Diagnóstico - Procuraduria General de Colombia · 8 Pr o c u r a d u r í a Ge n e r a l d e la na...

Diagnósticoy prospectivas

del sistema electoral colombiano

Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado

Comisión Nacional de Control y Asuntos Electorales

Diagnósticoy prospectivas

del sistema electoral colombiano

Diagnóstico y prospectiva Del sistema electoral colombiano

© procuraduría general de la nación, 2008.© Instituto de Estudios del Ministerio público, 2008. © Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales, 2008.

primera edición 2008

Se permite su reproducción parcial con el debidocrédito a la procuraduría general de la nación.

Autores:procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado. Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales

Fotografías:Cortesía de la Dirección general Marítima DIMAR

Editor:Instituto de Estudios del Ministerio público, 2008.Carrera 5 n.° 15-80 piso 16pBX: 587 8750 Ext. 11621

Coordinación editorial:Hernán Hel HuertasDiseñador gráfico IEMP

Diseño de portada: Mónica Cabiativa Daza Diseñadora Gráfica IEMP

Diagramación e impresión:Imprenta nacional de Colombia

Impreso en ColombiaBogotá, enero de 2009

500 ejemplaresISBn: 978-958-734-012-9

Juan Carlos Galindo Vachagestor del proyecto

Investigadores: Fernando giraldo garcía Claudia Dangond gisbone Ómar Darío peña niño

Claudio galán pachón Coordinador - Asesor del IEMp

Carolina del pilar gaitán Martínez Carolina Zuluaga Herreño Carlos Enrique piedrahíta palacio Abogados - Asesores CnCAE

Oljer Murgas Castañeda Luis Alberto Martínez Barajas Ingenieros de Sistemas - Asesores CnCAE

Edgardo José Maya Villazónprocurador general de la nación

Carlos Arturo Gómez Pavajeaupresidente CnCAE

Lucy Jeannette Bermúdez BermúdezVicepresidenta CnCAE

Elsa Barón de RayoDirectora Instituto de Estudios del Ministerio público

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pRESEnTACIÓn .................................................................................................... 13

InTRODUCCIÓn .................................................................................................. 15

I. COnTEXTO ......................................................................................................... 211. Consideraciones iniciales .................................................................................... 21

2. Consideraciones conceptuales y teóricas ......................................................... 22

3. problemas sociopolíticos que enmarcan el sistema electoral colombiano . 26 3.1. Descentralización y regiones ................................................................... 28 3.2. Conflicto .................................................................................................... 33 3.3. Elecciones y conflicto .............................................................................. 34

4. Sistema electoral y de partidos: funcionamiento ............................................ 35 4.1. Sistema electoral ........................................................................................ 35 4.2. Sistema de partidos ................................................................................... 36 4.3. Reformas políticas .................................................................................... 38 4.4. El financiamiento a la deriva estructural y sin control institucional . 39 4.5. Viejas prácticas: trashumancia electoral y candidatos preinhabilitados 39

5. Comportamiento electoral ................................................................................ 40

5.1. Contexto sociopolítico: Elecciones presidenciales. Elecciones para Senado. Elecciones para Cámara de Representantes. Eleccio-

nes para Alcaldías. Elecciones para gobernaciones ............................ 43 5.2. La abstención en las consultas de 2007 ................................................. 52 5.3. Consideraciones estadísticas ................................................................... 52

II. LA FUnCIÓn DE COnTROL ELECTORAL DE LA pROCURA- DURÍA gEnERAL DE LA nACIÓn ........................................................ 53

1. Funciones de control .......................................................................................... 55

1.1. La función preventiva .............................................................................. 55

1.2. La función de intervención ..................................................................... 55

Págs.Contenido

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Procuraduría General de la nación

1.3. La función disciplinaria ............................................................................ 55

2. Etapas del proceso electoral y funciones de control ..................................... 56 2.1. Etapa preelectoral: Función preventiva. Función disciplinaria ........... 56 2.2. Etapa electoral: Función preventiva. Función disciplinaria ................. 61 2.3. Etapa poselectoral: Función preventiva. Función de intervención

judicial ......................................................................................................... 62

III. DIAgnÓSTICO ................................................................................................ 671. Organización Electoral, proceso electoral y régimen de partidos. ............. 67 1.1. Organización Electoral .............................................................................. 67 1.2. proceso electoral ......................................................................................... 68 1.3. Sistema de partidos: Grupos significativos de ciudadanos. Coaliciones

y alianzas. Operación “avispa” por los pequeños partidos .................. 732. Campo de actuación de la procuraduría general de la nación para el

control electoral ................................................................................................... 76 2.1. Jurídicos y políticos .................................................................................... 77 2.1.1. generalidades ................................................................................ 77 2.1.2. Organización Electoral: Estructura y antecedentes históricos.

naturaleza y carácter. Competencia y funciones de las autoridades electorales. Consejo nacional Electoral. Registraduría nacional del Estado Civil. Consejo de Estado ........................ 78

2.1.3. proceso electoral: Jurados de votación. Testigos electorales. Voto, esquemas de votación y escrutinio: obligatorio y elec- trónico. Delitos contra el sufragio: Etapas preelectoral, electoral y poselectoral. Circunscripciones. Campañas.................. 89

2.1.4. partidos políticos: Se requiere claridad sobre las consultas internas .......................................................................................... 101

2.2. Económico y Financiero ........................................................................... 104 2.2.1. Corrupción política ...................................................................... 107 2.2.2. Campañas políticas: Síntesis legal............................................... 108

IV. RECOMEnDACIOnES .................................................................................. 1111. Problemas del sistema y el conflicto político interno ................................... 114

Págs.

9

diaGnóstico y ProsPectivas del sistema electoral colombiano

Págs.

1.1. El derecho a elegir y ser elegido y los desplazados por el conflicto: Ruta crítica ................................................................................................... 114

1.2. participación política de reinsertados ...................................................... 115 1.3. Candidaturas y listas únicas. Ruta crítica ................................................ 116 1.4. Suspensión de elecciones ........................................................................... 116 1.5. garantizar la seguridad de los votantes ................................................... 117 1.6. Votación homogénea o igual por un candidato o lista ......................... 117

2. partidos políticos ................................................................................................ 118 2.1. Responsabilidad de los partidos en la postulación de candidatos ....... 118 2.2. Militancia y Transfuguismo: Ruta crítica ................................................ 118 2.3. partidos políticos y el proceso electoral ................................................. 120 2.3.1. Superación de la excesiva influencia partidista ......................... 120 2.3.2. Intervención corresponsable en la administración electoral 120 2.3.3. Intervención responsable en lo electoral .................................. 120 2.3.4. Intervención razonable y comprometida ................................. 120 2.3.5. Cumplimiento de la función electoral de los partidos ............ 120 2.3.6. Adaptación a la reforma ............................................................ 120 2.3.7. Capacitación cívico-electoral ..................................................... 121 2.3.8. Fortalecimiento de la cultura política ........................................ 121

2.4. Regulación partidista ................................................................................. 121 2.4.1. Requisitos: primer requerimiento: Organismos encargados

del control y vigilancia. Segundo requerimiento: Reconocer disyuntivas fundamentales .......................................................... 122

2.4.2. Alcance ........................................................................................... 123 2.4.3. Medidas específicas: Reintegro de aportes. Destinación de re-

cursos. Restricciones de contribuciones y gastos. Transparencia. Incremento gradual de la financiación pública. Acompaña- miento de la reposición de votos y anticipo de recursos. ..... 123

2.5. Reformar la Ley 130 de 1994 sobre el régimen de partidos................. 125 2.5.1. personerías jurídicas. ................................................................... 125 2.5.2. postulación de candidatos. ......................................................... 125

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2.5.3. Militancia única ............................................................................. 125 2.5.4. Registro nacional de militantes. ................................................. 125 2.5.5. Financiamiento y rendición de cuentas. ................................... 126 2.5.6. Grupos significativos de ciudadanos. ....................................... 126 2.5.7. Consultas de los partidos. ............................................................ 126 2.5.8. Alianzas y coaliciones. ................................................................. 126

2.6. Oposición ................................................................................................... 126 2.7. Ley de bancadas .......................................................................................... 127

2.8. Ciudanización: Recomendación transversal ............................................ 127 2.8.1. Consideraciones iniciales ............................................................. 127 2.8.2. Medidas específicas ...................................................................... 128 2.8.3. Consideraciones finales ................................................................ 130

3. proceso electoral.................................................................................................. 130

3.1. publicidad política y control de esta. Ruta crítica ................................ 130

3.2. participación y voto electrónico ............................................................. 131 3.2.1. Registro de los votantes ............................................................. 132 3.2.2. Informaciones enviadas ............................................................. 132 3.2.3. Sitios de votación ........................................................................ 132

3.3. Estructura del voto ................................................................................... 132 3.3.1. Voto preferente ............................................................................. 132 3.3.2. Modificación del voto preferente ............................................. 133 3.3.3. Tarjetas no marcadas y Voto en blanco ................................... 133

3.4. Capacitación electoral y educación democrática ................................. 134 3.4.1. Educación democrática: Ruta crítica ........................................ 134 3.4.2. Capacitación electoral .................................................................. 134

3.5. Registro y Censo Electoral ...................................................................... 135 3.5.1. Censo Electoral. .......................................................................... 135 3.5.2. Registro electoral y trashumancia ............................................. 135

3.6. Conteo y escrutinio .................................................................................. 135

Págs.

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3.6.1. Jornada electoral ........................................................................... 135 3.6.2. Votación y escrutinio. ................................................................. 136 3.6.3. Auditoría a la transmisión de resultados electorales: Ruta

crítica ............................................................................................ 136

3.7. Actores especiales del proceso electoral ............................................... 136 3.7.1. Jurados electorales. ..................................................................... 136 3.7.2. Testigos electorales. .................................................................... 136

3.8. Reglamentación de las encuestas. .......................................................... 137 3.9. Derecho al sufragio para sectores especiales ....................................... 137

4. Organización Electoral ....................................................................................... 137

4.1. Competencias ............................................................................................ 137 4.2. Carrera administrativa especial para funcionarios de la Registraduría. 137 4.3. Concurso para escoger Registrador nacional ..................................... 138 4.4. Composición del Consejo nacional Electoral (CnE) ........................ 138 4.5. Justicia electoral ......................................................................................... 138 4.6. Imagen institucional ................................................................................ 138 4.7. Coordinación electoral ............................................................................. 139 4.8. presupuesto de la Organización Electoral ............................................ 139 4.8.1. presupuesto en los planes de desarrollo................................... 139 4.8.2. presupuesto en año no electoral .............................................. 139 4.8.3. Destinaciones específicas .......................................................... 140 4.8.4. Establecimiento mínimos de gasto .......................................... 140 4.8.5. Capacidad electoral ..................................................................... 140 4.8.6. Consultas y calendarios electorales .......................................... 140 4.8.7. Independencia presupuestal del CnE ...................................... 140

5. Otros aspectos ..................................................................................................... 141

5.1. participación en política de empleados públicos ............................... 141 5.2. Coordinación interinstitucional por la reforma ................................... 141 5.3. Coordinación interinstitucional electoral .............................................. 142 5.4. Umbral ........................................................................................................ 142 5.5. Fraude e irregularidades ........................................................................... 142 5.5.1. Creación de un programa de trabajo sobre fraude ................. 142

Págs.

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5.5.2. Creación de un programa de trabajo de educación y preven- ción sobre irregularidades .......................................................... 142

5.6. partidos y demandas ................................................................................. 143 5.7. Voto por delegación ................................................................................. 143 5.8. Ayuda a electores especiales .................................................................... 143 5.9. Inhabilidades ............................................................................................. 143 5.10. Veedurías ciudadanas electorales ............................................................ 143

BIBLIOgRAFÍA Y FUEnTES Y REFEREnCIAS BIBLIOgRÁFICAS .. 145

- Fuentes y otras referencias .................................................................................... 147

Págs.

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La procuraduría general de la nación, como representante de la sociedad y ga-rante de los derechos fundamentales, a partir de 2002 conformó la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales con el objetivo principal de efectuar controles y acompañamiento a los procesos eleccionarios establecidos constitu-cionalmente y que se han llevado a cabo por la Organización Electoral desde esa fecha, en todas y cada una de sus etapas.

En ejercicio de este acompañamiento el Ministerio público, a través de sus fun-cionarios, detectó circunstancias normativas, reglamentarias, técnicas, organiza-cionales, de estructura y de la realidad nacional que de alguna forma obstaculizan que los resultados expresen la real voluntad popular. Además de su intervención activa en aras de proteger los derechos fundamentales de la ciudadanía en gene-ral con su presencia en todas las etapas, presentó solicitudes y sugerencias ante la Organización Electoral para lograr un sistema electoral eficaz y transparente, publicación de listados de inhabilitados a la opinión pública, inició las corres-pondientes investigaciones contra los funcionarios públicos que pudieron incu-rrir en faltas disciplinarias y sancionó a aquellos que efectivamente lo hicieron, presentando las demandas de nulidad electoral bien por razón de la ocurrencia de fenómenos de fraude electoral o por encontrar inhabilitados a algunos de los candidatos elegidos también; el 26 de septiembre de 2006, lanzó el proyecto “Diagnóstico y prospectiva del sistema electoral colombiano” que hoy se pre-senta para que sirva como instrumento esencial para acometer las reformas al sistema electoral colombiano.

El “Diagnóstico y prospectiva del sistema electoral colombiano” recoge no solo la experiencia obtenida por el Ministerio público a través de la participación ac-tiva de todos sus funcionarios a lo largo y ancho del territorio nacional en los procesos electorales de los últimos 6 años, sino la opinión de actores y expertos de los temas electorales, realizada por consultores especializados apoyados por los funcionarios de la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

Presentación

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Con el deseo de contribuir a consolidar un sistema electoral eficaz y transparente, que brinde plena realidad a los derechos de elegir y ser elegido y todas las garan-tías de transparencia y fidelidad respecto de la voluntad electoral expresada en las urnas, el Ministerio Público presenta hoy el documento final de la investigación “Diagnóstico y prospectiva del sistema electoral colombiano” en donde se for-mulan una serie de propuestas de enmienda en los diferentes campos, con el fin de iniciar los esfuerzos por la sistemática e integral modernización de la Organi-zación Electoral.

Edgardo José Maya Villazónprocurador general de la nación.

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En Colombia el proceso y el sistema electoral colombiano vienen aquejados de dificul-tades crecientes como consecuencia de problemas estructurales, de orden legal, políti-co y cultural, que ponen en riesgo su legitimidad, transparencia y representatividad.

La legislación electoral y los procedimientos políticos, piedras angulares del régimen democrático, deben considerar el contexto, las reglas y la equidad en la competencia electoral, la cultura política y el conflicto presente en la sociedad.

De esta manera, el sistema debe orientarse por el mantenimiento y respeto de unas reglas de juego únicas y claras. para el éxito del sistema electoral y para la credibilidad del proceso electoral las normas deben estar acompañadas de unas fortalezas institu-cionales, propias de su valor histórico, de su solidez política, de su legitimidad, recono-cimiento y respeto social y de su invulnerabilidad.

Los procesos electorales se presentan en un contexto complejo, con una diversidad de actores y situaciones de riesgo y desafíos crecientes, que hacen necesario revisar su viabilidad, los principios y las reglas de juego que permitan dar seguridad, garantías y libertad a todos los actores electorales. Las reformas y medidas que se planteen deben ser presentadas como medidas de corto, mediano y largo plazo, que a su turno deben ser asimiladas y aplicadas debidamente para facilitar la aprehensión y defensa por los actores interesados en ellas.

Los objetivos de este proyecto se sintetizan en:

• Evaluar las experiencias,

• Identificar los retos y desafíos políticos en perspectiva a los futuros procesos electorales,

• Proponer elementos que mejoren la capacidad de la función de control elec-toral de la procuraduría general de la nación,

• Facilitar y promover la coordinación interinstitucional electoral, y

• Avanzar en el desarrollo, reglamentación y profundización de la reforma política.

Para ello, es importante identificar las fortalezas y las debilidades, endógenas y exóge-nas, del régimen electoral.

Introducción

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El presente documento representa la culminación de una serie de actividades acadé-micas, técnicas e institucionales dirigidas a realizar una evaluación y un diagnóstico de la experiencia de la procuraduría sobre sus funciones electorales, con el objeto de po-tenciar su función de control electoral e indicar elementos suficientes para introducir en un proyecto de reforma política, para mejorar y consolidar el sistema electoral en su conjunto, y muy particularmente en todos aquellos aspectos que limitan, restringen y potencian el papel del Ministerio público en sus propósitos de velar por garantizar y promover principios básicos para los ciudadanos como el derecho de elegir y ser elegido, preservar el patrimonio público y el cabal funcionamiento administrativo del Estado en lo electoral.

Este trabajo está dividido en cinco partes. La primera es la presente introducción. La segunda, da elementos de contexto sobre el proceso electoral colombiano. En la ter-cera se describen los antecedentes próximos de la función de control electoral ejercida por la procuraduría, dirigida a garantizar los derechos políticos de los ciudadanos en cada una de las tres etapas del proceso electoral: preelectoral, electoral y postelectoral. A renglón seguido, se presenta el diagnóstico general en las dimensiones jurídicas, financieras y políticas e institucionales sobre cada uno de los tres aspectos principales que son considerados: organización electoral, proceso electoral y partidos políticos.

Finalmente, se indican las recomendaciones puntuales sugeridas para mejorar a corto, mediano y largo plazo el proceso electoral para hacerlo más democrático e incluyente.

Objeto y alcance

El Ministerio público, cuyo origen en Colombia data del año de 1830, creado por la Constitución política promulgada ese año por el Congreso Constituyente, tiene como uno de sus fundamentos el servir de representante de los intereses de la sociedad y ser garante de los derechos fundamentales de sus ciudadanos.

En sus orígenes, el Ministerio público dependía del poder Ejecutivo nacional y se ejercía por un agente del mismo, denominado procurador general de la nación, quien derivaba sus atribuciones y funciones de lo que la ley dispusiera:

Sección IV Del Ministerio público

Artículo 100. El Ministerio público será ejercido por un agente del poder Ejecutivo, con el título de procurador general de la nación, para defender ante los tribunales y juzgados la observancia de las leyes y promover ante cualesquiera autoridades, así civiles como militares y eclesiásticas, los intereses nacionales y cuanto concierna al orden público (Uribe, 1977, tomo II, 765).

Esta dependencia del Ejecutivo se rompió sólo con la Constitución promulgada en 1991, cuando luego de muy serios y profundos debates en torno a la figura se decidió:

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a) Mantener la existencia de la procuraduría general de la nación como par-te del Ministerio público y al procurador como supremo director del mis-mo (Constitución política de Colombia, 1991, art. 275).

b) Crear la Defensoría del pueblo como parte del Ministerio público, seña-lando que el Defensor del pueblo “ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del procurador general de la nación” (Constitución política de Colombia, 1991, Art. 281) y que su función primordial consiste en “velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos” (Constitución política de Colombia, 1991, art. 282).

c) Incluir al Ministerio público dentro del Título “Organismos de Control”, otorgándoles así una autonomía e independencia de los órganos que hacen parte de las ramas del poder público.

d) Como nuevo aspecto de la competencia de la procuraduría general de la Nación, el constituyente de 1991 le confió la protección del interés público.

e) para dar cumplimiento a esta importante tarea, la Constitución señaló que el procurador general de la nación debe ejercer por sí o por medio de sus delegados y agentes, las siguientes funciones:

“1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judicia-les y los actos administrativos.

2. (…).

3. Defender los intereses de la sociedad.

4. (…).

5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.

6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferente-mente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondien-tes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administra-tivas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. (El subrayado es nuestro).

8. (…).

9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.

10. Las demás que determine la ley.

para el cumplimiento de sus funciones, la procuraduría tendrá atribucio-nes de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere nece-sarias”. (Constitución política de Colombia, 1991, art. 277).

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Dentro de este amplio panorama de funciones, a la procuraduría general de la nación le compete ejercer, de manera complementaria con otros órganos, lo que se ha deno-minado el control electoral en el marco del sistema electoral.

por sistema electoral entenderemos, siguiendo la definición de IDEA Internacional (Manual para el diseño de sistemas electorales, 2000, IFE, TRFE, México):

“Aquel que traduce los votos emitidos en unas elecciones generales en escaños ganados por partidos y candidatos. Las variables clave son la fórmula electoral utilizada (esto es, si el sistema es mayoritario o proporcional, y cuál es la fórmula matemática utilizada para calcular la asignación de puestos) y el tamaño del distrito (no cuántos votantes viven en un distrito, sino cuántos escaños elige ese distrito)”; es decir, se trata de “las reglas del juego y las instituciones que definen quién elige, a quién se elige y cómo se elige (Ungar, E., 2006, 31).

El presente documento parte de mostrar detalladamente cuáles son las atribuciones de la procuraduría general de la nación en desarrollo de esa función de control electoral y qué relación tiene ella con otros órganos que hacen parte de la Organización Electo-ral1 y/o con otras instituciones, públicas y privadas, que cumplen alguna tarea propia dentro del proceso electoral colombiano. Todo ello bajo el entendido del importantísi-mo planteamiento del artículo 258 de la Constitución política2, de acuerdo con el cual el contacto y la relación entre la Organización Electoral y la procuraduría general de la nación es imperativa e ineludible.

para efectos del estudio, se entiende por control electoral de competencia de la pro-curaduría general de la nación aquel conjunto de actividades de supervisión y acompañamiento del proceso electoral llevado a cabo sobre la Organización Electoral en sus tres etapas3, con el fin de garantizar la transparencia del procedimiento, la pulcritud de la expresión de la voluntad popular y el respeto del orden jurídico.

Teniendo en cuenta lo anterior, el estudio tiene por objeto plantear sugerencias y re-comendaciones sobre acciones y estrategias tendientes al mejoramiento y eficacia de esta función. Al hacerlo, necesariamente habrán de presentarse recomendaciones que implican la acción de otros órganos cuyas funciones resultan complementariamente

1 De acuerdo con el artículo 120 C. p. “La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”.

2 “El voto es un derecho y un deber ciudadano. En todas las elecciones los ciudadanos votarán se-cretamente en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, con tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales de-ben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.

3 preelectoral, electoral y postelectoral.

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esenciales4 para el buen desempeño del control electoral propio de la procuraduría general de la nación y viceversa.

Se trata por tanto de un estudio que quiere llamar la atención de instituciones y ciuda-danos sobre aquellos aspectos en los que descansa la legitimidad y legalidad de cual-quier concepción de poder democrático y que culminará con la formulación de una serie de propuestas para el mejoramiento institucional, fundadas en la reflexión res-pecto de la realidad del sistema eleccionario alrededor de la función de la procuraduría general de la nación.

Metodología

para adelantar la investigación, el Instituto de Estudios del Ministerio público confor-mó un equipo interdisciplinario de investigadores expertos en el tema electoral y cuya especial contribución se dio en torno a los aspectos sociopolíticos, jurídicos y econó-micos de la problemática analizada.

En el marco contextual se tuvieron en cuenta elementos históricos del control electoral así como del comportamiento electoral en Colombia, vistos estos a partir de los más relevantes problemas sociopolíticos que agobian a esta nación, así como a situaciones acaso crónicas que afronta Colombia, tales como los importantes niveles de absten-ción y la baja participación en eventos eleccionarios. Sin embargo, en las elecciones locales y regionales de 2007 se revirtió una tendencia a la baja participación, pues esta se incrementó decisivamente a nivel nacional, hasta en más de 12 puntos porcentuales. Habría que esperar a ver si este comportamiento político se mantiene en el futuro o si respondió sólo a situaciones coyunturales.

Consideraciones vitales sobre aspectos sustanciales y procedimentales de la democra-cia colombiana, analizadas a través de este contexto, orientaron la búsqueda de infor-mación empírica que incluye:

4 El Consejo Nacional Electoral es la primera autoridad de inspección y vigilancia sobre la organi-zación electoral; lleva a cabo unas particulares tareas con relación a los partidos políticos y a la finan-ciación de las campañas; lleva a cabo los escrutinios y ejerce un control de tipo administrativo en la resolución de las reclamaciones y las inconsistencias tanto en el trámite de los escrutinios como de las decisiones que toman sus delegados. El Ministerio del Interior y de Justicia hace una coordi-nación entre autoridades nacionales y territoriales y se encarga de darle vida a la Comisión nacional de Seguimiento Electoral (CnSE). La Fiscalía General de la Nación investiga y juzga todo lo que son los delitos electorales. Los cuerpos de seguridad buscan dar una garantía de orden público, de paz para que los comicios puedan llevarse a cabo en condiciones de tranquilidad, seguridad y libertad para los sufragantes. El Consejo de Estado o Jurisdicción Contencioso Administrativo se encarga de resolver las controversias que le planteen respecto de la legalidad de los actos administrativos que declaran las elecciones. (gALInDO Vacha, Juan Carlos. En ‘Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano’, septiembre 25 y 26 de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 24).

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a) Levantamiento de memorias de conversatorios con actores principales de la Organización Electoral, de los partidos y movimientos políticos nacionales, y funcionarios del más alto nivel organizacional e institucional de la procu-raduría general de la nación.

b) Las memorias de los foros nacionales y regionales convocados durante 2006 en el marco del proyecto que nos ocupa.

c) Informes de los funcionarios del Ministerio público sobre el cumplimiento de sus obligaciones en relación con la función electoral.

d) Resultados de las últimas elecciones, según los datos de la Registraduría na-cional del Estado Civil.

e) Entrevistas a actores sociales y políticos así como a expertos e intelectuales.

f) Bibliografía académica.

para la elaboración del documento se partió de un análisis descriptivo de las funciones que en materia de control electoral ha venido cumpliendo la procuraduría general de la nación en los últimos años. Se tuvieron en cuenta los aspectos referidos a la Organización Electoral, el proceso electoral, el sistema de partidos y los aspectos so-ciopolíticos que enmarcan los procesos eleccionarios en Colombia. De igual forma se consideraron los momentos preelectorales, electorales y postelectorales.

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1. Consideraciones iniciales

Colombia presenta actualmente una extraordinaria paradoja. por un lado, se puede afirmar con gran orgullo que se trata de una de las democracias más antiguas del Continente, que se consolida en la segunda mitad del siglo XIX y que desde allí sólo presenta una corta interrupción entre 1953, cuando se produjo el golpe de Estado del general gustavo Rojas pinilla y 1957, con el plebiscito de ese año, que restaura y da pie nuevamente a un gobierno democrático. Sin embargo, esta democracia antigua, se enmarca en un complejo contexto que, en no pocas y recientes ocasiones, viene dando señales que bien vale la pena tener en cuenta, pues entrañan un serio riesgo para la estabilidad del sistema político.

Colombia es un país particular, con unas condiciones que en otras latitudes serían impensables. La politización de la opinión pública colombiana se ve reflejada en el interés por los temas políticos, por sus procesos eleccionarios regulares, por la acción gubernamental y por el tema del conflicto nacional.

El contexto político actual está determinado por drásticos cambios en el sistema a raíz de la reforma política de 2003, que pretende fortalecer y modernizar a los parti-dos, bajo la premisa de que ellos son los actores políticos más importantes como eje de confluencia del combate político democrático que garantiza orden y estabilidad suficiente al sistema. Pero igualmente la reforma política de 2004, al introducir la re-elección presidencial inmediata, puso nuevos elementos institucionales y políticos que están impactando al sistema en general.

De otra parte, el conflicto, la reinserción política de actores armados que se desmovili-zaron y se desarmaron, la pugna por el reordenamiento territorial, el irregular funcio-namiento de los sistemas electorales y de partidos y el comportamiento electoral de los ciudadanos enmarcan el contexto sociopolítico nacional.

En estas condiciones Colombia organiza con relativo éxito sus elecciones y se ve com-prometida a darle continuidad a los procedimientos electorales periódicos de compe-tencia por el poder.

I. Contexto

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Antes de desarrollar estos factores del contexto nacional señalaremos algunos elemen-tos teóricos sobre la democracia electoral en Colombia.

2. Consideraciones conceptuales y teóricas

para estudiar y comprender lo electoral se toma el nivel normativo e institucional con una gran relevancia del contexto. Sabemos que los sistemas electorales no se ordenan de forma simple y sistemática. Debemos tener en cuenta que los asuntos propios de los sistemas electorales con frecuencia se presentan de manera desordenada y com-pleja. Existen unos efectos mecánicos de las normas electorales que contrastan fre-cuentemente con los efectos sicológicos. por ello es importante incluir en el análisis consideraciones y pronósticos sobre los posibles efectos del nuevo régimen electoral y de la competencia entre las diferentes unidades que integran el sistema de partidos: partidos, movimientos, organizaciones sociales que postulan candidatos a elección, los grupos significativos de ciudadanos y las tácitas y explícitas alianzas y coaliciones electorales, rara vez programáticas.

Los sistemas electorales tienen unos efectos en sí mismos y unos efectos que resultan de la confrontación de los sistemas electorales con la realidad. Dieter nolhen (2007) indica que las elecciones, como expresión del funcionamiento del sistema electoral, tienen diferentes funciones (diferentes pero no excluyentes): representación, concen-tración y efectividad, participación, transparencia y legitimidad5. Igualmente, se tienen en cuenta otros criterios como la adaptación a las condiciones políticas y sociales y la búsqueda del máximo rendimiento democrático posible. nuestro sistema electoral viene funcionando con un grado pobre de institucionalización del sistema de partidos que enmarca el comportamiento político de los electores.

Según Mainwaring y Scully (1995) se deben cumplir cuatro criterios básicos para hablar de un sistema democrático de partidos: en primer lugar, la estabilidad en las reglas y la naturaleza competitiva entre partidos que permita la volatilidad electoral. Segundo, los partidos deben tener raíces en la sociedad. Tercero, los actores políticos importantes conceden legitimidad al proceso electoral y a los partidos. Y en cuarto lugar, las orga-nizaciones políticas son importantes y por tanto los partidos no están subordinados a los intereses de líderes ambiciosos6.

Asumimos como premisa la importancia y necesidad de los partidos para el funciona-miento y desarrollo del sistema político así como de su posición de confluencia en la sociedad de otros actores y de la opinión pública.

5 nOLHEn, Dieter. Ciencia política: nivel institucional y contexto. Ed. Universidad del Rosario, Bogotá, D. C., 2007.

6 MAInwARIng, Scout; SCULLY, Timothy. Building democratic institution. Party system in Latin America. Stanford University press, Stanford, California, 1995.

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para Dieter nolhen (2007) existe una relación estrecha entre los sistemas electorales, de partidos y de gobierno. Esta relación es considerada como sustancial al sistema político, a su estructura y a su dinámica. Según este experto el debate institucional sobre el fortalecimiento de la democracia y la necesidad de reforma confirma lo anterior.

El papel de los partidos es distinto según el sistema de gobierno. En relación con este, los partidos pueden cumplir más o menos una labor decisiva en el proceso de conformación de gobierno, en el control político, en su labor legislativa y en el mante-nimiento de su disciplina.

En un sistema de gobierno presidencial o presidencialista, el multipartidismo exacer-bado puede aparecer como responsable y fuente de fracaso del sistema presidencia-lista. por ello, podrían percibirse dos opciones: la subordinación sin colaboración del Congreso con respecto al gobierno, o una mayor concentración del poder en la insti-tución más importante de este sistema, la presidencial.

Así mismo, la oposición por su importancia debe gozar de garantías reales y debe cla-rificarse su labor en el Parlamento y por fuera de este.

En relación con el sistema de gobierno, los partidos, más que las funciones electorales, deben cumplir aquellas relativas a la lucha política por el poder y a las transacciones en nombre de intereses sociales específicos”7.

Hablar del contexto nos compromete a observar elementos como la reforma política, el comportamiento de los ciudadanos expresados en resultados electorales, el papel de los partidos políticos, los hechos más relevantes de la participación ciudadana y el papel de otros actores políticos.

De los tres subsistemas más importantes del sistema político, el electoral es quizás el de menos difícil modificación.

Aunque para muchos especialistas y políticos la reforma del sistema electoral modifica fácilmente el contenido democrático del sistema en su totalidad, no es tan absoluto que ello se logre y que siempre ese sea el camino más efectivo para su obtención. Quizás, sí es el más rápido de modificar, pero su efecto e impacto dependen de otros factores que puedan existir simultáneamente (giraldo, 2005, 49-50)8.

7 DAE naciones Unidas y otros, “partidos políticos”, Capítulo I, Título III. En Proyecto integral para la modernización del sistema electoral colombiano. Tomo I. Editora guadalupe. Bogotá. 2005.

8 GIRALDO, Fernando. “Reflexiones sobre las nuevas reglas electorales en Colombia. Fundación Konrad-Adenauer-Stiftung y Corporación Siglo XXI. 2005. pág. 51.

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“Los factores esenciales que se deben cumplir para que una reforma política dé estabilidad y legitimidad a la gobernabilidad son: representación, respon-sabilidad y capacidad”9.

Los partidos son los actores en los cuales pueden confluir de manera más clara es-tos factores. La representación proporcional debe ser entendida como un mínimo de agrupamiento sin sacrificar el pluralismo. A su turno, la responsabilidad es la rendición de cuentas. La capacidad se refiere a la eficacia y eficiencia.

De otra parte, los cuatro elementos más importantes de una reforma política electoral son: el umbral, las listas10, la fórmula electoral y la circunscripción territorial. Estos cuatro elementos confluyen en la construcción de representación.

Las listas y la circunscripción afectan la responsabilidad. La lista única, la militancia única, el no transfuguismo, las bancadas, los candidatos partidistas y el voto no prefe-rente tienden a favorecer la capacidad.

Dieter nolhen (2007) plantea que el principio de representación mayoritaria privilegia la estabilidad y la gobernabilidad sobre la representación; y el principio de representa-ción proporcional privilegia la representación sobre la gobernabilidad.

De otra parte existen varios factores sociológicos además de los meramente demográ-ficos que se deben tener en cuenta en la búsqueda de la representación política en una reforma electoral: lo territorial, lo ideológico, las minorías étnicas y lo religioso, entre otros.

A pesar de nuestro agudo conflicto, este no ha sido considerado como un elemento esencial en las reformas (tampoco en los proyectos de código electoral), en aspectos tales como: el establecimiento de unas reglas de juego para la reinserción política diver-sa, la estrategia de reinstitucionalización política, la definición de reglas de juego para el poder político y el retorno del sistema de partidos y del sistema electoral democrático a las regiones y localidades”11.

De acuerdo con un punto de vista común, la calidad de la democracia depende de hasta qué punto los votantes ejercen su derecho a votar y a tomar lugar en la vida pú-blica. Esto nos remite a la discusión sobre la democracia cuantitativa (el número) y la democracia cualitativa (igualdad de oportunidades).

Con frecuencia la lucha contra la corrupción, el fraude y la intimidación requieren me-dios que frecuentemente limitan la participación. En todo caso cualquier régimen de

9 Según el Informe de la Misión de la Universidad de georgetown, a propósito del proyecto de refor-ma política de 1998.

10 Las listas son un elemento que participa al lado de otros en la estructura del voto.11 DAE naciones Unidas y otros, “partidos políticos”, Capítulo I, Título III. En Proyecto integral para la

modernización del sistema electoral colombiano. Tomo I. Editora guadalupe. Bogotá. 2005.

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regulación debe ser flexible e incorporar tan pocas barreras a la participación política como sea posible. pero ello sólo depende de lo extendida que esté la corrupción y el fraude que deben ser combatidos. Este problema es percibido como el conflicto entre regímenes de regulación exclusivos o incluyentes.

La función electoral se hace efectiva en la expresión de la voluntad ciudadana a través del sufragio universal y, por tanto, la legislación y los procedimientos electorales no agotan el concepto de sistema electoral.

Los principios de los procesos electorales se basan en la existencia de elecciones libres e iguales, más o menos equitativas, y en las formalidades del sistema y del proceso elec-toral. Esto implica que las autoridades no restrinjan la emisión del voto o impidan que otros lo hagan. Las elecciones además deben ser justas en la utilización de los medios de comunicación, incluyendo los gubernamentales, y en la obtención y utilización de los fondos de campaña, sin excesos.

Como la libertad formal es necesaria pero insuficiente, se debe reivindicar la equidad en la contienda, la libertad de expresión con límites sobre la discriminación social, ideológica, racial, religiosa.

En un modelo excluyente las reglas referentes a la nominación de candidatos son más es-trictas. En uno incluyente las reglas para nominar candidatos son relativamente flexibles.

Entre más restrictivo y excluyente sea el sistema electoral existente y cuanto mayor sea el número de partidos con apoyo popular o expectativas razonables de obtenerlo, más fuerte serán las presiones para cambiar el sistema a favor de fórmulas más permisivas e incluyentes12.

La tendencia del sistema electoral es a buscar fórmulas más incluyentes que permitan la representación de un número mayor de partidos y de opciones electorales.

Quizás como consecuencia de resultados inesperados, que amenazan la estabilidad se puede tender a fórmulas más incluyentes. Habría que esperar que “las reglas más in-cluyentes desarrollen un apoyo externo más fuerte que los sistemas restrictivos y, por tanto, tienden a durar más y a crear equilibrios institucionales más sólidos”13.

Reformar el sistema electoral ampliando los elementos de inclusión se hace cada vez más aceptable. Y aunque suponemos que aquello que afecta a todos debe ser resuelto por todos, no puede haber una confusión entre participación y decisión.

Uno de los principios de la democracia electoral, al lado de encontrar varias opiniones, es garantizar las condiciones de equidad en la contienda. El término equidad puede tener diferentes significados.

12 COLOMER, Josep. ¿Cómo votamos? gélidas Editorial. Barcelona, 2004.13 Ibíd.

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Como lo que se busca ampliar es la inclusión, si el régimen de regulación que se quie-re y necesita se basa en la exclusión, entonces las reglas para nominar los candidatos deben ser muy estrictas, en particular cuando los partidos son profundamente antide-mocráticos y cuando existe una gama amplia y difusa de alternativas para presentar o nominar candidatos a cargos de elección popular.

La democracia no es un régimen igualitario, es el más equitativo de los que se conocen, es el menos inequitativo de todos, por ello hay que luchar por obtener cada vez más equidad. Equidad supone discriminación positiva y basada en el respaldo político. por lo anterior, la participación política es un principio guía y requiere el reconocimiento de la oposición, oportunidades y libertad.

En la sociedad existe una tendencia a valorar de manera unilateral las dinámicas po-líticas a partir de una medición expresada en resultados y no en procesos agregados y acumulados, legítimos y reconocidos. En la democracia lo que más importa son los procesos y no los resultados. La democracia no es una cuestión de simples resultados desprendidos del respeto a los procesos edificadores de dichos resultados. En este sentido, la legislación y los procedimientos electorales deben dar cuenta del contexto y de la equidad en la competencia electoral: por medio de garantías, de transparencia y de legitimidad en la convocatoria que se hace al pueblo para decidir. En este orden de ideas, debe constituirse en un elemento de suma importancia el poder debatir pública-mente sobre el consenso democrático que se quiere.

Con frecuencia las preferencias por los resultados condicionan las preferencias por las instituciones, por ello “las instituciones existen como objetos de decisión y también como constreñimientos sobre la decisión”14.

3. Problemas sociopolíticos que enmarcan el sistema electoral colombiano

En un nivel institucional como el contexto normativo es de una sostenida crisis elec-toral y poca convergencia y dispersión de las normas electorales, además de la falta de claridad técnica en muchas de ellas, se hace imperativo una ley electoral resultado de un amplio, profundo y deliberado consenso político.

no obstante, “las reformas no se pueden hacer a diario sin dar oportunidad de aplica-ción y de vigencia de las mismas, para que sus ajustes y modificaciones también sean la consecuencia de un proceso evolutivo. Sin embargo, estas reformas son con frecuen-cia el resultado de debates interminables, que cuando se acogen están desfasadas o el impacto e incidencia esperada ya no permiten los resultados buscados por los cambios ocurridos en el sistema, en los actores políticos, sociales o en sus necesidades”15.

14 COLOMER, Josep. Ob. cit., págs. 14-18.15 gIRALDO, Fernando. Ob. cit., pág. 50.

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De otra parte, “La reforma electoral no debe confundirse con la reforma política. Esta última no se agota en la primera. Ella es apenas un elemento de la reforma política y no siempre es la más importante y pertinente. Cuando se habla de reforma electoral y política no deben ser asumidas como sinónimas. Toda reforma electoral es política, pero no toda reforma política se reduce a lo electoral.

Con el sólo sistema electoral (en lo formal) no se configura el orden político; percibirlo así conduce a una visión estrecha y unilateralmente juridicista de un problema eminentemente político. Con las solas normas electorales no se puede explicar el funcionamiento del sistema; este, también se decide por el comportamiento electoral, los sistemas de partidos y de gobierno, los conflic-tos de poder, la estructura cultural y social así como la historia de cada país16.

El proceso político nacional se ha desarrollado en el pasado al ritmo del conflicto armado, de la lucha a favor y en contra de la Constitución de 1991 y de las reformas políticas de 2003 y 2004. Desde el punto de vista institucional todo ello se desenvuel-ve en medio del desorden político-electoral que heredamos del Frente nacional y la Constitución de 1991, y que ha tratado, en vano, de resolverse mediante la reforma política de 2003.

En efecto, tras el férreo y excluyente bipartidismo de la Constitución de 1886 y el Frente nacional, la Asamblea nacional Constituyente de 1991 procuró abrir el sistema e incluir en el juego electoral todas las expresiones políticas posibles. Sin embargo, este comprensible espíritu de apertura, pronto demostró sus efectos nocivos para la institucionalidad política: se configuró un sistema con gran fragmentación y dispersión de las opciones políticas y de la responsabilidad de los gobernantes; se consolidó una excesiva personalización de la política; y se potenció la incesante creación de microempresas electorales articuladas a través de redes clientelistas.

La reforma de 2003, tras varios intentos fallidos, supuso un esfuerzo importante para contrarrestar estas circunstancias. Sin embargo, como se verá, tal esfuerzo ha sido insuficiente debido a las compuertas que la reforma dejó abiertos: los grupos significativos de ciudadanos, el voto preferente y la financiación individualizada de campañas. por esta vía se ha gestado una contrarreforma que limita sustancialmente los alcances de la reforma de 2003.

Lo complejo y paradójico del país se encuentra en su funcionamiento a nivel político reflejado en los siguientes enunciados:

a) A pesar de las circunstancias la democracia mantiene cierta estabilidad.

b) Se mantiene la estabilidad política y de las élites, aunque estas se han fracturado.

16 gIRALDO, Fernando. Ob. cit., pág 51.

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c) El régimen se enfrenta a riesgos que atentan contra su institucionalidad.

d) La permanente violencia política.

e) El régimen electoral cambiante, reflejado en una distorsión considerable res-pecto de su proceso electoral, con un marco normativo incompleto y la falta de suficiente precisión y claridad en las reglas de juego, lo que genera una cierta inseguridad jurídica.

f) La presencia de fenómenos políticos y sociales que alteran el proceso: narcotráfico, impacto del proceso de paz y fraude.

g) La falta de recursos propios y la débil autonomía e independencia de la Organización Electoral.

h) Son débiles la calidad y las características de las unidades del sistema de partidos.

Las debilidades de nuestro sistema electoral, particularmente visibles en 2007, han sido poco asumidas por los diferentes actores electorales no públicos involucrados en el mismo. La debilidad del proceso electoral colombiano se ha develado gracias a las exigencias y demandas democráticas de los ciudadanos y a la puesta en escena de múl-tiples mecanismos de seguimiento, vigilancia y demandas de sectores de la sociedad que reclaman mayor transparencia, garantía y equidad para la participación electoral, sumado a la judicialización de los vínculos electorales entre políticos profesionales y grupos informales e ilegales.

Como resultado de lo anterior, diversas instituciones provenientes de la sociedad civil, los órganos de control, la comunidad internacional, el gobierno nacional, la acade-mia, trabajaron paralelamente en el proceso electoral, con la finalidad de blindar el proceso y evitar al máximo irregularidades y fraude.

Uno de los principales problemas que se plantea hoy para el sistema electoral es la falta de transparencia en el proceso de registro de los electores y de escrutinio, lo cual no brinda tranquilidad a los electores sobre el resultado de su participación y puede con-ducir al desconocimiento de los poderes que se constituyen a través de las elecciones.

3.1. Descentralización y regiones

A lo largo de su historia independiente, Colombia ha ensayado distintas fórmulas so-bre su forma de Estado. Ha asumido la forma unitaria con las Constituciones de 1830 y de 1843, la forma centro-federal con las Constituciones de 1821, 1832 y 1853 y la federal con las constituciones de 1858 y 1863.

En 1886, tal vez asumiendo que el régimen federal había facilitado el que se desencade-naran una serie de guerras civiles, a partir de 1860 se restableció el Estado Unitario17.

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Actualmente, “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Re-pública unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, demo-crática, participativa y pluralista (…)”, de acuerdo con el artículo primero de la Cons-titución política.

La descentralización, genéricamente puede entenderse como una “estrategia de or-ganización del Estado para el eficiente cumplimiento de sus fines esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadanía en cualquier parte del país, a través de la trans-ferencia de poder político como de recursos y competencias del gobierno nacional a las entidades territoriales”18.

El proceso de descentralización administrativa19 comenzó a profundizarse a media-dos de la década de los 80, cuando se aprobó la elección popular de alcaldes (1985), a tal punto que hoy, según un estudio realizado recientemente por el BID, Colombia aparece como el país unitario con mayor avance en el proceso de descentralización de América Latina, si se tienen en cuenta una serie de variables, entre las que está la elec-ción de alcaldes y gobernadores20.

17 “Artículo 1º. La nación colombiana se reconstituye en forma de república unitaria”. Constitución de la República de Colombia del 4 de agosto de 1886). En URIBE Vargas, Diego. Las Constituciones de Colombia. Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1977. Tomo II. pág. 971.

18 pRESIDEnCIA DE LA REpúBLICA. Departamento nacional de planeación. Visión Colombia II Centenario: Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial. 2007, pág. 1.

19 De acuerdo con Vladimiro naranjo Mesa en “Teoría Constitucional e instituciones políticas”, “El régimen de descentralización administrativa implica, pues, que en el campo de la administración pública puede haber dualidad de competencias, en la medida en que las autoridades regionales o lo-cales, dispongan de atribuciones de este tipo, por mandato de la Constitución y la ley. Su objetivo es el de dar a los entes regionales y locales –provincias, departamentos, municipios– un cierto grado de autonomía en el manejo de determinados asuntos, como pueden ser la inversión fiscal, la prestación de los servicios públicos, la construcción y mantenimiento de vías, la administración de empresas industriales y comerciales del Estado, etc., como miras a lograr una mayor inmediación y eficacia en la gestión de esos asuntos, de acuerdo con las exigencias de la comunidad”. Ed. Temis, quinta edición. Santa Fe de Bogotá, 1994. pág. 267.

20 pRESIDEnCIA DE LA REpúBLICA. Ob. cit., pág. 6.

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Gráfico 1.

Fuente: Daughters y Harper (2006).

En lo que hace a las trabas que tiene un régimen descentralizado para lo electoral es importante señalar que Colombia aún presenta dificultades para tener un completo cubrimiento territorial debido a la insuficiencia del soporte en todos los lugares así como por las dificultades para aportar información21.

La diversidad regional hace indiscutible que la realidad de las elecciones que se vive en las grandes ciudades sea muy diferente a la que se percibe en pequeños corregimientos o en los municipios semirrurales.

El proceso de descentralización en Colombia no ha surtido los efectos deseados. Esto se debe a que el nivel de descentralización existente refleja un equilibrio político que impide que el proceso se profundice. La clase política colombiana se ha adaptado a las reformas de corte fiscal, administrativa y política. Abundan proyectos electorales que se perpetúan sobre una base hereditaria, que actúan con autonomía sin seguir un lineamiento ideológico claro.

En este contexto, el proceso de descentralización avanzó más en lo cuantitativo que en lo cualitativo. En el componente fiscal, después de 1991 las transferencias se au-mentaron por mandato constitucional a través de una fórmula que destinó más de la mitad de los ingresos corrientes de la nación para tal fin, quitándole flexibilidad al

Avances de la descentralización en América Latina

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

ArgentinaBrasil

ColombiaBolivia

ChileEcuador

ParaguayHonduras

PerúGuatemalaNicaragua

El SalvadorPanamá

2004 1996

21 MAYA, Villazón. Edgardo. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano, sep-tiembre 25 y 26 de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 3.

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gobierno en el manejo del déficit fiscal22. A partir de 2001 el crecimiento de estos re-cursos, dentro de una óptica de ajuste fiscal, ha sido objeto de modificaciones dirigidas a mejorar la eficiencia en su asignación para administrar asuntos sociales en el ámbito local y regional. Para Restrepo (2006) esto ha significado un retroceso sobre todo a raíz de la última reforma a las transferencias, mientras para el Departamento nacional de Planeación (DNP) implica una acción de responsabilidad fiscal para garantizar la sostenibilidad de los recursos.

por otro lado, en el componente administrativo, en el caso de la distribución de fun-ciones a niveles inferiores de gobierno, los entes territoriales no cuentan con la au-tonomía suficiente, lo cual impide el desarrollo de una cultura tributaria basada en la responsabilidad fiscal, como ha ocurrido en el caso bogotano. El nivel nacional apoya a los entes territoriales cuando estos entran en crisis. Adicionalmente, el manejo de las transferencias les impide un manejo flexible de tales recursos, ya que estas tienen destinación específica.

Como vemos las reglas que definen los distintos ámbitos del proceso estructuran un conjunto de incentivos que impiden la profundización del mismo. El marco institu-cional plasmado en la legislación es neutro y endógeno, que refleja de esa manera un marco adecuado para mantener la estructura de poder que lo sustenta. para el mode-lo dominante de organización del Estado, la descentralización se consolida como un pilar para alcanzar una mejor asignación de los recursos públicos y mayores grados de gobernabilidad democrática. Sin embargo, tal como lo resalta giraldo (2001), la implementación del mismo corrió de la mano de un proceso político que, como reaco-modamiento del clientelismo, no se ajusta a los propósitos del paradigma económico planteado por la Constitución.

A pesar de esta fuente de inercia institucional, el fenómeno no afecta a la par al univer-so de las entidades que conforman el sistema de administración pública departamen-tal. Las diferencias entre gobernaciones como Antioquia y el Chocó nos lleva a pensar que unas organizaciones logran entrar en la senda de la actualización de su aparato burocrático, otras permanecen estancadas, mientras otras ceden a la lógica de enclaves propicios para la búsqueda de rentas. En otros términos, un conjunto de entidades logra poner por encima la técnica sobre la política, mientras otras le dan primacía a lo segundo sobre lo primero.

Desde el punto de vista administrativo y luego de distintas reformas de corte fiscal a lo largo de los noventa, el proceso de descentralización colombiano es un ejemplo de un modelo que desincentiva la autonomía local (Forero, 1997) y que se caracteriza por adoptar un control jerarquizado desde el gobierno central (Velásquez, 2006).

22 Inclusive se reemplazaron los auxilios parlamentarios por fondos de cofinanciación, los cuales solo reflejaron un cambio nominal, ya que en la destinación de tales recursos siguen primando las prefe-rencias de los legisladores y de sus escasos electores.

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por otro lado, el clientelismo, entendido como arreglo institucional informal, se ha constituido en un obstáculo para la consolidación de la descentralización.

Dentro de la misma línea de razonamiento, el clientelismo ha impedido la adopción de una democracia liberal en todos los niveles gubernamentales (Kalmanovitz, 2000). Según el autor, el carácter de desigualdad que sustenta su existencia explica la ilegitimi-dad del gobierno, lo cual se plasma en un sistema tributario proclive a la generación de privilegios y en un régimen político que se caracteriza por la sobrerrepresentación de los propietarios de la tierra y la subrepresentación de la clase media.

Contradiciendo el marco teórico del federalismo fiscal que se sustenta en la idea de la competencia interjurisdiccional, Forero (1997) sostiene para Colombia que:

(...) la competencia planteada en el proceso de descentralización... se ubica en el plano de la consecución de recursos provenientes del gobierno central y, por tanto, se despreocupa de una provisión óptima con respecto a las prefe-rencias de los ciudadanos. Esos recursos están constituidos por las transferen-cias y fondos de cofinanciación, los cuales solo han alimentado las relaciones clientelistas.

Tal como nos advierte Forero (1997), cada vez que se somete “(...) una eventual refor-ma de las bases y criterios de distribución de las transferencias en el [Congreso], esta queda supeditada al asedio de la desconfianza mutua entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales”.

En esa medida el diseño del proceso carece de dos elementos fundamentales desde el punto de vista teórico. En primer lugar, no incorpora las preferencias del ciudadano. Y en segundo lugar, la autonomía de los gobiernos locales es restringida. Otro elemento vital que no se ha desarrollado en Colombia, quizás debido a que no se ha definido cómo se va a financiar, es que el proceso de descentralización no ha planteado una recomposición de la estructura territorial que conduzca no solo al aprovechamiento de externalidades y desbordamientos económicos, sino también a una mejor interacción a través de la especialización en bloques regionales.

Dentro de este contexto el principal obstáculo es la insistencia del gobierno nacional en constituir un control de la gestión local y regional con el fin de cumplir con los compromisos fiscales adquiridos con la comunidad internacional. De eso es fiel reflejo la apreciación de Hernández (2001) cuando afirma:

Los criterios y las necesidades del gobierno nacional, que magnifican la vi-sión macroeconómica, más como pretexto que como verdadera necesidad, son hostiles a la descentralización, cuya óptica natural y legítima es la de las microeconomías regionales, locales y domésticas (...) Existe ausencia de suficientes cautelas y protecciones constitucionales a la descentralización”. [Contamos hoy] con municipios a la mitad de camino de un proceso de des-centralización y autonomía muy ambiciosa y unos departamentos en la inopia

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político-administrativa y en el limbo jurídico (...) La Constitución está promo-viendo una competencia entre varias alternativas que tienden a ser excluyentes entre sí: provincias, región, departamentos.

En esas circunstancias, la Constitución político-administrativa a nivel territorial tiende a generar estructuras elitistas locales dirigidas a usufructuar el erario público, contribu-yendo a minar su capacidad de satisfacer el interés público. Siguiendo con Hernández (2001):

[La erección de un territorio en] circunscripción electoral y por tanto su con-versión en un espacio autónomo para la acción partidista y el ejercicio de la carrera política, concede patente de corso a grupos políticos locales. Atraídos por la asignación de un botín burocrático y presupuestal para repartir, y la encomienda de una población a caciques para que la gobiernen... Erección de clubes políticos que se pretenden nacionales. Algo muy parecido al feudalis-mo como resultado que es de una suma de alianzas personales que crean una estructura jerarquizada y centralizada de poderosos o notables.

Esta estructura ha tendido a consolidarse en el último lustro, cuando bajo una perspectiva eficientista del manejo de lo público la organización de la acción gubernamental en los territorios está marcada por un equilibrio jerarquizado, mediante un afianzamiento del presidencialismo, lo cual luce contrario a los preceptos de la Constitución política.

De lo anterior se puede deducir una condición para priorizar el curso de las reformas para impactar en materia electoral: sólo hay un impacto visible en las prácticas políticas si estas surgen de un reacomodamiento de la estructura territorial. Esta es compatible con Hernández (2001) cuando sostiene que

…el ordenamiento territorial se puede modificar mediante reformas constitu-cionales y legales. El sistema político no, porque está incrustado en la estruc-tura misma de la sociedad. Su transformación requiere acciones más profun-das y duraderas (109).

En esa medida la institucionalización de reformas políticas cada dos años es contraria a la naturaleza del cambio institucional que se requiere, sobre todo cuando ellas se fijan en temas puntuales que terminan por desacomodar todo el sistema.

3.2. Conflicto

La democracia electoral colombiana se ha visto limitada en su competencia por los financiamientos sin control, el exacerbado clientelismo, la corrupción y el conflicto.

Desde hace varias décadas Colombia afronta el conflicto armado más grave, agudo y desestructurado del subcontinente. La llamada época de la Violencia que agobió la vida del país durante los años cincuenta y sesenta, llevó a la implantación de un sistema político de alternación de poder de los dos parti-dos tradicionales que excluyó de la participación en el manejo de los asuntos

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públicos a cualquier otra opción política diferente. Sin lugar a dudas, esta distribución ya no de la democracia sino del poder, traería unas consecuencias funestas en las nuevas generaciones, quienes verían con una inmensa apatía las posibilidades de acceder al poder por vías democráticas o acercarse a los mecanismos de participación sin desconfiar de su legitimidad23.

El conflicto a pesar de sus transformaciones y de los parciales y limitados resultados de las políticas gubernamentales en seguridad afecta políticamente, con toda su fuerza, el proceso electoral. Lo anterior se desprende de una política de paz que se basa en una recupera-ción territorial por vía militar sin un proceso de reconstrucción institucional. Los sistemas electoral y de partidos locales y regionales vienen acentuando la conquista de los sistemas electoral y de partidos nacionales de manera creciente y no siempre democráticamente.

De otra parte, se podrá observar el impacto del proceso de desmovilización y entrega de armas (con un proceso incipiente de verdad, justicia y reparación) de los grupos paramilitares y la revelación de la parapolítica fundamentada en las regiones.

Resulta claro que en medio de la reproducción del conflicto los niveles de penetración y cooptación de la política por parte de los actores armados han llegado al extremo. Las interpretaciones y posiciones en torno a la guerra marcan hoy el ritmo del proceso político de una forma que no tiene precedentes. En este contexto debe comprenderse el fenómeno de la parapolítica en toda la sociedad y la redefinición del escenario polí-tico electoral que este ha generado.

Aún persisten complejos y arraigados problemas de violencia. La violencia es una ca-racterística y se entrecruza con nuestra democracia para afectar y limitar la vigencia de las instituciones fundamentales del régimen.

La violencia se expresa en la persistencia de hostilidades que involucra a movimientos irregulares y desafían al Estado. pero no todos los actores están involucrados de la misma manera.

3.3. Elecciones y conflicto

El sistema político ha “macartizado” las regiones desde el centro. A lo anterior se suma la presencia de acciones y actores criminales en la política y en la vida de las organiza-ciones políticas, generando pasiones sin control24.

Una vez concluidas las elecciones de 2007, según toda la información de prensa de los días que siguieron a las elecciones, por la no aceptación de los resultados electorales, se revivieron en cerca de 50 municipios experiencias ya conocidas y que se creían su-

23 MAYA, Villazón, Edgardo. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano, sep-tiembre 25 y 26 de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 65.

24 SAnÍn gutiérrez, F. “¿Lo que el viento se llevó? Los partidos políticos y la democracia en Colom-bia 1958-2002”. Bogotá, D. C., Editorial norma, 2007.

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peradas: asonadas, disturbios o enfrentamientos entre simpatizantes de candidatos y de partidos.

4. Sistema electoral y de partidos: funcionamiento

para entender el funcionamiento y las consecuencias de la aplicación de los sistemas elec-torales es clave tener presente que el sistema electoral y el sistema de gobierno son varia-bles independientes, mientras que el sistema de partidos es mucho más dependiente.

4.1. Sistema electoral

La elección de los sistemas electorales es importante porque estos producen consecuencias políticas, especialmente sobre el número de partidos políticos y la composición de las asambleas y los gobiernos. Sin embargo, los sistemas electorales –como otras instituciones políticas– son también una consecuen-cia de los partidos políticos, las asambleas y los gobiernos previamente exis-tentes, cada uno de los cuales tiende a preferir aquellas fórmulas y procedi-mientos institucionales que puedan consolidar, reforzar o aumentar su poder relativo25.

Colombia tiene una sólida y amplia estructura institucional. El poder ejecutivo concen-tra el poder (facultades e influencia). El poder electoral expresado en la Organización Electoral está principalmente integrado por la Registraduría nacional del Estado Civil y por el Consejo nacional Electoral. La justicia electoral es impartida por la Sección V del Consejo de Estado. Sin embargo, a pesar de la existencia de la estructura institu-cional, la definición de las funciones de estas instituciones no es precisa y en algunas oportunidades se presentan contradicciones y/o traslapos entre las mismas institucio-nes. Ello se da sobre todo entre la Registraduría y el Consejo nacional Electoral. Otras instituciones que tienen funciones electorales requieren una mayor coordinación, pues en algunos casos y temas electorales esenciales todos tienen competencias y en otros casos y temas igualmente fundamentales ninguno puede intervenir. Son los casos del control de la utilización de los recursos que reciben los partidos para su funciona-miento ordinario a través del fondo nacional para los partidos y sobre la inscripción de candidatos potencialmente inhabilidades, aunque en este último caso esta situación está acompañada de una falta de reglamentación.

El proceso electoral está regido por un marco legal electoral incompleto y disfuncio-nal, ya que la reforma constitucional de 2003 no se ha desarrollado a nivel legal, a pesar de su importancia.

Desde 1991 Colombia ha modificado o ajustado su régimen electoral con resultados generalmente no muy satisfactorios, lo cual cada vez ha llevado a nuevas modificacio-

25 COLOMER, Josep. Ob. cit., pág. 25.

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nes que a su turno resultan otra vez revisadas. La reforma de 2003 significó para los principales actores electorales (ciudadanos y partidos políticos) un cambio de las reglas de juego para la competencia electoral (métodos de votación, umbrales para curules y personería jurídica, eliminación de las listas múltiples por partidos y de las múltiples militancias).

4.2. Sistema de partidos

El sistema de partidos, a pesar de tener unas unidades de tradición (Liberal y Conser-vador), refleja precariedad, una escasa aceptación de la oposición en el sistema político y una visible insuficiencia del papel de los partidos políticos en la ciudadanía, lo cual ha permitido que otras opciones electorales con las mismas falencias políticas sean meramente alternativas electorales pobremente programáticas.

El sistema de partidos que se ha venido configurando bajo la Reforma Política del 2003 no se está estructurando por partidos fuertes. Estos, siendo partidos de tamaño mediano, controlan el sistema político permitiendo la existencia de otras alternativas electorales. En total, el número de opciones electorales que se presentan en las últimas elecciones (2007) está integrado por 16 partidos o movimientos políticos y 285 grupos significativos de ciudadanos (GSC). Aunque es muy temprano para sacar conclusiones definitivas de los efectos estructurales de la Reforma Política en el sistema de partidos, el poder efectivo, resultado de elecciones competidas, puede verse seriamente afectado por un agrupamiento moderado y frágil de las unidades que integran el sistema de partidos y por el mantenimiento de factores que son utilizados para animar la disper-sión de las opciones electorales y que siguen acentuando la excesiva individualización y personalización de la política, con figuras como el voto preferente y los grupos significativos de ciudadanos, utilizados por personas independientes, dirigentes de los partidos y como estrategias electorales de los partidos.

La excesiva atomización del sistema de partidos, la sustitución parcial y no equitativa de los partidos en el sistema por otros actores, la exacerbada per-sonalización de la política y la profunda ausencia de responsabilidad de las organizaciones políticas, de las electorales no políticas, de los movimientos sociales y ahora, según el Acto Legislativo 01 de 2003, de los grupos signi-ficativos de ciudadanos, han hecho que las organizaciones que se presentan como representantes de intereses sociales y políticos cumplan funciones casi exclusivamente electorales, sin mucha responsabilidad, en medio de una com-petencia no equitativa y sin la obligación de ayudar en la formación de la voluntad ciudadana26.

Así entonces, experimentamos la proliferación de los gSC (regionales y locales) o mo-vimientos independientes avalados a través de firmas y de pólizas de seriedad.

26 DAE naciones Unidas y otros. Ob. cit.

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Las posibles explicaciones a este fenómeno serían:

En primer lugar, como consecuencia de los escándalos de la “parapolítica”, los parti-dos electoralmente más importantes se vieron comprometidos a no admitir (de forma parcial), entre sus listas y candidaturas, a dirigentes con serios cuestionamientos o dudas sobre actividades delictivas, hecho que los condujo a buscar una opción me-nos compleja como es la de los grupos significativos de ciudadanos. Con este mismo comportamiento han podido actuar dirigentes ante la pérdida del respaldo político existente que supuso el desmantelamiento parcial de los paramilitares como grupos organizados y la judicialización de la parapolítica.

En segundo lugar, en la medida en que las firmas presentadas no están sujetas legal-mente a ningún tipo de verificación, su recolección, presentación y aceptación consti-tuyen una opción válida y relativamente sencilla.

En tercer lugar, decenas de gSC surgen como consecuencia de estrategias partidistas para postular candidatos paradójicamente alternativos y complementarios a su lista principal, con el propósito de atender los requerimientos o las expectativas de un número elevado de precandidatos a corporaciones en unas listas que tienen el límite institucional de las curules a proveer; es decir, la lista única por partido para cada cor-poración.

En cuarto lugar, este número de opciones electorales también ha respondido a la opor-tunidad de muchos dirigentes políticos y candidatos de jugar por fuera de sus partidos sin perder la militancia y sin incurrir en una violación a la Constitución que en su artí-culo 107 prohíbe la múltiple militancia cuando señala:

Artículo 107. Constitución política ((A.L. 01/03):

(…)

En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica…

(…)

…Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral.

Sin embargo, no obstante existir la prohibición, en la práctica resulta muy difícil el control por parte de los partidos políticos, a quienes, de acuerdo con el Consejo de Estado, corresponde27.

Finalmente, para el 2006 y 2007 el diseño de una parte de los grupos significativos de ciudadanos responde a la necesidad de miembros actuales de corporaciones públicas

27 COnSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera. Sentencia del 1º de octubre de 2004. M. p. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

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que como consecuencia de la Reforma política, aplicada plenamente en el 2006, que-daron vinculados a agrupaciones políticas sin personería jurídica, encontrando en esa figura la única alternativa para postularse a su propia reelección o a otra corporación.

En el caso de miembros de corporaciones públicas o de personas elegidas popular-mente en nombre de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, el control de la militancia única corresponde también a los partidos políticos, aunque en estos casos el órgano de representación popular tiene una voz en la medida en que “está de por medio el racional funcionamiento de la corporación pública”28.

Desafortunadamente son pocas las sanciones que efectivamente aplican los partidos, y si lo hacen, ellas resultan ineficaces en la medida en que una “expulsión” poco o nada afecta al interesado por cuanto él o ella seguramente ya se encuentran en el otro par-tido o movimiento.

En este sentido y teniendo en cuenta el alcance y sentido dado por la Corte Cons-titucional (Sentencia C-342 de 2006) a la doble militancia, podría afirmarse que no existe en la normatividad colombiana un soporte jurídico adecuado que permita hacer efectiva la prohibición. Ello, por cuanto no hay posibilidad real de sancionar a quien incurra en esa conducta. Además, la Constitución misma señala la prohibición de do-ble militancia pero con partidos que tengan personería jurídica, no reconoce la doble militancia con otros partidos sin personería jurídica.

4.3. Reformas políticas

Las reformas políticas de 2003 (Acto Legislativo 01) y de 2004 (Acto Legislativo 02) debían probar completamente sus méritos, alcances y limitaciones, una vez ya aplica-das en los años 2006 y 2007.

Después de los años 2003 y 2004, además de las normas legales que han sido adopta-das (leyes sobre voto electrónico, garantías electorales para elecciones presidenciales y bancadas, entre otras), se ha intentado aprobar el Código Electoral (2004-2005) archi-vado, y varios proyectos de reforma política. El último intento de reforma constitucio-nal, en trámite en la presente legislatura (2007 y 2008) con dos debates ya evacuados y pendiente para el primer semestre de 2008 para otros dos debates, es un proyecto re-formatorio dirigido fundamentalmente a modificar y ajustar el sistema de partidos, en aspectos como el incremento del umbral al 5%, las inhabilidades, la responsabilidad de los partidos con la selección de sus candidatos involucrados en actividades criminales y los requisitos para la conformación de los grupos significativos de ciudadanos.

28 REYES gonzález, guillermo Francisco. Régimen electoral y de partidos políticos en Colombia. Fundación Konrad Adenauer Stiftung. Legis S. A. Bogotá, 2007, pág. 77.

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Hasta el presente, prácticamente todos los esfuerzos reformatorios y legales se han dirigido a ajustar el régimen electoral o de partidos y pocos a atender las inconsisten-cias, la inseguridad jurídica y la inequidad desprendida del fraude, la justicia electoral, la Organización Electoral, el delito, las infracciones, la trampa, la violación de normas vigentes y las irregularidades electorales.

4.4. Financiamiento a la deriva estructural y sin control institucional

Como consecuencia de la falta de seguimiento, mejores controles y factores disuasivos del sistema electoral y de partidos, la financiación de las campañas se mantiene a la deriva y es una caja negra perdida. A lo anterior se suma que el voto preferente y la ausencia de normas claras y precisas que comprometan a los partidos y a los candida-tos de manera razonable y pertinente hace casi imposible regular unas elecciones con competencia equitativa.

Esto genera serias distorsiones en un contexto como el colombiano en el que el con-flicto y el narcotráfico se mueven en un escenario de combinación de formas de lucha con gran capacidad de penetración de la institucionalidad, como se ha evidenciado en múltiples ocasiones, en lo nacional y en lo regional.

4.5. Viejas prácticas: trashumancia electoral y candidatos preinhabilitados

En la etapa preelectoral del año 2007, la Organización Electoral adoptó una serie de medidas que permitieron la masiva denuncia de la trashumancia. Estas incluyeron el que se adelantaran las inscripciones de cédulas, la ampliación del periodo de denuncia y el libre acceso y confrontación por parte de los ciudadanos de los formularios y el censo electoral. En ese sentido, esta práctica de arraigo histórico fue más visible y más denunciada en el marco de dicho proceso.

no obstante lo anterior, el hecho de que se haya avocado conocimiento por parte del Consejo nacional Electoral de denuncias en 773 municipios puso de presente la recurrencia de esta práctica encaminada a obtener réditos políticos de forma ilegal y antidemocrática por parte de candidatos y en algunas oportunidades de grupos arma-dos ilegales.

por otra parte, tras rápidas acciones institucionales, tanto de la Registraduría como de la procuraduría, la opinión pública conoció que 269 candidatos inscritos se encon-traban inhabilitados para desempeñar cargos públicos al momento del cierre de las inscripciones. Ante la aparente incapacidad legal de los órganos estatales para impedir que estos aspirantes participaran en el debate electoral, una salida útil resultó a través de la vía de la revocatoria de los avales por parte de algunas organizaciones políticas. Sin embargo, al final el número creció con nuevos inhabilitados.

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5. Comportamiento electoral

para el análisis electoral, el comportamiento político es uno de los subcampos princi-pales de la ciencia política, sobre el cual existen diversos enfoques y herramientas para la presentación y análisis de la información electoral.

La dinámica electoral de 2007 en Colombia nos presenta el desafío de hacer análisis de casos y comparativos de manera coyuntural y en perspectiva a las elecciones presi-denciales de 2010. Este análisis se basa en observar las distribuciones partidistas, los niveles de implantación partidista, la rotación partidista, el voto ciudadano y las estra-tegias de las organizaciones políticas que tienen un impacto en la construcción de la representación y sobre el sistema de partidos.

La labor que estamos llevando a cabo se basa en un concepto restringido del siste-ma electoral al considerarlo como la manera como se expresan las preferencias del ciudadano en forma de voto y al mecanismo de cómo estos votos se transforman en escaños o en resultados electorales29.

Según el grado de desarrollo político, surge la siguiente hipótesis de que a mayor de-sarrollo democrático mejores son las condiciones para el ejercicio de los derechos humanos asociados a la participación política. Los derechos políticos se concretan en la participación política.

El papel de las elecciones se funda en la construcción de la democracia. para ello se requiere un método de competencia equitativa así como de la materialización real del principio de representación política. La representación se basa en el afianzamiento de la voluntad ciudadana, a través del sufragio universal, garantizando consigo ninguna alteración de los resultados.

Recordemos que lo más importante de un régimen no son las instituciones por sí mis-mas, sino los principios políticos a que responden, es decir, las finalidades y anhelos de una sociedad para cuyo logro se establecieron esas mismas instituciones.

La participación puede ejercerse votando por un partido o candidato, perteneciendo a los partidos o asistiendo a las actividades y reuniones de los partidos. Estos temas se pueden valorar como comportamiento electoral, pero según el poder efectivo, parti-mos del principio según el cual los votos son síntomas de fortaleza.

Sin embargo, con un punto de vista alternativo, no es tan importante si los ciudadanos participan realmente en la política, lo verdaderamente importante es que tengan el derecho de hacerlo, independientemente de si lo ejercen o no.

29 nOLHEn, Dieter. Ciencia política: nivel institucional y contexto. Ed. Universidad del Rosario, Bogotá, D. C., 2007.

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Junto a la garantía de ejercer el derecho a elegir y ser elegido, es importante conocer las motivaciones del elector. La teoría económica de la política30 ofrece una serie de explicaciones sobre la forma como los ciudadanos prefieren votar o abstenerse. La integración de un análisis utilitarista y una óptica de derechos permiten conocer qué factores limitan la participación electoral con lo cual puede enmarcarse mejor una agenda más garantista.

Bajo ciertas circunstancias normales (indiferencia o resignación) el votante prefiere abstenerse del proceso electoral. Esto explica tasas de abstención que superan el 50%. Sin embargo, el anterior argumento no explica por qué el resto de lo ciudadanos votan.

En las decisiones electorales influyen dos motivaciones. El votante interpreta el pro-ceso como una inversión o como un consumo, o ambas. En el caso del voto como inversión, el ciudadano incurre en un cálculo costo-beneficio. Él espera obtener el mayor beneficio esperado neto fruto de la votación:

Beneficio Esperado Neto (BEN)= Beneficio Individual – Costo de la Votación

El beneficio individual se obtiene si el candidato que más se acerca a las preferencias del ciudadano gana la elección. El costo individual recoge el costo de oportunidad en el que se incurre al votar en vez de pasar el día dedicado a otra actividad. De esa manera, el ciudadano votará si el beneficio neto es mayor a cero (BEN > 0). Esto por lo general sucede en elecciones reñidas, donde hay una probabilidad elevada de que el candidato más cercano a la preferencia individual pierda.

En esas circunstancias, el votante cree que su voto será decisivo. Sin embargo, si existe una posibilidad marginal de que un solo voto marque una diferencia material, la ten-dencia a la abstención es fuerte. Es decir, el votante permanece racionalmente igno-rante, no se informa sobre las plataformas políticas de los candidatos así estas sean sencillas.

Si esta hipótesis fuera sólida las tasas de abstención tenderían al 100%. Sin embargo, en las economías desarrolladas y en desarrollo no se registran esas cifras. Esto conduce a incorporar la segunda motivación del voto, es decir, cuando se vota como consumi-dor31. por ende, el acto de votación representa una utilidad en sí misma, ya sea porque se cumple con un deber, se afirma la preferencia por un partido político, se tiene la opción de sustituir o mantener el statu quo, o se accede a una ventaja32 o favor (de tipo clientelista), entre otros.

30 Tomado de Stewart III, Charles. Analyzing Congress. new York, norton & Company Inc., 200131 O como apostador.32 Esto corresponde a los incentivos de votación que se diseñan, tales como el descuento del 10% de la

matrícula en universidades públicas o la reducción del periodo de servicio militar obligatorio, entre otros, incluido en la Ley 403 de 1997.

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En este caso la estructura de beneficios cambia. Debe incorporarse la satisfacción inmediata que obtiene el ciudadano al sufragar. Los beneficios se reformulan de la siguiente manera:

Beneficio Esperado Neto (BEN)= Beneficio Individual (BI) – Costo de la Votación (CV) + Satisfacción Inmediata de la Votación (SI)

Este nuevo elemento influye en la calidad de las elecciones, pues se tiende a votar por personalidad más que por plataformas políticas, más por imagen que por posiciones ideológicas.

La votación por el motivo consumo permite esgrimir las siguientes hipótesis:

a) Los funcionarios públicos tienden a votar más que los empleados del sector privado, debido al mayor peso del deber ciudadano y de la acción política.

b) Los pensionados y profesores tienden a votar más que otros segmentos profesiona-les, debido a que sus recursos están atados a los vaivenes del gasto público social.

c) Debido a la relevancia de esta motivación en los procesos electorales, los po-líticos desarrollan estrategias para incentivar la votación. Entre ellas se destaca atizar el voto partidista y/o patriótico33. por otro lado, encontramos un plan-teamiento de la elección en sentido negativo, haciéndole mala propaganda al oponente (Si votan por X, la estabilidad institucional se pierde). La primera estrategia es más relevante cuando las elecciones son reñidas. Es decir, cuanto menor porcentaje de los votos tiende a obtener un candidato aumenta la proba-bilidad de que se recurra a una imagen propia de la cultura política.

d) Los ciudadanos más educados y con mayor nivel de ingreso tienden a votar más que aquellos que tienen menos años de escolaridad y un menor ingreso.

e) Aquellos que se interesan más por lo asuntos públicos (leen el periódico, for-man grupos de intereses, escuchan la radio, siguen carreras docentes, entre otros) tienden a votar más.

f) Los ciudadanos que valoran más los símbolos de la nación, que están más afe-rrados al folclor, que confían en que las élites gubernamentales hacen lo correc-to, tienden a votar por el sentimiento que reporta la participación electoral en sí misma.

El caso colombiano tiende a contradecir las relaciones causales esperadas, especial-mente la d). De manera paradójica los departamentos más pobres son los que mayores tasas de participación reportan (Arias, 2006).

33 Esto apela a motivaciones psicológicas a la hora de votar, lo que implica una extensión del modelo racional sobre el que trabajamos inicialmente.

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por otro lado, el arreglo institucional vigente alimenta pautas de sobrerrepresentación de intereses que prosperan a costa de otros que no tienen cómo expresarse en la arena política, pues no tienen la capacidad de hacer parte de las coaliciones que se forman al fragor de las elecciones.

Veamos el comportamiento electoral colombiano reciente para identificar qué motiva-ción pesa más a la hora de votar y qué explica sus principales rasgos (sobrerrepresen-tación y participación contradesarrollista).

5.1. Contexto sociopolítico

para Colombia los académicos han llegado a una especie de consenso según el cual existe una crisis de representatividad. La razón de esto radica en el excesivo énfasis en una democracia electoral, que ha facilitado el camino de legitimación de fuerzas irre-gulares y la institucionalización de la sobrerrepresentación de intereses, especialmente de corte clientelista y rentista, que se constituyen en un obstáculo para adoptar una economía de libre mercado.

En esta perspectiva pedro Medellín (2005) sostiene que

Colombia ha llegado a configurar una especie de democracia electoral, carac-terizada por tres rasgos principales: i) (…) lo único que es cierto y estable, son las fechas de elecciones; ii) los únicos pactos políticos realmente trascendentes son los que tienen lugar en torno a alianzas o coaliciones electorales (…) ; y iii) El único espacio en el que verdaderamente se hace valer la ciudadanía es en el ejercicio electoral, y el único momento es durante las elecciones. (36)34.

Debido a que las redes clientelares se manifiestan en los procesos electorales, bajo esas circunstancias no hay garantía para desarrollar una democracia liberal donde predomi-ne la competencia política.

Esto implica que existan demandas políticas sin una oferta que las satisfaga. En ese sentido para Medellín (2005)

(…) Colombia vive una doble crisis de representación. por una parte se vive una crisis en las formas de representación que se muestran incapaces de refle-jar el conjunto de preocupaciones públicas, de encarnar los intereses en juego o siquiera identificar los deseos de los ciudadanos o hacer explícitas sus ne-cesidades más básicas. Y por otra, se vive una crisis de representatividad que le impide a las instituciones mantener los atributos de valor y estabilidad (…) que les permite, a los que toman decisiones y actúan en las instituciones (…), que puedan actuar de acuerdo al mandato que les ha sido conferido. (22)35.

34 MEDELLÍn, pedro. Op. cit.35 MEDELLÍn, pedro. Op. cit.

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Adicionalmente, lo poco que logra Colombia en democracia electoral se ve disminuido por la mayor presencia de irregularidades36 (fraude electoral, constreñimiento al elec-tor, entre otras), que refuerzan el carácter monopólico del clientelismo, lo cual redunda en que el índice de democracia electoral para los países andinos (0.8) esté por debajo del índice latinoamericano (1.0), sobre todo en el periodo 2000-200237.

De esa manera se configura un perfil que refleja la pérdida en el ritmo democratizador que se traía desde finales de los ochenta. Por ello concluye Medellín (2005) que

(…) tres principios básicos definen el carácter no competitivo de las elecciones en Colombia: i) los ciudadanos no tienen una oferta lo suficientemente amplia como para que se puedan sentir mejor representados. El control territorial [de] la guerrilla y los paramilitares (…) impide que los votantes puedan contar con una amplia gama de candidatos y propuestas gubernamentales (…). [En algu-nos casos] lo que aparece como pluralismo, en realidad no es otra cosa que una mixtura de pequeños focos de poder local, regional o nacional que (…) utilizan las elecciones como una forma de legitimación y extensión institucional de su poder corporativo; ii) La degradación de la política y de la acción gubernamen-tal ha llevado a que los ciudadanos estén cada vez menos persuadidos de que con su voto van a influir en el curso de la acción gubernamental. En elecciones no importan las propuestas, importan los compromisos informales (…) y iii) La [in]consistencia e [ir]regularidad técnica en los escrutinios [minan] la con-fiabilidad y autenticidad de los resultados. En Colombia, la tradición electoral muestra que todavía (…) el que escruta elige (p. 34-36)38.

En consecuencia, para el caso colombiano resulta analíticamente ineludible la incor-poración de la influencia de actores armados. En aquellas circunscripciones donde la guerrilla tiene alta injerencia, al promover el abstencionismo, la tasa de participación es baja, mientras en zonas de influencia paramilitar la participación supera la media nacional (García y Hoskin, 2003). En la primera se refleja un comportamiento contra-hegemónico, es decir, contra el establecimiento; mientras que en la segunda se expresa un fenómeno propio de la captura estatal, local y regional básicamente, facilitando el paso de un clientelismo tradicional a uno armado.También es importante destacar el impacto del cambio institucional en la reconfigu-ración partidista que resulta del proceso electoral. De acuerdo con gutiérrez (2007) el sistema partidista se está decantando, luego de los embates de la financiación de la campaña presidencial de 1994 y de las coaliciones electorales entre actores armados y élites locales y regionales. La reforma de 2003 ha contrarrestado la presencia de microempresas electorales que eran aprovechadas por las mafias dada su debilidad

36 Especialmente asociadas a la acción de fuerzas al margen de la ley.37 Ver informe del pnUD (200-).38 HOSKIn, gary, gARCÍA, Miguel, Universidad de los Andes, 2003, Bogotá.

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organizativa. Aunque no ha desaparecido su influencia, las fuerzas irregulares encuen-tran una mayor dificultad en expresarse a través de partidos mayoritarios. Luego del “deshielo” el sistema ha alcanzado una etapa donde predominan partidos medianos o una fragmentación moderada, los cuales de una forma u otra se han blindado contra la influencia de actores armados, ya sea antes de la coyuntura judicial o después de ella. El cuadro 1 muestra cómo, aproximándonos a partir de las elecciones legislativas de 2006, ningún partido por sí solo logra más del 20% de representación. De hecho esto revela una institucionalización de las disidencias, las cuales antes se resolvían dentro de cada partido. Los datos revelan que los partidos tradicionales se resisten a desaparecer mostrando una normalización de su tamaño.

Cuadro 1. Distribución de curules en Colombia. Senado de la República. 2006

Partido Votos Partido/válido Curules asignadas

partido Social de Unidad nacional 1.591.775 17.30 20

partido Conservador Colombiano 1.470.029 15.98 18

partido Liberal Colombiano 1.436.657 15.62 18

partido Cambio Radical 1.211.457 15.62 18

polo Democrático Alternativo 875.451 9.52 10

partido Convergencia Ciudadana 566.823 6.16 7

Movimiento Alas Equipo Colombia 418.124 4.54 5

partido Colombia Democrática 272.524 2.96 3

Movimiento Mira 237.512 2.58 2

Movimiento Colombia Viva 229.556 2.50 2

Fuente: Boletín 66. Instituto de Ciencia política.

Esto es el reflejo de un proceso de aprendizaje colectivo luego del desmonte paulatino del Frente nacional a partir de las diversas reformas institucionales que se iniciaron en los ochenta.

Este resultado se ha logrado sin llegar a caer por debajo de las tasas tradicionales de participación electoral. De hecho la participación ha aumentado desde 1998 tanto para elecciones uninominales nacionales (presidencia) como en elecciones locales y regio-nales (alcaldías y gobernaciones).

En el caso del Senado, la tasa en los últimos tres eventos electorales ha tenido una media de 42.1%, alejándose 3 puntos para el año 2006, pero sin llegar al nivel de co-mienzos de los noventa.

Las tasas históricas conforman mínimos de participación. De llegar a caer de ahí sí generarían una pérdida de legitimidad. En esto es clave el papel de la Organización Electoral, la cual ha logrado que las innovaciones introducidas no alejen al elector pero no han podido impedir el incremento de los votos nulos, que representan entre el 8%

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y el 12%. Las cifras deben analizarse en función de qué tanto llegan a constituir un crecimiento sostenido.

Las tasas de participación se han mantenido en niveles razonables a pesar de los embates que han sufrido, desde una promoción abstencionista de la izquierda, propio de la formación de la sociedad civil en Colombia, quien tenía un discurso antihegemónico y que buscaba la sustitución del Estado, hasta el boicot armado por parte de las guerrillas.

Las cifras que se consignan a continuación comparan los resultados obtenidos luego de las dos reformas políticas más importantes en los últimos 15 años, 1991 y 2003.

Luego de la implementación de cada una de ellas la tasa de participación sube pero no como resultado de los incentivos propios de los cambios institucionales, sino como una forma de contrarrestar momentos críticos de la coyuntura política mas no de su estructura, la cual a pesar de las fisuras se acerca a una democracia electoral que las autoridades han tenido éxito en conservar.

Empezamos por las elecciones de corte nacional, para luego pasar revista por los eventos electorales locales y regionales. La reacción de las tasas ante los cambios men-cionados varía de acuerdo al tipo de evento que se analiza.

Elecciones Presidenciales

Cuadro 2. Tasa de participación en elecciones presidenciales 1990-2006

Año Porcentaje de participación1990 56.11994 66-571998 48-412002 53.52006 45.05

Fuente: Registraduría nacional del Estado Civil

Los niveles de abstención han superado la cota del 50% para 1998 y 2006, quizás por-que la corrupción política que se manifestó por el escándalo de la narcofinanciación de la campaña liberal en 1994. A pesar de que el candidato perdedor aceptó el dictamen de las urnas quedó latente la influencia de fuerzas irregulares en el equilibrio político alcanzado, efecto que se extendió hasta el siguiente evento electoral. Sin embargo, la caída no fue tan profunda como se esperaba, garantizando que hubiera suficiente legi-timidad para una alternancia en el poder.

Esto se manifestó en el final de un ciclo crítico para el Partido Liberal que todavía tiene repercusiones, pues todavía no aparece como alternativa de poder, debido a la reconfiguración interna en la que está inmiscuido.

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La tasa de participación en este caso parece recuperarse en el 2002 al alcanzar un nivel del 53.5%, pero no por los incentivos electorales introducidos, sino como reacción a hechos en el plano de las políticas de paz en la administración pastrana. En el 2006 la tasa de participación cae a 45% porque el evento electoral no se percibe tan decisivo en la medida que la aprobación de la reelección inmediata generaba condiciones para un virtual ganador.

Elecciones para Senado

Cuadro 3. Tasa de Participación en elecciones para el Senado 1991-2006

Año Porcentaje de participación1991 361994 321998 442002 42.912006 39.5


Las tasas más altas de abstención se generan en las elecciones para Senado. Sin embar-go, han venido disminuyendo desde 1991. Esto es fruto de un aprendizaje colectivo con la circunscripción nacional. nótese que la recuperación de la tasa de participación es más tardía en este caso luego de los grandes cambios introducidos. Mientras en las presidenciales sube en el evento electoral inmediato, en las legislativas sube dos even-tos después. Según este acercamiento analítico, el descenso en el 2006 (39.5%) no es preocupante, pues se espera que se recupere para el 2010, año donde se garantizaría la apropiación de las recientes innovaciones electorales.

En conclusión, para el Senado la participación se ha mantenido. Una tasa de 39.5% en 2006 tiene la misma calidad de tasas de 42.91% en 2002 y 44% en 1998, en la medida en que no llega al mínimo del periodo (32%).

por otro lado, se comprueba que la participación es mayor para las presidenciales que para las legislativas, lo cual no es nada extraño para un régimen presidencialista, donde el prestigio del ejecutivo va en detrimento de la imagen del Congreso.

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Elecciones para Cámara de Representantes

Cuadro 4. Tasa de Participación en elecciones para Cámara de Representantes 2002-2006

Año Porcentaje de participación2002 43.562006 41.11


En Cámara pasar del 43.56% en 2002 a 41.11 en 2006 no implica un descenso; es más, por ser iguales muestra que la gente se adaptó a la reforma de 2003, al no cambiar el patrón de participación.

La participación en Cámara es equiparable o va de la mano con el comportamiento de la participación en Senado. Esto muestra un alto grado de articulación entre ambas corporaciones (alianzas electorales) y el carácter regional de la elección, a pesar de la circunscripción nacional.

Elecciones para Alcaldías

Cuadro 5. Tasa de Participación en elecciones para Alcaldías 1988-2007

Año Porcentaje de participación1988 66%1990 57.5%1992 43.61994 47.91997 45.12000 48.72003 492007 56.37*

* Este dato corresponde a las alcaldías capitales de departamento.


La participación luego de la descentralización política en los ochenta se disparó a partir de una fuerza que se encontraba contenida por la bisagra bipartidista.

En efecto, al consolidarse la apertura democrática introducida por Belisario Betan-court, hay una sobrerreacción de la tasa (66% en 1998), para luego normalizarse en un aterrizaje fuerte (43.6% en 1992), explicado por la contrarreforma democrática que implicó la presencia paramilitar. Luego la tasa se recuperó llegando al 49% en las elecciones de 2000 y 2003, para finalmente igualar la tasa que se obtuvo en 1990

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(57.5%). Lo ocurrido hasta el 2003 es una muestra fehaciente de las expectativas que crea la democracia, pero que al no verse realizadas produce un retiro considerable de los votantes. Sin embargo, el pesimismo no es predominante, dado que la tasa no cae mucho, lo cual muestra cierta madurez del elector.

Cuadro 6. Tasa de participación de las capitales de departamento 2007

Año 2007Barranquilla 44,39%Cartagena 44,87%Leticia 61,21%Arauca 60,93%Tunja 65,00%Manizales 56,86%Florencia 54,30%Yopal 73,57%popayán 54,38%Valledupar 54,41%Quibdó 53,94%Montería 56,07%Soacha 51,10%Inírida 65,67%San José 59,44%neiva 56,69%Riohacha 57,01%Santa Marta 53,82%Villavicencio 58,72%pasto 55,74%

Cúcuta 50,74%Mocoa 59,52%Armenia 57,04%pereira 53,59%Bucaramanga 54,55%Sincelejo 60,93%Ibagué 55,35%Cali 55,61%Mitú 62,33%puerto Carreño 66,49%Bogotá 47.87%Medellín 52.61%


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El cuadro 6 muestra otro fenómeno importante que contradice lo que se espera de la teoría: para 2007 los centros urbanos principales (Bogotá, Barranquilla, Medellín y Cali), que a su vez tienen mayores niveles de producto interno bruto, tienen tasas de participación por debajo del promedio nacional (56.37%).

Siguiendo la lógica argumental de Arias et ál. (2006) esto refleja una mayor incidencia del clientelismo en las áreas urbanas pobres y menor en las ciudades con mayor nivel de ingreso. no compartimos ese análisis, pues tiende a estigmatizar esas ciudades, y además, no necesariamente menos participación implica menos clientelismo, pues es probable que el clientelismo ya no se exprese vía electoral, sino en lobby o en negocia-ciones burocráticas luego de una elección.

Elecciones para gobernaciones

A partir del Cuadro 7 se nota cómo el fenómeno mencionado en la sección anterior tiende a replicarse en el nivel departamental. nótese cómo las tasas más altas de parti-cipación se generan en zonas de mayor incidencia del conflicto o de mayor presencia de una economía en torno a los cultivos ilícitos, con lo cual se multiplican los casos de relación entre economía y participación.

para todos los departamentos aplicamos una prueba denominada comparación de contrastes para proporciones dirigida a comprobar si efectivamente la participación aumentó entre 2003 y 2007. En el anexo 1 se muestra que para todos los departamen-tos la diferencia es significativa, con lo cual la hipótesis queda verificada. Esto mismo se hizo para las capitales de departamento (Anexo 2), donde la diferencia también fue significativa. Los resultados son robustos para un nivel de confianza del 99%.

En su conjunto hay un avance matizado de la democracia electoral en el nivel regional, lo cual demuestra la importancia de los departamentos para legitimar la intervención estatal. Sin embargo, esto no es compatible con las funciones que tienen estas jurisdic-ciones, razón por la cual es importante ajustar una correspondencia entre capacidad política y capacidad institucional. En otras palabras en generar una mejor articulación del departamento con la importancia política que ha adquirido.

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Cuadro 7. Tasa de participación de gobernaciones 2003-2007

Año 2003 2007Amazonas 61,62%Antioquia 46,28% 52,40%Arauca 35,96% 54,40%Atlántico 48,45% 50,58%Bogotá 43,51% 47,87%Bolívar 51,95% 52,12%Boyacá 65,07% 68,01%Caldas 53,50% 57,40%Caquetá 31,68% 47,43%Casanare 70,39% 73,61%Cauca 51,90% 54,85%Chocó 54,39% 51,19%Cesar 52,79% 57,77%Córdoba 61,22% 62,71%Cundinamarca 58,92% 63,38%guaviare 34,62% 55,06%guainía 53,02% 61,37%Huila 56,06% 61,46%La guajira 48,32% 49,93%Magdalena 56,15% 55,29%Medellín 45,52% 52,61%Meta 52,67% 56,96%nariño 57,54% 58,97%norte de Santander 52,88% 53,02%putumayo 43,26% 54,55%Quindío 54,18% 58,73%Risaralda 47,99% 55,61%San Andrés 53,21%Santander 58,53% 63,78%Sucre 63,83% 66,49%Tolima 51,23% 57,14%Valle del Cauca 45,51% 49,15%Vaupés 61,01%Vichada 48,17% 48,55%


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5.2. La abstención en las consultas de 2007

En suma, consideramos que la tasa de abstención empezaría a ser crítica si llega a ni-veles que se pueden considerar como una movilización social de tal magnitud que se interpretaría como un ataque al Estado mismo. Dicha movilización no se ha produci-do, con lo cual no queda minada la legitimidad del régimen con tasas de participación alrededor del 50%. A pesar del desmonte paulatino del clientelismo tradicional, que implicó poca credibilidad ciudadana en los mandatarios, la participación se ha reactiva-do por factores asociados a la presión armada, al auge de nuevas formas de liderazgo, a reacciones morales ante situaciones escandalosas o a una confluencia de todas las anteriores.

Los datos de participación reflejan que el votante decide como consumidor y no como inversionista y reacciona en función de los escándalos más que por retrospección y sanción frente a lo hecho por parte de los políticos en el ejercicio de su cargo. Esto los hace vulnerables a la publicidad política y a las acciones estratégicas de los políticos, con lo cual se mina su capacidad de procesar información para tomar decisiones ra-zonables. En vista de esto es necesario que se contrapese esa inclinación llevando los procesos electorales a condiciones de razonabilidad, donde prime el respeto al elector. Cabe aclarar que solo estudios encaminados en esta dirección nos permitirá probar la hipótesis sostenida aquí.

5.3. Consideraciones estadísticas

A continuación se mencionan una serie de factores que impiden que los análisis esta-dísticos sean más sólidos y que permitan sacar conclusiones confiables.

1. Cálculos múltiples. no hay un manejo técnico de la información en materia electoral. Los datos varían tanto como investigadores políticos existen.

2. Inflación de reformas. La recurrencia de reformas no permite al analista es-tadístico determinar bien las causas de los aumentos y las tendencias, lo cual no permite obtener conclusiones robustas estadísticamente.

3. Ausencia de capacitación a los medios. Los periodistas carecen de cono-cimiento sobre los fenómenos políticos, por ello tienden a magnificar ciertos avances o a minimizar otros.

4. Depuración del censo. Su cálculo no es puro y poco indicativo. Sin embargo, no se puede afirmar que el ajuste implique una variación sustancial del cálculo del fenómeno de la abstención.

5. Comparaciones internacionales. Colombia en el contexto latinoamericano debe compararse corrigiendo el hecho de que otros países tienen el voto obliga-torio.

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Como se señaló anteriormente, la procuraduría general de la nación, como máximo organismo del Ministerio público, es la entidad que representa a los ciudadanos ante el Estado.

Su misión es vigilar el correcto funcionamiento de la función pública, para salvaguar-dar los derechos e intereses de los ciudadanos, garantizar la protección de los derechos humanos e intervenir en representación de la sociedad para defender el patrimonio público39.

Actualmente cuenta con más de 3.000 servidores, distribuidos según la siguiente es-tructura orgánica, de acuerdo con el Decreto 262 de 2000:

39 Misión pgn (s.f.). recuperado el 21 de octubre de 2008, en http://www.procuraduria.gov.co/html/infoinst.htm

II. La función de control electoral de la Procuraduría General de la Nación

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Fuente: Estructura pgn (s.f.). recuperado el 21 de octubre de 2008, en http://www.procuraduria.gov.co/html/infoinstitucional/infoinst_estructura.htm

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1. Funciones de control

La procuraduría, al asumir su tarea de representante de la sociedad y de garante de todos los derechos fundamentales, tiene a su cargo tres funciones misionales, todas las cuales viene desarrollando de manera general. Esas funciones son: la preventiva, la disciplinaria y la de intervención.

1.1. La función preventiva

por la naturaleza misma de la procuraduría esta función es tal vez la de mayor respon-sabilidad en cuanto que, más que sancionar, lo que finalmente persigue este órgano de control es prevenir que se cometan actos o acciones que contravengan el objeto que ella protege. En esa medida, en desarrollo de esta función, a la procuraduría le corresponde vigilar el actuar de los servidores públicos y advertir cualquier hecho que pueda ser violatorio de las normas vigentes, sin que ello implique coadministración o intromisión en la gestión de las entidades estatales.

1.2. La función de intervención

La procuraduría general de la nación interviene en procesos que se surten ante los jueces Contencioso Administrativo, Constitucional y ante las diferentes instancias de las jurisdicciones penal, penal militar, civil, ambiental y agraria, de familia, laboral, ante el Consejo Superior de la Judicatura y las autoridades administrativas y de policía. Todo ello, en cuanto que se constituye en un sujeto procesal.

1.3. La función disciplinaria

“La procuraduría general de la nación es la encargada de iniciar, adelantar y fallar las investigaciones que por faltas disciplinarias se adelanten contra los servidores públicos y contra los particulares que ejercen funciones públicas o manejan dineros del Estado, de conformidad con lo establecido en el Código único Disciplinario o Ley 734 de 2002”40.

En lo que se refiere en concreto al control electoral, tanto la primera como la tercera función las ejerce la procuraduría en todas las etapas del proceso electoral, mientras que la segunda, la de intervención, cabe únicamente en la etapa postelectoral.

La procuraduría general de la nación, al asumir su función de representante de la sociedad y de garante de todos los derechos fundamentales, viene desarrollando una política preventiva en lo que se refiere al control electoral que le corresponde, buscan-do mejorar el sistema electoral en su integridad, haciendo de él un proceso cada vez más transparente.

40 www.procuraduria.gov.co

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Hasta el año 2002, en lo que tiene que ver con el proceso electoral, la labor de la procura-duría se limitaba a hacer presencia en la etapa electoral. En efecto, los funcionarios de la institución acudían a las mesas de votación el día de las elecciones y allí, actuando como los guardianes del interés público, ejercían un control de carácter preventivo y muy pasivo.

En el año 2002 se conformó la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales que ha tenido un papel protagónico en el diseño o implementación de la intervención preventiva y disciplinaria. Ha producido una serie de directivas y circulares así como el Instructivo de Control Electoral (ICE), herramienta que ha permitido unificar las actividades de supervisión a nivel de todas las dependencias de la procuraduría general de la nación41.

En ejercicio de su función disciplinaria, la procuraduría general de la nación ha producido, a partir de serias y juiciosas investigaciones, unas determinaciones que per-miten hacer inferencias sobre el comportamiento de los servidores públicos en época electoral, de los jurados de votación y en general sobre infracciones administrativas comunes (falta de calidades o existencia de inhabilidades en candidatos).

Bajo este criterio de hacer control durante todas las etapas del proceso electoral, a con-tinuación se revisará el papel que ha venido desempañando la procuraduría general de la nación en cada una de ellas, a saber, la preelectoral, la electoral y la postelectoral. En lo que se refiere a la función preventiva, se utilizará como guía el Instructivo de Control Electoral diseñado en el 2007 para las elecciones de autoridades locales.

2. Etapas del proceso electoral y funciones de control

2.1. Etapa preelectoral

Función preventiva

“La etapa preelectoral comprende todas las actividades de control y supervisión electoral, que se llevarán a cabo por los funcionarios del Ministerio público has-ta el día anterior al día de las votaciones, es decir, en tratándose de las elecciones de autoridades locales: gobernadores, Alcaldes, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales”42.

Al observar la tragedia y el fraude de las elecciones de 2002, para el año 2003 la pro-curaduría decidió tener una participación más activa en todo el proceso electoral, es decir, desde la etapa preelectoral.

41 MAYA, Villazón. Edgardo. Ob. cit., pág. 3A.42 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). En Cartilla electoral 2007. Comisión nacional de Con-

trol y Asuntos Electorales. procuraduría general de la nación, mayo 2007, pág. 71.

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Igualmente, la procuraduría tuvo una activa participación durante el proceso de con-tratación del “kit electoral” y estuvo presente en todas las registradurías municipales, pendiente del trámite de la designación de jurados de votación.

Simultáneamente, por primera vez, el órgano de control solicitó a las autoridades de la Organización Electoral el listado de los candidatos inscritos de tal manera que cada nombre pudiera ser contrastado con la base de datos del Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad -SIRI- contentiva de las personas que han sido sancionadas penal, fiscal y disciplinariamente así como políticamente con la pérdida de la investidura. Sobre esta comparación, para ese entonces, se hallaron aproximadamente veinte candidatos que se encontrarían inhabilitados para ejercer el cargo para el cual se habían postulado. Este mismo ejercicio se realizó para las elec-ciones de 2007 y en esta ocasión se encontraron cerca de 270 candidatos incursos en alguna causal de inhabilidad.

Con el fin de organizar el rol de la Procuraduría General de la Nación y de dar claridad tanto a la comunidad en general como a sus propios funcionarios, la procuraduría séptima delegada se da a la tarea de diseñar un instructivo lo más detallado posible. Se trata del ya conocido Instructivo de control electoral, que tiene la ventaja de ser si no el único, uno de los muy pocos documentos oficiales que entienden el proceso electoral en sus tres etapas y así mismo diferencia la función del órgano de control en cada una de ellas.

En este sentido, de acuerdo con ese instructivo, las actividades propias en esta etapa comprenden:

1. Asistencia a comités de seguimiento electoral.

2. Coordinación del trabajo del Ministerio público.

3. Inscripción de cédulas de ciudadanía.

Es importante señalar que para las elecciones de 2007 se adelantaron las ins-cripciones de cédulas, la ampliación del período de denuncia y el libre acceso y confrontación por parte de los ciudadanos de los formularios y el censo electoral con el acompañamiento y la presencia activa de la procuraduría general de la nación.

4. Entrega de cédulas de ciudadanía.

5. Asignación de servidores de la entidad para vigilancia de los puestos de vo-tación.

6. Vigilancia del proceso de contratación de supernumerarios.

7. Vigilancia y control a la contratación en las entidades.

8. Inscripción de candidatos.

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9. Selección de jurados de votación.

Una de las primeras acciones de la procuraduría general de la nación, al ser testigo de excepción de lo que había ocurrido en el 2002, para las elecciones de 2003, de manera oportuna solicitó a la Organización Electoral el diseño de una estrategia con miras a que se garantizara la transparencia en la selec-ción de jurados de votación.

Obtención de listas de jurados de votación.

producto del requerimiento de la procuraduría, la Registraduría nacional del Estado Civil organizó un software especial destinado a la selección imparcial y al azar de los jurados de votación que prestarían sus servicios en todos los municipios colombianos.

Igualmente, para las elecciones de octubre de 2007, la procuraduría general de la nación conjuntamente con el Registrador nacional del Estado Civil produjeron la Circular Conjunta no. 001 de 2007, dando instrucciones para el cumplimiento del deber de remitir las listas de personas aptas para prestar el servicio público de jurados de votación.

posteriormente, el 23 de marzo de 2007, mediante Circular Conjunta no. 002, las dos entidades impartieron directrices sobre el cumplimiento de las funciones por parte de los jurados de votación y de los testigos electora-les. En ella se dejó claramente establecido que, de conformidad con la Ley 734 de 2002, “son destinatarios de la ley disciplinaria todos los servidores públicos, y los particulares que ejercen funciones públicas, permanentes o transitorias”, por que “cualquier actuación de los sujetos disciplinables (…) para influir indebidamente en los comicios electorales…. Constituye falta gravísima que se sancionará con destitución del cargo y con inhabilidad ge-neral para ejercer funciones públicas de 10 a 20 años”43.

11. Entrega de formatos a los funcionarios asignados a puestos de votación.

12. Designación de funcionarios para control de centros de computo y arcas triclaves.

13. Designación del funcionario para asistir a congelación y descongelación de entrega de cédulas de ciudadanía.

Designación del personal para control de escrutinios.

Mediante la Directiva Unificada No. 02 del 23 de febrero de 2007, la Procuraduría Ge-neral de la nación impartió instrucciones a los servidores públicos relacionadas con la

43 pROCURADURÍA. Circular Conjunta nº 002 de 2007. procurador general de la nación y Regis-trador nacional del Estado Civil.

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jornada electoral del pasado 28 de octubre de 2007 y, entre muchas cosas recordó las inhabilidades para ser claveros, jurados de votación, miembros de comisiones escruta-doras o secretarios:

Artículo 151 del Decreto 2241 de 1986. (Modificado por el art. 9, Ley 62 de 1988). “Los candidatos a Corporaciones Públicas, sus cónyuges o parientes hasta el segundo grado de afinidad o primero civil, no podrán ser claveros, jurados de votación ni miembros de comisiones escrutadoras o secretarios de estas, dentro de la respectiva Circunscripción electoral.

Tampoco podrán actuar como claveros de una misma arca o como miembros de una comisión escrutadora o desempeñar estas funciones en el mismo municipio, las personas que estén entre sí en los anteriores grados de parentesco y sus cónyuges.

La persona que no se declare impedida para estar en alguna de las situaciones previstas en este artículo, será sancionada con arresto inconmutable hasta de treinta (30) días por medio de resolución que dictarán a petición de parte o de oficio los Delegados del Registrador Nacional .

15. Obtención de los formularios E-1244.

16. Control del centro de cómputo.

44 E-1: Notificación a jurados de votación E-2: Reemplazo jurados de votación E-3: Inscripción de cédulas de ciudadanía E-4: Registro de inscripciones (Autoadhesivo para cédula de ciudadanía) E-5: Fijación de sitios para escrutinio E-6: Acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación en lista de candidatos E-7: Modificación de lista de candidatos E-8: Lista definitiva de candidatos E-9: Autoadhesivo urna cerrada y sellada E-10: Lista de sufragantes (Relación de cédulas que se incorporan al censo electoral) E-11: Acta de instalación, lista de sufragantes y registro de votantes E-12: Autorización para votar a quien indebidamente fue excluido del censo E-13: Acta de instalación del jurado de votación y constancias sobre el escrutinio E-14: Acta de escrutinio de jurado de votación E-15: Credencial para testigo ante mesa de votación E-16: Credencial para testigos ante comisión escrutadora E-17: Acta de recibo de documentos electorales entregados por los jurados de votación E-18: Acta de recibo de documentos electorales por jurados E-19: Acta de recibo de documentos electorales a claveros E-20: Acta de introducción (o retiro) de documentos electorales en (o del) arca triclave E-21: Sello del arca triclave E-22: Sustitución de miembros de comisión escrutadora E-23: Constancias de la comisión escrutadora E-24: Resultados de escrutinios de jurados E-25: Reclamación ante comisión escrutadora E-26: Acta parcial de escrutinios E-27: Credencial E-28: Declaración de elección

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17. Congelación de entrega de cédulas de ciudadanía.

18. Visita a sitios de arcas triclaves.

19. Supervisión de control de puestos de votación.

20. Comunicación con la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

21. Control en estado de disponibilidad de las consultas de los partidos y movimientos políticos.

22. Informes consolidados de la actividad del Ministerio público45.

Sobre este particular tanto para las elecciones de 2006 como para las de 2007, la pro-curaduría expidió una Directiva Unificada46 en la que se estableció que los procurado-res Regionales debían enviar informe a la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

Al respecto es importante destacar que revisados los informes producidos en 2006, si bien se encontró una gran riqueza en ellos, valdría la pena trabajar en el diseño de unos formatos que permitan luego hacer comparaciones por regiones y tener, para cada una de ellas, los mismos datos.

Función disciplinaria

En el caso de la etapa preelectoral se ejerce, por ejemplo, en los casos previstos en la Ley 996 de 2005, título III, artículo 38, numeral 5, parágrafo:

Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista.

Tampoco podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en reuniones o eventos en los que participen candidatos a la presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candi-datos.

45 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). En Cartilla Electoral 2007. Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales. procuraduría general de la nación, mayo 2007. págs. 71 a 74.

46 Directiva unificada Nº 002 del 18 de enero de 2006.

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no podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter público para actividades proselitistas, ni para facilitar el alojamiento, ni el trans-porte de electores de candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos.

La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la selecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente acepta-da, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.

En este caso en particular, nótese la dificultad a la que se enfrenta la Procuraduría general de la nación en cuanto que la norma transcrita no distingue entre bienes de carácter público y de carácter fiscal. En este caso surgen preguntas tales como: ¿Un candidato puede hacer uso del espacio público: calles, por ejemplo, para adelantar una campaña electoral? ¿Qué pasa en los municipios pequeños?

2.2. Etapa electoral

Función preventiva

De acuerdo con el Instructivo de Control Electoral –ICE– esta etapa del proceso “co-rresponde a las labores que debe efectuar el Ministerio público durante la jornada de votación”. Las actividades propias en esta etapa son:

1. Inicio y horario de las actividades.

2. Recorridos de supervisión de las actividades de control electoral.

3. Contacto continuo con las autoridades y servidores de la entidad.

4. El control en los puestos de votación.

5. El control de las arcas triclaves.

6. El control de los centros de cómputo.

7. Comunicación con la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

8. Informes consolidados de la actividad del Ministerio público47.

Función disciplinaria

El día de la jornada electoral, los jurados, en su calidad de particulares que prestan una función pública, están sometidos al control disciplinario de la procuraduría.

47 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). Ob. cit., págs. 75 a 77.

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no obstante la claridad de esta circunstancia, se pueden presentar muchos casos en los que habría motivo de investigación, pero por no existir un manual de comportamiento y de procedimiento claros, en no pocas ocasiones esos comportamientos deben pasar sin investigación alguna debido a la dificultad a la hora de probarlos.

2.3. Etapa poselectoral

Función preventiva

Esta etapa se inicia desde el día siguiente al que se rindan los informes de control elec-toral que les corresponda48.

Desde el año 2003, por iniciativa de la procuraduría general de la nación, hubo con-trol electoral en esta última etapa del proceso, incluso durante los escrutinios, buscan-do así evitar que se produjera alguna manipulación de los resultados en la consolida-ción de los datos.

Durante los escrutinios, siguiendo nuevamente el ICE, la procuraduría general de la nación se debe concentrar en:

1. Revisar que el contratista haya cumplido con la disponibilidad de los equipos necesarios para que las comisiones escrutadoras puedan adelantar su trabajo en las condiciones idóneas, asegurando que los testigos electorales puedan hacer el seguimiento de la actividad desarrollada por cada comisión. Esto a nivel tam-bién de las ciudades zonificadas.

2. Constatar que quienes tienen información sobre las claves las mantengan en reserva y la usen adecuadamente.

3. Verificar que se realicen copias de seguridad cuando se suspenden sesiones de las comisiones escrutadoras.

4. Estar alerta a que todas las comisiones escrutadoras manifiesten públicamente, y dejen constancia en el acta, de la lectura de los resultados y situaciones de cada mesa de votación. Otro de los eventos en los cuales la presencia de la pro-curaduría general de la nación fue importante se produjo a partir del hecho detectado en 2002 en el sentido de constatar que uno de los momentos en los que se produjo el fraude fue cuando se dio el llamado “voto cantao”, que con-sistió en aumentar la votación a favor de un candidato en el paso de los datos del formulario E-14 al E-2449.

48 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). Ob. cit., pág. 77.49 pROCURADURÍA gEnERAL DE LA nACIÓn. Cartilla Electoral 2007. Comisión nacional de

Control y Asuntos Electorales. Mayo 2007. pág. 10.

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5. Verificar que las comisiones escrutadores permitan a candidatos y testigos el ejercicio de sus derechos.

6. presentar los reclamos de conformidad con las instrucciones de la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

7. para los días siguientes al día de las votaciones, se detallan unas funciones de la mayor trascendencia, que van desde el control sobre la digitalización de los formularios E-14, pasando por la asistencia a la diligencia de descongelamiento de entrega de cédulas de ciudadanía y terminando con la obligación de remitir a sus respectivos superiores los informes de las actividades llevadas a cabo por cada uno de ellos durante todo el proceso y en todas sus etapas.

Función de intervención judicial

En materia de control electoral, una de las funciones más importantes de la procura-duría tiene que ver con la capacidad de presentar demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo la coordinación y dirección de la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales.

Los procuradores Regionales, bajo la coordinación y dirección de la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales de la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales, sistematizarán la información necesaria para evaluar la procedencia de presentar demandas de nulidad electoral, y en caso de colegir que ello es viable dispondrán que los procuradores Judiciales Administrativos las preparen y envíen en medio magnético a la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales para su revisión y aprobación. Una vez ocurrido lo anterior presentarán la demanda ante los jueces y tribunales administrativos competen-tes50.

En este punto es muy importante tener en cuenta las causales por las que puede in-coarse la acción de nulidad electoral contra las actas de escrutinios que son las previs-tas en los artículos 84 y 223 del Código Contencioso Administrativo, a saber:

1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas por causa de violencia;

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos, los documentos que hayan servido para su formación;

3. Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escri-to, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden;

50 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). En: CARTILLA ELECTORAL 2007. Comisión na-cional de Control y Asuntos Electorales. procuraduría general de la nación, mayo 2007, pág. 81.

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4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección computen con vio-lación del sistema del cuociente electoral adoptado en la Constitución política y leyes de la República;

5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las cali-dades y requisitos constitucionales o legales para ser electos;

6. Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escruta-doras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio, sino los votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición51.

7. Cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse.

8. Cuando hayan sido expedidas por funcionarios u organismos incompe-tentes, o en forma irregular;

9. Cuando hayan sido expedidas o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa;

10. Cuando hayan sido expedidos mediante falsa motivación;

11. Cuando hayan sido proferidos con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

A su vez, de conformidad con lo previsto por el artículo 227 de la normatividad en cita podrán demandarse los actos de las corporaciones electorales para que se anulen, o se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen las resoluciones de esas corporaciones electorales por medio de las cuales se declare indebidamente alguna nulidad, o se com-puten votos a favor de ciudadanos que constitucional o legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o se haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos.

Igualmente, procederá la acción de nulidad electoral cuando un candidato no reúna las condiciones constitucionales o legales para el desempeño de un cargo, fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido, podrá pedirse ante la jurisdicción en lo contencioso-administrativo la nulidad de la elección hecha a favor de ese candidato y la cancelación de la respectiva cre-dencial52.

Estas demandas se deben presentar dentro de los 20 días siguientes contados a partir del día siguiente a aquel en que se notifique el acto que declara la elección atendiendo unos requisitos legales, plasmados en el mismo Código Contencioso Administrativo.

51 Artículo 223 Código Contencioso Administrativo.52 Instructivo de Control Electoral 2007 (ICE). Ob. cit., págs. 77 a 83.

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De esta manera, si se enerva la acción, el procurador Judicial administrativo debe estar atento durante todo el trámite para notificarse del auto que admite la demanda, revisar que las pruebas efectivamente se practiquen, velar porque la decisión se dé dentro de los términos legales, recurrir contra autos y sentencias cuando haya lugar a ello y finalmente reportar a la Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales la sentencia.

En lo que se refiere a esta posibilidad de demandar los actos electorales, vale la pena mencionar el papel decisivo de la procuraduría a partir del los hechos irregulares de-tectados en las elecciones de Congreso de la República del 10 de marzo de 2002. En aquella oportunidad, la procuraduría delegada ante el Consejo de Estado presentó 34 conceptos en los que solicitó la exclusión de más de cuatrocientos mil votos por la alteración de la identidad de electores y jurados de votación53.

Igualmente, presentó una demanda de nulidad electoral el 16 de agosto de 2002 ante el Consejo de Estado contra el acto que declaró la elección del Senado de la República. A través de esta demanda, la procuraduría general de la nación solicitó la exclusión de cerca de veinte mil mesas de votación54.

Esta acción de la procuraduría general de la nación fue la causa de que en febrero de 2005, tres años después de interpuesta la demanda, la sección V del Consejo de Estado declarara la nulidad de la elección del Senado de la República. Con la decisión del órgano jurisdiccional se excluyeron cerca de 5.700 mesas de votación (más del 10% de la vota-ción total) y después del nuevo escrutinio, “que concluyó cerca de cinco meses después, se determinó la exclusión de más de un millón cien mil votos, es decir, algo más del 10% de la votación total, y la salida de tres senadores inicialmente elegidos”55.

Fue precisamente a partir de la experiencia del año 2002 que, para las elecciones de autoridades territoriales y el referendo del año 2003, la procuraduría general de la nación promovió la conformación de la denominada Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales, constituida por procuradores delegados en materia disciplinaria para la defensa de los derechos humanos, la moralidad pública, y la Sala Disciplinaria, por el Director nacional de Investigaciones Especiales y por los demás servidores que designe el procurador general de la nación. Es presidida por el Viceprocurador general de la nación. La Vicepresidencia de la Comisión se radicó en cabeza del pro-curador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado. En efecto la Resolución no.

53 MAYA, Villazón, Edgardo. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. Sep-tiembre 25 y 26 de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 2.



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444 del 12 de diciembre de 2005, proferida por la procuraduría general de la nación, creó esta Comisión así como los Comités Regionales y provinciales.

A propósito de la reforma constitucional de 2002, mediante la cual se institucionali-zaron los períodos de las autoridades departamentales y municipales, se dispuso un régimen de transición que generó alguna confusión advertida oportunamente por la Procuraduría. No obstante, “algunas de las comisiones escrutadoras profirieron los actos declarativos para el período general 2004-2007, y varios de los elegidos acudieron a maniobras irregulares para lograr mantenerse en el mismo régimen”56, por lo que nuevamente la procuraduría, considerando que los candidatos elegidos carecían de las condiciones mínimas para ser electos, demandó el Acta correspondiente. En esta ocasión el contencioso administrativo también falló algunos casos otorgando razón a la procuraduría y señalando que era necesario o bien designar un mandatario o bien disponer la realización de las nuevas elecciones.

En el año 2003, a pesar de la lista de candidatos con inhabilidades que expidió la procu-raduría algunos de ellos fueron elegidos, de tal manera que el ente controlador se vio en la obligación de incoar con éxito sendas acciones ante el Contencioso Administrativo, impugnando los actos administrativos de la elección. De esta forma cerca de 30 actos de elección fueron declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En los comicios del 2006, debido a las reiteradas fallas cometidas por los jurados de votación en el diligenciamiento de los formularios o escrutinios de mesa, la procuradu-ría general de la nación decidió actuar decididamente y dedicó grandes esfuerzos por instruir a los miembros de las comisiones escrutadoras para que hicieran lo necesario y se llevaran a cabo los recuentos y verificaciones de votos57.

56 pROCURADURÍA gEnERAL DE LA nACIÓn. Cartilla Electoral 2007. Comisión nacional de Control y Asuntos Electorales. Mayo 2007. pág. 10.


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1. Organización Electoral, proceso electoral y régimen de partidos

1.1. Organización Electoral

Uno de los elementos menos convergente con la realidad y las necesidades del sistema político se expresa en la composición, conformación y estructura-ción de la Organización Electoral. En este aspecto, se deben resolver asuntos como los referentes a las competencias y funciones de la Registraduría y del Consejo nacional Electoral, a la permanencia del sistema bipartidista, a la revisión de los criterios para el nombramiento de funcionarios y delegados de la Registraduría, a la característica de dirección bicéfala y excluyente de las delegaciones y registradurías especiales en todo el país, y a las calidades y el perfil para la composición del CNE, así como al procedimiento establecido para su conformación.

La intervención de las organizaciones políticas en la composición, conforma-ción, toma de decisiones y funciones delegatarias en la Organización Elec-toral, direcciona la misma con consecuencias diversas según la naturaleza e intensidad de esta intervención y del contexto en el que ella se desarrolla58.

por otro lado, las funciones de los organismos que conforman el sistema electoral colombiano están señaladas en la Constitución y la ley. Las dificultades y tensiones existentes y las competencias de función electoral que tienen otras instituciones exi-gen establecer relaciones de coordinación y colaboración para el cumplimiento de sus funciones asignadas.

Lo recomendable es poder realizar actos de coordinación para tener un proceso segu-ro, respetado por todos los actores electorales, principalmente por los ciudadanos. Los propósitos estratégicos y su responsabilidad exigen de todos los agentes públicos elec-torales y de las instituciones trabajar unidos para que el proceso sea eficaz y eficiente y garantizar entonces la voluntad de los electores en las urnas.

La coordinación electoral exige no solo trabajar mancomunadamente sobre los temas de desarrollo de la normatividad electoral, sino de coordinar la Constitución con la ley.

58 DAE naciones Unidas y otros. Ob. cit.

III. Diagnóstico

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La coordinación de los órganos e instituciones que actúan en lo electoral debe garanti-zar la interdependencia y la gestión conveniente de los conflictos de competencia; y no debe ir en contra de permitir actuar en forma institucional y autónoma. Es importante señalar que los conflictos entre estas instituciones muchas veces han sido resueltos de una forma estrictamente política y sobre la base de la capacidad y el poder material que tiene cada órgano

1.2. Proceso electoral

A mediados del año 2005, y a propósito de las elecciones de 2006, el Consejo de Esta-do señaló que el país no estaba preparado para realizar elecciones. “Y no solo porque quiénes aspiran a representar a los votantes exigen reglas de juego claras: el país necesi-ta un juego democrático limpio, honesto y ajeno a las componendas que le han restado casi toda su credibilidad”59.

previamente, en febrero de 2005 una de las conclusiones de la misión de expertos para el Proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano se refiere a las amenazas y riesgos enormes para la democracia electoral no tanto para el 2006 como sí para el 2007. En el primer semestre de 2007, a propósito de las elecciones de octubre del mismo año, el procurador general de la nación y el Registrador nacional del Estado Civil expresaron públicamente su punto de vista en el sentido de que di-chas elecciones no se deberían hacer. Este planteamiento fue nuevamente expresado por el procurador en entrevista concedida a El Espectador, una vez que terminaron las elecciones60.

El régimen electoral tiene debilidades y fisuras de vieja data, que no logran ser completa-mente corregidas con las reformas y que se agudizan por factores externos. Esta situación no ayuda a construir confianza en los procesos electorales. Uno de los elementos delica-dos para el desarrollo de un buen proceso electoral, la identificación, está siendo fortaleci-da, lo cual redundará en una mejor administración del censo y registro electoral.

A esta situación se agrega la incertidumbre que se tiene con las normas vigentes, así como la ausencia de normas precisas que garanticen plenamente la vigencia de prin-cipios democráticos, como la existencia obligada de varias opciones para el elector. Siguen presentándose opciones electorales más que candidaturas de partidos con con-tenido programático. Las opciones políticas electorales son más individuales que co-lectivas, son dispersas y difusas, lo cual impacta la construcción de una representación seria y organizada, la responsabilidad ante los electores y la eficiencia y eficacia del sistema. También están presentes las candidaturas y listas únicas en un evento electo-

59 El País, Editorial, 23 de febrero de 2005, Cali60 El Espectador, entrevista con el procurador general de la nación, domingo 4 de noviembre de 2007.

Bogotá.

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ral, así como aquellas que gozan de posibilidades reales para actuar frente a otras a las cuales se les veda el debate en las campañas.

De otra parte, frente al tema del clientelismo existe una distorsión técnica y política cuando se alude a este tema. El clientelismo debe ser combatido cuando está interve-nido por la corrupción.

En los procesos electorales de 2006 y 2007 han tomado fuerza culturalmente las ideas de utilizar el voto en blanco no para promover una postura, sino como estrategia partidista para derrotar al adversario, la no aceptación de los resultados electorales en circunstancias valoradas por el interesado (al mejor recuerdo del referendo de 2003) y el detrimento, dentro del sistema, de la figura de la oposición y de las alianzas progra-máticas más que electorales.

Uno de los problemas políticos serios se registra en la existencia de una justicia electoral que toma tiempos muy largos para resolver los casos de justicia, lo cual contribuye a de-teriorar la imagen del régimen electoral en la ciudadanía. “Hablar de administración elec-toral representa, para los conocedores del tema, no solo hacer referencia a un conjunto de órganos e instituciones encargadas de la conducción de los procesos electorales. En una acepción administrativa, la administración electoral implica gestión y procesos”61.

En este mismo sentido Rafael López (2000) señala que

“la celebración de las elecciones implica desde la preparación de proyectos legales, hasta resolución de reclamaciones y contenciosos sobre resultados, pasando por la planificación estratégica y operativa del proceso, el registro de electores, la inscripción de partidos y candidatos, el seguimiento de la cam-paña, la preparación y control del material electoral, las actividades de infor-mación y educación ciudadana de los votantes, la capacitación de las personas encargadas de administrar las votaciones, el escrutinio y el anuncio de resul-tados…(9-23)”62.

“Lo anterior significa que un proceso electoral conoce muchas etapas diversas, cuya responsabilidad específica puede estar encomendada a una o varias instituciones (pú-blicas), puede involucrar el ejercicio exclusivo de funciones públicas o bien puede incluir la presencia y actividad protagónica de servicios adquiridos por tercerización.

Una de las características de los procesos electorales en América Latina, a diferencia de otras partes del mundo, tiene que ver, precisamente, con la figura del “organismo elec-toral”, sea este concentrado o desconcentrado. Su carácter concentrado o no depende

61 THOMpSOn José. “Automatización, informatización y voto electrónico en la experiencia electoral reciente de América Latina. Avances y perspectivas”. Documento entregado en la XIII Conferencia del protocolo de Quito, Chile 14, 15, 16 y 17 de noviembre de 2007.

62 LÓpEZ Rafael. “Administración Electoral”. En IIDH/CApEL (2000). Diccionario Electoral, San José, págs. 9-23.

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de si le corresponden la exclusividad de las funciones involucradas en un proceso elec-toral o si se dividen, por ejemplo, las administrativas de las jurisdiccionales, asignando las primeras a un órgano y las segundas a otro distinto63. Concentrado o no, lo cierto es que la especialidad de la materia distingue a los organismos encargados de los asuntos electorales en esta parte del mundo, al punto que es o que se conoce como “solución o modelo latinoamericano”, a diferencia del esquema preferido en Europa, por ejemplo, en el cual los asuntos electorales son manejados por una dependencia del Ejecutivo, frecuentemente, el Ministerio del Interior”64.

“La ausencia de reglas claras y únicas para todos se podría ilustrar con situaciones y elementos como los siguientes:

“La no reglamentación y desarrollo de la reforma política65.

La no adaptación de las normas electorales a la situación del conflicto.

La inequidad en la competencia partidista se materializa electoralmente en derechos y garantías, deberes y obligaciones por igual a los partidos, movimientos, grupos signi-ficativos de ciudadanos, organizaciones sociales que postulan candidatos así como las organizaciones sociales no políticas que inscriben candidatos.

La demora en la aplicación de la justicia electoral66. Así como su poca claridad y la casi inexistente transparencia y sanciones en el país sobre fraude electoral.

El triunfo o la derrota electoral no se obtienen en las urnas, sino en los tribunales o por decisión de órganos de control.

Candidatos únicos para alcaldías en múltiples municipios y en gobernaciones.

La prohibición u obligación del voto impuesto en muchas regiones del país.

63 THOMpSOn José citando a HERnÁnDEZ BECERRA Augusto. “Organismos Electorales” En Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, ob. cit., San José, Tomo II, págs. 944 y ss.

64 THOMpSOn José. Automatización, informatización y voto electrónico en la experiencia electoral reciente de América Latina. Avances y perspectivas. Documento entregado en la XIII Conferencia del protocolo de Quito, Chile 14, 15, 16 y 17 de noviembre de 2007.

65 Con leyes sobre: Financiación (artículos 3-109 C. p.), bancadas (artículos 2-108 C. p.), concurso de méritos para la elección del Registrador nacional (artículos 15-266 C. p.), utilización del espectro electromagnético (artículos 4-111 C. p.), requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos (artí-culos 2-108 C. p.), representación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados (artículos 5-112 C. p.), mecanismos de votación que otorguen garantías al libre ejercicio de la votación (artículos 11-258 C. p.), carrera administrativa especial para los fun-cionarios de la Registraduría (artículos 15-266 C. p.), reglamentación sobre umbrales, listas únicas, candidatos únicos, métodos electorales y voto preferente.

66 Ver la decisión reciente, tardía e incompleta, del Consejo de Estado sobre el fraude electoral de 2002.

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Los partidos privilegian para su funcionamiento la organización para listas y candidatos.

La elección del Consejo nacional Electoral por el Congreso, a partir de ternas de los partidos o de coaliciones67.

El no acatamiento real por los partidos de la exigencia de militancia única, a pesar que el Acto Legislativo 01 de 2003 instauró dicha disposición constitucional como de aplicación directa68.

La circunscripción electoral especial para la Cámara de Representantes, cuando esta representa los territorios y no minorías y comunidades especiales.

La no aplicación real del derecho de réplica en los medios de comunicación69.

También existen varias reglas de juego para un mismo evento electoral:

67 Artículo 14. El artículo 264 de la Constitución política quedará así: “El Consejo nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabi-lidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez (...)

Se comenta: El método electoral de cifra repartidora es un elemento técnico, propio de los sistemas electorales democráticos para la construcción directa de representación política de los electores, en votaciones masivas y con la postulación de múltiples candidatos que representan diferentes opcio-nes ideológicas y programáticas para el ejercicio gubernamental o de representación popular. Este método no está definido como un procedimiento para el funcionamiento interno o la toma de de-cisiones de instituciones de representación popular. Esta figura incorporada con la reforma política en Colombia desvirtúa el espíritu de dicho método que busca construir representación proporcional en el poder y no configurar fuerzas mayoritarias, excluyentes y/o únicas en un organismo como el Consejo nacional Electoral. Más grave aún, si se prevé la posibilidad, con este método, de un control monopólico y excluyente de la Organización Electoral por uno o dos partidos.

68 Artículo primero. El artículo 107 de la Constitución política quedará así: “Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica (…)”.

69 Artículo 5°. El artículo 112 de la Constitución política quedará así: “Los partidos y movimientos po-líticos con personería jurídica, que se declaren en oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comu-nicación (…)”.

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Método electoral70 de cifra repartidora71 para el Senado; cifra repartidora y cuociente72 para Cámara en circunscripciones binominales y cuando ninguna lista supere el umbral73.

Voto preferente (opcional).

Varios umbrales estructurales legales (2% para el Senado, 50% del cuociente para otras circunscripciones, 50% del cuociente en elecciones plurinominales y 30% en eleccio-nes binominales –12 de 34 circunscripciones– para la Cámara de Representantes)74. Dos umbrales adicionales de eventual aplicación: el primero, sin umbral legal, pero

70 Artículo 12. El artículo 263 de la Constitución política quedará así: “para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.

La Ley reglamentará los demás efectos de esta materia.

parágrafo transitorio. En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el siste-ma del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%) del cociente electoral.

Artículo 13. La Constitución política de Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:

Artículo 263A. La adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer.

El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos” …

71 Cifra repartidora para Senado, asambleas departamentales, concejos municipales, JAL y Cámara de Representantes en circunscripciones plurinominales.

72 Cuociente electoral para la Cámara de Representantes en circunscripciones binominales.73 En caso que en una circunscripción binominal ningún partido supere el umbral del 30%, no se apli-

cará el método del cuociente electoral, sino el de cifra repartidora.74 Artículo 12. El artículo 263 de la Constitución política quedará así: “para garantizar la equitativa

representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.

La Ley reglamentará los demás efectos de esta materia.

parágrafo transitorio. En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%) del cociente electoral.

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sí real y efectivo (según la votación); y el segundo, que se desprende de los anteriores y aplicable tanto para el Senado como para la Cámara, y especialmente vigente para los concejos, asambleas departamentales y juntas administradoras locales. Este último umbral se hace efectivo cuando una sola lista supere uno de los umbrales señalados como estructurales.

Las normas electorales democráticas deben responder a las necesidades del sistema político de acuerdo a su estructura y a los sistemas de gobierno y de partidos. El ordenamiento legal no debe permitir ningún fraude ni alteración de la pureza del sufragio. Las normas deben ser compactas y prever escenarios de largo plazo. Estas normas deben ser asimiladas y aprehendidas por todos los actores que intervienen en el proceso electoral. De ahí la importancia de no legislar sobre el tema antes de las elecciones y mucho menos durante pe-ríodo electoral, y peor aun cuando las reglas están por definirse sin acuerdos o consensos políticos (giraldo, 2005, 52-57)75.

1.3. Sistema de partidos

El sistema colombiano de partidos se modifica con el Acto Legislativo 01 de 2003, en aspectos esenciales que lo caracterizan:

– La militancia única.

– La democracia interna.

– El umbral para conservar u obtener personería jurídica.

– La creación o aparición de nuevas formas para optar electoralmente, como los grupos significativos de ciudadanos, las organizaciones sociales que pueden postular candidatos a cargos de elección popular, la personería jurídica entre-gada a organizaciones étnicas que logren representación en el Senado o en la Cámara de Representantes, o a una minoría política.

– La no claridad y ambigüedad para organizar alianzas y coalición.

– El régimen de bancadas.

– La participación de los partidos minoritarios en la integración de las mesas di-rectivas de las corporaciones públicas.

– La participación directa de los partidos en el Congreso, a través de sus represen-tantes, para elegir el Consejo nacional Electoral

Así mismo, existen unos elementos que confluyen con el sistema electoral y que com-portan características del sistema de partidos:

75 gIRALDO, Fernando. Ob. cit., págs. 52-56.

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– Incremento del financiamiento público para las actividades políticas ordinarias no directamente electorales.

– Las listas y avales únicos.

– Voto preferente.

En aquello que formalmente se denomina sistema de partidos se incluirían los partidos con estructura permanente, los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos, a lo cual se suman otras instituciones amparadas en los anteriores; es el caso de los movimientos sociales que presentan candi-datos y las organizaciones electorales no políticas.

En realidad, en Colombia se tiene una especie de sistema de aparatos políticos y electorales, no un sistema de partidos: Esta situación ya de dispersión políti-ca confusa corre el riesgo de no corregirse con la aplicación del Acto Legisla-tivo 01 de 2003 y ni con el previsible desarrollo de otras reformas políticas, a pesar de que se desearía esperar un agrupamiento de los partidos76.

La vigencia de 4 años del nuevo régimen electoral y de partidos empieza a esbozar aspectos de preocupación sobre los verdaderos alcances de la misma, que se pueden sintetizar como sigue:

– La reforma no logra comprometer a las minorías étnicas indígenas y afrodes-cendientes a fortalecer y modernizar sus agrupaciones políticas.

– Las expresiones políticas locales y regionales se siguen presentando sin trans-formarse en partidos, amparadas en los grupos significativos de ciudadanos ante la no existencia de partidos territoriales.

– Aparecen dos categorías de grupos significativos de ciudadanos en dos nive-les distintos: los de carácter nacional en torno a las elecciones legislativas, que puede conducir a obtener personería jurídica política de tipo partidista, sin la presentación previa de un programa. Y la otra categoría, los grupos significa-tivos de ciudadanos locales y regionales, que en los casos para alcaldías y go-bernaciones deben presentar programas correspondientes, que no conducen a personería jurídica.

– La no reglamentación de las alianzas y coaliciones, que proteja a los ciudadanos de pactos electorales no programáticos.

– La asignación de un mismo estatus jurídico para un partido político, un movi-miento, un grupo significativo de ciudadanos, una organización social que logre representación nacional y los partidos o movimientos étnicos.

76 DAE naciones Unidas y otros, “partidos políticos”, Capítulo I, Título III. En Proyecto integral para la modernización del sistema electoral colombiano. Tomo I. Editora guadalupe. Bogotá. 2005.

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– La participación electoral de un partido o movimiento que, logrando represen-tación en la Cámara de Representantes, puede perder o no obtener personería jurídica y la forma como esto riñe con el papel de la representación que tiene y el marco legal de las bancadas.

Quizás el mayor logro de la reforma política se expresa en el agrupamiento parcial que se ha logrado del sistema de partidos, que supera parcialmente su atomización y la ex-cesiva individualización de la política. Sin embargo, con la existencia de las otras formas alternativas de postulación de candidatos (grupos significativos de ciudadanos y otras por minorías), las alianzas y coaliciones electorales, el voto preferente, el financiamiento individualizado de las campañas por los candidatos y el tratamiento jurídico por igual a todos han conducido a debilitar la responsabilidad, dispersar internamente en los parti-dos la votación, menguar la imagen y el programa de los partidos y a mantener el sistema de partidos con unas unidades muy diversas y de tamaño mediano y pequeñas. Todo lo anterior lleva a una competencia electoral desleal para los partidos.

El sistema de partidos se ha visto comprometido con una aplicación de utilización de grupos significativos de ciudadanos, alianzas electorales pobremente programáticas y unos partidos sin mayor responsabilidad política.

Los partidos que cuantitativamente son más grandes vienen aplicando una operación sustituta (u operación “conejo”) a la reforma política por la vía de las coaliciones y alianzas y de los grupos significativos de ciudadanos, además del voto preferente y del financiamiento de las campañas individualmente por cada candidato en las listas con voto preferente.

Grupos significativos de ciudadanos

Candidatos reconocidos de partidos tradicionales como el Liberal y el Conservador, y en menor medida de otros partidos, han visto en esta figura la posibilidad de llegar al poder o pareciese que los directorios nacionales no apoyaron en todos los casos a sus militantes y a sus dirigentes (intereses intrapartidistas).

Lo anterior está generando, de una parte, factores internos de debilitamiento de los partidos, lo cual va en contra del sentido mismo de la reforma política; de otra parte, una nueva dispersión de las opciones electorales; y disminuye las posibilidades de res-ponder por el ejercicio del poder político. Se dibuja en el horizonte una nueva versión de “operación avispa”.

En cuanto a la doble militancia, en muchas regiones del país, los partidos políticos apoyan a candidatos de grupos significativos de ciudadanos para las alcaldías y gober-naciones y a sus propios candidatos para las asambleas y concejos. no existe reglamen-tación sobre militancia única.

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Coaliciones y alianzas

En las elecciones de 2007, aunque no existe en la reforma política la figura de coalicio-nes y alianzas, estas se han generalizado y han producido resultados electorales bastante difusos, en cuanto al poder efectivo logrado por cada partido, lo que da al traste con los propósitos principales de la reforma de fortalecer los partidos y dar claridad a los ciudadanos sobre las opciones políticas electorales y la responsabilidad en el ejercicio del poder político por parte de estas. Las actuales estrategias electorales de los partidos no permiten conocer claramente los resultados reales de cada uno de los partidos.

Una habilidosa combinación de dos elementos políticos, uno de los cuales se encuen-tra en la reforma de 2003, los grupos significativos de ciudadanos, y otro que no fue deliberadamente autorizado por la misma reforma para evitar la burla a la militancia única y a las listas únicas, las alianzas y las coaliciones, la podemos presentar con cua-tro manifestaciones, expresión de la operación “conejo” a propósito de las últimas elecciones, de 2007:

Categoría 1. Un grupo significativo de ciudadanos más el apoyo de varios partidos.

Categoría 2. Un grupo significativo de ciudadanos en torno a un militante-dirigente de partido más el apoyo de varios partidos.

Categoría 3. Un grupo significativo de ciudadanos en torno a un militantedi-rigente de partido sin el apoyo de otros partidos.

Categoría 4. Una Coalición en torno a un candidato de organización política más el apoyo de varios partidos.

Operación “avispa” por los pequeños partidos

Los partidos pequeños, étnicos o minorías políticas y regionales, vienen utilizando una versión remozada de la antigua operación “avispa”, la cual se podría llamar operación “avispa” de segunda generación. Todos estos movimientos se erigieron en la alterna-tiva del presente para una práctica del pasado y bien dañina: la feria de los avales en todo el país.

2. Campo de actuación de la Procuraduría General de la Nación para ejercer el control electoral

para saber con precisión la competencia de la procuraduría general de la nación para ejercer el control electoral, es importante identificar las áreas débiles de la Organiza-ción Electoral, del proceso electoral y del régimen de partidos, en los aspectos jurídi-cos, económicos, financieros y políticos e interinstitucionales. En ese sentido se hace un diagnóstico de estos aspectos.

77


El papel de la procuraduría general de la nación en materia electoral se limita a una acción de acompañamiento y observación de la labor que desempeñan las entidades responsables dentro del calendario electoral, y a hacer solicitudes y sugerencias donde considere existen dificultades o problemáticas, porque la legislación no establece pa-rámetros específicos al respecto, lo que impide realizar una intervención más eficaz. Este énfasis administrativo es importante, pero incompleto. Lo primero porque ofrece un soporte y una mirada imparcial que coadyuva a legitimar aún más los resultados del proceso, y lo último porque ejerce su influencia en un periodo, que, aunque vital, no deja de ser coyuntural.

Tal como ejerce su función la pgn, se gana al activar el mecanismo de “voz”, pero sin llegar a constituir un avance deliberativo y de mejoramiento del sistema. Se introducen nuevas formalidades que tienen el riesgo de derivar en burocratización.

Cabe destacar que, con posterioridad a las elecciones, la pgn ha activado un meca-nismo de litigio que ha permitido esclarecer los resultados. Dan fe de ello las acciones de nulidad que impulsó luego de las elecciones legislativas de 2002 y que esperamos que reanude, de ser justo y necesario, luego de los tres eventos electorales recientes (2006-2007). Sin embargo, esta intervención, aunque se extiende fuera del proceso electoral, sigue haciéndole juego a lo electoral, que ya desde distintas ópticas teóricas se ha mostrado su incapacidad de ampliar la representación. La rendición de cuentas vía elecciones no puede limitarse a la suerte de un proceso que se repite cada cuatro años o a una excesiva confianza fincada en que los ciudadanos toman decisiones informadas y no sujetas a la dominación y a la manipulación por parte de otros.

2.1. Jurídico y político

2.1.1. Generalidades

La Constitución política colombiana contiene sendas normas que señalan las directrices de lo que la democracia colombiana debe incorporar como herra-mientas fundamentales para hacerla transparente, seria, fuerte y regulada, par-ticularmente en lo que se refiere a uno de sus componentes más importantes: el régimen electoral.

Desde el punto de vista jurídico, existen múltiples leyes que regulan todo lo atinente al régimen electoral en Colombia, al sistema y al proceso eleccionario, así como a los partidos políticos. Si bien se trata de artículos que en su mayoría regulan y reglamentan la Carta Constitucional, bien vale la pena señalar que es necesario articular toda esta cascada de normas, de tal manera que se iden-tifiquen con claridad aquellas que generan contradicciones o impedimentos para que el sistema y sus procesos fluyan adecuadamente en la democracia colombiana.

78


Según el senador Héctor Helí Rojas (2006), hay un exceso de normas relati-vas al sistema electoral77. Aún así, el esquema constitucional de 1991 con sus reformas no ha sido plenamente desarrollado legalmente. Incluso tenemos legislación electoral que interpreta y responde a realidades fácticas y normati-vas anteriores a la Carta actual. Tal es el caso del Código Electoral vigente, de 1986, reformado parcialmente y adicionado por reglamentaciones específicas. Esto mismo hace que el conjunto normativo carezca de sistematización y que aunque haya muchísimas normas, ellas no regulen íntegra y debidamente la materia electoral. A esto hay que añadirle por supuesto el problema que se ge-nera al tener pronunciamientos judiciales muchas veces contradictorios entre ellos. Al decir de José Thompson (2006), el marco normativo colombiano es una colcha de de retazos incoherente y sin unidad normativa78.

2.1.2. Organización Electoral

Estructura y antecedentes históricos

Al revisar la historia de la Organización Electoral en Colombia, uno de los primeros elementos que se destaca es la relación entre ella y el ordenamiento territorial. Desde la independencia, en 1810, se observa que ni siquiera había una independencia jerárquica “debido a que en cada lugar se organizaba transitoriamente una institución dedicada para estos menesteres, con la autonomía suficiente para decidir y efectuar las declara-torias de los elegidos que le correspondía”79.

posteriormente la cobertura de los organismos electorales fue mayor, a tal punto que llegó incluso a notarse a nivel departamental, en donde “tenían la facultad de nombrar y controlar a los encargados en los municipios”80.

En el orden nacional, el primer organismo con funciones escrutadoras ejerció en 1888 el escrutinio de elecciones de presidente y vicepresidente. Fue el gran Consejo Elec-toral, constituido por seis miembros designados por la Cámara de Representantes, por el Senado y por el presidente de la República.

77 ROJAS, Héctor Helí. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 29A.

78 THOMpSOn, José. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 20A.

79 REgISTRADURÍA nACIOnAL DEL ESTADO CIVIL. Historia Electoral Colombiana 1810-1988. Imprenta nacional de Colombia, 1991. pág 15.

80 REgISTRADURÍA nACIOnAL DEL ESTADO CIVIL. Historia Electoral Colombiana 1810-1988. Imprenta nacional de Colombia, 1991. pág 15.

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La primera vez que una corte electoral sesionó en Colombia fue el 18 de diciembre de 1948, cuando sus miembros81 eligieron al presidente de esa Corte. Se trató del doctor Alfonso López pumarejo. En esa misma sesión se determinaron las calidades que debería tener el Registrador nacional y se recabó sobre las funciones que la ley le señalaba a esa Corte Electoral82.

La Ley 96 de 1985 sustituyó la Corte Electoral por el Consejo Nacional Electoral y redujo sus miembros a siete, designados por el Consejo de Estado (…) Sus funciones no variaron sensiblemente en relación con las establecidas desde el siglo XIX, y se creó adicionalmente con funciones electorales la Re-gistraduría nacional del Estado Civil”83.

El primer antecedente de una institución como la Registraduría se da en 1934, cuando el presidente de la República tomó la suprema dirección de las elecciones y se reor-ganizó el Departamento Nacional de Identificación, merced a lo cual se dispuso de inspectores nacionales de cedulación y el uso general de la cédula para participar en elecciones, cuya obligatoriedad se había intentado desde el año 1853.

Vale la pena aclarar que el cambio de nombre de corte a consejo tuvo claramente la intención de denotar que el órgano tenía funciones más administrativas que jurisdic-cionales y que los actos provenientes de tal corporación estarían sujetos al control de la jurisdicción administrativa, tal como se desprende las palabras del Magistrado del Consejo de Estado Jorge Valencia Arango84.

Fue solo con la Constitución de 1991 que el tema de la Organización Electoral adqui-rió rango constitucional. En efecto, el título II en su artículo 120 determina:

La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Regis-traduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.

Más adelante, en el artículo 266 de la Carta Magna se precisa que al Registrador nacio-nal del Estado Civil corresponde dirigir y organizar las elecciones, así como el registro civil y la identificación de las personas.

81 Ex presidente Alfonso López pumarejo; el rector de la Universidad nacional, Luis López de Mesa; el gerente del Banco de la República, Luis Ángel Arango, y los dos magistrados más antiguos de la Corte Suprema de Justicia, el doctor Ricardo Hinostroza Daza y el doctor Eleuterio Serna.

82 REngIFO, Almabeatriz. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano, 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 9.

83 REYES González, Francisco. RÉGIMEN ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS EN COLOMBIA. Fundación Konrad – Adenauer Stiftung. Segunda edición. Legis, 2007, pág. 347.

84 REYES gonzález, Francisco. Régimen Electoral y de Partidos Políticos en Colombia. Fundación Konrad – Adenauer Stiftung. Segunda edición. Legis, 2007, pág. 347.

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En cuanto a la forma de elegir o designar a estos funcionarios, el Acto Legislativo 1 de 2003 señaló que el Congreso de la República elige a los magistrados del Consejo na-cional Electoral, mientras que los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado escogen al registrador nacional a partir de un concurso de méritos.

Naturaleza y carácter- Descentralización. “El actual sistema de dirección bicéfala dificulta y entor-

pece la organización y administración. Existe una dramática y excesiva centrali-zación a nivel nacional. Esta situación podría superarse con un solo registrador departamental, un solo registrador para el Distrito Capital y un solo registrador municipal; así como asignando nacionalmente recursos presupuestales a toda la Registraduría para no depender de los departamentos o los municipios.

Existe también la figura de la delegación en la Registraduría, la cual no corres-ponde a la naturaleza, funciones e importancia de la Organización Electoral. Los actuales delegados y registradores especiales y municipales no deben ser delegados de ninguna instancia. Tampoco deben ser delegados con adscripción partidista y mucho menos delegados-figuras de dirigentes o barones electorales85.

- Autonomía. “Muy a pesar de la Constitución política, la Organización Elec-toral solo posee un cierto nivel de autonomía. Su actual y real funcionamien-to hace presumir la debilidad amparada en la poca autonomía real existente. La autonomía de la Organización Electoral después del Acto Legislativo de 2003 se mantiene de la siguiente manera: el CnE es elegido por el poder le-gislativo; al Registrador nacional lo eligen las altas cortes del poder judicial; el sistema presupuestal y financiero lo suministra y controla el poder ejecuti-vo, y la resolución de conflictos y controversias políticas es competencia del poder judicial. Este asunto trascendental sólo puede ser resuelto a través de una reforma política.

La Registraduría no debe perder su autonomía con respecto al Consejo na-cional Electoral. Aunque ella no ha sido realmente un ente técnico y admi-nistrativo muy eficaz, la Constitución le concedió su autonomía propia; re-forzada en la disposición que le atribuía la elección del Registrador nacional al CnE, lo cual le permitía ser autónoma con respecto de otros poderes86.

Competencia y funciones de las autoridades electorales

De acuerdo con la Constitución política, en sus artículos 264 a 266, y atendiendo a las normas que los desarrollan, las autoridades electorales en Colombia son: 1. El Consejo

85 DAE naciones Unidas y otros, “partidos políticos”, Capítulo I, Título III. En proyecto Integral para la Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo I. Editora guadalupe. Bogotá. 2005.

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nacional Electoral; 2. El Registrador nacional del Estado Civil; 3. Los registrado-res departamentales, distritales, municipales y zonales o auxiliares; 4. Las comisiones escrutadoras; 5. Los funcionarios diplomáticos y consulares que cumplan funciones electorales, y 6. Los jurados.

De otra parte, siendo parte de la rama judicial, la sección V del Consejo de Estado, como autoridad judicial de las decisiones de las autoridades administrativas electorales, así como los tribunales administrativos en el orden departamental y los jueces adminis-trativos en el municipal, son considerados autoridades electorales.

De esta manera, salvo el Consejo de Estado, que, como se dijo, es parte de la rama jurisdiccional, estas autoridades no hacen parte de ninguna de las ramas del poder pú-blico. En efecto, señalaba el Constituyente de 1991 que

desde el punto de vista funcional, y contra el pensamiento de muchos respeta-bles autores, la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes87.

Consejo Nacional Electoral

El CnE actualmente está integrado por nueve magistrados. Su origen es político, en la medida en que sus integrantes son elegidos por el Congreso de la República para un pe-ríodo de cuatro años, mediante el método de cifra repartidora88, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.Sus miembros, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, son “servidores públicos de dedicación exclusiva” equiparables a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia89. Los consejeros son elegidos por 4 años con posibilidad de reelección por una sola vez, de conformidad con la Reforma Constitucional arriba señalada.Las calidades que se requieren para ser miembro del Consejo nacional Electoral son las mismas requeridas para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia, esto es,

86 DAE naciones Unidas y otros. Ob. cit.87 gaceta Constitucional no. 59. Informe ponencia sobre la Estructura del Estado. 25 de abril de 1991,

págs. 12-13.88 “Es el sistema por el cual se adjudican las curules entre los miembros de las respectivas listas. Con-

siste en el resultado menor que arroja dividir sucesivamente por uno, dos, tres hasta el número de curules por proveer, la suma de votos válidos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta obtener un número total de resultados igual al número de escaños por asignar. Cada lista obtendrá tantas curules como veces está contenida la cifra repartidora en el total de sus votos válidos. Si no fuere posible con la operación anterior adjudicar el total de las curules por proveer, se asignarán las curules faltantes a las que tengan las mayores fracciones decimales”. En REYES gonzález, Francisco. Régimen Electoral y de Partidos Políticos en Colombia. Fundación Konrad - Adenauer Stiftung. Segunda edición. Legis, 2007, pág. 1012.

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ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio, ser abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos y haber desempeñado durante diez (10) años cargos en la rama judicial o en el Ministerio público, o haber ejercido, con gran crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.

La Misión del Consejo nacional Electoral, como autoridad de la Organiza-ción Electoral, es regular y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la Constitución y la ley en materia electoral y de participación democrática; para la preservación del Estado Social de Derecho, garantizando a los ciudadanos las condiciones, para el ejercicio de los derechos electorales y el fortalecimien-to democrático participativo del país; mediante la aplicación y expedición de mecanismos reglamentarios que lo permitan90.

La Visión: “El Consejo nacional Electoral como autoridad de la Organización Electoral, garantizará en coordinación con la Registraduría nacional del Es-tado Civil, el continuo proceso de actualización del sistema electoral colom-biano garantizando procesos democráticos con observancia de los principios fundamentales de la Organización Electoral y de la función administrativa”91.

por tratarse de un organismo de carácter administrativo, emite acuerdos cuando se trata de actos declaratorios de elecciones o cuando resuelve recursos de apelación interpuestos contra decisiones de las comisiones escrutadoras departamentales, distri-tales o municipales. Igualmente, en el caso de pronunciamientos que tengan por objeto resolver diferencias o llenar vacíos u omisiones. En todos los demás casos, el CnE produce resoluciones.

“Infortunadamente, el Consejo nacional Electoral carece realmente de autonomía. El solo hecho de que un gran porcentaje de sus funcionarios sean prestados por la Registraduría o estén en comisión permite hacer esta afirmación”92. Esto hace que los funcionarios que sirven al CnE carezcan de sentido de pertenencia a esa institución.

Si se examina algunos países de América Latina y se detiene en su organización elec-toral, se encuentra con organismos electorales que están integrados prioritariamente por miembros designados por los partidos políticos, como es el caso de El Salvador; u otros integrados por personas que no pueden ser propuestas por partidos políticos ni haber tenido militancia en los últimos años, como sucede en Costa Rica.

En Colombia, al tenor del artículo 265 de la Carta Magna, entre sus funciones están:

89 Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 14.90 Documentos archivos del CnE.91 Documentos archivos del CnE.

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a) La inspección y vigilancia de la Organización Electoral.

b) Velar por el cumplimiento de normas sobre partidos y movimientos políticos.

c) Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materia electoral.

d) Ejercer su iniciativa legislativa y normativa de manera directa e indirecta, en cumplimiento de la facultad de recomendar proyectos de decreto.

Una de las tareas de esta máxima autoridad electoral consiste en verificar que no se transgreda la disposición contenida en el artículo 316 de la Carta política, que reza: “En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la deci-sión de asuntos del mismo carácter, solo podrán participar los ciudadanos residentes93 en el respectivo municipio”.

Esta norma debe leerse en paralelo con otra, contenida en la Ley 599 de 2000, por medio de la cual se expidió el Código Penal, que tipifica como delito esta conducta (trashumancia electoral)I, en el artículo 389:

Fraude en inscripción de cédulas. El que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula de ciuda-danía en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años.

La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público.

La misma Corte Constitucional al examinar el tema señaló como competencia del Consejo nacional Electoral:

Así la práctica de incluir en los censos electorales municipales a personas que no residen en el lugar, a fin de que estos votantes sean escrutados junto con los residentes en la elección de las autoridades locales o la decisión de asuntos que afectan a los habitantes de determinado municipio, claramente viola las

92 ARDILA Ballesteros, Carlos. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 13A.

93 “La residencia será aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral. Se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio. Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante procedimiento breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción. Se exceptúa el Departamento Archipiélago de San An-drés, providencia y Santa Catalina, en el cual se seguirán aplicando las disposiciones del Decreto número 2762 de 1991. Parágrafo transitorio. Para los efectos del inciso final de este artículo, los residentes y nativos del Departamento Archipiélago de San Andrés, providencia y Santa Catalina podrán votar en todas las elecciones de 1994 con la sola presentación de la cédula de ciudadanía” (artículo 4 de la Ley 163 de 1994).

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disposiciones constitucionales aludidas, y es una actuación irregular que debe ser controlada por el Consejo nacional Electoral, pues en esos casos, esta en-tidad debe ejercer de conformidad con la ley la atribución especial de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías al tenor del numeral 5 del artículo 265 de la Carta política94.

Otras normas relevantes relacionadas con la conducta de la trashumancia electoral y con la inscripción irregular de cédulas son los artículos 3 y 4 de la Ley 163 de 1994, la Resolución 424 de 2000 y la 4172 de 2003 en su artículo primero. Desafortunada-mente, a pesar de la existencia de un cuerpo normativo que regula la materia y que se complementa aún más con la jurisprudencia emanada tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, por no mencionar algunos documentos95 emanados del mismo seno del Consejo nacional Electoral, no parece haber criterios claros y uni-ficados a la hora de decidir y practicar pruebas en el Consejo Nacional Electoral para determinar cuándo hubo y si se presentó o no trashumancia electoral.

En relación con el proceso de inscripción de cédulas, la procuraduría general de la nación realiza un control preventivo y disciplinario, procurando la transparencia del proceso electoral, combatiendo el “trasteo de electores” –antes de que se cometa– y velando porque se cumplan los requisitos señalados para la inscripción de electores96. precisamente con esta intención, el procurador general de la nación expidió la Direc-tiva 01 de febrero de 2007, que imparten instrucciones sobre el particular:

Los señores personeros Municipales, dentro del ámbito de sus funciones, vi-gilarán e intervendrán activa y diligentemente en el proceso de inscripción de cédulas para conformar el censo electoral, y para cumplir su función ejercerán entre otras las siguientes actividades:

- Efectuarán visitas periódicas y sorpresivas a los lugares señalados para reali-zar la inscripción de electores.

- Verificarán en forma aleatoria el cumplimiento de los requisitos de la inscrip-ción y la veracidad de la información consignada en los formularios E-3;

- Si en ejercicio del control encuentran que se presenta un incremento injusti-ficado de ciudadanos inscritos, hecho que puede indicar una trashumancia o trasteo de electores; o que se está violando la normativa señalada para efectos de la inscripción de la cédula o cualquier otra anomalía, les corresponderá poner en conocimiento de las autoridades competentes el hecho para que se tomen las medidas administrativas necesarias de corrección e igualmen-te iniciarán las acciones disciplinarias pertinentes y compulsarán las copias

94 Corte Constitucional. Sentencia T-135 de 2000.95 “parámetros para la práctica de las pruebas en investigaciones de trashumancia y para la presenta-

ción de los informes evaluativos”. Magistrado Antonio José Lizarazu Ocampo.96 Código Electoral. Art. 78.

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correspondientes para efecto de que se adelanten las acciones penales a que haya lugar.

- (…).

Si adelantado este ejercicio la procuraduría encuentra alguna irregularidad, debe repor-tarla de inmediato al Consejo nacional Electoral para que tome las medidas corres-pondientes.

En este caso, si bien existe un procedimiento claro que debe seguir el funcionario de la personería, la práctica indica que los casos que llegan a conocimiento del Consejo nacional Electoral son difíciles de probar, entre otras por cuanto no es claro si la visita periódica se realiza, y si se hace, no se deja la constancia adecuada de lo que se encontró.

Ahora bien, si el Consejo nacional Electoral encuentra mérito, bien puede decidir, expedir una resolución y dejar sin efecto la inscripción que considere hecha por perso-na que no reside en ese lugar. normalmente, ante este acto procedería un recurso de reposición, máxime si se considera que lo que está en juego es un derecho electoral: nada más ni nada menos que el derecho a elegir.

Sin embargo, mediante sentencia del 10 de diciembre de 1998, la Sección V del Con-sejo de Estado dijo que en lo que respecta a la naturaleza de las investigaciones sobre trashumancia electoral

Este acto administrativo es una decisión de policía Administrativa de aplica-ción inmediata, en los términos del artículo primero del Código Contencioso Administrativo cuyo fin es “evitar o remediar una perturbación de orden pú-blico en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas” y como resulta de lo establecido en el artículo 4 de la Ley 163 de 19943, donde se señala que “sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante procedimiento breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción”, lo anterior es aplicable, aun cuando contra esta providencia procediera por la vía gubernativa, un recurso de reposición.

Adicionalmente, el Consejo nacional Electoral tiene competencia para decidir me-diante resoluciones motivadas las reclamaciones que les formulen candidatos, sus apo-derados o los testigos electorales con fundamento en las siguientes causales (Código Electoral. (año). Art. 192):

a) Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizados por la ley;

b) Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la ley, o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin;

c) Cuando los dos (2) ejemplares de las actas de escrutinio estén firmados por menos de tres (3) jurados97;

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d) Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones;

e) Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de ciudadanos que podían votar en ella;

f) Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural, según los respecti-vos censos electorales;

g) Modificado L.62/88, Art. 15. Cuando los pliegos electorales se hayan recibido ex-temporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos;

h) Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente;

i) Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hayan expresado su aceptación y prestado el juramen-to correspondiente dentro de los términos señalados por la ley para la inscripción o modificación, según el caso;

j) Cuando en un jurado de votación se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151 del código contencioso administrativo98;

k) Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella;

l) Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción apa-rezca de manera clara e inequívoca que en las actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno o más candidatos.

Si la corporación escrutadora encuentra probada alguna de las causales de reclamación ordenará la exclusión de los votos depositados en la respectiva mesa de votación, salvo si se trata de las causales contenidas en los numerales 11 y 12, en cuyo caso se ordenará la correspondiente corrección.

97 Según el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 163 de 1994, las actas de escrutinio de los jurados de vo-tación requieren para su validez la firma en el acta de escrutinio de mesa de solo dos de los jurados.

98 Art. 51. Mod. Ley 62 de 1988, Art. 9. prohíbe a los candidatos, sus cónyuges o parientes hasta se-gundo grado consanguinidad, afinidad o primero civil actuar como jurados, escrutadores o claveros en la respectiva circunscripción.

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Desafortunadamente, en no pocas ocasiones el CNE ha entrado en conflicto con la Registraduría nacional del Estado Civil, precisamente por el ejercicio de las funcio-nes, lo que, junto al hecho de que el Consejo de Estado tuvo la exagerada demora para resolver la demanda interpuesta en el 2002, ha servido a algunos para sostener que es necesario crear una quinta rama del poder público: la rama electoral, que estaría compuesta por el Consejo nacional Electoral, la Registraduría y por una especie de corte electoral, con autonomía presupuestal y que reuniera las funciones de la Sección V del Consejo de Estado y algunas de las que hoy ostenta el Consejo nacional Electoral.

Registraduría Nacional del Estado Civil

El Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo reformas respecto de la Registraduría. En efecto, modificó el artículo 266 de la Constitución Política, que disponía que la elec-ción del Registrador se haría por el Consejo nacional Electoral para un período de cinco años y afirmó que se escogería por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante un concurso de méritos organizado según la Ley 1134 de mayo de 2007 para un período de cuatro años con posibilidad de reelección.

Anteriormente, el registrador nacional era elegido por el Consejo nacional Electoral, lo que, de alguna manera, por un lado garantizaba una cercana relación, aunque por otra era motivo de suspicacias precisamente por esa “cercana relación”.

El registrador nacional debe tener las mismas calidades de un magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Es nombrado por 4 años con posibilidad de reelección por una sola vez a partir de la entrada en vigencia de la Reforma Constitucional del Acto Le-gislativo no. 01 de 2003. El registrador nacional dirige y organiza las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas.

La Registraduría nacional del Estado Civil está conformada, además del Registrador, por dos delegados, los registradores departamentales, distritales, municipales y auxiliares o zonales, los delegados de los distritales y municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Se trata de una institución con presencia en todo el territorio nacional.

Es Misión de la Registraduría nacional del Estado Civil garantizar la organi-zación y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad, promover la participación social en la cual se requiere la expresión de la voluntad popular mediante sis-temas de tipo electoral en cualquiera de sus modalidades, así como promover y garantizar en cada evento legal en que deba registrarse la situación civil de las personas, que se registren tales eventos, se disponga de su información a quien deba legalmente solicitarla, se certifique mediante los instrumentos idó-

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neos establecidos por las disposiciones legales y se garantice su confiabilidad y seguridad plenas99.

Visión. La Organización Electoral-Registraduría nacional del Estado Civil será la institución con más alta credibilidad, reconocida por la excelencia en la prestación de los servicios a su cargo, expresada en la oportunidad, facilidad de acceso a toda la población y atención humanizada, mediante la utilización de las más modernas tecnologías y el desarrollo integral y compromiso de sus funcionarios”100.

Consejo de Estado

El Consejo de Estado data de 1817, cuando mediante el decreto de 30 de octubre el Libertador Simón Bolívar le da vida como un órgano consultivo del gobierno; luego de varias vicisitudes y de haber desaparecido en la Constitución de 1853, reapareció en la Carta de 1886 atribuyéndosele funciones consultivas y en calidad de tribunal supe-rior de la jurisdicción contencioso-administrativa

si la ley estableciere esta jurisdicción. Más adelante, mediante el Acto Legisla-tivo número 10 de 1905 el Consejo de Estado fue nuevamente suprimido sin haber ejercido la función jurisdiccional y posteriormente, en el Acto Legis-lativo número 03 de 1910, se dispuso establecer la jurisdicción contencioso-administrativa, a lo cual se procedió mediante la expedición de la Ley 130 de 1913. Desde entonces, es decir, hace 93 años, la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo es el juez de las controversias que surjan entre los diferentes órdenes, niveles y entidades de la Administración y entre estos y los administrados por la expedición de actos administrativos, como los electora-les, entre otras causas101.

Como órgano supremo de la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 231 del Código Contencioso Administrativo, es la autoridad judicial competente para decidir todos los procesos electorales de su competencia. Esta función la lleva a cabo a través de su Sección V, que está integrada por cuatro magistrados elegidos a su vez por la Sala plena de la Corporación.

Su competencia está circunscrita a estudiar la legalidad de los actos electorales cuando sean acusados por alguna de las causales de nulidad contenidas en el Código Conten-cioso Administrativo (arts. 223, 227 y 228):

En efecto, tal como lo señala esa normativa, existe la posibilidad de demandar ante este órgano judicial la nulidad de los actos administrativos expedidos por las comisiones escrutadoras (entre ellas el Consejo nacional Electoral) para decidir las reclamaciones

99 Documentos archivos de la Registraduría nacional del Estado Civil.100 Documentos archivos de la Registraduría nacional del Estado Civil.

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o recursos presentados por los candidatos, sus apoderados o los testigos electorales. Igualmente, es viable solicitar la nulidad de los actos electorales cuando declaren la elección de personas incursas en causales de inhabilidad o inelegibilidad o cuando no reúnan las calidades constitucionales y legales requeridas para acceder al respectivo cargo.

“El artículo 227 ibídem establece la posibilidad de demandar ante el juez la nulidad de los actos administrativos expedidos por las comisiones escrutado-ras (entre ellas el Consejo nacional Electoral) para decidir las reclamaciones o recursos presentados por los candidatos, sus apoderados o los testigos electo-rales y el artículo 228 ibídem, la de demandar la nulidad de los actos electora-les cuando declaren la elección de personas incursas en causales de inhabilidad o inelegibilidad o no reúnan las calidades constitucionales y legales requeridas para acceder al respectivo cargo”.

Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corporación102 determinó que los actos elec-torales también son susceptibles de demanda de nulidad por las causales generales de impugnación de todos los actos administrativos previstas en el Código Contencioso Administrativo (artículo 84).

Es decir que los actos electorales tienen control de legalidad tanto por la vía adminis-trativa como por la judicial.

2.1.3. Proceso electoral

El proceso electoral está dado por una serie de actos y actividades en los que intervie-nen diferentes actores, cada uno de los cuales cumple funciones específicas. Unas y otros se llevan a cabo y actúan dentro de las etapas del proceso.

En la etapa preelectoral, los ciudadanos realizan la inscripción de sus cédulas ante la autoridad electoral, así queda registrados y aptos para ejercer el derecho al sufragio.

Hecha la inscripción de estos documentos de identificación ciudadana, queda confor-mado el censo electoral, con lo cual se puede definir el umbral y el número de ciuda-danos aptos para votar en una determinada elección. Se trata de información pública de manejo de la Registraduría nacional del Estado Civil, entidad que debe conformarlo, depurarlo y actualizarlo permanentemente. Significa esto que, al hacer periódicamente la revisión, la Registraduría debe excluir aquellas cédulas que correspondan a

101 CHAVARRO BURITICÁ, Reinaldo. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colom-biano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., (Sección V Consejo de Estado), pág. 68A.

102 Sección Quinta, sentencia de 1º de julio de 1999. Demandada: Alcaldesa de Ciénaga (Magdalena).

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• Titulares fallecidos,

• Titulares a los que se les haya declarado muerte presunta mediante sentencia judicial.

• Titulares a los que se les haya decretado interdicción de derechos y funcio-nes públicas.

• Titulares que se encuentren en servicio activo como miembros de la Fuerza pública.

• Titulares que hayan renunciado a la nacionalidad colombiana.

• Titulares que hayan cambiado de sexo por sentencia judicial.

Igualmente, deben incluirse las cédulas de ciudadanos que

• Han dejado de pertenecer a la Fuerza Pública.

• Han cumplido el término de interdicción de derechos o funciones públicas que les ha fijado el juez.

• Han cambiado efectivamente de sexo en los términos previstos en la ley y la jurisprudencia.

A partir de los problemas que siempre se han presentado alrededor del censo electoral, las autoridades electorales han venido emprendiendo una serie de acciones y medidas tendientes a neutralizar posibles intentos de fraude. Así lo dijo el doctor José Joaquín plata Albarracín, Magistrado del Consejo nacional Electoral:

Dentro de muy poco van ustedes a encontrar en las noticias nacionales todo lo que se va a hacer con relación al censo electoral. Hemos encontrado denun-cias en 326 municipios de los 1.097 que tiene el país. Más del 30%. ¿Será esto casual o hay algún problema? Municipios donde según el censo poblacional son 10.000 habitantes y votan 14.000, otros donde son 8.000 habitantes y votan 8.000, no hay niños ni jóvenes. Rancherías en donde escasamente hay 20 casas y votan 750 y hasta 800 personas. Sólo en los que me acuerdo de los 326 casos que hay denunciados actualmente. Y entonces cuál ha sido la problemática o la práctica electoral y la investigación a que nos llevó. Ocurre que en las elecciones nacionales de Senado, presidencia de la República, llevan y hacen la trashumancia, el famoso trasteo. Viene la denuncia y no se puede investigar porque en las elecciones nacionales no hay trashumancia. Yo puedo fijar mi residencia electoral en donde yo quiera porque es nacional. Entonces llevan allá 500, 1.000, 2.000, 3.000, 4.000 personas. Viene la investigación y como no hay trashumancia se cierra la investigación o en algunos casos las aplazan, cosa que a mi modo de ver tiene unos visos jurídicos lamentables. O las investigaciones se abren o se cierran a menos que exista una prejudicialidad y yo me pregunto: ¿en lo electoral habrá una prejudicialidad? Creo que no. En-tonces vamos a hacer una labor muy ardua en esto del censo electoral. Siguen

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votando los muertos. Tenemos otra falencia enorme que hemos encontrado en esta investigación y es qué ocurre que con la expedición de la cédula: hay ciudadanos colombianos que tienen hasta 4 cédulas, debido al proceso de adecuación, si definitivamente vamos a adoptar la nueva cédula o no, y se ha venido aplazando y ya tenemos el último plazo hasta el 2009. La RnEC ha venido trabajando arduamente en este sentido, se van a hacer programas pilotos en donde se van a cedular departamentos completos, pero ha sido una labor muy ardua en este sentido y pienso que si bien es cierto el proyecto de nuevo código electoral va a ser muy difícil que pase en el Congreso en estas circunstancias, nosotros vamos a hacer una labor muy interesante que va a corregir por lo menos, si no en el 100% en un 90% todo lo que tiene que ver con el censo electoral103.

Jurados de votación

Se trata de ciudadanos llamados a atender las mesas de votación el día de las eleccio-nes, a hacer los escrutinios correspondientes y a entregar a la Registraduría nacional del Estado Civil los resultados de las votaciones en los formatos correspondientes. Al ejercer estas funciones, los ciudadanos se constituyen en servidores públicos. para su selección, se prevé que los partidos o movimientos políticos envíen a las Registradurías Municipales listas de personas afiliadas a ellos para que actúen como jurados de vota-ción104. La estrategia utilizada en el año 2007 por la Registraduría en el sentido de pedir a los rectores de universidades los listado de estudiantes con el objeto de convocarlos a ser jurados de votación dio sus frutos en las pasadas elecciones.

Esta medida solucionó, aunque parcialmente, el problema que se presentaba, consis-tente en la homogeneidad en la conformación de los jurados de votación. Esta fue la razón por la cual también la procuraduría sugirió a la Registraduría buscar un software que ayudara en ese propósito.

En las ciudades el software que han diseñado utiliza un elemento que se lla-ma ‘georreferenciación’, es decir, que busca ubicar a los jurados en puestos de votación muy cercanos a sus residencias en la medida en que las listas de jurados de los diferentes municipios contengan bastantes nombres, se podrá lograr también la aplicación de una georreferenciación para efectos de ubicar a las persona más cercanas, pero antes de o a la par o más importante que ese trabajo de los jurados de votación que es fundamental que ellos son los nota-rios de la democracia, porque ellos son los que van a verificar efectivamente

103 Foro Regional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano, en la ciudad de Villavicencio, mar-tes 28 de noviembre de 2006, pág. 9.

104 REngIFO, Almabeatriz. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 10.

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que el proceso de votación se lleve a cabo según los parámetros establecidos por el orden jurídico (…)105.

Testigos electorales

De acuerdo con la ley, cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos que inscriba o avale candidatos puede solicitar a las registradurías que se acredite un testigo por cada mesa de votación. En este sentido se pueden definir como aquellos ciudadanos designados “por un candidato o una colectividad política, para vigilar las votaciones y presentar reclamaciones ante los jurados de votación en los escrutinios de mesa”106.

Su misión es la de vigilar la transparencia del proceso sin interferir las votaciones ni la etapa del conteo a cargo de los jurados de votación. no obstante, si encuentran alguna irregularidad, están en capacidad de presentar reclamaciones.

El problema que se presenta es que la mayoría no designa testigos o lo hace faltando unas pocas horas. Se ha sugerido que cualquier ciudadano pueda serlo.

para el doctor Juan Carlos galindo, ex procurador Delegado, y Ex Registrador nacio-nal del Estado Civil, la figura de los testigos electorales es crucial. En efecto, dijo en el Foro nacional Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Colombiano llevado a cabo en septiembre de 2006:

Es un tema que ha sido desestimado muchas veces por los partidos políticos. (…) (se trata del) mejor control que se puede ejercer sobre el sistema electoral, sobre el sistema de votación; los testigos electorales son los interesados, los primeros interesados en verificar que la votación que se haya llevado a cabo en cada mesa sea reflejada en los formularios electorales y lamentablemente ve-mos que en muchas mesas de votaciones tanto en las zonas urbanas como en zonas rurales brillan por su ausencia los testigos electorales de los diferentes movimientos. Acuérdese que por cada mesa de votación puede estar habilita-do cada partido político a tener un miembro que pueda verificar y hacer ese control, pero en la práctica hay muchas mesas que no cuentan con el control de los testigos de votación y lamentablemente los entes de control no tienen el personal suficiente para colocar una persona ejerciendo el conteo electoral en cada puesto… En algo que debemos trabajar (…) es en que los partidos y movimientos políticos tomen la conciencia de lo necesario que resulta tener personal de testigos electorales que puedan efectivamente llevar a cabo un control de lo que está sucediendo en las mesas de votación107.

105 gALInDO, Juan Carlos. Foro Regional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano.106 REYES gonzález, Francisco. Régimen electoral y de partidos políticos en Colombia. Fundación

Konrad – Adenauer Stiftung. Segunda edición. Legis, 2007, pág. 1.030.107 gALInDO, Juan Carlos. Foro Regional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano.

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Voto, esquemas de votación y escrutinio

De acuerdo con el artículo 258 de la Carta política “el voto es un derecho y un deber ciudadano”. Esto quiere decir que para ejercer este derecho político se requiere ser ciudadano colombiano108 –mayor de 18 años de edad– y estar en el censo electoral. no obstante “la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal”109. para los ciu-dadanos residentes en el exterior existe la posibilidad de ejercer su derecho cuando se trata de elecciones nacionales y de un representante a la Cámara por esa circunscrip-ción, tal como lo señala el Acto Legislativo no. 02 de 2005.

A través del voto, los ciudadanos participan activamente y eligen a las autoridades que la Constitución prevé:

a) presidente y su fórmula vicepresidencial.

b) Congresistas.

c) Autoridades locales: gobernadores, alcaldes, diputados y concejales

d) Miembros de juntas administradoras locales.

e) Jueces de paz.

Adicionalmente, a través del voto, los ciudadanos colombianos pueden pronunciarse frente a otros mecanismos de participación110 tales como plebiscitos, referendos, consultas populares y revocatoria de mandatos. Más aún, a través del voto, los ciudadanos pueden pronunciarse cuando se producen consultas internas de los partidos y movimientos políticos.

Las limitaciones para ejercer el derecho al voto están dadas: 1. por la edad en cuanto que los menores de 18 años no tienen capacidad para ejercerlo; 2. por habérsele sus-pendido mediante sentencia judicial condenatoria, debidamente ejecutoriada; 3. por la condición de ser militar en servicio activo; y 4. Los residentes en el exterior tienen el derecho limitado a que se ejerza en los lugares dispuestos para ello, y a que estén debidamente inscritos.

A este respecto, es importante señalar que el único documento válido es la cédula de ciudadanía, se excluyen entonces otros como el pasaporte, la contraseña –cuando se tiene en trámite la cédula de ciudadanía– o cualquier otro documento.

108 Artículo 100 C. p.109 Artículo 100 C. p.110 Artículo 103 Constitución política.

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Voto obligatorio

Los niveles de abstencionismo nada despreciables han sido también objeto de observa-ción y la causa para pensar en nuevos y mejores incentivos o aun en el establecimiento del voto obligatorio, que bien podría sustentarse en el artículo 258 de la Constitución política, que, como se vio, señala que el voto es, además de un derecho, un deber de los ciudadanos.

En lo que se refiere a incentivos, la ley contempla ya unos incentivos que es necesario revisar y eventualmente actualizar (Leyes 403 de 1997 y 815 de 2003). En efecto, se-ñala el artículo primero de la Ley 403 de 1997 que “El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada”.

De acuerdo con esta ley, examinada por la Corte Constitucional, los estímulos actual-mente vigentes para los votantes son:

a) preferencia en caso de exámenes de ingreso a instituciones públicas o privadas de educación superior (art. 2).

b) Derecho a rebaja de un mes en el tiempo de prestación del servicio militar, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de policía bachiller, y de dos meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares (para elecciones inmediatamente anteriores al reclutamiento). (Art. 2).

c) preferencia en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles para un empleo de ca-rrera del Estado (para elecciones inmediatamente anteriores al reclutamiento). (Art. 2).

d. preferencia en la adjudicación de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado, en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto (para elecciones inmediatamente anteriores al reclu-tamiento). (Art. 2).

e) Descuento del 10% del costo de la matrícula para el estudiante de educación oficial de universidad (para elecciones inmediatamente anteriores al reclutamiento). (Art. 2).

Aparte de los anteriores, la Ley 815 de 2003 incluye otros incentivos asociados a reba-jas en matrículas si las universidades así lo consideran, rebajas en los costos de expe-dición del pasaporte, pasado judicial y libreta militar. Igualmente, se incluyen jornadas de descanso compensatorio.

Voto electrónico

Actualmente el sistema de votación en Colombia se da manualmente utilizando los tar-jetones, que no son otra cosa que impresos con las fotos y/o números que identifican a los candidatos con los respectivos partidos o movimientos políticos.

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Dado el creciente número de candidatos y listas y la diversidad de normas y elementos técnico-políticos del sistema electoral, el tarjetón se ha vuelto tan complejo que ha di-ficultado al electorado su comprensión. Ello ha llevado incluso a que gran parte de los votos nulos provengan del mal uso que los votantes dan a la tarjeta electoral.

Sumado a esto, hay quienes señalan que el sistema actual propicia la comisión de irre-gularidades y fraude electoral que se dan:

Durante el acto de votación, y con ocasión de los escrutinios, fraudes que dan lugar a la adulteración de los resultados y, por supuesto, de la voluntad del elector. Así las cosas, los escrutinios, por su lentitud, por las dificultades en su desarrollo, por la manipulación que de los documentos electorales hacen los jurados y miembros de comisiones escrutadoras, corren el riesgo de arro-jar resultados contrarios al querer ciudadano, y lo más grave, estos fraudes, cuando se producen, solo vienen a conocerse, en muchos de los casos, días, semanas y hasta meses después111.

Teniendo en cuenta lo anterior, las autoridades electorales colombianas y algunos ex-pertos en el tema, vistos los resultados en países como Brasil y paraguay, han insistido en la importancia de introducir la modalidad del voto electrónico en Colombia.

Este tipo de consideraciones llevó a introducir el voto electrónico a partir del Acto Legislativo 01 de 2003 con el objeto de lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones. Señala el artículo 11 de ese Acto Legislativo, modificatorio del 285 Cons-titución política:

El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informativos. En las elecciones de candida-tos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente a los votantes, instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería ju-rídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos

(…)

pAR 2º. Se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.

111 REYES gonzález, Francisco. Régimen electoral y de partidos políticos en Colombia. Fundación Konrad – Adenauer Stiftung. Segunda edición. Legis, 2007, pág. 436.

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A partir de esta norma que adquirió el rango de constitucional, el legislador expidió la Ley Estatutaria 892 de 2004 “por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscrip-ción para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”.

no obstante lo anterior, ya desde 1990 la Organización Electoral hizo algunos inten-tos por realizar pilotos de voto electrónico en algunos municipios del país112, pues ya en ese momento eran evidentes las dificultades, los vacíos y problemas del sistema actual.

Se ha llegado incluso a pensar que si se implantara el voto electrónico, de tal manera que el derecho al voto pudiera ejercerse en cualquier lugar del país, se acabaría con el censo electoral y el derecho al voto no se vería limitado por el sistema de inscripciones, ya que en eventos de carácter nacional como las elecciones presidenciales y para el Senado, se podría votar con un sistema que supla el registro electoral.

Delitos contra el sufragio

Al hablar de conductas delictivas que atentan contra el voto, nos referimos a los actos u omisiones que transgreden o intentan hacerlo, los principios de objetividad, transpa-rencia, igualdad y libertad, propios de un sistema electoral democrático113.

Estas conductas se tipifican en el Código Penal bajo el Título XIV, denominado “Deli-tos contra los mecanismos de participación democrática”, e incluye los siguientes, que incluso se pueden clasificar según la etapa del proceso electoral en la que se cometan:

Etapa preelectoral

Quien incurra en estas conductas será sancionado con penas que oscilan entre los 4 y los 12 años, dependiendo del delito.

- Fraude en inscripción de cédulas

- Falso testimonio

- Fraude procesal

- Corrupción de sufragante

- Ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédulas

- Denegación de inscripción

112 REYES gonzález, Francisco. Ob. cit., pág. 437.113 REYES gonzález, Francisco. Ob. cit., pág. 575.

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Etapa electoral


- perturbación de certamen democrático

- Constreñimiento al sufragante

- Fraude al sufragante

- Voto fraudulento

- Favorecimiento de voto fraudulento

Etapa poselectoral


- Mora en la entrega de documentos relacionados con una votación

- Alteración de resultados electorales

- Abuso de autoridad por omisión de denuncia

Además de estas conductas previstas en el Código penal, existen otras previstas en el Código único Disciplinario y en el Código Electoral, referidas concretamente a los particulares que entorpecen el proceso electoral, a aquellos funcionarios que omiten firmar las actas de escrutinio y a los que no denuncien oportunamente la comisión de un delito.

por concernir directamente a la procuraduría general de la nación, particular men-ción merecen las prohibiciones que tienen los servidores públicos de participar en actividades políticas y las sanciones a que se enfrentan en el evento de transgredir estas normas contempladas en la Ley 996 de 2005, de garantías electorales:

a) prohibiciones para los servidores públicos

A los servidores públicos no contemplados en las excepciones establecidas en el inciso 2 del artículo 127 de la Constitución política, en ejercicio de sus acti-vidades políticas, les está prohibido, según el artículo 38 de la Ley Estatutaria de garantías electorales:

1. Acosar, presionar o determinar, en cualquier forma, a subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política;

2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones, estaciones ofi-ciales de televisión y de radio o imprenta pública.

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3. Favorecer con promociones, bonificaciones o ascensos indebidos a quienes dentro de la entidad a su cargo participan en su misma causa o campaña polí-tica, sin perjuicio de los concursos que en condiciones públicas de igualdad e imparcialidad ofrezcan tales posibilidades a los servidores públicos.

4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la Administración Pública, con el objeto de influir en la intención de voto, y

5. Aducir razones de “buen servicio” para despedir funcionarios de carrera.

La violación de alguna de las anteriores prohibiciones constituye hasta falta gravísima.

b) Otras prohibiciones a los servidores públicos

Los servidores públicos están sujetos además a las siguientes prohibiciones:

1. Realizar actividades de los partidos o movimientos políticos, movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos en las instalaciones de trabajo, durante su jornada laboral o en desarrollo de las funciones de su cargo.

2. participar de tiempo completo en las campañas políticas o acceder a digni-dad o representación política al interior de los partidos y movimientos políti-cos o movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos.

3. Formar parte de manera permanente de juntas, directorios y órganos de repre-sentación de los partidos o movimientos políticos, o llevar su representación o personería, sin perjuicio de poder intervenir en sus congresos o convenciones, y

4. Organizar o realizar colectas o cualquier campaña de recaudación de fondos a favor de sus partidos o de sus candidatos.

Los funcionarios públicos que deseen participar de tiempo completo u os-tentar dignidad o representación política, o derivar remuneración económica por su actividad política, deberán retirarse de sus cargos, o solicitar licencia no remunerada de su cargo.

(…)

c) Actividad política de los funcionarios públicos

Los funcionarios públicos en su respectiva jurisdicción solo podrán, en los términos del artículo 39 de la Ley 996 de 2005, inscribirse como miembros de sus partidos políticos.

(…)

Este último tema, de la intervención en política de los servidores públicos, de acuerdo con algunos, entre los que figuran el propio Procurador General de la Nación, debe ser revisado y reconsiderado, pues según esta corriente esta postura corresponde más a los principios esbozados por la Constitución de 1886 y aun a la original de 1991, pero hoy

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tenemos fenómenos como la reelección del presidente de la República y muy proba-blemente nos llegue en algún momento la de gobernadores y alcaldes. Así, se pregun-tan cómo explicar que estos funcionarios sí puedan intervenir en política, mientras sus subalternos y aun otros funcionarios de menor rango no lo puedan hacer114.

En efecto, en virtud del Decreto 2310 de 2004, mediante el cual se reformó el artículo 127115 de la Constitución política y se autorizó la reelección presidencial, la prohibición de participar en política de los funcionarios públicos quedó condicionada a la expedi-ción de una ley estatutaria que aún no se ha tramitado. Este vacío ha generado que la prohibición inicial a organismos de control, Organización Electoral, Fuerzas Armadas y Rama Judicial, se extienda a cualquier funcionario hasta tanto no se expida la ley estatutaria que reglamente la prohibición.

Circunscripciones

Otro de los asuntos que hay que revisar y dar una solución normativa diferente, aun desde la misma Constitución, es el que tiene que ver con las circunscripciones mediante las que llegan los Senadores de la República: la ordinaria y la indígena. Su existencia misma así como la “falta de claridad del propio acto declarativo de la elección en lo

114 Conversatorio no. 3: “La Organización Electoral”. Relatoría. proyecto ‘Diagnóstico y prospectiva del sistema electoral colombiano’. Bogotá, 12 de octubre de 2007.

115 Artículo 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en re-presentación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.

A los empleados del Estado que se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control y orga-nismos de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miem-bros de la Fuerza pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria.

La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.

Cuando el presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha par-ticipación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candida-tos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condicio-nes a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

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que tiene que ver con votaciones totales y la aplicación de las fórmulas de cuociente electoral”116. Además la circunscripción nacional desconoce de alguna manera el país de regiones que tenemos y aleja al elector de su representante. Adicionalmente, otros efectos negativos de la circunscripción nacional son:

- Algunos departamentos pequeños y los antiguos Territorios nacionales se quedaron sin representación en el Senado.

- “Los incentivos del sistema de residuos hicieron que la gran mayoría de los senadores continuaran siendo elegidos con votos obtenidos en uno o dos departamentos, que además son los escenarios más propicios para la repro-ducción de las prácticas clientelistas”117.

Campañas

por campaña electoral puede entenderse el “conjunto de actividades políticas que de-sarrollan los partidos y movimientos políticos, y los grupos significativos de ciuda-danos, mediante una organización, para acceder con sus candidatos a los cargos de elección popular”118.

De conformidad con la Ley 996 de 2005, la vigilancia de las campañas así como la imposición de sanciones le corresponden al Consejo nacional Electoral, quien deberá adelantar auditorías y revisorías sobre ingresos y gastos de la financiación de las cam-pañas.

Desde 1991, las campañas electorales por el Senado han registrado un vertiginoso au-mento de sus costos, lo cual hace suponer hipotéticamente que puede desprenderse de la creación de la circunscripción nacional ordinaria para el Senado119.

En las campañas el sensible tema de la financiación de estas y la aplicación de la ley de garantías pasa por la imposibilidad que ha tenido tanto el Consejo nacional Electoral como la Comisión nacional de Televisión para controlar los gastos y lograr que la ley se cumpla, particularmente la 130 de 1994, en lo que tiene que ver con publicidad y propaganda electoral. En desarrollo de esa ley, y por autorización de ella, para las elecciones del pasado 28 de octubre de 2007, el Consejo nacional Electoral expidió la

116 MAYA VILLAZÓn, Edgardo. Foro nacional Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Co-lombiano, 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 2A.

117 UngAR, Elizabeth. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 32A.

118 REYES gonzález, Francisco. Régimen electoral y de partidos políticos en Colombia. Fundación Konrad – Adenauer Stiftung. Segunda Edición. Legis, 2007, pág. 1.011.

119 UngAR y CARDOnA, 2006.

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Resolución no. 0117 del 21 de febrero de 2007 y señaló el número de cuñas radiales, avisos en publicaciones escritas y de vallas publicitarias de que podían hacer uso los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos en las elecciones. Sin embargo, no se ve clara la manera como el mismo Consejo nacional Electoral pueda ejercer la vigilancia y con-trol debidos que permitan saber si esta normativa se cumple.

2.1.4. Partidos políticos

La Constitución Política, en su artículo 107, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, consagra la garantía del derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.

Igualmente, consagra la prohibición de la doble militancia y manda que los partidos y movimientos se organicen democráticamente. Abre la posibilidad de que estas or-ganizaciones adelanten consultas populares o internas “que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas” para la toma de sus decisiones o para la escogen-cia de sus candidatos, señalando que para las populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a medios de comunicación que rigen en el caso de elecciones ordinarias.

Con el Acto Legislativo reformatorio de esta norma se trató, con relativo éxito, de subsanar el error que había cometido el Constituyente de 1991 en el sentido de inducir a la proliferación de movimientos y partidos. Esta reforma logró avanzar parcialmente en la consolidación de partidos más agrupados.

para continuar con este noble empeño, el paso que sigue es revisar el umbral. En todo caso, el sistema que se adopte debe llevar implícita la necesidad de recursos técnicos adecuados que no induzcan al error humano y a que no hagan más difícil y menos transparente el proceso. El umbral fue defendido en el proyecto de Acto Legislativo de iniciativa gubernamental mediante el cual se convocó el referendo de 2002120:

Entiende el gobierno nacional que jamás habrá una buena política sin par-tidos sólidos y eficaces. La reciente incontenible práctica de las mini- y de las microempresas electorales ha desdibujado el Congreso y le ha quitado digni-dad a la política. por eso toda esa reforma descansa en el empeño de recuperar los partidos, a través del simple mecanismo de un umbral que desestimule la dispersión y por el contrario obligue a la concentración de fuerzas y de pensamientos afines para la construcción del Estado o para que sirvan como alternativa de poder.

120 ARDILA BALLESTEROS, Carlos. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombia-no. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 14.

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El fortalecimiento de los partidos políticos es una necesidad para la consolidación del ejercicio de la democracia en el país, pues son el enlace entre los ciudadanos que representan y el Estado. Así lo señaló la Corte Constitucional en 1994: En la realidad política los partidos surgen como organizaciones cuya mediación entre los ciudadanos y el poder político contribuye a consolidar y actualizar la democracia. gracias a la le-gislación electoral y a la acción de los partidos, se logra periódicamente encauzar y dar cuerpo a la voluntad del pueblo”121.

Se requiere claridad sobre las consultas internas

La Ley 30 de 1994, en su artículo 47 señala que las organizaciones políticas “son ga-rantes de las calidades morales de sus candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la inscripción hasta que termine su período”. El espíritu de esta norma sin duda es que las actuaciones de aquellos candidatos que se presenten para un cargo de elec-ción popular cuenten con la responsabilidad solidaria de las organizaciones políticas que los avalan. Ese aval no puede ser solamente un acto formal, sino que debe com-prometer la responsabilidad de quien lo otorga, trascendiendo al plano de la supervi-sión del cumplimiento del programa de gobierno –si es ejecutivo– y de los principios ideológicos y éticos de la organización122. De esta forma el aval constituye también una forma de fortalecer las propuestas programáticas que deben venir no de los can-didatos individualmente considerados, sino que deben responder a las ideologías que profesan los partidos o movimientos políticos correspondientes. Esto obligaría a que en los partidos hubiera procedimientos y sanciones para quienes asalten en su buena fe al partido contraviniendo normas éticas y principios ideológicos. “La aplicación real de esta norma podría tener otras repercusiones, como la adopción por parte de los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, de mecanismos de seguimiento a la gestión de sus representados, y en el mejor de los casos, de apoyo y asesoría en su desempeño”123.

En lo que se refiere a los recursos públicos destinados a la financiación de las activi-dades de partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la Ley 30 de 1994 ha dispuesto que ellos se canalicen a través del Fondo nacional de Financiación de partidos y Campañas electorales. posteriormente con el Acto Legislativo 01 de 2003

121 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 3 de marzo de 1994. Revisión constitucional del proyecto de Ley estatutaria no. 11 de 1992 Cámara, 384 de 1993 Senado, “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.

122 ARDILA BALLESTEROS, Carlos. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombia-no. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 15.

123 Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., palabras de Carlos Ardila Ballesteros. pág. 15.

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se estableció que “La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo”124.

Sin embargo, no obstante el enorme esfuerzo que representa para el Estado el asumir estos recursos, ello no se ve reflejado en la respuesta que las organizaciones políticas tienen en su administración:

El Informe sobre manejo contable y financiero de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en el año 2004 arrojó que de los 61 partidos auditados en ese entonces, solo 18 presentaron dictamen limpio, 38 con salve-dad y 3 negativo a ese manejo de recursos; lo que equivale a decir que más del 60% evidenciaron algún tipo de problemas en su rendición de cuentas125.

Esta situación hará necesario que las normas sean más estrictas en exigir mayor res-ponsabilidad de partidos y movimientos en estos asuntos, pero también en reclamar mayor control y eficacia de parte del órgano encargado de sancionar a las organizacio-nes y sus representantes en caso de que se presente alguna inconsistencia o irregulari-dad en el manejo de los recursos.

Igualmente, podría dársele mayor poder de investigación a la procuraduría general de la nación en cuanto se trata de recursos públicos y tratar de lograr que su acción se dé aun en la etapa preelectoral y no solo al final “cuando el daño esté hecho”.

La sanción establecida en el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo 109, y que con-siste en la pérdida de la investidura para quien viole los topes máximos de financiación de campañas, siempre que tal hecho esté debidamente comprobado, es interesante. Sin embargo, debe aplicarse con mayor rigor y debe buscarse la forma de que la sanción no solo cobije a la persona natural elegida bajo esas circunstancias, sino que el partido o movimiento político que lo avaló debe tener algún tipo de responsabilidad también (perder la curul, pagar una multa, etc.).

Aunque la Constitución política y posteriormente la Ley 30 de 1994 (Título VII) pre-vén la garantía de los derechos de la oposición y de las minorías, ello se hace de manera general, entregándole esta tarea al Consejo nacional Electoral126. poco o nada se ha hecho para hacer efectivas estas normas.

La Ley 974 de 2005, conocida como la Ley de bancadas, cuyo objeto es contribuir a la cohesión ideológica y la identidad en las organizaciones políticas, no debería tener

124 Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 109, parágrafo.125 ARDILA BALLESTEROS, Carlos. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombia-

no. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 15A.126 Constitución política, artículo 265, numeral 5.

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tantos tropiezos en su aplicación si desde antes de avalar candidatos se pensara si ellos realmente representan los principios ideológico y programáticos de la organización. En este caso, la posibilidad de actuar individualmente debería reducirse sustancialmen-te e incluso debería darse en eventos taxativamente consagrados en la ley.

2.2. Económico y financiero

A partir de la revisión del Foro nacional y de los conversatorios desarrollados para esta investigación se identifica el núcleo problemático en materia económica y financiera. Consideramos que dada la calidad profesional de cada uno de los actores participantes en estos ejercicios, lo que ellos manifiestan tiene la suficiente representatividad.

En general, los desafíos se ubican en el plano del régimen de financiación de partidos y movimientos políticos. El tema presupuestal no merece la mayor atención quizás porque la Organización Electoral se adapta a los recortes presupuestales y a las etapas de abundancia (Dávila, 2002)127. Esto habla muy bien de su capacidad institucional, pues tiende a ser eficiente y eficaz, lo cual redunda en la generación de valor público en la medida que su accionar contribuye a la credibilidad en los procesos que le atañe.

Sin embargo, la financiación de las consultas de julio muestra un comportamiento que refleja la ausencia de planificación y prospección financiera. Esto debe contrarrestarse hacia el futuro. Si bien la democracia no tiene precio, esto no implica un despilfarro del erario. La democracia también radica en que los costos de los procesos sean razonables, sobre todo por la exigencia de rendición de cuentas que en un momento dado le concierne a la Organización Electoral. Es posible que el avance democrático de este tipo de eventos eleccionarios quede menguado por el gasto excesivo en que se incurrió.

Ahora bien, a pesar de que los recursos se consideran pertinentes para las funciones sustantivas, y se respeta la distinción entre financiación ordinaria y electoral, se podría pensar que esto no permite tener una mayor base presupuestal. por ese motivo una buena medida podría ser que la bolsa general debe normalizarse e incrementarse en las etapas no electorales, con el fin de tener mayores posibilidades de planear y prospectar. Es necesario desligar el presupuesto de una definición muy restringida del proceso electoral, sobre todo porque la participación no se limita al voto, sino también al con-trol social que ejercen los ciudadanos.

Es importante que la capacidad de cabildeo de la Organización Electoral con el Congreso vaya ambientando este aumento presupuestal en la próxima ronda presupuestal.

127 para un año de dos eventos electorales sucesivos como el 2002 el gasto total (personal, generales, reposición de votos, supernumerarios) se acerca a 150 mil millones de pesos, 62 mil millones para Congreso y 82 mil millones para presidencia. por eso la cifra de 36 mil millones en las consultas de 2007 no siguió la tradición de una estructura de costos razonable. Además, debe agregarse un monto de 6 mil millones en reposición de votos, frente a un panorama de algunas consultas espurias.

105


A partir de los foros nacional y regionales organizados por la procuraduría, en el Cuadro 8 se resumen los requerimientos de los actores para mejorar el soporte eco-nómico de la Organización Electoral, del proceso electoral y de los partidos políticos. El alcance de cada uno de los actores se hace en función de su viabilidad respecto a la necesidad de formular una agenda integral de reformas.

Cuadro 8. Requerimientos de los expertos. Foro Nacional DPSEC

ACTOR PETICIÓN TEMAS DEFINIDOS ALCANCE

ANDRÉS gOnZÁLEZ DÍAZ

Financiación de las campañas políticas pREpOnDERAnTEMEnTE por parte de Estado. Avanzar en la financiación estatal de Congreso, de Asambleas y de las elec-ciones locales.Implementar el voto obligatorio como una forma de quitarle efectividad a la financiación ilegal de campañas.Eliminar las partidas globales del presupuesto nacional.Limitar el acceso de los partidos a los medios de comunicación.

¿Quién debe financiar las campañas? ¿Y qué criterios se deben seguir? Diferentes esquemas de financiación en función de la corporación.Reformas de impacto indirecto.

Reformas de impacto indirecto.

Regulación del acceso a medios de comunicación.

Integral

Integral

Integral

Integral

Limitado

FERnAnDO CRISTO

Evitar gastos innecesarios mediante una mejor regulación de los candida-tos inhabilitados.

Inhabilidad de candidatos Limitado

VÓLMAR PÉREZ

garantizar institucionalmente el ejer-cicio de la oposición política y la finan-ciación de las campañas políticas. Anticipar recursos para la financiación de campañas, especialmente para minorías políticas.Cumplir la ley que impone el equilibrio en la información.

Fuente de la financiación de campa-ñas.

Equidad en la competencia electoral.

Regulación de los espacios políticos generados por los medios.

Integral

Integral

Limitado

HUMBERTO DE LA CALLE LOMBAnA

Eliminar los regímenes paralelos de financiación. Reglamentar en cuanto al cubrimiento e información de las campañas sin mi-nar la libertad de opinión.no reglamentar excesivamente sobre la financiación política.Enfocar la reglamentación en gastos de publicidad.Aumentar el papel de la sociedad civil para que apoye las entidades de la or-ganización electoral

Diferentes esquemas de financiación en función de la corporación.Acceso a medios. garantías.

Espíritu de las reformas.

Regulación del gasto político.

Rol de la sociedad civil.

Integral

Integral

Integral

Integral

Limitado

106


ACTOR PETICIÓN TEMAS DEFINIDOS ALCANCE

ELIZABETH UngAR

Democratizar independientemente del costo.Contrarrestar efectos no deseados, como el incremento de los costos de las campañas electorales para Senado luego de 1991.Cambiar el sistema de financiación se-gún el cual los candidatos, y no los par-tidos, deben conseguir y administrar los recursos puestos a su disposición.

Los costos de la democracia.

Circunscripción y costos de las cam-pañas.

Rendición de cuentas sobre la finan-ciación.

Limitado

Limitado

Integral

Del análisis anterior se desprende una agenda y una estrategia. El mejoramiento del componente económico del sistema electoral empieza por los partidos. El presupues-to sólo demanda que se normalicen los recursos hacia arriba, evitando los picos en el proceso electoral y los valles en etapas extraelectorales. Aquí se requiere una estructura de recursos ciertos y predecibles, es decir, no atados a las disponibilidades presupues-tales del momento. De ser así, se evita una politización excesiva y la generación de un espacio propicio para intervenciones políticas indebidas.

La estrategia implica: a) Equiparar la financiación de las elecciones de cuerpos colegia-dos a las condiciones esgrimidas para las elecciones presidenciales. b) Exigir respon-sabilidades de corte colectivo al ubicar la rendición de cuentas sobre gestión de los recursos en cabeza de los partidos. c) Focalizar la atención del control del gasto en la publicidad. d) Anticipar recursos para generar condiciones de equidad en la compe-tencia electoral.

por otro lado, la estrategia conlleva a afectar o intentar incidir sobre factores que per-miten un cambio paulatino o de reacomodamiento del sistema electoral.

por ejemplo, solo la eliminación de las partidas globales en la formulación del presu-puesto, que propone Andrés gonzález (año), generaría un cambio que afectaría de una forma u otra al sistema electoral. En esa medida, más que medidas óptimas que respondan a asuntos puntuales, es importante abrirles camino a propuestas razonables que cumplan con un conjunto de requerimientos, sobre todo si está en juego la nece-sidad de mejorar los términos de la gobernabilidad en el país.

El ejercicio de determinación de la problemática económica y financiera parte del hecho de que mediciones precisas todavía son materia de las investigaciones en el futuro. Esta situación también existe cuando se trata de dimensionar el tamaño de la corrupción política. Por eso los diagnósticos que se hagan contando con esta dificultad no tienen la capacidad de consolidar información confiable. A continuación se reco-noce este hecho al analizar los esfuerzos que han existido, hasta los más recientes para calcular no solo la corrupción política, sino asuntos tales como el costo global de las campañas políticas.

107


2.2.1. Corrupción política

Se sostiene, sin un análisis profundo, que Colombia es un país corrupto y que este comportamiento ha sido característico de la Administración pública en general. Igual-mente se ha vuelto un lugar común afirmar que los funcionarios públicos son por lo general deshonestos. percepción que pasa por toda la Administración pública hasta los cargos de elección popular. Apreciación que se traduce en bajos niveles de confianza institucional. Un costo demasiado alto y un lujo que no estamos dispuestos a ceder.

El estereotipo es reforzado por los medios de comunicación, que tienden a hacer evaluaciones sesgadas de las organizaciones públicas y políticas, mostrando falta de conocimiento sobre el devenir de la política. por ejemplo, el desempeño de una asam-blea departamental o un concejo se califica sin considerar la naturaleza del proceso político en el que están inmersos. Es más, se tiende a exigirles indicadores de produc-ción cuando su razón de ser implica la construcción de lo público. Es decir, se analiza como si fueran organizaciones empresariales, sin ninguna apelación a su carácter de organización compleja que escapa al análisis del mercado.

Algunas de las encuestas reconocidas en la materia, como la Encuesta de probidad, elaborada por Confecámaras, introducen sesgos que conllevan a sobrestimar el tamaño de la corrupción en la contratación pública departamental y municipal. En uno de sus capítulos les pide, a los empresarios, que indiquen qué porcentaje les exigen los fun-cionarios como participación en el valor total de un contrato específico. Así, se obtiene un porcentaje promedio que para Colombia se acerca al 12%, que multiplicado por el tamaño de la contratación (25 billones de pesos) daría un resultado de tres billones de pesos128. Utilizando otros guarismos, más conservadores, El Banco Mundial llega a un tamaño de la corrupción de solo 200 mil millones (2% x 10 billones).

Con este Análisis, Alejandro gaviria (2005) da a entender que los empresarios tienen la posibilidad de sobrestimar el tamaño de la corrupción, como una manera de des-prestigiar al sector público, para justificar así la evasión de impuestos. Por ello concluye gaviria (2005) que (…) “no se trata de, entonces, llevar la corrupción a sus justas pro-porciones (…) sino de llevar su estimación a su correcta medida”129.

Esta es una manera de develar la retórica del discurso que se ha adoptado en torno a la corrupción burocrática; se hace un llamado para que los debates estén mejor susten-tados cuantitativa y cualitativamente. El discurso empresarial contrasta con las adver-tencias de los expertos que indican un nivel positivo de la corrupción y el requisito de

128 gAVIRIA, Alejandro. Del romanticismo al realismo social y otros ensayos. Bogotá, Universidad de los An-des, 2005.

129 gAVIRIA, Alejandro. Del romanticismo al realismo social y otros ensayos. Bogotá, Universidad de los An-des, 2005. pág. 67.

108


configurar arreglos institucionales que apunten a minimizar su impacto en la eficacia y capacidad de las organizaciones.

La propaganda empresarial ha llevado a que las percepciones de los ciudadanos se alteren a tal punto que la corrupción sea un problema más grave que la injusticia y que el conflicto armado130. Sin embargo, no llega a superar a la pobreza como el principal problema colombiano.

Si los diferenciales de medición son tan amplios en el caso de la corrupción en gene-ral, tampoco existe claridad sobre la magnitud solo de la corrupción política, ya que esto está limitado, pues no se cuenta con las definiciones bien establecidas, antes de operacionalizarlas.

2.2.2. Campañas políticas

Lo mismo ocurre con los cálculos sobre el costo del financiamiento de campañas po-líticas. El proyecto de reforma política pnUD-IDEA hizo un estimativo para el gasto esperado según las autorizaciones legales131 del orden de 2.6 billones de pesos para las elecciones locales y regionales. Sin embargo, esa cifra no está soportada con indicado-res reales y por tanto parece estar sobrestimada.

Los datos aquí consignados, a pesar de su certeza, sirven como puntos de partida para reconocer gastos políticos elevados, unos informales otros formales, que requieren regularse y hacerlos transparentes.

Síntesis general

Los elementos más importantes de las dificultades del proceso electoral, y en relación con la Procuraduría General de la Nación, se refieren a

a) La dispersión de la normativa que guía los procesos electorales. En ocasiones ella es dispersa, difusa y no actualizada. Así mismo, existe frecuentemente una excesiva politización y partidización en su aplicación. Y particularmente los órganos electorales no cuentan con herramientas claras y suficientes para el control y la vigilancia, especialmente para el financiamiento de los proce-sos electorales y las campañas políticas.

b) La prohibición de participación en política para los funcionarios públicos, las inhabilidades para candidatos, la violación e incumplimiento a la militancia única, el choque de competencias en lo electoral entre instituciones públicas, la tercerización de los procesos electorales en particulares financiados por

130 Indepaz y Universidad de los Andes. 2006. Sin embargo, por el margen de error de la muestra tien-den a estar empatados.

131 En función de las resoluciones del CnE.

109


el Estado y la trashumancia electoral son los principales elementos críticos del proceso electoral y son desafíos permanentes para el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de control electoral de entidades como la procuraduría y de aquellas que integran la Organización Electoral.

c) Competencia de la Procuraduría. Esta de manera firme y decidida se ha ido consolidando y es cada vez más estable y completa. Sin embargo, exis-ten dificultades conocidas de orden legal, políticas y prácticas que limitan los avances logrados y restringen o limitan las posibilidades de potenciar el esfuerzo buscado, dirigido fundamentalmente a garantizar el derecho de los ciudadanos a elegir y ser elegidos y en la preservación y transparencia y legalidad en la utilización de los recursos provenientes del erario. Esto parti-cularmente es más sensible en la labor de control que el Ministerio público pretende cumplir a través de los personeros, dada su naturaleza y su adscrip-ción en la estructura del Estado.

111


Sobre la base del anterior diagnóstico, a continuación se señalan una serie de recomen-daciones sobre la mejor forma de potenciar la función que corresponde a la procura-duría General de la Nación en lo que a control electoral se refiere.

A partir de los foros nacionales y regionales, de los conversatorios, de las opiniones de expertos, dirigentes políticos y ex funcionarios electorales y de los debates públicos, académicos y de los medios de comunicación se sugieren las recomendaciones sobre los principales elementos, indicando el tiempo adecuado para su implementación y desarrollo. Estas recomendaciones se ordenan de manera estructurada, señalándose el tipo de tratamiento que se requiere y los recursos y responsabilidades necesarios para tramitarlos, diseñarlos, consensuarlos e implementarlos. La mayoría de los temas se tratan con el espíritu de actuar preventivamente y no de manera sancionatoria.

Existen aspectos especialmente sensibles para la función de la procuraduría:

- Sobre la participación de funcionarios en política. Falta legislación que regu-le el tema de mejor manera.

- Sobre el financiamiento público de los procesos electorales. No existen los suficientes protocolos, seguimiento y evaluación de la financiación y la utili-zación política de dicha financiación.

- Sobre la potencial inhabilidad de candidatos. Falta legislación que regule el tema para la inscripción de candidatos y que comprometa la responsabilidad política de los partidos cuando avalan listas y candidatos a cargos de elección popular.

- Sobre el derecho de los ciudadanos a elegir y ser elegido. Se hace indis-pensable profundizar en la coordinación interinstitucional para garantizar transparencia, legitimidad y participación de los electores en el proceso de configuración del poder político, particularmente en la definición del censo electoral, registro electoral, identificación, entrega de cédulas y atención a población conocida como “los excluidos” (que según las circunstancias, en esta categoría podrían caber los pobres, los indígenas, los afrodescendien-tes, las mujeres, los inmigrantes, las minorías culturales, los desplazados y quienes tengan una orientación sexual distinta de la predominante), quienes

IV. Recomendaciones

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recurrentemente encuentran que sus derechos fundamentales están siendo sistemáticamente desconocidos, poco reconocidos o violados.

- Sobre la doble militancia. por el incumplimiento o violación a la norma en la que podrían incurrir quienes ocupan cargos de elección popular.

Como se verá, lo anterior implicará referirse en general al sistema electoral. A estos efectos es necesario dejar claro que cualesquiera sean las acciones que se tomen sobre él, es importante:

preservar algunos principios que deben regir cualquier reforma electoral y que en el pasado reciente estuvieron en riesgo. En primer lugar, la esencia del sistema y de la normativa electoral no puede reformarse sobre la marcha. Es decir, no se pueden vulnerar los principios de estabilidad y universalidad según los cuales las normas electorales deben ser aplicables a todos por igual y no estar al servicio de intereses particulares o del mandatario de turno. En segundo lugar, por sus implicaciones e interrelaciones con el sistema político como un todo, los cambios en el sistema electoral no admiten improvisaciones. En tercer lugar, deben ser neutrales desde el punto de vista político, y más concretamente estar exentas de tintes partidistas. En cuarto lugar, los cambios adoptados no pueden afectar las fechas previstas para la rea-lización de los comicios venideros, las cuales hacen parte de la estabilidad nor-mativa y del requisito de ser predecibles, señalados anteriormente. Es decir, las normas deben adecuarse a las fechas establecidas y no al contrario. En quinto lugar, y relacionado con lo anterior, no se pueden afectar los tiempos que tienen las instancias encargadas de estudiar, aprobar y controlar constitucionalmente las reformas electorales que así lo requieran. Y en sexto lugar, se debe preservar la independencia y el equilibrio entre las ramas del poder público, evitando en lo posible otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar en materia electoral y concretamente en materia de garantías electorales132.

Para modificar elementos del sistema electoral es bueno tener en cuenta criterios tales como la representatividad (el tipo de candidaturas y agrupamiento de partidos); las elecciones son útiles, pero pueden significar poco y puede ser difícil de votar (la com-plejidad de la estructura del voto: preferente); los partidos incluyentes; los partidos con valores ideológicos generales; la promoción y garantías para la oposición; e igualmente los costos y capacidad electoral y administrativa.

Las sugerencias en materia económica y financiera para redirigir el sistema electoral ha-cia la gobernabilidad democrática se fundamentan en las siguientes consideraciones:

b) Integralidad: Reconocer el impacto de cada medida política sobre el conjun-to del sistema electoral y otros (políticos y económicos).

132 UngAR, Elizabeth. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de sep-tiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 34A.

113


c) parsimonia: Conformar una agenda política que empiece por afectar aque-llos asuntos que tienen mayor capacidad de modificar el equilibrio político alcanzado.

d) Factibilidad: Basar las medidas en pruebas empíricas que existan o estén por desarrollar.

e) Valor público: Más allá de ganar en efectividad y eficiencia, es importante que las medidas tomadas contribuyan a garantizar equidad, el debido proce-so y el derecho de elegir y ser elegido.

f) Consistencia interna: las propuestas se complementan entre sí. Se evita que se anulen mutuamente.

para orientar debidamente el proceso electoral se requiere un nuevo código electoral que atienda con equidad, transparencia y legitimidad los futuros eventos electorales. Este código debería contener no solo los aspectos propios del proceso como tal, sino que deberá abarcar todos aquellos aspectos que reclama el desarrollo y reglamentación de la reforma política, lo que implicaría tramitar una ley estatutaria, de conformidad con la Constitución política.

Este desarrollo debe ser analizado de manera integral, incorporando los sistemas elec-toral y de partidos, y avanzando en la implementación de todos los cambios y ajustes necesarios.

La procuraduría general de la nación, desde el año 2002, y el Consejo de Estado, en el 2005, han indicado la prioridad de reorganizar y profundizar las reformas políticas para perfeccionar el actual sistema electoral.

La procuraduría tiene un papel especialmente importante en aspectos como la trans-misión de resultados electorales, registro y trashumancia, seguridad para los electores, inhabilidades, capacitación, educación democrática, aplicación y decisiones de justicia electoral, publicidad política y acceso a los medios de comunicación.

no existe el proceso electoral para los partidos, sino un proceso electoral con los partidos. Es bueno precisar que la razón de ser de los partidos es servir de canal de comunicación entre la ciudadanía y el Estado. La reforma ata la financiación de los partidos y movimientos políticos a su personería jurídica. por consiguiente, un partido sin personería jurídica no puede hacer recaudo, ni acceder a los medios de comunica-ción y tampoco tiene la potestad de presentar candidatos.

El desarrollo de la reforma se puede obtener por vía constitucional, por ley y por la puesta en marcha de acciones y medidas que exigen instrumentos, voluntad política y coordinación interinstitucional y de partidos.

En cuanto a la reforma política, esta se encuentra limitada por los siguientes elemen-tos: falta de desarrollo legal, necesidad de ajustes constitucionales, la pobre institu-

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cionalidad que la enmarca, débil voluntad política e incipiente coordinación de los órganos electorales (Consejo nacional Electoral y Registraduría nacional del Estado Civil), ausencia de coordinación interinstitucional y con los partidos políticos y con-flicto de competencias.

A continuación se presentarán las recomendaciones agrupadas en cinco grandes temas:

a) Sistema y conflicto político interno

b) partidos políticos

c) proceso electoral

d) Organización Electoral

e) otros aspectos institucionales y de cultura política

1. Problemas del sistema y el conflicto político interno

El sistema electoral colombiano no se ha ajustado o acondicionado a la realidad del conflicto político interno, aunque los grupos políticos ilegales no lo son por un asunto de reglas de competencia por el poder. Este conflicto “no ha sido considerado como un elemento esencial, modelador y constitutivo para las reformas políticas”133.

1.1. El derecho a elegir y ser elegido y los desplazados por conflicto

Estas personas deben poder sufragar sin mayores dificultades en los sitios donde ha-bitan o de donde provienen. Los desplazados deben poder votar, sin ningún tipo de discriminación. Cada ciudadano manifestará su voluntad de sufragar donde quiera. para ser elegidos debe permitirse que los desplazados por la violencia proveniente del conflicto puedan ser candidatos en los lugares de origen, así no habiten en ellos. Se sugiere aplicar esta medida a aquellas personas que han sido desplazadas desde 1991.

Acción: Trámite de Ley

Ruta crítica

a) Crear una registraduría ad hoc delegada para atender a los desplazados en todo el país. En particular esta registraduría debe facilitar la inclusión en el registro electoral de los desplazados.

b) Facilitar un recurso de identificación seguro y temporal, que puede diferir de la cédula de ciudadanía, que les permita a los desplazados identificarse para sufragar.

133 DAE naciones Unidas y otros, “partidos políticos”, Capítulo I, Título III. En proyecto Integral para la Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo I. Editora guadalupe. Bogotá. 2005.

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c) Hacer arreglos para el voto a distancia.

d) Entregar información clara y suficiente a los ciudadanos desplazados sobre cómo poder votar.

e) Recepcionar la inscripción de candidatos donde se encuentren, sin perjuicio de que se presenten para ser elegidos en el lugar de donde salieron expulsa-dos.

Responsable: Coordinación interinstitucional liderada por el Ministerio público y por la Registraduría nacional del Estado Civil.

Temporalidad: Mediano plazo

1.2. Participación política de reinsertados

Se deben establecer unas reglas de juego para la reinserción política de miembros de fuerzas armadas ilegales que se hayan desmovilizado y reinsertado a partir de un pro-ceso de diálogo con el gobierno nacional, de conformidad con las normas existen-tes. Se necesita impulsar con carácter urgente la reinstitucionalización de los sistemas electorales y de partidos en las regiones, especialmente el retorno de partidos, movi-mientos y dirigentes a aquellas afectadas por el conflicto a partir de 1991. Es necesario prever la reinserción política de los grupos ilegales a partir de unas reglas muy claras, evitando

que otros actores que han hecho grandes capitales con dineros del narcotráfi-co ingresen escondidos detrás de un proceso de reinserción. por ejemplo, es importante buscar alternativas para el potencial de votos que puede movili-zar líderes paramilitares dotados de muchos recursos económicos en regiones donde controlan todas las instancias que el Estado no controla”134.

Acción: Trámite de Ley

Ruta crítica: Habilitar de manera oportuna a las personas que reinsertadas puedan postularse a cargos de elección popular.

Responsable: gobierno nacional a través del Ministerio del Interior y de Justicia.

Temporalidad: Largo plazo.

134 LOSADA LORA, Rodrigo. Entrevista “Una pared que hace invisible al representante”. proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bogotá, 2005, pág. 383.

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1.3. Candidaturas y listas únicas

Se podrían tomar medidas en algunas regiones y municipios para adecuar la admi-nistración local a las condiciones del conflicto armado. Debe avanzarse legalmente en la definición de suspensión de comicios hasta tanto se garantice la existencia de al menos dos candidatos o dos listas diferentes en competencia por un cargo de elección popular en votaciones uninominales o plurinominales, en circunscripciones ordinarias, territoriales o especiales. no debe haber elecciones cuando haya candi-datos únicos “como mecanismo que garantice la existencia de distintas opciones. Las candidaturas únicas, en un escenario donde se sabe que hay influencia de actores del conflicto armado, debería ser un tema revisado y previsto para evitar que esa clase de situaciones se puedan dar”135.

Acción: Trámite de ley

Ruta crítica

Reformar de manera previsiva que cuando haya un solo candidato o una sola lista de candidatos no debe haber elecciones.

El Ministerio Público debe verificar en coordinación con la Organización Electoral las condiciones de candidaturas en todo el país, particularmente en las elecciones regio-nales y locales.

Sugerir a las autoridades que corresponda tomar las medidas que sean pertinentes.

Responsable: gobierno nacional a través del Ministerio del Interior, Ministerio pú-blico y Consejo nacional Electoral.

Temporalidad: Mediano plazo.

1.4. Suspensión de elecciones

Es necesario precisar en quién está la competencia para suspender elecciones por ra-zones de orden público, en comicios presidenciales, cuando el presidente se presenta como candidato.

Acción: Reforma constitucional

Ruta crítica: promover la incorporación de este tema en todos los procesos de refor-ma política y/o de su reglamentación que se adelanten en el futuro.

135 RIVERA, Rodrigo. Entrevista “La reforma política como fase de un proceso”. proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bogotá, 2005, pág. 395.

117


Responsables: Consejo nacional Electoral, Ministerio público y Ministerio del Inte-rior y Justicia.


1.5. Garantías de seguridad de los votantesUno de los problemas electorales más sensibles lo constituye la interferencia de orga-nizaciones ilegales armadas. El Estado no solo debe garantizar y reforzar la seguridad de los votantes en el ejercicio del sufragio, sino que debe hacerse sobre la base de res-petar y proteger la opción del ciudadano cuando se expresa libremente.

Acción: Ejecución.

Ruta crítica: Hacer mayor y más contundente presencia en el territorio nacional, de manera que cada uno de los ciudadanos pueda acudir a las urnas libremente y en condiciones de seguridad adecuadas. Implica, en algunos casos, mayor presencia de fuerza pública; en otros, mejor organización de la autoridad electoral, así como de los organismos de control (procuraduría general de nación y Defensoría del pueblo) y de justicia.

Crear un programa de alerta temprana electoral, administrado por el Ministerio del Interior y de justicia.

Que en las zonas previamente identificadas como de riesgo, se promueva la participa-ción de programas de observación electoral nacional e internacional y sobre todo las veedurías ciudadanas electorales.

Responsables: Ejército nacional, policía, procuraduría general de nación, Defensoría del pueblo, Registraduría nacional del Estado Civil y Fiscalía general de la nación.

Temporalidad: Corto plazo.

1.6. Votación homogénea o igual por un candidato o lista

La inexistencia de volatilidad electoral refleja un problema político mayor. Cuando en una mesa se presentan votaciones homogéneas en altos porcentajes debe considerarse una anormalidad. por lo tanto, el sistema electoral no debe validar esos resultados.


Ruta crítica: Definir unos parámetros o estándares legales y políticos que precisen cuándo una votación es anormal y se convierte en algo atípico y susceptible de inves-tigación y anulación y repetición de la votación.

Responsables: Consejo nacional Electoral, procuraduría general de nación, Defen-soría del pueblo y Fiscalía general de la nación.


118


2. Partidos políticos

El régimen de partidos, movimientos y gSC está inmerso en una realidad que se ca-racteriza por un proceso de adaptación a los cambios normativos recientes. El sistema debe insistir en el fortalecimiento y modernización de los partidos. para ello se debe buscar partidos incluyentes, promover partidos con valores ideológicos generales y promover y garantizar la oposición.

“Los partidos políticos sin proyecto político pueden tener la mejor estructura organizativa, pero si no hay un proyecto político que los congregue no estamos haciendo nada”136.

2.1. Responsabilidad de los partidos en la postulación de candidatos

Este asunto debe regularse de manera que se generen cambios a través de la exigencia a los partidos para ser más cuidadosos en la selección e inscripción de candidatos, en el otorgamiento de avales y sobre todo en las prácticas que sean contrarias a unas elecciones libres o que terminen violentado o alterando, por fraude o por irregularidad deliberada, la soberanía de los ciudadanos.


Ruta crítica: Comprometer a los partidos a que difundan públicamente las listas de los candidatos y las razones de su postulación, a través de los medios masivos de co-municación.

Responsables: partidos y movimientos.

Temporalidad: permanente.

2.2. Militancia y transfuguismo

El transfuguismo viola las promesas hechas a los ciudadanos en campaña y al mo-mento de ser elegidos. Siempre se espera que quien salga elegido por un partido o movimiento actúe como ese movimiento; por lo tanto, cuando un dirigente o un re-presentante cambian de ideas o de posturas ideológicas deben renunciar abiertamente a dicho movimiento y no obrar con doble militancia. En lo que tiene que ver con el in-cumplimiento del respeto a la militancia única, “también podrían suspenderse durante un periodo de dos o tres años el derecho a participar en elecciones a los políticos que cambien la afiliación partidista. Solo después de ese tiempo pueden participar activa-mente con su nuevo movimiento”137.

136 UngAR, Elizabet. Entrevista “Las piezas de un rompecabezas”. En proyecto Integral de Moderni-zación del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bogotá, 2005, pág. 332.

137 DUnCAn, gustavo. potenciales riesgos en las elecciones de octubre de 2007 a alcaldías, gober-naciones, asambleas, concejos y juntas administradoras locales”. Documento de Fescol. Agosto de 2007. pág. 14.

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Acción: Trámite de ajuste de la Ley 130 de 1994 y ejecución.

Ruta crítica

a) Reglamentar la militancia única y combatir el transfuguismo.

b) Elaborar por cada partido el registro de militantes.

c) Elaborar por el CnE el registro nacional de militancia de los partidos.

Responsables: partidos, movimientos y Consejo nacional Electoral


Este es quizás uno de los temas más sensibles en la actualidad en relación con la reforma política de 2003. Por su importancia y para evitar conclusiones definitivas y buscando animar el debate sobre el tema, señalamos algunos elementos para este.

para que no haya doble militancia, es necesario avanzar en reglamentarla, sin llegar al punto de desnaturalizar la política. Ella podría quedar limitada si hay una buena reglamentación sobre las coaliciones, que les permita en ciertos momentos dentro del proceso legislativo, y siempre dependiendo de las circunstancias. Esto va de la mano de precisar el funcionamiento de las bancadas. Los partidos antes de iniciar su gestión parlamentaria deberían dejar claro frente a qué temas autorizan las coaliciones y para cuáles no, y el que se salga de ese acuerdo se sanciona con quitarle el voto, queda in-habilitado para encuadrarse en otro partido, por ejemplo, sólo hasta la siguiente legis-latura y no hasta la siguiente elección.

Ya en el inicio de la siguiente legislatura los disidentes deben tramitar si deciden entrar a otro partido o permanecer en el partido con el que se rotularon al inicio.

Quizás no debería prosperar aquella iniciativa que inhabilite la rotación a otros parti-dos durante todos los cuatro años de ejercicio del poder en el legislativo.

En este contexto la propuesta de Duncan de prohibir la participación en política por dos o tres años a los políticos que incurran en doble militancia debe tomarse con mayor calma y definir para qué eventos electorales quedaría la prohibición: si para las siguientes elecciones de Congreso o para otros tipos de elección.

En cualquier caso no debería lanzarse una propuesta sin la suficiente prueba empírica sobre los efectos que generaría.

La rotación de los políticos entre partidos no debe limitarse de manera absoluta por-que en algunos casos esta puede mejorar la calidad de la legislación. En este sentido hay migraciones programáticas, temáticas y otras meramente de oportunidad.

En este sentido, la propuesta de Duncan corre el riesgo de no conducir a un proceso político de corte republicano; es demasiado prohibicionista y representa un discurso de judicialización de la política que tendería a violar los derechos de los políticos, especial-

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mente la libertad de ser elegido. por eso un criterio adicional para guiar las propuestas consistiría en no judicializar excesivamente la política. Si bien es importante mejorar la capacidad de auditoría, investigación y sanción de agencias responsables como el CnE, esto no debe violentar el derecho a ser elegido de los políticos de profesión.

2.3. Partidos políticos y el proceso electoral

Se recomienda hacer un programa de fortalecimiento de los partidos políticos que consolide los procesos electorales basados en una corresponsabilidad de estos con la Organización Electoral, en factores fundamentales como

2.3.1. Superación de la excesiva influencia partidista en la composición, confor-mación y estructuración de órganos electorales, a través de una integración política no “partidizada” de la Organización Electoral y la creación dentro de esta de organismos nuevos para la orientación de los partidos.

Ruta crítica: Creación de una Dirección nacional para partidos en el Consejo nacio-nal Electoral.

2.3.2. Intervención corresponsable en la administración electoral para permitir que los partidos sean consultados sobre todo en lo electoral institucional, dispongan de veedurías, designen delegados en todos los organismos electorales de su interés y en el proceso de elaboración de las tarjetas de votación y realicen auditorias.

Ruta crítica: Creación de una Dirección nacional para partidos en el Consejo nacio-nal Electoral.

2.3.3. Intervención responsable en lo electoral, sin participar en el proceso de se-lección de jurados de votación, nombrando testigos electorales idóneos, coparticipan-do en la definición y precisión del censo y registro electoral, respondiendo por la difusión de las encuestas de su interés, asumiendo seriamente el registro de militantes de partido y candidatos y asumiendo la obligación de rendir cuentas públicas de sus acciones.

2.3.4. Intervención razonable y comprometida en la organización de las campañas electorales: tiempos, publicidad política, financiación, censo, tipos de elecciones y pos-tulación de candidatos.

2.3.5. Cumplimiento de la función electoral de los partidos, a través de la dis-tinción y clarificación de cómo se integra el sistema de partidos y la distinción sobre derechos, deberes y prerrogativas.

Ruta crítica: generar una tipología que distinga jurídicamente y jerarquice entre las dis-tintas formas de organización política establecidas y sus correspondientes consecuencias.

2.3.6. Adaptación a la reforma con la aplicación de la democracia interna con auto-nomía y funcionalidad, la militancia única y la transparencia.

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Ruta crítica: Establecer un manual que oriente el desarrollo de la democracia interna de los partidos.

2.3.7. Capacitación cívico-electoral a los partidos y la educación al votante.

2.3.8. Fortalecimiento de la cultura política con la aceptación de resultados, el res-peto a las normas y autoridades electorales y la lucha contra los delitos electorales.

Ruta crítica: Implementar un programa de cultura política y de educación democrá-tica permanente y masivo.

Todos los anteriores elementos se deben desarrollar a través de acciones y normas que son unas de orden permanentes y otras de largo plazo.

Acción: Trámite de ley y ejecución.

Responsables: La procuraduría general de la nación, los partidos y movimientos, el Consejo nacional Electoral.


2.4. Regulación partidista

Regulación partidista para establecer un régimen de financiamiento y gasto político de partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.

Esta recomendación surge de la siguiente problemática identificada en el diagnóstico:

a) Dispersión normativa.

b) Insuficiencia de recursos.

c) poca efectividad de las sanciones y ausencia de reconocimiento al cumpli-miento voluntario. Tendencia correccionalista y no preventiva.

d) Ausencia de coordinación interinstitucional.

Agregaríamos las siguientes que coinciden con análisis ya realizados en el ámbito lati-noamericano138:

e) Resistencia a despartidizar los órganos de vigilancia y control, como el CnE.

f) Falta mayor responsabilidad de órganos internos de los partidos.

138 ULLOA, Félix. “Financiamiento político: órganos de control y regímenes de sanciones”.

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2.4.1. Requisitos

Primer requerimiento: Organismos encargados del control y vigilancia

Como punto de partida antes de establecer los elementos constitutivos del régimen planteado en este punto, es necesario mantener la competencia en el CnE en esta ma-teria. Sin embargo, es importante que se establezca la participación de entidades como la Contraloría general de la República y la procuraduría general de la nación.

Esto se puede establecer mediante una reglamentación que provenga del CnE, a tra-vés de una reforma a la Constitución que involucre entidades coadyuvantes o simple-mente una unión de voluntades a través de un comité interinstitucional entre el CnE y las entidades coadyuvantes.

Segundo requerimiento: Reconocer disyuntivas fundamentales

En general, se puede crear un régimen que regule el financiamiento y el gasto político, a través del Consejo Nacional Electoral, cuyo diseño final considere las siguientes disyuntivas a las que se enfrentaría dicho régimen139:

- Regulación y libertad de expresión. Una regulación severa puede condu-cir a limitar la diversidad ideológica e impedir que ciertas ofertas políticas se consideren.

- Regulación y desempeño político. El tiempo dedicado a cumplir con las autoridades implica un despilfarro social, pues estaría mejor invertido si se concertaran actividades comunicativas necesarias para que el ciudadano tenga un voto más informado.

- Legislación e implementación. Cuanto más detallada es la ley sobre fi-nanciamiento y gasto, más dificultades hay para vigilar su cumplimiento. Esto para pérez (2007) aumenta las posibilidades de que los políticos le hagan trampa a la ley.

- Vigilancia, control y transparencia. Ante las mayores exigencias de las autoridades competentes y de la ciudadanía, la actividad de los políticos se torna indetectable, puesto que se dedican a llenar requisitos, pero no a informar con sinceridad, debido a que aumentan las prácticas elusivas, que aunque inmorales no son ilegales. Como consecuencia las brechas de información se amplían, lo que contribuye a aumentar la asimetría de información.

- Otros criterios: incrementar la judicialización de la política sin caer en su criminalización.

139 Tomado de PÉREZ, MAURICIO. El financiamiento y gastos políticos: marco conceptual y expe-riencia internacional. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007. En publicación.

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Estas advertencias deberían quedar claras a la hora de construir las reglamentaciones que requiere la propuesta.

2.4.2. Alcance

La financiación estatal debe cobijar no solo campañas presidenciales de nivel nacional, sino que hay que seguir avanzando en la financiación estatal de campañas al Congreso, a asambleas departamentales y en general campañas para elecciones locales (financia-ción preponderantemente estatal de tal manera que haya suficiente y razonable espacio para la participación privada, pero con topes y límites). Analizar si la financiación debe ser previa pensando en los partidos con menor caudal electoral y que por tanto no resulta buena garantía para entidades financieras. Este esfuerzo debe acompañarse de un control del gasto político dirigido a restringir la destinación de los recursos puestos a disposición de los partidos. Financiación estatal sin control del gasto puede redundar en un despilfarro de recursos que afecta a la rendición de cuentas.

Es posible que una normativa más restrictiva conduzca a acumular los distintos efectos de una forma tal que los costos asociados a su implementación terminen por coincidir por una mayor frecuencia de la práctica que buscaba aminorar140.

2.4.3. Medidas específicas

Reintegro de aportes. pedir devolución de dineros pagados por el Estado a las orga-nizaciones donde se demuestre la injerencia de grupos armados al margen de la ley.


Ruta crítica: Resoluciones del Consejo nacional Electoral.

Responsables: Consejo nacional Electoral, Contraloría general de la República y procuraduría general de la nación.

Temporalidad: Corto y mediano plazo.

Destinación de recursos. Especificar el destino de los recursos puestos a disposición de los partidos vía financiación ordinaria (v. gr., para la organización de consultas, ca-pacitación política, educación democrática, diseño de proyectos o de programas a ser presentados a consideración del legislativo).


Ruta crítica: Resoluciones del Consejo nacional Electoral y reglamentaciones de los partidos.

140 Algo que se ha advertido en la inefectividad de las políticas anticorrupción.

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Restricciones de contribuciones y gastos. Mejorar las restricciones respecto a con-tribuciones y gastos en campañas políticas en función de normalizar la influencia de los financistas. Estudiar las siguientes posibilidades y adecuarlas en función de las ca-tegorías municipales existentes:

- Topes globales para el valor total de las donaciones individuales.

- Topes globales para el valor total de las donaciones del sector privado.

- Restricciones particulares para ciertos tipos de donantes.

- Topes máximos para donaciones individuales.

- Requisitos sobre las formas que puede tomar una donación.


Ruta crítica: Resoluciones del CnE y Reglamentaciones de los partidos.



Transparencia. Regular con mayor rigor y severidad la transparencia respecto al ma-nejo de las donaciones y los gastos en campañas, así como la composición de ambos. Exigirles a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que antes de la elección informen por lo menos en dos oportunidades sobre el origen y el monto de los recursos.

“Las campañas deben mantener una información pública y permanente de sus gastos; lo que en teoría suena fácil, y sus implicaciones deben ser determinadas en el Código, sin embargo, es un tema muy combatido por los congresistas”141.



Responsables: Consejo nacional Electoral, procuraduría general de la nación.


141 pARDO, Rafael. Entrevista “La organización de los partidos y bancadas”. proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bogotá, 2005, pág. 377.

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Incremento gradual de la financiación pública. Incremento de financiación de las campañas de tal forma que no conduzca a la burocratización de los partidos ni al desarrollo de mercados negros de financiación privada. Para ello se puede plantear una fórmula que estipule que cada 4 años la participación del Estado sube 10 teniendo como base la proporción que alcanzó en el 2006-2007, sin que llegue a sobrepasar el 70 o el 80%. para ello es importante establecer la base a partir de la cual se establece el financiamiento público.



Responsables: Consejo nacional Electoral, procuraduría general de la nación.


Acompañamiento de la reposición de votos y anticipo de recursos. Definir dis-tintos esquemas que combinen estos recursos sin generar desigualdad pero fomentan-do la diversidad.


Responsables: Consejo nacional Electoral, procuraduría general de la nación y Contraloría.


2.5. Reformar la Ley 130 de 1994, sobre el régimen de partidos

Revisar cuidadosamente la Ley 130 de 1994, sobre el régimen de partidos y movimien-tos políticos, sobre:

2.5.1. Personerías jurídicas. Distinguir la personería jurídica de los partidos de las de otras organizaciones políticas y grupos significativos de ciudadanos.

Ruta crítica: Elaboración de una norma sobre distinción de los diferentes tipos de organizaciones políticas.

2.5.2. Postulación de candidatos. Establecer procedimientos para escoger los can-didatos y para inscribirlos

Ruta crítica: Elaborar un manual o protocolo formal para tal efecto.

2.5.3. Militancia única. Reglamentar el tema de la militancia única.

Ruta crítica: elaborar propuesta para incorporar en la Ley 130.

2.5.4. Registro nacional de militantes. Establecer el registro nacional de militantes.

Ruta crítica: Adicionar este ítem en la Ley 130.

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2.5.5. Financiamiento y rendición de cuentas. Desarrollar el aspecto del financia-miento y la responsabilidad de rendir informes.

Ruta crítica: Incluir en la Ley 130, en el código electoral o en una ley sobre financia-miento.

2.5.6. Grupos significativos de ciudadanos. Reglamentar el funcionamiento, el al-cance y los requisitos para promover los grupos significativos de ciudadanos.

Ruta crítica: Elaborar un texto de artículos sobre los grupos significativos de ciuda-danos para incorporar en la Ley 130.

2.5.7. Consultas de los partidos. Reglamentar el enunciado constitucional sobre las consultas, su carácter obligatorio en cuanto a la realización y en cuanto a los resultados. Abolir el mecanismo de encuestas como sustituto a las consultas.

Ruta crítica: Elaborar un texto para la Ley 130.

2.5.8. Alianzas y coaliciones. Incluir reglamentación de las alianzas y coaliciones. Solo admitirlas si son programáticas.

Ruta crítica: Elaborar un texto para la Ley 130.

Todos los anteriores puntos deben ser tratados oportunamente como sigue:

Acción: Trámite de ley.

Responsable: Consejo nacional Electoral y los partidos.


2.6. Oposición

Desde 1991 se viene ordenando constitucionalmente establecer el estatuto de la opo-sición. Las nuevas circunstancias exigen reformas políticas dinámicas que garanticen los derechos de la oposición.

La definición del sistema democrático o no democrático está en el tratamiento que se le dé a la oposición; en las democracias, la oposición se respeta, se le re-conocen sus derechos y garantías, se considera que cumple una función pública tan importante como la del gobierno, y no se sataniza. por su parte, en sistemas no democráticos la oposición es perseguida y no se le conceden garantías.

La oposición es otro gran capítulo de la reforma política que el país no ha logrado trascender y desarrollar. En Colombia no existe una cultura de oposición…142.

142 CASTRO, Jaime. Entrevista “El voto en blanco como alternativa de protesta”. proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bogotá, 2005, págs. 347-348.

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Si se logra que se apruebe el Estatuto de la Oposición, la ley de bancadas y una ley de financiamiento de las campañas, se fortalece la democracia y el impacto en el escenario posconflicto va a ser muy fuerte. Ya no se depende del impacto de la acción de la fuerza pública, ni de la capacidad de seguridad del Estado, estos ya no son los únicos factores que pueden generar un debilitamiento en los grupos ilegales. Estamos frente al fortalecimiento de la democracia, lo que puede generar una dinámica distinta en el país. El problema es que antes el joven radical sólo tenía dos opciones: o irse a la guerrilla o tomar el camino del sistema bipartidista muy excluyente. Hoy en día, ese mismo joven tiene más opciones de partidos de izquierda democrática. La ampliación del abanico par-tidista puede ser muy favorable143.

Acción: Trámite de ley. Ruta crítica: Expedición de una ley estatutaria sobre el régimen de oposición.Responsable: Consejo nacional Electoral y los partidos.Temporalidad: corto plazo.

2.7. Ley de bancadas

La ley de bancadas exige ajustes para facilitar su aplicación, especialmente en las cor-poraciones públicas territoriales.

Acción: Trámite de ley y elaborar un manual protocolo de reglamentación para las corporaciones territoriales y locales.

Ruta crítica: Ajustar el régimen de bancadas para hacerlo más coherente y efectivo y aplicable a otras corporaciones distintas al Congreso.

Responsables: Consejo nacional Electoral y los partidos

Temporalidad: corto plazo.

2.8. Ciudadanización: Recomendación transversal

2.8.1. Consideraciones iniciales

partimos del siguiente diagnóstico, que pasa por los ejes planteados en los puntos anteriores:

a. Falta regular la participación de las Ong especializadas.b. Sistema desarticulado que brinda poca posibilidad de dar cuenta pública de

los resultados y procesos a la ciudadanía.

143 pIZARRO LEÓn-gÓMEZ, Eduardo. Entrevista “gobernabilidad democrática y elecciones”. proyecto Integral de Modernización del Sistema Electoral Colombiano. Tomo II, ApE-OnU, Bo-gotá, 2005, pág. 325.

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Con el propósito de potenciar la rendición de cuentas de manera regular, comprensible y a bajo costo, se podría impulsar un proceso de mayor intervención de los ciudadanos en todo lo concerniente a los partidos políticos, así como en el proceso electoral. para ello se considerarían los siguientes elementos:

2.8.2. Medidas específicas

a) Es necesario extender la influencia del Ministerio Público más allá de lo que se entiende por proceso Electoral, para constituirlo en un actor capaz de promover y articular distintos esfuerzos encaminados a la democratización del sistema electoral y de partidos. Si pretendemos acercarnos a un proyecto político de democratización de corte republicano, es importante que su ac-ción se circunscriba a una agenda con mayor amplitud. Es importante trazar un discurso de ciudadanización no solo para la pgn, sino también para las entidades de la Organización Electoral.

b) En la medida que la democratización del sistema no se reduce a una acción eminentemente legal, es necesario que esta labor vaya acompañada de estra-tegias de movilización social y de acción mediática, con el fin de constituir un triángulo de hierro del control electoral (ciudadanos, medios y órganos públicos). La pgn, junto a la Defensoría, debido a su experticia en la defen-sa de los derechos humanos y su trabajo con la realización del principio del debido proceso, puede controlar los desafueros de la denuncia proveniente de la sociedad civil y/o de los medios de comunicación, quienes muchas veces han contribuido a la banalización y judicialización de la política144. De ahí se derivaría en una estructura de gobernanza del control electoral que ayudaría a dimensionar razonablemente las demandas latentes y reveladas que piden una mayor democratización del sistema.

c) En suma, se requiere la institucionalización de una acción coordinada entre los mecanismos de rendición de cuentas horizontales y verticales; el prime-ro, en cabeza de entidades asignadas para ese fin, como la PGN, y el segun-do, de corte social, bajo la batuta de una sociedad civil responsable. Con esto se combina la necesidad de generar costos de reputación que afecten las carreras de políticos y burócratas deshonestos, sin satanizar la política como un todo, porque ello puede abrir las posibilidades de desarrollo de proyectos autoritarios y clientelistas.

d) En consecuencia, estrategias como las veedurías ciudadanas cabrían en este contexto, pero redirigiéndolas hacia proyectos que se enfoquen en la exigen-cia de tomar acciones correctivas que mejoren la calidad de la democracia y no tanto en la petición de que los políticos y los burócratas informen y

144 Esto se enfatizó en el conversatorio de Régimen de partidos y movimientos. 8 de octubre 2007.

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narren sus actividades. Un problema derivado de esto es que hay tantos modelos de participación como de entidades existentes. Esto luce excesivo, razón por la cual es necesario instaurar no solo un esquema de sistematiza-ción de experiencias locales, sino también adoptar una óptica comparada de las mejores experiencias internacionales. Es un esfuerzo que consiste en normalizar y dimensionar las experiencias de otros espacios de intervención que juzgamos importante para la pgn.

e) Las medidas mencionadas de manera general demandarían una ampliación de los equipos de trabajo que ha implementado la pgn, lo que lleva a que sean más interdisciplinarios y más técnicos, eso sí, haciendo escala con esfuerzos en la misma dirección que llevan a cabo tanto la sociedad civil como los mismos actores de la Organización Electoral. Cada uno por separado maneja pequeños presupuestos, que agrupados pueden tener un mayor alcance. El asunto es de reasignación, y aun dentro del acompañamiento faltan competencias. La intervención de la pgn puede garantizar que las tareas de control y vigilancia, por ejemplo, del CnE estén dentro de parámetros que respeten los derechos. Adicionalmente, puede propugnar una agenda de “ciudadanización” y no necesariamente la creación de tribunales regionales electorales, como se propone en la reciente reforma política o de hacerlo que involucren a otros actores de la sociedad y que su carácter no sea tan técnico.

f) Adicionalmente, debe tecnificarse más la labor del CNE. Este tiene alcances judiciales, pero no hay que olvidar su carácter técnico, que lo acerca a que implemente un tipo de organizaciones cercanas a una comisión reguladora.

g) Los cambios que se sugieren deben articularse a una agenda de reformas que guarde consistencia interna, para evitar caer en la práctica común de generar microcambios que alteren la estructura macroinstitucional del siste-ma electoral. En ese sentido, no se trata de establecer una lista de mercado, sino de priorizar las iniciativas teniendo en cuenta cómo impacta en diversos aspectos. no olvidemos que se puede lograr más alterando asuntos de otros espacios temáticos que atacando directamente aquellos que conforman el sistema electoral.

h) Otra injerencia de la pgn es en el plano discursivo. Ella debe dirigir su aten-ción a contrarrestar los discursos antipolíticos que han generado diversos tipos de rupturas145. ¿Cómo? A través una labor pedagógica que reivindique

145 Medellín (2005) habla de cuatro rupturas de intermediación, que se pueden constituir en líneas de trabajo para la pgn: a) entre ciudadanos y dirigencias políticas, b) entre las dirigencias partidistas y sus militantes, c) entre la dirigencia partidista y su militancia con los ciudadanos no militantes y d) entre el poder ejecutivo y el legislativo.

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la política. Esto debe incorporarse en su agenda de control no solo electoral. no comparto que el control electoral esté desligado de otros asuntos. Es necesario explorar articulaciones organizacionales internas y externas; por ejemplo, a través de comités interinstitucionales suficientemente dotados para no se constituyan en letra muerta.

2.8.3. Consideraciones finales

La función de la pgn debe orientarse a activar mecanismos de contrapesos de las tendencias personalistas del sistema político colombiano. Este esfuerzo es doble. De-manda tanto un refuerzo del control que ejerce la institución así como el latente en otros actores sociales como los ciudadanos y sus distintas organizaciones para la ac-ción colectiva.

Estas estrategias parten del reconocimiento de que carecemos de evidencias para saber hasta dónde los cambios en el sistema electoral son efectivos contra el personalismo, ahora acentuado por una especie de clientelismo de mercado (gutiérrez, 2007) que se ha consolidado en nuestro sistema político recientemente.

Para resolver las deficiencias de la óptica liberal de la democracia y la “crisis de repre-sentación” que ha desatado, se ha instaurado una especie de actores que intervienen en calidad de guardianes de los guardianes. A pesar de su utilidad, tienden a generar fricciones en la forma de costos de transacción, que pueden entrar en una espiral de recriminaciones contra el Estado, que pueden llegar a minar la legitimidad existente, que, aunque elevada, puede aparecer precaria146. En ese contexto, una intermediación de la pgn puede constituir la clave para la minimización de tales costos.

3. Proceso electoral

3.1. Publicidad política y control de esta

En lo que se refiere al control que debe adelantar el Consejo Nacional Electoral sobre el número de cuñas y avisos, cabría pensar en aumentar el papel de los ciudadanos que están en capacidad de contar vallas, mirar los canales de televisión y contabilizar el tiempo dedicado a cada candidato. A cada valla se le pone un valor promedio del mercado “yo no soy juez, pero estas cuentas no cuadran; usted tiene que haber gastado más en vallas de lo que está declarando, o le tiene que estar regalando la publicidad alguien a usted y no lo ha reportado?”147.

146 no hay que olvidar que las primeras acciones de la sociedad civil, sobre todo dentro del Frente nacional, estaban dirigidas contra el Estado y a favor de su sustitución. Esto, dentro de un discurso abstencionista que logró calar en los estratos bajos.

147 DE LA CALLE LOMBAnA, Humberto. Foro Nacional Diagnóstico y Prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., pág. 89.

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Acción: Ejecución

Ruta crítica:

a) Destinar recursos materiales permanentes y abundantes para hacer segui-miento y vigilancia.

b) Conformar una dependencia en la Organización Electoral sobre el tema con personal calificado para hacer seguimiento al tema y vigilar a los partidos de cerca.

Responsable: Consejo nacional Electoral.


3.2. Participación y voto electrónico

Las ventajas de implementar el voto electrónico (Ley 892) son:

a) El voto electrónico da confiabilidad. El voto manual implica frecuente con-tacto y propensión a la manipulación humana, que puede devenir en situaciones de fraude, especialmente en aquellos ambientes donde existe preocupación por la posible intervención de los participantes en el proceso comicial. Las irregu-laridades más frecuentes incluyen la alteración del material electoral; pérdida o deterioro de boletas, urnas o actas; problemas en el traslado y entregas de los enseres comiciales; modificación de resultados, entre otros. Un sistema de voto electrónico bien diseñado, por su parte, al excluir el frecuente contacto humano en múltiples etapas del proceso, ofrece alternativas tecnológicas para reconocer situaciones de fraude humano como lo puede ser el intento de alteración de resultados o la intervención en programación o suministro de datos. Elimina los votos nulos, elimina los errores humanos en el escrutinio y por ende brinda mayor seguridad en la tabulación de los resultados y el escrutinio.

b) El voto electrónico ofrece precisión. La exactitud en un sistema implica que ningún voto sea alterado, que no se eliminen votos válidos o se sumen votos inválidos y que la sumatoria de votos coincida con el número de votantes. Los sistemas precisos no admiten inexactitudes o, en caso de haberlas, estas son detectadas y corregidas al instante.

c) por su parte, los sistemas parcialmente exactos pueden detectar solamente las inexactitudes, pero no necesariamente corregirlas. Cuando el voto electró-nico es implementado correctamente por su naturaleza científica y técnica, es más preciso que el voto manual, que depende de las facultades y habilidades humanas en el manejo de los escrutinios y permite la detección al instante y mecánicamente de inexactitudes del sistema o cualquier intervención durante el proceso electoral.

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d) La exactitud está estrictamente ligada a la posible verificación del acto del sufragio. Es recomendable un sistema automatizado que permita a cada elector comprobar su propio voto y corregir cualquier error antes de hacer efectiva su elección.

e) por otro lado, el voto electrónico ahorra tiempo. Solamente tiene un pro-blema y es que los gobiernos generalmente dicen que no hay recursos para adelantar ese proceso. Yo creo que es el momento mismo en que aparezcan esos recursos por el bien de Colombia. Yo creo que es el momento en que el Congreso de los colombianos presione eficientemente al gobierno nacional y lo presione no con vulgaridad sino con el ejercicio mismo de mostrarle que la tranquilidad ciudadana en los procesos electorales es mucho más importante que un recurso económico. Y nosotros, ya lo dijimos en el Congreso, vamos a darle paz a los electores a través de ese voto electrónico148.

para poner en funcionamiento el voto electrónico se requeriría:

3.2.1. Que el registro de los votantes sea totalmente independiente del registro de los votos.

3.2.2. Que las informaciones enviadas desde las máquinas hasta los centros de reco-lección de informaciones estén totalmente aseguradas o encriptadas.

3.2.3. Sitios de votación. Que se obligue a los colegios a ofrecer sus aulas el día de las elecciones para poder tener unas jornadas electorales que lleguen a muchos más sitios149.

Acciones: trámite de ley de implementación.

Responsables: Consejo nacional Electoral, Ministerio del Interior y de Justicia y Mi-nisterio de Educación nacional.


3.3. Estructura del voto

3.3.1. Voto preferente. El sistema de voto preferente que está vigente es perverso; por un lado, se agrupan los partidos, pero la actividad política sigue siendo decidida-mente individualizada. Esta situación torpedea y hace compleja, costosa y poco útil

148 Foro nacional Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., palabras de Julio Manzur Abdala (Se-nador y presidente del Directorio nacional Conservador). pág. 38A.

149 Foro nacional Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Colombiano. 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., palabras de Martha Lucía Ramírez de Rincón (partido de la U), pág. 48.

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la acción partidista. Este es quizás uno de los problemas principales de la reforma política de 2003.

El voto preferente es un mecanismo válido en una etapa de transición entre un desor-den y la exclusión. pero lo que no es aceptable es compensar más el trabajo individual que el esfuerzo colectivo de los partidos.

“Colombia es el único país donde una norma electoral es opcional, lo que debilita el principio de universalidad que debe caracterizar a este tipo de reglas y hace imprede-cibles los resultados”150. De otra parte, esta figura, aunque democrática, da al traste dramáticamente con los objetivos de la reforma de 2003.

Uno de los temas principales que deben ser resueltos en futuras reformas es disolver el dilema de fortalecer los partidos como elemento fundamental para el sistema demo-crático o permitir que los electores voten por las personas y no por el partido.

Ruta crítica: Eliminar este componente del sistema electoral colombiano.

Acción: trámite constitucional.

Responsables: Consejo nacional Electoral y los partidos.


3.3.2. Modificación del voto preferente

Si no es posible abolir el voto preferente, entonces se debe ampliar la participación de los electores, potenciar las consultas populares internas para la selección de los candi-datos de partidos y modernizar y democratizar los partidos y movimientos.

por otro lado, los efectos del voto preferente se pueden contrarrestar exigiendo mayor democratización interna de los partidos políticos atando los recursos que reciben por financiación ordinaria y electoral a este propósito, dentro de la propuesta de vigilar cómo ellos destinan los recursos a capacitación y el fin de la democratización. Quedará para el CnE reglamentar este tema buscando que no se desperdicien estos recursos exigiéndoles cuentas a los partidos, bajo la observancia de la pgn y de las organiza-ciones y veedurías ciudadanas, que la pgn debe ayudar a activar y liderar, dentro de una propuesta de ciudadanización del proceso electoral.

Acción: Reforma constitucional.

Ruta crítica: Democratizar los partidos.

3.3.3. Tarjetas no marcadas y voto en blanco. Se recomienda unificar el voto en blanco con las tarjetas no marcadas y darle mayor utilidad política y valor legal al voto en blanco cuando es mayoría simple. La existencia doble del voto en blanco y de las

150 Foro nacional Diagnóstico y prospectiva del Sistema Electoral Colombiano, 25 y 26 de septiembre de 2006. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, D. C., palabras de Elizabeth Ungar, pág. 34.

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tarjetas no marcadas puede estar impactando los resultados, de tal manera que puede modificarse la voluntad ciudadana y haciendo más difícil que la herramienta del voto en blanco se aplique y se contabilice plenamente.

Acción: Reforma legal.

Ruta crítica: Presentar propuesta de modificación a las normas legales.

Responsable: Consejo nacional Electoral y procuraduría general de la nación.

3.4. Capacitación electoral y educación democrática

3.4.1. Educación democrática

Es indispensable iniciar o continuar un proceso de educación para que los ciudadanos tomen mayor conciencia sobre su deber ciudadano de participar en las elecciones.

Adelantar un programa masivo y permanente, en coordinación con los órganos elec-torales e interinstitucional y con presupuesto nacional.

Acción: trámite de ley e implementación.

Ruta crítica

a) Convertir el tema en un asunto de Estado

b) Crear los elementos estructurales para que se incorporen permanentemente los recursos públicos suficientes con este propósito.

Responsables: Consejo nacional Electoral, procuraduría general de la nación y go-biernos nacional, departamental y local.


3.4.2. Capacitación electoral. Obligatoria para jurados y testigos electorales, geren-tes de campaña, tesoreros y representantes legales de los partidos, sobre:

Capacitación para inspectores sobre publicidad política.

Capacitación para investigadores de delitos.

Acción: Trámite de ley e implementación.

Ruta crítica: Elaborar proyecto de ley para asegurar partidas reales.

Responsables: Organización Electoral y procuraduría general de la nación.


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3.5. Registro y censo electoral

3.5.1. Censo Electoral. En el sistema se deben hacer mayores esfuerzos para depurar el censo electoral. Una de las medidas urgentes consiste en que los notarios realicen y reporten oportunamente a la Registraduría los registros de defunciones.


Ruta crítica: Concertar un proyecto que dé claridad sobre medidas para depurar el censo electoral que dé transparencia, garantice los resultados reales y que potencie los niveles de participación.

Responsables: Organización Electoral y procuraduría general de la nación.


3.5.2. Registro electoral y trashumancia. para efectos del registro electoral, se po-dría considerar distinguir entre eventos electorales y considerar sobre esa base: que en elecciones de carácter nacional (presidencial y Senado) no se asuma ningún registro electoral. En el caso de las elecciones para la Cámara de Representantes y elecciones locales y regionales definir qué tipo de registro asegura con transparencia y libertad una mayor participación y simplicidad para la asistencia a las urnas de los ciudadanos.

En lo que se refiere a la trashumancia electoral, se recomienda expedir un cuerpo nor-mativo que permita unificar los criterios entre los Magistrados del Consejo Nacional Electoral para identificar la conducta, así como para practicar las pruebas correspon-dientes.


Ruta crítica: Distinguir entre eventos electorales y precisar en cuáles es necesario estrictamente un registro electoral.

Responsables: Consejo nacional Electoral y procuraduría general de la nación.


3.6. Conteo y escrutinio

3.6.1. Jornada electoral. Empezar el escrutinio antes de las 8 a. m. (para combatir de alguna manera las condiciones adversas en las que en algunos lugares hay para llevar a cabo la jornada electoral: materiales, logísticas, geográficas, de infraestructura y po-líticas.

Ampliar una hora, de 7:30 a. m. a 4:30 p. m., y permitir que todos los ciudadanos que se presenten dentro del horario puedan votar (principio de elegir y ser elegido).


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Ruta crítica: presentar proyecto de ley en ese sentido.

Responsables: Consejo nacional Electoral y procuraduría general de la nación.

3.6.2. Votación y escrutinio. Unificar el conteo y el escrutinio, así como realizar un solo escrutinio de los municipios y el departamento.


Responsable: Organización Electoral.


3.6.3. Auditoría a la transmisión de resultados electorales

Implementar auditoría estricta e insustituible a la transmisión voz a voz de los resul-tados electorales.


Ruta crítica

a) Elaborar un protocolo o guía para hacer la auditoría.

b) Capacitar como auditores a un equipo directivo de funcionarios de la procu-raduría.

Responsable: procuraduría general de la nación.


3.7. Actores especiales del proceso electoral

3.7.1. Jurados electorales. Los temas más prominentes se refieren al nombramiento que se debe hacer sin postulación de partidos, a la asistencia obligatoria, a no permitir la sustitución, a mejorar su capacidad, preservar su imparcialidad y no repetir el nom-bramiento para el evento electoral subsiguiente.

3.7.2. Testigos electorales. La selección debe ser autónoma por los partidos, su papel es interesado a favor de un partido, el momento de intervención debe ser toda la jor-nada electoral y la capacitación debe ser obligatoria y compartida entre las autoridades electorales y los partidos.


Ruta crítica: Elaborar un protocolo para selección, inducción y seguimiento de traba-jo para los testigos electorales.

Responsables: Organización Electoral y los partidos.


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3.8. Reglamentación de las encuestas

Debe ser reelaborada la norma legal sobre este tema que cubra diseño, aplicación y difusión. Las competencias que se creen no deben recaer en el DAnE; si hubiere lu-gar a ello, esta entidad solo ejercería una calidad de observancia, para lo cual emitiría conceptos no obligantes. De hecho, por este carácter esta función debería ejercerla la procuraduría general de la nación apoyada en el DAnE. En su elaboración concurri-rían expertos (estadísticos, politólogos y antropólogos) e instituciones académicas.


Ruta crítica: asumir esa tarea como un proyecto y asumirlo el CnE.

3.9. Derecho al sufragio para sectores especiales

Diseñar una propuesta legal y práctica que permita sufragar con un documento dis-tinto a la cédula de ciudadanía a jóvenes, militares recién retirados y ciudadanos sin identificación.

Acción: Trámite de ley y reformatorio.

Ruta crítica: Elaborar proyecto de ley.

4. Organización electoral

4.1. Competencias

Se requiere una clara definición de funciones y competencias entre los organismos electorales y definir una estrategia de fortalecimiento de los organismos electorales en donde lo técnico se tenga en cuenta, pero se deje claro que es un instrumento para la concreción de los principios fundamentales del régimen electoral y no el fin en sí mis-mo. Debe fijarse cuál de esas entidades sería la cabeza de lo electoral en Colombia.

Acción: Reforma constitucional y trámite de ley.

Ruta crítica: presentar propuesta constitucional.

Responsables: Consejo nacional Electoral y partidos.


4.2. Carrera administrativa especial para funcionarios de la Registraduría

La reforma política de 2003 exige esta norma.


Ruta crítica: presentar propuesta de ley.

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Responsable: Consejo nacional Electoral.Temporalidad: Corto plazo.

4.3. Concurso para escoger Registrador debería ser revisado y adelantado por una universidad reconocida.

Acción: Reforma constitucional y trámite de ley.

Ruta crítica: presentación de textos de reforma.



4.4. Composición del Consejo Nacional Electoral (CNE)

Se recomienda modificar el procedimiento y la responsabilidad para el nombramiento del CnE. Entre tanto, se debe reglamentar el procedimiento para el nombramiento del Consejo nacional Electoral, basado en la reforma política.

Acción: Reforma constitucional y expedición de norma legal.




4.5. Justicia electoral

Sobre la base de analizar la jurisprudencia de la Sección V del Consejo de Estado y la doctrina producida por el Consejo nacional Electoral, proponer una reforma que deli-mite mejor las funciones de los dos organismos y que por tanto evite que se presenten las colisiones que se han venido presentando hasta el momento, agilice la aplicación de justicia electoral y garantice independencia total de la justicia electoral.





4.6. Imagen institucional

La imagen institucional de la Organización Electoral y del proceso electoral. promover una estrategia de publicidad e imagen positiva a favor de la Organización Electoral y de los procesos electorales basada en construir la imagen de un proceso electoral justo y transparente.

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Acción: Ejecución.Ruta crítica: programa de construcción de imagen institucional.Responsable: Organización Electoral.Temporalidad: Corto y mediano plazo.

4.7. Coordinación electoral

Debe establecerse un mecanismo permanente de coordinación de los órganos electo-rales y una coordinación interinstitucional de estos órganos con aquellos que tienen funciones electorales de control.

Acción: Implementación.Ruta crítica: Constituir un comité interinstitucional.Responsable: Liderada por la Organización Electoral.Temporalidad: Corto plazo.

4.8. Presupuesto de la Organización Electoral

En general, se deben entregar a la Organización Electoral, en especial al Consejo na-cional Electoral, todos los recursos para cumplir su función como principal organismo electoral. Lo anterior, sin contradecir una financiación que cumpla con los criterios de regularidad, predecibilidad y adecuación.

4.8.1. El presupuesto en los planes de desarrollo. Amarrar el presupuesto de las elecciones a los planes de desarrollo y al presupuesto nacional y no que obedezca a una petición de última hora al gobierno nacional.

Acción: Ley de presupuesto.

Ruta crítica:

Responsables: Ministerio de Hacienda y Departamento nacional de planeación.


4.8.2. Presupuesto en año no electoral. por ningún motivo el presupuesto de toda la Organización Electoral para un año no electoral debe ser inferior al de un año elec-toral. El presupuesto de los años no electorales debe ser igual al de los electorales. Una vez constituida esa base, el presupuesto debe crecer mediante una fórmula que le sume 2 ó 3 puntos a la inflación esperada durante 10 años.

Acción: Ley de presupuesto.



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4.8.3. Es importante incorporar destinaciones específicas a la participación política dentro del sistema de transferencias y de fondos de estabilización regional para tam-bién coadyuvar a la eliminación de desigualdades políticas.

Acción: Ley de Transferencias.



4.8.4. Establecimiento mínimo de gasto en la organización de elecciones depen-diendo del tipo de evento electoral.


Responsables: Ministerio de Hacienda y Departamento nacional de planeación


4.8.5. Capacidad electoral. Tecnificar aún más los equipos de trabajo dentro de las entidades de la Organización Electoral. Se requiere un trabajo más interdisciplinario, donde se incorporen otras profesiones.


Responsables: Consejo nacional del Servicio Civil y universidades garantes de un proceso de generación de empleo.


4.8.6. Consultas y calendarios electorales. para que esto tenga mayor coherencia es importante que se reajusten algunos calendarios electorales, sobre todo los relaciona-dos con la organización de consultas, que deben contar con mayor anticipación, para desligarlas de coyunturas.




4.8.7. Independencia presupuestal del CNE. Desligar presupuestalmente el ente máximo de control y vigilancia de la Registraduría, con el fin de evitar los conflictos de interés que suscita el actual arreglo presupuestal. Es importante buscarle un fórmula más acorde y que desarrolle plena y efectivamente la independencia de este ente de naturaleza regulatoria. para ello, es necesario pensar en reestructurarla como una co-misión reguladora, a la marea de la CREg o la CRA, sin abandonar el carácter político que tiene el CnE. por ello es importante que además de la independencia presupuestal se profundice su autonomía y su organización se estructure en función de ella. Una in-

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dependencia plena demanda que la programación y ejecución de su presupuesto corra por su propia cuenta, tal como lo hace el Banco de la República.

Las distintas propuestas respecto al CnE, como ampliar la cobertura de sus servicios, profesionalizar y tecnificar más su planta de funcionarios, deben estar articuladas al propósito general de garantizar su independencia.




5. Otros aspectos

Es imperativa la modernización y fortalecimiento de los sistemas de control.

5.1. Participación en política de empleados públicos

La estructura partidista está montada en el servidor público. La Ley 996 de 2005 –de la reelección– reglamentó la participación de servidores públicos, pero el artículo fue decla-rado inexequible. Entonces, lo que ha faltado desde 1991 es reglamentación legal porque en la Constitución se da la posibilidad de participar. Esto, como restricción, es hipócrita. Además de las dificultades de probar y de sancionar. Una adopción amplia de participa-ción en política de los funcionarios públicos debe tener en cuenta las excepciones.

Acción: Trámite de ley estatutaria.



5.2. Coordinación interinstitucional por la reforma

Crear una comisión de alto nivel, representativa de todos los partidos políticos y de los órganos electorales para que las reformas que se presenten al Congreso lleguen ya con un consenso y pueda ser más integral (trámite similar al que se utilizó con la Ley de Infancia). La reforma debe contemplar los ejes de partidos, del sistema electoral, de transparencia y equidad de los procesos electorales, de la estructura de la Organización Electoral (incluida la justicia electoral) y del tema presupuestal.


Ruta crítica: Constituir un comité promotor y facilitador de la coordinación interins-titucional permanente.

Responsable: Liderada por la Organización Electoral.


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5.3. Coordinación interinstitucional electoral

Hay que encontrar la manera de que exista una integración y una coordinación de las labores de las diferentes autoridades del Estado para luchar contra las problemáticas que rodean al sistema electoral.


Ruta crítica: Constituir un comité promotor y facilitador de la coordinación interins-titucional permanente.

Responsable: Liderada por la Organización Electoral.


5.4. Umbral

Aumentar a 4% el umbral para la asignación de curules en las elecciones legislativas para Senado o Cámara de Representantes.


Ruta crítica: presentar textos.

Responsables: Consejo nacional Electoral y partidos.

Temporalidad: mediano plazo (existe un proyecto en trámite en este momento).

5.5. Fraude e irregularidades

5.5.1. Creación de un programa de trabajo sobre fraude


Ruta crítica: Elaborar un programa de lucha contra el fraude.

Responsable: Liderada por la procuraduría general de la nación.


5.5.2. Creación de un programa de trabajo de educación y prevención sobre irregularidades


Ruta crítica: Elaborar un programa de trabajo de educación y prevención de las irre-gularidades electorales.



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5.6. Partidos y demandas

- Los partidos no deberían tener capacidad para entablar una demanda contra un ad-versario.

5.7. Voto por delegación

Voto por delegación (principio de elegir y ser elegido).


Ruta crítica: Crear los mecanismos para facilitar la delegación con seguridad y trans-parencia.



5.8. Ayuda a electores especiales

Ayuda a electores que pertenecen a los sectores de “los excluidos” (para garantizar el principio de elegir y ser elegidos).

5.9. Inhabilidades

Resolver legalmente la prohibición de inscripción como candidatos para quien pueda verse abocado a una inhabilidad.


Ruta crítica: Elaborar un programa de lucha contra el fraude.



5.10. Veedurías ciudadanas electorales

La procuraduría general de la nación debe liderar las veedurías electorales ciudada-nas.


Ruta crítica: Elaborar un programa de promoción de las veedurías ciudadanas elec-torales.



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- Registraduría nacional del Estado Civil.

- página web de los partidos políticos.

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