Centrode Administración Educacionalde la Universidad de Concep-ción, formarán parte la División

Actividades OREALC

75

de Planificación y Presupuestodel Ministerio de Educación, acargo de Pedro Henríquez Gua-jardo y el Centro de Investigacióny Desarrollo de la Educación –CIDE–, cuyo Director es PatricioCariola.

III Actividades Nacionales

Chile

El Centro de Administración Edu-cacional de la Universidad deConcepción, con el auspicio delDepartamento de Asuntos Educa-tivos de la OEA y dentro del mar-co de la Red REPLAD de UNES-CO-OREALC, organizó un tallersobre “Perspectivas de la educa-ción chilena” que se llevó a caboen Concepción entre el 27 y 28de abril de 1990. Contó con una

Mesa Redonda sobre el tema“Educación municipal versuseducación privada” y de otrasconferencias y exposiciones.

La Universidad Arturo Pratllevó a cabo un Programa dePost-Título en Administración deRecursos Humanos con el apoyodel CAE de la Universidad deConcepción, el Departamento deAsuntos Educativos de la OEA yUNESCO/OREALC en el marcode la Red REPLAD. El programaconstituye un plan de estudiosque define su campo de compe-tencia en la integración de la teo-ría y práctica de la administraciónde recursos humanos. El régimende estudio considera tres perío-dos intensivos de trabajo acadé-mico presencial de un mes deduración cada uno, con activida-des de investigación de campo

en los interperíodos. Sus objeti-vos son formar especialistas ca-paces de a) demostrar compren-sión sobre información referida ala administración de recursos hu-manos, b) elegir, de acuerdo acriterios intrínsecos y extrínsecos,enfoques adecuados para la so-lución de problemas que compe-ten a los recursos humanos; y, c)conocer los procedimientos ope-rativos necesarios para enfrentarproblemas en la administracióndel personal en las organizacio-nes públicas y privadas. El plande estudio se dividió en dos in-stancias: asignaturas obligatoriasy tesis de título. La actividad seinició en la ciudad de Iquique enjulio pasado.

PICPEMCERed regional de formación, perfeccionamiento y capacitaciónde educadores

Encuentro Nacional sobreEducación Sexual

Un Encuentro Nacional sobreEducación Sexual se realizó enSantiago de Chile ante una inicia-tiva del Programa de Apoyo y Ex-tensión en Salud Materno-Infantil(PAESMI), el patrocinio de laUNESCO, a través de su red PIC-PEMCE y el auspicio del Fondode Población de Naciones Uni-das.

En este Encuentro participa-ron 240 profesionales de diversasáreas relacionadas con la educa-ción sexual, tanto a nivel del sis-tema formal de educación, comode la educación no formal. Entreellos profesores, médicos, psicó-logos, sociólogos, religiosos, en-fermeras, matronas, comunicado-res y otros provenientes de todoel país.

La meta del Encuentro fue lade elaborar un conjunto de pro-posiciones generales y recomen-daciones concretas sobre elmodo de incorporar la EducaciónSexual en el Sistema Formal deEducación.

Para este fin, se propuso

examinar el estado de la Educa-ción Sexual en el país con el ob-jeto de dar pautas para una es-trategia global. Del Encuentrosurgió, además, el compromisopersonal de los participantes derealizar o intensificar acciones enel campo de la Educación Se-xual, como medio de aportar a lacalidad de vida de futuras gene-raciones.

En especial, se percibió lanecesidad de elaborar políticasque permitan la integración de laEducación Sexual en el currículoescolar, tomando en cuenta laexistencia de varios problemasque afectan a los jóvenes, comopor ejemplo, los numerosos em-barazos de adolescentes, abor-tos, separaciones y enfermeda-des de transmisión sexual. Sobreestos y otros temas hay ignoran-cia, ya que los jóvenes no reci-ben información adecuada ni desus padres ni del sistema esco-lar.

En otros términos, se valoróla necesidad que los jóvenes in-corporen, en su búsqueda deidentidad y personalización, co-nocimientos sobre la vida sexual,

tanto biológicos como afectivos.Las distintas exposiciones,

experiencias intercambiadas ydebates, enfatizaron la necesidadde incluir esta temática en losprogramas formales y en la edu-cación no formal para niños, jóve-nes y adultos, como un elementovital para la salud física y mentalde los chilenos.

Como un aporte para lograrel desafío planteado, se formula-ron las siguientes proposiciones:

Reformular las normas del Minis-terio de Educación en relación ala Educación Sexual, las que de-berían incluir, entre otras:

– una concepción de forma-ción permanente en estecampo, considerando lacontinuidad del ciclo vital;

– la aplicación de metodolo-gías de aprendizaje activo-participativas;

– contenidos que incluyanorientaciones para evitar ladiscriminación de género enla escuela;

Para llevar a la práctica estos


76

planteamientos, se proponen al-gunas estrategias de acción:

– capacitar a orientadores,profesores y padres;

– incorporar la Educación Se-xual en el currículo de forma-ción de profesores;

– generar una instancia de co-ordinación de instituciones,organismos gubernamenta-les y no gubernamentales,que trabajen en EducaciónSexual, que evalúen las ex-periencias realizadas y pro-muevan nuevas ideas. Estainstancia debería asimismo,como seguimiento de esteevento, organizar reunionesregionales y provinciales.

– promover que las Comisio-nes Mixtas Salud-Educación,en todas las Regiones, inte-gren la temática de la Edu-cación Sexual en sus activi-dades.

– propiciar programas educati-vos sobre sexualidad huma-na en los medios masivos decomunicación.

– realizar un catastro nacionalde experiencias y personasque participan en educaciónsexual, en la educación for-mal y ONGs, y difundirlo.

En términos concretos, sepodría avanzar al:

– capacitar a profesores multi-plicadores, para incorporarla Educación Sexual en elproyecto de mejoramientode las 900 escuelas básicas;

– realizar un Concurso Nacio-nal de Cuentos y elaborarmateriales educativos parafomentar la superación de ladiscriminación de la mujer.

– reconocer y premiar la inno-vación pedagógica que serealice en esta área, comoforma de legitimar y valorarel rol docente.

– revisar reglamentos como elque limita la continuidad deestudios de la alumna emba-razada.

– explorar formas novedosasde capacitación que animenla discusión sana sobre se-xualidad de los jóvenes entresí, y con sus profesores.

Como temas prioritarios deabordar, se sugiere:– El cuestionamiento del siste-

ma patriarcal en la educa-ción.

– Reconocer la importancia deeducar sobre la afectividad.

– La Educación Sexual comomedio de fomentar y mejorarlas relaciones interpersona-les.

– La maternidad y paternidadresponsables.

En cuanto a situaciones par-ticulares, se afirmó la necesidadde aplicar metodologías específi-cas para las minorías étnicas, silas investigaciones así lo aconse-jan.

Por último se planteó la ne-cesidad de explorar metodolo-gías apropiadas para grupos es-pecíficos, como discapacitados,menores en situación irregular,recluidos, pacientes de enferme-dades limitantes, etc.

Todos estos acuerdos estánincluidos en “la Declaración de LoBarrenechea” que fue aprobadapor los 240 asistentes al Encuen-tro, y que se entregó al Ministrode Educación, Ricardo Lagos,para su consideración. El encuen-tro se realizó entre el 30 de mayoy el 2 de junio del presente año.

Concurso de Proyectos deLecto-escritura y Cálculo Inicial

La red PICPEMCE, frente al de-safío constituido por el grave pro-blema del fracaso escolar en losprimeros años de la escuela bási-ca, convocó a un concurso deproyectos sobre lecto-escritura ycálculo inicial. La convocatoria seefectuó en el 2º trimestre del pre-sente año.

El concurso buscaba locali-zar proyectos bien fundados,cuyo objetivo sea una intervenciónpedagógica para solucionar elproblema del fracaso escolar rela-cionado con el aprendizaje de lalecto-escritura y el cálculo inicial.La convocatoria se hizo en el ám-bito de la red, es decir a las insti-tuciones de formación de educa-dores y a los centros de perfec-cionamiento en servicio paramaestros que se integran en PIC-PEMCE.

Los proyectos selecciona-dos recibirán el apoyo de laUNESCO/OREALC para su afir-mación y desarrollo y a través dePICPEMCE será irradiado haciala región.

De 37 proyectos de 8 paísessobre los dos temas que fueronpresentadas, se seleccionarontres proyectos de lecto-escritura,uno de cálculo inicial y uno quetoma ambos aspectos.

Los proyectos son los siguientes:

Argentina: “Aplicación delenfoque psicogenético en la lec-to-escritura”.Consejo Provincial de EducaciónSan Martín de los Andes, Neu-quénSrs. Margenat y Manganiello.

“Una propuesta para la enseñan-za inicial del Cálculo en sectoresurbano-marginales”.Instituto de Formación y Perfec-cionamiento Docente de San Car-los de Bariloche.Sras. Ana María Bressan y NoraScheuer.

Colombia: “El niño y la es-cuela: lenguaje y matemáticas”.Universidad del Valle, Cali.Sras. Orozco, Botero y Correa.

Costa Rica: “Iniciación delos procesos de lectura y escritu-ra desde la pedagogía operativacon niños de 5 a 9 años en insti-tuciones de educación básica enCosta Rica”.Universidad Nacional. Centro deInvestigación y Docencia en Edu-cación (CIDE) Heredia.Sras. Sánchez y Vargas.

México: “Trabajo experimen-tal para la enseñanza de la lecto-escritura en lengua Mixe y de lamatemática en el primer grado dela escuela primaria”.Universidad Pedagógica Nacio-nal. Oaxaca.Sres. Aldaz y Mancha.

Además de los selecciona-dos, se tomaron en cuenta por suinterés y sus posibilidades deaporte a la región, los siguientesproyectos:

“La alfabetización en zonasfronterizas bilingües: lineamientospedagógicos y práctica docen-te”.Ministerio de Educación de laProvincia de Misiones.Sras. Citrinovitz y Salgueiro.

“Proyecto de intervenciónpedagógica en la iniciación a lalecto-escritura en sectores margi-nales”.Instituto de Formación y Perfec-

Actividades OREALC

77

cionamiento Docente de San Car-los de Bariloche, Río Negro.Sra. Block.

“Propuesta didáctica alterna-tiva en el aprendizaje de la lecto-escritura”.Ministerio de Educación, Depar-tamento de Planeamiento Educa-tivo, Provincia de Salta.Srs. Bori, Vázquez, Slodky.

PICPEMCE establecerá unatipología de proyectos, tratandode descubrir sus afinidades y di-ferencias mediante un enfoquesistémico sobre cada uno deellos. Esto permitirá elaborar fi-chas que los hagan compara-bles, que ayuden a percibir cuales el tipo de apoyo que requie-ren para el mejor logro de sus

SIRISistema Regional de Información

Area:Base de datos de informacióneducativa,cualitativa y estadística

Línea:Base de estadísticas educativaspor países

Se ha distribuido a los paí-ses el cuestionario para actuali-zar los datos sobre cobertura yeficiencia durante el período1988-1989. Se espera recibir lasrespuestas durante los meses deseptiembre y octubre de 1990 afin de procesarlas y preparar unprimer informe que pueda ser re-visado en la reunión de PROME-DLAC IV a realizarse en el mesde abril de 1991.

Se ha iniciado la preparaciónde un informe sobre la situacióneducativa de la mujer en AméricaLatina con la información disponi-ble en el banco de datos y se co-laborará con FLACSO en el pro-yecto “Mujeres Latinoamericanasen Cifras”, que se llevará a caboen los dos próximos años.

Area:Análisis de la informaciónestadística y documental

Línea:Publicaciones

Datos regionales sobre ac-ceso, cobertura, eficiencia, alfa-betización y experiencias paramejorar la calidad de la educa-

ción se presentan en el libro “Si-tuación educativa en América La-tina y el Caribe, 1980-1987” edi-tado en septiembre de 1990 porla OREALC.

Está disponible la microfichade “Resúmenes Analíticos Mono-temáticos sobre educación inter-cultural (RAM Nº 1)”, que fue pu-blicada por REDUC junto con elRAE 5511 (1er semestre 1990)editado por CIDE-REDUC enSantiago de Chile. Los interesa-dos en esas publicaciones pue-den consultar las microfichas encualesquiera de los 24 centros deREDUC existentes en cada unade las capitales de los países deAmérica Latina.

300 documentos aparecenclasificados en el Boletín del Cen-tro de Documentación correspon-diente a Abril-Diciembre 1989.Ahora que el Centro cuenta conun nuevo local, se espera poneral día la publicación de ese Bole-tín.

Area:Análisis de la información esta-dística y documental

Línea:Procesamiento de la informacióny elaboración de informes

SIRI preparó información bá-sica para dos misiones del BancoMundial. Una de ellas acordó conel Gobierno de Chile las caracte-rísticas de un posible proyecto demejoramiento de la educaciónbásica, mientras que otra misión

objetivos y que faciliten el esta-blecimiento de nexos de coope-ración horizontal entre proyectos.

Actualmente la red PICPEM-CE trabaja en la elaboración deun programa de cooperación anivel de la región para facilitar elapoyo mutuo.

elaboró un informe del sector deeducación básica y media delUruguay. Se colaboró, además,en la preparación del capítulo deeducación para la versión final deun informe del Banco Mundial so-bre los sectores sociales en Chi-le.

Se ha completado el análisisde la información recolectada so-bre la calidad de la educación enEcuador. Cristina Sierra está aho-ra preparando el informe final quedeberá estar listo el segundo se-mestre de este año.

Investigadores de Argentina,Colombia, Chile y México se reu-nieron con el Director de la revis-ta “Perspectivas”, publicada porla Unesco, a fin de examinar mo-dalidades para difundir los resul-tados de sus investigaciones.SIRI coordinó esta actividad en laregión a fin de estimular el inter-cambio sistemático de informa-ciones.

Se preparó un informe sobrela demanda social por educaciónsuperior en Chile, hacia el año2000, que fue solicitado por laComisión de Educación Superiorasesora del Presidente de la Re-pública. Dicha Comisión debepresentar su informe a fines delpresente año.

Una selección de 100 resú-menes analíticos, sobre alfabeti-zación y educación de adultos,se publicará en el segundo volu-men de Resúmenes AnalíticosMonotemáticos. SIRI seleccionóestos resúmenes, publicados porREDUC-CIDE durante los últimos


78

cinco años y los presenta en estesegundo RAM para:

– difundir entre los especialis-tas los resultados de la in-vestigación e informes re-cientes

– facilitarles la ubicación delas microfichas que estándisponibles en cada capitalde la región;

– identificar a los especialistase instituciones interesadasen el tema para ayudar a ge-nerar contactos informalesentre ellos y

– preparar los antecedentespara una conferencia regio-nal que organiza OREALCsobre estos temas.

El resumen de este RAM Nº2 y la microficha correspondienteestará disponible en esos centrosa partir del primer semestre de1991.

Cerca de 200 artículos sobreeducación técnica vocacionalidentificados por OREALC estánsiendo procesados por REDUC.Ese material, junto a otros 100RAEs ya disponibles en el siste-ma REDUC, permitirá publicar unvolumen con Resúmenes Analíti-cos Monotemáticos sobre Educa-ción Técnica y Vocacional (RAMNº 3). Este volumen facilitará eltrabajo de análisis a los especia-listas y les permitirá leer los tra-bajos originales en lasmicrofichas correspondientes.

400 documentos ingresaronal Centro de Documentación deOREALC en enero-julio de 1990.Se está preparando el Boletín Bi-bliográfico correspondiente, juntocon sus índices de materias y au-tores. Los resúmenes analíticosde una selección de esos docu-mentos se publicarán en el próxi-mo volumen de REDUC y los inte-resados podrán usar las microfi-chas correspondientes.

Area:Intercambio y uso de lainformación y documentación

Línea:Sistemas de informaciónpara la administración

Argentina avanza en el pro-cesamiento de información sobrediversos aspectos del funciona-miento del sistema escolar. El

SIRI fue invitado a participar en eldiseño del inventario de construc-ciones escolares, en junio de1990, como parte del subproyec-to DIPIEMS que se lleva a caboen el Ministerio de Educación conla colaboración de las secretaríasestatales de educación.

Colombia está interesada endesarrollar con UNESCO el pro-yecto “Organización de Procesospara la producción y uso de esta-dísticas educativas a nivel regio-nal”. Se está examinando la posi-bilidad de continuar avanzandoen esta línea.

OREALC colaborará con elGobierno de Bolivia y el BancoMundial para diseñar un plan detrabajo para identificar problemasy potencialidades en el sistemaeducacional de ese país.

Un consultor entrevistaráfuncionarios claves en Colombia,México, Nicaragua, y RepúblicaDominicana para identificar lasnecesidades de información y laforma en que ella es usada en latoma de decisiones. El estudio serealizará en un período de sietemeses a partir de septiembre de1990.

Area:Intercambio y uso de la informa-ción y documentación

Línea:Sub-redes de información

Se envío cartas a cada unode los autores de trabajos inclui-dos en el RAM Nº 1 sobre educa-ción intercultural. Se les indicaque la microficha del trabajo pue-de ser consultada en los centrosREDUC y que existen microfi-chas, de la mayoría de los origi-nales de los demás trabajos in-cluidos en el RAM, que tambiénpueden ser consultados en di-chos centros.

Se seleccionó la informacióndisponible en la región sobre Nu-trición y Educación y fue incluidaen un trabajo que preparó lasede de UNESCO para el “U.N.Administrative Committee onCoordination, Sub-Committee onNutrition (ACC/SCN)”, que se reu-nió en París en febrero de 1990 ypara una de las mesas redondasde la reunión de Jomtien enTailandia.

Area:Intercambio y uso de la informa-ción y documentación

Línea:Programas para análisisy proyecciones de información

Se instaló un programa deanálisis de la eficiencia de laeducación en el microcomputa-dor de la Dirección General dePlaneamiento Educativo de Boli-via. A solicitud del director gene-ral de esa dirección se examinócon su personal el uso del Mode-lo Zymelman para estudiar for-mas alternativas de asignar losrecursos disponibles para educa-ción.

Está disponible una “Guíadel CD-ROM” preparada por elPrograma General de Informaciónde la UNESCO y UNISIST. Lanueva tecnología para registrar yacceder a información ofrece dis-cos ópticos WORM que se pue-den grabar una vez y leer mu-chas veces (Write Once ReadMany) y de discos CD-ROM quetienen información digital pre-gra-bada (Compact disk Read OnlyMemory).

El CD-ROM tiene 12 cm dediámetro, se lee con láser y per-mite almacenar 270,000 páginasde texto o su equivalente degráficos o imágenes (similar a lacapacidad de 1500 diskettes de5 1/4”). Por el momento es impo-sible modificar los datos que segrabaron inicialmente. Para usar-lo, el microcomputador se debeaccionar con un equipo que tieneun costo de alrededor de US$1000. Hay Bancos de datos dis-ponibles en CD-ROM, pero tam-bién se puede pre-grabar infor-mación con un costo de US$2000 por el original, pero las co-pias tienen un bajo costo (Publi-cación PGI-88/WS/11 UNESCO,París, 1988).

Se avanzó en la sistematiza-ción de los formatos de los Ban-cos de Datos en la reunión orga-nizada por el Programa Generalde Información (PGI) en Ginebra(17-21 de Abril de 1990). El For-mato Común de Comunicaciones(CCF) ofrece un marco para el in-tercambio de información. Dentrode ese marco, el programa de in-formación en LAC (INFOLAC) hagenerado el “Formato de Inter-cambio de Información Referen-

Actividades OREALC

79

cial (FIIR)”. Los interesados pue-den solicitarlo a S. Albertus en lasede de Caracas.

La Dirección Regional dePNUD para LAC ha llevado acabo conferencias por computa-dora reuniendo a los consultoresy a las contrapartes de proyectosque están localizados en diversospaíses. A partir del próximo añoesperan ofrecer, “on-line” o víacorreo electrónico de bajo costo,la información que generen losproyectos PNUD.

Area:Sistemas de informaciónpara la administración

Línea:Seminarios/Congresos

La urgencia de contar con

adecuados sistemas de informa-ción para tomar decisiones eneducación, fue destacada en laIII Reunión regional de Distribui-dores del sistema CDS/MicroIsisrealizada en Caracas. La reuniónfue inaugurada por la MinistroDulce Arnao de Uzcategui. 28 es-pecialistas examinaron los nue-vos desarrollos del softwareMicroIsis 2.3 así como sus aplica-ciones en bases de datos, lasmodalidades de distribución yasistencia técnica.

SIRI colaboró con la Univer-sidad Iberoamericana en el pro-grama de Maestría en Educación.En un seminario-taller, realizadoen julio, se presentó la “Experien-cias de investigación sobre la ca-lidad de la educación básica enAmérica Latina”.

Los Bancos de Datos de

UNESCO estarán, eventualmente,abiertos a la consulta de los edu-cadores de la región. Dos espe-cialistas de SIRI participaron enla reunión del Centro de Inter-cambio de Información (PRS/IPS/Clearinghouse) que se llevó aefecto en Caracas entre el 17 y el20 de Julio. Se avanzó en la iden-tificación de los bancos de datosdisponibles en la región que,eventualmente, podrían interco-nectarse.

El Cuarto Seminario Nacionalde Investigación en Educaciónde Colombia se realizó entre el 4y 6 de julio pasado, organizadopor la Universidad PedagógicaNacional. Se limitó la asistencia a130 personas, pero se publicaránlos Resúmenes Analíticos de lostrabajos que fueron enviados.


80

Por artículo

Acciones nacionales de alfabetización de adultos en AméricaLatina: una revisión crítica, por Torres, Rosa María

Administración y desarrollo de recursos en algunos colegiosprimarios y para toda edad en el Caribe anglo parlante, por Ja-mes-Reid, Olga

Alfabetización, derechos humanos y democracia por RiveroJosé

La alfabetización en el Grupo de los 8. Instrumentalización deun programa de intercambio de experiencias, por Ministerio deEducación del Perú

Algunas actividades de los países relacionadas con el Proyec-to Principal

Alternativas a la comprensión del analfabetismo en la región,por Ferreiro, Emilia

Alternativas de educación básica de adultos, por Chaparro,Félix

Análisis del financiamiento y administración de la educaciónen un contexto de austeridad. El caso del Uruguay, por Solari,Aldo E.

Aportes para la construcción de un modelo didáctico de nue-vas estrategias de educación a distancia, por Mena, Marta

Avances de la educación bilingüe en Costa Rica durante 1986por Amadio, Massimo y Guillermo Segura García

Conferencia mundial sobre educación para todos

Conferencia Mundial sobre Educación para Todos. Satisfac-ción de las necesidades básicas de aprendizaje

Los consejos de escuela y el desarrollo educativo. Una expe-riencia argentina, por Salviolo, Antonio P.F.

Constitución de un Comité Regional Intergubernamental Interi-no del Proyecto Principal de Educación en América Latina y elCaribe

Creación del Comité Regional Intergubernamental del ProyectoPrincipal

Declaración Mundial sobre Educación para Todos

Demanda Nacional de Planificadores de Educación, por Gar-cía, Walter

Indice Números 1 al 21

Número Fecha Págs.

19 ago/89 21-28

20 dic/89 57-70

20 dic/89 7-16

17 dic/88 26-33

4 nov/83 5-20

13 ago/87 7-17

10-11 dic/86 40-54

21 abr/90 36-59

14 dic/87 7-15

10-11 dic/86 21-25

21 abr/90 7

19 ago/89 56-57

21 abr/90 69-71

1 1982 3-5

5 may/84 5-7

21 abr/90 8-14

12 abr/87 23-29


81

Por artículo

El desarrollo curricular a nivel local

La divulgación científica y tecnológica en la educación extra-escolar

La educación de adultos entre dos modelos, por Lovisolo,Hugo Rodolfo

Educación de adultos en América Latina: requerimientos y es-trategias en materia de preparación de personal, por Rivero,José

Educación de adultos para la habilidad oral. Una experienciaen innovación curricular, por Morris, Jeanette

La educación inicial o parvularia, por Peralta Espinoza, M. Vic-toria

La educación rural en la reforma educacional de la provinciade Córdoba, Argentina, por Prada, A.M.

Educación y alfabetización en poblaciones indígenas

Educación y computadoras: panorama y realidad, por Carnoy,Martín; Hugh Daley y Lisa Loop

Ejercicios de Programación de la Primera Etapa de Ejecución(1984-1986) del Proyecto Principal de Educación

La elaboración de alfabetos como tarea interdisciplinaria por,D’Emilio, Anna Lucía

La enseñanza básica y el analfabetismo en América Latina y elCaribe: 1980-1987, por Schiefelbein, Ernesto y otros

La enseñanza de las matemáticas en los niveles básicos ymedio en Chile, por Gálvez, Grecia e Irene Villarroel

La escuela rural en Colombia, por Parra Sandoval, Rodrigo

La escuela y los maestros: entre el supuesto y la deducciónpor Ezpeleta, Justa

Establecimiento de dispositivos nacionales del Proyecto Prin-cipal

Estado y educación en América Latina, por Casassus, Juan

Estatuto del Comité Intergubernamental del Proyecto Principalde Educación

Estrategias de capacitación de educadores de la comunidaden programas de educación inicial no escolarizada, por Calvo,Gilberto

Estrategias de desarrollo de la educación en las zonas ruralesen el marco del Proyecto Principal


3 mar/83 12-13

3 mar/83 7-8

16 ago/88 17-29

10-11 dic/86 40-54

16 ago/88 56-62

13 ago/87 18-54

18 abr/89 38-44

3 mar/83 8-9

14 dic/87 16-25

5 may/84 8-21

9 abr/86 17-23

20 dic/89 17-56

15 abr/88 17-64

14 dic/87 26-32

10-11 dic/86 55-70

1 1982 6-7

17 dic/88 34-43

2 ago/82 16-19

8 mar/86 5-12

3 mar/83 10-11


82

Por artículo

Estrategias para la introducción del consejo de exámenes delCaribe, por Bailey, Barbara

La evaluación de proyectos educativos en América Latina porPhilp, Johanna

Experiencias de innovaciones educativas: Cuba, Ecuador, Ni-caragua, Costa Rica, por García, Arvelio

El financiamiento de la educación en período de austeridadpresupuestaria, por UNESCO, División de Políticas y de Planifi-cación de la Educación

Formación y capacitación en servicio de educadores en áreasrurales

Hacia un pensamiento en educación matemática. Aportes deinvestigaciones chilenas de los niveles básicos y medios, porMontero L., Patricio

Investigación sobre el comportamiento de los profesores enlos cursos de primer año de español en colegios secundariosde Trinidad y Tabago, por King, Irma y Jeannette Morris

Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicas deAprendizaje

Materiales de apoyo para la formación docente en educaciónbilingüe intercultural, por Amadio, Massimo

Los mecanismos de integración subregional y la promoción dela cooperación horizontal dentro del marco del Proyecto Princi-pal

Métodos y procedimientos de la comunicación en función delProyecto Principal

Ministros acuerdan apoyo al Proyecto Principal

Necesidades y requisitos de un eficiente programa escolar desalud: una perspectiva, por Figueroa, J. Peter

Nuevas estrategias para el financiamiento de la educación yde la formación en el Tercer Mundo, por Lourie, Sylvain

El papel de la orientación educacional y profesional en el con-texto del Proyecto Principal

Patrones de creencias culturales que inciden en el aprendizajede las ciencias en las escuelas del Caribe de habla inglesapor, George, June y Joyce Glasgow

Pedagogía Masiva Audiovisual, por Calvelo Ríos, J. Manuel

La planificación educativa en el futuro, por Gurriarán, Jesús M.

Plan Regional de Acción del Proyecto Principal de Educación


21 abr/90 60-68

13 ago/87 55-67

10-11 dic/86 5-20

19 ago/89 29-55

3 mar/83 11-12

17 dic/88 44-62

18 abr/89 31-38

21 abr/90 15-26

15 abr/88 97-105

3 mar/83 14-15

3 mar/83 3-4

4 nov/83 21-22

14 dic/87 33-36

15 abr/88 7-16

3 mar/83 6-7

19 ago/89 58-62

12 abr/87 30-34

21 abr/90 27-35

6 ene/85 19-26


83

Por artículo

Precisiones en torno a la calidad de la educación, por Lafour-cade, Pedro

Primera Reunión del Comité Regional Intergubernamental delProyecto Principal

Problemas de aprendizaje en niños de 6 a 15 años de edad,por Houston, E.M.

El programa de apoyo a las actividades del Proyecto Principalde la Oficina Regional de Educación para América Latina y elCaribe

Progresos en la educación bilingüe en situación de escasezde recursos. Experiencia y perspectivas en Nicaragua, porAmadio, Massimo

Proyecto de Educación Nutricional en Jamaica, por Baume,Carol

El Proyecto Principal de Educación en Centroamérica: progre-sos, limitaciones y prioridades de acción para el futuro

El Proyecto Principal y los mecanismos de integración subre-gional

Puntos sobresalientes en los debates de la Reunión de SantaLucía

Recomendación de la Reunión de Santa Lucía

Recomendación del Comité Intergubernamental del ProyectoPrincipal

La reorganización de los contenidos; otra dimensión de la cali-dad de la educación

Repetición: la última barrera para universalizar la educaciónprimaria de América Latina, por Schiefelbein, Ernesto

Reuniones técnicas regionales

Reuniones técnicas regionales y subregionales

Segunda Reunión del Comité Regional Intergubernamental delProyecto Principal de Educación

Seminarios nacionales sobre el Proyecto Principal

Sexta Conferencia Regional de Ministros de Educación y deMinistros encargados de la Planificación Económica de los Es-tados Miembros de América Latina y el Caribe

Siete estrategias para elevar la calidad y eficiencia del sistemade educación, por Schiefelbein, Ernesto


15 abr/88 65-87

6 ene/85 3-18

13 ago/87 68-78

3 mar/83 15-16

20 dic/89 71-84

12 abr/87 35-45

9 abr/86 5-12

1 1982 11

2 ago/82 5-10

2 ago/82 11-15

6 ene/85 27-32

3 mar/83 13-14

18 abr/89 7-30

1 1982 12-14

4 nov/83 22-25

12 abr/87 5-17

1 1982 8-11

12 abr/87 19-22

16 ago/88 30-55


84

Por artículo

Sistema de Información Estadística en apoyo a la planificación,la operación, el seguimiento y la evaluación del Programa deAlfabetización del Ecuador, por Vega de Baca, Dayssy

El sistema de Redes de Cooperación del Proyecto Principal deEducación

El Sistema Regional de Información de Proyecto Principal(SIRI)

La situación de los docentes en el Caribe de habla inglesa, porAlleyne, Albert B.

Tercera Reunión del Comité Regional Intergubernamental delProyecto Principal de Educación

Los textos en el rendimiento del alumno y en la metodología deenseñanza. Jamaica, por George, Nancy

Un marco para la elaboración de estrategias diversificadas deformación de educadores polivalentes, por Vera Godoy, Rodri-go

Unidad de apoyo al Proyecto Principal de Educación en Améri-ca Latina y el Caribe

VII Conferencia Regional de Comisiones Nacionales para laUnesco de América Latina y el Caribe

Vinculación entre la educación formal y no formal en el marcodel Proyecto Principal

Por autor

Alleyne, Albert B. La situación de los docentes en el Caribe dehabla inglesa

Amadio, Massimo. Materiales de apoyo para la formación do-cente en educación bilingüe intercultural

Amadio, Massimo. Progresos en la educación bilingüe en si-tuación de escasez de recursos. Experiencia y perspectivasen Nicaragua

Amadio, Massimo y Guillermo Segura García. Avances de laeducación bilingüe en Costa Rica durante 1986

Bailey, Barbara. Estrategias para la introducción del consejode exámenes del Caribe

Baume, Carol. Proyecto de Educación Nutricional en Jamaica

Calvelo Ríos, J. Manuel. Pedagogía Masiva Audiovisual

Calvo, Gilberto. Estrategias de capacitación de educadores dela comunidad en programas de educación inicial no escolari-zada


10-11 dic/86 5-20

7 sep/85 5-11

7 sep/85 12-14

17 dic/88 7-25

19 ago/89 7-20

15 abr/88 88-96

8 mar/86 13-42

5 may/84 7-8

7 sep/85 22

3 mar/83 4-6

17 dic/88 7-25

15 abr/88 97-105

20 dic/89 71-84

10-11 dic/86 21-25

21 abr/90 60-68

12 abr/87 35-45

12 abr/87 30-34

8 mar/86 5-12


85

Por autor

Chaparro, Félix. Alternativas de educación básica de adultos

Carnoy, Martín; Hugh Daley y Liza Loop. Educación y compu-tadoras: panorama y realidad

Casassus, Juan. Estado y educación en América Latina

Daley, Hugh (ver Carnoy, Martín)

D’Emilio, Anna Lucía. La elaboración de alfabetos como tareainterdisciplinaria

Ezpeleta, Justa. La escuela y los maestros: entre el supuesto yla deducción

Ferreiro, Emilia. Alternativas a la comprensión del analfabetis-mo en la región

Figueroa, J. Peter. Necesidades y requisitos de un eficienteprograma escolar de salud: una perspectiva

Gálvez, Grecia e Irene Villarroel. La enseñanza de las matemá-ticas en los niveles básico y medio en Chile

García, Arvelio. Experiencias de innovaciones educativas:Cuba, Ecuador, Nicaragua, Costa Rica

García, Walter. Demanda Nacional de Planificadores de Edu-cación

George, June y Joyce Glasgow. Patrones de creencias cultura-les que inciden en el aprendizaje de las ciencias en las escue-las del Caribe de habla inglesa

George, Nancy. Los textos en el rendimiento del alumno en lametodología de enseñanza. Jamaica

Glasgow, Joyce (ver George, June)

González G., Hernán (ver Montero L., Patricio)

Gurriarán, Jesús M. La planificación educativa en el futuro

Houston, E.M. Problemas de aprendizaje en niños de 6 a 15años de edad

James-Reid, Olga. Administración y desarrollo de recursos enalgunos colegios primarios y para toda edad en el Caribe an-glo parlante

King, Irma y Jeannette Morris. Investigación sobre el compor-tamiento de los profesores en los cursos de primer año de es-pañol en colegios secundarios de Trinidad y Tabago

Lafourcade, Pedro. Precisiones en torno a la calidad de la edu-cación


10-11 dic/86 40-54

14 dic/87 16-25

17 dic/88 34-43

9 abr/86 17-23

10-11 dic/86 55-70

13 ago/87 7-17

14 dic/87 33-36

15 abr/88 17-64

10-11 dic/86 5-20

12 abr/87 23-29

19 ago/89 58-62

15 abr/88 88-96

21 abr/90 27-3

13 ago/87 68-78

20 dic/89 57-70

18 abr/89 31-38

15 abr/88 65-87


86

Por autor

Loop, Liza (ver Carnoy, Martín)

Lourie, Sylvain. Nuevas estrategias para el financiamiento de laeducación y de la formación en el Tercer Mundo

Lovisolo, Hugo Rodolfo. La educación de adultos entre dosmodelos

Mena, Marta. Aportes para la construcción de un modelodidáctico de nuevas estrategias de educación a distancia

Ministerio de Educación del Perú. La alfabetización en el Gru-po de los 8. Instrumentalización de un programa de intercam-bio de experiencias

Montero L., Patricio. Hacia un pensamiento en educación ma-temática. Aportes de investigaciones chilenas de los nivelesbásicos y medios

Morris, Jeanette. Educación de adultos para la habilidad oral.Una experiencia en innovación curricular

Morris, Jeanette (ver King, Irma)

Parra Sandoval, Rodrigo. La escuela rural en Colombia

Peralta Espinoza, M. Victoria. La educación inicial o parvularia

Peruzzi, Sonia (ver Schiefelbein y otros)

Philp, Johanna. La evaluación de proyectos educativos enAmérica Latina

Prada, A.M. La educación rural en la reforma educacional dela provincia de Córdoba, Argentina

Rivero, José. Alfabetización, derechos humanos y democracia

Rivero, José. Educación de adultos en América Latina: requeri-mientos y estrategias en materia de preparación de personal

Ruiz de Lira, Rafael (ver Schiefelbein y otros)

Salviolo, Antonio P.F. Los consejos de escuela y el desarrolloeducativo. Una experiencia argentina

Segura García, Guillermo (ver Amadio, Massimo)

Schiefelbein, Ernesto. Repetición: la última barrera para univer-salizar la educación primaria de América Latina

Schiefelbein, Ernesto. Siete estrategias para elevar la calidad yeficiencia del sistema de educación

Schiefelbein, Ernesto y otros. La enseñanza básica y el analfa-betismo en América Latina y el Caribe: 1980-1987


15 abr/88 7-16

16 ago/88 17-29

14 dic/87 7-15

17 dic/88 26-33

17 dic/88 44-62

16 ago/88 56-62

14 dic/87 26-32

13 ago/87 18-54

13 ago/87 55-67

18 abr/89 38-44

20 dic/89 7-16

10-11 dic/86 40-54

21 abr/90 69-71

18 abr/89 7-30

16 ago/88 30-55

20 dic/89 17-56


87

Por autor

Solari, Aldo E. Análisis del financiamiento y administración dela educación en un contexto de austeridad. El caso del Uru-guay

Tedesco, Juan Carlos (ver Schiefelbein y otros)

Torres, Rosa María. Acciones nacionales de alfabetización deadultos en América Latina: una revisión crítica

UNESCO, División de Políticas y de Planificación de la Educa-ción. El financiamiento de la educación en período de austeri-dad presupuestaria

Vega de Baca, Dayssy. Sistema de Información Estadística enapoyo a la planificación, la operación, el seguimiento y la evaluación del Programa de Alfabetización del Ecuador

Vera Godoy, Rodrigo. Un marco para la elaboración de estra-tegias diversificadas de formación de educadores polivalentes

Villarroel, Irene (ver Gálvez, Grecia)


21 abr/90 36-59

19 ago/89 21-28

19 ago/89 29-55

10-11 dic/86 5-20

8 mar/86 13-42


89

PUBLICACIONES OREALC

• Deuda externa y financia-miento de la educación.Su impacto en Latinoa-mérica. Fernando Rei-ners. Santiago, Chile,abril 1990, 224 pp.

• Para la crisis actual ¿Quégestión educativa? MesaRedonda. PROMEDLACIII (Tercera reunión delComité Intergubernamen-tal del Proyecto Principalde Educación en Améri-ca Latina y el Caribe.Guatemala, 26-30 junio1989). Santiago, Chile,mayo 1990, 56 pp.

• Superación del analfabe-tismo. Políticas y estrate-gias para el período1990-2000. Informe final.Seminario regional, Ma-nagua, Nicaragua, 23nov.-1 dic. 1989 (RE-DALF). Santiago, Chile,junio 1990, 130 pp.

• Contacto. Vol. XV, Nº 1,marzo 1990. Boletín deEducación Ambiental deUNESCO-PNUMA. San-tiago, Chile, junio 1990, 8pp.

• Información e Innovación

en Educación. Nº 62,marzo 1990. Boletín de laOficina Internacional deEducación. Santiago,Chile, mayo 1990, 8 pp.

• Capacitación de perso-nal de educación agro-pecuaria de nivel medio.Informe final. Seminariotaller subregional, Bar-quisimento, Venezuela,25-29 septiembre 1989.(Educación científica ytecnológica). Santiago,Chile, 1990.

Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos ...

Documents

Transcript of Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos ...