Diagnóstico sobre la exclusión social en Navarra

Elaborado para el Gobierno de Navarra. Departamento de

Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte

II Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra

Abril 2009

Coordinación:

Concepción Corera

Miguel Laparra

Begoña Pérez Autores:

Manuel Aguilar

Concepción Corera

Rubén Lasheras

Miguel Laparra

Begoña Pérez

Manolo Rodríguez

Félix Taberna

ALTER Grupo de investigación Departamento de Trabajo Social

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ÍNDICE DE CONTENIDOS

1. UNA PERSPECTIVA DE CONJUNTO SOBRE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ...7 1.1 Aproximación conceptual y metodológica a la exclusión social ..........................................................7 1. 2 Incidencia y evolución de la pobreza y de la exclusión social en Navarra .......................................26 1.3 Características de la población excluida...............................................................................................58 1. 4 La diversidad del espacio social de la exclusión............................................................................71

2. UN MARCO DE REFERENCIA PARA LAS ACTUACIONES FRENTE A LA EXCLUSIÓN SOCIAL.....................................................................................108

2.1 Estrategia Europea de Inclusión..........................................................................................................108 2.2 La estrategia nacional de inclusión social ..........................................................................................113 2.3 La significación del I Plan de Exclusión de Navarra. Principales conclusiones de la evaluación realizada ......................................................................................................................................................123 Referencias bibliográficas..........................................................................................................................135

3. PROCESOS DE EXCLUSIÓN SOCIAL E ITINERARIOS DE INCORPORACIÓN EN LOS DIFERENTES ÁMBITOS:.................................137

3.1 GARANTÍA DE INGRESOS .....................................................................138 1. La pobreza como factor de exclusión social y la garantía de ingresos como mecanismo de integración ..................................................................................................................................................138 2. Líneas de intervención en materia de Garantía de Ingresos previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión ....................................................................................................................................................142 3. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión..........................143 4. Necesidades económicas de la población excluida..............................................................................148 5. Principales intervenciones en materia de Garantía de Ingresos ..........................................................165 6. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración ..................................................................182 7. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de garantía de ingresos en el II Plan de lucha contra la exclusión......................................................................................................................................183

3.2 VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL...............................................189 La vivienda como factor de exclusión social y de integración................................................................189 1. Líneas de intervención en materia de Vivienda previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión.....................................................................................................................................................................195 2. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión..........................196 3. Necesidades de vivienda de la población excluida ..............................................................................201 4. Principales intervenciones en materia de Vivienda .............................................................................220 5. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración ..................................................................235 6. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de vivienda en el II Plan de lucha contra la exclusión .....................................................................................................................................................236

3.3 EMPLEO...................................................................................................240 1 El empleo, una herramienta de inclusión social ....................................................................................240 2. Los Objetivos de las Políticas Activas de Empleo...............................................................................243 3. Las Condiciones Estructurales de Empleabilidad. ...............................................................................245 4. Las Políticas de Empleo.........................................................................................................................248 5. Políticas de Empleo en Navarra. ...........................................................................................................254 6. La incorporación sociolaboral. ..............................................................................................................262 Conclusiones finales y líneas de trabajo. ..................................................................................................270

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3.4 EDUCACIÓN Y EXCLUSIÓN ...................................................................274 1.- Breve referencia a los principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de Lucha Contra la Exclusión.........................................................................................................................277 2.- Síntesis de la valoración realizada en materia de Educación de la Evaluación del Primer Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005...................................................................................279 3.- Síntesis de la valoración realizada desde la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión social ...........................................................................................................................................................284 4.- Aproximación general al estado de la cuestión educativa en relación con situaciones de riesgo o exclusión social. Algunos problemas específicos (identificados en las monografías) en ciertos grupos de población en Navarra. ...........................................................................................................................288 Documentación de referencia: ...................................................................................................................345

3.5 SALUD......................................................................................................346 Principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra. ......................................................................................................................................346 Valoración realizada en la Evaluación del Gobierno de Navarra ...........................................................348 Valoración realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión...............................................................349 Problemas identificados en los colectivos ................................................................................................351 Principales intervenciones puestas en marcha..........................................................................................367

3.6 ACOMPAÑAMIENTO SOCIAL ................................................................401 1.1. Los servicios sociales en la acción contra la exclusión ....................................................................401 1.2. El modelo de los servicios sociales en Navarra ................................................................................403 1.3. Líneas de desarrollo ............................................................................................................................413

4. UN SISTEMA DE OBSERVACIÓN PERMANENTE DE LA EXCLUSIÓN.419

GLOSARIO ................................................................................................................................................424

Índice de tablas ...........................................................................................................................................427

Índice de gráficos .......................................................................................................................................431

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Presentación

A continuación se presenta un documento que sintetiza los resultados de diversos trabajos realizados en el proceso de elaboración del diagnóstico sobre la exclusión social en Navarra. Este diagnóstico tiene como fin orientar el proceso de diseño del II Plan de Lucha contra la Exclusión social en Navarra.

El documento lo integran cuatro partes. En la primera se incluye una perspectiva de conjunto sobre la exclusión social en Navarra. Ésta comienza con una aproximación conceptual al fenómeno de la exclusión social y una revisión de las principales metodologías utilizadas en la actualidad para estudiar el fenómeno. Posteriormente se analiza la incidencia y la evolución de la exclusión social en Navarra en los últimos años a través de diversos indicadores relacionados con el desempleo, la pobreza relativa, la pobreza severa y la demanda de Renta Básica. Las tendencias analizas en este capítulo se han visto sometidas a fuertes cambios en los últimos meses debido al impacto de la crisis por los que se ha introducido un apartado complementario que recogiera las consecuencias ya observadas en las cifras de desempleo, hogares sin ingresos y el volumen de solicitudes de Renta Básica a lo largo de 2008. Se incluye más adelante un capítulo sobre las características de la población excluida en Navarra que, en esta ocasión, se ha realizado a partir del análisis de los hogares perceptores de Renta Básica y complementado con el análisis monográfico de diversos colectivos con especial relevancia en el espacio de la exclusión social (personas sin hogar, prostitución, inmigración, mayores, menores, monoparentales, minoría étnica gitana, personas con dependencias, discapacidad). En este apartado se incluye una síntesis de los principales rasgos que definen la situación de exclusión de estos colectivos a partir de las monografías que constituyen documentos a parte.

En la segunda parte del trabajo se ha incluido una referencia al marco de actuación política frente a la exclusión social en diversos niveles: el de las recomendaciones europeas, el de los planes nacionales de inclusión social y en el nivel de las Autonomías con el fin de identificar espacios comunes en las orientaciones de las políticas de inclusión en la actualidad.

La tercera parte contiene el estudio específico de las diferentes dimensiones que conforman los procesos de exclusión social y los itinerarios de inclusión. Al igual que en el diagnostico del I Plan se incluye un análisis de los siguientes ámbitos: garantía de ingresos, vivienda, empleo, educación, salud y acompañamiento social. En cada uno de ellos se hace referencia a la evaluación de las actuaciones del I Plan, se identifican los principales problemas que presenta la población excluida en relación con ese ámbito, así como una valoración de las medidas que se llevan a cabo con este tipo de población. Por último, se identifican algunas líneas de orientación para el diseño de las

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medidas que vayan a formar parte del II Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra. Tal y como se ha acordado con la Dirección General de Asuntos Sociales a lo largo del proceso en este documento no se ha producido la concreción de dichas medidas ya que este trabajo será efectuado desde dicho organismo.

Por último, se incluye un breve apartado en el que se proponen algunas líneas de mejora en el sistema de recogida de información sobre la exclusión social que permitirían avanzar en la línea de construcción de un sistema de observación y seguimiento de la exclusión social en Navarra.

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1. Una perspectiva de conjunto sobre la exclusión social

1.1 Aproximación conceptual y metodológica a la exclusión social

Miguel Laparra Begoña Pérez

El concepto de exclusión social

El sentido del término exclusión se construye a partir del significado del proceso opuesto al de integración social. Las distintas problemáticas sociales que aparecen en nuestra sociedad no sólo pueden ser descritas debido a la falta de ingresos y al alejamiento del mercado de trabajo, sino también por la falta de lazos sociales o la pérdida de derechos sociales. De este modo, frente a la unidimensionalidad del concepto pobreza, la exclusión social permite describir situaciones que abarcan distintas dimensiones que dificultan los procesos de integración social. Junto a ello y frente a la medición de situaciones de dificultad estáticas, el concepto de exclusión permite incorporar el carácter dinámico de los procesos de alejamiento. Por ello este concepto también nos permite diferenciar diversas situaciones en función de la intensidad de los procesos o del grado de alejamiento del centro, o de la situación de integración.

El concepto de exclusión nace de la tradición francesa de análisis sociológico que ha tratado de describir los procesos sociales de pérdida de integración social. Robert Castel (1997) definía este proceso como desafiliación social, entendiendo que es un recorrido paulatino del individuo desde la integración, pasando por la creciente vulnerabilidad, hacia la invalidación social. En ese esquema, la vulnerabilidad, se convierte en una zona intermedia, inestable, que conjuga precariedad en el trabajo con la fragilidad de los soportes de proximidad tales como la familia o las instituciones. En la misma línea, Serge Paugam (1996) se refiere a este proceso como descalificación social mediante el cual se produce un aumento de la fragilidad de los dos principales vínculos de integración de las personas en la sociedad: el empleo y los lazos sociales (entendidos de forma amplia ya que el autor incluye relaciones familiares, participación en la comunidad y participación política). Paugam considera que las transformaciones producidas en el mercado laboral han provocado un descenso de la necesidad de cualificación, sobre todo en el sector servicios lo que ha provocado un aumento de la inestabilidad del empleo y un descenso de su retribución económica. Esta descalificación en el ámbito laboral conlleva, en ocasiones, un proceso de descalificación social. Debido a que las nuevas

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vinculaciones con el empleo no llevan implícitas un reconocimiento de derechos sociales similar al que lo hacían anteriormente. Y además la pérdida o el cambio constante de empleo puede conllevar un descenso de las relaciones sociales1 (Paugam, 2000).

Podemos observar en los análisis de Castel y Paugam diversas similitudes en la forma de entender los procesos de pérdida de integración. En primer lugar, ambos contemplan el carácter multidimensional del fenómeno, aludiendo al menos a tres dimensiones la económica, la social-relacional y la político (derechos sociales). En segundo lugar, aludiendo a su carácter dinámico diferencian distintos espacios dentro de la exclusión social, la vulnerabilidad o la exclusión más extrema. Por último, en relación con las causas que generan estos procesos de pérdida de integración incluyen los cambios que han afectado en los últimos años al empleo, las relaciones sociales y los sistemas de protección social. A diferencia de concepciones tradicionales de la pobreza de carácter más individualista que responsabilizan de esta situación a los comportamientos y decisiones adoptados por las familias e individuos, esta visión incorpora otros niveles de responsabilidad relacionados con el nivel estructural: cambios producidos en el mercado de trabajo, familia, y con el nivel institucional, límites en la protección social y en el reconocimiento de derechos. Esta diferenciación de niveles de responsabilidad permite establecer cierto margen de acción en el ámbito de las políticas y las instituciones en la lucha contra la exclusión social.

La extensión del término exclusión en Europa en los años ochenta respondía, precisamente, a la existencia de un elevado nivel de consenso teórico sobre la necesidad de utilizar una concepción que incluyera la naturaleza, multidimensional y dinámica del fenómeno. Sin embargo, este consenso en el plano teórico no acaba de traducirse en la elaboración de conceptos operativos, de métodos y de sistemas de indicadores que permitan analizar el espacio de la exclusión social. La ausencia de una definición compartida y por ello la falta de indicadores que permitan su medición operativa, ha provocado que sea un término poco útil para el análisis comparativo. Esta falta de una definición operativa de exclusión social hace que los indicadores de pobreza siguen ocupando un lugar prioritario en los estudios comparados de política social (García Serrano et al., 2001), (Ayala, 2002), (Cantó, Mercader,2000) 2. 1 Según un estudio realizado por Paugam en el 2000, la ausencia de lazos familiares entre los desempleados es 2,5 veces mayor que en los empleados PAUGAM, S. (2000) Le salarié de la précarité, Paris, Presses Universitaires de France.. 2 Ante la imposibilidad de citar todos los trabajos que se han realizado sobre la situación de la pobreza en España, enumeramos algunos de los más consultados. Entre los pioneros se encuentran los estudios elaborados por EDIS para Caritas o el Informe FOESSA FOESSA, C. (1976) Estudios sociológicos sobre la situación social en España, Madrid, Euramérica.; el trabajo de Juárez et al. JUAREZ, M. Y. R., VICTOR (1994) Población, estructura y desigualdad social. IN FOESSA (Ed.) V Informe Sociológico sobre la situación social en España. Madrid.; los análisis del INE a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares INE (1993) Estudio de los hogares menos favorecidos según la Encuesta de Presupuestos Familiares 1990–91, Madrid, Instituto Nacional de Estadística., INE/UAM (1996) Desigualdad y pobreza

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A continuación presentamos una reflexión en torno a las distintas metodologías de análisis social que incorporan de manera más eficaz los diferentes rasgos que definen la naturaleza de la exclusión así como una revisión de los estudios sobre exclusión social en el ámbito estatal y europeo.

Revisión de metodologías de estudio sobre la exclusión social 3

a) La aproximación al fenómeno a través de la medición de las formas más severas de pobreza

Como mencionábamos anteriormente la falta de indicadores propios, conlleva que frecuentemente se recurra a los estudios de pobreza para describir la desigualdad social de manera comparada. La tasa de pobreza es un medidor de desigualdad económica que toma como referencia el nivel de vida de la población de un entorno. La tasa de pobreza relativa se ha establecido, en aquellos ingresos inferiores al 60% de la mediana por unidad de consumo. La tasa de pobreza severa se ha establecido por convención en el 30% de la renta mediana equivalente por unidad de consumo. Este indicador se aproxima más al fenómeno de exclusión social.

Sin embargo, a las limitaciones tradicionalmente atribuidas a los estudios de pobreza (por tener en cuenta únicamente los ingresos del hogar y no los gastos, por definir situaciones individuales y por ello perder de vista la existencia de estrategias familiares de compensación), se añade, también, la constatación de la falta de correlación directa entre las situaciones de pobreza relativa y las de exclusión social.

La falta de ingresos es entendida como una dimensión importante de la exclusión, sin embargo ésta es una situación que acumula dificultades también en otros ámbitos. La pobreza económica se constituye en un posible camino

en España. Estudio basado en las Encuestas de Presupuestos Familiares 1973-74, 1980-81 y 1990-91. Madrid, INE. y otras elaboraciones sobre la misma fuente AYALA , L. Y. R., VICTOR (1998) El estudio de la pobreza en España. IN VVAA (Ed.) Las condiciones de vida de la población pobre en España. Informe general. Madrid, Fundación FOESSA., CANTÓ, O. (1996) Poverty Dynamics in Spain: A study of transitions in the 1990s. Distributional Analysis Research Programme Discussion Paper nº 15. London School of Economics.. Una recopilación de todos estos trabajos, incluyendo aquellos que aportan una perspectiva más amplia de la desigualdad puede encontrarse en la publicación del II Simposio sobre Igualdad en la Renta y la Riqueza VVAA (1996) II Simposio sobre Igualdad en la Renta y la Riqueza. IN ARGENTARIA, F. (Ed.).. De manera específica, los estudios de carácter internacional que realiza UNICEF a través del Centro de Investigaciones Inocenti, UNICEF (2005) Pobreza Infantil. Florencia, Centro de Investigaciones Innocenti. han llamado la atención sobre el incremento, en los últimos años, de las tasas de pobreza infantil, riesgo que, en nuestro país, parece ser superior a la media de países europeos CANTÓ, O. & MERCADER, M. (2000) La pobreza infantil en España: alcance, evolución y duración. Economic and Social Policy., VIDAL, F. (2002) Situación social de la infancia en España 2001. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y Universidad de Comillas. 3 Elaborado a parir de Lapara, M y Pérez, B. Procesos de exclusión itinerarios de incorporación, Foessa (2007).

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hacia la exclusión social, dependiendo de su intensidad y de su duración, pero es preciso subrayar que no se trata del único camino posible.

En este sentido, otros fenómenos más limitados como son la pobreza económica severa (hogares con ingresos inferiores al 25% de la renta mediana equivalente, las situaciones de pobreza persistente (hogares en situación de pobreza durante más de tres años seguidos) o la pobreza que lleva consigo privaciones importantes en la vida diaria, han sido identificados como fenómenos más cercanos a la exclusión social.

b) El concepto de privación El concepto de privación permite otro acercamiento al fenómeno de la

exclusión debido a que introduce las dimensiones del gasto y el acceso a bienes y servicios (Ayala, Martínez, Mercader, 2006). De hecho, resulta especialmente relevante la incorporación al análisis de las variables relacionadas con las dificultades de acceso a la vivienda, ya que éste es identificado como un factor común a las situaciones de exclusión y, por ende, el acceso a ella como una las mejores defensas para evitar la caída hacia la exclusión (Kober and W.Paxton, 2002).

La disponibilidad en nuestro país de datos de la Encuesta de Condiciones de vida en relación con el acceso a determinados bienes y servicios permite realizar diferentes aproximaciones al concepto de privación de manera comparada. En cualquier caso se mantiene la necesidad de analizar otros procesos más complejos, eminentemente sociales y no exclusivamente mercantiles.

c) La aproximación a la exclusión a través de indicadores basados en el desempleo

La relación entre desempleo y exclusión dista mucho de ser directa (Esping-Andersen, 1990), (Moreno, 1995), (Gallie and Paugam, 2000), (Sarasa, 2001), (Cantillon and Van den Bosch, 2000). Diversos estudios muestran cómo el efecto de la protección por desempleo y la existencia de estrategias familiares de compensación minimizan el impacto que este pueda tener como riesgo de exclusión. Además en los últimos años, como, el surgimiento del empleo precario favorece un mayor riesgo de exclusión social entre el colectivo de trabajadores.

Sin embargo, y a pesar del efecto de los mecanismos compensatorios, el desempleo sigue siendo un claro factor de riesgo de pobreza y exclusión. De hecho, el acceso al empleo es identificado como uno de los factores que ejerce mayor influencia en la persistencia de las situaciones de pobreza, por encima de otros como la edad, el tipo de hogar, etc. (Whelan et al., 2003), (Sarasa et al., 2004).

Por ello, al igual que sucedía con la pobreza económica, quizás sea más correcto hablar de los efectos del desempleo o el empleo precario como “riesgo

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de exclusión” (Laparra, 2004, Sarasa, 2007) o “factor de vulnerabilidad ante la exclusión social” (Subirats, et al 2004, 2005). De este modo, en el análisis de la exclusión será necesario definir cuales son las relaciones con el mercado laboral que pueden generar mayores dificultades. Es el caso de las situaciones de desempleo de larga duración o aquellas en las que el desempleo afecta a todos los miembros en edad activa del hogar o el desempleo de la persona principal.

Igualmente parece más eficaz utilizarlo de forma combinada con indicadores que midan el nivel de ingresos en el hogar para conocer en qué medida el efecto las prestaciones sociales contribuye a reducir su impacto. Por este motivo algunos investigadores proponen como indicador más cercano al espacio de la exclusión social el número de hogares sin empleo y sin prestaciones económicas (analizándolo a partir de la Encuesta de Población Activa4).

d) Análisis multidimensionales de la exclusión

Ante la necesidad de complementar el análisis de la pobreza y el desempleo con otras dimensiones sociales nos sumamos a aquellas propuestas metodológicas que permiten combinar el estudio de la exclusión en diversos ámbitos.

Serge Paugam (1996) fue uno de los primeros en proponer la utilización de indicadores que hicieran referencia de manera conjunta a la situación del individuo respecto del mercado laboral y los lazos sociales (entendidos éstos en su sentido más amplio, no solamente como las relaciones familiares, sino también las relaciones en la comunidad vecinal e incluso los contactos y el acceso a las instituciones de protección social). A partir de sus análisis, demostraba la interrelación y el refuerzo de los distintos procesos de exclusión, ya que las dificultades en el acceso al empleo reforzaban la inestabilidad de la familia y se constituían en un factor de ruptura de las relaciones sociales que podían llevar al aislamiento social. En la misma línea metodológica, especial interés presentan los análisis realizados para Irlanda por Commins (1993) en el marco del programa nacional de lucha contra la pobreza. Este autor definía las situaciones de exclusión social para un volumen determinado de población a partir de la interrelación de dificultades en cuatro dimensiones básicas: la política (ciudadanía democrática), la económica (integración laboral), la social (derechos sociales) y la interpersonal (relaciones familiares y comunitarias).

En el Reino Unido, el gobierno laborista en 1997 puso en marcha la Unidad de Exclusión Social que diagnosticaba la situación de exclusión social de un volumen determinado de población a partir de la utilización de tres categorías: pobreza económica (aunando indicadores de ingresos y gastos con factores no

4 Este análisis lo realiza Carlos García Serrano para el caso de Navarra LAPARRA, M., CORERA, C., GARCÍA, C., MACÍAS, A., ORTE, P. & GARCÍA SERRANO, C. (2003) Estudio Evaluativo de la Renta Básica, Pamplona, Gobierno de Navarra.

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monetarios de privación); integración (acceso al empleo y acceso a los servicios públicos) e incluyendo también en el análisis la existencia de factores precipitantes (embarazos adolescentes, delincuencia y otros). En el 2001 esta Unidad incorporó el factor “acumulativo” a la definición: “la característica más importante de la exclusión social es que los problemas están relacionados, mutuamente reforzados y pueden combinarse para crear un complejo y vertiginoso círculo vicioso (SEU, 2001 Pág. 155).

En España los primeros estudios que utilizaron metodologías de carácter multidimensional para abordar la exclusión social fueron los trabajos de Luis Sanzo en el País Vasco (Sanzo, 1987), del Gabinet d’Estudis Socials en Cataluña (Estivill, 1989), los efectuados por Aguilar, Gaviria y Laparra en Aragón (1994), los estudios sobre pobreza y desigualdad elaborados por EDIS para distintas diócesis de Cáritas (EDIS, 1984), (EDIS, 1998) o los desarrollados por Subirats y otros investigadores del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (2003, 2004, 2005, 2005a y 2005b). De los estudios efectuados en los últimos años cabe mencionar de manera específica tres investigaciones sobre la exclusión social que destacan por sus aportaciones metodológicas:

García Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2000) plantearon una definición del espacio de la exclusión a partir de indicadores relacionados con la situación económica, por un lado, y con la presencia de dificultades en otros tres ámbitos por otro: capital humano (combinando indicadores de educación y salud), capital social (relaciones familiares y sociales) y vivienda. A partir de datos del PHOGUE, los autores analizaban la situación de la población bajo el umbral de pobreza en España en relación a estos tres ámbitos de integración. De este modo, el estudio permitió definir un espacio más reducido de personas identificadas como “vulnerables” (150.000) que además de encontrarse en situación de pobreza presentaban dificultades importantes en los otros tres ámbitos.

Otro análisis multidimensional más allá de los factores económicos, aunque también realizado sobre los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea fue desarrollado en 2004 por el equipo de Subirats, Riba et al.5 en que se ofrece un análisis de la incidencia de diversos factores e desigualdad interrelacionados y se definen aquellos colectivos de población más propensos a sufrirlos. Según este estudio, los principales factores de exclusión social son una combinación de distintos elementos de desigualdad acumulados y pueden sintetizarse en los siguientes: el desempleo desprotegido, la enfermedad o discapacidad, el nivel formativo muy bajo, la pobreza severa, la falta de experiencia laboral por trabajo doméstico, la precariedad laboral, el analfabetismo, el aislamiento relacional, la precariedad económica asistida en el hogar y las dificultades económicas en el hogar. 5 Subirats, J. -Dir- (2004): “Pobresa i exclusió social. Un anàlisi de la realitat espanyola i europea” Fundacio La Caixa. Estudis Socials n. 16, Barcelona.).

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Por otra parte, en el contexto de elaboración del I Plan de Lucha contra la Exclusión social en Navarra, Laparra (2000) definió el espacio de la exclusión en esta comunidad a partir del análisis de los datos de una encuesta sobre necesidades sociales6 a 2.334 hogares asistidos. Utilizando un conglomerado de indicadores que hacían referencia a situaciones de pérdida de integración en diversos ámbitos como la falta de ingresos, relación laboral, vivienda, salud, educación, relaciones sociales y presencia de conductas anómicas (delito, consumos, conflictividad familiar), el estudio permitió identificar un volumen de hogares (6.000) especialmente afectados por diversas problemáticas. El análisis mostraba además, una fuerte interrelación entre bajos ingresos, empleo y vivienda, así como la reproducción de procesos de exclusión del empleo y la educación en las mismas familias. Este estudio incluía una propuesta metodológica para definir el espacio de la exclusión social, basada en la construcción de un sistema de 29 indicadores de exclusión social y 24 indicadores de precariedad, agrupados, en forma de índices, en siete dimensiones distintas (ingresos, empleo, educación, vivienda, salud, conductas anómicas y aislamiento social) y en tres grandes factores de exclusión (económico, político y social).

Más recientemente, Pérez Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo analizaron el espacio de la exclusión social en Asturias (2004) y Andalucía (2002) mediante la combinación de indicadores de pobreza (a partir de la encuesta de presupuestos familiares) y exclusión social (a través de un conglomerado de indicadores referidos a vivienda, educación y trabajo, a partir de la Encuesta de Condiciones de vida de la población pobre de EDIS).

Recientemente diversos equipos de investigación del ámbito de la exclusión social han consensuado una batería de indicadores que responde a una concepción multidimensional de la exclusión que incluye dificultades en las siguientes dimensiones (Laparra, Pérez y otros, 2007):

6 Encuesta realizada a una muestra representativa a 14.000 hogares que en algún momento habían sido atendidos por dispositivos de atención social en Navarra.

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Tabla 1. Diferentes dimensiones en el ámbito de la exclusión social

Dimensión económica

Participación en la producción, Exclusión de la relación salarial normalizada

Participación en el consumo Pobreza económica Dimensión política

Ciudadanía política Acceso efectivo a los derechos políticos. Abstencionismo y pasividad política

Ciudadanía social Acceso limitado a los sistemas de protección social, sanidad, vivienda, educación y prestaciones sociales

Dimensión social (relacional)

Ausencia de lazos sociales Aislamiento social, falta de apoyos sociales

Relaciones sociales perversas Integración en redes sociales “desviadas”. Conflictividad social (conductas anómicas) y familiar (violencia doméstica)

Fuente: Laparra, Pérez y otros, 2007

Esta propuesta, ha sido aplicada a través de la elaboración de una encuesta de condiciones de vida a la población española7 en el marco de elaboración del VI Informe Foessa (2009). El análisis ha permitido un acercamiento a la incidencia de la exclusión social en España, su diverso impacto en el territorio y la heterogeneidad de situaciones que engloba el fenómeno.

Este consenso metodológico supone un primer paso, muy importante en una línea de trabajo que permita llegar a operativizar el análisis sobre la exclusión social en nuestro territorio e incluso avanzar hacia la equiparación con los indicadores utilizados en el resto de países europeos para facilitar la comparación internacional.

e) Los estudios longitudinales sobre la exclusión social

La exclusión social es entendida, no tanto como una situación de desigualdad estática que afecta a un grupo de personas con características distintas a la población mayoritaria, sino como un proceso de alejamiento de algunos individuos respecto al centro de la sociedad. Así, el factor temporal, junto a la determinación socioespacial deviene un elemento de análisis indispensable en la comprensión de los procesos de exclusión (Subirats, 2005 y 2006). En este sentido y para una información cuantitativa al respecto, las encuestas tipo panel (como la Encuesta Europea de Condiciones de Vida) han demostrado la existencia en Europa de un porcentaje de personas en situación de pobreza que se encuentran en dicha situación de manera permanente. Estas encuestas han ido incorporando variables relativas a las condiciones de vida de las familias y por ello resultan de gran utilidad para observar la movilidad entre integración y exclusión y conocer la distancia cada vez mayor entre las condiciones de vida de los más integrados y los más excluidos.

7 Se efectuaron 3.500 encuestas con especial representación de la población en situación de pobreza extrema.

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Sin embargo, son encuestas dirigidas al conjunto de la población y por ello, presentan importantes limitaciones para detectar los casos de exclusión más extrema y describir sus condiciones de vida. Para ello, ha resultado efectiva la combinación de estos análisis con metodologías cualitativas que permiten profundizar en las características del espacio más reducido de la exclusión social.

La metodología de relatos de vida resulta especialmente adecuada para el estudio de las trayectorias personales y familiares caracterizadas por la exclusión. El estudio de la exclusión en base a la metodología cualitativa de los itinerarios de vida permite identificar factores de exclusión (procesos o momentos de crisis) ubicándolos en el tiempo y conocer el peso de los distintos factores de exclusión en el proceso de caída o alejamiento. También resulta útil para valorar el impacto del paso del tiempo en la situación de exclusión y en las actitudes y estrategias de las personas y familias. Por último, este método resulta adecuado para incorporar elementos de significado y percepción del sujeto (Subirats, 2006).

En España, el Observatorio del País Vasco sobre trayectorias de integración social, Pérez-Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo y Subirats entre otros, han utilizado esta técnica, en combinación con análisis cuantitativos) para abordar el análisis de la pobreza y la exclusión en Andalucía (2002), País Vasco, Asturias (2004) y Cataluña (2005 y 2006). En los casos de Asturias y Andalucía la metodología de los relatos tenía como objetivo establecer una tipología de trayectorias de exclusión social así como identificar las dimensiones que la definen (género, vivienda, empleo salud, etc.). En relación al primer objetivo, los estudios determinaron cinco tipos de trayectorias: la de aquellos casos que transitan desde la integración a la vulnerabilidad (debido a cambios dramáticos en la situación de pareja, problemas de discapacidad o rupturas laborales); los que se ubican permanentemente en la vulnerabilidad (debido a situaciones de bajos ingresos o la irregularidad); un tercer tipo de trayectorias hacia la exclusión desde la integración y la vulnerabilidad (por cambios en la situación laboral o de ingresos, envejecimiento, enfermedades o descenso de la protección familiar); trayectorias que van desde la vulnerabilidad a la exclusión más absoluta (con factores desencadenantes como la prostitución, drogas, o sida terminal, además de carencia total de apoyos familiares); y un quinto tipo que vive en la exclusión permanentemente (familias chabolistas de etnia gitana, personas sin hogar o enfermos mentales sin apoyo familiar). De todas ellas, el estudio identificó como la trayectoria más frecuente aquella que va desde la vulnerabilidad hacia la exclusión, reflejada en familias en las que a partir de generaciones de padres con situaciones relativamente estables o algo vulnerables, los hijos padecían situaciones de fracaso escolar, acceso a empleos precarios y un proceso de caída hacia la exclusión (Pérez-Iruela, Cabrero y Trujillo, 2002, 2004). En el caso de Cataluña el análisis combinado de información cualitativa y cuantitativa compusieron el establecimiento de una tipología basada en por un lado perfiles

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de exclusión vinculados al genero, la edad y la procedencia, esto es, donde las desigualdades detectadas venían determinadas por estos tres ejes; y perfiles de exclusión social vinculados a los ámbitos de salud, vivienda y reclusión penitenciaria. (Subirats -Dir- 2005). El estudio de trayectorias biográficas realizado sobre la base de esta primera tipología sin embargo, quedó necesariamente circunscrito al nivel cualitativo y abarcó el estudio monográfico de trayectorias vinculadas a la violencia de género, a la adolescencia en riesgo, a las personas dependientes, a las trayectorias de cronificación de la exclusión social, a la inmigración femenina, a la adicción y la enfermedad mental y finalmente, a la debilidad de las redes sociales y de apoyo a lo largo de la trayectoria vital (Subirats –Dir- 2006).

Recientemente, Cáritas española ha publicado un estudio sobre los factores que inciden en los procesos de exclusión y de integración social a través de la elaboración de cuarenta y cinco relatos de vida (Laparra y Pérez, 2008). Esta aproximación cualitativa ha permitido conocer la compleja interrelación de factores que generan los itinerarios de exclusión. Se constata en cada una de las trayectorias vitales la presencia de factores estructurales relacionados con la precariedad laboral o con la situación de desigualdad de determinados contextos de origen de las personas inmigrantes. Aparecen igualmente en el estudio factores de exclusión de carácter institucional que determinan situaciones de enfermedad mental no detectadas o tratadas, situaciones de irregularidad, escasa protección económica de determinados dispositivos de garantía de ingresos o las crecientes dificultades de acceso a la vivienda de las familias. El acceso al empleo de calidad, el tratamiento mental, el acceso a la regularización y el acceso a una vivienda se muestran como factores decisivos en los procesos de mejora e integración social. Por último, se comprobaba el efecto de los factores individuales y sociales tanto en los procesos de caída hacia la exclusión social como en los itinerarios de salida o integración social. En este ámbito destacan la importancia de diversos factores. En primer lugar, la situación personal, el estado emocional lo que también legitima el aumento del esfuerzo dedicado a los acompañamientos sociales y al trabajo individual de apoyo personal. Por otro lado, se constata la herencia familiar lo que sin duda debe legitimar el refuerzo del trabajo con familias y menores en situación de exclusión por su elevado carácter preventivo. Por último, la situación de falta de salud mental que aparece presente en muchos de los itinerarios de exclusión reivindica la necesidad ya reiterada por los profesionales de la acción social de aumentar los recursos y la coordinación sociosanitaria para favorecer la atención de estas problemáticas.

Una propuesta de mejora en esta línea consiste en avanzar en los métodos de panel para la recogida cuantitativa de información sobre la exclusión social ya que puede resultar de gran utilidad para detectar, aquellos factores y procesos sociales especialmente significativos en los procesos de exclusión e identificar puntos de inflexión hacia procesos de mejora y apoyos que han actuado como

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factores de integración social. En definitiva, sería preciso incorporar mejoras en las metodologías cuantitativas que permitan captar estos niveles de significación longitudinal a los que ahora accedemos mediante métodos cualitativos. Los Observatorios sobre la exclusión social son un ejemplo de esta línea se estudio longitudinal.

f) La diferenciación de espacios dentro de la exclusión permite la orientación de las estrategias de acción

La diferenciación de espacios dentro de la exclusión resulta de gran utilidad para conocer distintas situaciones de dificultad pero también para una mejor orientación de las políticas de lucha contra la pobreza. La identificación de un volumen de población vulnerable afectada por distintos riesgos debe alertar sobre la necesidad de reorientar el conjunto de las políticas sociales. Sin embargo, esto no impide la delimitación paralela de un espacio más reducido y más grave, el de la exclusión social, que deba ser objeto de programas de acción más intensa y prioritaria.

Los análisis sobre la exclusión desarrollados por Laparra (2000), García Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2000), Sarasa (2004) y Pérez Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo (Pérez Yruela et al., 2004) se basan en esta concepción de la exclusión social que la entiende como fenómeno más intenso. De estas investigaciones, se deriva que la población excluida, sin llegar a constituir una infraclase diferenciada del resto de la sociedad en cuanto a valores o comportamientos, sí que presenta unas diferencias muy notables respecto a la sociedad mayoritaria en relación con su status y sus condiciones de vida. El principal reto para estos análisis ha sido dar dimensión al fenómeno y profundizar en el conocimiento de las condiciones de vida de esta población excluida. Por el momento se han utilizado para ello dos vías de aproximación. A través de la población que normalmente acude a los dispositivos de atención social públicos (programas de renta mínima) o de la iniciativa social (usuarios de entidades sociales). Y a partir del análisis en profundidad de las características de grupos específicos de población excluida: personas sin hogar, presos, prostitución, jóvenes en situación de riesgo, enfermos de VIH, mujeres víctimas de maltrato, toxicómanos, minorías étnicas marginadas y otros.

No obstante, una clara vía de mejora reside, precisamente, en la necesidad de unificar los sistemas de información de estos dispositivos de atención a población excluida, tanto públicos (sistemas de garantía de ingresos mínimos, programas de inserción y similares) como de iniciativa social (servicios de acogida, programas de inserción, centros). En este sentido, aunque hay algunos precedentes interesantes de articulación de sistemas de información, como es el caso de la encuesta del I Plan de Exclusión en Navarra, desgraciadamente la ausencia de cobertura legal ha impedido darles continuidad y extensión.

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g) El estudio de las causas de la exclusión

Conocer las causas de la exclusión social supone un reto para las ciencias sociales. No existe consenso de las diferentes ciencias que estudian la exclusión social sobre la importancia de los diferentes factores asociados al fenómeno. En este trabajo tratamos al menos de diferenciar, en relación con las causas de la exclusión, tres niveles de análisis diferentes el nivel de la estructura social y económica de la sociedad (mercado laboral y sus transformaciones, los cambios en la familia, las desigualdades norte-sur); el de sus instituciones políticas (limitaciones en los sistemas de protección social, la discriminación de algunos colectivos y por último el nivel individual o familiar (la herencia social, el entorno familiar, los comportamientos y las estrategias familiares). La diferencia de estos tres niveles aunque en la realidad aparezcan interrelacionados nos permite realizar recomendaciones en materia de política social. El ámbito estructural de la economía globalizada y las transformaciones sociales trasciende el ámbito de responsabilidad de las políticas sociales frente a la exclusión social que únicamente tienen capacidad de incidir en el nivel institucional e individual familiar es preciso tenerlo. Sin embargo, las investigaciones destinadas a conocer la exclusión social deben incluir necesariamente el análisis de las transformaciones ocurridas en los últimos años en las principales estructuras de integración social: empleo, Estado de bienestar y redes sociales, comunitarias y de parentesco. Además, la especial configuración del mercado laboral y de la esfera productiva en general, la protección social y familiar en España hace que sean precisos análisis más específicos sobre la interdependencia entre dichos ámbitos en nuestro país.

Factores de carácter estructural

a) La precariedad laboral como factor de exclusión

El aumento del empleo precario o de baja calidad ha contribuido, en los últimos años, a incrementar el número de personas que no superan el umbral de pobreza a pesar de tener una vinculación laboral.

En España la precariedad se manifiesta en forma de temporalidad y trabajo sumergido (que incluye también formas falsas de autoempleo) y parte del fenómeno podría estar adquiriendo un carácter estructural, mediante el cual, determinados colectivos (de inmigrantes y trabajadores sin cualificación) se encontrarían vinculados de manera continuada a este tipo de empleo. La precariedad en este país afecta principalmente a mujeres, jóvenes e inmigrantes aunque, sin duda, un factor determinante lo constituye el sector de actividad.

En primer lugar, la reciente extensión de la precariedad en España, alcanzando a un 40% del empleo, la convierte en uno de los principales factores de riesgo de exclusión social. Se abre aquí, por tanto, una importante línea de investigación absolutamente esencial para acercarnos al fenómeno de la exclusión en nuestro país: quiénes son los colectivos más afectados por este

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fenómeno, cuáles son sus condiciones de vida y sobre todo, en qué medida se constituye para ellos en una situación persistente. Además, y a pesar de la propia invisibilidad del fenómeno, sería importante conocer la incidencia de la economía sumergida en España, no sólo en su condición de factor de exclusión, sino también en su dimensión de “contención” del aumento de la de la misma. Sería interesante dimensionar, (si no a nivel macro, al menos en el espacio, micro) en qué medida las familias más pobres salen adelante mediante la realización (a menudo en condiciones de explotación) de actividades económicas irregulares. La alternancia entre trabajos irregulares o precarios y en ocasiones de actividades ilegales (pensemos por ejemplo en el trabajo sexual como estrategia de diversos colectivos de mujeres con bajos recursos o en situación administrativa irregular) junto al uso de dispositivos institucionales de inserción social podría ser la estrategia de supervivencia utilizada por muchos hogares excluidos en nuestro país, con escasas posibilidades de salir definitivamente de la exclusión social Alfama, E. y Obradors, A. (2006).

Por último, la existencia de la economía irregular a la que se accede sin cualificación también debe ser tenida en cuenta a la hora de valorar y diseñar dispositivos de lucha contra la exclusión tales como las prestaciones de renta mínima o los programas de activación o inserción laboral.

b) Límites en la protección de la familia

La familia constituye un importante factor que contribuye a amortiguar los riesgos del mercado de trabajo y la desprotección social. Si bien desempleo y precariedad pueden llevar a una situación de exclusión al producirse un descenso de los ingresos familiares, en muchos casos éste se ve compensado por los ingresos de otros miembros de la familia. Sin embargo, las transformaciones sociales acaecidas en la familia en el escenario postindustrial (reducción del tamaño de los hogares, envejecimiento de la población, inestabilidad del matrimonio y cambios en los tipos de hogar –cambios en la estructura demográfica y en las formas de convivencia-) han contribuido a una perdida de la capacidad integradora de la familia tradicional (redes de solidaridad basadas en el parentesco y los lazos familiares). En un contexto donde, por un lado las estructuras familiares y las redes de solidaridad están mutando mientras que por el otro, las políticas públicas siguen estructurándose sobre el antiguo modelo, se producen grandes dificultades para que las nuevas y crecientes realidades familiares (monoparentales, mayores, homosexuales, etc.) lleguen a tener el mismo poder integrador.

Este hecho, sin duda, supone un riesgo de exclusión mayor en aquellos países en los que la familia ejerce una mayor labor protectora, como es el caso de los países del Sur, entre ellos España. En estos países, perder el acceso a la solidaridad familiar aumenta el riesgo de exclusión en mayor medida que en otros regímenes de bienestar donde la sociedad asume mayor responsabilidad colectiva ante las necesidades de sus ciudadanos.

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Se ha comprobado que la convivencia en el seno del hogar de personas con ingresos estables provenientes de empleo o prestaciones, junto con personas en situación de riesgo por desempleo o precariedad contribuye a una reducción sustancial de los fenómenos de la pobreza y la exclusión en nuestro país. Paralelamente diversos estudios advierten de las consecuencias de este modelo en España: un descenso de la natalidad y un elevado nivel de dependencia familiar que reduce la autonomía de los individuos, especialmente de jóvenes y mujeres (Moreno, 1995), (Gallie and Paugam, 2000).

El debilitamiento de la capacidad protectora de la familia tradicional (significa con convivencia y división sexual del trabajo productivo/reproductivo) y el aumento paralelo de las situaciones de dependencia relacionadas con el envejecimiento de la población constituyen nuevos riesgos de exclusión especialmente intensos en nuestro país. En España es necesario dar dimensión a los problemas de sobrecarga de cuidados que afectan sobre todo mujeres de las familias más pobres, ya que en ellas, los problemas de dependencia constituyen una importante barrera de acceso al empleo, conllevan un elevado nivel de gasto y a menudo intensas consecuencias físicas y psicológicas para las personas que asumen el cuidado. La mercantilización de los cuidados, cuando es posible por condiciones económicas o por el impulso de las políticas públicas, reduce la sobrecarga y facilita la incorporación laboral de las mujeres que han sido quienes tradicionalmente han asumido estas tareas sin recibir ninguna remuneración y muchas veces ni siquiera ningún reconocimiento social a cambio. Sin embargo, esta mercantilización del trabajo doméstico también puede contribuir a reproducir las tendencias exclusógenas por razón de genero en la medida en que no modifican la división sexual del trabajo que genera la desigualdad, sino que la refuerzan. La elevada feminización de los sectores de actividad vinculados a los servicios de atención personal y domésticos es, pues, la resultante de dicha tendencia a la conciliación por la vía de la mercantilización del trabajo doméstico. (Alfama Obradors 2006) .

c) La inmigración

En países como el nuestro, la llegada de un flujo migratorio intenso y constante, de personas que viven en condiciones de irregularidad y vulnerabilidad social, está marcando profundamente la dinámica interna dentro del espacio social de la exclusión. Es evidente la necesidad de establecer líneas de investigación que valoren el proceso de integración de la población inmigrante en nuestro país ya que, dependiendo de la eficacia de dicho proceso en el terreno laboral, de vivienda, educación, etc., la inmigración se constituirá en mayor o menor medida un factor de riesgo de exclusión. Una forma de acercarse a este escenario futuro puede ser la de conocer las especiales dificultades de aquellas personas u hogares inmigrantes que acumulan dificultades de acceso a la regularidad, el empleo, la vivienda y los sistemas de

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protección social. En este sentido, la realización de encuestas periódicas, que permitan seguir y analizar el proceso de integración de la población inmigrante se muestra como el método más eficaz. Por otro lado, un mayor acercamiento a la realidad de este colectivo también puede venir de la mejora de los sistemas de información de las entidades no lucrativas. Son ellas las que hoy en día asumen la atención a este colectivo y por ello cuentan con la información más directa sobre sus condiciones de vida.

Los factores del nivel institucional

a) Los límites en la acción del Estado de bienestar

La protección del Estado de bienestar se convertía a lo largo de la segunda mitad del siglo XX en un factor de integración que permitía la ruptura de la relación tradicional existente entre desempleo y pobreza. En relación a este hecho, se ha desarrollado en Europa una importante línea de investigación destinada a analizar la incidencia de las políticas sociales en la reducción de la pobreza y la exclusión social. Algunos de estos análisis han demostrado una clara correlación negativa entre el gasto que los países destinan a protección social y el nivel de incidencia de la pobreza en dichos países (Dennis and Guio, 2004), (Cantillon et al., 2002). De manera más específica, Gallie y Paugam (2000) han valorado la incidencia de los sistemas de protección del desempleo en la reducción de la pobreza y la exclusión en los diferentes países europeos. Muchos consideran el surgimiento de las prestaciones de tipo asistencial a partir de los años setenta, como el verdadero comienzo del declive de la capacidad protectora de los estados de bienestar por quebrar la tradición de reconocimiento de derechos vinculada a la protección social del desempleo. A pesar de ello, diversas investigaciones como las de Sainsbury y Morissens (2002) o Behrendt (2000) han demostrado cierto nivel de eficacia de estas prestaciones asistenciales, al menos en la reducción de la pobreza extrema8.

En España, al margen de ciertos análisis puntuales circunscritos a realidades autonómicas, son escasos los estudios que permitan conocer la dimensión y la eficacia del conjunto de acciones públicas y no lucrativas destinadas a la lucha contra la exclusión. Por ello, se hace precisa una visión de conjunto que permita valorar la incidencia de este nivel de protección pública sobre las últimas transformaciones en las situaciones de pobreza y exclusión social.

En este sentido, ante la limitación de las políticas públicas frente a la pobreza, concentrada casi exclusivamente en suministrar transferencias monetarias a los hogares (PNC’s, rentas mínimas de inserción, subsidios familiares…), las entidades sociales no lucrativas siguen ocupando un lugar clave en la intervención social con los sectores tradicionalmente más excluidos. Igualmente, las entidades han sido las más ágiles en responder al nuevo reto 8 A partir de datos del Luxembourg Income Study establecieron un ranking de eficacia de las prestaciones asistenciales en la reducción de la pobreza en distintos países europeos.

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planteado por la llegada de la población inmigrante. Por todo ello, Cáritas, Cruz Roja y un amplio mapa de entidades no lucrativas de ámbito regional y local ostentan un peso importante en la acción contra la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, también este sector plantea la necesidad de mejorar sus mecanismos de recogida de información con el fin, no sólo de conocer el alcance de su intervención, sino también su eficacia y su capacidad para adaptarse a los retos planteados por las nuevas situaciones de exclusión.

Sin duda, pues, una de las asignaturas pendientes es la falta de información relativa al último nivel fragmentado y desordenado de prestaciones asistenciales y servicios de entidades sociales. La falta de información centralizada a nivel estatal y homogénea sobre perceptores y cuantías impide analizar su verdadera eficacia frente a la pobreza y la exclusión.

b) La influencia de las políticas migratorias

La orientación de las políticas migratorias en nuestro país tiene una influencia clave en la dinámica de la exclusión social. De hecho, los distintos procesos de regularización han supuesto grandes cambios en el volumen y perfil de la demanda de las rentas mínimas y los servicios sociales- Independientemente de que la demanda de los servicios de acogida o de orientación legal tengan un flujo constante o incluso mayor ante los procesos de regularización, estos influyen decisivamente en los procesos de estabilización laboral y social de las personas atendidas.

c) La necesidad de una política de integración de las personas con problemas de salud mental

La Ley General de Sanidad preveía que la responsabilidad de la atención a las personas con problemas de salud mental fuera compartida entre el sistema sanitario y los servicios sociales. Desde el sector público se viene cubriendo la atención y el tratamiento del enfermo pero existen importantes limitaciones para afrontar las tareas de detección, prevención e integración social de las personas con problemas de salud mental. En la actualidad, buena parte de estas labores de detección y apoyo las llevan a cabo las familias y entidades de iniciativa social (muchas de ellas impulsadas por familiares). Sin embargo, hay situaciones de personas con problemas de salud mental que no cuentan con el apoyo de la red familiar y social

d) Los límites sistema educativo

Las situaciones de exclusión de la educación aparecen vinculadas con fenómenos como el fracaso escolar el absentismo y en mayor medida la no continuidad hacia la educación superior. No obstante es complejo discernir el peso, en los procesos de exclusión de la educación de lo factores relativos al entorno, la situación socio familiar o aquellos relativos a la falta de eficacia en las respuestas educativas a la diversidad.

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e) Las limitaciones de las políticas de vivienda

Resulta inviable abordar la cuestión de la vivienda como necesidad social de los colectivos excluidos, sin tener en cuenta que ésta se ve sometida a los condicionamientos que marcan la evolución del mercado de la vivienda en España. En este país la mayor parte de la población debe recurrir al mercado para cubrir la necesidad de acceso a una vivienda. De este modo, las personas sin recursos suficientes para la compra en el mercado como lo son la mayoría de los jóvenes recurren a la protección familiar. Sin embargo, las consecuencias de este modelo son graves para el conjunto de hogares excluidos. Para la población inmigrante el acceso a una vivienda en condiciones supone una de las principales barreras a la integración. Los gastos de alquiler suponen un verdadero desafío para las economías sustentadas en salarios precarios, en la mayor parte de los casos provenientes del sector doméstico.

De nuevo, el elevado precio de la vivienda y los escasos presupuestos que caracterizan a los servicios sociales públicos y en mayor medida a las ong´s hacen que, hoy por hoy, sea preciso el avance por una política de vivienda preventiva.

Los factores del nivel individual y familiar

El alejamiento de las concepciones más individualistas de la pobreza y el énfasis puesto en los factores estructurales que inciden en la exclusión social no tiene porque dejar de lado el análisis de la incidencia de ciertos factores individuales relacionados con la subjetividad y la atribución de sentido. La introducción de perspectivas longitudinales y dinámicas en el análisis de la exclusión está llevando a analizar la importancia de ciertos factores que inciden en los itinerarios individuales y familiares de “caída” y de “superación”.

De una revisión bibliográfica realizada recientemente por Sarasa y Sales (2007) se deriva que las situaciones de exclusión tienen factores en común y factores específicos relacionados con el sexo, la salud o la herencia social de las personas. Existen factores específicos de carácter biológico y social en algunas posiciones asociadas al sexo de las personas. Hombres y mujeres tienen riesgos diferentes de salud y de padecimiento de las consecuencias de la violencia doméstica en tanto que la conducta violenta es más habitual entre los hombres que entre las mujeres. También los hombres son más propensos a la delincuencia que implica agresión a la víctima. Al mismo tiempo, en tanto que los hombres están más socializados para asumir el papel de sustentadores principales de sus familias, el efecto que tiene sobre la salud mental de las personas no encontrar una ocupación laboral es mucho más intenso entre los hombres, como también lo es, el riesgo de acabar siendo una persona sin hogar. Por otro lado, el ejercicio de la prostitución es un fenómeno mayoritariamente femenino y por tanto, son las mujeres las más vulnerables a padecer las consecuencias excluyentes de esta actividad.

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Los factores individuales inciden en la salud de las personas, en sus habilidades cognitivas y en su rendimiento escolar, todo ello además está determinado por su posición en el mercado de trabajo. Los factores individuales también aparecen vinculados a conductas antisociales y al ejercicio de la violencia en las relaciones sociales que pueden conducir al aislamiento social. Las dependencias a sustancias y actividades como el juego, también son parcialmente explicables por factores individuales. Puede decirse que existe una influencia de los factores individuales en el riesgo de padecer pobreza, devenir persona sin hogar o acabar internado en una institución penal o psiquiátrica.

Una segunda causa genérica de la exclusión es la herencia social. A pesar de que es difícil estimar el peso relativo de los factores individuales y sociales debido a las interacciones entre todos los factores, existe constatación de que la posición de clase tiene una gran importancia en explicar tanto el riesgo genérico de exclusión social, como la distribución de los riesgos asociados a la aparición de factores excluyentes. La herencia social determina en buena medida la posición de clase social, es decir la ocupación laboral desempeñada por la persona principal del hogar.

Pero incluso controlando los factores de riesgo y de protección, adelantábamos antes también la importancia del factor subjetivo. Las reacciones de los individuos son heterogéneas en cuanto a su capacidad de pedir ayuda, su empuje personal, su visión de futuro y similares. En este intento por entender los procesos de exclusión social parece lógico incorporar también el punto de vista de las personas afectadas. Por un lado, con el fin de conocer de primera mano la explicación dada a los procesos que les afectan y analizar su propia percepción sobre los factores que más han incidido en su itinerario de exclusión. Y por otro lado, con el objetivo de vislumbrar distintas situaciones, actitudes o estrategias que puedan constituirse en factores de exclusión o inclusión.

En ambos casos, la utilización de metodologías cualitativas, como la entrevista o los relatos de vida, parecen ser las más adecuadas ya que permiten conocer las trayectorias de exclusión contadas por sus propios protagonistas, además de mostrarnos su valoración de los apoyos recibidos, sus sentimientos, reflexiones y opiniones.

De este modo, podemos concluir que la forma más eficaz de acercamiento a la exclusión social son aquellos abordajes sociológicos que han sabido combinar distintas técnicas cuantitativas y cualitativas aplicándolas al estudio de las condiciones de vida de un determinado grupo de población (excluida o asistida). Por un lado, los indicadores cercanos a la exclusión social como la pobreza severa o el desempleo total familiar o los hogares sin ingresos permiten dar dimensión al fenómeno y analizar su trayectoria en relación con la coyuntura económica y social. Por otro lado el estudio de la población excluida o perceptora de rentas mínimas o el estudio monográfico de determinadas

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manifestaciones de la exclusión social favorecen la profundización en el estudio de las condiciones de vida de estas personas. Por último, para un mejor acercamiento a la cuestión de los factores que inciden en la generación de situaciones de exclusión así como de las formas de salida es preciso recurrir al estudio dinámico de trayectorias de vida o al diseño de instrumentos tipo panel de observación de la exclusión social.

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1. 2 Incidencia y evolución de la pobreza y de la exclusión social en Navarra

Miguel Laparra

Las estadísticas sobre distribución de la renta (eso son en realidad los datos de pobreza habitualmente manejados) nos aportan información muy relevante para valorar las prioridades en nuestros sistemas de protección social y para evaluar el impacto y los límites de las medidas adoptadas en este campo.

Con estas consideraciones aportamos aquí los resultados obtenidos de la explotación de la Encuesta de Condiciones de Vida elaborada anualmente por el INE, como fuente más actual y más fiable disponible en este momento (se han realizado tres olas: en 2004, 2005 y 2006).

1. Algunas consideraciones metodológicas

La ECV puede considerarse una encuesta de calidad, realizada en buena medida de acuerdo con los criterios acordados por Eurostat y que pretende abastecer de información contrastable entre todos los países miembros con vistas a la Iniciativa Europea para la Inclusión Social. El tamaño de la muestra es muy adecuado para los datos a nivel estatal: notablemente mayor, por ejemplo que las encuestas que realiza el CIS sobre opinión pública (en torno a los 2.000 cuestionarios) o las realizadas por entidades privadas en este campo (en este momento, por ejemplo, la Fundación Foessa está elaborando una encuesta sobre exclusión social en España, con 3.500 cuestionarios) e incluso las realizadas en otros campos (estudios de mercado, etc.) por empresas mercantiles.

La calidad de la información recogida se refleja en que, por ejemplo en el campo de los ingresos, que nos interesa aquí especialmente, la ECV suele recoger un mayor nivel de detalle y desagregación del tipo de ingresos, lo que implica una detección mayor de ingresos que otras de las encuestas citadas. Además, el INE, a partir de la información recogida completa con imputación de ingresos aquellos casos en los que la información es insuficiente o contradictoria, a través de una serie de operaciones estadísticas avaladas habitualmente con criterios científicos.

De acuerdo con los técnicos del INE que hemos consultado, además, puede apreciarse un progresivo aumento en estos años de la calidad de los datos recogidos y un mayor criterio a la hora de realizar dichas operaciones.

Los datos para las Comunidades Autónomas son más delicados y están sujetos a un mayor margen de error., especialmente en las Comunidades de Recientemente se han divulgado los datos correspondientes a la ECV 2007, por lo que en este informe sólo se ha podido incluir el dato de la tasa de pobreza calculado por el INE en base al umbral estatal.

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menor tamaño. Como consecuencia de eso, la pequeña serie de la que disponemos (2004-2006) presenta oscilaciones significativas que difícilmente puede entenderse que respondan a cambios en la realidad social del mismo calado: reducciones o aumentos en las tasas de pobreza relativa y en las de pobreza severa de hasta 4 ó 5 puntos porcentuales en uno o dos años sólo se explicarían en un contexto de transformaciones radicales en el mercado de trabajo, de reformas intensas de las políticas redistributivas o de crisis profundas del sistema económico. Ninguno de estos escenarios se han dado en los años de referencia.

Por ello, las variaciones registradas en esos años, de momento, y mientras no se cuente con una serie más larga, deberían tomarse preferentemente como oscilaciones muestrales dentro del intervalo que nos marca el margen de error en cada caso. Más que aportar un dato en concreto, por tanto, deberíamos pensar que se cuenta con un intervalo aproximado que nos marcan los datos de los tres años. Es por ello, que nos parece que tiene sentido aportar los datos de los tres años y la media correspondiente como valor orientativo. Tabla 2. Muestra de la ECV por comunidades autónomas

2004 2005 2006 Galicia 1.039 911 857 Asturias 661 593 614 Cantabria 471 344 318 País Vasco 832 731 675 Navarra 472 429 409 Rioja (La) 480 411 365 Aragón 699 582 541 Madrid 1.393 801 698 Castilla León 1.035 913 889 Castilla la Mancha 746 680 602 Extremadura 589 554 542 Cataluña 1.693 1.376 1.332 Comunidad Valenciana 1.192 1.089 994 Balears (Illes) 553 508 489 Andalucía 1.840 1.610 1.490 Murcia 615 557 539 Ceuta y Melilla 286 265 249 Canarias 759 642 602 Total 15.355 12.996 12.205

Como puede verse, la muestra de algunas comunidades es relativamente pequeña y coincide que son éstas las que más variaciones presentan. Para el caso de Navarra podría estimarse, en 2006 un margen de error aproximado de ±5% con un nivel de confianza del 95%. Algunas de las diferencias que se

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expresan a continuación se mueven dentro de estos márgenes de error, por lo que no serían muy significativas.

El umbral de pobreza La tasa de pobreza relativa se ha establecido por convención en el 60% de la

mediana de los ingresos por unidad de consumo, utilizando una escala de equivalencia (1: primera persona; 0,5: otros adultos: 0,3: menores). Se sigue en esto los criterios de la UE.

Habitualmente hasta ahora, se venía aportando los datos de acuerdo a un solo umbral de pobreza para todo el Estado. Esto tiene una justificación institucional (ese es el acuerdo establecido a nivel de la UE en su sistema de indicadores) y también de política interna (permite comparar la situación de cada territorio en términos de distribución del conjunto de la riqueza del Estado). La utilización de un umbral estatal tiene sentido como criterio para medir las desigualdades en el conjunto de España y para valorar los efectos de las políticas redistributivas a ese nivel.

Sin embargo, en países con fuertes disparidades territoriales en los niveles de vida tiene sentido complementar este análisis con la utilización de umbrales de pobreza distintos para cada región. La justificación de ello está por un lado en las diferencias en el coste de la vida, lo que se resolvería utilizando alguna medida de paridad en el poder de compra. Por otro lado, si hay diferencias abultadas en el nivel de riqueza general, la utilización de un umbral único, estatal puede hacer que los resultados reflejen más las diferencias de renta en cada territorio que los niveles de desigualdad. Finalmente, cuando se dan procesos de descentralización de las políticas sociales, parece razonable que exista un criterio de valoración propio y adecuado a las características de cada territorio.

De hecho la tendencia que venía desarrollándose en España ya desde hace tiempo es justamente la introducción complementaria de estos umbrales regionales como criterio de medición de la pobreza relativa:

• Los estudios de pobreza regionales que se han realizado en diversas comunidades autónomas han utilizado habitualmente estos umbrales regionales por coherencia metodológica (podían extraer la mediana de su propia encuesta regional).

• El Informe Foessa incorpora este análisis a partir de umbrales regionales.

• El Ministerio de Salud y Política Social está incorporando como indicadores nacionales complementarios los indicadores correspondientes a las CCAA basados en umbrales regionales.

Además, desde una lógica de integración social, como la que debemos utilizar en relación con el Plan de Lucha contra la Exclusión Social, parece más

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conveniente incluso la utilización del umbral regional: las necesidades que se construyen socialmente vienen establecidas por el nivel de los precios del lugar en el que se vive, y por las prácticas sociales de ese territorio concreto (niveles de consumo, costumbres,…). El dinero necesario para estar “integrado” viene fuertemente determinado por el nivel de riqueza de la comunidad en la que vive cada uno. Tabla 3. Umbrales de pobreza relativa autonómicos para la ECV comparados con el que podría establecerse a partir de la Contabilidad Regional de España (Renta Disponible Bruta de los Hogares per capita)

ECV: 60% de la mediana RDBHpc: 50% de la

media 2004 2005 2006 2005 Andalucía 4.866 5.185 5.494 5.399 Aragón 6.711 7.035 7.284 7.282 Asturias 6.719 6.941 7.187 6.688 Balears (Illes) 6.607 7.014 8.137 7.372 Canarias 5.660 5.395 5.691 5.968 Cantabria 6.825 6.708 7.339 7.006 Castilla León 5.418 5.544 6.010 6.735 Castilla, la Mancha 4.978 5.040 5.699 5.571 Cataluña 7.320 7.397 8.173 7.635 Comunidad Valenciana 5.957 5.841 6.600 6.153 Extremadura 4.432 4.642 4.716 5.164 Galicia 5.599 5.789 6.097 5.972 Madrid 7.511 7.756 7.987 8.037 Murcia 5.384 5.667 5.948 5.524 Navarra 7.248 8.855 9.014 8.429 País Vasco 7.285 7.622 8.253 8.533 Rioja (La) 6.007 6.231 6.947 7.266 España 6.120 6.270 6.758 6.692

Con carácter general puede verse que el umbral que se establece a partir de la ECV y la referencia que nos da la Contabilidad Regional de España coinciden bastante. En ambos, Navarra destaca por su alto nivel de renta y presenta por lo tanto un umbral comparativamente elevado.

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Tabla 4. Comparación de los niveles relativos del umbral de pobreza entre CCAA. 2005

CCAA ECV (ingresos/uc) Contabilidad Regional

(RDBHpc) Andalucía 82,7 80,7 Aragón 112,2 108,8 Asturias 110,7 99,9 Balears (Illes) 111,9 110,2 Canarias 86,0 89,2 Cantabria 107,0 104,7 Castilla León 88,4 100,6 Castilla, la Mancha 80,4 83,2 Cataluña 118,0 114,1 Comunidad Valenciana 93,2 91,9 Extremadura 74,0 77,2 Galicia 92,3 89,2 Madrid 123,7 120,1 Murcia 90,4 82,5 Navarra 141,2 126,0 País Vasco 121,6 127,5 Rioja (La) 99,4 108,6 España 100,0 100,0

Comparando en términos relativos ambos umbrales, puede verse que para 2005 (último año con datos disponibles en la Contabilidad Regional) el umbral que aparece para Navarra presenta un nivel significativamente mayor que el de otras comunidades de renta alta. La explicación habría que buscarla a partir de dos tipos de factores:

• La posibilidad de que la muestra para Navarra esté más polarizada.

• Una distribución de la renta en la población de Navarra en la que más que sectores minoritarios con ingresos muy altos (que hacen subir la media, pero no la mediana) encontramos amplios sectores de renta media alta (que hacen subir la mediana más que la media).

En el primer caso, podría hablarse de un sesgo estadístico, pero en el segundo, estaría reflejando la estructura social de Navarra y nos vendía a decir que “para estar integrado, en Navarra hace falta significativamente más dinero que en otros sitios”. La reincidencia de los datos en estos dos últimos años, en los que además la ECV tiene mayor calidad podría hacernos pensar más en esta segunda posibilidad.

Los extranjeros en la ECV

Un punto débil de la ECV parece ser la representatividad respecto de la población extranjera. En su conjunto, la proporción de población extranjera es considerablemente menor que la que registra el Padrón, considerada

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habitualmente como la mejor fuente para esta estimación: prácticamente la mitad. Tabla 5. Número y proporción de personas mayores de 18 años nacidas en el extranjero que aparecen en la muestra de la ECV (datos sin ponderar)

2004 2005 2006

nº Proporción

(%) nº Proporción

(%) nº Proporción

(%) Andalucía 100 2,5 121 3,1 103 2,9 Aragón 67 4,3 44 3,4 62 5,0 Asturias 30 2,1 41 2,9 44 3,1 Balears (Illes) 120 12,0 118 10,5 103 10,6 Canarias 113 7,7 121 8,0 110 7,8 Cantabria 21 2,5 13 1,6 21 2,8 Castilla la Mancha 55 3,3 60 3,6 65 4,7 Castilla León 65 3,0 57 2,7 55 2,7 Cataluña 187 5,8 201 6,5 230 7,7 Ceuta y Melilla 84 13,7 83 13,5 83 14,1 Comunidad Valenciana 130 4,9 144 5,9 166 7,4 Extremadura 20 1,5 23 1,7 18 1,4 Galicia 83 3,6 78 3,3 60 2,8 Madrid 124 5,8 171 9,1 129 8,5 Murcia 113 8,1 113 8,2 117 8,5 Navarra 57 5,0 61 6,1 75 7,9 País Vasco 33 2,0 24 1,7 28 2,0 Rioja (La) 53 5,6 73 7,6 70 8,3 España 1.455 4,6 1.546 5,1 1.539 5,5

Una vez aplicados los índices de ponderación, la proporción de extranjeros que cabría estimar varía sobretodo entre unas comunidades y otras, pero destaca sobre todo la distancia con el volumen de población nacida en el extranjero que se estimaba que había en España en estos años a partir del padrón.

Además la distribución interna de la población extranjera tampoco es muy representativa, encontrándose poco presentes algunos colectivos como los de Europa del Este. Este sesgo respecto de la representatividad de la población extranjera hace difícil otro tipo de soluciones como una reponderación que tuviese en cuenta el volumen real de población extranjera en la población.

Los datos pueden verse en las tablas siguientes:

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Tabla 6. Proporción de población nacida en el extranjero estimada en la ECV 2004-06

2004 2005 2006 Andalucía 2,7 3,3 2,8 Aragón 4,4 4,0 5,1 Asturias 2,8 3,0 4,0 Balears (Illes) 13,3 11,7 11,0 Canarias 7,8 7,8 7,5 Cantabria 3,9 1,8 3,0 Castilla la Mancha 3,2 3,6 3,8 Castilla León 3,4 3,1 2,5 Cataluña 6,4 6,9 7,3 Comunidad Valenciana 5,4 5,5 7,2 Extremadura 1,6 1,8 1,4 Galicia 3,6 3,3 2,5 Madrid 6,3 9,7 8,8 Murcia 7,7 8,0 6,4 Navarra 3,9 5,2 6,3 País Vasco 1,8 1,5 1,7 Rioja (La) 5,5 7,1 8,2 España 4,8 5,4 5,4

Tabla 7. Proporción de población estimada en la ECV según lugar de nacimiento. 2006

España Resto UE

(24 países) Resto de Europa

Resto del mundo Total

Andalucía 97,2 0,9 0,3 1,6 100,0 Aragón 94,9 0,3 1,7 3,2 100,0 Asturias 96,0 0,6 0,3 3,1 100,0 Balears (Illes) 89,0 3,7 0,2 7,1 100,0 Canarias 92,5 1,4 0,1 6,0 100,0 Cantabria 97,0 0,7 0,3 2,0 100,0 Castilla la Mancha 96,2 0,2 0,9 2,6 100,0 Castilla León 97,5 1,0 0,6 0,9 100,0 Cataluña 92,7 1,1 0,2 6,0 100,0 Comunidad Valenciana 92,8 1,8 1,5 3,9 100,0 Extremadura 98,6 0,7 0,0 0,7 100,0 Galicia 97,5 0,7 0,3 1,5 100,0 Madrid 91,2 0,9 1,1 6,8 100,0 Murcia 93,6 0,5 0,9 5,0 100,0 Navarra 93,7 0,9 1,4 4,0 100,0 País Vasco 98,3 0,4 0,1 1,2 100,0 Rioja (La) 91,8 0,0 2,6 5,6 100,0 España 94,6 1,0 0,6 3,8 100,0

Las diferencias internas entre la muestra y el universo respecto de la población nacida en el extranjero no se refiere exclusivamente a su origen, sino que afecta también a otros aspectos importantes como (en lo que aquí nos interesa) al nivel de renta.

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Tabla 8. Tasas de pobreza de los extranjeros según la ECV (2006)

Umbral estatal Umbral autonómico Andalucía 29,9 22,3 Aragón 25,2 25,9 Asturias 23,9 22,1 Balears (Illes) 18,6 28,0 Canarias 36,8 35,4 Cantabria 0,0 7,1 Castilla la Mancha 24,6 20,3 Castilla León 26,4 19,3 Cataluña 20,7 31,4 Comunidad Valenciana 25,4 25,4 Extremadura 42,3 39,9 Galicia 22,9 12,2 Madrid 16,0 20,4 Murcia 32,6 28,0 Navarra 19,7 29,4 País Vasco 13,3 22,4 Rioja (La) 25,9 25,9 Total 23,1 23,1

Nota: La fiabilidad de estos datos es muy reducida debido al tamaño de la muestra y a sus diferencias con las características conocidas de la población extranjera.

En general, puede pensarse que las tasas de pobreza están subestimadas para los extranjeros en el conjunto del Estado, considerando la situación de precariedad en la que habitualmente se encuentran sus empleos y la inexistencia de otras fuentes de ingresos complementarias.

Por ello, en un contexto de fuerte crecimiento de la población extranjera, la ECV ha podido estar subestimando progresivamente los niveles de pobreza relativa durante estos años. Esta valoración valdría también para Navarra, aunque la proporción de extranjeros que recoge la encuesta es aquí mayor en un punto porcentual.

Para el caso de Navarra en cuya muestra, como ya hemos visto, hay más extranjeros (están proporcionalmente menos sub-representados que en el conjunto del Estado), podemos ver que la tasa de pobreza de los extranjeros en la ECV es notablemente superior a la del conjunto de la población (más del doble respecto el umbral estatal; 9 puntos respecto el umbral autonómico).

De acuerdo con esto, puede pensarse que el nivel de sesgo que introduce la sub-representación de la población extranjera y la desviación de esta parte de la muestra en su composición respecto del conjunto de la población ha sido menor en Navarra y que aquí, por tanto, en cuanto a este aspecto, la estimación de las tasas de pobreza generales podrían ser, en este aspecto, más correctas.

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2. Indicadores de renta baja en una sociedad rica

Tasas de pobreza relativa de los hogares

Con estos criterios y esas consideraciones, los resultados son los que pueden verse en la tabla siguiente9. Tabla 9. Tasas de pobreza relativa de los hogares (por debajo del 60% de la mediana) con baremo estatal y baremo autonómico. (ECV, 2004-2006)

Baremo estatal Baremo autonómico

2004 2005 2006 Media 04-06 2004 2005 2006

Media 04-06

País Vasco 11,2 9,5 9,8 10,2 Cantabria 16,6 19,1 15,6 17,1 Navarra 12,7 9,9 9,8 10,8 Galicia 16,5 18 19,3 17,9 Madrid 9,5 12 12,9 11,5 País Vasco 17,4 17,7 18,7 17,9 Cataluña 12,5 12,7 12,1 12,4 Andalucía 17,8 18,4 18,4 18,2 Cantabria 11,9 14,9 13,3 13,4 Comunidad Valencia 19,3 17,1 18,7 18,4 Asturias 12,6 15,2 13,2 13,7 Asturias 17,2 20,3 17,9 18,5 Aragón 12,5 16,2 12,9 13,9 Madrid 16,1 19,9 19,9 18,6 Illes Balears 15,2 16,8 11,5 14,5 Cataluña 17,8 19 19,8 18,9 Comunidad Valencia 19,6 20 17,1 18,9 Castilla la Mancha 16,7 20,8 20,1 19,2 La Rioja 18,5 19,6 20,2 19,4 Aragón 17 23,4 17,3 19,2 España 19,9 19,8 19,9 19,9 Castilla León 18,7 19,2 21,1 19,7 Galicia 21,2 19,7 23,2 21,4 España 19,9 19,8 19,9 19,9 Castilla León 25,1 25,5 24,7 25,1 Murcia 19,3 19,4 21,1 19,9 Murcia 24,5 24,7 26,4 25,2 Extremadura 15,4 15,2 30,1 20,2 Canarias 24,1 28,5 28,3 27,0 Illes Balears 19,3 22,1 19,5 20,3 Castilla la Mancha 29,4 29,6 29,3 29,4 La Rioja 18,6 21,4 20,9 20,3 Andalucía 31,1 27,7 29,7 29,5 Canarias 20 21 22,5 21,2 Extremadura 37 34,6 38,6 36,7 Navarra 21,2 25 20,2 22,1

Nótese que la oscilación para Navarra es importante de un año a otro y que por tanto habría que pensar en una horquilla que vendría marcada por los extremos (entre el 10% y el 13% de los hogares con baremo estatal; entre 20% y el 25% de los hogares con baremo autonómico).

Los datos aportados anteriormente, se refieren siempre a número de hogares. El cálculo sobre personas explica las diferencias respecto de otros análisis difundidos sobre la misma fuente.

Véanse los resultados obtenidos:

9 La variable sobre la que se realizan los análisis es la misma en todos los casos : los ingresos netos (HY002SI). Para dejar al margen los casos perdidos se utiliza como filtro es la variable “flash” (HY025_F), también facilitada por el INE. Los ingresos se agregan por hogar y se utiliza la escala de equivalencia habitual (1/ 0,5 / 0,3). La mediana puede extraerse de la base de individuos o de la de hogares, lo que supone ya una primera diferencia (aunque relativamente reducida como puede verse). Una vez extraída ésta, además, hay algunas diferencias en los resultados según se calcula la proporción de hogares o la proporción de individuos.

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Tabla 10. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 60% de la mediana estatal*

CCAA Proporción de hogares (%)

Proporción de personas (%)

Andalucía 30,5 29,6

Aragón 14,5 12,9 Asturias 15,3 13,2

Balears (Illes) 13,4 11,2 Canarias 30,3 28,0

Cantabria 13,1 13,3 Castilla León 27,2 24,5

Castilla, la Mancha 32,0 28,6 Cataluña 12,6 12,1

Comunidad Valenciana 19,9 17,1 Extremadura 39,8 38,3

Galicia 26,1 23,2 Madrid 12,4 12,8

Murcia 27,8 26,4 Navarra 11,5 9,8

País Vasco 11,0 9,6 Rioja (La) 19,9 20,2

Total 20,9 19,7 * El 60% de la mediana calculada en los hogares supone 6.758€ por unidad equivalente. El 60% de la mediana calculada en las personas supone 6.860€ por unidad equivalente.

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Tabla 11. Proporción de hogares y personas con ingresos netos inferiores al 60% la mediana de cada CCAA

CCAA 60% mediana de hogares

Proporción de hogares %

60% mediana de personas

Proporción de personas %

Andalucía 5.494 18,4 5.528 18,2

Aragón 7.284 17,3 7.568 17,2 Asturias 7.187 17,9 7.289 16,8

Balears (Illes) 8.137 19,5 8.040 18,2 Canarias 5.691 22,5 5.709 20,1

Cantabria 7.339 15,6 7.267 14,1 Castilla León 6.010 21,1 6.273 20,9

Castilla, la Mancha 5.699 20,1 5.840 19 Cataluña 8.173 19,8 8.276 19

Comunidad Valenciana 6.600 18,7 6.810 16,8 Extremadura 4.716 30,1 4.756 17,3

Galicia 6.097 19,3 6.253 18,5 Madrid 7.987 19,9 7.984 19,1

Murcia 5.948 21,1 6.099 21,2 Navarra 9.014 20,2 9.140 18

País Vasco 8.253 18,7 8.634 18,1 Rioja (La) 6.947 20,9 6.954 20,4

Total -- 19,4 -- 18,6

El cálculo de las tasas de población en riesgo de pobreza en términos de hogares supone un aumento de algo más de 2,2 puntos porcentuales respecto del resultado que se obtiene en el cálculo por individuos (1,7 pp utilizando el umbral estatal). Esa misma tendencia se observa también a nivel estatal, aunque en menor grado (+1,2 puntos).

En cualquier caso, tanto en términos de hogares como en términos de personas, lo que se pone de manifiesto es que, teniendo en cuenta el nivel de riqueza de Navarra, las desigualdades sociales no son muy diferentes de las que se dan en otras CCAA o en el conjunto del Estado (1,7 puntos porcentuales menos en términos de personas y 0,7 en términos de hogares). Estas diferencias se encuentran dentro de los márgenes de error que supone el tamaño de la muestra y dentro del orden de variación que han venido expresando los datos de la ECV en los tres años analizados, por lo que podríamos decir que son poco significativas.

Estas diferencias tienen que ver con el tamaño de los hogares que se encuentran bajo el umbral de pobreza relativa, inferior en general a la media del conjunto de la población, una diferencia que podría ser más intensa en Navarra.

Aunque el tamaño medio del hogar para el conjunto de la población es igual en Navarra que en el conjunto del Estado, es significativamente más pequeño

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en Navarra para los hogares situados debajo del umbral de pobreza relativa (tanto el estatal como el autonómico). Tabla 12. Tamaño medio de los hogares en el conjunto de la población y en aquellos situados bajo el umbral de probreza

Total

población Pobreza umbral

estatal Pobreza umbral

autonómico

Andalucía 2,95 2,84 2,88

Aragón 2,65 2,34 2,4 Asturias 2,61 2,27 2,34

Balears (Illes) 2,68 2,37 2,58 Canarias 2,97 2,68 2,65

Cantabria 2,85 2,65 2,88 Castilla León 2,64 2,37 2,48

Castilla, la Mancha 2,86 2,48 2,61 Cataluña 2,72 2,49 2,55

Comunidad Valenciana 2,7 2,28 2,28 Extremadura 2,89 2,77 3,1

Galicia 2,8 2,47 2,43 Madrid 2,83 2,73 2,72

Murcia 3 2,71 2,93 Navarra 2,79 2,25 2,44

País Vasco 2,64 2,26 2,37 Rioja (La) 2,66 2,6 2,59

España 2,79 2,58 --

En la tabla siguiente puede verse cómo el menor tamaño de la media de hogares en la muestra de Navarra se explica sobre todo por la mayor presencia relativa de los hogares unipersonales mientras que los hogares de mayor tamaño apenas aparecen en la muestra. Tabla 13. Distribución de los hogares situados debajo del umbral de pobreza del 60% para cada territorio, según su tamaño

Nº de miembros del hogar España Navarra

1 27,5 35,4 2 26,9 28,2

3 17,0 15,3 4 21,5 19,3

5 4,7 0,9 6 y más 2,4 0,8

Total 100,0 100,0

Nuevamente aquí debemos ser cautos como para interpretar que la pobreza incide de una forma distinta en Navarra según el tamaño familiar. En cualquier caso, esto podría abrir una línea de investigación en el futuro para discernir si

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se trata de diferencias estrictamente muestrales o si hay detrás diferencias en la estructura familiar de los hogares pobres. Una investigación así necesitaría una fuente con un mayor nivel de representatividad para Navarra que la ECV, o una ampliación significativa de su muestra.

Últimos datos disponibles de la ECV 2007

Recientemente han sido publicados los primeros resultados de la ECV de 2007 (basados en los ingresos de los hogares en 2006). En esta ocasión, el INE ha calculado las tasas de pobreza de dos formas distintas:

• Tal como venía haciéndose sobre el total de ingresos familiares. • Imputando un alquiler estimado a los hogares que son propietarios de sus

viviendas.

Este nuevo cálculo tiene sentido en cuanto que anula teóricamente el sesgo que suponían las distintas situaciones de los hogares respecto de la vivienda, aunque no está claro que de esta forma se reflejen realmente las diferencias en las condiciones de vida. Tabla 14. Tasas de pobreza relativa (60% de la mediana) con umbral estatal, sin considerar y considerando el efecto de los gastos de vivienda.

Tasa de pobreza Tasa de pobreza con alquiler

imputado Andalucía 29,2 22 Aragón 14 11,8 Asturias 13,8 10,4 Illes Balears 16 12 Canarias 26,8 23,8 Cantabria 13,6 8,5 Castilla y León 22,6 17,6 Castilla - La Mancha 28,1 23 Cataluña 13,4 10,5 Comunitat Valenciana 16,3 12,8 Extremadura 39,3 35,7 Galicia 20,9 16,8 Madrid 13,3 8,5 Murcia 25,4 18,8 Navarra 6,3 5,5 País Vasco 11,6 6,4 La Rioja 19,4 15,8 Ceuta y Melilla 33,6 30,2 España 19,7 15,2

Fuente: INE, ECV 2007

Para el caso de Navarra, esta nueva encuesta supone una reducción muy significativa de hogares bajo el umbral estatal, situándose como la comunidad autónoma con menor proporción de hogares en pobreza relativa (con umbral estatal), tanto si se tiene en cuenta como si no el efecto de la vivienda.

Esta reducción tan importante en un año (3,5 puntos porcentuales) es difícilmente explicable, como ya se ha dicho para otros años y otras

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comunidades, a partir de los cambios en la estructura social. En una buena parte deben entenderse como una más de las oscilaciones de una muestra reducida para Navarra. Sin embargo, unida a los datos de años anteriores que hemos presentado, podría estar marcando una tendencia a la reducción de la pobreza antes de la crisis económica, aunque posiblemente no con esa intensidad.

Conclusión

La lectura de conjunto esencial que habría que hacer de todos estos datos, a nuestro juicio es:

• La tasa relativamente baja de pobreza que venía utilizándose para Navarra (con baremo estatal) refleja en buena medida los niveles mayores de riqueza del conjunto de la comunidad, que suponen también mayores ingresos comparativos incluso para sectores más desfavorecidos, respecto de otras CCAA.

• Una posible tendencia a la reducción de las tasas de pobreza hasta el momento de la crisis económica, que es difícil de calibrar por las fuertes oscilaciones que presenta.

• Sin embargo, la estructura social, el nivel de desigualdad interna de la sociedad en Navarra, no es demasiado distinto al que presentan otras comunidades, en lo que se refiere a las tasas de pobreza relativa.

Esta conclusión tampoco es tan sorprendente si consideramos que los modelos salariales (aunque con distintos niveles), la estructura impositiva y el modelo de la Seguridad Social, vienen definidos en buena medida a nivel estatal.

También es pertinente observar que la experiencia histórica nos dice que los periodos en los que aumenta la riqueza, aumentan también las desigualdades y que por tanto en aquellos territorios que han experimentado un mayor crecimiento económico puede haberse empeorado la posición relativa de los más pobres.

También la comparación entre territorios nos hacen ver que las comunidades con menor renta tienden a ser más homogéneas internamente y sus tasas de pobreza relativa descienden significativamente al estimarlas sobre umbrales autonómicos.

Desde esta perspectiva, no sería sorprendente que una comunidad rica como Navarra, después de un largo periodo de crecimiento económico presente una proporción relativamente alta de población bajo el umbral de pobreza.

La pobreza severa en los hogares

Las mismas observaciones metodológicas pueden plantearse respecto de las estimaciones de pobreza severa:

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• La excesiva oscilación de un año a otro debería llevarnos a hablar de horquillas de estimación, nunca de tendencias.

• La mayor calidad de las últimas encuestas debería llevarnos a fijarnos más en los datos de los últimos años.

Tabla 15. Tasas de pobreza severa en los hogares (por debajo del 30% de la mediana). (ECV, 2004-2006)

Baremo estatal Baremo autonómico

2004 2005 2006 Media 04-06 2004 2005 2006

Media 04-06

Madrid 1,8 1,5 2,1 1,8 La Rioja 2,8 3,7 0,7 2,4 País Vasco 2,1 2 2,4 2,2 País Vasco 2,8 2,7 2,9 2,8 Asturias 3,4 3 1,6 2,7 Madrid 2,5 3 3 2,8 Cantabria 1,8 4 2,2 2,7 Castilla la Mancha 2,4 3,8 2,4 2,9 Cataluña 2,4 3,2 2,6 2,7 Cantabria 2 4 2,9 3,0 La Rioja 2,9 5,2 0,7 2,9 Asturias 4,2 3,5 1,6 3,1 Navarra 5,1 2,9 1,9 3,3 Comunidad Valenciana 2,8 3,9 4 3,6 Aragón 2,6 4,7 3,7 3,7 Extremadura 3,3 3,6 4 3,6 España 3,6 4,2 4,1 4,0 Cataluña 3,8 3,7 3,5 3,7 Comunidad Valenciana 2,9 5 4,1 4,0 Aragón 2,7 4,8 3,8 3,8 Galicia 4,2 4,6 4 4,3 España 3,6 4,2 4,1 4,0 Castilla León 4,3 3,8 5 4,4 Castilla León 3,6 4,1 4,3 4,0 Illes Balears 6,2 5,6 1,5 4,4 Andalucía 4 3,4 5 4,1 Castilla la Mancha 3 7,2 4,5 4,9 Murcia 4,9 3,9 3,8 4,2 Murcia 6,2 6,1 4,7 5,7 Canarias 4,2 5,3 3,6 4,4 Andalucía 5,4 5,2 7,2 5,9 Galicia 3,7 6,5 3,5 4,6 Canarias 4,6 7,7 6,3 6,2 Illes Balears 6,5 5,6 2,3 4,8 Extremadura 5,7 5,8 7,3 6,3 Navarra 6,4 4,8 3,3 4,8

Las tasas de pobreza severa no se muestran afectadas en la ECV según el recuento se haga de hogares o de personas. En este sector de población (o en la muestra que lo representa en la encuesta) las diferencias en el tamaño medio del hogar son significativamente más reducidas entre los hogares pobres de Navarra y del conjunto del Estado (aproximadamente una cuarta parte de las que mostrábamos para la población en pobreza relativa).

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Tabla 16. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 30% de la mediana estatal. ECV 2006

30% mediana de hogares

Proporción de hogares %

30% mediana de personas

Proporción de personas %

Andalucía 3.379 7,2 3.430 7,2

Aragón 3.379 3,7 3.430 3,8

Asturias 3.379 1,6 3.430 1,6 Balears (Illes) 3.379 1,5 3.430 1,7

Canarias 3.379 6,3 3.430 6,1 Cantabria 3.379 2,4 3.430 2,3

Castilla León 3.379 5,0 3.430 5,9 Castilla, la Mancha 3.379 4,6 3.430 4,7

Cataluña 3.379 2,6 3.430 2,7 Comunidad Valenciana 3.379 4,1 3.430 3,3

Extremadura 3.379 7,3 3.430 8,6 Galicia 3.379 4,0 3.430 4,0

Madrid 3.379 2,1 3.430 2,8 Murcia 3.379 4,7 3.430 5,6

Navarra 3.379 1,9 3.430 1,9 País Vasco 3.379 2,4 3.430 2,2

Rioja (La) 3.379 0,7 3.430 0,8

España 3.379 4,1 3.430 4,3 Tabla 17. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 30% de la mediana de cada CCAA. ECV 2006

30% mediana de hogares

Proporción de hogares %

30% mediana de personas

Proporción de personas %

Andalucía 2.747 5,0 2.764 4,8

Aragón 3.642 3,8 3.784 3,9 Asturias 3.594 1,6 3.645 1,9

Balears (Illes) 4.069 2,3 4.020 2,7 Canarias 2.846 3,6 2.855 3,8

Cantabria 3.670 2,9 3.634 2,5 Castilla León 3.005 4,3 3.137 5,1

Castilla, la Mancha 2.850 2,4 2.920 2,7 Cataluña 4.087 3,5 4.138 3,5

Comunidad Valenciana 3.300 4,0 3.405 3,3 Extremadura 2.358 4,0 2.378 4,6

Galicia 3.049 3,5 3.127 3,4 Madrid 3.994 3,0 3.992 3,9

Murcia 2.974 3,8 3.050 4,2 Navarra 4.507 3,3 4.570 3,3

País Vasco 4.127 2,9 4.317 2,7 Rioja (La) 3.474 0,7 3.477 0,8

España -- 3,7 -- 3,8

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La principal conclusión que puede extraerse de aquí, con la imprecisión que presentan estas cifras, es que la pobreza más severa podría haberse reducido significativamente en estos años (como ya se marcaba analizando la pobreza con umbrales estatales). Nuevamente aquí sería demasiado atrevido decir que se ha reducido a la mitad o menos como se deduciría de una lectura literal de estas cifras.

Todavía queda, sin embargo, un amplio margen para la mejora de los programas de protección social de los sectores más vulnerables si se pretende acabar con la pobreza severa que, en los países más avanzados de Europa, tiene a ser estadísticamente insignificante.

Es preciso resaltar que las tasas de pobreza relativa (moderada, bajo el 60% de la mediana) suponen un indicador de desigualdad social que debe contemplarse en relación con procesos estructurales “macro” (estructura económica y social, políticas fiscales y de seguridad social, orientación del conjunto del gasto público,…). Frente a ellos los dispositivos asistenciales desarrollados desde los servicios sociales tienen una incidencia prácticamente nula. Sin embargo, los niveles de pobreza severa sí son abordables desde políticas de garantía de ingresos mínimos (tipo Renta Básica) que en España están parcialmente en manos de las CCAA.

En este sentido, tiene interés la comparación entre el baremo establecido para la Renta Básica y los umbrales de pobreza relativa y de pobreza severa que hemos utilizado para Navarra. En el gráfico siguiente puede verse cómo para las familias de tamaños medios y altos, el nivel de protección establecido les sitúa sistemáticamente bajo el umbral de pobreza severa de Navarra.

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Gráfico 1. Comparación del baremo de la Renta Básica de Navarra y de distintos umbrales de pobreza

Nota: En los umbrales de pobreza se recoge el caso de que la segunda persona es un adulta y las siguientes son menores

¿Son más pobres los hogares pobres en Navarra?

Las medidas de la pobreza basadas en el recuento de personas o de hogares presentan una clara limitación a la hora de dar cuanta de cual es realmente la situación de necesidad en la que se encuentran los sectores más desfavorecidos de una determinada sociedad. Podría darse el caso de dos territorios con tasas similares de pobreza (nº de personas bajo un determinado umbral), en los que los pobres presentaran niveles de ingresos y condiciones de vida radicalmente distintas: en uno todos estarían muy cerca del umbral (relativamente cerca por tanto del nivel medio de ingresos) y en otro, podrían estar en la más absoluta indigencia. Las situaciones sociales de estos dos casos serían por tanto claramente diferentes a pesar de presentar la misma tasa de pobreza.

Para superar esta limitación, suele utilizarse un indicador complementario a las tasas de pobreza: la distancia al umbral o poverty gap. Éste pretende ser una aproximación a la medida de la intensidad de las necesidades que presentan los pobres. Nos mide la cantidad de dinero que necesitaría cada hogar para dejar de ser considerado estadísticamente pobre.

Nuevamente aquí, la utilización de unos u otros umbrales puede llevarnos a conclusiones relativamente diferentes.

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Considerando el umbral estatal: un solo umbral de 6.758€ por persona equivalente (o unidad de consumo) para todo el Estado, encontrábamos que había en España un 20,9% de los hogares en riesgo de pobreza relativa y en Navarra un 11,5%.

¿De cuanto dinero disponen esos hogares? Las diferencias no son demasiado abultadas y tienen que ver nuevamente con el tamaño del hogar: la renta disponible media por hogar se situaría en España en 8.046€ anuales y en Navarra, con hogares pobres de menor tamaño en la muestra, en 7.198 €. Calculando por unidad de equivalencia y eliminando por tanto el efecto del distinto tamaño de los hogares, encontramos que los hogares en riesgo de pobreza contarían con unos ingresos de 4.768€ por persona equivalente en Navarra, una cantidad prácticamente similar a la del conjunto del Estado.

La mayoría de las CCAA se sitúan 200€ arriba o debajo de este nivel de ingresos para los hogares en riesgo de pobreza (salvo algunos casos de CCAA uniprovinciales y/o con escasa muestra en la ECV). Tabla 18. Renta disponible de los hogares pobres (bajo el 60% del umbral estatal: 6.758 €) y distancia a dicho umbral

Renta disponible de los pobres por

hogar

Renta disponible de los pobres por

unidad de consumo

Distancia al umbral por

hogar

Distancia al umbral por unidad de

consumo

Andalucía 8.427 4.632 3.840 2.126

Aragón 7.202 4.569 3.773 2.189 Asturias 8.340 5.183 2.354 1.575

Balears (Illes) 8.526 5.374 2.367 1.384 Canarias 8.018 4.566 3.759 2.192

Cantabria 9.063 4.994 2.848 1.764 Castilla la Mancha 8.150 4.973 3.132 1.785

Castilla León 7.524 4.753 3.475 2.005 Cataluña 7.736 4.705 3.515 2.053

Comunidad Valenciana 7.384 4.668 3.324 2.090 Extremadura 8.530 4.893 3.554 1.865

Galicia 8.280 4.943 3.032 1.815 Madrid 8.312 4.878 3.488 1.880

Murcia 8.013 4.709 3.863 2.049 Navarra 7.198 4.768 3.300 1.990

País Vasco 7.398 4.698 3.293 2.060 Rioja (La) 8.968 5.290 2.716 1.468

España 8.046 4.754 3.498 2.004

La distancia al umbral por unidad de consumo se situaría por tanto en unos 2.000 € (3.500€ por hogar): Para acabar con la pobreza estadística en Navarra habría que haber aumentado en 3.500€ los ingresos de unos 24.000 hogares (antes de la crisis), bien a través de un aumento de los ingresos por trabajo

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(como efecto de unas políticas de empleo) bien a través de las prestaciones sociales (redistribución): un total de 84 millones € que tendrían que llegar a los hogares en riesgo de pobreza por la acción conjunta del mercado y de los poderes públicos. Puede parecer un objetivo utópico si lo comparamos con los recursos del actual programa de Renta Básica, pero que no es en absoluto inalcanzable en el medio plazo (una década, por ejemplo) si se conjuga un contexto de crecimiento económico, una vez superada la crisis, y un compromiso político y social por alcanzarlo.

El mismo planteamiento utilizando el umbral propio de la Comunidad Foral es significativamente distinto: Tabla 19. Renta disponible de los hogares pobres (bajo el 60% del umbral de cada CCAA) y distancia a dicho umbral

Renta disponible de los pobres por

hogar

Renta disponible de los pobres por

unidad de consumo

Distancia al umbral por

hogar

Distancia al umbral por unidad

de consumo

Andalucía 6.417 3.496 3.625 1.998 Aragón 7.990 4.916 4.038 2.368

Asturias 8.811 5.392 2.776 1.795 Balears (Illes) 10.125 5.856 3.830 2.281

Canarias 6.820 3.929 3.003 1.762 Cantabria 10.059 5.230 3.544 2.109

Castilla la Mancha 7.206 4.189 2.693 1.510 Castilla León 6.941 4.254 3.130 1.756

Cataluña 9.614 5.683 4.219 2.490 Comunidad Valenciana 7.184 4.539 3.277 2.061

Extremadura 6.318 3.269 2.855 1.448 Galicia 7.030 4.305 3.017 1.792

Madrid 10.158 5.817 3.938 2.170 Murcia 7.627 4.194 3.390 1.754

Navarra 10.072 6.077 4.752 2.937 País Vasco 9.633 5.882 3.801 2.371

Rioja (La) 9.108 5.363 2.909 1.584

Teniendo en cuenta el nivel de riqueza propio de cada CCAA (y los niveles de precios correspondientes), encontrábamos que aproximadamente uno de cada cinco hogares se encontraba bajo el umbral de pobreza, unos 42.000 hogares, un nivel similar al del conjunto del Estado.

Cada uno de estos hogares tenía unos ingresos medios de unos 10.000€ anuales (unos 6.000€ por unidad de consumo). La distancia al umbral por hogar ascendería aquí sin embargo a 4.752€ por hogar (2.937€ por unidad de consumo). Quiere decir estos que, en relación con el nivel de riqueza de cada CCAA, los hogares navarros bajo el umbral de pobreza son de los que más dinero tienen (junto con Madrid o Baleares), pero también son los que más dinero

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necesitarían para situarse por encima del umbral. Son estas las contradicciones del modelo de integración de una sociedad de mercado.

Posiblemente, desde un objetivo de lucha contra la exclusión social, no es éste el nivel de ingresos que debería servirnos de referencia, y posiblemente sobrepase las posibilidades de redistribución económica que podrían poner en marcha conjuntamente los departamentos de Asuntos sociales y de Empleo. Podría perfectamente, sin embargo, plantearse el objetivo de que todas las familias de Navarra superen el umbral de pobreza estatal en el plazo de 10 años. Tabla 20. Distancia al umbral de pobreza estatal de las familias pobres de Navarra (ECV 2006), en comparación con algunas referencias macroeconómicas

Millones € %

Distancia al umbral estatal 84 100,0 Presupuesto DGASyCD 2008 140 60,0 Presupuesto Dpto. ASFJyD 2008 351 23,9 Presupuesto de Navarra 2008 4.387 1,9 PIB 2007 18.428 0,5

Téngase en cuenta además que la reducción significativa que presenta la estimación de la tasa de pobreza de 2007 supondría una reducción muy significativa en estos cálculos, pudiéndose situar el poverty gap en una cuantía cercana a los 50 millones.

La evolución de la exclusión social: un proceso congelado hasta la crisis

La referencia de la Encuesta de Condiciones de Vida es insuficiente para detectar las tendencias que presenta la exclusión social y la pobreza severa a nivel autonómico, máxime en CCAA pequeñas como Navarra. Por un lado la serie es demasiado corta (2005-2006-2007), presenta datos no muy actualizados (la situación económica de los hogares se refiere a 2006 en la última ola), y muestra fuertes oscilaciones a nivel regional entre un año y otro.

Es por ello que complementamos el análisis anterior con la aproximación que nos permite la Encuesta de Población Activa. Analizando la situación de los hogares respecto del empleo y de la protección social, podemos construir dos indicadores que son interesantes para este análisis:

a) Hogares en los que no hay ninguna persona ocupada, ni tampoco se percibe ninguna pensión o prestación por desempleo (pueden percibirse prestaciones de los servicios sociales, como la Renta Básica que no aparece registrada). Su medida es una aproximación a la demanda potencial de unos ingresos mínimos y está directamente relacionada con la exclusión del consumo. Podemos identificarlos para simplificar como “hogares sin ingresos”, aunque, tal como hemos dicho pueden tener algunos ingresos de tipo asistencial o bien vivir exclusivamente de las rentas (una situación es muy reducida).

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b) Hogares en los que hay personas activas, pero en los que no hay nadie que trabaja. Se ha denominado este grupo como el “desempleo total familiar” y es una aproximación a la exclusión del empleo en los hogares.

Ambos grupos identifican un volumen muy reducido de hogares (relacionado por tanto con procesos de exclusión severa), de magnitud muy similar en general (aunque con diferencias significativas para algunas CCAA), y parcialmente coincidente, aunque puede darse el caso de “hogares sin ingresos” que no son activos y por tanto no les afecta el desempleo 8no están disponibles para trabajar), y al revés también encontramos en el “desempleo total familiar” hogares que tienen ingresos de pensiones y prestaciones sociales.

En la tabla siguiente puede verse que la proporción en ambos casos es relativamente reducida para Navarra y estaría afectando a unos 2.500 a 3.000 hogares, lo que podría considerarse como una referencia mínima para el nivel de cobertura de la Renta Básica, así como para las políticas activas de empleo orientadas a los sectores excluidos.

Con el objetivo de corregir las oscilaciones que presentan estos indicadores entre unos años y otros, sobretodo a nivel regional, utilizamos medias móviles10. Tabla 21. Proporción de hogares afectados por dos indicadores de exclusión. Media 2006-2008

Sin ocupados, ni pensionistas,

ni perceptores desempleo Todos los activos

parados Rioja (La) 1,14 1,49 Navarra 1,20 1,33 Asturias 1,61 3,19 Castilla-La Mancha 1,64 2,28 Castilla-León 1,65 2,10 Aragón 1,68 1,35 Madrid 1,73 1,67 Galicia 1,78 2,59 País Vasco 1,82 2,00 Cantabria 1,92 1,94 Murcia 2,03 2,30 Extremadura 2,05 4,43 España 2,14 2,68 C. Valenciana 2,29 2,56 Cataluña 2,32 2,02 Baleares 2,52 2,42 Andalucía 2,68 4,51 Canarias 3,22 4,32

Fuente: EPA IIT para 2006 y 2007 IT para 2008.

10 Para un año de referencia tomamos el valor correspondiente a la media de ese año, del anterior y del posterior.

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3. Una sociedad integrada a pesar de las desigualdades

Además de los indicadores que hemos analizado hasta el momento, que tienen en cuenta la situación económica de la familia, hemos tratado de construir una batería de indicadores a partir de la ECV que permita comparar la situación de Navarra respecto del conjunto del Estado en términos de integración social.

Hemos partido de la concepción multidimensional de la exclusión social y del sistema de indicadores que ha sido consensuado entre diversos grupos de investigadores para el Informe FOESSA 2008. Desgraciadamente, la Encuesta Foessa no tiene suficiente significación para Navarra. Como aproximación pueden servirnos los datos de la región Noreste, que incluye a Navarra, conjuntamente con el País Vasco, La Rioja y Aragón. Tabla 22. Niveles de integración-exclusión social en España por grandes regiones NUTS-1

Proporción (%) en cada tramo Índice de exclusión general

Integración plena i = 0

Integración precaria 0 > i < 2

Exclusión compensada

2 < i < 4

Exclusión severa i > 4 Media Desv. típ.

Noroeste 48,0 36,1 11,7 4,2 0,97 1,93 Noreste 56,8 35,1 5,9 2,2 0,53 1,00 Madrid 48,0 28,6 17,6 5,9 1,21 2,05 Centro 49,0 37,0 10,7 3,3 0,97 2,24 Este 50,1 30,1 12,1 7,6 1,18 2,10 Sur 41,7 44,2 10,3 3,8 0,95 1,47 Canarias 25,4 42,5 19,4 12,7 1,46 1,72 Total 47,5 35,3 11,9 5,3 1,03 1,89

Fuente: Informe Foessa 2008

Navarra se encontraría por tanto en una posición destacada dentro del conjunto del Estado en cuanto a sus niveles de integración, con la proporción más alta de hogares plenamente integrados y con las proporciones más bajas de hogares afectados por procesos de exclusión, tanto en sus formas más moderadas como en las más severas, con niveles en estos casos que podrían ser inferiores a la mitad del conjunto del Estado.

Con ese punto de partida hemos revisado las posibilidades que ofrece la ECV para extraer esos indicadores a nivel de las CCAA. Lógicamente, los límites muestrales y los sesgos que pueden suponer son en este caso similares a los que presentábamos en el análisis de los ingresos.

Como vía para mejorar la representatividad de los datos, calculamos la media de los tres años para los que la ECV aporta información.

Del total de 35 indicadores de exclusión que se proponían, la ECV permite analizar 14 que presentamos a continuación. Los problemas sociales que identifica este listado de indicadores, todos ellos de especial gravedad, afectan siempre a un número reducido de hogares. La posibilidad de construir a partir de aquí un sistema más omnicomprensivo de indicadores que traten de abarcar

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el conjunto de dimensiones de la exclusión social y que permitan un análisis territorial como el que aquí pretendemos, para Navarra, sería de un especial interés para el proceso de seguimiento y actualización que el futuro Plan de Lucha contra la Exclusión Social deberá garantizar.

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Tabla 23. Indicadores de exclusión social en España y en Navarra. 2004-2006

España Navarra

2004 2005 2006 Media

2004-06 2004 2005 2006 Media

2004-06

1. Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace más de un año 0,5 0,3 0,3 0,4 0,15 0,2 0,34 0,2

2. Hogares sin ocupados ni pensionistas ni con prestaciones (cinco) 6,1 4,1 2,1 4,1 1,4 2,5 1,8 1,9

3. Hogares con todos los activos en paro, máximo enseñanza obligatoria y sin haber recibido formación 3,7 2,8 2 2,8 0,6 0 1 0,5

4. Hogares en pobreza relativa con todos los activos en paro 2 1,5 1,2 1,6 0,7 0,2 0,3 0,4

5. Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equivalente 3,6 4,2 4,1 4,0 5,1 2,9 1,9 3,3

6. Hogares que carecen de los siguientes bienes: teléfono, Tv color, ordenador, lavadora y coche 3,6 2,7 2,6 3,0 0,9 2,3 1,5 1,6

7. Hogares que carecen de bañera o ducha o de inodoro con agua corriente para uso exclusivo. 0,8 0,6 0,6 0,7 0,5 0,3 0,3

8. Hogares con analfabetos de 16 a 64 años 4,3 3,3 3,1 3,6 1 1,1 0,4 0,8

9. Hogares con jóvenes entre 16 y 24 años con la educación primaria como máximos estudios terminados. 1,7 3,1 2,4 2,4 0,5 1,5 2,7 1,6

10. Hogares con menores de 3 a 5 años no escolarizados 0,2 0,2 0,5 0,3 0,6 0,2 0,4 0,4

11. Hogares en los que nadie de 16 a 65 años tiene estudios (< 6 años de escolarización) 10,5 12,3 10,8 11,2 5,4 3,3 5,2 4,6

12. Hogares en situación de hacinamiento 1,2 0,8 0,6 0,9 0,1 0 0,5 0,2

13. Hogares con todos los adultos con problemas graves de salud 4,4 3,2 3 3,5 4 4 1,7 3,2

14. Hogares en pobreza relativa con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año 1,9 1,4 1,1 1,5 0 0,9 0,6 0,5 Fuente: ECV 2005-2007

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Desde esta perspectiva desagregada y con esta otra fuente, puede confirmarse que la sociedad navarra presenta un nivel significativamente más alto de integración social que el conjunto del Estado:

• Los indicadores de exclusión del empleo representan una incidencia en Navarra que puede ser la mitad y llegar hasta una quinta parte de los niveles expresados a nivel estatal.

• La privación de bienes básicos es también doble en el conjunto del Estado, y el hacinamiento tiene una presencia en Navarra cuatro veces menor.

• Las diferencias son también muy abultadas en cuanto a analfabetismo (4 veces menos) y al nivel de estudios básicos (la mitad), aunque la exclusión educativa presenta valores más similares en cuanto a abandonos prematuros del sistema educativo por parte de los jóvenes y a la desescolarización.

• Los problemas de salud parecen presentar también una incidencia más similar a la del conjunto del estado, pero con mayor atención por parte de los servicios sanitarios.

En suma, en este análisis comparativo con otras CCAA en términos de pobreza y de exclusión social, Navarra aparece como una sociedad claramente más rica, en la que incluso los sectores desfavorecidos cuentan también con mayores niveles de ingresos, lo que no impide que se den niveles de desigualdades internas equivalentes con otras comunidades de menor renta. La riqueza económica va asociada en Navarra también a altos niveles de integración social, con una presencia de sectores excluidos considerablemente más reducida, lo que supone una mayor capacidad de afrontar objetivos más ambiciosos en el futuro en cuanto a la reducción de la pobreza y la exclusión social. 4. Las consecuencias de la crisis económica: un nuevo escenario para los próximos años

Los cambios que se están desarrollando con extraordinaria rapidez en el mercado de trabajo desde la segunda mitad de 2008 van a tener un efecto muy importante en la dinámica de los procesos de exclusión en los próximos años.

En Navarra, el aumento del desempleo comenzó un poco más tarde y su crecimiento podría estar evolucionando algo más lentamente, pero la tendencia a la destrucción del empleo y al rápido aumento de la tasa de paro se mantiene similar a la del conjunto del Estado así como a la de las comunidades vecinas.11 No parece descabellado pensar que puedan llegar a alcanzarse en el futuro las tasas de desempleo que pudieron observarse con la crisis de 1992. En aquel

11 Utilizamos aquí la zona NUTS1 Noreste como territorio de referencia, que incluye a Aragón, Navarra, País Vasco y La Rioja, que nos aporta un elemento de contraste y una información complementaria para los casos en lso que la representatividad para Navarra es reducida.

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momento, el impacto en Navarra pudo ser muy inferior al del conjunto del Estado y a las comunidades limítrofes, pero en este caso, la tendencia parece más general. El número de parados estimados en el último trimestre de 2008 en Navarra, unos 25.000, era casi el doble que en el mismo periodo del año anterior y la tasa de desempleo había pasado del 4,3% al 8,1%. Gráfico 2. Evolución de las tasas de desempleo 1987-2008

El impacto en los hogares se está comenzando a apreciar La mayor parte de los expertos tienden a coincidir en la previsión de que la

crisis va a ser larga y que se tardará en recuperar niveles de crecimiento compatibles con la creación de empleo. Aún en el escenario más optimista, los efectos sociales de la pérdida de puestos de trabajo se prologará como mínimo durante los próximos tres años: véase en el gráfico anterior el tiempo de recuperación necesario para igualar las tasas de desempleo previas a la crisis de 1992 .

El desempleo total familiar12 ha venido afectando en Navarra aproximadamente al 1,5% de los hogares durante los últimos ocho años (entre 2000 y 2007), pero ha empezado a reflejar ya la tendencia negativa del mercado de trabajo, y se intensificará su crecimiento próximamente, al aumentar las probabilidades de que el desempleo afecte a todos los miembros activos del hogar conforme crece la tasa de paro.

12 Proporción de hogares activos en los que todos están parados, sobre el total de hogares

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Gráfico 3. Desempleo total familiar sobre el total de hogares (%)

Los efectos de la protección social hacen que sólo una parte de los hogares en desempleo total acaben sin ninguna fuente de ingresos. En unos casos por la presencia de pensiones de jubilación o de invalidez. En otros casos por el acceso a prestaciones o subsidios por desempleo. Si en la crisis de 1992, el desempleo total familiar acabó afectando a más del 8% de los hogares en España, no llegó al 2,5% la proporción de hogares en los que no había este tipo de ingresos (del trabajo, de pensiones o de protección por desempleo). En el caso de Navarra, prácticamente nunca ha subido del 2% de los hogares.

En casi todos los casos, sin embargo, cabe pensar en una reducción significativa de la capacidad adquisitiva de estos hogares afectados por el desempleo total familiar. Primero porque la sustitución de ingresos del trabajo por la protección por desempleo supone una pérdida progresiva de ingresos. Segundo porque en muchos casos se acaban agotando los derechos a esta protección. Esta reducción de la capacidad adquisitiva puede dar lugar a otros problemas como los impagos de las cuotas de las hipotecas o de los alquileres.

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Gráfico 4. Hogares sin ingresos: sin empleo, ni pensiones, ni protección por desempleo

Sin embargo, en el gráfico pueden verse ya significativos indicios de que esta crisis de empleo sí tendrá rápidamente un efecto importante en el crecimiento de los hogares sin ingresos. De hecho, a nivel estatal, la proporción de estos hogares ha superado ya el listón del 2,5%, después de cinco trimestres de crecimiento. En Navarra este indicador tiene problemas de representatividad por lo reducido de la muestra, pero, tomando como referencia la zona NUTS1 Noreste, podemos deducir que, aunque se a menor nivel que en el conjunto del Estado, las necesidades de protección social de los hogares van a aumentar de una forma significativa también en Navarra.

La diferencia respecto de la crisis de 1992 puede explicarse por la conjunción de dos factores: las reformas de 1993-94 que redujeron la capacidad protectora de la protección por desempleo y el crecimiento, durante estos años, de los empleos precarios que acumulan menores derechos por cotización.

La protección por desempleo comenzará a “agotarse” en el segundo semestre de 2009

De momento, las prestaciones y subsidios por desempleo, en este primer impacto de la crisis de empleo, están frenando muy significativamente el crecimiento de los hogares sin ingresos: el número de perceptores de estas prestaciones prácticamente se ha duplicado, pasando de 1,4 millones en 2007 a 2,7 millones de desempleados en febrero de 2009, hasta significar un total de 16 prestaciones por cada 100 hogares. El crecimiento del número de perceptores ha sido espectacular durante el último año y medio.

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Si Navarra venía teniendo durante todo lo que va de década una media mensual de entre 10.000 y 13.000 perceptores, en febrero de 2009, tenía ya 27.326 desempleados cobrando una prestación por desempleo o un subsidio asistencial. Gráfico 5. Nº de prestaciones y subsidios por desempleo por cada 100 hogares (en media mensual de cada año)

En Navarra, actualmente, 12 desempleados están cobrando algún subsidio o

prestación por cada 100 hogares, alcanzándose ya los niveles de protección que se alcanzaron en la crisis de 1992.

Teniendo en cuenta el modelo de protección por desempleo que tenemos, de carácter contributivo (y semicontributivo en las alternativas asistenciales en la mayoría de los casos13), cabe pensar que a partir del segundo semestre de 2009, el número de desempleados que haya consumido todos los derechos generados empiece a aumentar muy significativamente.

Una creciente demanda de Renta Básica

Durante todo lo que va de década, una vez que se asentó mínimamente el modelo institucional de este programa, la demanda de Renta Básica ha experimentado una evolución muy similar a algunos de los indicadores de demanda potencial que hemos utilizado hasta ahora: ligeramente superior en términos anuales a la proporción de hogares en desempleo total familiar y con

13 Los subsidios de desempleo están sujetos a una exigencia de contribución previa, ya que se accede a ellos al haber consumido el derecho a la prestación contributiva o por tener un periodo de cotización insuficiente (salvo algunos casos especiales).

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una cierta coincidencia con la proporción de hogares sin ingresos14, con más oscilaciones en este último caso debido a los problemas de la muestra.

Durante el último año, en esta primera fase de la crisis, la demanda de Renta Básica ha experimentado también un crecimiento paralelo a las prestaciones por desempleo. Gráfico 6. Indicadores de demanda de protección social potencial y real en Navarra (por 100 hogares)

Durante los dos primeros meses de 2009, las solicitudes de Renta Básica han experimentado un crecimiento de un 79,3% respecto al mismo periodo del año anterior. Si esa proporción de Renta Básica se mantiene durante todo el año, podrían superarse las 10.000 solicitudes en este ejercicio. El perfil de la curva de la demanda que esto supondría es similar al que experimenta la protección por desempleo, por lo que esta hipótesis no parece inverosímil. Parece razonable pensar incluso que, sin un aumento significativo del empleo, la demanda de Renta Básica seguirá aumentando después de que la cobertura de la protección por desempleo comience a descender.

De la misma forma, parece razonable pensar que las demandas de Renta básica vayan a tener un horizonte temporal más largo ya que las perspectivas

14 El “desempleo total familiar” y los “hogares sin ingresos” se calculan en un momento determinado (en los cuatro trimestres del año) y las solicitudes de Renta Básica se computan acumuladas a lo largo de todo el año.

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de un retorno rápido a un empleo, aún precario, se verán significativamente disminuidas y los periodos de percepción tenderán por tanto a alargarse.

Las dimensiones que puede llegar a alcanzar la Renta Básica en los próximos años requerirá revisar las estrategias de activación para responder a las distintas situaciones de los sectores de población que van a ir accediendo:

• Los demandantes de Renta Básica cuyo único problema es el desempleo y la carencia de ingresos que implica, y que están en condiciones de acceder inmediatamente al empleo en condiciones normales de mercado.

• Los demandantes de Renta Básica afectados por procesos de exclusión social cuya incorporación al mercado de trabajo sería viable en un contexto positivo, aún con cierta necesidad de apoyo.

• Los demandantes de Renta Básica afectados por graves procesos de exclusión social cuya incorporación al mercado de trabajo se considere inviable a medio plazo, incluso con la mejora de la situación económica.

Así pues, la dinámica que ha impuesto la crisis económica y sus efectos en forma de crisis de empleo plantea un nuevo escenario para el Plan de Lucha contra la Exclusión Social. No se trata sólo de la necesidad de un plan de emergencia, sino que el Plan de Inclusión se enfrenta a una situación de emergencia social durante los próximos años (posiblemente se prolongue durante todo el periodo de vigencia que previsiblemente pueda tener, o al menos durante una buena parte de él).

Asistimos a un escenario radicalmente nuevo para el Plan de Inclusión y para uno de sus principales instrumentos como es la Renta Básica. No tenemos experiencia en etapas anteriores: en la crisis de 1992 la Renta Básica se encontraba en una fase inicial de asentamiento y no se gestionaba como un derecho subjetivo. Entonces, además, la protección por desempleo tenía una capacidad de cobertura que posteriormente se vio reducida.

Pero en este momento, para afrontar esta situación, contamos con un instrumento de gran importancia como la Renta Básica, con un nivel de protección mejorado, una importante máquina administrativa en pleno rodaje y una arquitectura jurídica que puede garantizar el derecho a unos ingresos mínimos a todos los hogares, como continuidad de la cobertura por desempleo para los que más se han visto afectados por el paro. Puede por tanto concebirse la Renta Básica como un amplio programa de prevención social que evite que los parados de hoy se conviertan en los excluidos de los próximos años.

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1.3 Características de la población excluida

Begoña Pérez

Una de las vías de acercamiento a las situaciones intensas de exclusión social consiste en el estudio de las condiciones de vida de la población que normalmente acude a los dispositivos de atención social públicos (programas de renta mínima). Se parte de la idea de que aquellas personas que acuden a la ayuda de estos programas se encuentran en situaciones de exclusión especialmente intensas. El umbral económico establecido por estos dispositivos los orienta a hogares en situación de pobreza severa y aunque éste es condicionamiento suficiente para acceder a ellos, el conocimiento de las características de los hogares perceptores nos permite saber de la existencia de otras dimensiones en su situación de dificultad.

Aunque las bases de datos que recogen información sobre los hogares solicitantes y perceptores de los programas de renta mínima están más orientadas a la gestión, existen diversas informaciones sobre los hogares que nos permiten vislumbrar algunas dimensiones que inciden especialmente en las situaciones de dificultad: es el caso del tipo de hogar, la pertenencia a minoría étnica o la presencia de determinadas problemáticas en el hogar. Elevada presencia de personas solas, monoparentales

Un primer dato que avala la incidencia de la falta de protección familiar en las situaciones de exclusión social es la elevada proporción de personas solas dentro del programa. Las personas solas constituyen un 40% de las situaciones atendidas por el programa. Entre el resto un 22,3% de los hogares son de dos miembros y el resto los constituyen hogares de tres o más miembros (37,7%).

Dentro de los hogares de más de tres miembros, los hogares de más de 5 miembros suponen una proporción que alcanza el 12% de hogares dentro del programa. Gráfico 7 % del tamaño del hogar de los perceptores de RB (hogares) (período 2002-2007)

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Fuente: Base de datos RB 2002-2007

En segundo lugar se constata una tendencia ya demostrada en anteriores evaluaciones del programa, la elevada presencia (30%) de hogares monoparentales especialmente afectados por los procesos de exclusión social. Gráfico 8 Tipos de hogar presentes en el programa RB Conjunto del período 2002-2007

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Sin embargo, si analizamos la evolución de la presencia de estos tipos de hogar a lo largo de todo el período comprobamos un incremento de las personas solas en el programa y cierto descenso del resto de tipos de hogar.

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Gráfico 9 Evolución de la proporción de los distintos tipos de hogar presentes en el programa RB 2002-2007

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

En coherencia con lo anterior, el estado civil más frecuente en el programa es el de las personas solteras, situación que caracteriza a casi la mitad de las personas principales de los hogares perceptores. El segundo tipo de hogar más frecuente es el de los casados y por último se encuentra una proporción de un 20% de hogares separados o divorciados. Estos perfiles apenas han variado en los últimos años. Tabla 24 Estado civil de los perceptores (persona principal)

Estado Civil 2005 2006 2007

% Nº % Nº % Nº

Casado 27,64% 588 26,33% 517 26,05% 591

Soltero 47,77% 1.016 48,09% 944 48,48% 1.100

Viudo 2,54% 54 2,65% 52 2,64% 60

Divorciado 3,53% 75 4,89% 96 4,50% 102

Separado legal 7,76% 165 8,55% 168 7,62% 173

Separado de hecho 6,91% 147 6,11% 120 5,77% 131

N/C 3,85% 82 3,36% 66 4,94% 112

TOTAL 2.127 1.963 2.269

Fuente: Sección de incorporación social

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La población joven tiene mayor presencia en el programa

Otro dato destacable es que los hogares encabezados por personas jóvenes parecen ser los más vulnerables a las situaciones de exclusión social. La edad media de la persona perceptora se encuentra en 35 años aunque destaca un 7% de solicitantes menores de 25 años, colectivo que había reducido algo su presencia en el programa en los últimos años del período (2002-2007). Tabla 25 Edad de los perceptores (persona principal)

Grupo de edad 2005 2006 2007 2008

% Nº % Nº % Nº % Nº

<=25 7,66% 163 6,82% 134 6,83% 155 9,05% 281

26 - 30 17,39% 370 20,53% 403 16,97% 385 18,38% 571

31 - 35 21,02% 447 17,58% 345 16,75% 380 19,58% 608

36 - 40 17,02% 362 17,42% 342 17,85% 405 17,84% 554

41 - 45 11,72% 249 11,61% 228 14,19% 322 11,94% 371

46 - 50 8,32% 177 8,97% 176 8,77% 199 8,31% 258

51 - 55 7,24% 154 6,98% 137 7,05% 160 6,28% 195

56-61 5,12% 109 5,15% 101 5,91% 134 4,93% 153

61-64 4,28% 91 4,33% 85 5,69% 129 3,64% 113

No consta 0,23% 5 0,61% 12 0,06% 2

TOTAL 0 2.127 1.963 2.269 3.106

Fuente: Sección de incorporación social

En el 2008 ha aumentado considerablemente la proporción de perceptores jóvenes, incluidos los menores de 25 años, debido a los efectos de la crisis especialmente intensos en la población más joven.

Si observamos la estructura del conjunto de la población que compone los hogares perceptores de Renta básica se comprueba que ésta muestra gran diferencia con la población Navarra mucho más envejecida. La mayor presencia de menores, por un lado de personas entre 30 y 30 años marcan las principales diferencias.

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Gráfico 10.Estructura de edad del conjunto de la población y de los perceptores de RB

Fuente: Base de datos RB 2002-07 y datos Instituto Navarro de Estadística.

Mayor presencia de hogares encabezados por mujeres

En cuanto al género de la persona principal se intensifica la tendencia de incremento de los hogares encabezados por mujeres dentro del programa. Esta proporción, siempre por encima de la mitad de los expedientes ha llegado a alcanzar un 60% de los hogares perceptores en 2005-06. Tabla 26. Perceptores de Renta Básica por género de la persona principal.

Género 2004 2005 2006 2007 2008

Mujer 57,34% 60,27% 59,70% 57,43% 53,28%

Hombre 47,65% 39,73% 40,29% 42,57% 46,72%

Fuente: Sección de incorporación social

Sin embargo en el último año, 2008 en el contexto de crisis aumenta la proporción de hogares encabezados por hombres quizás más afectados por la coyuntura económica. Se constata una elevada incidencia el factor étnico

Sin duda una de las grandes transformaciones a las que ha tenido que hacer frente el programa ha sido el aumento de la presencia de extranjeros. Esta presencia supone ya un 40% de los hogares perceptores del programa. La presencia de minoría étnica gitana se encuentra en torno a un 23% del conjunto de hogares a lo largo del período.

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Tabla 27 Perceptores RB (hogares), según pertenencia a colectivos.

% Perceptores de RB 2002-2007 Extranjeros extracomunitarios 41.9 Minoría étnica gitana 23.4 Resto de la población 33.2

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Se observa una presencia algo menor del colectivo extranjero cuando analizamos el conjunto de prestaciones de inserción social (ESP, AEI, VIS…) aunque se detecta una tendencia al alza. Tabla 28 Evolución de la presencia de los distintos colectivos solicitantes del conjunto de prestaciones de Inserción Social

% solicitudes de todos los programas 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Extranjeros extracomunitarios 34,6 36,5 39,6 36,5 37,3 38,7 Minoría étnica gitana 22,8 24,7 23,2 25,4 25,9 25,1 Resto de la población 41,9 38,2 36,4 37,1 35,8 32,6

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Sí es destacable que esta proporción apenas ha sufrido variaciones a lo largo de todo el período analizado al mantenerse similar al inicio y al final del período. Gráfico 11 Evolución de la presencia de los distintos colectivos a lo largo del período

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Ha sido en 2008 cuando ha ascendido la presencia de extranjeros a un 40% de perceptores ( 1726 unidades perceptoras corresponden a población extranjeras del total de 4455)). Por otro lado, y aunque el numero de hogares de minoría étnica gitana también ha sufrido un ligero aumento en este último año, su proporción respecto al total de hogares en el programa se ha reducido a un 13% .

Si analizamos la procedencia de los extranjeros que solicitan prestaciones de inserción social observamos como el colectivo latinoamericano representa el 43% de las solicitudes correspondientes a extranjeros, el 26,4% a personas procedentes del Magreb y un 12% a personas del Este.

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Tabla 29 Procedencia de las personas extranjeras que solicitan prestaciones de inserción social 2002/2007

%

Inmigrantes Latinoamericanos 42,9

Inmigrantes Magreb 26,4

Inmigrantes Este 12,1

Inmigrantes Resto de Africa 6,4

Inmigrantes Comunitarios 3,6

Inmigrantes Asia 0,1

Otros 8,4

100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

A lo largo del período se observa cierto descenso de las personas procedentes de Latinoamérica pero un aumento considerable de las personas procedentes del magreb. Será preciso atender al perfil de problemáticas y situaciones de este colectivo para poder dar respuesta a sus situaciones de dificultad.

Gráfico 12 Evolución de la presencia de los distintos grupos de personas extranjeras en el conjunto de solicitudes de inserción social 2002-2007

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

La importancia del territorio

Entre Pamplona y comarca se concentran un 62% del conjunto de los expedientes concedidos. Junto con Tudela y Tafalla la proporción alcanza el 85% de los expedientes lo que avala la concentración de las situaciones de dificultad en el ámbito urbano.

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Tabla 30 Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por AREAS de servicios sociales (cifras absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor número de hogares perceptores

Valores

Absolutos Porcentaje

válido Porcentaje acumulado

PAMPLONA Y COMARCA 14592 62,2 62,2 TUDELA 3528 15 77,3 TAFALLA 1881 8 85,3 ESTELLA 1817 7,8 93,1 NAVARRA NOROESTE 1051 4,5 97,6 NAVARRA NORESTE 440 1,9 99,4 SIN ZONIFICAR 133 0,5 100 Total 23442 100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Descendiendo al nivel de zona, observamos que tan sólo doce zonas en Navarra concentran casi el 60% del conjunto de expedientes del programa. Tabla 31 Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por zonas de servicios sociales (cifras absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor número de hogares perceptores

Valores Absolutos Porcentaje válido Porcentaje acumulado

CASCO VIEJO 1993 8,5 8,5 ROCHAPEA - ROTXAPEA 1738 7,4 15,9 TUDELA 1475 6,3 22,2 ENSANCHE 1151 4,9 27,1 MILAGROSA - AZPILAGAÑA 1090 4,6 31,8 CHANTREA - TXANTREA 1056 4,5 36,3 SAN JORGE 1033 4,4 40,7 BERRIOZAR 1009 4,3 45 BARAÑAIN 849 3,6 48,6 VALTIERRA 845 3,6 52,2 PERALTA 805 3,4 55,6 BURLADA / BURLATA 760 3,2 58,9

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Respecto a las cifras correspondientes a 2008 el único incremento significativo es el correspondientes a la zona de Tudela.

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Tabla 32 % de hogares perceptores en cada zona, Diferencia entre el % período 2002-07 y 2008

Área % período 2002-07 % 2008 PAMPLONA Y COMARCA 62,2 60,6 TUDELA 15 18,5 TAFALLA 8 7,6 ESTELLA 7,8 8,4 NAVARRA NOROESTE 4,5 3,2 NAVARRA NORESTE 1,9 1,7 SIN ZONIFICAR 0,5 Total 100 100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007 y Sección de Incorporación.

Atendiendo al perfil de los hogares se observan algunas diferencias significativas en relación con el territorio.

Una mayor presencia de familias con hijos en Pamplona y Comarca y Tudela y de personas solas en resto de áreas.

Tabla 33 % de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07

TIPO DE HOGAR ESTELLA NOROESTE NORESTE PAMPLONA Y COMARCA TAFALLA TUDELA

Pareja con hijos 29,4 34,8 37,1 42,9 28,4 49,3 Pareja sin hijos 32,2 31 22,8 33,3 33,8 17,8 Hogares monoparentales 4,3 6,1 6,4 4,1 2,8 3,8 Personas solas 34,1 28 33,7 19,2 34,4 28,9 Otros 0,1 0,4 0,5 0,2 100 100 100 100 100 100 Fuente: Base de datos RB 2002-2007

La presencia de extranjeros en el programa alcanza casi el 60% en Tudela, un 44% en Pamplona y Comarca y en el resto de las áreas se encuentra por debajo de la media. La proporción de hogares gitanos es del 43% en Tafalla, 37,5% en Estella 35,9% en Noreste y tan sólo del 18% en Pamplona.

Tabla 34 % de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07

PERTENENCIA A MINORIAS ESTELLA NOROESTE NORESTE

PAMPLONA Y COMARCA TAFALLA TUDELA

Extranjeros 22,3 23,7 8 44,5 29,6 59,4 Minoría gitana 37,5 31,8 35,9 18 43,5 22,9 Resto 39,6 42,9 54,3 36,1 26,5 16,1 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Base de datos RB 2002-2007

La procedencia de extranjeros en el programa varía sustancialmente de unas áreas a otras. En Pamplona es la población latina la mayoritaria. Es Estella es

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similar la proporción de población latina y procedente del Magreb. En el área Noroeste a estas dos procedencias se suma en igual proporción la población del Este. En Tafalla, el principal colectivo es el Latino seguido de las personas procedentes del Magreb. Por último en Tudela, la población del Magreb constituye un 66.7% de los expedientes.

Tabla 35% de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07

PROCEDENCIA DE LA INMIGRACION ESTELLA NOROESTE NORESTE

PAMPLONA Y COMARCA TAFALLA TUDELA

Inmigrantes Comunitarios 2,6 5,4 16,7 3,7 1 2,7 Inmigrantes Latinoamericanos 34,5 27,9 37,5 55,1 45 20 Inmigrantes Magreb 33 25,6 10,4 10 35,5 66,7 Inmigrantes Resto de Africa 3,3 1,3 0 8 2,7 3 Inmigrantes Este 11,6 21,5 16,7 15,2 6,5 5,8 Inmigrantes Asia 0,4 0,3 0 0,1 0,3 0 Otros 14,5 17,9 18,8 7,8 9 1,8 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Problemáticas de los hogares perceptores de RB

Las profesionales realizan una valoración en los expedientes de Renta Básica acerca de cuál consideran que es el problema más importante que tiene el hogar. El problema más frecuente detectado por las profesionales en los hogares perceptores de Renta Básica no es el de la falta de medios, sino las dificultades de inserción social. Este dato resulta clave a la hora de avalar la necesidad de aumentar el esfuerzo en los recursos de inserción laboral y social para favorecer la superación de las situaciones de exclusión. Tabla 36 Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB (2002-2007)

% Dificultades de inserción social 48,06 Falta de medios de subsistencia 35,12 Problemas de Convivencia 16,81

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Las dificultades de inserción social aparecen como principal problema en el 48% de los casos. La falta de medios de subsistencia en el 35.12% y los problemas de convivencia dentro del hogar en un 16.81% de los hogares. Dentro de los problemas de inserción aparecen como más comunes las dificultades de carácter social (en el 60% de los casos) sin hogarismo, problemas de salud mental, toxicomanías, prostitución y alcoholismo. En el resto de hogares (40%) se presentan como principales barreras las de carácter laboral (falta de preparación, situación legal).

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Tabla 37 Problemas más frecuentes señalados por las profesionales sin agrupar por áreas

Porcentaje Carencia de ingresos 28,2 Ser inmigrante constituye un obstáculo 11,4 Acumulación de problemáticas 6,6 Enfermedades físicas 5,4 Desempleo de larga duración 4 Separación divorcio 4 Monoparentalidad 2,8 Inadaptación laboral 2,4 Deterioro relaciones familiares 2,1 Deficiente formación 2,1 Forma de vida marginal 1,9 No puede pagar gastos vivienda 1,7 Discapacidad como causa de exclusión 1,7 Enfermos psiquiátricos no institucionalizados 1,7 Falta de núcleo familiar 1,6 Toxicomanías 1,6 Padre/madre abandona el hogar 1,5 Minorías étnicas 1,5 Incumplimiento pensión alimenticia 1,4 Emergencias relacionadas con la vivienda 1,4 Alcoholismo 1,2 Malas condiciones de la vivienda 1,1

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Si analizamos la incidencia de los tres tipos de problemáticas por colectivos observamos, en términos generales, cómo entre los extranjeros aumenta la incidencia de los problemas de convivencia dentro del hogar (conflictividad, cargas no compartidas) mientras que las dificultades de inserción social afectan a una proporción menor de estos hogares.

Tabla 38 Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB según partencia a colectivo

Problemas de Convivencia

Dificultades de inserción social

Falta de medios de subsistencia

Inmigrantes Comunitarios 16.7 38.7 44.6 Inmigrantes Latinoamericanos 21.2 41.1 37.7 Inmigrantes Magreb 5.6 50.4 44.4 Inmigrantes Resto de Africa 10.4 46.6 43.0 Inmigrantes Este 8.8 52.4 38.7 Inmigrantes Asia 16.7 33.3 50.0 Otros 23.7 45.1 29.3

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

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Por lugar de procedencia se observa una mayor incidencia de las dificultades de inserción social en las personas que provienen del Este y del Magreb lo que de nuevo nos debe llamar la atención de cara al diseño de recursos de inserción que favorezcan su integración laboral. Los problemas de convivencia afectan en mayor medida a las personas que provienen de Latinoamérica. Por último, los problemas relacionados con la falta de medios tienen una incidencia similar en todos los colectivos.

Relacionado con las dificultades de inserción laboral de muchos de los extranjeros incorporados al programa se encuentra su situación jurídica. Tabla 39 Situación jurídica de los solicitantes extranjeros

% Irregular 46,2 En trámites 8,7 Cédula de identificación de extranjeros 0,1 Permiso de residencia 8,3 Tarjeta de estudiante 0,1 Permiso de trabajo y residencia 29,1 Asilo y Refugio 0,3 Comunitario 4,5 Otras 2,7 100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Casi la mitad de los extranjeros que se encuentran incorporados al programa de renta básica se encuentra en situación irregular lo que explica sin duda las barreras para acceder al empleo.

La diferenciación por áreas revela una mayor incidencia de los problemas de convivencia familiar en el área noroeste, Pamplona y Estella. La proporción de hogares con problemas de integración social aunque es muy similar en todas las zonas es algo superior en el área noreste y en Tudela.

TIPO DE PROBLEMÁTICA PRINCIPAL Estella Noroeste Noreste

Pamplona y Comarca Tafalla Tudela

Problemas de convivencia familiar 18,5 21,2 14,5 19 13,4 8,2 Dificultades de integración social 47,5 44,7 55,7 47,2 46,3 52,7 Falta de medios de subsistencia 34 34,1 29,8 33,8 40,3 39,1 Total 100 100 100 100 100 100

En el apartado correspondiente a Garantía de ingresos se incluye un análisis pormenorizado del tipo de problemáticas presentes en el hogar vinculado a sus posibilidades de empleabilidad y por ello a la intervención.

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En este apartado por el momento podemos concluir una amplia diversidad de situaciones dentro del programa. Por un lado una elevada presencia de personas solas de más edad. Por otro, hogares jóvenes con menores y frecuentemente monoparentales.

La diversidad de problemáticas relacionadas con la inmigración, barreras especiales a la integración social o problemas de convivencia avalan la necesidad de diseñar recursos de inserción diferenciados en al menos dos grandes tipos: los procesos de inserción social y acompañamiento social y aquellos en los que el esfuerzo debe ir encaminado a superar las barreras de inserción laboral.

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1. 4 La diversidad del espacio social de la exclusión

Elaborado a partir de las monografías

La diferenciación de espacios dentro de la exclusión resulta de gran utilidad para conocer distintas situaciones de dificultad pero también para una mejor orientación de las políticas de lucha contra la pobreza. La heterogeneidad tienen que ver con la multidimensionalidad, los problemas que afectan a cada persona o grupo son diversos, mercado laboral, problemas educativos, enfermedad, vivienda. Pero la heterogeneidad tiene que ver también con las causas y los procesos que llevan a cada persona a la situación de exclusión. Estas causas tienen que ver a veces con el padecimiento de enfermedades, el entorno familiar, comportamientos individuales (consumo de drogas, alcohol) o de pareja (conflicto). En otras ocasiones tiene que ver con la respuesta de las instituciones (discriminación del mercado laboral, expulsión de algunos programas, no regularización, etc.). Por último, también la exclusión en ocasiones tiene que ver con las características de un determinado grupo étnico.

Todas estas situaciones, aunque son realmente diversas entre sí tienen en común su situación de pérdida de integración social.

Es por este motivo que el análisis de algunos colectivos específicos dentro del espacio social de la exclusión resulta complementario a los análisis de condiciones de vida de población perceptora de rentas mínimas. Algunos colectivos que no acceden a los dispositivos públicos de atención social resultan, precisamente por ello, invisibles también para sus sistemas de información. Es el caso tradicional de las personas sin hogar o la prostitución y más recientemente lo está siendo también el de las personas inmigrantes en situación irregular. Por otro lado, existen colectivos que por su especificidad merecen una mirada complementaria a su situación de dificultad que permita orientar de manera eficaz las medidas de mejora, entre ellos, la minoría étnica gitana, las personas con discapacidad o enfermedad mental, las personas mayores o los jóvenes en situación de vulnerabilidad.

Esta mirada específica no debe entenderse como un listado de colectivos que componen la excluidos ya que aunque en algún caso como el de personas sin hogar se encuentra en situación de exclusión no sucede lo mismo con las personas de minoría étnica gitana, monoparentales, extracomunitarios o personas mayores donde los procesos de exclusión afectan de manera intensa sólo a una parte del colectivo.

Analicemos a continuación las características específicas más significativas de las situaciones de exclusión de estos colectivos en Navarra a partir de la información obtenida en las monografías.

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a) Personas sin hogar

Representan una de las situaciones de exclusión más extremas. Su situación se escapa a los estudios tradicionales de pobreza y exclusión, incluso a los desarrollados en el nivel regional o local, por ello es preciso recurrir a estudios o memorias elaborados por los propios centros de atención al colectivo. En España, Pedro Cabrera (2000), (1998) ha analizado la realidad de esta población, tanto en su dimensión cuantitativa, mediante la recogida de datos de comedores, albergues y otros centros, como en su dimensión cualitativa, a través del análisis de su perfil y al estudio de sus condiciones de vida. En relación al perfil del colectivo, todos los datos apuntan hacia una profunda transformación, en los últimos años, desde una situación mayoritaria de hombres solos, nacionales, de mediana edad, hacia una gran heterogeneidad (en los últimos años se ha producido un aumento de la presencia de inmigrantes, jóvenes y mujeres). En cuanto a sus condiciones de vida, estas se caracterizan por la extrema pobreza, la falta de vivienda, el aislamiento social y la presencia de enfermedades físicas. Todo ello evidencia la extrema dureza de su situación de exclusión.

Vázquez y Muñoz (2001) también abordaron la realidad de este colectivo a partir de 289 entrevistas en profundidad que les permitieron destacar la importancia de determinados sucesos vitales estresantes como factores de exclusión social. Bajo este concepto englobaban todas aquellas situaciones traumáticas concretas que afectan gravemente a una persona y que debilitan su resistencia para hacer frente a las exigencias de una vida normalizada. Entre ellas, las más frecuentes son las pérdidas de empleo, fallecimientos cercanos, rupturas y crisis familiares, encarcelamientos y similares. De media, cada una de las personas sin hogar entrevistadas en el estudio había sufrido nueve sucesos de este tipo.

En la Encuesta Sobre Personas Sin Hogar de 2006 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales estimaba en 22.000 el número de personas sin hogar en España. Esta encuesta revelaba ciertamente un cambio de perfil hacia la creciente presencia de mujeres (17%), un rejuvenecimiento del colectivo (edad media de 37,9 años) y ya la mitad del colectivo ya lo conforman personas de origen extranjero.

En Navarra, las características concretas del colectivo estimadas a partir de los datos facilitados por los centros de acogida señalan los siguientes aspectos:

- La distribución aproximada de sexos dibuja un 83% de hombres y 17% de mujeres.

- La edad media se encuentra cerca de los 44 años (algo superior a los 37,9 años registrados por el INE). La presencia de personas jóvenes, entre 18 y

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30 años, se cifra entre el 3% y el 10% (frente al 30% señalado por el INE) y las personas mayores de 60 años estarían entre el 5% y el 9% del total.

- Las nacionalidades presentan cifras que van desde el 10% al 44% existiendo un mayor porcentaje de población de origen africano, especialmente del Magreb.

- En referencia a la itinerancia destaca que un 74% de las personas están empadronadas desde al menos hace dos años en la localidad del centro al que acude.

- Los datos sobre los ingresos económicos subrayan la precariedad existente. Las personas sin ingresos representan entre el 18% y el 62% y los que poseen ingresos proceden de prestaciones públicas (entre el 36% y el 77%). Aquellos que reciben Renta Básica se encuentran entre el 14% y el 35%.

- En el terreno de salud, destaca el elevado porcentaje de personas, hasta un 77%, que utiliza los centros de salud mental.

- Por último, no existen datos precisos respecto al nivel de estudios y el empleo. En este último ámbito la información inexistente es un indicador de la exclusión del mundo laboral que sufre este colectivo. Si se extraen los datos de las personas sin hogar en España, respecto a los estudios se indica que el mayor porcentaje (64,8%) ha alcanzado los estudios secundarios, observándose también un porcentaje (13,2%) de personas con estudios superiores (universitarios o no) y únicamente el 6,2% se declara sin estudios. Del mismo modo, respecto al empleo el 11,8% de las personas sin hogar tiene trabajo y, entre los desempleados, aproximadamente el 50% está buscando trabajo.

La experiencia de la mayor parte de los recursos apunta a que los procesos de incorporación social en el largo plazo no son frecuentes y que, por el contrario, son habituales las entradas y salidas en los centros y las repeticiones continuas. Es decir, se contempla como una especie de proceso constante expresado gráficamente con la metáfora de la escalera o la puerta giratoria.

Este fenómeno apuna hacia la necesidad de diseñar una oferta integral de recursos que puedan adaptarse y acompañar las diferentes fases que atraviesan los usuarios en función de la evolución en sus procesos personales.

En este sentido, parecen ser precisas medidas en el ámbito preventivo (asesoramiento, orientación e información) que eviten o palien la inserción en este espacio de exclusión. Existe un momento de riesgo elevado para el sinhogarismo cuando se produce la salida de las comunidades terapéuticas y del centro penitenciario, especialmente en aquellas personas sin apoyos sociales suficientes. En el caso de la población con trastorno mental grave, se han detectado también dificultades debidas a la saturación de los recursos de dicha

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red de salud mental que les obliga a salir a la calle situándoles en una situación de alto riesgo. b) Población reclusa

El colectivo de personas reclusas también representa una manifestación clara de exclusión por su propia separación física del conjunto de la sociedad. Pero además se ve afectado de manera más intensa por diversos factores de exclusión como son las enfermedades físicas y mentales, consumos, falta de cualificación, o falta de apoyos sociales. Su situación suele pasar inadvertida a los estudios sobre pobreza y exclusión.

En España hay 70.130 personas en el sistema penitenciario (2008) algo más de un tercio son extranjeros y la mayoría varones. El consumo de drogas está presente en el 40% de los presos, así como los trastornos mentales (40%) y en torno a 2323 personas tienen algún tipo de discapacidad.

En Navarra había en el año 2006 1.782 personas condenadas lo que supone un fuerte incremento del 60% respecto de 1998.

El aumento de la población carcelaria en España afecta de manera especial a la población de nacionalidad extranjera. En el año 1998 representaba el 17,7% de la población reclusa en España, y en el año 2008 ya alcanzaba el 34,8% de la misma. En este mismo período de tiempo la población reclusa extranjera había crecido en el 206,8%, haciéndolo las mujeres extranjeras en el 213,7%. En octubre del año 2006 la población reclusa de Marruecos representaba el 26% de la población reclusa extranjera; la de Colombia, el 11,05%; la de Rumania el 7,7%, y la de Argelia, el 6,4%.

El aumento de la población reclusa se ha producido en la población en prisión preventiva y en la población penada, pero en mayor medida en la primera. La población en prisión preventiva pasa del 20,6% de la población reclusa en el año 2000, al 25,5% en abril de 2008, aumentando en este tiempo en el 91,1%, mientras que la población penada ha aumentado en el 44,6%. En este mismo período de tiempo las mujeres en prisión preventiva aumentan un 135,7%, frente al 35,7% que aumentan las mujeres presas penadas.

En los últimos años también se viene produciendo un paulatino “envejecimiento” de la población carcelaria. Sigue siendo ampliamente mayoritario el grupo de edad de 26-40 años (que actualmente representa el 57% del colectivo preso), y ha aumentado en número y peso relativo el de 41-60 años (actualmente el 25% del colectivo). Este aumento del peso relativo del grupo de 41-60 años es a costa del de 26-40 años y también del de 18-25 años, que pasa de representar el 19,4% en el año 2000, al 16,3% en al el año 2008.

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Los delitos contra el patrimonio (42,9%) y los delitos contra la salud pública (27,5%) representan el 70,4% de los delitos por los que ha sido condenada a prisión la actual población reclusa penada.

La población carcelaria de Pamplona ha pasado de 189 personas reclusas en el año 2000, a 251 en abril de 2008. El crecimiento en este período ha sido del 32,8%, sensiblemente inferior al de la población reclusa española (53,3%). En este mismo período de tiempo la población reclusa femenina de la cárcel de Pamplona ha crecido en un 128,6%, crecimiento muy superior al de las mujeres presas en el conjunto de cárceles de España (56,5%).

En cuanto a sus principales problemáticas destacan varios ámbitos:

El área educativa, formativa y laboral nos sitúa ante una población reclusa con un nivel de estudios no muy elevado, y casi en una cuarta parte con los estudios primarios incompletos o incluso analfabeta o semi-analfabeta. También ante un alto porcentaje de población sin definir su profesión, con precaria experiencia o sin ninguna experiencia laboral antes del ingreso en prisión, y con muy limitadas oportunidades de trabajo en el centro penitenciario. Desde los datos, es difícil no vislumbrar ya la imagen de la prisión contenedor del deshecho social en que se va transformando nuestra institución de reinserción.

El área de salud nos ha situado ante la realidad de que las 2/3 partes de la población recluida en la prisión de Pamplona tienen alguno o varios de los problemas de salud y enfermedades analizadas: Consumos problemáticos de alcohol y/o drogas, HB-C, VIH-SIDA, EM y MIN. Es más que evidente que la cárcel no es el lugar idóneo para tratar la toxicomanía ni la enfermedad mental (ni tampoco la hepatitis y el Sida). Sin embargo, la evidencia de las cifras de nuevo nos avivan la imagen de que la cárcel se va convirtiendo en el contenedor del deshecho humano, en este caso de personas con adicciones y enfermedades.

Por otra parte, sus relaciones con la familia propia no son mejores que las del resto de la población reclusa e, incluso, ofrece peores referencias de su relación con la familia de origen, con la cual convive en una proporción algo superior al resto. Asimismo, su participación en el Centro en las actividades de formación básica y formación profesional es similar al resto del colectivo (en f. básica, mayor). Pero su participación en las actividades deportivas es mucho menor, y también debe calificarse de menor que el resto del colectivo su participación en las actividades ocupacionales y terapéuticas organizadas por el centro.

c) Prostitución y exclusión social

Tanto en España como en toda Europa existe una gran industria del sexo donde se incluyen burdeles o casas de citas, clubes de alterne, cervecerías, discotecas, cabarets y salones de cóctel, líneas telefónicas eróticas, sexo virtual por Internet, sex shops con cabinas privadas, muchas casas de masaje, de relax, del desarrollo del ‘bienestar físico’ y de sauna, servicios de acompañantes (call

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girls), unas agencias matrimoniales, muchos hoteles, pensiones y pisos, anuncios comerciales y semi-comerciales en periódicos y revistas y en formas pequeñas para pegar o dejar (como tarjetas), cines y revistas pornográficos, películas y videos en alquiler, restaurantes eróticos, servicios de dominación o sumisión (sadomasoquismo) y prostitución callejera, etc. Es decir, una proliferación inmensa de posibles maneras de pagar una experiencia sexual o sensual. Por ello, no existe un único concepto de la prostitución sino distintas actividades dentro de esta industria y comercio sexual.

En España se estima que hay en torno a 400.000 prostitutas. En Navarra, en 2008, se estima que el número total de plazas donde se pueden ejercer esta actividad en Navarra se encuentra entre 550 y 700 pero el número de personas que cada año ejercen puede ser mayor. Destacan tres ámbitos de oferta de servicios sexuales con características y peculiaridades que los diferencian: los clubes, los pisos y la calle.

Como sucede en la mayoría de los lugares del mundo, la mayor parte de las personas que ejercen la prostitución en Navarra son mujeres. También hay un pequeño grupo de mujeres transexuales que ofertan sus servicios a través de anuncios en prensa y lo hacen como travestis. La prostitución masculina, según los datos disponibles, representa menos del 5% del colectivo.

La oferta de clubes

Es la modalidad dominante en Navarra y concentra entre 290 y 470 personas. Hay información sobre hombres ejerciendo en estos locales y es posible que haya alguna mujer transexual. Existen 29 clubes en funcionamiento (con una velocidad de cambio grande) distribuidos geográficamente. El número de clubes ha disminuido en los últimos años (en 2003 se hablaba de 37 clubes funcionando). Se distinguen, al menos, dos tipos de clubes.

En primer lugar, los clubes pequeños (21 locales de este tipo), donde ejercen menos de 15 mujeres. Se encuentran situados en los núcleos urbanos (barrios de Pamplona o de Tafalla y Tudela). El número de mujeres que ejercen en estos locales oscila entre 165 y 250. Los servicios comienzan hacia las 9 de la noche y se alargan hasta las 3 ó 4 de la madrugada. Funcionan como establecimientos de hostelería donde también se conciertan y prestan servicios sexuales. Las mujeres pueden permanecer en este tipo de locales durante varios años. No existen contratos laborales salvo para algunas que realizan funciones especiales como encargadas o camareras. Los beneficios se reparten según la fórmula pactada en cada local: generalmente ronda el 80% para la mujer y el 20% restante y las copas para el propietario.

En segundo lugar, los clubes de plaza, es decir, aquellos que funcionan según el sistema de plaza. Pueden ejercer entre 15 y 50 personas. El número de mujeres ejerciendo en estos locales oscila entre 125 y 220. Generalmente son antiguos hostales u hoteles de carretera ubicados en vías muy transitadas a las

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afueras de grandes localidades o en polígonos industriales. Las actividades comienzan hacia las 5 de la tarde y se alargan hasta las 4 ó 5 de la madrugada. En estos locales las mujeres se alojan como huéspedes del hostal (pagan unos 60 euros/día por el alojamiento y la manutención). Acuden al bar para contactar con los clientes, tomar copas y acordar los servicios que se prestan en las habitaciones. Los beneficios de las consumiciones se reparten al 50% con el dueño del local y los servicios que se ofrecen en las habitaciones redundan íntegramente en la mujer. En la mayoría de estos clubes el precio mínimo del servicio está establecido por el local, a partir de ahí, la mujer puede negociar según el tipo de servicio y el tiempo de duración. Lo que caracteriza estos locales es la alta movilidad (la permanencia no puede superar las tres semanas).

La oferta de pisos Engloba tanto pisos, chalés u otro tipo de espacios destinados en principio a

vivienda. Se puede encontrar mujeres, mujeres transexuales y hombres. Se cuida especialmente la discreción tanto del propio piso como de las personas que ejercen en él pero muy especialmente del anonimato del cliente. La oferta se realiza a través de anuncios en prensa fundamentalmente y, tras el contacto telefónico, se informa de los servicios, las tarifas y la ubicación del local. Por tanto, antes de la cita suelen estar acordadas las condiciones. Estos pisos ofertan sus servicios las 24 horas del día.

Si bien hace cinco años la oferta de pisos era incipiente en Navarra (se contabilizaban unos 12 pisos), todos ellos ubicados en Pamplona, esta oferta ha experimentado un mayor crecimiento. Actualmente se estiman 40 pisos (mayoría en Pamplona, sólo 3 ó 4 en Tudela) aunque debido a la facilidad para poner en marcha o desmantelar uno de estos locales, su número varía. En ellos ejerce desde una persona sola hasta doce personas siendo la media de 4 ó 5 personas por piso. Por lo tanto, se cifra en unas 180 personas ofreciendo sus servicios en este ámbito, unas 155 mujeres, 15 hombres y 10 transgéneros.

La oferta de calle

La prostitución de calle ha experimentado un gran cambio. Tradicionalmente vinculada al consumo de drogas por vía parenteral, era ejercida por mujeres autóctonas y se ubicaba en zonas céntricas de la ciudad (Plaza del Castillo), hoy en día se encuentra desvinculada del consumo de drogas y se ha ido desplazando del centro urbano. Además, es ejercida mayormente por mujeres procedentes de países del África Subsahariana. Existe un pequeño número de mujeres autóctonas, alrededor de una decena, con problemas de adicción a distintas sustancias, que utilizan la venta de servicios sexuales, en la mayoría de los casos con personas conocidas, para financiar la compra de las dosis que necesitan.

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El número de mujeres ejercen ha crecido considerablemente en los últimos cinco años. Las mujeres no ejercen todos los días y no parece existir una pauta fija. Por eso, aunque haya constancia de unas 60 mujeres diferentes que han ejercido en la calle a lo largo de un año, en ningún momento llegan a confluir en un mismo día más de 20. El horario es siempre nocturno, comienza hacia las 11 de la noche y se alarga hasta las 5 ó 6 de la madrugada. El contacto con el cliente se produce en la calle y el servicio se realiza en ésta o en el coche. Las condiciones de seguridad, higiene y la exposición a la climatología hacen de éste, el colectivo más vulnerable y con una mayor exposición a riesgos. Las asociaciones señalan que no han detectado la presencia de personas que pudieran estar controlando la actividad de estas mujeres.

Tras la clasificación inicial de la oferta, una descripción sociodemográfica del conjunto de las situaciones mencionadas señala los siguientes aspectos del colectivo.

En referencia a los países de origen, existe un 98% de mujeres extranjeras frente a un 2% de españolas. La procedencia está influenciada por flujos migratorios cambiantes. Así, en el año 2008 el principal país de procedencia era Brasil. Hay también un importante colectivo de mujeres latinas procedentes de países como República Dominicana, Colombia, Ecuador, Paraguay, Argentina, Uruguay, Venezuela, Cuba y Bolivia. Otra zona relevante son los países del Este de Europa: fundamentalmente Rusia, Ucrania y Rumanía. Por último, recientemente, ejercen las mujeres procedentes del África Subsahariana; mayoritariamente de Nigeria y puntualmente también de países como Liberia, Sierra Leona, Ghana y Guinea.

En relación a la edad el abanico es muy extenso. Desde mujeres de 18 años declarados (podrían ser menores) hasta mujeres de 53 años. El grupo más frecuente el de 18 a 30 años. La mayoría de las mujeres africanas no superan esta edad, y también es la más frecuente para brasileñas, paraguayas, y mujeres procedentes de países del Este. Algo menor es el número de personas que se encuentran entre los 30 y los 40 años. Mayoritariamente son mujeres latinas (a excepción de las mujeres paraguayas que en todos los casos son más jóvenes). Las que superan los 40 años son pocas, generalmente latinas que llevan bastantes años viviendo en nuestra comunidad y ejerciendo la prostitución.

En referencia a las cargas familiares, es una constante encontrar personas que se responsabilizan del bienestar de sus familias (frecuentemente extensas). Se estima en el 60% las mujeres con hijos/as (el número de ellos/as oscila entre 1 y 6) aunque lo más frecuente son dos o tres. Las que no tienen hijos/as, es muy frecuente que con su trabajo estén manteniendo las necesidades de otros familiares (padre, madre, hermanos, etc.).

El nivel de formación es generalmente medio-bajo con matizaciones por origen. Las personas procedentes de países latinos suelen presentar niveles

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equivalentes a primaria y, ocasionalmente, secundaria (excepcionalmente presentan estudios medios o superiores). En las procedentes de países africanos el nivel de formación suele ser muy bajo y es raro encontrar estudios medios o superiores. Son las mujeres procedentes de Rusia y Ucrania las que suelen tener un mayor nivel de formación siendo frecuente encontrar niveles universitarios.

Los principales problemas detectados en Navarra se derivan de la ligazón estrecha entre inmigración y prostitución. De esta forma, en el ámbito legal, una de las principales demandas es la obtención del permiso de residencia y trabajo que otorgue derechos de ciudadanía. Sin esta condición, se encuentran imposibilitadas para acceder a un trabajo regularizado, vivienda protegida, ayudas sociales, etc., es decir, tener los derechos y deberes del resto de la ciudadanía. Se encuentran en una situación de gran vulnerabilidad agravada por los problemas específicos que acompañan el ejercicio de la prostitución: abusos, estigma social, etc.

Las necesidades económicas son la razón fundamental (como en la mayoría de los procesos migratorios) para el ejercicio de esta actividad. Las mujeres deben afrontar una deuda (puede alcanzar miles de euros) producida en el proceso migratorio y su impago puede generar amenazas o represalias hacia la familia en el país de origen. En el terreno de la vivienda resulta difícil conseguir un alquiler cuando no se dispone de nómina. La mayoría de propietarios/as que aceptan alquilar sin esa garantía abusan económicamente de estas personas.

En el espacio formativo/laboral se demanda aprovechar el periodo de tiempo necesario para la obtención de los papeles para la realización de previos laborales, especialmente importante en mujeres que no hablan castellano, así como las que carecen de formación y experiencia laboral. Se añade que los horarios de ejercicio de la prostitución son difícilmente compatibles con los horarios matutinos de la mayoría de los servicios. También existen serias dificultades a la hora de homologar títulos que permitan el ejercicio de sus profesiones.

La salud es otro tema de prioritario especialmente en lo relativo a la atención sexual-reproductiva. Los embarazos, abortos, infecciones de transmisión sexual y otros problemas de índole ginecológica representan un problema grave para estas mujeres por ser un impedimento en muchas ocasiones para el ejercicio de la actividad a través de la cual obtienen sus ingresos. También merecen atención las mujeres seropositivas, las mujeres transexuales que demandan tratamientos hormonales controlados, el consumo abusivo de sustancias tóxicas (alcohol, cocaína, etc.) y el aumento de trastornos de angustia, ansiedad, depresión, insomnio, etc.

En el espacio afectivo es común el sentimiento de soledad y desarraigo que en los primeros momentos de alejamiento de su país y de su familia, momento que generalmente coincide con el inicio del ejercicio de la prostitución. La

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percepción en los países de origen es que el dinero se gana con facilidad impidiendo el cese de las demandas y, por tanto, de la prostitución. Todo ello acompañado del temor a ser descubiertas por sus familias y despreciadas por la actividad que realizan. Por eso, es fundamental el apoyo emocional y el trabajo de empoderamiento y fomento de la autoestima en estas mujeres.

Por último, hay otra serie de dificultades que impiden la integración como el desconocimiento del idioma, el miedo al estigma, los extensos horarios de ejercicio y el miedo al control policial. La situación de mayor dificultad dentro del colectivo de personas que ejercen la prostitución la presenta aquellas que concentran un mayor número de los problemas mencionados. En este sentido, existe gran consenso en señalar que las procedentes del África Subsahariana, en su mayoría nigerianas, sufren mayor dificultad y marginalidad. d) Personas mayores y exclusión social

A la hora de realizar la determinación social de la vejez, en ocasiones, se ha recurrido a la jubilación como un elemento de categorización. Sin embargo, el grupo de personas mayores es un colectivo heterogéneo donde convergen diferentes condiciones físicas y trayectorias personales. Históricamente, las personas mayores han sido uno de los colectivos más vulnerables a la pérdida de salud y a la pobreza, además de constituir el grupo de población excluida más numeroso, junto con la población menor de cinco años. Los avances en estos últimos años han incrementado la esperanza y condiciones de vida pero no han evitado una invisibilización de sus condiciones de vida, problemáticas y nuevas formas de exclusión social.

En la última centuria se ha producido un incremento de la proporción de personas mayores de 65 años y un aumento de la edad media de la población. Este envejecimiento resulta de factores directos (disminución de la mortalidad y aumento de la esperanza de vida) e indirectos (natalidad, estructura por edades y migraciones). En Navarra, la edad media de la población en 1991 era de 38 años y pasó a ser de 41 años en 2001 (en España: 37 años en 2001 y 38 años en 2005). Las cifras de Navarra en 2007 mantienen la edad media en 41 años lo que indica un estancamiento en la madurez del conjunto de la población. No obstante, se atisba una acentuación del envejecimiento y del desequilibrio entre los grupos de edad. Si tenemos en cuenta que uno de los factores de riesgo que determinan la fragilidad de la población es tener 80 o más años, el dato que señala que la población de 75 y más años (9,14%) ha superado la de 65 a 74 (8,48%) es un hito demográfico significativo.

Una de las características fundamentales es la determinación social de la jubilación como elemento constructivo de la categorización social de la vejez. En este sentido, hace tres décadas, por cada 100 personas en edad de trabajar (16-64 años) había 16 de 65 y más años mientras que en la actualidad superan las 25.

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En 2050 se estima que habrá duplicado hasta los 56. De esta forma, los octogenarios, que ahora son uno de cada cuatro mayores, se situarán en torno al 40% de todos los mayores.

Pese a que, en líneas generales, las personas mayores se declaran satisfechas con sus condiciones de vida, sus temores se concentran en aspectos como la pérdida de memoria, la enfermedad, la soledad, la dependencia, el dolor y el sentimiento de inutilidad. En este sentido, hay que partir del principio de que quienes envejecen con éxito no son personas en riesgo de exclusión.

Entre las personas mayores, la edad, el sexo y el estado de salud son las variables explicativas para definir el nivel de intensidad en las situaciones de exclusión que van desde la precariedad o vulnerabilidad a la exclusión social. A este colectivo además afectan una serie de pérdidas como la capacidad funcional de los sistemas fisiológicos, de las actividades psíquicas, sensoriales y motoras, de los estilos de vida mantenidos, de las relaciones sociales, ingresos, capacidad de consumo, participación sociopolítica, etcétera, es decir, un conjunto de facetas del ciclo vital que al ser desposeídas impiden su visibilidad. Dado que las redes sociales, comunitarias y de parentesco, junto con el Estado de Bienestar representan las estructuras principales de integración social, de su desarrollo, debilidad o ausencia dependerá el grado de inclusión/exclusión de las personas mayores. Existe una serie de barreras guía que sirven para identificar el nivel de exclusión:

- Personas con escasos recursos económicos (en situación de pobreza relativa o severa).

- Dependencia que se agrava con el paso de la edad: imposibilidad de valerse por sí mismo tanto a nivel físico como psíquico.

- Extensión de Alzheimer y otras enfermedades similares de tipo neurodegenerativas.

- Vivir solo/a y sentir soledad suele estar unido a una escasa red de relaciones sociales y recursos económicos insuficientes.

- Cambios en las relaciones familiares.

- Falta de una red relacional de apoyo.

Al mencionar los factores de riesgo de exclusión de las personas mayores en Navarra debe apuntarse su condición heterogénea, es decir, a la lista anterior se suman otras problemáticas exclusógenas que comparten con el resto de la población. De ahí la necesidad de un análisis económico, sociosanitario, conviencial, residencial, participativo y formativo.

En el ámbito económico, dados los cambios producidos en la última década (avances en la cobertura e intensidad de las prestaciones económicas del sistema público de pensiones), hablar de vejez ha dejado de ser sinónimo de pobreza. Pero si las políticas sociales han logrado proteger a las personas

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mayores de la pobreza severa, no ha ocurrido lo mismo con la pobreza moderada.

En España, en el año 2000, aproximadamente un 70% de las personas mayores tenía dificultades para llegar a fin de mes y el 56% se encontraba por debajo del umbral de la pobreza. El importe medio de las pensiones de jubilación en Navarra era en diciembre de 2007 de 853,87 euros mensuales (cuarta pensión más alta por CC.AA.) y las pensiones de viudedad alcanzaban el importe de 529,56 euros mensuales. Tomando los datos disponibles acerca de pensiones asistenciales, pensiones no contributivas y personas mayores con carencia de recursos para cubrir sus necesidades básicas, se puede estimar en 3.606 el número de personas mayores que se encuentran en situación de exclusión por pobreza económica. A ellas habría que añadir el número indeterminado de aquellas que se encuentran en torno al umbral de la pobreza o por debajo de ella.

La estimación del número de personas afectadas por los factores económicos señalados se podría cifrar en 3.606.

En el terreno sociosanitario, se puede afirmar que envejecer tampoco es sinónimo de enfermedad, dependencia o exclusión; sin invalidar que puedan existir casos en los que esas tres circunstancias se den. Tomando los datos desde enero 2007 a mayo 2008, alrededor del 85% de las personas valoradas en situación de dependencia tienen 65 o más años. El 66% son mujeres. Por grados de dependencia, el 38,3% son personas grandes dependientes, el 29,3% dependientes severas y el 27,7% dependientes moderadas. Atendiendo a criterios geográficos, el 43,6% de las personas valoradas residía en Pamplona y su Comarca, el 17% en Tudela y el 15,4% en Estella. Por último, el 87% de las personas en situación de dependencia ha optado por la modalidad de ayudas económicas en el entorno familiar y el 13% por la contratación de una persona.

En función de estos datos, actualmente se extraen tres principales situaciones de exclusión. En primer lugar, personas con enfermedad mental grave que se hacen mayores y su red familiar no quiere (o no puede) atender. Esta situación se agrava con la actitud reacia (existencia de connotaciones sociales y culturales negativas) de algunas personas mayores a recibir una atención especializada y las dificultades para ingresar en centros adecuados. En segundo lugar, personas enfermas con un declinar funcional, problemas de movilidad, soporte social escaso y en un entorno con barreras arquitectónicas. Por último, situaciones de discriminación en el ámbito institucional de atención: limitaciones/trabas para pruebas diagnósticas e infravaloración de las mismas, retrasos en operaciones, etcétera. Esta situación denota cierta rigidez en los recursos para cubrir precozmente las necesidades detectadas y poder así actuar de forma efectiva. En definitiva, los determinantes de la exclusión son sociosanitarios y no solo médico-sanitarios.

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La estimación del número de personas afectadas por los factores socio-sanitarios señalados se podría cifrar en 22.800.

En el ámbito convivencial, destaca el incremento en las últimas décadas del número de personas mayores que viven solas. En Navarra, en el año 2007, alrededor del 30% de las personas mayores convivían solas frente al 20% del año 2001. Existe, además, un proceso de feminización (debido a la defunción del cónyuge) que multiplica por tres el número de mujeres que viven solas frente al de los hombres. En referencia al factor geográfico (cúmulo de razones históricas, demográficas y socio-económicas) cabría apuntar que los hogares unipersonales femeninos se concentran, sobre todo, en Tafalla y Estella, localizándose los porcentajes más bajos en la Comarca de Pamplona y la Navarra Noreste.

La vida en soledad en estas edades es provocada por un proceso familiar y demográfico (nido vacío, viudez, etc.). Es una alternativa no buscada y un factor potencial para aparición o agravamiento de enfermedades (problemas digestivos, insomnio, etc.) y asilamiento afectivo/social. Estas situaciones de dependencia económica, afectiva o física convierten a las personas mayores en vulnerables al abandono y al maltrato que, en ocasiones, en su forma más sutil (abuelas/os esclavas/os y abuelos/as golondrina) no son valorados como tal por ser una práctica tradicional socialmente aceptada.

En el ámbito residencial, dado que toda experiencia humana ocurre en un tiempo y lugar específico, resulta imprescindible conocer los espacios de la vejez. Son dos fundamentalmente: instituciones de atención/cuidado (residencias, centros,…) y vivienda. En esta última es donde la práctica totalidad de la población mayor (en torno al 94%) desarrolla su vida. Además, en Navarra, aproximadamente el 90% la tiene en propiedad. En cuanto al tamaño medio, si bien se sitúa en los 80 m2, las de 81 a 100 m2 aparecen como las más generalizadas entre las personas mayores.

Tanto el factor propiedad como el tamaño inciden en la adecuación a las necesidades (ascensor, barandillas, supresión de bañeras, suelo antideslizante, etc.). Además, el mercado inmobiliario de alquiler y compra (incluyendo a las entidades financieras reacias a conceder préstamos hipotecarios a mayores de 65 años) deja fuera a las personas mayores con ingresos medios o bajos impidiendo la satisfacción de las necesidades. A su vez, debe señalarse que no siempre son percibidas por sus usuarios las limitaciones y deficiencias que las viviendas tienen para adecuarse a las condiciones de movilidad, ingresos y servicios requeridos para mejorar la calidad de vida. Sin embargo, cuando se opta por el cambio, los impedimentos señalados son evidentes. De ahí la necesidad de viviendas tuteladas, comunitarias y residencias (salvando algunas deficiencias detectadas como aislamiento emocional y real, medicalización, etc.).

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La estimación del número de personas afectadas por los factores residenciales señalados se podría cifrar en 33.600.

Por último, es necesario señalar otros dos ámbitos importantes a valorar en la exclusión. En primer lugar, la escasa participación política y social por parte de las personas mayores. Entre los factores desencadenantes de este fenómeno se encuentran los personales (inexperiencia o apatía), culturales (falta de tradición generacional), sociopolíticos (falta de promoción de organizaciones reivindicativas y relacionales) y el lugar de residencia (degradación del espacio urbano, barreras arquitectónicas, etc.).

En segundo lugar, el nivel formativo. Cuanto menor es el nivel educativo y de formación, mayores son las dificultades para superar situaciones de precariedad, vulnerabilidad, discriminación y exclusión. La edad y el sexo marcan diferencias claras ya que la experiencia vital de la guerra y posguerra impidió alcanzar un nivel medio o alto a las actuales personas mayores y, en el caso de las mujeres, su salida prematura del sistema educativo y del mercado de trabajo agudizó las carencias. Pero el bajo nivel formativo, siendo un factor exclusógeno, no lo es tanto como el analfabetismo. En Navarra, en 2005, la media de analfabetos representaba el 4,9% (12,42% en España). Así, la estimación del número de personas analfabetas se podría cifrar en 5.200.

Pero las sociedades presentes han sumido también a las personas mayores en un analfabetismo digital (telefonía móvil, internet, etc.) que abre una importante brecha comunicativa intergeneracional.

e) Personas con trastornos mentales graves, drogodependencia, discapacidades y exclusión social

La salud es una variable que puede estar implicada en los procesos de exclusión social en una doble vertiente. Por un lado, algunos factores relacionados con la salud pueden obrar como factores exclusógenos. Entre ellos se encontrarían la enfermedad mental, la drogodependencia y las discapacidades. Por otro lado, la exclusión social puede afectar negativamente en la salud de las personas que la padecen e incidir en la aparición o agravamiento de enfermedades.

Entre el grupo de personas con problemas de salud y en situación de exclusión social destacan aquellas afectadas por trastornos mentales graves, drogodependencias y discapacidad (física sensorial o intelectual).

Población con trastornos mentales graves

El trastorno mental grave, pese a no tener una definición totalmente consensuada, incluye tres dimensiones fundamentales: trastornos psicóticos (excluyendo los orgánicos) y algunos trastornos de personalidad, una duración de la enfermedad y del tratamiento superior a dos años y presencia de

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discapacidad con disfunción moderada o severa del funcionamiento global con afección en el ámbito laboral, social y familiar.

El análisis de las necesidades que pueden afectar a este colectivo muestra el vínculo con los procesos de exclusión social. Así, existen déficits notables en aspectos como el autocuidado, la autonomía y autocontrol en actividades cotidianas (manejo de dinero, situaciones de estrés, etc.), el funcionamiento cognitivo, las relaciones interpersonales y sociales, disfrute de actividades de ocio y tiempo libre, aprendizaje, habilidades y hábitos laborales, etc. Estos déficits y carencias ocasionan frecuentemente la inserción de las personas enfermas en situaciones con riesgo de marginación social.

Extrapolando los porcentajes mundiales de personas afectadas por trastornos mentales graves (1%) a la realidad navarra, se estima que existen en nuestra comunidad alrededor de 6.059 individuos. Comparando con las atenciones realizadas en los centros de salud en el año 2005 (6.393 individuos), se puede afirmar que el grado de cobertura de la red de salud mental navarra, en su nivel más básico de atención, es adecuado. Por otro lado, el número de personas con certificado de minusvalía por trastorno mental es muy importante. En el año 2006 fueron 4.402 las personas certificadas. Esta cifra representa el 14% de todas las certificaciones, situándola en el tercer lugar detrás de las enfermedades osteoarticulares (25%) y las enfermedades crónicas (21%).

Las diversas fuentes consultadas dibujan un contorno aproximado del colectivo en los siguientes términos. En relación al perfil sociodemográfico se aprecia un porcentaje de hombres superior al de mujeres (aproximadamente el 60%) y con mayoría de solteros (77%). La distribución por edades señala grupos de 31-50 años (37%) y 51-70 años (34%). La edad media estaría en torno a 40 años, con nivel de escolarización entre básica completa e incompleta, con ingresos económicos procedentes de rentas de protección social (68,5%) y un 17,1% nada, sin actividad laboral, carentes de cualificación profesional.

El perfil clínico apunta a personas mayoritariamente diagnosticadas de esquizofrenia seguidas por personas con trastornos de personalidad. La mayor parte de la población reside en el domicilio familiar (57,7%), con padres cada vez más envejecidos, aunque también hay un número elevado de ingresados en centros residenciales psiquiátricos y se aprecia un incremento de la población que vive sola (14,4%).

En cuanto a las necesidades, la mayor parte demanda recursos referentes al área ocupacional-laboral, seguidos de dispositivos del área residencial y de mantenimiento en la comunidad. A la hora de fijar el modo de intervenir ante el trastorno mental grave el enfoque que adquiere mayor consenso es el de la rehabilitación psicosocial. Este proceso individualizado, integral y continuado trata de ayudar a las personas con trastornos mentales graves a reintegrarse en su comunidad de forma normalizada a través de la mejora de su

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funcionamiento psicosocial y de su implicación activa con el objeto de propiciar su autonomía e independencia. La intervención precisa la coordinación e interconexión de una red sanitaria que garantice un diagnóstico y una intervención clínica sobre la enfermedad mental con una red social y sociosanitaria que atienda la rehabilitación e integración de las personas.

Población drogodependiente El consumo de drogas y la drogodependencia está marcado por un cambio

notable de la percepción social. Si en los años 80-90 el consumo de drogas establecía una triple asociación heroína-delincuencia-marginación, actualmente, apunta hacia un nexo entre uso recreativo-diversión-sociabilidad. Así, el consumo de drogas no se identifica de forma directa con procesos de exclusión sino que incluso comprende una forma de entender la integración.

Sin embargo, a esta representación social todavía escapan algunos colectivos: población politoxicómana adicta a la heroína, población con diagnóstico dual (drogodependencia y enfermedad mental), población drogodependiente vinculada al sinhogarismo o ingresada en centros penitenciarios, etc. Estos grupos, estigmatizados socialmente, son los más afectados por los procesos de exclusión social y otros factores exclusógenos vinculados a la vivienda, el empleo, la formación, las relaciones sociales y familiares.

Atendiendo al colectivo de población politoxicómana adicta a la heroína, en los últimos años destaca la reducción de las demandas de tratamiento que han colocado a esta droga en el segundo lugar detrás de la cocaína. Pese a esta tendencia, se mantienen en la red personas adictas a la heroína que, en la mayor parte de los casos, cuentan con largos años de consumo y numerosos tratamientos previos lo que les ha supuesto la adquisición del calificativo “Drogodependiente clásico”, muy vinculado con la exclusión social.

El perfil del “Drogodependiente clásico” reuniría las siguientes características: varón (en torno al 77%), alta politoxicomania, una edad media alta (más de 40 años), inserto en programas que administran metadona, con prestaciones económicas públicas, pronunciado deterioro físico (enfermedades crónicas y aspecto externo), largos periodos de exclusión del mercado laboral (enfermedad, tratamiento, ingreso en prisión, fases agudas de dependencia, etc.), formación general y laboral escasa, etc. En Navarra destaca que prácticamente la totalidad de los politoxicómanos adictos a la heroína atendidos en la red se encuentran en el programa de dispensación de metadona. Este grupo de aproximadamente 700 personas concentra el principal núcleo de exclusión de población drogodependiente.

Entre la población con diagnóstico dual y la población drogodependiente vinculada al sinhogarismo faltan estudios y datos que permitan cuantificar de forma precisa el número de personas existente en Navarra. No obstante, tomando los datos de personas atendidas, el primer grupo contaría con 140

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personas aproximadamente. En el caso de las personas “sin hogar” con abuso de alcohol y otras drogas, haciendo traslaciones de estudios realizados en Madrid, proporcionaría una cifra aproximada de 125 personas.

Entre las respuestas a la complejidad del fenómeno de la drogodependencia se hace hincapié en la necesidad de que sea amplia y diversificada. Para ello deben existir centros y programas que busquen el contacto con la población, detección y la motivación hacia el tratamiento con el objeto de trabajar en la rehabilitación e incorporación social. También es necesario contemplar el ingreso hospitalario o comunidades terapéuticas que apliquen tratamientos intensivos y prolongados.

Población con discapacidades

El espacio de discapacidad comprende toda restricción o ausencia (debida a una deficiencia) de la capacidad para desempeñar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para el ser humano. En cuanto a su clasificación, se establecen tres grados: moderada (entre el 33 y el 64%), grave (entre el 65 y el 74%) y muy grave (igual o superior al 75%). Del mismo modo, las discapacidades se agrupan en tres grandes grupos: físicas (osteoarticular, neuromuscular, crónica), psíquicas (retraso mental o discapacidad intelectual, trastorno mental) y sensoriales (visuales, auditivas, expresivas).

A partir de esta conceptualización, la vinculación entre discapacidad y exclusión social se concreta atendiendo a una serie de factores: falta o acceso limitado al entorno social y desempleo, falta o acceso limitado a los servicios (formación, servicios especializados, etc.), estigmatización social, ausencia de políticas económicas compensatorios del gasto extra de la discapacidad, estructura del sistema de subsidios, etc.

Utilizando los diagnósticos realizados en Navarra, existen alrededor de 40.000 personas mayores de 6 años con alguna discapacidad. De ellas 31.202 tienen la certificación de minusvalía. Los porcentajes entre hombres y mujeres son bastante parejos con alguna pequeña diferencia en función de la fuente tomada. En relación a la edad, alrededor del 56% tiene menos de 65 años. La mayoría cuenta con un certificado de grado de minusvalía moderada, mientras que aproximadamente el 32% de los casos se trata de un grado grave o muy grave (se estima que en Navarra existen 7.515 personas, de entre 6 y 64 años, que padecen una discapacidad en su máximo grado de severidad). Por último, el mayor porcentaje corresponde a discapacidades físicas (60%), seguidas de las psíquicas (25%).

Los estudios tanto estatales como europeos señalan una serie de factores principales de exclusión que afectan a las personas con discapacidad. Estas personas tienen niveles muy bajos de educación con tasas de analfabetismo influenciadas por problemas físicos o psíquicos. La exclusión laboral también es notable. Aproximadamente el 62% de las personas sin discapacidad en edad

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laboral tienen empleo frente a sólo el 24% de las personas con discapacidad grave. La suma de las exclusiones educativa y laboral influye en el nivel de pobreza. La discapacidad genera unas sobrecargas económicas en individuos y familias, mientras que a la vez disminuye los ingresos, que en muchos casos no son suficientemente compensados a través de las prestaciones públicas. En último lugar, existe una notable estigmatización e importantes limitaciones en la relación participativa con el entorno social.

f) Monoparentalidad y exclusión social

En las últimas décadas se han experimentados cambios en la identidad privada y social de las personas que han tenido impacto directo en la estructura familiar y en los debates teóricos abiertos en torno a ella. Las nuevas formas familiares y uniones desarrolladas han provocado una disminución significativa de la preponderancia de la unidad familiar cohesionada alrededor de un tronco generacional y de los familiares ascendientes. A ello se añade también la falta de estabilidad, de manera que estas uniones familiares -inclusive las más tradicionales como las familias nucleares con ascendientes-, son cada vez más frágiles e inestables.

Estas nuevas formas familiares, ya sea por elección o por ruptura de uniones previas, pueden iniciar la reconstrucción de otras formas de organización familiar dibujando en las biografías individuales una diversidad de ciclos caracterizados frecuentemente por la temporalidad. Las formas familiares que resultan más patentes de los procesos de ruptura de la unidad familiar son la monoparentalidad y la familia unipersonal.

El concepto de familia monoparental se ha construido frente al modelo hegemónico de familia tradicional. Si a esta última se le adscriben características como composición heterosexual, unión legal, descendencia biológica en común y clara división de roles entre mujer y hombre; a la familia monoparental se le atribuye una única persona progenitora –no siempre unida de forma legal–, con descendencia de la que se hace cargo en solitario uno/a de los/as ascendentes, normalmente la madre, y en la que la división de roles y del trabajo no puede darse, puesto que dicha persona suele hacerse cargo tanto del ámbito doméstico como del extra doméstico. En resumen, la familia monoparental está formada por una sola persona adulta como ascendiente (padre o madre) que convive con al menos una persona menor descendiente.

La monoparentaidad es un fenómeno de dimensiones muy diversas (casuística) y variantes (situaciones cíclicas y volátiles). Por tanto, no existe un único concepto de familia monoparental ni un único perfil de persona responsables de las mismas. Además de la construcción conceptual teórica, las

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rutas de entrada y salida de la monoparentalidad muestran dos realidades diferenciadas:

1. Monoparentalidad al margen de la conyugalidad a. maternidad o paternidad en solitario b. maternidad o paternidad a través de la adopción c. familias acogedoras de un solo miembro

2. Monoparentalidad vinculada a la conyugalidad, determinada por dos situaciones:

a. Separación i. De facto (de hecho): hospitalización, inmigración,…

ii. De iure (de derecho): separación legal o divorcio. b. Viudedad

La monoparentalidad (situación que también puede elegirse libremente) no está necesariamente unida a la precariedad o a la exclusión social. Sin embargo, se considera que aquellos hogares encabezados en solitario por una mujer y aquellos encabezados por un hombre poseen características diferenciadas tanto cuantitativa como cualitativamente. En los primeros destaca, no sólo el ámbito económico (menor status económico, peor situación laboral, menores posibilidades de ocio y esparcimiento,…) sino también ideológico (expectativas discriminatorias respecto a la paternalidad o reputación sexual y afectiva de las madres monomarentales). Es decir, existe una especificidad entre monomarentalidad y exclusión social.

Las mujeres experimentan el empobrecimiento de forma diferente a los hombres ya sea por problemas relacionados con su capacidad como reproductoras (madres solteras); rupturas afectivas (abandono de familia, anulación matrimonial, separación de hecho o legal, divorcio, viudedad), por problemas sociales que afectan a sus parejas o relaciones afectivas (hospitalización, emigración, encarcelamiento de los maridos/compañeros), por su rol como cuidadoras de familia; por su mayor fragilidad en el mercado laboral; por pérdida del trabajo del marido o compañero, etc. Es decir, problemas derivados de su especialización en la reproducción doméstica y social y por su consecuente dependencia afectivo-económica que les hace más vulnerables. La separación, el divorcio y también el fenómeno de la viudez suponen para muchas mujeres la pérdida del sostén económico a lo que generalmente se añade las responsabilidades sobre los hijos e hijas. Este cúmulo de situaciones/procesos que hacen percibir una mayor presencia, intensidad, riesgo y crecimiento de la pobreza entre las mujeres en comparación con los hombres permite acuñar el concepto de feminización de la pobreza. Entendida ésta como un conjunto de privaciones (materiales, sociales, políticas y emocionales) que imposibilita la adquisición de bienestar. Esta relación directa entre pobreza y género requiere un estudio detallado.

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A la hora de realizar una descripción socio demográfico del colectivo, las/os profesionales apuntan a una mujer de entre treinta y cuarenta y cinco años, separada o divorciada, que tienen a su cargo a uno/a o dos menores. Tomando estas referencias como base se pueden señalar otros cinco perfiles significativos:

Adolescentes menores madres

El hecho de tener descendencia, en solitario o no, a una edad temprana tiene consecuencias que, dependiendo del apoyo (pareja, familiar…) con el que cuenten serán de mayor o menor envergadura. Entre los riesgos más frecuentes que implica esta responsabilidad prematura se encuentra la ruptura con el proceso formativo y, en consecuencia, las futuras dificultades para la inserción en el mercado laboral. Además, esta situación tiene, por lo general, un reflejo en el conjunto del núcleo familiar como apoyo principal ante la nueva situación creada. Por último, la maternidad adolescente no deseada profundiza en debates paralelos como el aborto y la adopción.

Mujeres separadas, divorciadas, viudas o que han roto su relación anterior y que se hacen cargo de la descendencia surgida de la misma o de otras previas

Por lo general, la construcción identitaria de las mujeres se realiza “en base a las/os demás” frente al “en base a una misma”. Por eso, cuando las mujeres sufren estos procesos de ruptura (por embarazo, muerte del esposo, ausencia paterna,…), lejos de propiciar alcanzar mayores cotas de autonomía personal, supone la desaparición del sustento económico, expulsión o debilitamiento de la red socio familiar a la que pertenece, etc. Estas circunstancias le sitúan en una situación de vulnerabilidad muy marcada.

Mujeres sin formación y/o sin historia laboral previa

Son aquellas mujeres que bien han desarrollado sin fisuras su rol femenino, dedicándose exclusivamente al espacio privado (atención de la casa, cuidado de la pareja y descendencia,…) o aquellas cuyas experiencias laborales se adscriben únicamente al servicio doméstico y carecen de otro tipo de formación y habilidades laborales en otros sectores que les impide una inserción normalizada al mercado de trabajo.

Mujeres inmigrantes con cargas familiares Este colectivo está en clara progresión. Las mujeres inmigrantes con cargas,

acuden de forma mayoritaria a los diferentes servicios por situaciones como separaciones, divorcios o abandonos por parte de sus parejas o bien por temas de malos tratos. Muchas de estas circunstancias – especialmente las separaciones, divorcios y abandonos– tienen lugar después de una reagrupación familiar donde la llegada de la mujer o del varón descubre situaciones de segundas familias, nuevas parejas o incompatibilidades en la

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convivencia. Estas situaciones provocan que las propias intervenciones sean especialmente dificultosas.

Mujeres que han sufrido situaciones de violencia de género física, psíquica o de abuso sexual

Suelen ser mujeres de una edad media de 31 años, en proceso de separación, con cargas familiares de un/a menor, con nivel de estudios medio o bajo y con una situación laboral precaria. El origen de estas mujeres atendidas es, por orden, América Latina, autóctonas, Magreb, países del Este y, por último, países del resto de África. Demandan inicialmente apoyo ante la situación creada y, posteriormente, el acceso al empleo y a la vivienda. Estas mujeres pueden ser encontradas en cualquiera de los grupos mencionados anteriormente.

Tras el ejercicio de perfilar contornos, pese a las dificultades para obtener datos adecuados y actualizados que permitan cuantificar la monoparentalidad, se pueden realizar algunas estimaciones aproximativas en función de los grupos señalados.

Según se desprende de los datos censales de 2001, la presencia de núcleos familiares liderados por una persona adulta con al menos un/a menor, se da en todo tipo de hogares independientemente de su estructura: en los hogares multipersonales que no forman una familia (45 casos); en los formados por una familia con personas emparentadas (37 casos) o en los formados por dos o más familias sin otras personas (4 casos). Es el hogar formado por una familia sin otras personas el que recoge la mayor parte de este grupo (4185 – 98% de los casos) y alrededor de tres quintos de las familias agrupan a una persona adulta ascendiente y una criatura dependiente (2355 casos – 61% de las familias), y, en torno a dos quintos (1576 casos – 37,7%) incluye dos criaturas dependientes. El resto, formado por cuatro o más personas (o sea, una persona adulta con tres o más menores a su cargo) completa el cuadro (253 casos – 6% de las familias).

En referencia al sexo, más de un 70% de los hogares monoparentales están liderados por mujeres. Los datos relativos al estado civil de las personas de referencia en las familias monoparentales señalan que la mayoría aparecen como casadas (60%), seguidas por separadas o divorciadas (20%), solteras (12%) y viudas (7%). La media de edad de la monoparentalidad en el año 2001, tanto para madres como para padres era de 35,3 años. Dados los casos de monoparentalidad registrados por debajo de los 30 años (3,7% en mujeres y 3,1% en hombres), se percibe el peso de las familias monoparentales de mayor edad, a las que a la monoparentalidad producto de la maternidad en solitario hay que sumar la ruptura de uniones.

En el ámbito de la situación económica, pese a repetir dificultades para manejar datos precisos, se pueden aportar algunas cifras. Dos tercios de las mujeres entre 15 y 54 años estaban ocupadas en el momento del Censo del 2001 y un 16% se dedicaban a las tareas del hogar. En el caso de las madres solas,

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tanto los picos de ocupación como de paro se sitúan en las edades básicas de atención a hijos e hijas dependientes: entre los 30 y los 50 años. Del mismo modo, la dedicación a las tareas del hogar se mantiene casi estable a lo largo de todas las edades de la vida adulta. En el caso de los hombres, la dedicación a las tareas del hogar es prácticamente inexistente, el nivel de ocupación es máximo a edades más jóvenes que las madres solas y los niveles de paro aumentan espectacularmente a partir de los 50 años para luego desaparecer.

En el ámbito de formación, en el grupo de mujeres con menores a su cargo existe un 52,3% de mujeres con educación básica e inferior, superando al del total de mujeres en casi 8 puntos (44,5%) sobre la población general. En el caso de los hombres es bastante similar (46,4 y 48,3%). Se percibe una mayor presencia de mujeres con estudios universitarios frente a los hombres debido al “efecto selección”. Por último, en relación a la posible influencia que la dinámica migratoria puede tener en el fenómeno, se comprueba que el peso relativo de los hogares monoparentales respecto del total de hogares no es muy diferente entre las poblaciones de nacionalidad española y extranjera representando entre el 3 y el 4% del total de hogares.

Como datos complementarios para perfilar al colectivo, los datos del Registro anual del Movimiento Natural de la Población indican que a partir del año 1997 se está produciendo un continuo despunte de los nacimientos en madres jóvenes y adolescentes (menores de 20 años). Este dato es significativo dadas las dificultades sociales y económicas a las que se van a tener que enfrentar estas jóvenes familias en un contexto en un contexto en el que la mayoría de los nacimientos se producen como media por encima de los 31 años. En este sentido, la proporción de madres extranjeras entre las madres menores de 25 años se ha multiplicado por 8, agrupando al 63% de los nacimientos de madres jóvenes.

Existe una serie de problemas comunes presentes en el colectivo de familias monoparentales. En el ámbito económico se señala la dificultad para hacer frente a los gastos con unos ingresos propios limitados y, en algunos casos, inexistentes por la ausencia de empleo. Esta situación implica también enormes dificultades para el acceso a la vivienda que se ve agravada por la inadecuación de los parámetros de oferta pública a las condiciones personales de los hogares monoparentales. En el ámbito de salud, son comunes los episodios de depresión, ansiedad, etc. que se producen por la incapacidad de afrontar la realidad generada. Por último, son frecuentes las consultas en el espacio de la orientación familiar para atender cuestiones como la educación de los/as menores, problemas conductuales, reagrupamiento familiar, etc.

g) Población gitana y exclusión social

La historia de los gitanos está profundamente ligada a la exclusión y a la discriminación. Pese al reconocimiento formal y legal, la discriminación pervive

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en dos frentes retroalimentados. Respecto a la representación y opinión social, la comunidad gitana es uno de los grupos socialmente peor valorados. Por otro lado, los efectos de la persecución histórica continúan presentes en la herencia recibida por hijos y nietos y tiene consecuencias importantes en la autopercepción colectiva y en la actuación del resto de la sociedad hacia el grupo.

El perfil demográfico de la comunidad gitana está caracterizado por elevadas tasas de natalidad y de mortalidad, menor esperanza de vida, población muy joven en relación al conjunto y una pirámide poblacional similar a la de países menos desarrollados. En el año 2007 se contabilizaron 1.451 hogares de familias gitanas en Navarra y se estimó que la media de miembros por hogar se sitúa en torno a 4,8. Tomando estas referencias la cifra estimada de personas de etnia gitana residiendo en Navarra es de 6.965. En los últimos años, la población gitana ha aumentado en mayor proporción que la población en general. No obstante, esta tendencia se está ralentizando debido a un aumento en la edad de matrimonio, reducción de tasas de natalidad y fecundidad, extensión del uso de anticonceptivos y reducción del tamaño de los hogares. Puesto que para la comunidad gitana la familia es el punto de referencia personal y colectivo, estos cambios aventuran transformaciones significativas.

En Navarra, las localidades con mayor número de población gitana son Pamplona (1344), Tudela (792), Estella (523), Lodosa (288) y Tafalla (225). El porcentaje de población gitana respecto al resto de población destaca en Murillo el Fruto (15,89%), Cizur (7,94%) y Lodosa (6,07%). En la actualidad, en Pamplona y comarca se localizan el 30% de las familias pertenecientes a familias de etnia gitana (en 1997 era un 50%).

Establecer el porcentaje de población gitana en situación de exclusión en Navarra no es sencillo. Al pertenecer a una minoría étnica discriminada durante siglos, existe una situación de inferioridad de acceso normalizado a muchos ámbitos de la sociedad. Pero la población gitana es heterogénea y dibuja tres perfiles. En primer lugar, un pequeño grupo de carácter marginal y chabolista que concentra los problemas mas intensos de la comunidad gitana y transmite la situación de exclusión social de generación en generación. En segundo lugar, un grupo más integrado, posiblemente mayoritario, que ha logrado superar las problemáticas más intensas pero mantiene condiciones precarias en empleo, vivienda, ingresos, etc., situándolo en un contexto de fuerte vulnerabilidad. Por último, un grupo más plenamente asentado y con recursos económicos y culturales suficientes que evitan retroceder en su proceso de integración social.

Para cuantificar la población gitana excluida se puede partir de los 396 hogares en situación de “infravivienda”. Esta cifra incluye viviendas en muy malas condiciones de habitabilidad, chabolas, cuevas y barracones. Si la media de personas por hogar en las familias gitanas navarras es de 5 miembros, se estima en 1.980 las personas gitanas en situación de fuerte exclusión. A partir de

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estos datos se requiere un análisis pormenorizado de situaciones y procesos de exclusión por ámbitos concretos: vivienda, educación, formación laboral y empleo, situación económica y salud.

Vivienda

El difícil acceso a la vivienda afecta a la población en general pero incide en grupos sociales desfavorecidos. La vivienda es una necesidad social y un derecho fundamental de primer orden. Pero además, vivienda y hábitat determinan los procesos de exclusión/inclusión social ya que ambos son la llave de acceso a otros recursos, servicios y derechos.

En Navarra, el 90% de la población gitana está alojada en una vivienda y únicamente alrededor del 2% reside en furgones, cuevas, chabolas o asentamientos. Pero hay factores a considerar en las condiciones de habitabilidad de estos inmuebles: la superficie, el número de convivientes, el régimen de tenencia, déficit en la construcción, etc. En este sentido, tres de cada cuatro hogares navarros ocupados por personas gitanas padecen algún tipo de deficiencia que impide considerarlas viviendas plenamente normalizadas. La graduación va desde deficiencias leves hasta situaciones de habitabilidad infrahumanas. El porcentaje de infraviviendas (27%) puede estar infravalorado al medirse únicamente las deficiencias de habitabilidad más graves.

Educación

Hablar de exclusión en el ámbito educativo no es sólo un acceso precario al sistema sino situaciones extremadamente limitadas (acceso mayoritario al comienzo de la edad obligatoria (6 años) o incluso más tardíos, alta tasa de absentismo escolar, irregularidad en la asistencia, abandonos escolares, niveles de estudios inferiores a la enseñanza obligatoria, etc.) y/o situaciones de no acceso (analfabetismo, carencia de estudios y desescolarización de menores).

En Navarra, en 1997, de un total de 5.800 gitanos/as, aproximadamente 1.000 se encontraban en algún tipo de situación de exclusión educativa. Hoy en día no existen datos cuantitativos que permitan estimar los efectivos pertenecientes a población gitana en algún tipo de situación de exclusión educativa. En términos generales, se aprecia una tendencia a la normalización del alumnado gitano en la enseñanza primaria. No obstante, el derecho a una escolarización plena, como el resto de población, no existe todavía para la minoría étnica gitana.

En la escolarización se ha producido una mejora significativa al descender la edad de acceso a los centros por primera vez y producirse, cada vez más, acceso a la educación infantil pre-obligatoria. Sin embargo, las estimaciones indican que la escolarización en secundaria (con clara preferencia por los centros públicos) dista de ser satisfactoria ya que dos de cada tres niños y niñas gitanas estarían desescolarizados. Además, sólo alrededor del 7.5% de entre 16 y 24

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años continúan sus estudios después de la enseñanza obligatoria. Los factores explicativos son culturales, pedagógicos y estructurales (derivados del tipo de vivienda, empleo, etc.), acompañados, a su vez, por procesos de reproducción de la estructura y posición social.

En el nivel de enseñanza hay un desfase generacional. Se aprecia, en general, un mayor nivel educativo en las generaciones más jóvenes mientras que entre la población gitana adulta (entre 25 y 64 años), existen déficits de formación básica y altos índices de analfabetismo funcional y/o absoluto. Además, la escasez de formación afecta especialmente a las mujeres.

Formación laboral y empleo

La exclusión laboral dibuja un acceso precario y extremadamente limitado al mercado (empleo de exclusión) e incluso, de no acceso (desempleo de larga duración). Entre las barreras que dificultan el acceso se encuentran el escaso o nulo acceso a actividades de formación prelaboral u ocupacional, dificultades de acceso al primer empleo y posteriores, precariedad laboral (alta temporalidad, jornadas laborales no completas, economía sumergida, bajos salarios, etc.), desempleo de larga duración (al menos un año) y carencia absoluta de empleo.

En la comunidad gitana, pese a cierta mejoría, siguen manteniéndose obstáculos de acceso al empleo como son la carencia de formación y cualificación profesional, comportamientos discriminatorios (negativa a contratar personas gitanas), etc. Estos aspectos definen la vulnerabilidad en dos vertientes. Por un lado, integración por abajo, en posiciones poco cualificadas, y por otro, jornadas parciales frecuentemente realizadas para compatibilizar uno o varios empleos parciales con la ayuda familiar. Así, frente al trabajo por cuenta ajena, las alternativas del autoempleo en régimen autónomo o del trabajo familiar (generalmente sin contrato ni regulado legalmente), son la única opción de subsistencia. En resumen, todavía muchos de los trabajos habitualmente desempeñados por parte de la comunidad gitana se desarrollan al margen del modelo de relación salarial estándar imperante en el mercado y se caracterizan por ser actividades tradicionales, de subocupación o subempleo, que, normalmente, ni cubren expectativas ni, a veces, las necesidades más básicas.

Situación económica

Analizar la situación económica de la población gitana supone un análisis de difícil precisión debido a la heterogeneidad de los datos disponibles. Dado que los datos generalmente provienen de fuentes de Servicios Sociales u organismos oficiales, la ausencia de aquellas personas que no acuden a dichos dispositivos propicia un sesgo importante. Además, la alternancia en un año de varias

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ocupaciones y la fluctuación de ingresos provenientes de una misma actividad es una dificultad añadida para precisar los niveles de ingresos percibidos.

Los contextos de mayor pobreza (pobreza extrema) afectan con virulencia a la comunidad gitana (más de una tercera parte de los hogares se encuentran en esta situación. Además, en torno al 95% están en situación de pobreza relativa. Atendiendo a la estabilidad, sólo un 30% tiene ingresos provenientes de un empleo estable o algún tipo de pensión (82% en la población mayoritaria). Por último, las pensiones de la comunidad gitana son, principalmente, no contributivas o asistenciales, lo que supone una menor cuantía en la percepción.

Salud

La relación de la comunidad gitana con la salud está definida por un conjunto de condicionantes socioeconómicos, culturales y simbólicos. En el ámbito socioeconómico, la falta de recursos marca aspectos cotidianos (alimentación, vivienda, etc.) que afectan negativamente a la salud. Asimismo, la tipología de los trabajos realizados, frecuentemente tareas rudas poco especializadas, provoca un deterioro físico notable y un envejecimiento precoz. El bajo nivel educativo y cultural también provoca un estancamiento socioeconómico, frena la asimilación y el desarrollo de nuevas pautas de conducta y dificulta su adaptación a la lógica, el lenguaje y el funcionamiento del sistema sanitario. En el ámbito cultural, la mayoría de la comunidad gitana tiene una dimensión familiar y grupal de la salud que condiciona sus actitudes y sus prácticas. Por ejemplo, la concepción de la sexualidad influye en el tratamiento de las enfermedades ginecológicas, la utilización de los servicios y la adopción de medidas de control de natalidad.

A pesar de los avances, la salud de gran parte de la población gitana en Navarra, sigue marcada por la desigualdad. Ello se refleja especialmente en aspectos como la menor esperanza de vida (9 años por debajo de la media), mortalidad infantil 1.4 veces mayor, mayor incidencia de enfermedades infecto-contagiosas (causa muy frecuente de morbilidad entre la comunidad gitana), mayor nivel de accidentes o lesiones involuntarias (quemaduras, caídas, intoxicaciones, etc.) especialmente entre la población infantil y juvenil, fuerte incidencia de toxicomanías, alta prevalencia de enfermedades crónicas, uso excesivo e inadecuado de medicamentos, nutrición y vacunación infantil deficitaria, etc. En las mujeres, su salud está ligada a la asignación del rol de madre y esposas. Ello provoca elevadas tasas de fecundidad (embarazos a edades tempranas y hasta edades avanzadas), planificación familiar insuficiente, escasa prevención de enfermedades ginecológicas, envejecimiento prematuro y enfermedades que no son propias de la edad (diabetes, afecciones óseas, problemas cardiovasculares, etc.), exceso de responsabilidades dentro y fuera del hogar que, en algunos casos, provocan depresión, angustia y ansiedad.

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La comunidad gitana utiliza los servicios sanitarios públicos normalizados pero su acceso todavía no es igualitario con respecto al resto de la población. Debido a su representación social de la salud, la comunidad gitana suele utilizar los recursos cuando presenta manifestaciones de enfermedad repercutiendo directamente en su menor esperanza de vida.

Los avances en los diversos ámbitos (educación, empleo, salud, economía y vivienda) han sido notables debido a una importante implicación de la propia comunidad gitana. La adopción de medidas por parte de las administraciones públicas y el esfuerzo de las entidades de iniciativa social y asociaciones que trabajan por y para el pueblo gitano. No obstante, las situaciones de exclusión siguen afectando a una parte importante de población gitana navarra requiriendo respuestas inequívocas para frenar esta realidad.

h) Adolescencia, juventud y exclusión social

El nexo entre juventud y exclusión social se establece al identificar la edad como un factor de vulnerabilidad. En términos analíticos, el Parlamento y el Consejo de Europa para el Programa de Juventud del año 1988 integraban en el espectro juventud al sector de la población que se encuentra entre los 15 y los 25 años. Partiendo de esta dispersión, la centralidad del análisis recae fundamentalmente en los adolescentes (12-18 años) como etapa juvenil donde desprotección y exclusión social están integradas en los mismos procesos multidimensionales y complejos. En este tramo de edad se inician las situaciones de riesgo y vulnerabilidad y, por tanto, la necesidad de intervenir desde la prevención y el apoyo para disminuir o eliminar el riesgo de exclusión social en la futura etapa juvenil adulta. Los menores de 16 años son considerados junto a los mayores de 65 uno de los sectores más vulnerables a la pobreza.

En Navarra el número de jóvenes entre 15 y 29 años en 2007 era de 110.236, es decir, el 18,2% de la población. Durante los últimos años se ha consolidado la tendencia a la pérdida de peso demográfico del sector juvenil en todos sus tramos contribuyendo a un debilitamiento del denominado “recambio generacional”. Puesto que la mayoría de los jóvenes navarros, tras alcanzar la mayoría de edad, residen con sus progenitores, e incluso alrededor de un 40% de los que tienen entre 25 y 29 años continúan en esta situación, la consideración de los modelos familiares es relevante. En este sentido, la familia triangular continúa siendo el modelo más frecuente de los hogares navarros, pero los cambios producidos son nítidos. Los hogares monoparentales han pasado de representar el 5,8% en el año 2000 al 9,8% en el año 2004. También se ha producido un incremento del número de jóvenes que han experimentado la separación de sus padres. De un 4,0% en 1997 a un 7,1% en 2004. En el año 2007

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el número de divorcios y separaciones en Navarra se situó en 1408 ubicándola en penúltimo lugar del conjunto del estado.

El proceso de exclusión que afecta a los jóvenes navarros se enmarca en una realidad social transformada por procesos globales de carácter multidimensional e interrelacionados como la inmigración, la realidad sociolaboral, la vivienda, el modelo escolar y las nuevas formas de convivencia y modelos de familia. Cuando estos factores convergen en escenarios sociales concretos (residencia en zonas “marginalizadas”, acogimientos residenciales, pertenencia a agrupaciones juveniles violentas, condiciones sociolaborales desiguales por género u origen, etcétera), crean grupos de jóvenes vulnerables que sin apoyo social e institucional podrían iniciar procesos de exclusión. Los momentos de crisis y desarrollo de responsabilidades que los adolescentes afrontan tienen una importancia cardinal en la creación de estas situaciones de vulnerabilidad. Éstos se concentran en un período temporal de seis años marcado por cuatro límites legales. En primer lugar, a los 12 años, la entrada en la ESO. En segundo lugar, a los 14 años, la edad penal. En tercer lugar, a los 16 años, el fin de la escolaridad obligatoria. Por último, a los 18 años, la mayoría de edad.

Pero el riesgo de desprotección se define especialmente cuando en el entorno social hay problemas (marginación social, alto nivel de estrés, dificultades económicas, consumo de drogas o alcohol, maternidad/paternidad adolescente, aislamiento social) que pueden incidir negativamente en la capacidad de los padres para proporcionar una atención adecuada y provocar en un futuro próximo situaciones de desprotección. Del mismo modo, el riesgo aparece cuando el comportamiento o situación personal (física, psicológica, cognitiva y/o social) del propio sujeto genera situaciones que afectan a su desarrollo. En función de estas pautas se establecen tres niveles de desprotección: leve, moderada y alta gravedad. A su vez, los diferentes niveles de exclusión/desprotección en los niños/as y adolescentes están definidos por los siguientes parámetros:

- Inestabilidad material, social y/o afectiva que dificulta o impide el acceso a instituciones, espacios o ámbitos de formación donde adquirir las capacidades para un adecuado desarrollo futuro en el ámbito laboral, social, psicológico, etcétera.

- Enfrentamiento entre la necesidad de formación y la obligación de cooperar en la subsistencia familiar o propia en un contexto de precarización y escasez de oportunidades laborales debido a un entorno que demanda experiencia.

- Debilitamiento o falta de referencias familiares, institucionales y/o grupales sumadas a un riesgo de perder aspectos de identidad que

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impulsa a construir otras referencias y adoptar otras normas (en ocasiones no aceptadas socialmente) a través de la pertenencia a un grupo, uso de drogas o actividades violentas.

- Ausencia de espacios de reconocimiento familiar, grupal y/o institucional donde comunicar e intercambiar experiencias, encontrar empatías o solidaridades.

- Rechazo de la apariencia física, orientación sexual, origen étnico o residencia en contextos urbanos desfavorecidos y estigmatizados socialmente.

- Negación de la identidad, descalificación de las pertenencias culturales (grupo étnico, lengua o costumbres) y desvalorización personal por parte de opinión pública, medios de comunicación o personas significativas en su entorno social.

- Inexistencia de espacios donde producir, participar y construir una identidad que permita ejercer derechos y responsabilidades y asumir la plena ciudadanía.

Si bien estudios anteriores apuntaban que la droga (el 5% de los jóvenes han vendido drogas y un 1% eran menores de 16 años) y la delincuencia eran dos factores nítidos en el desencadenamiento de procesos exclusión social juvenil, actualmente, éstos han pasado a ser consecuencias o elementos acompañantes. Se vislumbra un sector creciente de jóvenes que aunque no puedan ser clasificados como excluidos, se encuentran en situación de riesgo y vulnerabilidad a causa del fracaso escolar, trastornos y problemas de salud mental y situaciones de conflicto social. Este grupo está formado fundamentalmente por adolescentes que, una vez alcanzada la mayoría de edad podrían requerir atención específica para evitar su entrada en procesos de exclusión. Así, aparecen grupos de jóvenes con una acumulación de problemáticas de exclusión social más altas y significativas:

- Adolescentes inmigrantes reagrupados con más de 12 años.

- Jóvenes con problemas y trastornos de aprendizaje y de salud mental.

- Adolescentes que han vivido situaciones de desprotección/exclusión en su infancia y que no han sido detectadas e intervenidas antes de los 12 años.

- Adolescentes que participan en el trapicheo de drogas.

- Jóvenes que han vivido en centros de acogimiento residencial de protección y/o conflicto social y llegan a la mayoría de edad sin apoyo familiar.

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Los grupos que requieren atención destacada por su especial vulnerabilidad son principalmente dos. Por un lado, niños/as y jóvenes con necesidades básicas sin cubrir a causa de sus circunstancias familiares y/o el comportamiento de sus padres. Por otro, niños/as y jóvenes con necesidad de especial protección a causa de problemas o circunstancias socio-económicas fuera del control de sus padres. En este último grupo se incluyen menores con medidas penales por haber cometido un delito, sujetos con trastornos de conducta o salud mental con adecuados cuidados de sus padres, niños y jóvenes con absentismo escolar, niños y jóvenes con minusvalías físicas, psíquicas o sensoriales; conflictos intergeneracionales graves entre padres e hijos, niños y jóvenes que viven en situaciones de grave conflicto/separación conyugal.

Aproximadamente dos tercios de las intervenciones con adolescentes en dificultad social, 717 en 2007, son con personas en régimen de reforma por haber cometido alguna infracción o delito y existir denuncia contra ellos. Atendiendo a la edad, está bajando la edad de los jóvenes en conflicto y dificultad social. Las intervenciones han aumentado en todas las edades (de 18 a 12 años) pero han sido los menores de 13 años los que más han subido llegando a ser la edad con mayor número de intervenciones: el 26%. En referencia al género, el conflicto social es mayoritariamente masculino ya que protagonizan dos tercios de las intervenciones, una tendencia sostenida desde el 2005. Del mismo modo, son mayoría en los centros de acogida. Considerando el factor nacionalidad, los jóvenes de nacionalidad española son la mayoría de los intervenidos desde los servicios de protección (cifras superiores al 70%) aunque la minoría latina en relación a su población está en una proporción considerable y en crecimiento. El resto de grupos extranjeros disminuyen año tras año.

En el ámbito de la salud mental infanto-juvenil, durante el año 2007 los centros de salud mental y el Hospital de Día infanto-juvenil atendieron a 1327 personas. De ellas, el 24,6% tenía trastornos de conducta, el 15% trastornos V (asociados a problemas sociales, familiares, biográficos,…), el 13% trastornos de ansiedad, 4,5% autismo, 4,1% trastornos alimentarios y 3,2% trastornos afectivos. En este sentido, destaca el importante aumento de pacientes adolescentes con trastornos conductuales atendidos por los servicios de salud mental, los más comunes en adolescentes en situaciones vulnerables.

En relación a la población juvenil en edad laboral, las bajas tasas de pobreza esconden la dependencia de sus padres. En caso de vivir solos, la proporción de pobres se situaría en un 43% (y hasta el 57% incluyendo los costes de la vivienda). En caso de vivir en pareja (con uno de ellos trabajando y un hijo/a dependiente), la pobreza se situaría en un 81% después de incluir los costes de la vivienda. Además, el salario medio de una mujer joven Navarra es un 17% menor que el de los hombres. Una mujer navarra (entre 16 y 29 años) cobra

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1.034,02 euros de media, frente a los 1.244,29 de un hombre de la misma edad. La tasa de paro es del 6,7% en hombres y 17,4% en mujeres (esta última dos puntos superior a la media estatal).

En términos generales, dado que los niños, niñas y adolescentes forman también parte de familias donde se pueden estar produciendo procesos de vulnerabilidad y exclusión social, éstos pueden ser heredados, compensados o superados. Como se ha señalado, la exclusión social en adolescentes se concentra en las denominadas familias “multiproblemáticas”, sin embargo, también aparece en familias sin problemas socioeconómicos y con diversos niveles formativos. Los problemas de conducta o desequilibrios psicológicos, tanto en entornos autoritarios como permisivos, provocan en muchos casos graves procesos de exclusión social. De ahí que el apoyo a los adultos se contemple como una medida de actuación preferente para proteger a la infancia y prevenir la exclusión juvenil. Sin embargo, este apoyo no es suficiente puesto que en el proceso de desarrollo psicosocial, construcción de identidades y formación de habilidades de los adolescentes la familia y los centros escolares pierden capacidad de control e influencia a favor de los grupos de iguales.

i) Familias en exclusión social extrema

Las familias en situación de exclusión y con múltiples problemas señalan a la pobreza marginal que se reconoce también como “fallo del sistema”. Esta pobreza se caracteriza por la falta credibilidad y consideración que la hace invisible a los mecanismos de atención. Estas familias no constituyen un grupo homogéneo, las diferencia el punto de vista de las situaciones en la que se encuentran y las capacidades o dificultades de los miembros que las constituyen.

En Navarra existen hogares de familias en exclusión social extrema cuya situación es de una seria gravedad en cuanto a la intensidad y acumulación de problemáticas. Estos hogares precisan de una intervención de carácter integral y urgente para poder frenar un mayor deterioro y evitar la reproducción de la situación de exclusión sobre todo en futuras generaciones.

Las características generales de estos hogares son unos niveles de marginación muy fuertes y, a menudo, una vivencia de crisis crónicas y cíclicas que con los años han incrementado su gravedad y que impiden a la propia familia y a los profesionales mejorar su situación. Estas familias son percibidas como sistemas socialmente excluidos, no integrados e inadaptados desarrollando problemáticas como: falta de apoyo social, precariedad económica, precaria organización familiar, conflictos de pareja, violencia familiar, trastornos emocionales, analfabetismo, absentismo escolar, falta de control y seguimiento sanitarios y planificación familiar, toxicomanía,… Sus recursos son muy frágiles y se encuentran viviendo excluidas del modo de vida, de los hábitos, de las actividades y de las normas de la población mayoritaria o

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de la comunidad donde viven. La situación en la que se encuentran atraviesa generalmente de lo coyuntural a lo estructural. Por último, hacen una escasa utilización de los recursos del bienestar y educativos, con demandas de ayuda ocasionales, inexistentes o continuadas y casi siempre con unas dosis de urgencia que impide una capacidad oportuna y real de respuesta.

Atendiendo a las diversas tipologías existentes, son dos las familias a considerar inicialmente para aproximarse al colectivo en Navarra. Por un lado, las familias en situación de dependencia y, por otro, las que se encuentran en situación de ruptura con el vínculo social.

Familias en situación de ruptura con el vínculo social

Son familias cuyas trayectorias de exclusión están marcadas en su dinámica, por una relativa irreversibilidad, al menos a corto plazo, y por cierta incapacidad de las personas afectadas para salir de su situación por sus propios medios. Están sumergidas en situaciones de exclusión muy profundas y complejas donde convergen el carácter dinámico, procesual, multidimensional y multifactorial de la exclusión social. Se caracterizan por una gran vulnerabilidad relacional encontrándose en situaciones de aislamiento o con una red de contactos extremadamente marginalizada de la llamada inserción comunitaria.

Estas familias generalmente son conocidas por un gran número de recursos, servicios y profesionales y cuentan con una trayectoria anterior y paralela de atenciones e intervenciones sin éxito. Por lo tanto, existen una o varias experiencias previas de fracaso. A pesar de ello, se identifica una dependencia de los distintos sistemas de protección social sobre todo de los Servicios Sociales. Ello provoca una demanda de solución de problemas con baja o nula visión de responsabilidad o corresponsabilidad sobre estos. Pese a un intenso trabajo su situación ha empeorado convirtiéndose en “los excluidos de entre los excluidos”. Su funcionamiento intrafamiliar es muy caótico y desorganizado, existiendo, además, una transmisión generacional del conflicto. Se identifican varios estadios:

- Familias que con apoyos consiguen mantenerse en lo personal, familiar y comunitario relativamente estables.

- Familias que no permiten la intervención promocional sino sólo de forma paliativa y con muchas dificultades (problemas de dependencia y abusos de alcohol y drogas, con vecinos, patologías de salud mental, etc.).

Familias en situación de dependencia

Son familias que pasan en un momento concreto por una o varias crisis cíclicas desencadenadas por varios factores desestabilizantes (situación ilegal, perdida de empleo y con ello falta de ingresos, fragilidad en las redes de apoyo, dificultades en la crianza de menores,..) que, al acumularse, hacen que todo el

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sistema relacional y de sostén se paralice. La acumulación de sufrimiento y deprivación califica su situación como multiproblemática.

Debido a las dificultades existentes, poco a poco, y en función del cúmulo de problemas, la familia y sus miembros se vuelven inevitablemente dependientes de las instituciones y recursos. Estas situaciones tienen un buen pronóstico a medio y largo plazo, una vez implementados los medios necesarios para su superación.

Como se aprecia en ambas descripciones, existe una acumulación de problemas en diversos ámbitos que hacen que los miembros de la familia se encuentren en la denominada y descrita situación de exclusión extrema. Estos factores se describen desde los distintos niveles de intervención: individual, familiar y social.

Individual

Se incluyen las condiciones individuales de bienestar físico, psicológico y social de las personas. Generalmente se refieren a problemas de salud física o mental junto a una inadecuación de habilidades y patrones de conducta que se traducen en actitudes de pasividad, exclusión y aislamiento social. A ello van unidos indefectiblemente sentimientos de indefensión, impotencia, marginación y autoimagen negativa.

Los miembros de muchas de las familias que se encuentran en exclusión social extrema son personas en las que muchas situaciones coyunturales en la población mayoritaria (separación, cuidado personas dependientes, enfermedad,…) se les acumulan y requieren apoyos externos intentar superar la situación de bloqueo personal.

Además, se añaden problemas de salud física y mental. Estas realidades se agravan por el uso incorrecto (abusivo o nulo) de los recursos sanitarios y, en ocasiones, a una respuesta poco adecuada a las necesidades. Son habituales los consumos abusivos y las discapacidades sensoriales no siempre diagnosticados. Por último, la falta de hábitos básicos influye de forma decisiva en el estado de salud de todos los miembros, no hay rutinas horarias ni alimenticias y no hay ninguna cultura de hábitos saludables con los menores.

Familiar

En estas familias, generalmente hay una gran inestabilidad e inadecuada adaptación a los cambios. Se manifiestan situaciones de gran confusión de roles y ausencia de límites en las relaciones entre sus miembros. Estas familias están formadas por hombres y mujeres, por personas que ejercen roles de madres, padres, hijos e hijas, abuelas y abuelos, tíos y tías, sobrinos y sobrinas, etc. A su vez estas personas forman parejas estables o no, conforman matrimonios

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recientes o de larga trayectoria. Dentro de estos núcleos hay también personas dependientes que generalmente son menores, son hijos e hijas (en distintas edades y por lo tanto con diversas necesidades y capacidades) de padres o madres que ejercen de diferentes formas sus responsabilidades parentales.

Pueden ser familias nucleares y se caracterizan por la biparentalidad y por la heteroparentalidad. Se componen por un hombre, una mujer y su descendencia. Pero, en general, son familias plurinucleares y están encabezadas por mujeres. Muchas veces responden al modelo de familias extensas, donde conviven un matrimonio mayor, alguno de los hijos, los cónyuges de estos hijos y su descendencia de la tercera generación. También presentan otros modelos: familia reconstituida, madres solas divorciadas/separadas, familia monoparental, etc.).

Generalmente, las relaciones familiares están deterioradas e insertas en dinámicas autodestructivas (aislamiento social, endogamia,…). Frecuentemente, la composición familiar es cambiante ya que los familiares se desplazan entre los hogares de sus familiares. El papel de la mujer suele producir un choque cultural muy grande con la población mayoritaria debido a la gran sumisión y dependencia frente al varón. Los jóvenes frecuentemente se encuentran desempleados y presentan trastornos psicosociales (cansancio, continua irritación, preocupación constante,…) y sentimientos de soledad originados en el deterioro de las relaciones sociales con la familia y/o círculo de amistades. En el caso de los menores sufren absentismo, desescolarización y fracaso escolar. También manifiestan baja autoestima, escasa tolerancia a la frustración, escasas habilidades sociales, no aceptación de normas y límites, trastornos de alimentación,... Padres y madres tienen graves problemas con los menores debido a relaciones y vínculos afectivos desajustados, alteración de las funciones maternas y paternas, influencia de un sistema de valores y actitudes marginales, ausencia e incoherencia en la definición de los límites, desorientación, desmotivación.

Social Existen una serie de aspectos donde se refleja la clara desventaja de estas

familias:

- Relaciones sociocomunitarias: Las relaciones se caracterizan por problemas de desajuste social: aislamiento familiar y no participación. Hay dificultades para acceder a los recursos comunitarios y compartir espacios de ocio con la población general.

- Vivienda: Aunque pocas familias lo expresan, la falta de acceso real a una vivienda o la ocupación de la llamada infravivienda (hacinamiento, insalubridad,…) es un punto que impide el normal desenvolvimiento social. Además, muchas proceden de núcleos chabolistas o zonas de

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realojo siendo evidentes las dificultades para optar a viviendas protegidas y/o hacer frente a alquileres e hipotecas en el mercado libre.

- Aspectos legales y jurídicos: Estas familias, generalmente, arrastran un cúmulo de cuestiones judiciales, legales y administrativas sin resolver. Algunos son asuntos de “poca envergadura” (impagos, multas, carecer de documentación, etc.) que derivan en graves problemas de registro, empadronamiento, acceder a renta básica, indefensión ante seguros, cobro de pensiones, trámites de separación y divorcio, etc.

- Ocupación laboral: Estas familias suelen ocupar el espacio del denominado desempleo crónico o coyuntural. Casi todos los miembros se encuentran ocupados pero en empleo sumergido, recogida de chatarra, mendicidad, etc.; dificultando su entrada en el mercado normalizado. Cuando logran acceder al empleo, éste es difícil de mantener por factores como la ausencia de hábitos horarios, motivación, etc.

- Economía doméstica: Las privaciones materiales y de ingresos les hace depender de prestaciones sociales. Los gastos y las deudas pendientes pueden llegar a paralizar el itinerario de incorporación proyectado.

- Formación: Muestran un nivel cultural y escolar muy bajo e, incluso, analfabetismo. Son carencias que se transmiten generacionalmente. Comparando con otras familias, transmiten menos capacidades cognitivas a sus descendientes estableciéndose una espiral viciosa de desigualdad educativa.

- Mitología y Creencias: Son familias con alto contenido mítico en su explicación de la vida y de las relaciones, con creencias irracionales. Están altamente ritualizadas en determinadas tareas o poco ritualizadas a la hora de proporcionar una identidad grupal.

j) Inmigración

El espacio social de la exclusión se ha visto fuertemente condicionado por la llegada de la población inmigrante. En la mayor parte de los colectivos que hemos descrito se ha dejado ver la importancia que adquiere la presencia de la población inmigrante. Buena parte de las personas sin hogar son ya personas de origen extracomunitario; también tienen una importante presencia de personas extranjeras; la mayor parte de las personas que ejercen la prostitución en nuestra comunidad son extranjeras; igualmente una proporción creciente de los hogares monoparentales y de los menores afectados por procesos de exclusión son extranjeros. Esta incidencia en los diversos colectivos evidencian las limitaciones de los procesos de integración de la población extranjera. La exclusión viene marcada por factores como la irregularidad, las barreras de acceso al empleo y la vivienda y en dificultades en los procesos de integración personas y familiar. En cualquier caso es preciso situar estas dificultades que

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aparecen en algunas personas en el contexto más amplio de integración del conjunto de la población inmigrante. En el caso de Navarra se ha producido en los últimos años un importante proceso de integración relacionado con el aspecto de la regularización pero también con una mejor situación en el mercado laboral, el acceso a la vivienda y la construcción de lazos sociales.

Gracias a la evaluación del Plan de Integración de Población Inmigrante, (2009) conocemos algunos rasgos que muestran esta evaluación positiva de los procesos de integración.

Se ha avanzado hacia la equiparación entre sexos, propia de la maduración de los procesos migratorios, que generalmente comienzan con la salida de un miembro de la familia, lo que suele dar lugar a desequilibrios más importantes en las distribuciones por sexo al comienzo de los procesos migratorios. Es en el momento en el que estas personas consiguen un mínimo de estabilidad cuando tienden a reagrupar a sus familiares y cuando las diferencias entre sexos disminuyen. Se puede considerar que éste es un signo de maduración del fenómeno de la inmigración en Navarra. La población inmigrante en Navarra sigue siendo población joven, con una proporción de mayores realmente baja; y que todo apunta a que en los próximos años el grupo de los menores de 16 años, seguirá aumentando. Su media de edad no llega a los 30 años (29,8), frente a los 41,2 años de media que posee el conjunto de la población empadronada en Navarra.

Sin embargo, cambios sociales más significativos tienen que ver principalmente con el proceso de asentamiento que ha consumado la población inmigrante en los últimos años en Navarra. El asentamiento conlleva para muchas personas el establecimiento de relaciones sociales y personales, de mejora en los procesos de movilidad social y laboral, de promoción personal, de aumento de las redes de contacto y ayuda que son especialmente eficaces para la obtención de información sobre los servicios públicos, así como otras muchas características. Asimismo, hay otros factores propios de la sociedad de acogida que influyen en la configuración de este contexto.

El patrón migratorio está cambiando en Navarra porque ya no se trata de un modelo de ida y vuelta, basado en personas solas. El contexto actual se caracteriza por acoger a trabajadores más asentados con menores y familias. Por ello la reagrupación familiar, como se ha indicado, es un elemento importante que supone en muchos casos la reafirmación del proyecto migratorio. Su importancia en este proceso de llegada y posterior acompañamiento se observa en que una de cada cuatro personas inmigrantes afirma en 2008 que ha llegado a Navarra por esta vía.

El proceso de asentamiento ha estado claramente influenciado por el avance en los procesos de regularización de la población extracomunitaria reduciéndose considerablemente la proporción de personas en esta situación.

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En el año 2008, se estima que la población extracomunitaria que está en situación irregular puede rondar entre las 5.500 y las 7.000 personas. Una cantidad, que supondría entre un 15% y un 17% de ese colectivo.

Por último, es preciso tener en cuenta que el importante avance producido en el proceso de asentamiento de la población inmigrante no se pueden separar de aspectos de tipo macro como la coyuntura económica positiva de los años recientes. La incertidumbre actual consiste en conocer cual va a ser la evolución de ese proceso en el actual contexto de crisis y sus efectos en la dimensión del empleo, vivienda y regularización de la población inmigrante.

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2. Un Marco de referencia para las actuaciones frente a la exclusión social

Begoña Pérez

2.1 Estrategia Europea de Inclusión

Las políticas de inclusión social15 constituyen la continuidad de las acciones europeas de lucha contra la pobreza y la exclusión iniciadas en los años ochenta en un contexto de elevado desempleo. En aquella etapa el énfasis se orientaba hacia conseguir la vuelta al mercado laboral de los desempleados de larga duración y los jóvenes pero sobretodo a garantizar unos mínimos de protección económica. Posteriormente en los noventa estas políticas fueron reorientando tanto su denominación -de pobreza a exclusión social como su concepción que ha pasado de ser el último mecanismo de protección social frente a la pobreza a ser un instrumento de recomposición del vínculo social a través de la participación social y laboral (Aust y Arriba, 2005).

La Comisión Europea, ha intervenido desde los años ochenta impulsando el debate, la acción y la investigación sobre la pobreza a través de recomendaciones, directivas, documentos-guía, programas u observatorios. Los Programas de Lucha contra la Pobreza de los años ochenta y noventa dieron paso a la Estrategia Europea de Inclusión social del año 2000 que ha estimulado la puesta en marcha de políticas nacionales de inclusión. La exclusión deviene cuestión relevante de la agenda europea a partir de la Cumbre de Lisboa (junio del 2000). La creciente utilización del término exclusión por parte de la Comisión acentúa el carácter estructural, multidimensional y dinámico del fenómeno. De este modo, el término lleva consigo la necesidad de poner en marcha programas más allá de la garantía de ingresos y plantea la coordinación de políticas sociales, de empleo, vivienda, salud y otras.

En la cumbre de Lisboa el Consejo de Europa incluyó la lucha contra la exclusión social en la conquista de mayores cotas de cohesión social y decidió que las políticas de inclusión se coordinasen a través del Método Abierto de Coordinación. En el Consejo de Niza de diciembre de 2000 se aprobaron los objetivos de la lucha contra la pobreza y exclusión social, entre los que se encuentran los de erradicar la pobreza antes del año 2010.

Con este fin cada estado miembro se compromete a poner en marcha planes nacionales de acción para la inclusión social que serán revisados por la

15 Existen diversas denominaciones de este tipo de acciones: Planes de lucha contra la exclusión, Planes de inclusión, Planes de integración. Hemos optado por utilizar el término inclusión tratando de englobar a todas ellas y debido a la actualidad institucional de este término siendo conscientes de los riesgos que conlleva dicha elección.

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Comisión cada dos años. Los planes nacionales deben compartir ciertos objetivos (Renes, Lorenzo y Chahin, 2007):

- Facilitar la participación en el empleo y el acceso a los recursos, derechos bienes y servicios

- Prevenir los riesgos de exclusión

- Ayudar a los grupos más vulnerables

- Movilizar a todos los agentes

Estos planes deben estar guiados por tres criterios fundamentales que de algún modo sientan un precedente importante en las políticas de inclusión para países como el nuestro, en los que no existía una acción coordinada en esta materia. Los planes deben estar orientados por un enfoque exhaustivo y multidimensional: es decir deben prever la integración de acciones y políticas en los distintos ámbitos que afectan a los ciudadanos. A su vez las medidas de acción que incluyan deben seguir una pauta coherente y planificada: es decir deben basarse en un análisis completo de la situación y definir objetivos claros y específicos. Por último, los planes deben conllevar una definición de las metas: deben establecer meta precisas que permitan alcanzar el objetivo de la erradicación de la pobreza y de la exclusión social para 2010. Esta definición de objetivos a cumplir lleva consigo el establecimiento de indicadores que permitan velar por el cumplimiento de los mismos.

Fruto de esta estrategia coordinada se han ido elaborando distintos grupos de planes que se corresponden con distintas fases de la estrategia europea y también con diferentes contextos.

El primer conjunto de planes se presentó en 2001, en ellos el objetivo era dar respuesta a las principales transformaciones sociales y económicas que se habían producido en las sociedades europeas desde los años setenta: transformaciones en el mercado de trabajo a consecuencia de la globalización económica y del desarrollo de las nuevas tecnologías; transformaciones sociales debidas al aumento de los flujos migratorios y de los movimientos producidos en el seno de la familia y en la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.

El segundo conjunto de planes nacionales diseñados en 2003 parten de la evaluación de los anteriores planes que muestran una realidad social muy heterogénea en Europa en cuanto a las características de las políticas sociales. Este grupo de planes tiene objetivo que cada estado miembro se plantee afrontar ocho desafíos fundamentales:

- Promoción de un mercado laboral que integre y promueva el empleo como derecho y posibilidad de desarrollo para todos

- Garantía de unos ingresos y unos recursos suficientes para vivir dignamente

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- Lucha contra las desigualdades en la educación a través de la prevención y las posibilidades de aprendizaje durante toda la vida

- Protección de la solidaridad familiar y fomento de la igualdad de sexos, así como de los derechos de los miembros de la familia, en particular los de los niños.

- Garantía de una vivienda digna para todos

- Igualdad de acceso a servicios sociales de calidad

- Mejora de los servicios públicos, de modo que correspondan a las necesidades locales e individuales

El tercer conjunto de planes para el período 2006-2008 responde a cierta estrategia de reformulación de los objetivos de la Estrategia de Lisboa. Las transformaciones del mercado laboral y la preocupación por la calidad del empleo hacen que la política social quede subordinada al mantenimiento de unas condiciones laborales adecuadas. A su vez, y a la vista de las dificultades para erradicar la pobreza a pesar del contexto de crecimiento económico se establece un mayor énfasis el refuerzo de los sistemas de protección social.

Tal y como se observa en la tabla siguiente elaborada a partir de los datos de EUROSTAT, en 2004 la pobreza relativa y la pobreza severa siguen siendo un fenómeno de dimensiones importantes aunque de muy diverso impacto en los diversos escenarios europeos. Tabla 40. Pobreza relativa y severa en Europa (2004).

País 60% mediana 30% mediana Austria 12,78 1,87 Bélgica 14,72 1,98 Dinamarca 10,64 1,12 Estonia 19,89 4,65 España 19,58 3,3 Finlandia 19,93 0,81 Francia 13,47 1,28 Grecia 19,35 3,06 Irlanda 20,76 1,58 Italia 18,64 3,72 Luxemburgo 11,23 0,79 Noruega 10,74 1,61 Portugal 20,67 4,67 Suecia 11,04 1,81

Fuente: “Poniendo en Práctica la Estrategia Europea de Inclusión social”. (Renes, Lorenzo y Chahin, 2007).

Por último la cuestión de la dependencia pasa a ocupar un primer plano en la agenda social. De este modo, se establecen como prioritarios tres ejes de acción: la vuelta al mercado laboral de los colectivos excluidos, la garantía de las

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pensiones y el desarrollo de la asistencia socio-sanitaria y los cuidados de larga duración. En relación con el eje relativo a la inserción social los objetivos son:

- Combatir la pobreza y la exclusión

- Aumentar la participación en el mercado laboral de colectivos excluidos

- Modernizar los sistemas de protección social

- Abordar las desventajas en materia de educación y formación de los colectivos excluidos

- Eliminar la pobreza infantil y reforzar la asistencia a las familias

- Garantizar una vivienda digna

- Mejorar el acceso a unos servicios de calidad

- Superara la discriminación y aumentar la integración de las personas con discapacidad, las minorías étnicas y los inmigrantes

Por último, el cuarto grupo de planes, los más recientes muestran una especial preocupación por la prevención de la exclusión manifestada en la lucha por erradicar la pobreza infantil y la necesidad de mejorar la igualdad de oportunidades educativa. Aumenta también en ellos un refuerzo de la línea de activación de las personas en situación de exclusión. Este último bloque de planes plante como principales metas en materia de inclusión:

- Evitar al transmisión de la pobreza entre generaciones prestando para ello, especial atención a la pobreza infantil

- Promover la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación y combatir el desempleo juvenil

- Fomento de la inclusión activa; hacer depender de manera más estricta las prestaciones sociales de una voluntad activa de trabajar y a mejorar los incentivos por medio de reformas fiscales y de la protección social

- Creación de empleo de calidad: salud y seguridad para el trabajo

- Adoptar un enfoque más estructural de la exclusión en materia de vivienda y el fenómeno de las personas sin hogar

- Facilitar el acceso al mercado laboral para las personas discapacitadas

- Fomentar la inserción social de las minorías étnicas

Podemos concluir que se aprecia en los últimos años una reorientación de la estrategia Europea hacia algunos objetivos prioritarios como son las estrategias de inclusión activa (vuelta al mercado de trabajo de las personas excluidas), el mantenimiento de la protección económica, la prevención a través de la lucha contra la pobreza infantil y la mejora de los sistemas educativos y por último, una especial atención a la cuestión de la dependencia.

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Como puntos débiles de la estrategia europea se ha destacado que está basada en únicamente en recomendaciones y no implica ni obligatoriedad para los estados miembro ni distribución de fondos de financiación (EAPN, 2006; Arriba y Moreno, 2005; Ferrera, Matsaganis y Sacchi, 2002). También ha sido objeto de crítica la ambición de alguno de sus objetivos, tales como la erradicación de la pobreza en el 2010 que al no ser cumplidos deslegitiman en parte la eficacia de las recomendaciones. Por último, la propia comisión ha destacado como debilidad de su estrategia la escasa implicación de todos los agentes en el desarrollo de las políticas de inclusión: Estados, agentes sociales, entidades sociales, e incluso el escaso impacto de estas acciones en la opinión pública.

A pesar de todo, la estrategia Europea de inclusión puesta en marcha en Lisboa en el 2000 ha permitido situar la cuestión de la pobreza y la exclusión social en un lugar prioritario en la agenda social de los países miembros. Gracias a la estrategia coordinada de elaboración de Planes de Inclusión social se ha avanzado en la medición y recogida de información sobre exclusión social y las necesidades sociales de la población afectada. Igualmente la estrategia conlleva un compromiso de los estados miembros de sistematizar y planificar las políticas y programas orientados a ella así como a rendir cuentas y llevar a cabo un seguimiento de las acciones emprendidas en materia de inclusión social.

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2.2 La estrategia nacional de inclusión social

a) Los Planes Nacionales de Inclusión

España ha seguido la estrategia de Lisboa de Inclusión Social desde su puesta en marcha en el 2000 llevando a cabo cuatro Planes de Inclusión Social (2001-03; 2003-05; 2005-06; 2006-08) y ha propuesto el quinto 2008-10. La elaboración de los Planes Nacionales de Inclusión ha posibilitado al Gobierno español16

establecer una perspectiva unificada sobre la lucha frente a la pobreza y la exclusión divergentes (Pérez, Arriba y Padilla, 2009).

En el primer Plan (2001-03) se priorizaron las labores de recogida de información procedente a todos los niveles de la Administración y a la iniciativa social con el fin de avanzar en la coordinación de las políticas de inclusión social. El segundo Plan (2003-05) puso el énfasis en superar algunas de las debilidades del primero al prestar especial atención a las áreas de salud, vivienda, educación así como la conciliación de la vida laboral y familiar. Este Plan también estuvo guiado por el principio de colaboración con las Comunidades Autónomas y planteaba la necesidad de coordinación con los planes de empleo del nivel regional y local con el fin de avanzar por la inclusión de los colectivos excluidos. La meta principal del tercer plan (2005-07) fue la de combinar el crecimiento económico del contexto con una avance en la reducción de las desigualdades sociales y territoriales. Como parte de la estrategia inclusiva en este momento se aumentó el SMI, se produjo una importante regularización de inmigrantes y se aprobó la Ley contra la Violencia de Género y se dieron los primeros pasos en la elaboración de la Ley de Dependencia. También en este Plan se destacó la situación de algunos grupos vulnerables como los jóvenes, discapacitados, extranjeros o mujeres con contratos laborales precarios, el difícil acceso a la vivienda. De este modo, en el cuarto plan, siguen siendo objetivos prioritarios la mejora de la calidad del empleo, el acceso a la vivienda y la atención a la dependencia. En este período surge la alarma relacionada con el elevado nivel de abandono escolar entre los jóvenes de 16 a 18 años (30%) por lo que la prevención y mejora del sistema educativo pasan a ser puntos prioritarios en la agenda social.

El último plan, recientemente aprobado (2008-10), fue diseñado antes de la crisis económica y por tanto sin prever las consecuencias de la misma en términos de desempleo y desprotección. En cualquier caso en este Plan se había establecido como pilar de acción prioritario el fomento de la Inclusión activa con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos excluidos y mejorar la equidad en el sistema educativo. El segundo y tercer pilar de acción 16 La responsabilidad ha recaído en la Subdirección General de Programas y Servicios Sociales y en la actual la Dirección General de Inclusión Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hasta 2008, en la que pasa a formar parte del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte.

114

son la atención a la dependencia y la integración social de los inmigrantes. Sin embargo, en el nuevo contexto de crisis se están estableciendo reorientaciones de la estrategia de inclusión priorizando medidas sociales de emergencia para tratar de contrarrestar los efectos de la misma.

A la vista de la trayectoria de los planes nacionales de inclusión en España podemos decir que se ha realizado un importante trabajo de recopilación de información de diferentes ámbitos y niveles en materia de exclusión así mismo la labor de planificación de objetivos y evaluación de resultados a nivel estatal ha obligado a cierta coordinación y rendición de cuentas desde el ámbito autonómico. Sin embargo, la carencia de competencias a nivel central deja una buena parte de la responsabilidad de las políticas de inclusión en los Planes autonómicos, que han seguidos pautas y estrategias divergentes con resultados también altamente diferenciados (Renes, Lorenzo y Chahin, 2007).

b) Las estrategias autonómicas de inclusión: Rentas mínimas y Planes de inclusión social17

A finales de los ochenta fueron las Comunidades Autónomas quienes asumieron el liderazgo en materia de inclusión social con el desarrollo de los sistemas de Servicios Sociales y el origen de las Rentas Mínimas. De este modo, la influencia de la Administración Central en este ámbito ha sido limitada.

La heterogeneidad de los planes autonómicos de inclusión social, al igual que los programas de Renta Mínima y sus posteriores reformas, se explica, parte por las desigualdades socioeconómicas territoriales pero, en mayor medida por los factores políticos e institucionales en sus procesos de elaboración y puesta en marcha. Es preciso tener en cuenta que estas políticas se han asentado sobre un itinerario político ya establecido, lo que explica en buena medida que las iniciativas de mayor interés, como es el caso de Navarra, hayan tenido lugar en algunos de los programas que estaban más desarrollados en los primeros noventa.

Sin duda la influencia Europea ha sido muy importante, pero en algunos casos esta influencia se produjo de manera previa a la estrategia de Lisboa dando lugar a los primeros planes de lucha contra la exclusión en País Vasco, Navarra, Madrid, Islas Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña y La Rioja, todos ellos anteriores al primer Plan de Inclusión del Reino de España. Estos planes de inclusión autonómicos y locales son elaborados partiendo del estudio de las condiciones de vida de la población en situación de pobreza severa o perceptora RMI y tratando de establecer medidas de acción

17 A partir de Pérez, B., Arriba A. y Padilla, J.M. (2009). Transformaciones de las políticas autonómicas de inclusión social: ¿Reforma o cambio de imagen? en Moreno, L, (Coord.) Las reformas de las políticas de bienestar en España. (pendiente de publicación).

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prioritaria hacia ella. En muchos de estos casos el núcleo de la reforma se encuentra en la mejora de la Renta Mínima, partiendo de la base de que la garantía de ingresos sigue siendo una herramienta clave en la lucha contra la exclusión, y sobre ella se construyen los planes de inclusión como un modo de articulación de otras medidas relacionadas con el empleo, la vivienda o la formación.

Los planes posteriores toman la estrategia europea como principal referencia, lo que es observable en su denominación –todos ellos son programas de inclusión abandonando términos previos como exclusión o pobreza-, estructura y objetivos. Ante el requerimiento del Ministerio a poner en marcha acciones autonómicas de inclusión social estos planes han recogido los distintos programas y prestaciones que se utilizan con la población excluida.

En este sentido podríamos distinguir en términos de calidad y alcance, entre aquellos planes previos a la estrategia europea que fueron construidos de ‘abajo a arriba’ -partiendo de una reforma sustancial de las rentas mínimas fueron diseñándose una serie de medidas complementarias que implican a otros departamentos- de aquellos que se diseñan ‘de arriba abajo’ -impulsados por la Estrategia europea y que fundamentalmente incorporan acciones ya en marcha.

En cualquier caso, en todos los planes de inclusión- los anteriores y posteriores a la estrategia nacional de inclusión- puede observarse una estrecha relación con la trayectoria de los programas de renta mínima. Analicemos la evolución de ambas trayectorias.

Rentas Mínimas A finales de los años ochenta, la reconversión industrial, el desempleo y las

transformaciones sociales llevaron a una toma de conciencia en Europa de la existencia de nuevas situaciones de dificultad que afectaban a personas que habían perdido una situación previa de integración. En España, la implantación de los programas autonómicos de RMI (y otras políticas de extensión de la protección asistencial) tuvo como trasfondo los elevados niveles de desempleo y el surgimiento de nuevas situaciones de pobreza.

A pesar del rechazo del Ministerio de Asuntos Sociales, la implantación de la política en el País Vasco significó la introducción de las rentas mínimas en la agenda sociopolítica española de forma que en 1989 la mayor parte de las CCAA habían anunciado medidas de este tipo impulsadas por la reivindicación sindical en el marco de la concertación social autonómica.

A mediados de los noventa, los programas de renta mínima ofrecían un ingreso mínimo garantizado en situaciones de necesidad probada, means-tested. Se ubicaban en los sistemas de servicios sociales y estaban financiados por las CCAA. Se establecieron como última red protectora, complementaria al

116

sistema de protección social, con carácter subsidiario y diferencial. Se asentaban en la filosofía del doble derecho (garantía de ingresos e inserción social), cuyo paradigma era el programa francés de Revenu Minimum d’Insertion. A pesar su diversidad, tenían como rasgos comunes:

- Ser prestaciones de titularidad individual.

- A las que se accedía mediante comprobación de recursos del conjunto del hogar y de cuantía diferencial.

- En la mayoría, se requería la residencia legal de los solicitantes y se incluía algún mecanismo orientado a restringir la movilidad entre Comunidades Autónomas.

- Se concedían por un periodo de tiempo determinado. La prórroga de la prestación difería de unos casos a otros.

- En la mayoría, la edad de percepción se limitaba entre los 25 y los 65 años.

- Vinculaban la prestación económica a acciones de inserción (materializada de formas muy diversas).

Todas ellas llevaban consigo una fuerte orientación hacia la inserción social manifestada de distintas manera (la doble alternativa empleo protegido y prestación; los proyectos de inserción orientados a perceptores, etc.) .

A mediados de los noventa, considerar a estos programas como renta mínima de inserción, RMI, era una licencia que escondía distintas realidades autonómicas: en particular la heterogeneidad de su condición de derecho garantizado debido a su naturaleza jurídica (la mayoría de los programas estaban regulados a través de decretos, no de leyes) y a su limitación presupuestaria. Únicamente el programa del País Vasco podía considerarse RMI en sentido pleno dado grado de desarrollo. Otro grupo de programas podría calificarse RMI en sentido limitado, por contener elementos restrictivos. Un tercer grupo tenía serias restricciones en su carácter de derecho por lo que no podrían calificarse de programas de RMI. Su diversidad también se refería al vínculo entre los objetivos de ingreso económico y de inserción, según el cual cabía distinguir entre programas de RMI, programas de prestaciones vinculadas a empleo social protegido y prestaciones económicas de asistencia social (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995). Además sus niveles de intensidad, cobertura, así como el esfuerzo de financiación de los gobiernos autonómicos eran visiblemente diferentes (Ayala, 2000).

Estos programas fueron objeto de estudios académicos que mostraron sus desigualdades y limitaciones (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995; Ayala, 2000; Serrano y Arriba, 1998) y que contribuyeron a establecer una clasificación jerárquica entre ellos que ha servido como referente en las reformas posteriores. Las prestaciones RMI reguladas mediante una ley ocupan los lugares

117

‘superiores’ de esta jerarquía y la transformación de la prestación en un derecho mediante una Ley se asume de forma automática como una mejora.

La trayectoria de las políticas sociales españolas en la segunda mitad de los noventa se centró en el mantenimiento y viabilidad del sistema de protección social y en la gradual orientación hacia la activación de las políticas -quizás más en términos discursivos que programáticos (Arriba y Pérez Eransus, 2007).

La evolución de la cobertura y gasto de las RMI en el periodo 1997-2006 (Gráfico 1) muestra un lento pero progresivo incremento, en un periodo caracterizado por la bonanza socioeconómica del país. Gráfico 13 Evolución del gasto y cobertura totales en RMI

0,000

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

Gasto en ! Número de hogares

Fuente: Elaborado por Ana Arriba en (Pérez, Arriba y Padilla, 2009) a partir de datos de la Dirección General de Inclusión Social, MEPSYD.

Estos incrementos se deben sobre todo a las aportaciones de los programas más desarrollados y a las transformaciones de su regulación (ampliación del baremo, reconocimiento del derecho, transformación de los requisitos de acceso).

118

Tabla 41. Cronología de las principales disposiciones legislativas de los programas RMI.

1996-2005

Reformas en las RMI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Andalucía D Aragón Asturias L Baleares D Canarias D Cantabria D D

Castilla Mancha D Castilla León D D

Cataluña L D D Extremadura D

Galicia L L Madrid L Murcia Navarra L

País Vasco L L L La Rioja D D Valencia

Ceuta Melilla

Elaborado por Ana Arriba en (Pérez, Arriba y Padilla, 2009) partir de datos recogidos por la Dirección General de Inclusión Social, MEPSYD, 2007 y Renes, Lorenzo y Chahin, 2007. Leyenda: L: Ley; D:

Decreto

Si observamos la evolución posterior a 1995 se puede ver una intensa actividad de reforma o reestructuración que aparece estrechamente ligada al desarrollo de las trayectorias de los Planes autonómicos de inclusión/exclusión.

Planes de Inclusión La renovación de los programas de renta mínima y la elaboración de los

nuevo planes de inclusión social a finales de los años noventa tiene lugar en un contexto socioeconómico caracterizado por el crecimiento económico y las bajas tasas de desempleo, junto con un todavía incipiente crecimiento de flujos de inmigración. Por lo tanto, el aumento de situaciones de necesidad no parece ser el motor en los cambios de políticas de lucha contra la pobreza o a favor de la inclusión. Sin embargo, los periodos de crecimiento económico y de empleo posteriores a agudas situaciones de crisis son momentos de alivio de la presión sobre las políticas de protección. Por ello se han emprendido este tipo de iniciativas y reformas en un contexto más expansivo y con posibilidad de obtener mejores apoyos de la opinión pública y acuerdos entre los actores sociales y políticos.

119

Las entidades de iniciativa social, en ocasiones coordinadas como en el caso de EAPN, o como interlocutoras individuales, como es el caso de Cáritas, han tenido un papel central en las reformas recientes. Estas entidades sociales han pasado a ser en los últimos años el principal interlocutor de las administraciones en los PNAInc..

Al igual que ocurrió con los Programas europeos de lucha contra la pobreza en los años ochenta-noventa, la Estrategia Europea de Inclusión del año 2000 tiene un papel importante en el surgimiento de los planes de inclusión autonómicos. Las CCAA adoptan conceptos, términos, objetivos y métodos que se refuerzan por el carácter legitimador que la acción europea tiene y que es coherente con esta dinámica de imitación y competencia.

A otro nivel, cabe destacar el papel como actores de los técnicos de la Administración y expertos relacionados con el mundo académico, que participan en estos procesos de reforma. Los técnicos vinculados a las RMI puestas en marcha a comienzos de los noventa han mantenido el interés y la preocupación por evaluar las medidas, conocer su evolución, así como las de otras CCAA o las directrices europeas a la espera de espacios para introducir mejoras en los programas.

En 2008 al menos trece CCAA cuentan o han contado con Planes de este tipo.

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CCAA Planes de Inclusión Duración Fase en la que

está Andalucía Plan Andaluz para la Inclusión Social 2003-2006 Evaluación Aragón I Plan de Inclusión Social en Aragón 2005-2006 Evaluación

Asturias No tiene plan 2006-2008 Pendiente de aprobación

Baleares No tiene plan

Canarias

Plan de Integración Social contra la Pobreza y la Exclusión Social en Canarias 1999-2008 Ejecución

Cantabria No tiene plan Pendiente de aprobación

Castilla y León

Plan Regional Sectorial de Acciones para la Inclusión Social en Castilla y León 2004-2007 Ejecución

Castilla La Mancha II Plan Regional de Integración Social 2002-2005

Plan prorrogado y Elaboración III Plan

Cataluña Plà per a la Inclusió i la Cohesió Social Cataluña 2006-2009 Ejecución

Comunidad Valenciana

Plan Estratégico de la Comunidad Valenciana para la Inclusión Social 2006-2008 Ejecución

Extremadura Plan de Inclusión Social 2005-2007 Ejecución Galicia II Plan Gallego de Inclusión Social 2007-2013 Ejecución

La Rioja Plan de Acción contra la Exclusión Social de La Rioja 1998-2002 Finalizado

Madrid Plan contra la Exclusión Social de la Comunidad de Madrid 2002-2006

Pendiente elaboración un

nuevo plan Murcia No tiene plan

Navarra II Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra 2006-2007 Ejecución

País Vasco II Plan Interdepartamental Vasco de Inclusión 2007-2009

Aprobado por el Gobierno

Fuente: “Poniendo en Práctica la Estrategia Europea de Inclusión social”. (Renes, Lorenzo y Chahin,

2007).

Todos ellos introducen propuestas relativas al correspondiente programa de RMI entre sus medidas. En todas ellos se contempla su refuerzo o reelaboración -desde el aumento de sus cuantías y cobertura- hasta su consolidación normativa (a través de una Ley) pasando por reformas en las condiciones y requisitos de acceso.

De aquí proviene una de las diferencias entre estos planes autonómicos: mientras unos se centran en la organización de la intervención de los servicios sociales hacia los sectores más necesitados, otros aspiran a organizar y coordinar la de otros sistemas hacia estas poblaciones. En conjunto, estos cambios tanto en los programas de renta mínima como en las políticas de inclusión y los servicios sociales están haciendo aumentar la heterogeneidad autonómica.

121

Las reformas legales de las RMI, enmarcadas o no en planes de inclusión autonómicos, que en los últimos años implican el reconocimiento de derechos regulado a través de una Ley y que aparecen vinculadas a reformas en los servicios sociales, han supuesto un cambio sustancial respecto a situaciones previas en las que, tanto la discrecionalidad en la entrada al programa, como la falta de presupuesto condicionaban su alcance. Sin embargo, en otras Comunidades Autónomas las RMI continúan siendo ayudas económicas de carácter discrecional y sujetas a disponibilidad presupuestaria. A pesar de ello, su reconocimiento como derecho no significa de por sí un cambio sustancial. En alguna de las Comunidades Autónomas el reconocimiento de derecho no ha llevado consigo un aumento de la cobertura e intensidad de las rentas mínimas. Las inercias de las formas de trabajo (tanto de los presupuestos igualmente limitados, como de la gestión del programa por parte de los profesionales que favorecen el acceso al mismo) han frenado la transformación real. De hecho el gasto social destinado a las RMI y a acciones de inclusión no ha sufrido variaciones considerables en términos generales. Por otro lado, a pesar de los progresivos reconocimientos de derecho en el acceso, el nivel de cobertura en la mayoría de Comunidades Autónomas sigue siendo bajo (no alcanzan al 2% de la población). Los actores implicados coinciden en afirmar que el impacto real de las reformas de las RMI y los planes de inclusión en las situaciones de pobreza y exclusión en nuestro país es limitado. Se ha comprobado que si bien las rentas mínimas suponen un alivio para las familias en situación de pobreza, éstas no permiten superar el umbral de pobreza.

En cuanto a los planes, en primer lugar es difícil discernir, de entre el conjunto de medidas, cuáles son de nueva creación y cuáles pre-existentes ya que algunos planes, como es el caso de los PNAInc, se han limitado a recoger las acciones de inclusión autonómicas. En segundo lugar, los planes acumulan actuaciones de muy diversa índole y de difícil medición como son el reconocimiento de derechos, el refuerzo de tareas profesionales como el acompañamiento social o la orientación laboral, acciones de sensibilización y otras. Por último, la mayor parte de las medidas van orientadas a colectivos específicos de población y resulta imposible saber si las mismas personas o familias se han beneficiado de más de una acción y de este modo conocer los efectos de la coordinación de acciones en el espacio social de la exclusión.

De este modo, los logros de la reforma se encuentran no tanto en una mejora o aumento de los recursos destinados a población excluida, sino en su plano más político. La reforma ha supuesto el reconocimiento público de la existencia de la exclusión social así como su origen de carácter estructural. Los planes de inclusión han permitido profundizar en el conocimiento de la naturaleza y características del fenómeno abriendo una línea de investigación. Esta línea está dando importantes frutos en el establecimiento de consensos en torno a la conceptualización y medición del fenómeno. Otro logro nada desdeñable es la reordenación de los programas y recursos sociales dependientes de diversas

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administraciones que está propiciando el propio proceso de elaboración y ejecución de los planes. Esta reordenación está reforzando un sistema de servicios sociales que desde los años ochenta se había ido expandiendo sin estrategias claras de orientación. Estos Planes autonómicos identifican su objeto de intervención con la exclusión social entendida como un concepto multidimensional sobre el que asentar la multisectorial intervención pública en favor de la inclusión (medidas específicas de distintos sectores de la política social). Sin embargo, los Planes no abandonan su condición de políticas impulsadas e insertas en los sistemas autonómicos de los servicios sociales. En algunos casos, como el de Navarra, la evaluación del primer Plan de Exclusión está vinculado a la reforma de Leyes de Servicios Sociales. Esto puede ser una muestra del papel que las políticas de inclusión han adquirido en los sistemas autonómicos de servicios sociales.

Una de las principales limitaciones se encuentra en la escasa implicación del resto de ámbitos de la política autonómica: educativa, de vivienda, empleo, o sanitaria. En este sentido, a pesar de que se da un primer paso en el reconocimiento político de la transversalidad y se producen algunas colaboraciones interesantes, todavía existe una gran distancia en la adecuación de estas políticas a la población excluida.

A pesar de ello alcance de las reformas en España, en términos generales ha sido importante en el ámbito simbólico ya que ha extendido una nueva concepción de la exclusión social y ha avanzado en el reconocimiento de derechos. En diversas Comunidades Autónomas las reformas vinculadas a las RMI y planes de inclusión han supuesto un primer paso para la reordenación del conjunto de los servicios sociales y han logrado asentar procesos de interlocución con la red de entidades de iniciativa social.

Nos encontramos en la actualidad en un contexto especialmente delicado en el que es difícil vislumbrar una mejora o crecimiento del gasto destinado a políticas de inclusión o RMI en un futuro inmediato. En contextos de crisis económica la preocupación por la contención del gasto social aumenta y el interés pasa de las políticas sociales a las de empleo. La vulnerabilidad se extiende, en forma de desempleo y bajos ingresos, a colectivos de población integrada que pasan a ser prioritarios para los servicios de empleo y los servicios sociales, desplazando a los colectivos más excluidos. Sin embargo, esta ‘democratización’ del riesgo de vulnerabilidad supone también una oportunidad de acercamiento de los medios de comunicación y de la población en general a la dureza de las condiciones de vida de la exclusión y por tanto un aumento de la sensibilización con el fenómeno que quizás podría ser aprovechado para un aumento de la solidaridad pública o la redistribución de los recursos.

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2.3 La significación del I Plan de Exclusión de Navarra. Principales conclusiones de la evaluación realizada a) Factores que dieron origen al I Plan de lucha contra la exclusión en Navarra

En Navarra el Plan de Lucha contra la Exclusión surgió estrechamente ligado a la evolución del programa de renta mínima (Renta Básica). De hecho, fue a raíz de una evaluación en profundidad del programa cuando se elaboró el Plan de lucha contra la exclusión que incluía otras medidas más allá de una mejora sustancial del programa de garantía de rentas: acciones de empleo, vivienda, salud, educación y acompañamiento social. Diversos factores explican el origen de este proceso de mejora del programa de renta mínima y la aprobación del Plan: una coyuntura económica favorable, un importante nivel de consenso de diversos agentes sociales en torno al mismo y un contexto político favorable. Fue precisamente este estilo de reforma, basado en el consenso técnico y político y en la implicación de las entidades sociales, lo que convirtió al Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra en un ejemplo de Buenas Prácticas destacado por la Comisión Europea y un referente para otros planes autonómicos posteriores.

Si bien el origen de la Renta Básica en Navarra en 1990 respondía a la presión de una situación económica caracterizada por el elevado desempleo, a finales de los noventa la reforma de la prestación y el Plan de Exclusión en 1998 se producen en un contexto de coyuntura económica favorable. Un nivel de desempleo cercano al pleno empleo y un elevado grado de cohesión social hacían de la pobreza y la exclusión en Navarra un fenómeno de dimensiones ‘abarcables’. A finales de los noventa, la inmigración en Navarra era todavía un fenómeno de escasa dimensión y la población excluida la componían principalmente personas solas, hogares numerosos y cierta proporción de hogares pertenecientes a la minoría étnica gitana.

Existía, en aquel momento un profundo interés por parte de los propios técnicos y gestores del sistema de servicios sociales por evaluar y analizar la eficacia del programa de Renta Básica puesto en marcha en 1990. Se reconocía el impacto positivo del programa en las familias en situación de pobreza pero igualmente existían evidencias sobre la existencia de cierto grado de discrecionalidad en su aplicación y serias dudas sobre su eficacia como instrumento de inclusión social. Precisamente fue esta voluntad técnica y política de evaluación la que propició el proceso de reforma.

Por otro lado, las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y rentas mínimas han llevado a la Comunidad Foral de Navarra a perseguir un modelo más avanzado de protección social. La vecina Comunidad Autónoma Vasca, por la mejor cobertura y calidad de su renta mínima y por la existencia

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previa de un Plan de lucha contra la exclusión social, fue una referencia institucional de igual intensidad que las recomendaciones europeas volcadas en los programas de pobreza de los noventa o la experiencia del RMI francés. Estos modelos estuvieron presentes en el proceso de trabajo de los técnicos y responsables de servicios sociales, de los investigadores de la Escuela de Trabajo Social en Navarra y de los representantes de las entidades sociales.

Por último, a finales de los noventa existía en Navarra un amplio tejido social orientado a la denuncia de las situaciones de pobreza y a la mejora de las políticas públicas. La Red Navarra de Lucha contra la Pobreza fue una de las primeras redes en España en aglutinar a buena parte de las entidades de acción social, constituyéndose en un foro de debate y reflexión en torno a la pobreza y la exclusión. Las entidades de esta plataforma se hacen eco de la propuesta de la Iniciativa Legislativa Popular que venía del País Vasco y que acabó generando en Navarra un importante eco entre asociaciones, sindicatos y partidos políticos. En el núcleo de las reivindicaciones de esta iniciativa se incluía el reconocimiento de una renta básica ciudadana, de carácter individual, además de otras propuestas como las del reparto del empleo. Esta iniciativa popular fue un éxito al ser presentada y aprobada en el Parlamento de Navarra en 1999 lo que supuso un espaldarazo político y social a las mejoras de renta básica propuestas en el Plan de Exclusión.

De este modo, se produjo un elevado nivel de consenso político en torno a la necesidad de reformar el programa de Renta Básica y la aprobación del Plan de Lucha contra la exclusión. b) Proceso de elaboración del Plan

Tras más de seis años de funcionamiento del programa, entre 1996 y 1998, se realizó un proceso de evaluación intenso, que combinó el análisis de información administrativa con la valoración de los profesionales implicados en su gestión y de los propios perceptores a partir de la realización de una encuesta18. Paralelamente, además de la evaluación de la Renta Básica, también se encargó al equipo investigador de la elaboración del Diagnóstico sobre la Exclusión Social en Navarra (Aguilar, Laparra, Gaviria, 1997). De este modo, gracias a la encuesta se pudo profundizar en las condiciones de vida de la población perceptora y establecer aquellos indicadores que mostraban las situaciones más graves de exclusión. El trabajo permitió identificar y dar dimensión a las necesidades de la población excluida de Navarra. Precisamente, este diagnóstico ha sido valorado en las evaluaciones (Gobierno de Navarra, 2006 y Red de Lucha contra la Pobreza, 2005) como una de sus potencialidades.

18 “Encuesta a hogares perceptores de prestaciones asistenciales en Navarra 1996” cuyos resultados aparecen en Aguilar, Laparra y Gaviria, 1997.

125

Este diagnóstico permitió construir una serie de propuestas que trascendieran al conjunto de programas y ayudas de Bienestar Social y que incluyeran medidas relacionadas con empleo, educación, vivienda, salud y corresponsabilidad social y que fueron recogidas en el Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra.

Tanto en el proceso de diagnóstico sobre la exclusión en Navarra, como en el diseño de las medidas del Plan liderados desde el Departamento de Bienestar Social, se logró implicar a responsables y técnicos de otros departamentos del Gobierno como vivienda, educación, sanidad y empleo. Igualmente se vieron representadas las entidades locales (en el caso del Ayuntamiento de Pamplona su implicación era clave para el éxito del proceso). Por último, fueron consultados sindicatos y entidades sociales. De hecho, la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza tuvo un papel clave en la fase de discusión y elaboración de propuestas al Plan19. En una comunidad pequeña como Navarra, este proceso de interlocución se ve favorecido por un entramado de relaciones personales y profesionales de largo recorrido.

De este modo, la propuesta de reforma estuvo ampliamente consensuada previamente y fue aprobada en el Parlamento de Navarra en 1999. Este Plan abarcaba un período de ocho años (1998-2005) y contaba con una planificación presupuestaria que implicaba a diversos departamentos del Gobierno de Navarra. c) Impacto social del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social

De las medidas previstas en el Plan, una de las primeras en aplicarse fue la aprobación del nuevo decreto regulador de la Renta Básica20. A partir de este momento y por primera vez, la prestación económica no estaba legalmente condicionada a la realización de ningún tipo de contraprestación laboral ya que el cobro de la ayuda económica de mínimos se convertía en un derecho, reconocido por Ley, a toda la ciudadanía de la Comunidad foral. Este derecho fue recogido en la Ley Foral 9/1999, de 24 de Febrero, para una Carta de Derechos Sociales aprobada por el Parlamento. Paralelamente al reconocimiento de derechos se produjo un incremento de la cuantía que por primera vez se vinculaba al SMI y por tanto era revisada cada año21.

El impacto positivo de la aplicación de la nueva ley es claro: se produjo una mejora en la cobertura del programa (llegando a un 13,5% más de los hogares), se dio un paso decisivo en el reconocimiento de los derechos sociales y se

19 Fruto de este proceso la Red de Lucha contra la Exclusión en Navarra se ha convertido en un interlocutor constante en el diseño de políticas sociales en Navarra. 20 Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril que regula la Renta Básica. 21. De esta forma la cuantía establecida fue del 75% del SMI para la primera persona; el 15% del SMI para la segunda; el 10% del SMI para el resto de miembros.

126

avanzó en la legitimación del programa en su dimensión de garantía de ingresos. De este modo, mejoraron algunos indicadores de calidad y efectividad y se pudo responder a las nuevas situaciones planteadas como la inmigración (Laparra, Corera et al., 2003).

El cambio respecto de la legislación anterior también fue sustancial en relación con la inserción, que dejaba de ser una obligación condicionante del cobro de la prestación económica y pasaba a ser un derecho en sí misma. En este sentido se valora como un avance la generalización de una cultura de intervención que revaloriza la necesidad de acompañamiento social de carácter profesional. Igualmente el Plan supuso la puesta en marcha de un proceso de reordenación de la Atención Primaria de Servicios Sociales que conlleva el refuerzo de la intervención en materia de exclusión con Equipos de Incorporación Sociolaboral que se están implantando en los diversos territorios (aunque este proceso todavía no se ha completado). Se introdujo la lógica de la planificación de acciones y presupuestos en un sistema, el de servicios sociales, que venía funcionando desde los años ochenta carente de estrategias de orientación claras.

De hecho, la estrategia de planificación en materia de servicios sociales abierta con el Plan de Lucha contra la Exclusión dio lugar a una línea de trabajo intenso en torno a la elaboración de diversos planes específicos y de reorganización del sistema de servicios sociales en Navarra que cuentan con un elevado nivel de participación social. Todo este proceso ha desembocado en 2006 en la aprobación de la nueva Ley Foral de Servicios sociales 15/2006 que garantiza el derecho de acceso a todas las prestaciones incluidas en la Cartera de Servicios Sociales de Navarra.

Sin embargo, la implicación del resto de departamentos de la Administración regional ha sido algo más limitada. Se destaca como un logro decisivo la aprobación del Decreto de Viviendas de Integración Social, medida que ha favorecido el acceso a la vivienda de un importante número de familias excluidas en Navarra (se han llevado a cabo 500 viviendas bajo esta fórmula cuando en el plan estaban previstas 400). La implicación del Departamento de Empleo permitió la regulación de las empresas de inserción, con un importante impulso de financiación, lo que también ha permitido introducir nuevas iniciativas y regular otras ya existentes. No obstante, la implicación de los departamentos de Educación y Sanidad en la ejecución del Plan ha tenido una menor articulación. En ambos casos, existió una elevada implicación en el proceso de diseño pero está decayó en el proceso de seguimiento de ejecución de las medidas del Plan precisamente una de las principales críticas al Plan ha sido la falta de una figura de responsabilidad política encargada de velar por su cumplimiento (Evaluación del Gobierno de Navarra, 2006 y Evaluación de la Red de lucha contra la pobreza, 2005).

127

A pesar de todo, gracias al Plan se ha llevado a cabo una importante labor de sensibilización y toma de conciencia respecto a la problemática de la exclusión social. Se reconoce la existencia de personas con diversas dificultades sociales en una comunidad de elevado nivel de rentas y alta cohesión social incluso en contextos de crecimiento económico. Esta toma de conciencia sobre la exclusión ha quedado enraizada en el conjunto de la opinión pública, pero sobre todo ha creado una cultura de trabajo común en torno a la exclusión y la inclusión en el conjunto de departamentos de la Administración. A ello se suma que el proceso de interlocución social que rodeó al Plan es destacado por todos los actores entrevistados como uno de los resultados más valiosos de la reforma. Ciertamente la elaboración del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra puso en marcha una forma de trabajo basada en la elaboración de un diagnóstico previo de necesidades, las aportaciones de técnicos e investigadores y la participación del tejido social.

Evaluación del I Plan. Conclusiones para la elaboración del II Plan de Lucha contra la exclusión en Navarra

Han pasado diez años desde la fecha de aprobación del I Plan, en los cuales el espacio social de la exclusión en Navarra se ha visto sometido a importantes factores de cambio. La llegada de un flujo migratorio intenso y constante, está marcando profundamente la dinámica interna dentro del espacio social de la exclusión, transformando su composición interna y alterando las transiciones hacia posiciones sociales menos precarias. Por otro lado, se ha producido una importante expansión del empleo precario que probablemente ha ido transformando la relación de este sector de población con el mercado de trabajo (a pesar de todo en cierta expansión), a la vez que se multiplicaban problemas endémicos para hacer efectivos determinados derechos sociales como el acceso a la vivienda. Por último, algunas tendencias exclusógenas, fruto de transformaciones producidas en el seno de la familia ya patentes en la investigación de 1996, han incrementado su impacto a lo largo de la década. Es el caso de los problemas de dependencia que agravan la situación de personas mayores en situación de pobreza y escaso apoyo familiar; o las dificultades de los hogares monoparentales.

El II Plan de Lucha contra la exclusión en Navarra debe, por ello ser capaz de dar respuesta a estas transformaciones prestando especial atención al impacto que ha tenido la inmigración en el espacio de la exclusión en Navarra. Igualmente las acciones previstas deben tener en cuenta las características del mercado laboral actual. Tanto las prestaciones como los programas y servicios deben tener en cuenta la elevada incidencia de la precariedad en el mercado de trabajo. El acceso al mercado laboral no garantiza ya la superación del umbral de pobreza ni el inicio de procesos de inserción estables por ello la protección

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social debe ser capaz de dar cobertura también a las nuevas situaciones de personas que a pesar de trabajar, siguen siendo pobres (working poor).

A estas transformaciones en el espacio social de la exclusión es preciso añadir los avances acaecidos en las políticas sociales en Navarra. Si en 1998 el PLES constituía junto con el Plan Gerontológico acciones pioneras pero aisladas, a lo largo de la década han ido aprobándose otros planes como el Plan de atención a la infancia y adolescencia en dificultad social, Plan de apoyo a la familia, Plan para la integración de la población inmigrante. Esto hace que las acciones de lucha contra la exclusión que se planteen a partir de ahora deban ser diseñadas en coordinación con los objetivos y acciones incluidos en el resto de planes. Asimismo, la nueva Ley Foral 15/2006 de Servicios Sociales, el Plan Estratégico y la Cartera de Servicios Sociales de Navarra constituyen un nuevo marco legislativo del marco de acción frente a la exclusión de carácter mucho más avanzado y garantista.

El diseño del II Plan de Exclusión parte necesariamente de la evaluación del I Plan, manteniendo, por tanto, sus principios inspiradores y aquellas líneas de trabajo que han sido mejor valoradas y tratando de superar sus debilidades.

Entre los puntos fuertes destacados en la evaluación del primer plan (Gobierno de Navarra, 2006) se incluyen la metodología de elaboración del plan basada, por un lado, en un exhaustivo diagnostico sobre la población excluida y por otro en un proceso de consulta y elaboración de medidas altamente participativo.

Si bien en este momento no ha sido posible llevar a cabo el mismo proceso de diagnóstico, entre otros motivos porque la nueva normativa de protección de datos impediría la reproducción de un censo de población asistida tal y como se hizo para el I Plan. En este caso el acercamiento a la dimensión y las condiciones de vida de la población asistida se ha llevado a cabo a partir de tres fuentes de datos disponibles y fiables para el caso de Navarra: la encuesta de condiciones de vida que incluye indicadores como el de pobreza relativa y severa y otras variables relativas a sanidad, vivienda o participación social. La encuesta de población activa nos permite analizar la evolución de algunas situaciones que se acercan al fenómeno de la exclusión tales como los hogares con todos los activos en desempleo o los hogares sin ingresos. Por último, la base de hogares perceptores de Renta Básica sigue siendo una fuente de datos de gran valor para acercarnos a algunas de las características de una parte importante del espacio de la exclusión social en Navarra.

Una de las conclusiones recogidas en las dos evaluaciones (Gobierno de Navarra, 2006 y Red de Lucha contra la Pobreza, 2005) fue la necesidad de crear un sistema de recogida sistemática de información sobre las condiciones de vida de la población excluida que permitiera conocer su dinámica y los efectos de los programas de manera más ágil y eficaz. Esta necesidad se articula en la

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propuesta de creación de un Observatorio sobre la exclusión social. Tal y como hemos analizado en el marco teórico de este trabajo, el carácter dinámico y heterogéneo de la exclusión legitiman ampliamente esta propuesta que también proponemos como medida para ser tenida en cuenta en este II Plan.

En la evolución del Plan también se destacaron la ausencia de algunos colectivos específicos dentro de la exclusión social cuya realidad era insuficientemente tratada dentro del diagnóstico social. Es el caso del colectivo de personas con problemas penales, la prostitución, las personas con salud mental, o las personas mayores en situación de exclusión. En el caso de la población inmigrante, en 1997, el año en el que se llevó a cabo el primer diagnóstico, comenzaban los flujos de llegada a Navarra por lo que su presencia en el Plan pronto quedó infrarepresentada. El presente diagnóstico trata de superar estas debilidades incluyendo estudios monográficos de diversos colectivos dentro de la exclusión y cuya situación presenta características específicas a tener en cuenta en el diseño de políticas de intervención:

- Inmigración en situación de exclusión

- Personas sin hogar

- Prostitución

- Personas mayores solas

- Personas con problemas de salud mental

- Hogares monoparentales

- Minoría étnica gitana en situación de exclusión

- Jóvenes en situación de riesgo

- Familias de las denominadas “multiproblemáticas”

- Personas con problemas penales

Al margen de esta mirada específica a algunos colectivos, el diagnóstico del I Plan sigue estando guiado, como el primero por una orientación transversal que permita dar cobertura a las necesidades sociales de las personas desde los distintos sistemas de bienestar social. Esta orientación integral ha sido valorada en las evaluaciones como positiva e innovadora y acorde con las orientaciones europeas. El primer Plan incluía sesenta y ocho medidas responsabilidad del Departamento de Bienestar Social y treinta y una correspondientes a otros departamentos, Servicio Navarro de Empleo, Salud, Educación y Vivienda. De este modo, en este trabajo se identificarán los distintos factores que influyen en la generación de situaciones de exclusión con vistas a orientar los procesos de intervención social que se deberán recoger en el II Plan de lucha contra la exclusión.

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En este sentido consideramos que los principales objetivos del I Plan de Lucha contra la exclusión siguen siendo válidos para orientar el segundo: Tabla 42 Objetivos del I Plan de Lucha contra la exclusión social

Garantía de Ingresos Facilitar ayudas económicas a los hogares más desfavorecidos para posibilitarles la superación de los umbrales de pobreza extrema vinculando estar ayudas a un acuerdo de incorporación social.

Empleo Establecer mecanismos específicos de inserción laboral para las personas en situación de exclusión social

Vivienda Favorecer el acceso a una vivienda o alojamiento digno de los sectores más desfavorecidos.

Educación Favorecer la integración educativa de los grupos en dificultad social Salud Potenciar un uso, por parte de las personas excluidas del conjunto de

recursos del sistema sanitario en los mismos términos que la población general.

Acompañamiento Social Guiar y tutelar el proceso individual de incorporación social, adecuándolo a las posibilidades y necesidades de cada persona en dificultad social.

Corresponsabilidad social Corresponsabilizar a toda la sociedad en la prevención de los procesos de exclusión social y la resolución de las situaciones de marginación.

La acción transversal frene a la exclusión conlleva la implicación del conjunto de los Departamentos en el diseño del primer Plan se valoró muy positivamente ya que permite llevar a cabo actuaciones de prevención y promoción bajo una estrategia de normalización social, ambos principios inspiradores del I Plan.

De hecho, consideramos que el II Plan también debe presentar una continuidad del conjunto de principios inspiradores del primero:

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Tabla 43. Principios inspiradores del I Plan de Lucha contra la Exclusión

Primero

Asumir una perspectiva global de los procesos de exclusión-incorporación sociales, ello implica diversos tipos de acciones:

- Acciones de promoción de la integración social, fomentando un modelo activo de participación, implicación y solidaridad

- Acciones de prevención de la exclusión social, mediante actuaciones dirigidas hacia los grupos más vulnerables

- Actuaciones para la incorporación social, generando dispositivos de incorporación social de aquellas personas y grupos que se encuentran en situaciones de exclusión, siendo de especial relevancia la presencia de recursos de acompañamiento.

Segundo Teniendo en cuenta tanto los elementos causales como la consideración de la persona en

su integridad, en el Plan se diseñan medidas tendentes a cubrir las necesidades básicas de las personas y grupos, como son la incorporación laboral, la vivienda, la educación, la salud, la participación e integración social y la garantía de ingresos mínimos

Tercero Se actuará bajo el principio de normalización, procurando que la respuesta de los recursos ordinarios de la comunidad actúe ágil y flexiblemente ante las situaciones de exclusión; igualmente se actuará bajo el principio de compatibilización y optimización de las prestaciones y servicios aportados por cada uno de los recursos existentes. Dada las características multidimensionales de la exclusión, se diseñarán medidas de actuación bajo la perspectiva de la individualización de los casos particulares y específicos.

Cuarto La toma en consideración de la dignidad de la persona lleva consigo la consideración del carácter activo y de asunción de la responsabilidad sobre la propia vida de toda persona, evitando situaciones de paternalismo y dependencia que generen procesos de cronificación de la exclusión. Asimismo,, el principio de solidaridad y participación lleva implícita la responsabilidad de todos los miembros de la sociedad respecto de las personas y grupos que se encuentran en situaciones de exclusión.

Quinto Las políticas y actuaciones de integración social deben garantizar el respeto a la diferencia tanto por razón de sexo, etnia, cultura y religión. En este sentido se tendrá especial atención a la integración de las minorías étnicas y de los colectivos de inmigrantes presentes en nuestra Comunidad Foral.

Igualmente consideramos que las bases de actuación que orientaban al I Plan fueron altamente consensuadas por todos los actores sociales por lo que se legitima su continuidad. No obstante, el proceso de evaluación destaca las limitaciones en el desarrollo de alguna de ellas que será preciso considerar en la elaboración del II Plan.

Responsabilidad pública frente a la exclusión social La lucha contra la exclusión social es responsabilidad del conjunto de actores

sociales que deben garantizar una sociedad más inclusiva, sin embargo, el diseño y la responsabilidad de la ejecución de las políticas de lucha contra la exclusión en Navarra son responsabilidad el Gobierno de Navarra. Sobre esta base de actuación se aprobó el I Plan de Exclusión en 1998 tal y como los valoraron todos los agentes implicados.

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Una de las debilidades destacadas en la evaluación del Plan de exclusión ha sido precisamente una mayor implicación política en la ejecución del conjunto del Plan. Tal y como destacábamos previamente se ha notado una falta de liderazgo político que llevara al conjunto de los Departamentos a ejecutar las medidas ya que si bien ese liderazgo ha existido dentro del Departamento de Asuntos Sociales ha sido más compleja la labor de implicación del resto. La evaluación propone diversas opciones para ejecutar este liderazgo: la implicación del presidente del Gobierno de Navarra la creación de una Comisión Delegada para el Plan o “hubiera sido necesaria la configuración de comisiones político técnicas interdepartamentales para posibilitar la toma de decisiones con compromiso presupuestario para la ejecución de las medidas” (Evaluación del I Plan, Gobierno de Navarra, 2006).

Participación social El I Plan proponía un modelo de corresponsabilidad civil y sensibilización

social en la lucha contra la exclusión social y la discriminación de colectivos afectados. En este sentido el propio proceso de elaboración del Plan fue un ejemplo de este proceso de corresponsabilidad con la implicación de las entidades de lucha contra la exclusión y las distintas administraciones responsables. Sin embargo, se han producido más limitaciones a la hora de implicar a otros agentes de la sociedad civil y al conjunto de la opinión pública. La propia Red en su evaluación del I Plan destaca que el capítulo de corresponsabilidad civil ha sido el de menor desarrollo. A juicio de esta plataforma apenas se han llevado a cabo acciones que impliquen al tejido productivo o las Administraciones en la lucha contra la exclusión. En el I Plan estaban presentes multitud de acciones a desarrollar en esta línea como las cláusulas sociales, las acciones de sensibilización, intercambio, la difusión de buenas prácticas o experiencias, y otros.

Coordinación entre administraciones públicas entre si y con las entidades sociales

El diseño del I Plan está basado en la coordinación entre las distintas administraciones, regional y local en la lucha contra la exclusión. Esta colaboración se tradujo en una estrecha implicación en el diseño pero se han detectado, como ya se ha mencionado distintas intensidades de implicación en el proceso de ejecución. En la evaluación (2006) se mencionaba una menor capacidad del Plan para implicar a las entidades locales y a algunos departamentos del Gobierno. Desde el Departamento de Salud se justificó una menor implicación por cierta falta de claridad en el diseño de objetivos de su responsabilidad.

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Existen sin embargo, experiencias de coordinación muy productivas que gracias al Plan han permitido llevar a cabo intervenciones conjuntas desde Vivienda, Empleo y Asuntos Sociales. Han sido muy bien valorados en la evaluación los equipos interdepartamentales de gestión del decreto de Viviendas de Integración Social y el creado entre el Servicio Navarro de Empleo y la Sección de Incorporación Social. Quizás estas experiencias puedan ser trasladadas a ámbitos como el de salud o la educación donde la coordinación ha sido menor. La evaluación (GN, 2006) también arroja una clara demanda de creación de protocolos de actuación conjuntos que faciliten las intervenciones en situaciones de exclusión social.

En cuanto a la coordinación con las entidades de iniciativa social es destacado como uno de los logros más importantes del plan la implicación de estas entidades en el diseño del mismo. De hecho, desde su aprobación la Red de lucha contra la Exclusión se convierta en un interlocutor permanente en materia de políticas de inclusión.

Participación e implicación activa de los interesados Sin duda el nuevo marco legal de Servicios Sociales y la Cartera implica un

importante avance en los derechos de los usuarios de los mismos. Sin embargo, las entidades sociales destacan como debilidad la escasa participación de las personas excluidas en los procesos de valoración y diseño de acciones frente a la exclusión.

Descentralización y desconcentración en la gestión de recursos

Aunque se ha avanzado mucho en la mejora y eficacia de los procesos de gestión de las prestaciones y servicios a población excluida sigue habiendo camino por recorrer para que el acceso a los recursos sea más ágil y eficaz para los usuarios y los profesionales.

Planificación Intervenciones a largo plazo

El I Plan abrió una línea de trabajo de planificación de las acciones frente a la exclusión sin precedentes y que ha venido acompañada de la planificación en el conjunto del sistema de servicio s sociales, gracias al resto de Planes de acción, la nueva Ley de Servicios Sociales y el Plan Estratégico. Resulta fundamental seguir avanzando en esta línea de trabajo frente a la exclusión basada en la mejora del conocimiento de la población excluida y los factores causales de su situación; en la búsqueda de intervenciones y políticas eficaces y en la planificación, presupuestación y seguimiento de las mismas.

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En un contexto como el actual en el que la crisis económica hace precisas intervenciones de carácter urgente y con un elevado carácter preventivo para evitar que el desempleo y la vulnerabilidad generen procesos de exclusión más intensos. Pero incluso en este momento no se puede perder de vista el mantenimiento de una estrategia de lucha contra la exclusión a largo plazo que permita avanzar por una sociedad más inclusiva.

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3. Procesos de exclusión social e itinerarios de incorporación en los diferentes ámbitos:

Garantía de Ingresos Vivienda Empleo Educación Salud Acompañamiento social

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3.1 Garantía de Ingresos

Begoña Pérez

1. La pobreza como factor de exclusión social y la garantía de ingresos como mecanismo de integración

a) La pobreza como factor de exclusión

La dimensión económica entendida como la falta de ingresos para participar en la vida social está presente en la mayor parte de las situaciones de exclusión social.

Veíamos anteriormente como la pobreza relativa es un medidor de desigualdad económica que toma como referencia el nivel de vida de la población de un entorno. Se utiliza como cuantificación de las distancias entre los colectivos más desfavorecidos y el resto de la sociedad. Resulta ser un indicador muy útil para la comparación entre los distintos países europeos en relación con el objetivo de conseguir la igualdad social. La tasa de pobreza relativa se ha establecido por convención en aquellas personas que cuentan con menos del 60% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo. Sin embargo, es cierto que la pobreza económica no es el único camino hacia la exclusión social ya que en muchos hogares, la falta de ingresos compensada por el apoyo de los lazos familiares o el acceso a los sistemas de bienestar social no deriva en situaciones de mayor deterioro. De este modo, existen determinadas situaciones de pobreza relacionadas con su mayor intensidad y duración que sí implican procesos de exclusión.

La pobreza severa se ha establecido por convención en el 30% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo, nivel que refleja la búsqueda de un nivel de ingresos básicos sin el cual no es posible mantener una vida digna. Este indicador se aproxima más a lo que la población en general entiende como “pobres” o “excluidos”. El fenómeno de la pobreza severa, de carácter mucho más reducido lleva consigo privaciones importantes en la vida diaria, dificultades para el mantenimiento de la vivienda y por ello debe ser objeto prioritario de intervención.

Los límites del sistema de garantía de ingresos

La política de garantía de ingresos en los países como el nuestro con sistemas enraizados en el principio contributivo están orientados por dos principios de elegibilidad, el de la contribución y el de la capacidad para el trabajo.

En los años noventa se completó el sistema contributivo de protección integrando y ordenando diversas prestaciones asistenciales pre-existentes y

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configurando un único sistema de prestaciones no contributivas destinadas a personas mayores de 65 años, a las personas con discapacidad y los enfermos crónicos. Sin embargo, el bajo nivel retributivo de este nivel asistencial hace que se produzcan situaciones de personas que, a pesar de haber accedido a una pensión no contributiva por vejez, discapacidad, o viudedad, su escasez o la presencia de gastos en el hogar les mantiene en situación de pobreza severa.

Al margen de la protección no contributiva de vejez y discapacidad, sigue quedando una zona sin cubrir en la que se encuentran aquellos desempleados en edad activa que no presentan ninguna discapacidad reconocida y que no pueden acceder a otros sistemas de protección por no haber contribuido lo suficiente; por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho (prestación contributiva de desempleo y subsidios); o por no pertenecer a los colectivos específicos reconocidos por la ley (inmigrantes retornados, liberados de prisión, mayores de 45 años en situación de necesidad económica). Dentro de este colectivo de protección confluyen muchos de los itinerarios de los usuarios de Renta Básica. Es el caso de los desempleados de larga duración; autónomos desempleados que no han cotizado; personas que trabajan en la economía sumergida (extranjeros o nacionales); personas discapacitadas con menos del 65% de reconocimiento oficial de minusvalía y personas excluidas del mercado laboral debido a la acumulación de múltiples problemáticas sociales (vida en la marginalidad, fuerte deterioro personal debido a la dependencia a las drogas, enfermedades mentales, malos tratos, cargas no compartidas; etc.).

La precariedad laboral y los trabajadores pobres Hasta ahora, el fenómeno de la pobreza iba asociado a situaciones de

desempleo o a la limitación de la protección social, sin embargo, en los últimos años asistimos a la extensión del empleo precario, caracterizado por la temporalidad, los bajos salarios y la ausencia de derechos de protección. Este hecho ha contribuido a incrementar el número de personas que no superan el umbral de pobreza a pesar de tener una vinculación laboral.

A ello se une la llegada de la inmigración y la persistencia de una parte de este colectivo en situación de irregularidad. Esto ha hecho aumentar el número de personas dedicadas a la economía sumergida cuyo trabajo se caracteriza por los bajos salarios y la ausencia total de derechos vinculados al empleo.

De este modo, el mapa de situaciones que conforman la demanda de Renta Básica y el resto de prestaciones de carácter asistencial es cada vez más heterogéneo en relación con la edad, discapacidad, problemáticas, y con el grado de empleabilidad.

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b) La garantía de ingresos como factor de inclusión

Han sido muchos los estudios que han avalado el impacto de la protección social pública en la erradicación de la pobreza en el conjunto de Europa (Cantillon, Marx et al., 2002). De manera específica, Gallie y Paugam (2000) han valorado la especial incidencia que tienen los sistemas de protección del desempleo en la reducción de la pobreza y la exclusión. Y por último, también existen numeras evidencias sobre la eficacia de las prestaciones asistenciales y rentas mínimas en la reducción de la pobreza extrema (Sainsbury y Morissens (2002) o Behrendt (2000)).

En nuestro país (Ayala, 2001) ha demostrado a pesar de la fragmentación y las limitaciones de este último nivel de protección cierto nivel de eficacia de estas prestaciones asistenciales, al menos en la reducción de la pobreza extrema22.

El trabajo con personas excluidas ha contribuido a reconocer la importancia de la garantía de ingresos en el mantenimiento y mejora de las condiciones de vida de dicha población. La garantía de ingresos no sólo permite frenar procesos de deterioro, sino también mejorar la capacidad de inserción de las personas que perciben la ayuda. Unos ingresos mínimos estables facilitan la mejora en las condiciones de acceso a la vivienda, de salud o el empleo y por supuesto la cobertura de necesidades básicas.

Garantía de ingresos y procesos de incorporación social

Entendemos la incorporación social como un proceso de adquisición de capacidades para mejorar la autonomía y la dependencia. La inserción es un proceso de apoyo social continuado que debiera conllevar, además de la garantía de ingresos mínimos, una sinergia de recursos de carácter laboral pero también la adquisición de habilidades, la solución de problemáticas sociales, el acceso a los sistemas de protección y otros.

La experiencia de trabajo en incorporación sociolaboral con colectivos excluidos nos ha enseñado en los últimos años que condicionar el acceso a la garantía de ingresos mínimos a la realización de actividades de inserción laboral o formación tenía más efectos negativos que positivos. Los programas de garantía de ingresos y la aplicación de recursos de incorporación sociolaboral deben seguir lógicas distintas. Desde la perspectiva de renta mínima no tiene sentido la realización de acciones que se entiendan como contrapartida, más aún si hablamos de una prestación económica de subsistencia de familias que ya cumplen los requisitos de acceso. Además la prestación económica es, como hemos defendido previamente, en sí misma integradora. Por otro lado, desde la lógica de la inserción social y laboral de colectivos en situación de exclusión la eficacia suele venir de la mano del trabajo 22 A partir de datos del Luxembourg Income Study establecieron un ranking de eficacia de las prestaciones asistenciales en la reducción de la pobreza en distintos países europeos.

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personal de negociación, de motivación. De hecho, ante la diversidad de situaciones dentro de la demanda de este tipo de programas puede que el trabajo de inserción no llegue a ser eficaz para muchas personas en situación de exclusión.

- Habrá personas que tienen una situación coyuntural de falta de ingresos pero no presentan déficit de empleabilidad y su salida del programa depende de la existencia de ofertas laborales. En estos casos la garantía de ingresos debe ir acompañada de una actuación coordinada con el Servicio Navarro de Empleo para garantizar su vuelta al mercado laboral

- Por otro lado existe todo un mapa de situaciones que tienen en común la necesidad de ingresos mínimos pero para las cuales la vuelta al mercado laboral no es la solución más adecuada: por edad avanzada, discapacidad, alcoholismo, sinhogarismo, o cargas familiares no compartidas. Para todas estas situaciones se hace preciso favorecer la continuidad de la garantía de ingresos. Además en función de cada situación se hacen necesarios otros recursos que favorezcan la incorporación social:

o Mecanismos de intervención social de carácter integral (gestión de casos) que permitan la superación de situaciones de exclusión mediante la coordinación de acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda o acompañamiento social.

o Dispositivos destinados a favorecer la disponibilidad para el trabajo de hogares con cargas familiares no compartidas (recursos de cuidado de menores y mayores).

o Dispositivos de empleo de carácter ocupacional que permitan la utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personales de aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos o avanzada edad.

- En tercer lugar las medidas de activación de carácter laboral deben ir destinadas a un gran bloque de perceptores que sí precisan de un itinerario personalizado de inserción hacia el mercado laboral.

Un logro importante en materia de lucha contra la exclusión fue el reconocimiento del doble derecho a la percepción de las rentas mínimas y a la incorporación social. Sin embargo, para avanzar en la integración social de estos colectivos se hace necesario promover las dos líneas de trabajo mencionadas, acompañamiento social y activación laboral.

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2. Líneas de intervención en materia de Garantía de Ingresos previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión

El origen del I Plan de Lucha contra la Exclusión se encuentra precisamente en la evaluación del programa de Renta Básica. Este programa constituye sin duda una pieza clave en la lucha contra la exclusión social ya que garantiza unos ingresos mínimos a las familias más pobres de Navarra.

El núcleo del diagnóstico sobre la situación de la población excluida en Navarra lo constituía la evaluación de la Renta Básica. Se llevó a cabo un proceso de evaluación intenso de la renta básica que combinó el análisis de información administrativa con la valoración de los profesionales implicados en su gestión y la de los propios perceptores a partir de la realización de una encuesta.

De aquella evaluación se derivaba que la Renta Básica era un programa asentado institucional y socialmente que además, había conseguido aumentar ligeramente su cobertura hasta llegar a más de 2.000 hogares cada año. Esto suponía algo más del 1% de los hogares navarros.

En primer lugar, se destacaba el impacto de la Renta Básica en la reducción de la pobreza severa. Es decir los hogares perceptores disminuían un 30% su distancia respecto al umbral de pobreza extrema. Esta lectura positiva el impacto de la prestación llevaba consigo igualmente la lectura de que quedaba camino por recorrer para que la prestación permitiera mejorar las condiciones de vida de los perceptores superando el umbral de pobreza severa.

En segundo lugar, destacaba la limitada incidencia de la cronicidad. En 1996 el 50% de los perceptores salía en menos de tres años; el 30% de los personas realizaban un uso intermitente (entrando y saliendo del programa por períodos) y tan sólo el 20% se mantenía un período largo dentro del programa (cuatro años o más).

En tercer lugar, se constataba la necesidad de llevar a cabo una adecuación de los requisitos de entrada a las características de la población en situación de pobreza. La vía de la excepcionalidad era utilizada por los profesionales, en términos generales con el fin de facilitar el acceso al programa de aquellos hogares que, a pesar de no cumplir todos los requisitos precisaban incorporarse al programa debido a la «gravedad» de su situación.

Por último, al margen del impacto positivo de la prestación económica se destacaba la necesidad de diseñar una estrategia de inserción global. El programa había limitado su oferta de inserción a la participación, de cada vez una proporción menor de hogares en el Empleo Social Protegido y en mucha menor medida en la inserción laboral en empresas. Sin embargo, no se habían desarrollado dispositivos de formación, ni de acompañamiento social que

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favorecieran un proceso de inserción de carácter global, complementario a la participación en el Empleo Social Protegido o al margen del mismo.

Las propuestas que fueron recogidas en el Plan de Lucha contra la Exclusión Social se agrupaban en tres líneas de acción.

- Una nueva regulación más acorde con las necesidades y características de los hogares destinatarios. Esta propuesta conllevaba una subida de la prestación hasta el 75% del SMI (posteriormente se elevó al 80% actual) y un tratamiento más adecuado de los ingresos familiares, sobretodo por trabajo y de la unidad familiar.

- Un proceso de revisión y seguimiento de los hogares perceptores con el fin de orientar mejor el programa hacia la incorporación social, incluyendo la firma de un acuerdo de incorporación laboral.

- Un proceso de agilización y reorganización de la gestión del programa.

El conjunto de medidas relacionadas con la garantía de ingresos fueron las primeras en ponerse en marcha. Se aprobaron el nuevo decreto regulador de la Renta Básica23 y la regulación de las Ayudas económicas para el desarrollo de los programas de incorporación socio-laboral destinados a personas en situación de exclusión social24 entre las cuales se encontraban el empleo social protegido y la inserción laboral en empresas.

3. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión a) La evaluación de la Renta Básica del 2001

El impacto positivo de la aplicación de la nueva ley no se dejó esperar. En la evaluación realizada en 2001 se constató una mejora en la cobertura del programa, además de un importante avance en el reconocimiento de los derechos sociales ya que se había asentado la legitimación del programa en su dimensión de garantía de ingresos, habían mejorado algunos indicadores de calidad y efectividad y se pudo responder a las nuevas situaciones planteadas como la inmigración. (Laparra, Corera et al., 2003: pág. 105).

La mejora más sustancial del programa vino de la mano de elevar la prestación a rango de derecho lo que permitió una mejora de la cobertura llegando a un 13,5% más de los hogares (en 2001), no obstante, este aumento estaba lejos de protagonizar el efecto de desbordamiento de la demanda. Sin

23 Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril que regula la Renta Básica. 24 Decreto Foral 130/1999 de 26 de abril, por el que se regulan las ayudas económicas para el desarrollo de los programas de incorporación sociolaboral destinados a personas en situación de exclusión social.

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embargo, el efecto más importante del reconocimiento de derecho fue la drástica reducción de la vía discrecional de entrada, que recordemos afectaba a cuatro de cada cinco hogares. Esta vía discrecional se convertía en opción minoritaria reservada a ciertas situaciones específicas. Las profesionales de los servicios sociales de base valoraron positivamente el cambio ya que la nueva situación les liberó de la responsabilidad, proporcionando objetividad en el acceso a la prestación y mejorado las relaciones con los usuarios. Además el reconocimiento legal del derecho de la garantía de mínimos25 conlleva a su juicio un reconocimiento social y político de su trabajo profesional (Laparra, Corera et al., 2003).

El derecho a la percepción de la ayuda económica aparece condicionado a la demostración de necesidad económica y a la firma de un acuerdo de incorporación sociolaboral: «este recogerá los apoyos que la Administración facilitará, así como los compromisos de las personas beneficiarias en su itinerario de inserción» (Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril). Los acuerdos pueden incluir otras acciones además de las laborales, formativas, educacionales, de desarrollo personal, vivienda u otros. Además, la nueva normativa supera la concepción individualista de la inserción entendida como la realización por parte de los preceptores de una actividad. Al incluir la noción de acuerdo de inserción se ponía de manifiesto la responsabilidad conjunta del individuo y de la Administración en los procesos de inserción social.

b) Evaluación del Gobierno de Navarra del I Plan de Lucha contra la exclusión social

En esta evaluación de 2006 se constata la intensificación de algunas de las situaciones de necesidad que ya se intuían en el I PLES. En primer lugar, se produce un aumento de los hogares monoparentales y unipersonales con una elevada representación de mujeres. También aumenta la presencia de hogares pertenecientes a minoría étnica gitana y sobretodo la presencia de extranjeros. Por último parece aumentar el número de personas que perciben ingresos de otras prestaciones en detrimento de aquellas que tienen ingresos por trabajo.

En cuanto a la cobertura de la prestación, la evaluación afirma que en el momento de efectuarla se atendían todas las solicitudes que cumplían con los requisitos del baremo. Se destaca que la salida más frecuente del programa se produce para acceder al mercado laboral y se valora positivamente la elevada presencia de salidas definitivas y usos intermitentes como un uso adecuado de la prestación en alternancia con los ingresos de trabajos esporádicos a lo largo del año.

Igualmente se considera que el programa cuenta con suficiencia presupuestaria aunque se constata todavía cierto grado de lentitud en la gestión

25 Ley Foral 9/1999, de 24 de Febrero, para una Carta de Derechos Sociales

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de las concesiones y renovaciones debido, principalmente, al retraso en la última fase del proceso, en la que se efectúa el pago por parte de los servicios económicos de Gobierno de Navarra.

Por último, se constata la presencia en el programa de diversas situaciones entre las que se encuentran las de aquellas personas con escasas posibilidades de acceder al mercado laboral y por otro, las que precisarían de apoyos en la mejora de la cualificación y la adquisición de competencias para acceder al mercado laboral.

Como líneas de mejora en la evaluación realizada por el Gobierno de Navarra se preveían, se proponen:

- El aumento de la cuantía para hacer frente a las necesidades de la población perceptora y tener en cuenta los gastos de la unidad perceptora, sobretodo los relacionados con la vivienda.

- Mejorar la protección de algunos hogares especialmente afectados por enfermedades, discapacidad o adicciones.

- Descentralizar recursos económicos hacia los Servicios Sociales de Base prestaciones destinadas a hacer frente a situaciones de urgencia o casos en los que se retrasa la concesión de la Renta Básica.

- Aumentar el período en el que se pude compatibilizar la renta básica y los ingresos por trabajo para mejorar los procesos de incorporación laboral.

- Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la renta básica que ahora sigue estando condicionado a la situación del conjunto del hogar. (Se menciona la situación de enfermos o discapacitados que conviven con familiares y por ello no acceden a la prestación).

- En cuanto a los requisitos, se plantea eliminar el tiempo mínimo de residencia en Navarra.

- Aumentar la cobertura temporal de la prestación asegurando que este período esté acompañado de procesos de incorporación sociolaboral.

- Mejorar la agilidad en la gestión y tramitación de la prestación. Para ello, una de las medidas propuesta es la de descentralizarla a los Servicios Sociales.

En cuanto a las ayudas extraordinarias de inclusión se destaca el hecho de que vayan a parar en su mayoría a gastos relacionados con la vivienda y que prácticamente han perdido su carácter extraordinario ya que la mayor parte de los expedientes se repiten constantemente.

Como propuesta se establece la posibilidad de crear ayudas exclusivamente para conceptos relacionados con la vivienda, para que en las extraordinarias puedan entrar otros conceptos relacionados con la inclusión.

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Además se plantea la necesidad de mejorar su compatibilidad con la Renta Básica para que ninguna de las dos pierda capacidad integradora. c) Aportaciones derivadas de la evaluación realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra

Desde la Red se valora de manera muy positiva los trascendentales cambios acaecidos en relación con la garantía de ingresos. Especialmente destacan el aumento producido en la cobertura de la prestación que la sitúa entre las más altas del Estado. Igualmente se reconoce el gran avance que ha supuesto el reconocimiento de la percepción de la Renta Básica como un derecho subjetivo.

En cuanto a las limitaciones del programa que destaca esta evaluación fue, en aquel momento (2005), la relacionada que se encontraba vinculada al IPREM, hecho que ya ha sido mejorado ya que en la actualidad se establece en relación con el SMI.

La Red destaca como debilidad, un preocupante descenso en la duración de la prestación. Además denuncian que el tiempo de tramitación y renovación sigue estando en torno a los dos meses, hecho que resta eficacia a su carácter de prestación de garantía de ingresos para la subsistencia.

En relación con los requisitos se señala la necesidad de eliminar el de residencia de dos años, ya que en la práctica, aunque se está permitiendo el acceso a personas que no lo cumplen, y de nuevo se da lugar a la discrecionalidad. Destacan igualmente la necesidad de flexibilizar la contemplación de prestaciones dentro del hogar así como las rentas de trabajo.

En cuanto al empleo, ven como algo negativo que se retire la prestación en cuanto se accede a unos ingresos que superan este baremo, ya que buena parte de estos empleos son de muy escasa duración y por ello, se generan rápidamente nuevas situaciones de desprotección. Por otro lado, muchas veces la incorporación laboral de los hijos conlleva retirar la prestación del hogar, lo que desmotiva dicha incorporación y frena procesos de independencia dentro del hogar.

En este caso, la Red evalúa negativamente la elevada proporción de salidas definitivas usos intermitentes del programa ya que a su juicio indican inestabilidad de los procesos de inserción en el mercado laboral y escasa capacidad de mejora de la empleabilidad por parte del programa.

Por último, esta evaluación se muestra bastante crítica con el escaso desarrollo de las acciones de incorporación social contempladas en el Plan. Esto incluye:

- Limitado desarrollo de los Equipos de Incorporación Sociolaboral

- Estancamiento de las plazas de Empleo Social Protegido

- Declive de la fórmula de Inserción Laboral en Empresas

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- Escasa utilización de los acuerdos de incorporación sociolaboral.

Se produce cierta convergencia en las medidas propuestas por ambas evaluaciones tal y como se observa en la siguiente tabla:

Tabla 44. Comparación evaluaciones del Plan

Ámbito de Propuestas

Evaluación Gobierno de Navarra 2006 Evaluación Red de Lucha contra la pobreza

Cuantía Aumento de la cuantía para hacer frente a las necesidades de la población perceptora y tener en cuenta los gastos de la unidad perceptora, sobretodo los relacionados con la vivienda. Mejorar la protección de algunos hogares especialmente afectados por enfermedades, discapacidad o adicciones.

Aumentar la cuantía

Duración Aumentar la cobertura temporal de la prestación.

Analizar las causas de las salidas definitivas y la intermitencia buscando vías de mejora de la capacidad de inserción del programa

Requisitos Eliminar el tiempo mínimo de residencia en Navarra. Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la renta básica que ahora sigue estando condicionado a la situación del conjunto del hogar (enfermos o discapacitados que conviven con familiares y no acceden a la prestación).

Eliminar el tiempo mínimo de residencia Hacer efectivo el derecho subjetivo eliminando las consecuencias negativas e la consideración de la Unidad Convivencial

Renta Básica y Empleo

Aumentar el período en el que se pude compatibilizar la renta básica y los ingresos por trabajo para mejorar los procesos de incorporación laboral.

Búsqueda de fórmulas que permitan compatibilizar RB con ingresos por empleo y no desmotiven la incorporación laboral ni procesos de autonomía familiar

Gestión Mejorar la agilidad en la gestión y tramitación de la prestación. Para ello, una de las medidas que propone la evaluación de 2006 es la de descentralizarla a los Servicios Sociales.

Acabar con el retraso en los pagos

Incorporación Aumentar las medidas de incorporación sociolaboral

Refuerzo de los recursos que permitan firmar y desarrollar acuerdos de incorporación efectivos Completar la Red de EISIOLES Aumentar las plazas de Empleo Social Relanzar la Inserción Laboral aumentando de nuevo las ayudas Favorecer acceso a formación

Ayudas Extraordinarias

Crear ayudas exclusivamente para conceptos relacionados con la vivienda, para que en las extraordinarias puedan entrar otros conceptos relacionados con la inclusión.

Agilizar su pago

Otras Crear ayudas de emergencia gestionadas por Servicios Sociales de Base prestaciones destinadas a hacer frente a situaciones de urgencia o casos en los que se retrasa la concesión de la Renta Básica.

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4. Necesidades económicas de la población excluida a) Necesidades de los solicitantes de renta básica

Con el objetivo de acercarnos a las necesidades económicas y de incorporación social de la población perceptora de Renta Básica hemos analizado algunos rasgos relacionados con su situación económica, la relación con la actividad económica y por último, a las principales problemáticas del hogar.

La pobreza severa

La situación económica de los hogares a los que se les concede la prestación económica les ubica claramente bajo el umbral de pobreza severa con unos ingresos medios (computables en cada hogar)26 de 138 euros. (Es cierto que en este caso la media no acaba de ser representativa ya que aparece condicionada por la situación de muchos hogares sin ingresos, entre ellos las personas que se encuentran en situación irregular en nuestro país).

El acceso a la prestación eleva los ingresos de los hogares hasta los umbrales establecidos para cada tamaño de hogar, tal y como puede verse en la siguiente tabla: Gráfico 14 Ingresos medios del hogar (mes) antes y después de la Renta Básica y umbral de pobreza severa estatal

Ingresos medios

Antes de cobrar RB Umbral alcanzado

con RB Umbral pobreza severa (estatal)

1 miembro 67,71 456,48 280 2 miembros 101,04 542,07 410 3 miembros 149,1 599,13 500 4 miembros 168,23 656,19 600 5 miembros 204,8 713,25 650

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Se constata que el efecto de la prestación de Renta Básica en los hogares resulta decisivo para su subsistencia ya que permite a los hogares superar la situación de pobreza severa.

26 Ante la inexistencia de información detallada sobre la situación económica de los hogares, los ingresos que aparecen son los que constan como ingresos computables a efectos de la solicitud, siendo conscientes de que esta no se ajuste en todos los casos a la economía real de las familias (prestaciones finalistas, ayudas extraordinarias, actividades irregulares)

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Gráfico 15 Nivel de ingresos antes y después de cobrar la Renta Básica y umbral de pobreza

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Sin embargo, tal y como se ve en el anterior gráfico el efecto se reduce conforme aumenta el tamaño del hogar ya que en estos hogares los ingresos de la Renta Básica se sitúan justo por encima de la línea de pobreza severa.

La relación con la actividad económica La situación de pobreza severa de los hogares perceptores viene causada en

más de la mitad de los casos por el desempleo. Sin embargo, en un 12% de los hogares hay personas que trabajan cuyos ingresos no superan el baremo establecido para la Renta Básica y por tanto ésta complementa las rentas de trabajo. La tercera situación más frecuente (11.5%) es la de aquellas personas en situación de irregularidad en las que la pobreza es causada por la imposibilidad de acceder al mercado de trabajo regular. Por último, destaca la elevada proporción de pensionistas cuyo nivel retributivo no les permite superar la situación de pobreza y por ello la Renta Básica complementa los bajos ingresos. Tabla 45 Relación con la actividad económica personas que integran hogares perceptores RB

Nº % Desempleado 11551 53,2 Trabaja 2624 12,1 En situación irregular 2493 11,5 Labores del hogar 1472 6,8 Pensionista 1352 6,2 Incapacitado sin pensión y retirados sin pensión 94 0,4 Otras situaciones 2125 9,8 TOTAL 21711 100

Fuente: Base de datos RB 2002-07

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Si analizamos en detalle la situación de las personas desempleadas observamos que el 85% de ellos no cuenta con subsidio de desempleo. Un 40% son desempleados que llevan más de un año en esta situación y un 55% lleva en desempleo menos de un año. Tabla 46.Situación en relación al empleo

Nº % Desempleado buscando primer empleo 354 3,1 Desempleado 1 año de desempleo con subsidio 1203 10,4 Desempleado 1 año de desempleo sin subsidio 5211 45,1 Desempleado de larga duración (+de un año) con subsidio 528 4,6 Desempleado de larga duración (+de 1 año) sin subsidio 4255 36,8 Desempleado 11551

Fuente: Base de datos RB 2002-07

En el caso de los desempleados sería preciso analizar un estudio en profundidad de su situación de empleabilidad (en función de su edad, problemáticas, cualificación) con el fin de diseñar los procesos de incorporación social y laboral más eficaces. Es sabido que hay muchas personas de más de 54 años cuya presencia en la Renta Básica constituye un mantenimiento de ingresos hasta el paso a Pensiones no Contributivas de jubilación.

En cuanto a las personas que se encuentran bajo la protección del programa de Renta Básica a pesar de trabajar, más del 85% lo hacen de manera eventual, un 8.7% de manera fija o a comisión y un 5.9% por cuenta propia. Tabla 47.Relación laboral de las personas del programa de Renta Básica

Nº % Prof. o trabajador por cuenta propia 155 5,9 Miembro de cooperativa asociada trabaja en la misma 10 0,4 Trabajador sin remuneración empresa familiar 10 0,4 Trabajador fijo a sueldo, comisión, otras remuneraciones 229 8,7 Trabajador eventual a sueldo u otras remuneraciones 2220 84,6 Trabaja 2624

Fuente: Base de datos RB 2002-07

En este caso, sería preciso pensar en mecanismos que permitieran compaginar salarios bajos con renta básica de tal forma que se permitiera una protección mayor a los hogares durante un período de tiempo determinado para afianzar los procesos de inserción laboral y social.

Los pensionistas que deben complementar los bajos ingresos del hogar con la Renta Básica cuentan con prestaciones de carácter asistencial caracterizadas por sus bajos niveles retributivos.

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Tabla 48. Pensionistas en el programa de Renta Básica

Nª % Pensionista de invalidez total 168 12,4 € Pensionista de invalidez absoluta 69 5,1 € pensionista de gran invalidez 3 0,2 € pensionista de jubilación 33 2,4 € Pensionista de viudedad 72 5,3 € Pensionista de orfandad 24 1,8 € Pensión a favor de otros familiares 16 1,2 € Pensión no contributiva 579 42,8 € Pensionista de asistencia social (FAS, LISMI) 41 3,0 € Beneficiario de otras pensiones económicas 347 25,7 € Pensionistas 1352

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Las limitaciones protectoras de todas estas pensiones plantea la necesidad de avanzar en un sistema unificado de protección que permitiera garantizar un mínimo de calidad a todas las situaciones que cubren.

Comprobamos a través del perfil de las personas bajo la protección de la renta básica el impacto del desempleo, la extensión de la pobreza entre las personas que trabajan y las limitaciones de la protección asistencial. Estas situaciones ponen de manifiesto la importancia de una última red de protección que garantice la subsistencia de los hogares ante los procesos de exclusión generados desde de otros sistemas, como el mercado laboral o el propio sistema contributivo de protección social.

Tipo de hogar

En cuanto al tipo de hogar, se intensifican tendencias ya conocidas en el programa, elevada proporción de personas solas, hogares monoparentales (en su mayoría encabezados por mujer) y el resto familias con hijos y otras formas de convivencia. Tabla 49 Tipos de hogar de las unidades perceptoras de Renta Básica

Media

periodo 2002 2005 2007 Personas solas 22,6 24,1 22 20,9 Monoparentales 29,8 30,6 30 27,6 Parejas Sin hijos 4 4,5 3,7 4,1 Parejas con hijos 23,2 22,8 23,2 23,7 Otras formas de convivencia 17,8 15 19 22

Fuente: Base de datos RB 2002-07

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En los hogares monoparentales la presencia de cargas familiares no compartidas se convierte en ocasiones en la principal barrera para la integración social.

Problemas que dificultan la inserción social del hogar

En más de un 16% de los hogares perceptores de Renta Básica (entre 2002 y 2007) el principal problema que dificulta la incorporación del hogar tiene que ver con problemas convivenciales. En un 35,12% los principales problemas son la falta de medios para la subsistencia y destaca la proporción de 48% de hogares en los que existen dificultades de inserción social que obstaculizan la integración social de las personas. Tabla 50 Principal problema que dificulta la incorporación del hogar perceptor de RB (02/07) (a juicio del profesional)

% Dificultades de inserción social 48,06 Falta de medios de subsistencia 35,12 Problemas de Convivencia 16,81

Fuente: Base de datos RB 2002-07

En los casos en los que los problemas de convivencia son la principal barrera para la integración, la garantía de ingresos se convierte en una medida eficaz mientras se resuelven problemas relacionados con la separación, cuidado de menores, o problemas de carácter emocional. Tabla 51. Personas del programa de Renta Básica con problemas de convivencia

PROBLEMAS DE CONVIVENCIA Nº % Separación divorcio 917 23,7 Madre/padre soltero 649 16,8 Deterioro relaciones familiares 490 12,7 Padre/madre abandona el hogar 338 8,8 Incumplimiento obligaciones económicas 315 8,2 Soltera gestante 72 1,9 Viudedad 63 1,6 Situación de privación de libertad 39 1,0 Orfandad 37 1,0 Inadecuada distribución del presupuesto familiar 23 0,6 Trato vejatorio 22 0,6 Hospitalización 16 0,4 Otras 733 19,0 TOTAL 3714 100

Fuente: Base de datos RB 2002-07

En los casos en los que la carencia de ingresos se convierte en el principal problema que dificulta la inserción, a juicio de las profesionales, sin duda la

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permanencia en el programa y el acceso a otras ayudas complementarias para sufragar gastos de vivienda es la única vía para mantener a los hogares a salvo de las situaciones de pobreza severa. Tabla 52. Personas en el programa de RB con falta de medios de subsistencia

Problemas relacionados con la falta de medios para la subsistencia Nº % Carencia de ingresos en general 6431 83,0 Imposible pago gastos de vivienda 392 5,1 Gastos relacionados con la vivienda 312 4,0 Malas condiciones de habitabilidad 248 3,2 Falta de alojamiento 175 2,3 Gastos personales de emergencia 95 1,2 Desahucio e impago de alquileres 81 1,0 Transporte 10 0,1 TOTAL 7744 100,0

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Por último, existe un núcleo duro constituido por casi la mitad de los hogares en los que las profesionales detectan la existencia de barreras de inserción que sí serían susceptibles de apoyos en la incorporación social a diferentes niveles: Tabla 53. Personas en el programa de RB con problemas graves de inserción

Principal problema que dificulta la incorporación laboral Nº % Desempleo y problemas de empleabilidad 3049 28,8 Enfermedad, discapacidad 2656 25,1 Irregularidad 2635 24,9 Inadaptación, discriminación, forma de vida marginal 1821 17,2 Otras situaciones 323 3,1 TOTAL 10484 100

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Se distinguen al menos cuatro tipos distintos de situaciones en función del tipo de barreras a la integración, aquellas que tienen que ver con la falta de empleo y con la falta de empleabilidad; un grupo de personas en las que la dependencia o la enfermedad no hacen viable la incorporación social y laboral, un grupo numeroso de personas en las que su principal barrera es la situación de irregularidad y por último, aquellas personas en las que existe una importante distancia de carácter personal o cultural que dificulta su inserción laboral.

Veamos en detalle las problemáticas que se incluyen en cada uno de estos ámbitos.

En el ámbito del desempleo y los problemas de empleabilidad parece que la situación más frecuente es la de aquellas personas que acumulan varias dificultades para la inserción laboral, desempleo de larga duración, edad

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avanzada, falta de cualificación y otras problemáticas. Se detectan también casos de jóvenes en los que su principal problema es la desescolarización o el absentismo escolar. En estos casos sería preciso diferenciar distintos grados de empleabilidad en función de la edad y del tiempo en desempleo.

Tabla 54.Problemas que dificultan la incorporación laboral

Principal problema que dificulta la incorporación laboral Nº % Búsqueda de primer empleo 131 1,2 Desempleados Larga duración 918 8,7 Concurren en la misma persona varias barreras para la inserción laboral 1510 14,3 Deficiente formación 490 4,6 Problemas de empleo 3049 28,8

Absentismo escolar 72 0,7 Desescolarización 33 0,3 Problemas de escolarización 105 1,0

Fuente: Base de datos RB 2002-07

El colectivo de personas más jóvenes y con menos tiempo en desempleo, sería el grupo más susceptible de participar en actividades de activación, de carácter laboral con el fin de mejorar la cualificación y volver al mercado. En los casos de mayor edad, y menores posibilidades de inserción laboral la estancia en la renta básica se plantea como un mantenimiento de ingresos a la espera de acceso a otras prestaciones (PNC).

En el ámbito de las enfermedades existe todo un abanico de situaciones en las que la barrera para la inserción laboral es la presencia de enfermedades físicas, psíquicas o sensoriales, discapacidad, trastornos mentales, dependencia al alcohol o drogas y un grupo de “otras enfermedades “ en el que se recogen un buen número de situaciones. Tabla 55. Problemas que dificultan la incorporación laboral por enfermedad

Principal problema que dificulta la incorporación laboral Nº % Discapacitados físico psíquicos, sensoriales 387 3,7 Enfermos psiquiátricos no institucionalizados 382 3,6 Enfermos terminales 1 0,0 Otras enfermedades 1242 11,7 Adictos al Alcohol 277 2,6 Adictos a otras sustancias tóxicas 367 3,5 Enfermedades, discapacidad, dependencias 2656 25,1

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Sería preciso conocer a fondo el perfil de este tipo de usuarios pero en principio la presencia de discapacidades de diverso tipo hace que la opción de

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vuelta al mercado laboral normalizado no sea la opción más deseable para todos los casos. Podrían contemplarse actividades de carácter ocupacional y sobretodo procesos de acompañamiento social que favorezcan la inserción de carácter social (deshabituación, relaciones sociales, reconocimientos, acceso al sistema sanitario).

En cualquier caso, el mantenimiento de los ingresos resulta clave hasta que las personas accedan a mayores reconocimientos de incapacidad y por tanto pensiones más protectoras o hasta cumplir la edad de jubilación.

En cuanto al conjunto de situaciones en las que se producen problemas de marginalidad, inadaptación laboral, discriminación, deben ser objeto de un mayor esfuerzo en los procesos de activación con mayor contenido pre-laboral y mayores dosis de acompañamiento social. Tabla 56. Problemas que dificultan la incorporación laboral por marginalidad, discriminación, etc.

Principal problema que dificulta la incorporación laboral Nº % Forma de vida marginal 436 4,1 Absentismo laboral 10 0,1 Inadaptación laboral 555 5,2 Causas culturales 156 1,5 Déficit culturales 159 1,5 Reclusos y exreclusos 146 1,4 Minorías étnicas 333 3,1 Transeúntes 26 0,2 Marginalidad, discriminación, distancia cultural 1821 17,2 Otros grupos 323 3,1

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Por último, destacamos la situación de aquellas personas en las que su única barrera a la integración la constituye la situación de irregularidad en la que se encuentran en nuestro país. Tabla 57. Problemas que dificultan la incorporación laboral por situación irregular

Principal problema que dificulta la incorporación laboral Nº % Refugiados 8 0,1 Emigrantes (irregularidad) 2602 24,6 Irregularidad 2635 24,9

Fuente: Base de datos RB 2002-07

En estos casos son precisos el mantenimiento de ingresos para superar las situaciones de pobreza extrema y la orientación en los procesos de regularización.

Podemos concluir a partir de este análisis la existencia de diversos perfiles dentro del programa para quiénes la Renta Básica representa diferentes

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funciones. Estos perfiles debieran ser contemplados a la hora de diseñar distintos itinerarios de utilización del programa.

1. En relación con la actividad económica: (pensionistas, desempleados y trabajadores de rentas bajas).

2. En relación con el tipo de hogar (personas solas, hogares monoparentales y otras)

3. En relación con el tipo de problemática (convivencia, falta de recursos o barrear específicas de incorporación social.

En relación con la actividad económica:

- pensionistas: la Renta Básica complementa bajos niveles retributivos.

- desempleados con los que la renta básica supone un mecanismo de garantía de ingresos frente a la pobreza.

- trabajadores de rentas bajas: la renta básica complementa rentas de trabajo.

En relación con el tipo de hogar

- Personas solas

- Hogares monoparentales para quienes la Renta Básica supone una red de protección económica en tanto se solucionan cuestiones relacionadas con la separación, los gastos excesivos de vivienda y las cargas no compartidas.

- Familias y otras formas familiares

En relación con el tipo de problemática

- Problemáticas relacionadas con la convivencia. En ellos la Renta Básica supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.

- Hogares en los que la principal barrera para la integración es la falta de recursos económicos. Igualmente en este caso la Renta Básica supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.

- Por último, existe todo un abanico de situaciones con barreras para la incorporación social (discapacidades, alcoholismo, marginalidad, desempleo de larga duración, etc.) en los que sería preciso un importante esfuerzo en el diseño de procesos de incorporación sociolaboral.

Esta información derivada de la base de datos permite un acercamiento a la existencia de diversos perfiles de empleabilidad, sin embargo, sería de gran utilidad incorporar algunas mejoras en la recogida de datos que permitiera establecer perfiles más exhaustivos y sobretodo, dimensionarlos.

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La información relativa a la problemática del hogar proviene de las variables Problema1 y 2, en las que los/as profesionales seleccionan de un listado amplio cuál es a su juicio la principal barrera que dificulta la integración del hogar.

En la actualidad en esta variable aparecen algunas opciones que consideramos dificultan el análisis: La opción “falta de ingresos” entendemos que puede dar lugar a diversas interpretaciones ya que nos consta que hay profesionales que la señalan cuando consideran que es el principal problema del hogar y otras que la señalan como tal reivindicando que es una prestación para personas con ausencia de ingresos y esa, y no otras, debe ser la causa que la motive (aunque existan otras problemáticas en el hogar, no las señalan como causa que desencadena la solicitud). Proponemos eliminarla del listado ya que la falta de ingresos es fácilmente objetivable a partir de los datos económicos.

Del mismo modo, sacaríamos de dicho listado opciones como “ser irregular” o “pertenece a minoría étnica” ya que son informaciones que pueden derivarse de otras variables de la base y su selección aquí puede ocultar otra información relevante.

Proponemos utilizar un sistema doble que mantenga por un lado la recogida de problemáticas del hogar pero que sea complementado con una lógica basada en la intervención.

En relación con el diagnostico de problemáticas frente al actual sistema de selección basado en la priorización (más grave) proponemos la posibilidad de recoger el carácter acumulativo que define a las situaciones de exclusión mediante múltiples variables. P.e:

- Es persona sin hogar si/no

- Presenta problemas de salud mental si/no

- Presenta problemas de dependencia al alcohol si/no

- Existen dificultades para pagar gastos de amortización alquiler si/no. Etc.

En cuanto a la lógica orientada a la intervención incorporaríamos variables que permitieran acercarnos por un lado, al nivel de empleabilidad de la persona y por otro, a los tipos de recursos precisos en el proceso de incorporación social.

En base a la empleabilidad

- Escasa empleabilidad por edad (p.e mayor de 55 años)

- Escasa empleabilidad por enfermedad y discapacidad

- Escasa empleabilidad por responsabilidades familiares

- Escasa empleabilidad actual por situación de irregularidad

- Empleabilidad media precisa de apoyos

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- Elevada empleabilidad no precisa de apoyos

En cuanto a los apoyos que requieren estos podrían diferenciarse

- Requiere de apoyos en la mejora de las condiciones de vida

- Requiere de apoyos en la sobrecarga de responsabilidades familiares

- Requiere de empleo ocupacional

- Requiere de empleo con apoyo

- Requiere apoyos en la incorporación laboral: cualificación

- Requiere de un seguimiento intenso en la incorporación social y laboral

- No requiere apoyos más allá de la garantía de ingresos

Una mejora en la recogida de información relativa a la situación de los hogares permitiría un mejor diseño y planificación de las acciones destinadas a la incorporación social y laboral y el establecimiento de diferentes utilización del programa. b) Problemas de colectivos específicos dentro de la exclusión

Del trabajo desarrollado en las distintas monografías se derivan algunas necesidades específicas en materia de garantía de ingresos así como posibles líneas de actuación en este ámbito.

Personas sin hogar

La falta de recursos económicos es una de las características que define la situación de las personas sin hogar. La situación de desempleo, el no acceso o agotamiento del sistema contributivo y no contributivo y la presencia de discapacidades no reconocidas son algunas de las causas que explican la falta de ingresos. Por otro lado, el acceso de estas personas a la renta mínimas es bastante limitado (se estima que tan sólo un tercio del colectivo accede a la renta básica). Entras las personas que sí acceden, ésta se muestra insuficiente para responder a gastos de vivienda (pensión, residencia, etcétera).

Prostitución

En el caso de las personas que ejercen la prostitución, las dificultades económicas van muy unidas a las trayectorias de llegada. Buena parte de las personas que ejercen la prostitución han sido reclutadas en sus países de origen, se les ha facilitado el transporte y han sido acogidas a su llegada a España y conducidas a clubes o pisos para ejercer la prostitución. La mayoría de ellas sabían que venían a ejercer la prostitución y han consentido en emigrar de esta

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forma, con la finalidad de salir de la pobreza y mejorar sus condiciones de vida, pero, para venir, algunas veces, dependen de la delincuencia organizada con quien adquieren una deuda para pagar el viaje. Estas deudas alcanzan aproximadamente para las mujeres latinas entre 6.000 y 8.000 euros, mientras que las mujeres africanas alcanzan deudas de hasta 40.000 euros (un hombre africano puede pagar 6.000 euros por el mismo viaje).

En relación con este colectivo sería preciso diseñar medidas de apoyo económico que permitieran el abandono del ejercicio de la prostitución. En este caso la prestación de renta básica o las ayudas extraordinarias, debieran servir para salvar la dependencia económica derivada de esta actividad.

Personas mayores

La extensión del sistema de complementos de pensiones y de pensiones no contributivas permitió reducir el fenómeno de la pobreza entre las personas mayores. Sin embargo, las limitaciones de estas prestaciones y la extensión de las problemáticas relacionadas con la dependencia o la presencia en el hogar de otras situaciones de dificultad han causado situaciones de pobreza entre la población mayor.

Por ejemplo, en Navarra no son excepcionales la situación de viudas mayores de 65 años que con su limitada pensión se hacen cargo de hijos con problemas de salud física o mental, desempleados, o que vuelven al domicilio materno por no tener otra opción tras un proceso de separación. La viudedad entre las mujeres suele tener consecuencias económicas importantes para ellas mismas, la sociedad y los sistemas de seguridad social, pues las viudas suelen experimentar un declive en sus condiciones materiales de vida como consecuencia del menor importe de las pensiones de viudedad.

La falta de ingresos afecta en general a problemas para abonar gastos relacionados con el alojamiento, vestido, condiciones de vivienda, atención a la dependencia, etc.

Es complejo dar dimensión al colectivo de personas mayores de 65 años cuyos ingresos por pensiones no contributivas son inferiores al salario mínimo interprofesional y se encuentran por debajo del nivel de pobreza relativa. La encuesta de condiciones de vida no permite representatividad autonómica a ese nivel. Sin embargo, existe cierta preocupación por este colectivo de personas mayores con ingresos bajos. Avanzar en el conocimiento de la dimensión y situación de este colectivo se constituye pues en un importante reto en la mejora de la garantía de ingresos.

Quizás un aumento de la muestra de la muestra de dicha encuesta para Navarra podría mejorar la información sobre este colectivo en situación de especial fragilidad.

160

Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades

En el caso de las personas con discapacidad las carencias en materia económica provienen en muchos casos de las dificultades para compatibilizar el trabajo y la percepción de prestaciones económicas. Se propone el desarrollo de medidas tendentes a flexibilizar la normativa de las prestaciones económicas para facilitar la compatibilidad, en determinadas circunstancias, del trabajo remunerado y la percepción de prestaciones económicas públicas.

Del mismo modo, las ayudas económicas para personas con discapacidad superior al 33% e inferior al 65% están condicionadas a la participación en centros ocupacionales o centros de día. En ese sentido, hay personas que precisarían esta prestación pero que no pueden acceder a ella por la lista de espera existente en determinados centros ocupacionales. Seria preciso aumentar el número de plazas para hacer efectiva su participación laboral o flexibilizar el requisito de acceso a las prestaciones.

En el campo de las drogodependencias también se ha detectado una debilidad vinculada a las comunidades terapéuticas. Aunque en Navarra la atención a drogodependientes se encuentra inserta en el ámbito sanitario, el ingreso en comunidad terapéutica supone una situación de excepcionalidad en varios aspectos: existe el copago de la plaza, el paciente tiene que pagar por adelantado su medicación y durante el ingreso en la comunidad terapéutica se suspenden las prestaciones económicas que el paciente tuviera.

Personas con problemas penales

Las personas que salen de prisión tienen importantes barreras para la inserción laboral: falta de cualificación, discriminación, presencia de trastornos mentales o dependencia a sustancias, etc. Por ello la carencia de ingresos y la necesidad de afrontar gastos de vivienda se convierten en la principal necesidad. Aunque tienen derecho a una prestación no contributiva, ésta es de escasa cuantía y duración. Se constata un escaso acceso de las personas con problemas penales a la Renta Básica. Los motivos pueden estar en la falta de información de las personas que salen de la cárcel o quizás un escaso acercamiento mutuo entre estas personas y los servicios sociales. Aquellos con mayores dificultades acaban acudiendo a los servicios asistenciales de Cáritas.

En relación con esta situación se propone la creación de una prestación de bolsillo para las personas que salen de la cárcel que les permita cubrir las necesidades básicas mientras dure su proceso de incorporación social y un fuerte apoyo de acompañamiento social de los equipos de incorporación social.

161

Familias monoparentales

En las familias monoparentales los problemas de índole económico se concentran en tres aspectos principalmente. En primer lugar, la dificultad de conseguir ingresos propios debido a la presencia de cargas familiares no compartidas. En segundo lugar, que dichos ingresos sean suficientes para sufragar en solitario todos los gastos de la económica familiar. Y, por último, la falta de responsabilidad en el pago de pensiones por parte de aquellos progenitores obligados a ello.

La presencia de este tipo de hogares en el programa de Renta Básica alcanza en los últimos años a un 30% de las unidades perceptoras Tabla 58 . Presencia de hogares monoparentales dentro del conjunto perceptoras de Renta Básica

Media periodo 2002 2005 2007 Monoparentales 29,8 30,6 30 27,6

Fuente: Base de datos RB 2002-07

Sin embargo, en este tipo de hogares, cuando es preciso hacer frente a gastos derivados de vivienda, la Renta Básica se muestra insuficiente, sería preciso complementar con una ayuda periódica de vivienda y fuertes apoyos que permitieran la inserción laboral, garantizando mientras la continuidad en los ingresos.

Población gitana

Dentro de la comunidad gitana, más de una tercera parte de los hogares en situación de exclusión se encuentran dentro del nivel más severo de pobreza económica. Además, aproximadamente el 95% de los hogares gitanos se encuentran en situación de pobreza relativa. En la comunidad gitana tan solo un 30% de los hogares entrevistados tiene unos ingresos que provengan de un empleo estable o algún tipo de prestación, frente a 82% de la población mayoritaria. Del mismo modo, tres de cada cuatro hogares gitanos tienen que reducir sus gastos básicos y más de la mitad se ven obligados a solicitar ayuda económica a familiares, amigos/as o instituciones, para sufragar sus gastos habituales. En este sentido, también destaca la importante reducción de actividades a consecuencia de la precariedad económica, desprendiéndose además de los graves problemas de carencia en la cobertura de las necesidades básicas una merma importante en las relaciones sociales y de ocio.

Por último, el acceso a las pensiones de la comunidad gitana, ha sido, principalmente, por la vía no contributiva o asistencial, lo que supone la percepción de una menor cuantía, en ocasiones insuficiente para garantizar la cobertura de unas necesidades básicas a la totalidad de la unidad familiar.

162

Recordemos que la minoría étnica gitana supone en torno a un cuarto de las solicitudes de Renta Básica y un 18% de los perceptores sin que estas proporciones hayan sufrido importantes variaciones en los últimos años Tabla 59 Presencia de hogares de minoría étnica gitana dentro del conjunto de unidades perceptoras de Renta Básica

% solicitudes 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Minoría étnica gitana 22,8 24,7 23,2 25,4 25,9 25,1

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

En relación a las medidas propuestas para atajar los problemas detectados se indica, en primer lugar, la necesidad de un esfuerzo por acercar el conjunto de los programas de garantía de ingresos mínimos (Pensiones No Contributivas, Subsidio por Desempleo, Complemento de Mínimos de Pensiones, Renta Básica, Renta Activa de inserción,…) al conjunto de hogares en situación de pobreza, resolviendo los importantes problemas de articulación que presenta y potenciando su capacidad protectora.

Respecto al reconocimiento de pensiones no contributivas; se considera pertinente adaptar la legislación vigente a la realidad de la comunidad gitana reconociéndose, por ejemplo, la pensión de viudedad en el caso de contraer matrimonio a través del rito gitano.

Por último, se considera adecuado trabajar a través de itinerarios de inserción adaptados a la realidad laboral y social de la Comunidad gitana, contemplándose, por ejemplo, a los perceptores de etnia gitana con estancias más largas en el programa para los cuales el diseño de itinerarios de incorporación sociolaboral deberán realizarse a medio o largo plazo. Estos itinerarios deberán ser diseñados con la participación de los y las profesionales de atención primaria de los centros y de las propias personas gitanas en un ámbito de cooperación y a través de una metodología del trabajo de casos y el acompañamiento social. Para ello será esencial la coordinación con las entidades y asociaciones que tienen experiencia en el trabajo de inserción con personas de minoría étnica gitana.

Adolescentes y jóvenes

Las necesidades económicas de este grupo vienen causadas por la falta de acceso al empleo por falta de experiencia y cualificación o el acceso a empleos precarios. La dependencia económica de sus familias a menudo intensifica situaciones de conflictividad familiar y si se producen procesos de emancipación estos se caracterizan por una elevada vulnerabilidad. Se propone por un lado, permitir el acceso a la Renta Básica a menores de 25 años (en algunas Comunidades Autónomas se ha bajado a 23 años). Además en este caso la garantía de ingresos debe ir acompañada de un importante esfuerzo en el

163

acompañamiento y la aplicación de recursos de activación (cualificación, inserción laboral) para favorecer la pronta inserción laboral.

Inmigración

A partir de la evaluación del Plan de Inmigración (2009) sabemos que se ha producido un importante avance en el proceso de integración de la población extranjera en Navarra. De este modo, tanto la estabilidad en el acceso al empleo como la red de relaciones familiares creadas constituyen importantes mecanismos de integración para la mayoría del colectivo.

Igualmente se constata que la población inmigrante ha accedido cuando lo ha precisado a la red de servicios sociales.

En concreto, el acceso a la Renta Básica ha sido progresivo y en la actualidad representan casi un 40% de los perceptores. Tabla 60. Evolución de la presencia de extranjeros solicitantes del conjunto de prestaciones

% solicitudes 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Extranjeros extracomunitarios 4,6 36,5 39,6 36,5 37,3 38,7

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

A pesar de esta presencia elevada en el programa, las personas inmigrantes presentan estancias cortas en él, bien porque acceden rápidamente al empleo, bien porque se está haciendo un uso determinado del programa con este colectivo como apoyo puntual para situaciones de urgencia.

Si analizamos la procedencia de los extranjeros que solicitan prestaciones de inserción social observamos como el colectivo latinoamericano representa el 43% de las solicitudes correspondientes a extranjeros, el 26,4% a personas procedentes del Magreb y un 12% a personas del Este. Tabla 61 Procedencia de las personas extranjeras que solicitan prestaciones de inserción social 2002/2007

%

Inmigrantes Latinoamericanos 42,9

Inmigrantes Magreb 26,4

Inmigrantes Este 12,1

Inmigrantes Resto de Africa 6,4

Inmigrantes Comunitarios 3,6

Inmigrantes Asia 0,1

Otros 8,4

100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

164

A lo largo del período se observa cierto descenso de las personas procedentes de Latinoamérica pero un aumento considerable de las personas procedentes del magreb. Será preciso atender al perfil de problemáticas y situaciones de este colectivo. Tabla 62. Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB según partencia a colectivo

Problemas de Convivencia

Dificultades de inserción social

Falta de medios de subsistencia

Inmigrantes Comunitarios 16.7 38.7 44.6 Inmigrantes Latinoamericanos 21.22 41.1 37.7 Inmigrantes Magreb 5.6 50.4 44.4 Inmigrantes Resto de África 10.4 46.6 43.0 Inmigrantes Este 8.8 52.4 38.7 Inmigrantes Asia 16.7 33.3 50.0 Otros 23.7 45.1 29.3

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Se observa una mayor incidencia de las dificultades de inserción social en las personas que provienen del Este y del Magreb lo que de nuevo nos debe llamar la atención de cara al diseño de recursos de inserción que favorezcan su integración laboral. Los problemas de convivencia afectan en mayor medida a las personas que provienen de Latinoamérica. Por último, los problemas relacionados con la falta de medios tienen una incidencia similar en todos los colectivos.

Absolutamente relacionado con las dificultades de inserción laboral de muchos de los extranjeros incorporados al programa se encuentra su situación jurídica. Tabla 63. Situación jurídica de los solicitantes extranjeros

% Irregular 46,2 En trámites 8,7 Cédula de identificación de extranjeros 0,1 Permiso de residencia 8,3 Tarjeta de estudiante 0,1 Permiso de trabajo y residencia 29,1 Asilo y Refugio 0,3 Comunitario 4,5 Otras 2,7 100

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Casi la mitad de los extranjeros que están incorporados al programa de renta básica se encuentra en situación irregular lo que explica sin duda sus barreras para acceder a empleos normalizados.

165

En la evaluación del primer plan se destacan como principales retos en el ámbito de las necesidades sociales del colectivo inmigrante el de combatir la irregularidad y las malas condiciones laborales.

Como conclusión al análisis monográfico de colectivos se derivan diversas medidas en relación con la garantía de ingresos:

En algunos casos, tales como la población sin hogar. las personas con problemas penales o las personas que ejercen la prostitución se ve preciso mejorar su acceso a la prestación de Renta Básica ya que en estos momentos se detecta cierta infrarepresentación de los mismos. Las necesidades económicas de estos colectivos hace necesario mejorar la información y la coordinación con las entidades sociales para acercar la prestación a estas situaciones.

Existen otras situaciones, como la de los hogares monoparentales o algunas personas mayores en las que la Renta Básica resulta insuficiente para hacer frente a los gastos derivados de la economía familiar y la vivienda. En estas situaciones se plantea necesarias ayudas destinadas a gastos de vivienda o de atención a la dependencia.

Por último, encontramos aquellas situaciones en las que la garantía de ingresos debe ir fuertemente acompañada de apoyos en la inserción laboral. Es el caso de la comunidad gitana, los jóvenes y algunas personas con discapacidad.

5. Principales intervenciones en materia de Garantía de Ingresos Renta Básica

Cobertura de la prestación respecto a los indicadores de pobreza y exclusión

La Renta Básica llegó a 2.317 familias en 2007 lo que supone en torno a un 1,5% de los hogares navarros. Para valorar el nivel de cobertura de esta prestación asistencial destinada a cubrir las necesidades básicas de las personas en dificultad es preciso poner en relación las cifras de cobertura de la renta básica con los indicadores más cercanos al concepto de exclusión que hemos analizado en la primera parte del diagnóstico. La tasa de pobreza severa (% de hogares por debajo del 30% de la mediana en referencia al umbral de Navarra o al umbral estatal). Este indicador podría ser considerados una posible cifra indicativa de la demanda potencial del programa.

166

Gráfico 16. Nivel de cobertura de la Renta Básica en relación con el umbral de pobreza severa autonómico (30% de la renta mediana en Navarra) para el período 2002-2007)

Fuentes: Elaboración propia en base a de la ECV para Navarra y Base de Datos del Programa de RB

02/07

Observamos como a lo largo del período, la cobertura de la Renta Básica ha estado en torno al 1.5% de los hogares navarros cuando por debajo de la línea de pobreza severa (umbral autonómico) se encuentran en torno al 3.3% de los hogares. Si utilizamos el umbral estatal se encuentran debajo de él un 1.9% de los hogares de Navarra.

Si utilizamos los indicadores cercanos al concepto de exclusión que se obtienen a partir de la Encuesta de Población Activa el diagnóstico es algo más positivo. La cobertura del programa llega a buena parte de los hogares en los que no existe ningún tipo de ingreso por trabajo o prestaciones ya que estos a lo largo del período constituyen una media de un 1.3% de los hogares navarros.

167

Gráfico 17. Cobertura del programa de RB en relación con indicadores de exclusión obtenidos a partir de la EPA: %hogares sin ingresos y % de hogares con todos los activos en paro

Fuentes: Elaboración propia en base a datos de la EPA y Base de Datos del Programa de RB 02/07

El indicador referido a hogares con todos los activos en paro tiene un índice de cobertura similar ya que esta situación ha alcanzado a una media de 1.2% de los hogares a lo largo del período de estudio.

A la luz de los datos se concluye que aunque el programa da cobertura a buena parte de los hogares más excluidos (hogares sin ingresos u hogares con todos los activos en paro) todavía existe cierto margen de acción para mejorar la cobertura y llegar al conjunto de los hogares en situación de pobreza severa sigue siendo amplio.

Tal y como observávamos en el apartado sobre evolución de la pobreza y la exclusión en Navarra, en el actual contexto de crisis económica el escenario ha cambiado completamente y las solicitudes de Renta Básica se han incrementado en más de un 50% alcanzando en 2008 más de 4500 hogares perceptores. A lo largo de 2009 es previsible que se mantenga o intensifique esta tendencia alcista paralelamente al aumento del desempleo total familiar y los hogares sin perceptores. Será preciso observar la evolución de todos los indicadores para conocer los niveles de cobertura del programa y su rol en el contexto de esta crisis.

Comparación del nivel de cobertura con el resto de CCAA

Como es sabido no existe un sistema de datos unificado recogido a nivel nacional que permita comparar fielmente y de manera dinámica los distintos

168

programas de renta mínima autonómico. La última recogida de datos autonómica efectuada por el MTAS para el Plan de Inclusión maneja datos del 2003 y permite estimar que las rentas mínimas llegan en España a 7 de cada mil hogares, 97.256 perceptores en total. Existe un nivel de heterogeneidad muy elevado en los niveles de cobertura de las Comunidades Autónomas porque las diferencias entre la de mayor cobertura, País Vasco y los casos de Murcia o Castilla-La Mancha, por ejemplo, van de uno a treinta. Navarra es la segunda Comunidad Autónoma con mejor nivel de cobertura alcanzando a 20 de cada mil hogares aunque superada en gran medida por la extensión del programa en el País Vasco. Gráfico 18. Nivel de cobertura de las rentas mínimas por comunidades autónomas

Castilla

-La M

ancha

Murc

ia

La R

ioja

Cdad. V

ale

ncia

na

Astu

rias

Bale

are

s

Castilla

y L

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Ara

gón

Madrid

Cata

luña

Extr

em

adura

España

Galic

ia

Canarias

Canta

bria

Andalu

cía

Navarr

a

País

Vasco

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Castilla

-La M

ancha

Murc

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La R

ioja

Cdad. V

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rias

Bale

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Castilla

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Madrid

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España

Galic

ia

Canarias

Canta

bria

Andalu

cía

Navarr

a

País

Vasco

0

25

50

75

100

125

150

Proporción de hogares perceptores de rentas

mínimas por CCAA 2003 (‰)

Proporción de hogares perceptores / hogares sin

ingresos por CCAA 2002 (%)

Fuentes: Elaboración propia en base a datos del MTAS (II Plan de Inclusión del Reino de España) y de la

EPA.

En el gráfico de la derecha se contrasta el volumen de perceptores con el de hogares sin ingresos (según la EPA). Para el conjunto del Estado, la cifra ha venido situándose en torno a los 300.000 hogares que nosotros llamamos aquí “hogares sin ingresos”. Este indicador presenta algunas anomalías en las comunidades pequeñas, como La Rioja, o Cantabria que habría que tomar con suma prudencia, pero en su conjunto nos muestra que la inmensa mayoría de las comunidades se encuentran en un nivel de cobertura inferior al 25%. En el caso de Navarra tal y como veíamos en el primer apartado con datos más actualizados, el nivel de cobertura es superior al de la mayor parte de las Comunidades Autónomas.

Evolución de la cobertura a lo largo del periodo

169

Si observamos la evolución del programa en el período 2002-2007 vemos como, tras unos años de clara mejoría de la cobertura del programa desde la aprobación de la Ley en 1999 hasta 2004, se observa cierto decrecimiento en 2005 y un nuevo repunte en 2007. Gráfico 19 Evolución de los hogares perceptores de la renta básica en el período 2002-2007

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007 y datos de la EPA.

Tras un periodo de aumento del número de unidades perceptoras a partir de 2004 se produce una fase de importante descenso que quizás pueda ser interpretada a partir de la regulación aprobada en el 2005 que establecía como referencia para el baremo un indicador más restrictivo (IPREM); igualmente en este período se produjo una mejora en la coordinación administrativa con otras bases de datos de la Seguridad Social y el INEM lo que permitió cotejar mejor los ingresos y evitar situaciones que no estuvieran cumpliendo los requisitos económicos del programa; por último, en ese período se produjo el proceso de regularización de inmigrantes lo que hizo que muchos de los que estaban en renta básica salieran para acceder al empleo. Es en este momento cuando se produce una caída intensa de los hogares incorporados al programa que se frena con un importante aumento en el 2007. En 2007 de nuevo se produce un cambio en la regulación del programa recuperando de nuevo el SMI y aumentando hasta el 80% del mismo el baremo de acceso al programa.

Los datos recientes de 2008 indican el fuerte incremento del número de perceptores que alcanzó la cifra de 4.556 en 2008. La tasa de desempleo en Navarra ya alcanzaba proporciones de 8% que duplicaban la tasa del año anterior.

170

Cobertura respecto al volumen de solicitudes

La evolución del número de solicitudes del programa a lo largo del período se encuentra estrechamente relacionada con la evolución de las prestaciones percibidas. Es decir, se produce un aumento de las solicitudes en los mismos períodos de aumento del número de prestaciones concedidas. Esto demuestra que de algún modo las solicitudes también se ven influenciadas por las estrategias institucionales o reguladoras del programa.

Desde el programa se tiene la percepción de cubrir toda la demanda de aquellas personas que cumplen los requisitos del programa y por tanto los expedientes que no acaban en percepción tienen que ver más con solicitudes que no se ajustaban a los requerimientos del programa. Gráfico 20. Evolución de la demanda y del número de prestaciones concedidas de Renta Básica 2002-2007

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

La brecha entre las solicitudes de Renta Básica y las prestaciones concedidas ha ido aumentando considerablemente desde 2005. De este modo, el porcentaje de solicitudes cubiertas va diminuyendo desde el 90% hasta el 85%. Tabla 64 Evolución del número de solicitudes, perceptores de RB 2002-2007

2002 2003 2004 2005 2006 2007 Solicitudes 3618 3618 4114 3664 3607 4185 Concedidas 3242 3350 3708 3167 3021 3537 % percepción 89,6 92,6 90,1 86,4 83,8 84,5

Fuente: Base de datos INBS 2001-2007

Esta brecha aumenta ante la nueva situación en 2008 el número de solicitudes era de 5799 y el número de hogares perceptores de 4455, siendo la proporción de solicitudes cubiertas de un 77%.

171

La distancia entre volumen de solicitudes y perceptores es algo superior en el análisis de las solicitudes del conjunto de prestaciones de incorporación social (Empleo social protegido, ayudas extraordinarias, y otras). Tabla 65 Evolución conjunto de solicitudes de prestaciones de inserción social (2002-2007)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 Renta Básica 3.618 3.618 4.114 3.664 3.607 4.185 Empleo Social 914 736 713 662 623 Ayudas Extraordinarias 520 598 606 654 746 905 Vivienda de integración Social 145 131 108 79 89 91 Inserción Laboral en Empresas 27 31 32 27 28 29 Ayudas de Integración Familiar y Social 48 60 53 54 44 44 Proyectos de Trabajo Individual 6 10 1 1 3 1 Total solicitudes 5.305 5.344 5.627 5.141 5.141 5.257

Fuente: Base de datos INBS 2001-2007

Tabla 66 Evolución del número de solicitudes y denegaciones del conjunto de prestaciones de inserción social a lo largo del período

Número de solicitudes

Número de denegaciones

% respecto al total de

solicitudes 2002 5.305 516 9,7 2003 5.344 594 11,1 2004 5.627 571 10,1 2005 5.141 700 13,6 2006 5.141 822 16,0 2007 5.257 870 16,5

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

En este caso observamos que el número de solicitudes del conjunto de prestaciones se mantiene prácticamente constante a lo largo del período y sin embargo, aumenta considerablemente el número de denegaciones. Será preciso evaluar en profundidad en qué medida este hecho se debe a un desajuste creciente entre los criterios de acceso a los distintos programas y las características de los perceptores.

Con el fin de realizar un primer acercamiento a esta cuestión se muestra a continuación una tabla de los motivos de denegación más frecuentes:

172

Tabla 67 Motivos de denegación más frecuentes (conjunto de prestaciones). Período 2002-2007

Porcentaje

% Acumulado

DF 120/99 Art.5º (1.1) -No tener residencia Navarra con antigüedad mínima de 2 años 18,7 18,7

DF 168/90 art. 7.2. No apreciarse en grado suficiente problemática 15,0 33,7

DF 120/99 Art.4º (5.2) -Por superar la suma de ingresos mensuales y bienes lo establecido 10,9 44,6

DF 120/99 Art.1 U.F no carente de recursos económicos para cubrir necesidades básicas 8,4 53,0

DF 120/99 Art.5º (1.4) -Recursos económicos U.F. en 6 meses últimos superiores a lo establecido 7,5 60,5

DF 120/99 Art.5º (1.3a) -No >25 años y < 65 5,4 65,9

DF 120/99 Art.20º (2) -Por ocultar datos necesarios o proporcionar información errónea 4,4 70,3

R.3. No contemplarse el concepto solicitado 4,4 74,7

R.7.1.c Por tener la unidad familiar un nivel de ingresos superior 4,3 79,0

DF 120/99 Art. 18º(1.4) - Incumplimiento del Acuerdo de Incorporación Sociolaboral 2,7 81,7

DF 120/99 Art.5º (1.3b) - Menor de 25 y no U.F. Indpte incluida en P. Inc. Sociolaboral 1,9 83,6

DF 120/99 Art.1º.2 - Por ser R.B. una prestación complementaria y subsidiaria otro tipo recurso 1,8 85,4

R.6.1 Por valorar que la cantidad subvencionable es insuficiente para resolver 1,2 86,6

DF 168/90 y R.4.2. No acreditar residencia en Navarra (2 años) 1,2 87,8

DF 120/99 Art.20º (3e) - Por no facilitar la labor de evaluar la situación y no colaborar 1,2 89,0

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Entre los motivos más frecuentes, sobre los cuáles será preciso reflexionar, se encuentra en primer lugar, la cuestión de la residencia en Navarra para un 18.7% de los casos. En segundo lugar, se encuentra la cuestión de no apreciación de un grado suficiente de la problemática. Existe en torno a un 15% de denegaciones derivadas de cuestiones económicas que hacen valorar no necesario el recurso (superar ingresos anuales, no carecer de recursos y similares). Casi un 6% de las solicitudes son denegada debido a que del solicitante no es mayor de 25 años o menor de 64. Existen además denegaciones debidas al comportamiento de los solicitantes tales como la ocultación de datos, incumplimiento de acuerdos o no facilitar la Evaluación entre otros.

Por último, si analizamos el perfil de las denegaciones observamos que algunos colectivos tienen una mayor representación en ellas como es el caso de los extranjeros debido, en gran medida al requisito de la residencia.

173

Tabla 68 Presencia de distintos colectivos respecto al total de solicitudes y respecto al total de denegaciones para el conjunto del periodo

% respecto al total de

solicitudes

% respecto al total de

denegaciones Extranjeros extracomunitarios 36,1 47,2 Minoría étnica gitana 37,8 29,3 Resto de la población 24,6 21,1

Fuente: Base de datos RB 2002-2007

Quizás sea preciso, revisar algunos de los requisitos como el de la residencia a la edad a la luz de las necesidades de estos colectivos, inmigrantes y personas menores de 25 años.

Excepcionalidad

En cualquier caso el programa sigue atendiendo aquellas situaciones de mayor necesidad incluso en aquellos casos en los que no se cumplen todos los requisitos por la vía reservada para la excepcionalidad. Por esta vía se está dando protección sobretodo a situaciones de dificultad vividas por hogares de personas extranjeras que no cumplen el requisito de los dos años de residencia y hogares monoparentales que conviven con otras unidades familiares con recursos. Tabla 69. Situación de excepccionalidad

extranjeros (menos de 2 años

residencia) Monoparentales

que conviven otros

colectivos Total 2004 744 111 40 895 2005 419 89 19 527 2006 562 81 36 679 2007 549 53 37 639 2008 852 67 76 995

Fuente: Servicio de Incorporación Social. Dirección General de Asuntos Sociales

En el 2008 el volumen de entradas por la vía excepcional ha aumentado hasta alcanzar a casi un cuarto del total de perceptores. Esta vía está sirviendo sobretodo para proteger económica a aquellos hogares de personas extranjeras que no cumplen el requisito de 2 años de residencia y han sido los primeros afectados por la crisis económica.

Dentro del marco de trabajo constituido por la Cartera de Servicios Sociales se pretende establecer una adaptación de dichos criterios estableciendo en 1 año el requisito de residencia en Navarra y tratando de introducir cierta regulación en la gestión de las situaciones de excepcionalidad.

174

Calidad de las prestaciones

La evolución de la financiación ha sufrido un crecimiento interanual positivo exceptuando 2005-2006, año en que se produjo un descenso del presupuesto dedicado al programa. A partir de 2007-2008 el presupuesto se incrementa considerablemente. Gráfico 21 Evolución del presupuesto del Programa y Crecimiento Interanual.

Fuente: Memorias Bienestar Social 2002-2006

En 2008 el esfuerzo económico realizado para dar respuesta a la demanda plantada por la crisis económica supone un crecimiento del 56% respecto al año anterior.

Sin embargo, se observa cierto estancamiento de la calidad de las cuantías recibidas por los perceptores de la Renta Básica a lo largo del período manteniéndose el mismo nivel a lo largo del mismo y por tanto sin tener en cuenta las variaciones sufridas por los niveles de vida en Navarra en dicho periodo. En 2005 se produjo un descenso de la cuantía media recibida (debido al cambio de baremo) que como es sabido se vio corregido en 2007.

175

Gráfico 22Evolución de la cuantía media de RB recibida por los perceptores a lo largo del período 2002-07

Elaboración propia. Fuente: Base de datos INBS 2001-2007.

En la siguiente tabla observamos como la cuantía media de la prestación a lo largo del período se mantiene en torno a los 430 euros. Igualmente la duración media de las prestaciones en el programa no alcanza en todo el período los 5 meses. El volumen total de ingresos recibidos a lo largo del período de cada prestación se encuentra entre los 1.700 y los 1.900 euros. Tabla 70 Cuantía media y duración de cada prestación de Renta Básica percibida 2001-2007.

Cuantía recibida al mes (media) Tiempo de estancia (meses) (media) 2001 432 4.67 2002 417 4.28 2003 404 4.67 2004 427 4.46 2005 395 4.78 2006 437 4.55 2007 478 4.42

Elaboración propia. Fuente: Base de datos INBS 2001-2007.

Si analizamos los períodos de estancia de los hogares a lo largo del período (teniendo en cuenta todas sus prestaciones) se observa que la media de estancia en el programa se encuentra en 12.6 meses. El volumen total de ingresos recibido por término medio en los hogares perceptores es de 5.100 euros. Es sabido que las medias en ocasiones no son del todo significativas debido a la desviación de los datos de las mismas, por ello mostramos a continuación la mediana, y los percentiles que nos permiten conocer mejor la situación del conjunto de hogares.

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Tabla 71 Media, Mediana y Percentiles de las cuantía, tiempo y volumen total de ingresos recibidos por los hogares incorporados al programa de RB 2002-07

Cuantía recibida al mes (media)

Tiempo de estancia (meses) (tiempo

medio)

Volumen total de ingreso recibidos a lo

largo del período (media)

Media 398 12,6 meses 5103 Mediana 405 6 meses 2460

Percentiles 25% de los hogares 314 3 1203 50% de los hogares 405 6 2460 75% de los hogares 497 15 5754

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.

En relación con la cuantía mensual la desviación típica no es muy elevada por eso los valores sí son cercanos a la media (398). Sin embargo, en relación con la estancia temporal en el programa y por tanto también con el volumen total de ingresos percibido, la diversidad es mucho mayor y los valores oscilan para distintos tipos de usuarios.

De este modo se comprueba tal y como veremos más adelante una elevada heterogeneidad de usos del programa (usos puntuales y larga estancia) en función de las características de los hogares.

Poniendo en relación los indicadores observados (cuantía, tiempo estancia y volumen total de ingresos recibido) con el tamaño de los hogares comprobamos una tendencia ya observada. El incremento de la calidad de las prestaciones es más limitado conforme aumenta el número de miembros del hogar.

La cuantía media aumenta en una proporción muy pequeña conforme aumenta el número de miembros tal y como muestra el gráfico. Gráfico 23 Cuantía media percibida por cada tamaño de unidad familiar

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.

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Tampoco varía en función del número de miembros el tiempo de estancia en el programa, de este modo el volumen total de ingresos percibidos sigue sin presentar un incremento acorde con el aumento del tamaño de los hogares. Tabla 72 Calidad de las prestaciones para cada tamaño de familia

número de miembros

Cuantía recibida al

mes (media)

Tiempo de estancia (meses) (tiempo medio)

Volumen total de ingreso

recibidos a lo largo del período

(media) 1 378 4.96 1.773 2 422 4.40 1.689 3 448 4.33 1.814 4 474 4.51 2.034 5 483 4.74 2.173 6 537 4.96 2.430 7 511 4.69 2.484 8 503 4.87 2.222

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.

Comprobamos que comparativamente los hogares unipersonales se encuentran mejor tratados por el programa que los hogares de dos o más miembros.

Análisis de flujos. Tipos de estancia en el programa

Valiéndonos de la información longitudinal de la base de datos podemos establecer un seguimiento de la evolución de los hogares perceptores de Renta Básica y observar el tipo de relación que cada uno de ellos establece con el programa. Con este fin vamos a diferenciar, como en otras ocasiones, tres tipos de utilización del programa:

- Uso puntual del programa, referido a hogares que acceden a él porque atraviesan una situación de necesidad económica coyuntural y salen pronto de él (hogares que a lo largo de todo el periodo 2001-2007 tan sólo aparecen como perceptores en un año determinado) (denominamos como salida definitiva).

- Uso continuado, referido a hogares cuyas problemática les impide salir del programa, por lo que permanecen en él durante períodos largos de tiempo (hogares que permanecen en el programa por lo menos cuatro años consecutivos) (denominamos de larga estancia).

- Uso intermitente del programa, llevado a cabo por hogares que entran y salen de él en función de su acceso al mercado laboral por lo que devienen independientes del programa durante ciertos períodos, aunque la inestabilidad de sus ingresos y/o la precariedad laboral les hace volver a él (hogares que acceden al programa y que después

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vuelven a él en alguna otra ocasión a lo largo de los años siguientes, pero no permanecen en él de forma continuada, cuatro años continuados) (denominamos intermitentes).

Gráfico 24. Evolución de los flujos de entrada y salida de los hogares perceptores de RB a lo largo del período 2001-2007

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2001-2007.

Aplicando la clasificación al conjunto de hogares que han sido usuarios del programa entre 2001 y 2007 observamos la escasa incidencia de la cronicidad y su clara tendencia decreciente. A lo largo de todo el período tan sólo un 9,3% de los hogares han tenido un uso continuado, es decir han permanecido cuatro años, o más dentro del programa. La lectura positiva de este dato es que esta tendencia decreciente pueda deberse a la coyuntura económica favorable y a la disponibilidad de puestos de trabajo. De igual forma, la creciente presencia de hogares extranjeros en el programa con necesidades de apoyo económico puntual ha podido contribuir a disminuir el porcentaje de hogares con usos continuados.

Igualmente observamos cómo se mantiene, en el periodo analizado, una elevada proporción de hogares que utilizan el programa de manera puntual y que esta tendencia ha ido claramente en aumento a lo largo del período. De hecho, más de la mitad (56%) de los hogares tan sólo aparecen como perceptores un año en todo el período analizado 2001-07.

Por último, destacar el aumento de los usos intermitentes del programa que caracterizan ya al 34,5% de los usuarios que entran y salen del programa a lo largo del período. Esta extensión del uso intermitente nos indica dos cuestiones fundamentales. Por un lado, que contrariamente a lo que se piensa acerca de las

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prestaciones asistenciales, existe una disposición de los hogares a no depender del programa y salir de él siempre que las oportunidades laborales y su situación personal lo permitan). Por otro lado, el hecho de que vuelvan a él, nos indica la escasa estabilidad de los procesos de inserción que se establecen, debido al carácter precario de los empleos a los que acceden o a la no superación de la situación de dificultad social. Ambas cuestiones deben ser objeto de valoración en este proceso de mejora del programa.

A continuación mostramos la protección que reciben del programa los distintos tipos de usuarios en términos de tiempo de estancia y volumen total de ingresos percibidos. Tabla 73 Cuantía. Tiempo de estancia y volumen total de ingresos recibidos por cada tipo de hogar en función de su estancia en el programa

Hogares

Cuantía recibida al

mes (media)

Tiempo de estancia (meses) (tiempo

medio)

Volumen total de ingreso

recibidos a lo largo del período (media)

Uso continuado 430 4 años 20.504 euros Uso intermitente 417 1 año y tres meses 6.216 euros Salidas Definitivas 390 4,52 1.807 euros

Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.

Se observa cierta diferenciación en la utilización de los recursos ya que dentro de los hogares que han participado en el empleo social protegido la proporción de usos de larga estancia e intermitentes es mayor que en aquellos que sólo utilizan la prestación económica de renta básica. En anteriores evaluaciones se ha comprobado igualmente el uso del empleo social con aquellos casos que más dificultades tienen para la inserción laboral autónoma. Los hogares que han participado en el programa de vivienda de integración la proporción de usos de larga estancia es muy baja y aumenta considerablemente las salidas definitivas. Tabla 74 Tipo de usos según recursos utilizados

2002-2007 RB ESP VIS Larga Estancia 8.8 16.6 3.2 Intermitente 32.6 49.1 54 Salida Definitiva 53 33.8 41.9

Comparando el período actual 2001-07 con otros períodos evaluados anteriormente, 1990-93 o 1995-1998, se confirma la intensificación de algunas tendencias ya detectadas: la disminución de los usos continuados del programa, el aumento de las salidas definitivas y el aumento de los usos intermitentes:

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Tabla 75 Formas de utilización del programa en función de la duración de su estancia en los tres periodos evaluados.

Primer Periodo 1990-93

Segundo Periodo 1995-98

Tercer Periodo 2002-07

% % % Larga Estancia 21,4 13,4 9,3 Intermitentes 36,8 28,7 34,5 Salida definitiva 41,8 57,9 56,2 Total hogares 100 100 100

Fuente: Base de datos RB 1990-2001 y 2002-2007

Gráfico 25. Evolución de los tipos de estancia en el programa en los tres periodos analizados.

Fuente: Base de datos RB 1990-2001 y 2002-2007

Insistimos en que la clara disminución de las largas estancias en el programa, el aumento de los usos intermitentes y el aumento de las salidas definitivas debilitan el argumento de la dependencia y la cronicidad siempre presente en los debates en relación con este tipo de programas pero también ponen en entredicho la capacidad del programa para favorecer procesos de inserción más eficaces y duraderos y refuerzan la necesidad de establecer recursos de incorporación sociolaboral que permitan reforzar dichos procesos.

Acuerdos de incorporación sociolaboral

Entre los hogares incorporados al programa entre 2002 y 2007 únicamente se ha firmado acuerdo en un 25% de los casos:

- en un 29% de los casos no se firmó el acuerdo por la negativa del usuario

- en un 15% no se firmó porque el/la profesional no considera aconsejable en ese momento firmar el acuerdo (desconocemos si es porque valora

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que es preciso priorizar la garantía de ingresos frente a otros objetivos o por otros motivos).

- En un 55% de los casos no se firmó el acuerdo porque no procedía (tampoco se puede discernir a partir de la base el motivo).

En cuanto a los contenidos de dichos acuerdos, a pesar de que se detallan en la base de datos, estos no han sido objeto de codificación por el momento por lo que no ha podido obtenerse información relevante. Esta información quizás pudiera darnos cierta perspectiva sobre el tipo de contenidos y la utilidad de dichos acuerdos con la que ilustrar el debate que ha suscitado la experiencia de firma de los mismos y los cuestionamientos actuales relativos a su eficacia.

Todas las personas entrevistadas coinciden en la dificultad de valorar el recurso de los acuerdos de incorporación sociolaboral como instrumento de trabajo ya que no se han acabado de desarrollar todos los recursos necesarios para respaldar dichos acuerdos con procesos de acompañamiento social.

En este caso, también se espera que el marco de trabajo establecido por la Cartera de Servicios Sociales proporcione una mayor eficacia al instrumento de los acuerdos que deberán ser firmados de manera obligatoria en todas los casos y objeto de una mayor evaluación y seguimiento.

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6. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración

La evaluación del Plan de Inmigración (2009) destaca el importante avance producido en el proceso de integración de la población extranjera en Navarra a través del acceso al empleo y de la red de relaciones sociales y familiares. Se muestra el importante valor normalizador del Plan de Integración de la Población Inmigrante que ha potenciado el acceso de este colectivo al conjunto de sistemas de protección de la Comunidad Foral. En este sentido se valora muy positivamente el acceso de la población inmigrante en situación de dificultad a la red de servicios sociales y al uso de las prestaciones (Renta Básica, Ayudas familiares, Ayudas extraordinarias y otras.). También en positivo se destaca la coordinación existente entre el conjunto de entidades de iniciativa social y los servicios públicos que han tejido una red de acogida y orientación de la población inmigrante llegando incluso a cierto grado de especialización en la intervención.

Sin embargo, parece que queda cierto camino por recorrer en relación con la elaboración de protocolos de actuación conjuntos para determinadas situaciones de dificultad, como la acogida, así como para completar el conjunto de dispositivos de intervención:

- Adaptar la red de servicios de acogida a las características de la población inmigrante que precisa alojamiento de emergencia (familias)

- Extender el modelo de alojamiento de emergencia que existe en Pamplona a otras Entidades Locales.

- Establecer protocolos de actuación en relación con las problemáticas relacionadas con menores y potenciar la red de centros y programas destinadas a menores.

- Ampliar la oferta de plazas en la red de guarderías y centros de conciliación de la vida laboral y familiar.

- Agilizar la tramitación de ciertas ayudas sociales.

- Favorecer la formación y la coordinación entre profesionales del conjunto de la red de atención a la población inmigrante.

Al margen de estas y otras medidas específicas vinculadas con el ámbito de servicios sociales, la evaluación destaca como principales retos de futuro en el ámbito de la inmigración: combatir la irregularidad y las malas condiciones laborales en las que trabaja buena parte de la población inmigrante. Cualquier avance que se produzca en este sentido tendrá un elevado carácter preventivo de cara evitar la generación de situaciones de exclusión dentro del colectivo inmigrante.

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7. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de garantía de ingresos en el II Plan de lucha contra la exclusión

Se deriva del análisis que el efecto de la prestación de Renta Básica en los hogares resulta decisivo para su subsistencia ya que permite a los hogares superar la situación de pobreza severa.

Dentro de los colectivos que podrían ser susceptibles una mejora en la garantía de ingresos, preocupa especialmente la situación de personas mayores de 65 años con prestaciones bajas que podrían ser complementadas hasta el nivel del SMI. Para ello será preciso mejorar las fuentes de información para poder dar dimensión a estas situaciones.

Hemos comprobado el impacto del desempleo, la extensión de la pobreza entre las personas que trabajan y las limitaciones de la protección asistencial en las situaciones de pobreza severa. Estas situaciones ponen de manifiesto la necesidad por avanzar en la construcción de una última red de protección homogénea, frente a la fragmentación y heterogeneidad de las prestaciones actuales. El mantenimiento de un único nivel de mínimos garantizaría la subsistencia de los hogares y la prevención de procesos de exclusión que actualmente se generan desde de otros sistemas, como el mercado laboral o el propio sistema no contributivo de protección social.

El análisis realizado demuestra la gran eficacia de la Renta Básica en su función de garantía de ingresos frente a la pobreza severa. Se recogen algunas de las propuestas vertidas a lo largo del trabajo para mejorar esta función:

Avanzar en el objetivo de erradicación de la pobreza severa en Navarra para lo cual aún queda cierto margen de intervención. S

Mejorar el tratamiento de los hogares de mas de dos miembros ya que el efecto económico disminuye conforme aumenta el número de miembros.

A pesar de los importantes avances producidos en la adecuación de los criterios de acceso a la prestación las nuevas situaciones de exclusión plantean nuevas posibilidades:

- Eliminación del requisito de 2 años de residencia (ya contemplado en la Cartera de Servicios Sociales)

- Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la renta básica eliminando las consecuencias negativas de la consideración de la Unidad Convivencial.

Podría avanzarse en la adecuación de las cuantías a las variaciones sufridas por los niveles de vida en Navarra y a las necesidades económicas de las familias excluidas.

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Igualmente ante la persistencia de buena parte de las situaciones de exclusión se plantea la necesidad de aumentar los períodos de estancia en el programa en los casos que así lo requieran (enfermedades, dependencia, edad avanzada) agilizando los trámites de renovación.

Debido a la constatación de los elevados gastos relacionados con la vivienda que presentan muchos perceptores y que disminuyen la eficacia de la Renta Básica se plantea la necesidad de crear ayudas específicas para gastos de vivienda.

En relación con la función de incorporación del programa de Renta Básica

Hemos constatado que la diversa incidencia de las problemáticas en los hogares incorporados al programa sustenta la necesidad de contemplar la existencia de diversos perfiles en función de sus necesidades de incorporación sociolaboral.

Consideramos preciso en primer lugar, realizar algunas mejorías en el sistema de recogida de información que nos permitan conocer a fondo el perfil de este tipo de usuarios. La propuesta descrita en este trabajo trata de combinar la lógica del diagnóstico con la lógica de la intervención de tal manera que puedan diseñarse distintos usos del programa (garantía de ingresos, incorporación social) y sea más fácil dimensionar el mapa de recursos de incorporación sociolaboral preciso.

A partir de la información disponible se distinguen diversos perfiles en función de la relación con la actividad económica: desempleados, trabajadores que complementan rentas bajas de empleo, pensionistas y personas en situación irregularidad;

y en función de las problemáticas que dificultan la incorporación del hogar:

- Problemáticas relacionadas con la convivencia. En ellos la Renta Básica supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.

- Hogares en los que la principal barrera para la integración es la falta de recursos económicos. Igualmente en este caso la Renta Básica facilitar el mantenimiento de ingresos para la subsistencia mientras acceden al mercado laboral o se soluciona la situación de crisis que ha ocasionado la solicitud.

- Por último, existe todo un abanico de situaciones con barreras para la incorporación social (discapacidades, alcoholismo, marginalidad, desempleo de larga duración, y edad avanzada etc.). Para quienes podrían contemplarse actividades de carácter laboral, ocupacional y sobretodo procesos de acompañamiento social que favorezcan la inserción de carácter social (deshabituación, relaciones sociales, reconocimientos, acceso al sistema sanitario).

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La combinación de ambas dimensiones nos aproxima a esbozar la existencia de varios perfiles que permitan establecer un mejor diseño y planificación de las acciones destinadas a la incorporación social y laboral y el establecimiento de diferentes tipos de utilización del programa.

En las situaciones en las que existen escasas posibilidades de inserción laboral en el corto o medio plazo será necesario garantizar el derecho a un proceso de inserción social articulado en torno al recurso del acompañamiento social. A través de:

- Mecanismos destinados a facilitar la continuidad en la garantía de ingresos. (para personas de edad avanzada, discapacidad o problemas sociales severos).

- Dispositivos destinados a favorecer la disponibilidad para el trabajo de hogares con cargas familiares no compartidas (favorecer el acceso a recursos de cuidado de menores y mayores para usuarios de Renta Básica).

- Procesos de intervención social de carácter integral que permitan la superación de situaciones de exclusión mediante la coordinación de acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda o acompañamiento social (casos de deshabituación, personas sin hogar, personas con problemas de salud mental, y otras).

- Dispositivos de empleo de carácter ocupacional que permitan la utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personales de aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos o avanzada edad.

En los casos de personas con posibilidades de inserción laboral en el corto o medio plazo será preciso aumentar los esfuerzos destinados a la activación laboral

Garantizar el derecho a oportunidades de inserción laboral:

- Aumentar las plazas de Empleo Social

- Relanzar la Inserción Laboral aumentando de nuevo las ayudas

- Disponibilidad de oferta formativa

- Oferta de contratación pública

- Acciones de intermediación con el mercado laboral (Servicio Navarro de Empleo)

- Fomento de la contratación en empresas que realizan servicios para la Administración mediante la utilización de cláusulas sociales)

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Debido a las características del mercado de trabajo en el que existe una elevada presencia de empleos de carácter precario se valora muy positivamente la experiencia de dispositivos que favorezcan procesos de inserción laboral más estables a través de la posibilidad de percibir íntegramente durante un periodo de tiempo determinado ingresos derivados de Renta Básica y derivados del empleo (sin que estos suponga un descuento en la prestación). En la Comunidad Autónoma Vasca la experiencia de los estímulos al empleo ha permitido que más de un 33% de los perceptores combinaran la prestación económica con el empleo. Esta experiencia ha sido muy bien valorada desde diversos agentes sociales ya que motiva la incorporación laboral y favorece procesos de integración más estables.

En relación con el programa de empleo social protegido y las acciones de formación destinadas a población excluida se hace precisa la inversión en unos recursos de mayor duración que permitan la cualificación necesaria para superar la barrera de los trabajos precarios.

Se considera necesario completar y reforzar la red de equipos de incorporación sociolaboral para poder reforzar las funciones de acompañamiento social que se realizan desde los servicios sociales y de este modo revalorizar los acuerdos de incorporación social como instrumentos frente a la exclusión social.

Por último, uno de los valores reconocidos al I Plan fue la generación de foros de trabajo y reflexión de profesionales tanto del ámbito público como de la iniciativa social. Este II Plan debe ser capaz de retomar y reforzar esta línea de formación y trabajo conjunto que permita profundizar en el conocimiento de los procesos de exclusión social y de los mecanismos que favorecen la integración.

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Anexo Tabla 76Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por zonas de servicios sociales (cifras absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor número de hogares perceptores

Valores Absolutos Porcentaje válido Porcentaje acumulado

CASCO VIEJO 1993 8,5 8,5 ROCHAPEA - ROTXAPEA 1738 7,4 15,9 TUDELA 1475 6,3 22,2 ENSANCHE 1151 4,9 27,1 MILAGROSA - AZPILAGAÑA 1090 4,6 31,8 CHANTREA - TXANTREA 1056 4,5 36,3 SAN JORGE 1033 4,4 40,7 BERRIOZAR 1009 4,3 45 BARAÑAIN 849 3,6 48,6 VALTIERRA 845 3,6 52,2 PERALTA 805 3,4 55,6 BURLADA / BURLATA 760 3,2 58,9 SAN JUAN 757 3,2 62,1 ERMITAGAÑA / MENDEBALDEA 601 2,6 64,7 ETXABAKOITZ 600 2,6 67,2 ESTELLA / LIZARRA 512 2,2 69,4 ITURRAMA 483 2,1 71,5 TAFALLA 460 2 73,4 CORELLA 453 1,9 75,4 VILLAVA / ATARRABIA 437 1,9 77,2 OLITE 373 1,6 78,8 SANGÜESA 353 1,5 80,3 ALTSASU/ALSASUA 329 1,4 81,7 BUÑUEL 313 1,3 83,1 LODOSA 307 1,3 84,4 ZIZUR 294 1,3 85,6 NOAIN 270 1,2 86,8 CINTRUENIGO 251 1,1 87,9 MENDAVIA 218 0,9 88,8 PUENTE LA REINA / GARES 198 0,8 89,6 DONEZTEBE-SANTESTEBAN 193 0,8 90,5 CASCANTE 191 0,8 91,3 MENDILLORRI 183 0,8 92,1 IRURTZUN 169 0,7 92,8 SAN ADRIAN 169 0,7 93,5 ALLO 166 0,7 94,2 CARCASTILLO 125 0,5 95,3 ARTAJONA 118 0,5 95,8 HUARTE / UHARTE 109 0,5 96,2 ORKOIEN 102 0,4 96,7 ETXARRI-ARANATZ 99 0,4 97,1 LESAKA 92 0,4 97,5 ELIZONDO 81 0,3 97,8 VIANA 76 0,3 98,2 ANCIN-AMESCOA 66 0,3 98,4 VALLE DE ARANGUREN 56 0,2 98,7 VILLATUERTA 54 0,2 98,9 LOS ARCOS 51 0,2 99,1

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LEITZA 49 0,2 99,3 AOIZ - AGOITZ 46 0,2 99,5 ULTZAMA 39 0,2 99,7 VALLE SALAZAR 23 0,1 99,8 VALLE DE EGÜES 21 0,1 99,9 AURITZ-BURGUETE 14 0,1 99,9 ISABA 4 0 100

Total 23442 100

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3.2 Vivienda y exclusión residencial Begoña Pérez

La vivienda como factor de exclusión social y de integración La exclusión residencial

La vivienda es considerada un factor de integración decisivo que frena el empeoramiento de situaciones de vulnerabilidad y por ello, su ausencia o deterioro condiciona la caída hacia situaciones más intensas de exclusión social. Las situaciones de exclusión extremas más cercanas a la marginalidad se encuentran precisamente caracterizadas por la ausencia permanente de una vivienda adecuada (sinhogarismo, chabolismo). Sin embargo, existen otras situaciones de exclusión, menos marginales en las que existen fuertes dificultades para el acceso o el mantenimiento de una vivienda adecuada. Precisamente uno de los primeros motivos de sustitución del término pobreza por el de exclusión en los ochenta fue el tratar de incorporar situaciones en las que, a pesar de los ingresos, un elevado nivel de gasto de los hogares en vivienda pudiera llevar a situaciones de fuerte privación o pobreza real. Desde entonces, las dificultades de acceso y mantenimiento de la vivienda constituyen parte esencial de los estudios sobre exclusión social. De hecho, éste es identificado como un factor común a la mayor parte de las situaciones de exclusión. Por ende, el acceso a ella, es considerada como una las mejores defensas para evitar la caída hacia la exclusión (Kober and W.Paxton, 2002)27.

La exclusión de la vivienda puede ser definida inicialmente como toda aquella situación en la que no se tienen cubiertas las necesidades de alojamiento, aunque los motivos pueden variar y tener un carácter coyuntural o estructural. Luís Cortés ha analizado en profundidad los distintos aspectos que forman parte de la exclusión residencial (Cortés Alcalá, 2001)28.

- El requisito de la accesibilidad, que implica la posibilidad de disponer de una vivienda adecuada para vivir sin que este derecho suponga un quebranto excesivo de los recursos económicos que se disponen para vivir.

- El requisito de la adecuación, que se soporta sobre las relaciones entre las condiciones de la vivienda y las necesidades de sus habitantes. No existe

27 KOBER, C. & W.PAXTON (2002) Asset-based welfare policies. United Kingdom, National Children's Bureau. 28 CORTÉS ALCALÁ, L. (2001) Vivienda y exclusión residencial. IN LAPARRA, M., AGUILAR, M. & PÉREZ, B. (Eds.) La exclusión multidimensional en el espacio urbano. Madrid, Comunidad de Madrid.

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adecuación cuando las características de la vivienda impiden su uso cotidiano autónomo.

- El requisito de la habitabilidad, cuestión que implica que las viviendas que son habitadas deben poseer unos niveles mínimos de calidad internos (seguridad constructiva, ventilación suficiente, luz adecuada, aislamientos e impermeabilización, agua corriente, energía eléctrica, sistema de saneamiento propio y sistema de calefacción) y externos (conservación y mantenimiento del edificio, accesibilidad adecuada, equipamientos y servicios en el entorno, viarios de comunicación y medios de transporte públicos, limpieza y conservación de los espacios del entorno, etc.).

- El requisito de estabilidad, supone la posibilidad de establecer un proyecto de uso estable que sustente los beneficios integradores de la vivienda. La estabilidad en el contexto residencial supone la existencia de un derecho de disfrute, basado en el valor de uso de la vivienda, que no puede desaparecer frente a los derechos de la propiedad. A la situación de la vivienda es preciso añadir la situación del espacio en donde se ubica, pues el análisis de la exclusión residencial no puede realizarse al margen del estudio de la división social del espacio.

Con esta definición de vivienda el reto de la exclusión residencial lo constituyen diversos procesos de exclusión de la vivienda sufridos por distintos colectivos:

- Personas y familias sin recursos económicos ni protección familiar para acceder al alquiler o compra de una vivienda (familias inmigrantes, jóvenes sin apoyo familiar o personas sin hogar).

- Personas con problemas de dependencia que tienen barreras para moverse libremente en su vivienda y en sus vías de acceso.

- Familias o personas que viven en condiciones inadecuadas: hacinamiento, ocupación, viviendas cedidas.

- Familias con elevados gastos de alquiler o compra que se ven amenazadas por situaciones de desahucio.

- Familias en situación de infravivienda (chabolas, caravanas).

Estos grupos constituyen una población prioritaria que podría ser objeto de una política de vivienda pública. En el caso de Navarra, podemos encontrar en mayor o menor medida personas y hogares en la mayor parte de las situaciones arriba descritas.

La vivienda como mecanismo de integración social

191

En Navarra el 84% de los hogares accede a la vivienda mediante la compra. En una sociedad como esta, el acceso de los excluidos a la vivienda mediante esta misma fórmula permite:

- diseñar un proyecto de ahorro a largo plazo que permite tener un “seguro” frente a riesgos en el futuro

- sentar las bases de un proceso de integración que favorece un status de propietario a las personas que nunca antes han accedido a ella

- el asentamiento y arraigo de la población en el territorio

- intensificar las relaciones sociales con el entorno cercano

- la implicación de los inquilinos en el cuidado y mantenimiento de su propia vivienda y de su entorno ya que lo sienten como algo en propiedad no un sitio de paso.

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Tabla 77. Hogares por régimen de tenencia de la vivienda, años 2006, 2005 Y 2004. Número total de hogares (miles) y porcentajes horizontales.

AÑO 2006 AÑO 2005 AÑO 2004

Total (miles) Propiedad Alquiler

Total (miles) Propiedad Alquiler

Total (miles) Propiedad Alquiler

Total 15.604,30 82,5 10,4 15.141,30 83,2 10,4 14.687,80 82 11,5

Andalucía 2.638,00 82,2 7,7 2.553,70 83,7 8,4 2.450,50 80,6 9,6

Aragón 467,3 87 7,7 461,9 83,2 9,2 457,6 83,4 9,2 Asturias (Principado de) 407,1 79 13,2 388,8 79,5 10,7 382 82,6 11,1

Balears (Illes) 364,9 71,7 19,2 352,4 71,5 20,6 342,2 73,9 22,8

Canarias 655,2 71,9 14,9 628,7 75,6 14,7 627 70,3 17,1

Cantabria 193,5 83,2 6,9 189,5 87,7 3,1 180,6 84,5 6,9 Castilla y León 928,8 87,1 7,8 903 84,7 9,6 891,7 87,4 7,2

Castilla - La Mancha 656,2 86,3 8 641,1 86,6 5,8 619,8 86,7 6

Cataluña 2.542,00 79,4 15,4 2.481,70 80,8 14,4 2.395,30 79,3 16,4 Comunitat Valenciana 1.721,10 85 5,9 1.650,30 87,1 6,9 1.580,90 84,8 8,5

Extremadura 367 82,8 8,5 374,7 82,4 10,3 361,6 80,3 9,9

Galicia 968,6 84,5 7,1 952,7 82,6 8,3 914,9 84,1 7,8 Madrid (Comunidad de) 2.098,30 82,7 14 2.006,80 84,5 12,9 1.977,10 82,4 14,9

Murcia (Región de) 442,7 81,8 9,6 419,2 81,5 8,4 402,9 78,8 11,1

Navarra 208 83,9 11,6 206,7 85,8 11,8 201,3 88 9,2

País Vasco 789,5 90,3 6,1 780,9 88,6 7,2 752 88,5 7,7 Rioja (La) 112 81,9 10,8 104,9 85,7 8,9 107,3 82,3 10,5

Ceuta y Melilla 44,2 63,3 27,9 44,4 58,5 26,2 43,2 58,7 29,2

Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.

Ciertamente, se observa en los últimos años en el conjunto del país y en Navarra en particular, la tendencia hacia una paulatina disminución de la vivienda en propiedad y un ligero aumento de la vivienda de alquiler. Sin embargo, todavía los elevados precios de los alquileres suponen una importante carga para las economías frágiles de las personas excluidas.

De nuevo, Navarra, presenta una mayor dificultad para la integración a través de la vivienda debido a la diferencia del precio de la vivienda tanto en compra como en alquiler respecto al resto de Comunidades Autónomas y el impacto éste en las economías de los hogares. En el conjunto del Estado cada hogar destinó mensualmente 221 euros, de media, a gastos relacionados con la vivienda principal en el año 2006, lo que supone un incremento del 4,2%

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respecto a 2005. En Navarra este gasto ascendía a 283 euros por término medio con un incremento mucho mayor respecto al año anterior. Tabla 78. Gasto medio en vivienda en euros de Navarra en comparación con el conjunto del Estado

AÑO 2006 AÑO 2005 AÑO 2004

Navarra 283 233 230

Media estatal 221 212 205

Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.

La cobertura de necesidades en vivienda es una herramienta clave en la intervención social en las diversas situaciones de exclusión social: personas mayores, discapacitados, menores, inmigrantes, mujeres víctimas de maltrato, etc. El acceso a la vivienda se convierte en una parte fundamental de un proceso de intervención integral, sin la cual es difícil acometer otros procesos de integración (intervención familiar, inserción laboral, apoyo en la dependencia, etc.). De este modo, en ocasiones el acceso a una vivienda digna se convierte en el primer paso de un proceso de inserción en el cual se trabajen posteriormente otros aspectos (casos de maltrato, acogimientos familiares, viviendas compartidas). En otros casos de mayor exclusión, el acceso a la vivienda se convierte en la fase final de un proceso de acompañamiento iniciado previamente que ya ha abordado otros aspectos como el acceso al empleo o a unos ingresos estables.

- En la atención de la dependencia, la adaptación de los hogares a las necesidades de movilidad de las personas dependientes es un requisito esencial para el mantenimiento de las personas en su domicilio. Y en el caso de personas con elevadas necesidades de apoyo, la intervención se centra en la orientación hacia los recursos residenciales.

- En la atención social a personas inmigrantes en situación de riesgo se convierte en algo prioritario atender a las situaciones de emergencia social de personas que no tienen acceso a ninguna otra forma de protección de la vivienda y tienen dificultades para afrontar los gastos derivados de la misma.

- En el marco de la actuación con menores en dificultad social son necesarias alternativas de acogida en distintas fórmulas residenciales (pisos tutelados, centros de acogida).

- En el caso de mujeres víctimas de maltrato las medidas que se contemplan pasan por la acogida residencial en situaciones de extrema gravedad o emergencia social y más adelante el apoyo en el acceso a una vivienda estable.

- Existen otros colectivos como son los enfermos mentales crónicos, personas con problemas penales, personas sin hogar o los drogodependientes y otros

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grupos en dificultad social en los que la falta de vivienda es pieza esencial de su situación de exclusión.

- Sin embargo, por el momento la capacidad de intervención de los servicios sociales en el ámbito de la vivienda queda supeditada a los limitados recursos existentes:

- La cobertura de situaciones de emergencia para personas sin hogar, menores, mujeres en situación de riesgo etc. en los centros de acogida especializados.

- El acceso a fórmulas de vivienda estable para algunos colectivos en situación de fuerte dependencia que en este país se caracterizan más por el fuerte peso de las formas residenciales frente a otras como pisos tutelados, o viviendas comunitarias.

- La gestión de ayudas económicas extraordinarias para gastos relacionados con el pago de préstamos, alquileres, rehabilitación y equipamientos básicos.

- Por último, en la mayoría de los casos, la intervención consiste en la información e intermediación con el mercado de la vivienda de protección o libre.

De este modo, las dos grades líneas que suelen condicionar la intervención en materia de vivienda desde los servicios sociales son el grado de emergencia social o el grado de dependencia.

Sin embargo, en el contexto de las políticas de inclusión con mirada al medio o largo plazo sería preciso mejorar el acceso a la vivienda como mecanismo preventivo frente a la exclusión social con colectivos que no cumplan ninguno de los dos requisitos anteriores pero que se encuentren en situación de riesgo. Es el caso de algunas familias en situación de pobreza con dificultades para afrontar los gastos de vivienda, jóvenes, o personas mayores que todavía no tienen elevados niveles de dependencia.

El contexto actual de crisis nos obliga a poner la mirada en aquellas situaciones en las que el mantenimiento de la vivienda incluso en situaciones de desempleo se convierte en un factor que frena la caída hacia situaciones de exclusión más intensas. Resulta preciso por tanto poner en el énfasis en las medidas que permitan dicho mantenimiento.

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1. Líneas de intervención en materia de Vivienda previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión

La encuesta de condiciones de vida a población asistida en Navarra (1997) desveló la existencia de 3.819 hogares con necesidades en materia de vivienda. El estudio destacaba que la mayor parte de estas situaciones se concentraban en el área de Pamplona y Comarca y afectaban de manera más intensa a algunos tipos de hogares como los monoparentales, las personas mayores solas y las familias con hijos. Estas situaciones tenían en común una estrecha relación con servicios sociales, es decir, eran perceptores de prestaciones económicas o participantes en alguno de los programas existentes. Dentro del conjunto de situaciones identificadas como excluidas en relación con la vivienda se distinguían la siguientes: hogares o personas necesitadas de nuevo alojamiento, hogares con viviendas en mal estado, viviendas de espacio insuficiente, hogares en situaciones de hacinamiento, hogares que afrontaban gastos de vivienda superiores al 30% de sus ingresos y hogares en situación de pobreza extrema que carecían de equipamientos básicos.

Esta diversidad de situaciones dio lugar al diseño de distintas medidas de intervención que pudieran dar respuesta a las necesidades específicas de cada hogar. El diseño de las medidas del capitulo de Vivienda del primer Plan de Exclusión se produjo en una coyuntura favorable ya que acababa de aprobarse el Plan de Vivienda 1997-2000. Dicho plan constituyó un importante avance en materia social al tener una clara orientación hacia los sectores más desfavorecidos. De este modo, ambos planes coordinaron sus líneas de actuación en torno a tres ejes prioritarios a) la promoción de vivienda de protección oficial de régimen especial; b) el desarrollo de la oferta de alquiler para los sectores de población más excluidos y c) la transformación de las fórmulas de subsidiación de intereses por mecanismos para subvencionar la promoción.

Las medidas de vivienda del I Plan de Exclusión fueron:

1.- Asegurar una oferta suficiente de viviendas de protección oficial de régimen especial (se estimo que esta oferta pudiera ser de 1.5000). El plan instaba a que el 70% de esta oferta estuviera concentrado en Pamplona y Comarca.

2.- Mejorar el acceso de los sectores más desfavorecidos a la vivienda de protección oficial de régimen especial (modificando el baremo para que pudieran contemplarse situaciones personales de desventaja como la incapacidad o los bajos ingresos familiares).

3.- Favorecer el acceso a la propiedad de los más desfavorecidos (permitiendo que los inquilinos de las viviendas de alquiler social optaran a la compra a través de fórmulas de capitalización).

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4.- Evitar la concentración en determinados barrios y bloques de hogares provenientes de intervenciones orientadas al realojo.

5.- Garantizar la disponibilidad de equipamientos básicos en las viviendas de los más desfavorecidos.

6.- Ofrecer apoyos específicos a la rehabilitación de viviendas (a través de ayudas específicas incluso permitiendo la opción de que fueran las propias personas las que rehabilitaran su casa y percibieran la ayuda a través de peritajes).

7.- Promover procesos de incorporación social a través de la vivienda. El I PLES establecía la creación 400 viviendas de integración social. Estas viviendas se distribuirían del siguiente modo: 50% Pamplona, 10,8% en Estella, 11,3% en Tafalla, 13.4% en Tudela, 4,3% en Noreste y 9,3% en Noroeste.

8.- Promover que las entidades sociales pudieran adquirir 150 viviendas usadas para ponerlas a disposición de las personas que siguen itinerarios de inserción en forma de alquiler.

9.- Compensar el excesivo gasto de vivienda para las familias perceptoras de renta básica (casos en los que los gastos relativos a vivienda superaran el 30% de sus ingresos) mediante ayudas complementarias.

10.- Prevenir la pérdida de vivienda por parte de los sectores excluidos mediante la introducción en los convenios que el Dpto. de Vivienda firma con las entidades financieras de “períodos de carencia” para solventar situaciones de precariedad.

11.- Asegurar una oferta suficiente de alojamiento para los distintos colectivos en circunstancias especiales: mujeres excluidas, inmigrantes, colectivo sin techo o jóvenes.

2. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión a) Aportaciones derivadas de la evaluación del Gobierno de Navarra del I Plan de Lucha contra la exclusión

La evaluación realizada en 2006 en lo relativo a vivienda analiza por un lado, las necesidades de vivienda de la población excluida y por otro, una valoración cuantitativa y cualitativa del impacto de las medidas de vivienda incluidas en el I PLES. Se realiza cierta reactualización del diagnóstico realizado a partir de una encuesta a 507 hogares excluidos (Datlan, 2005). Esta encuesta desvela que tan sólo un 27% de las familias contaba en aquel momento con una vivienda en propiedad totalmente pagada, el resto, un 17.6%, tenía pagos pendientes en la compra de su vivienda; un 8% había accedido a una vivienda de alquiler social de régimen especial. Aunque el dato más destacable fue que, en torno al 32.3% de las familias excluidas acceden a la vivienda a través del alquiler libre.

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Se concluía, por tanto que el 45% de las personas excluidas accede a la vivienda en propiedad, pero una gran parte lo hace mediante el alquiler en el mercado libre teniendo un escaso impacto en esta población la vivienda de alquiler de régimen especial.

Del mismo diagnostico se derivan ciertas diferencias en cuanto al acceso a la vivienda en función de distintos tipos de colectivos. Son las personas mayores solas las que tienen la vivienda en propiedad totalmente pagada; las personas en situación de desempleo o empleo temporal tienen la vivienda en propiedad pero con pagos pendientes y las personas extranjeras acceden mayoritariamente a la vivienda a través del alquiler libre. Los colectivos con mas dificultades en el acceso a la vivienda son extranjeros, los hogares monoparentales y obviamente las personas sin hogar. Se detecta en la encuesta la existencia de un 2,4% de personas en situaciones de exclusión que no tiene una vivienda regular.

Por otro lado, a partir de dicha encuesta se observa que han empeorado los equipamientos de la población excluida respecto a su situación en 1997. A este respecto aunque se describe un importante aumento de las ayudas extraordinarias de integración para los arreglos de vivienda desde la puesta en marcha del Plan, se observa que este crecimiento se estanca desde 2003.

En cuanto al diagnóstico cualitativo elaborado a partir de entrevistas realizadas a técnicos y responsables de la sección de inclusión se hace referencia al trascendental incremento de los precios de la vivienda en los últimos años ya que, éste, en cierto modo ha ensombrecido el impacto de las medidas de vivienda recogidas en el I PLES, que a su juicio, en el momento de su elaboración supusieron un importante avance respecto a la situación anterior.

Se destaca muy positivamente el hecho de que, en el desarrollo de este plan se haya conseguido evitar el chabolismo estructural y los asentamientos conflictivos gracias al esfuerzo de coordinación de los profesionales del sector público y de la iniciativa social.

La valoración de las personas pertenecientes a las entidades de iniciativa social entrevistadas tiene un carácter más crítico respecto al desarrollo de las acciones de vivienda, un 42% de los entrevistados dice que los resultados alcanzados en este ámbito son insuficientes o muy insuficientes y el 50% opta por la opción ns/nc.

El conjunto de los profesionales tanto de la red pública como de la iniciativa social valoran muy positivamente el desarrollo del Decreto de Viviendas de Integración Social. Este programa ha cubierto sus objetivos en cuanto al numero de viviendas ya que se habían realizado más de 626 viviendas (hasta 2004) cuando el compromiso del I PLES era de 400 para el período establecido. A pesar de ello, se destaca el preocupante descenso de las viviendas realizadas en los últimos años lo que está conllevando un proceso de declive del programa y un replanteamiento del mismo.

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b) Aportaciones derivadas de la evaluación realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra

Salvo en algunas cuestiones que destacaremos a continuación, existe una gran coincidencia entre ambas evaluaciones, tanto en el diagnóstico de las acciones de vivienda como en las propuestas de mejora del mismo.

También la Red parte del hecho de que no puede evaluarse el desarrollo de las medidas de vivienda sin atender al sustancial cambio producido en el mercado de la vivienda en los últimos años lo que por un lado ha hecho aumentar considerablemente las necesidades de vivienda respecto al I PLES y por otro, ha dejado obsoletas algunas de las medidas diseñadas en el anterior contexto.

Se destaca la escasa oferta de viviendas que favorezcan el acceso de los sectores excluidos ya que se ha producido una oferta limitada de las viviendas de régimen especial en compra (615 hasta 2004) y en alquiler (467 de las 1500 previstas hasta 2004).

En relación al programa de viviendas de integración, la Red valora muy positivamente que el número de viviendas realizadas haya sido superior al previsto: sin embargo, destaca igualmente su proceso de declive. La experiencia de las entidades que han participado en el programa lleva a plantear algunas limitaciones que explican el descenso de su impacto:

- La imposibilidad de dar respuesta a la demanda planteada en Pamplona y Comarca debido a la inexistencia de pisos que se adecuen a las características del decreto.

- El mal estado de muchas de las viviendas que se adquieren debido al requisito demasiado elevado de antigüedad de la vivienda. Este hecho lleva a muchas familias a afrontar gastos elevados de rehabilitación o a vivir en malas condiciones.

- Limitación de las subvenciones en materia de acompañamiento, tarea de elevada complejidad y dedicación para las entidades. Los tres años en los que se financia el acompañamiento se consideran insuficientes.

- En este sentido subrayan la escasa creación de EIOSVIS ya que sólo se ha creado uno de carácter experimental que sigue estando sufragado a través de subvención.

- No se han introducido las modificaciones legales necesarias para que las Entidades Locales participen en la adquisición de Viviendas bajo este decreto.

- Entre las últimas modificaciones que se han realizado al decreto, se valoran positivamente las relativas al concepto de ahorro previo y la

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flexibilidad respecto al requisito del precio de venta de la vivienda (no superación del 80% del módulo establecido). Sin embargo, se cuestiona la elevación del tiempo de permanencia mínimo en Navarra de 3 a 4 años así como el descenso en la subvención del máximo del 50% al 45% y de la subvención a las entidades.

- En el caso de las personas inmigrantes el hecho de que no se contabilicen los miembros de la familia que no están reagrupados dificulta precisamente los procesos de reagrupación (siendo la vivienda en condiciones un requisito para obtener el permiso de reagrupación).

En relación con las ayudas para la rehabilitación de viviendas la evaluación de la Red destaca positivamente el aumento de las ayudas aunque constata el escaso impacto de estas ayudas en la población excluida que presenta importantes dificultades para acceder a ellas debido a su imposibilidad de sufragar los gastos con antelación y afrontar el 60% de las mismas. En este sentido, denuncia que no se ha puesto en marcha la medida del I PLES que preveía la fórmula de financiación que permitiera a las propias familias rehabilitar la vivienda y recibir la subvención por ello a través de un peritaje.

En cuanto a la situación de colectivos específicos, la evaluación de la Red también se muestra más crítica ante la limitación de recursos residenciales adaptados a las necesidades específicas. Se considera insuficiente la red de recursos residenciales para mujeres víctimas de maltrato (centros de urgencia, casa de acogida, y pisos). Igualmente valora como insuficientes las plazas de la nueva residencia para personas sin hogar, con las que se sigue aplicando un recurso de escaso valor integrador como el alojamiento en pensiones. Por último, se valora la necesidad de crear viviendas tuteladas para diversos colectivos como las personas que salen de prisión, de comunidad terapéutica, personas con enfermedades de salud mental etc.

Las propuestas de mejora en materia de vivienda planteadas por la Red de se tienen un elevado nivel de convergencia con la evaluación del Gobierno de Navarra, tal y como se puede observar en el siguiente cuadro, aunque quizás la Red, desde la intervención sobre el terreno ha llegado a una mayor concreción y desarrollo de las mismas.

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Tabla 79 Comparación de evaluaciones del I Plan

Ámbito de Propuestas

Evaluación Gobierno de Navarra 2006 Evaluación Red de Lucha contra la pobreza

Vivienda Protegida Mantener la oferta de viviendas de régimen especial de alquiler y de compra y mejorar la accesibilidad de los excluidos a las viviendas de protección oficial mediante la construcción de más viviendas de régimen especial.

Aumento de la oferta de viviendas de régimen especial de compra la oferta de Se propone la reserva de un 3% para personas que se encuentran en procesos de inclusión social

Alquiler social Desde la sección de Inclusión se plantea la necesidad de destinar viviendas de alquiler de régimen especial a personas con fórmulas de seguimiento social desde las entidades siguiendo el modelo de las VIS.

Aumentar la oferta de viviendas de régimen especial de alquiler. Es preciso desarrollar las ayudas para acompañamiento social en el caso de las viviendas de alquiler social

Rehabilitación Aumentar las actuaciones de rehabilitación de viviendas.

Adecuar los requisitos de las ayudas a las características de los colectivos excluidos (pago por adelantado) aumentar la subvención por encima del 40%. Desarrollar la medida que permitía a las propias familias rehabilitar su vivienda mediante un peritaje de los trabajos realizados

Gastos excesivos de vivienda

Mejorar el uso de las ayudas complementarias a hogares con gastos excesivos de más del 30% y las solicitudes de periodo de carencia en el pago de la vivienda

Desarrollar la medida que permitía entregar la vivienda de régimen especial sin acabados finales.

Colectivos especiales Personasproblemas penales

Prever las necesidades residenciales de los exreclusos en previsión de la nueva cárcel

Promover la creación de viviendas tuteladas

Mujeres en conflicto Mantener la oferta para mujeres en situación de conflicto social

Aumentar la oferta de recursos de alojamiento

Discapacidad Atención a al discapacidad en viviendas comunitarias (con accesibilidad, habitaciones individuales, salidas de emergencia, mejor ventilación

Salud mental Atender a situaciones que requieran vivienda tutelada

Promover la creación de viviendas tuteladas

Toxicomanías Promover la creación de viviendas tuteladas Jóvenes Promover programas de vivienda para

jóvenes y otros recursos de alojamiento temp Promover vivienda para jóvenes

Personas sin hogar Incrementar pisos tutelados con acompañamiento para personas sin hogar.

Aumentar la oferta residencial y buscar alternativas al alojamiento en pensiones

VIS Se propone una evaluación en profundidad del programa a la luz de la experiencia y un replanteamiento del programa que permita su relanzamiento. Como mejoras específicas se proponen: - Contemplar dentro del programa las subvenciones específicas para rehabilitación de las viviendas debido al estado importante de deterioro de muchas de ellas. - Facilitar la movilidad entre vis en casos que los que se produzcan aumento de familia - Adecuar los módulos a los precios del mercado inmobiliario - Mejorar la concepción y la valoración del acompañamiento social - Aumentar el presupuesto del programa - Que las entidades locales entren en la gestión de las VIS

- Dar una solución a las demandas planteadas en Pamplona y Comarca - Flexibilizar en algunos casos el requisito de antigüedad de la vivienda - Mantener el requisito de estancia en Navarra en 3 años - Mantener el máximo de la subvención en 50% y 65% para las entidades - Incorporar una ayuda específica para rehabilitación en los casos de deterioro - Para el colectivo inmigrante tener en cuenta los proyectos de reagrupación - Reconocer el valor de la función de acompañamiento y garantizar su financiación. Aumentándola de 3 a 5 años. - Favorecer las condiciones legales necesarias para que las entidades locales participen

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A modo de conclusión decir que ambas evaluaciones coinciden en valorar el importante avance que ha supuesto la implicación del Departamento de Vivienda en la lucha contra la exclusión a través de contemplar en sus acciones las características de estos hogares, así como de desarrollar medidas específicas destinadas a las persones en situación de dificultad como las viviendas de régimen especial de alquiler y compra y las viviendas de integración social. Sin embargo, el incremento del precio de la vivienda ha hecho de estas medidas una intervención insuficiente en un contexto de constante incremento de las situaciones de exclusión residencial. Las personas excluidas, en una proporción muy elevada siguen accediendo a la vivienda a través del alquiler en el mercado libre, siendo algunos colectivos como los inmigrantes y los hogares monoparentales los más afectados por los elevados costes del alquiler libre.

Por ello las principales medias planteadas en las evaluaciones coinciden en la necesidad de aumentar las actuaciones de vivienda de régimen especial, tanto en compra como en alquiler, mejorar el decreto de viviendas de integración, favorecer el mantenimiento de la vivienda mediante una mejora de las ayudas a las familias y aumentar la red de recursos tutelados para colectivos específicos.

3. Necesidades de vivienda de la población excluida a) Necesidades relacionadas con la vivienda de los solicitantes de renta básica

De la evaluación del I PLES se derivaba un escaso acceso de la población excluida a la vivienda en propiedad, en el caso de los hogares solicitantes de Renta Básica esta proporción es aún menor.

Tan sólo un 6% de los solicitantes, entre 2002 y 2007 dispone de vivienda propia totalmente pagada, y un 14% la está pagando. De este modo, el 80% de los hogares acceden a la vivienda mediante otras fórmulas, como son el alquiler o el realquiler. Esta última forma ha aumentado desde un 9% de hogares en el 2002 a casi un 20% en el 2007. De ello se deriva que la mayor parte de la población perceptora accede a la vivienda mediante el alquiler en el mercado libre, sino que además éste se realiza cada vez en condiciones de mayor perjuicio para las personas excluidas ya que la fórmula del realquiler se hace en condiciones de irregularidad y da lugar a grandes abusos en los precios.

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Tabla 80 .Régimen de tenencia de la vivienda de los hogares solicitantes de Renta Básica 2002-2007

2002-07 2002 2007 Nº % Nº % Nº % Cedida 3853 10,4 519 9,8 558 10,6 Alquilada 10490 28,2 1623 30,6 1585 30,2 Reálquilada 5310 14,3 486 9,2 1021 19,4 Propia pagándose 5123 13,8 667 12,6 813 15,5 Propia pagada 2301 6,2 385 7,3 300 5,7 Otra forma 4282 11,5 591 11,1 587 11,2 Ns/NC 1166 3,1 257 4,8 109 2,1 37174 5305 5257

Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007

También en relación con la accesibilidad a la vivienda de la población solicitante de Renta Básica se siguen produciendo situaciones que debieran ser objeto de intervención prioritaria como el porcentaje de solicitantes que carecen de domicilio. Esta situación disminuyó hasta un 0.4% en 2007 frente al 1.1% en 2002 paralelamente al aumento de personas que viven en instituciones (pasa de 2.5% a 3.2%). Tabla 81 Tipo de vivienda de los hogares solicitantes de Renta Básica 2002-2007

Número total

2002-07 2002 2007 Nº % Nº % Nº % Sin domicilio 313 0,8 57 1,1 23 0,4 Viviendo en cueva 140 0,4 30 0,6 17 0,3 Piso 27077 72,8 3809 71,8 4230 80,5 vivienda unifamiliar 3014 8,1 291 5,5 477 9,1 Chabola 502 1,4 145 2,7 43 0,8 Casa pre-fabricada 94 0,3 17 0,3 7 0,1 Tienda de campaña-caravana 232 0,6 29 0,5 27 0,5 Vivienda colectiva 952 2,6 130 2,5 170 3,2 Pensión 432 1,2 76 1,4 47 0,9 Otros 434 1,2 55 1,0 54 1,0 Ns/NC 279 0,8 35 0,7 27 0,5 37174 5305 5257

Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007

También es destacable el descenso del número de hogares que viven en chabolas, pre-fabricados caravanas, y pensiones, sin embargo, el mantenimiento de algunas de estas situaciones (un 3% en total carece de vivienda adecuada) y la previsión de que en la actualidad, en un contexto de mayor fragilidad puedan estar aumentando, convierten estas situaciones en prioritarias.

Y es que para muchos hogares solicitantes de Renta Básica hasta ahora y más en el futuro, la principal problemática relacionada con la vivienda va a ser el mantenimiento de la misma.

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En el 2007 ya constamos las siguientes situaciones de gravedad. Tabla 82 Hogares solicitantes de Renta Básica en los que el principal problema al margen de la escasez de ingresos esté relacionado con la vivienda en el 2007. Total de solicitudes de ese año: 5146

Nº % Desahucio e impago de alquileres 18 0,3 Falta de medios para pagar recibos de luz, agua, calefacción 137 2,6 Falta de medios para reparar la vivienda y las malas condiciones 58 1,1 Causas de emergencia relacionadas con la vivienda 105 2

Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007

Otro dato indicativo de la importancia de las necesidades en materia de vivienda es el hecho de que más del 80% de las solicitudes de ayudas extraordinarias de inclusión social (entre 2002 y 2007) tengan como concepto el mantenimiento de la vivienda, pago de deudas, amortización o gastos de acondicionamiento y equipamientos. Tabla 83 Concepto de las ayudas extraordinarias 2001-2007

Nº % Gastos relacionados con la vivienda habitual: deudas de alquiler, de amortización de prestamos 1771 45,5 Gastos relacionados con el acondicionamiento y los equipamientos básicos de la vivienda 1403 36,1 Otros 712 18,4 3886 100

Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007

Cabe prever que en el actual contexto el número de hogares con problemas de impago y dificultades para pagar los gastos y las reparaciones de la vivienda aumente considerablemente.

Otra forma de acercarnos a dimensionar la necesidad de vivienda de los colectivos con los que se trabaja desde la sección de inclusión social es valorar la demanda de viviendas de integración social y las solicitudes de ayudas extraordinarias de inclusión. En el periodo que estamos analizando 2002-2007 se han admitido un total de 1119 solicitudes y se han adquirido un total de 433 viviendas.

De este modo existen 686 familias en este período a las que las entidades sociales han considerado como prioritarias en relación con su necesidad de vivienda y no han podido participar en el programa.

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Gráfico 26 Evolución de la demanda no satisfecha de VIS

Tal y como puede observarse en los últimos años la brecha de solicitudes no

cubiertas está aumentado considerablemente por dos fenómenos paralelos, el aumento de las necesidades y el descenso de las actuaciones de compra de vivienda del programa.

b) Problemas relativos a la vivienda de colectivos específicos dentro de la exclusión

Del trabajo desarrollado en las distintas monografías se derivan algunas necesidades específicas en materia de vivienda así como posibles líneas de actuación en este ámbito.

Personas sin hogar

En relación a las necesidades de vivienda de este colectivo se destacan la escasez de recursos, su centralidad en Pamplona (el 97% de la población atendida lo es en centros que se encuentran ubicados en Pamplona o su Comarca) y la falta de adecuación de los recursos a los distintos perfiles del colectivo y sus necesidades de integración.

Los centros de alojamiento para personas sin hogar se han convertido en uno de los principales recursos para afrontar emergencias sociales. Desde estos centros se acoge a una diversidad de personas a las que no se puede dar respuesta mediante otros recursos. Sin embargo, esta función se cumple sin una planificación previa ni una coordinación adecuada. Como consecuencia, en muchos recursos se tiene la sensación de estar actuando como “contenedor social”.

- En especial se llama la atención sobre la necesidad de evitar que este tipo de centros se conviertan en “la respuesta” a la necesidad de alojamiento

205

para un sector de la población inmigrante. Se cree que las necesidades de la población con la que se suele trabajar desde estos centros (en situación de exclusión social grave) son muy diferentes a las que suelen presentar las personas inmigrantes.

- En los mismos términos, se considera inapropiado atender a personas jóvenes ya que podría suponer que se incorporaran precozmente al circuito de la exclusión.

- En el caso de las personas mayores, se cree que este tipo de recursos, de atención temporal y prestaciones muy básicas, no se adaptan a sus necesidades y características (dificultades para asumir la convivencia debido a muchos años en la calle, etcétera).

- En el caso de personas con un trastorno mental grave activo se cree necesario contar con protocolos y recursos suplementarios de intervención.

- Por último, respecto a personas que han concluido un programa de tratamiento de las drogodependencias o que lo están realizando, en general, se considera que la utilización de los recursos actualmente existentes para población sin hogar, por parte de estas personas, supone un retroceso en su proceso y un posible factor de riesgo para la recaída (por el nivel de consumo de un sector de la población usuaria).

Se valora que no existe una oferta integral de recursos que puedan adaptarse a los diferentes momentos o fases por las que pueda pasar la persona, que la acompañen en función de la evolución de sus procesos personales:

- En primer lugar, se destaca como una importante debilidad la inexistencia de un servicio permanente de emergencias sociales que provoca una atención poco planificada y coordinada.

- En relación a la prevención, en la preparación para la desinstitucionalización, la salida de las comunidades terapéuticas y del centro penitenciario es vivido como un momento de riesgo especialmente grave en el caso de las personas que no cuentan con apoyos sociales suficientes. En Navarra no existen viviendas tuteladas vinculadas a procesos de incorporación social de personas que realizan tratamiento de drogodependencias. Tampoco existen en el caso de la incorporación social de personas con problemas penales. En el caso de la población con trastorno mental grave, también se han detectado dificultades debidas a la saturación de la red de salud mental. Algunas personas, que precisarían recursos residenciales especializados, no pueden disfrutar de ellos por falta de plazas. En algunos casos, tras estar ingresados en la unidad de hospitalización psiquiátrica salen a la calle sin apoyos suficientes con el consiguiente riesgo.

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- En referencia al asesoramiento, orientación e información en materia de vivienda, los equipos de incorporación social a través de la vivienda (EISOVI), previstos en el primer Plan de Lucha contra la Exclusión Social, no han sido apenas desarrollados durante estos años (sólo se ha creado uno). Por lo tanto, su papel preventivo, orientado hacia la detección de situaciones de exclusión en materia de vivienda, de mediación, de orientación, de apoyo, apenas ha podido ser desarrollado.

- Relacionado con la satisfacción de necesidades básicas, en la acogida diurna El Centro San Miguel de Cáritas es el único espacio de acogida diurna para personas sin hogar no itinerantes. Su horario es de 10,30 h. a 17 h. y de lunes a sábado. Teniendo en cuenta que el Centro “A Cubierto” cierra a las 9 h. y no abre sus puertas hasta las 21 h., existen franjas horarias en las que no existe ningún espacio para la acogida a personas sin hogar. Fuera de Pamplona la situación es aun más deficitaria, ya que no existe ningún recurso de estas características. Respecto al comedor social, si bien todos los centros de alojamiento, y algunos centros ocupacionales, ofrecen servicio de alimentación, en Navarra no existe ningún comedor social de acceso directo.

- Respecto al alojamiento, el diseño físico de los albergues dificulta que puedan servir para adaptarse a población usuaria con necesidades especiales, las debilidades se refieren especialmente a las instalaciones de los albergues orientados a personas en situación de itinerancia: barreras arquitectónicas que imposibilitan el acceso a personas con discapacidades físicas, carencia de algunos servicios muy demandados por la población usuaria (refugio para perros y consigna) y dificultades para adaptarse a parejas, familias con menores, personas con discapacidades físicas y otras.

- Fuera de Pamplona y su Comarca no existe ningún servicio de alojamiento para personas que no sean itinerantes ni tampoco servicios de larga estancia adaptados a personas mayores y cronificadas.

- En último lugar, las personas sin hogar no tienen acceso a las Viviendas de integración social y las viviendas de protección oficial en régimen debido a su distancia con los requerimientos de los mismos por ello se considera un colectivo especialmente excluido, también de las políticas de vivienda, cuando debiera ser prioritario.

Todas las personas entrevistadas coinciden en señalar la escasa corresponsabilidad existente en la actuación con las personas sin hogar. Más de la mitad de las personas (56%) son acogidas por Cáritas, mientras que en segundo lugar se encuentra el Ayuntamiento de Pamplona (16%). Es decir, prácticamente tres cuartas partes de la población es atendida tan sólo por dos instituciones. Se hace precisa una mayor implicación de otras entidades publicas como Vivienda y Entidades Locales.

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Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades

Las necesidades en materia residencial y de vivienda que afectan a este colectivo se agrupan en dos áreas principales:

Resultan escasas el número de plazas residenciales para discapacitados físicos y psíquicos. Serían necesarias distintas fórmulas para dar repuesta a las diversidad de situaciones que presenta el colectivo en función de su situación (grado de dependencia física y mental, edad, y otros) y sobre todo para apoyar a sus cuidadores/as que actualmente sufren grandes sobrecargas. Este abanico de recursos lo componen: plazas residenciales, plazas para ingresos temporales, pisos tutelados y fórmulas más abiertas de tutela como pisos con supervisión. Igualmente sería preciso adaptar la red de recursos a la distribución geográfica del colectivo.

La población drogodependiente presenta necesidades residenciales específicas en función de los distintos momentos en el proceso rehabilitador. Por un lado, son necesarias plazas en residencias de carácter rehabilitador pero también son necesarios recursos de carácter residencial para drogodependientes que están realizando un tratamiento ambulatorio o ya lo han hecho y precisan alojamiento supervisado. Por último, hay algunas personas que por su situación y/o momento evolutivo no se adaptan a recursos con un enfoque más rehabilitador y presentan situaciones de mayor exclusión social a veces de vida en la calle. Estas personas necesitan plazas residenciales de alojamiento pero también participarían si existiera un centro de acogida diurna para personas en situación de exclusión social.

Prostitución

Entre el colectivo de personas que ejercen la prostitución los problemas relacionados con la vivienda afectan principalmente a la accesibilidad. Existe una gran dificultad para conseguir el acceso a la compra o al alquiler cuando no se dispone de nómina regular. De manera que la mayoría de los propietarios que aceptan alquilar sin esa garantía abusan económicamente de estas personas que no podrán obtener un alquiler a un precio más razonable. Se acaba produciendo en muchos casos al realquiler de habitaciones de unas personas a otras y situaciones de hacinamiento en una vivienda a fin de hacer negocio o repartir los gastos. Se constatan además condiciones muy precarias de salubridad en estas viviendas.

En este caso, como en otros, el acceso a vivienda protegida en régimen de alquiler o compra supondría un importante avance en el proceso de integración. Igualmente se contempla necesaria la existencia de un recurso de urgencias que favorezca la acogida en situaciones de riesgo y desprotección.

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Personas mayores

Entre las personas mayores en situación de exclusión las problemáticas de vivienda más frecuentes son la inadecuación de la vivienda y los gastos excesivos derivados de la misma. Para muchas personas resulta un difícil proceso adecuar sus viviendas a las nuevas necesidades de movilidad y en ocasiones totalmente inviable desde su situación de bajos ingresos. Una vivienda inadecuada es, en sí misma, un factor desencadenante de lesiones y aislamiento social.

Estas personas encuentran dificultades para adaptar o rehabilitar su domicilio y se encuentran con que las entidades financieras son totalmente reacias a conceder préstamos hipotecarios a mayores de 65 años.

Actualmente, las promociones de vivienda nueva incluyen ya como equipamientos básicos los ascensores, pero todavía no tienen en cuenta ciertas mejoras como: baños adaptados, ducha en lugar de bañera, terrazas utilizables, miradores, suelos antideslizantes, etc.

En muchos casos, los niveles de dependencia-autonomía y sobretodo, los deseos de las personas mayores harían adecuado el recurso de las viviendas tuteladas cuya oferta actual es muy limitada.

La residencia es la opción menos deseada por las personas mayores por múltiples razones como el precio de la plaza, el desarraigo, las connotaciones que la rodean, el sentimiento de soledad, etc. La determinación de ingresar en un centro residencial no siempre es una decisión libremente tomada y, tanto entonces como cuando sí lo es, lleva aparejada separación, pérdida de vínculos y de ciertas libertades, y renuncia a su entorno. A la persona mayor se le plantea por parte del médico, descendientes, hermanos/as, trabajadoras sociales, etc., la conveniencia de vivir en una residencia al presentarse importantes limitaciones funcionales y cognitivas, debilidad en los apoyos informales y/o formales, fragilidad. La persona mayor se ve obligada a reflexionar sobre un futuro incierto, en tanto que sus familiares se interrogan sobre su responsabilidad en la atención, capacidad económica, nuevas relaciones entre los diferentes miembros de la familia, etc.

El recurso residencial, es el último recurso al que recurren las personas mayores y sus familiares cuando no tienen otro remedio o la situación de cuidados se hace insostenible. Un recurso que sigue caminando hacia la mejora de la calidad en la gestión y atención, pero en el que todavía se detectan ciertas carencias.

Con el objeto de hacer frente a las debilidades detectadas en materia residencial y de vivienda en el colectivo de personas mayores se proponen las siguientes líneas de intervención dirigidas al grupo de las personas mayores:

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- Incremento de la oferta de viviendas tuteladas y comunitarias.

- Creación de un Centro de Emergencias Sociales para estancias temporales este centro no tendría porqué ser exclusivo para personas mayores.

- Aumento de la oferta de plazas públicas y concertadas en centros de día y residencias para personas mayores sin hogar y en situaciones de urgencia por crisis familiar prolongada.

- Dotación presupuestaria para aumentar las ayudas a la mejora de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en situación más precaria y eliminación de barreras arquitectónicas de las zonas comunes en los bloques de viviendas.

- Incrementar las ayudas económicas destinadas a la rehabilitación y adaptación de viviendas para personas mayores.

- Construcción de viviendas adaptadas para personas mayores, al margen de su grado de valimiento o dependencia.

- Favorecer su acceso al régimen de alquiler o propiedad de las viviendas de protección oficial.

Familias monoparentales En el caso de las familias monoparentales la falta de recursos es el principal

obstáculo para poder hacerse cargo de los pagos de la adquisición o el alquiler de una vivienda. Este colectivo presenta importantes dificultades para acceder a las viviendas protegidas por lo que acaba recurriendo mayoritariamente al mercado libre. Las dificultades se centran en la ausencia de los ingresos mínimos necesarios (8.000 para régimen especial de compra y alquiler).

El colectivo de mujeres monoparentales en situación precaria o de exclusión, no trabaja y por lo tanto en muchas ocasiones, no alcanza el mínimo establecido. Aunque lo haga y sea seleccionada para una vivienda posteriormente no puede obtener el aval bancario cada vez más inaccesible. La mayor presencia de este colectivo en Pamplona y la inviabilidad de llevar a cabo compra de vivienda de integración social en Pamplona hace que éste no sea un recurso que pueda aplicarse con las familias monoparentales.

Las propuestas de intervención con el colectivo de familias monoparentales constatan algunas necesidades:

- En primer lugar de generar recursos residenciales de emergencia. La inexistencia de este tipo de recursos causa por un lado, la utilización de otros recursos que no responden a las necesidades existentes pero son los únicos disponibles, como es el caso del centro de urgencias para mujeres maltratadas.

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- Aumentar la oferta de viviendas de alquiler social de régimen especial.

- Respaldo del aval por parte de la Comunidad Foral como instrumento imprescindible para posibilitar el acceso a una vivienda a quien carezca de empleo y bienes económicos mediante la utilización de las ayudas extraordinarias de los Servicios Sociales de Base o bien mediante la adjudicación de un Fondo para ello que provenga del Departamento de vivienda y que sea gestionado bien por este o bien por los Servicios Sociales.

- Reserva de un 3% de las viviendas en los mismos términos que se utiliza para la población discapacitada o para las mujeres victimas de violencia de género pero en este caso para la población en situación de riesgo y/o exclusión social, entre las que se encuentra algunas mujeres del colectivo de familias monomarentales.

- Descentralización de los recursos residenciales para mujeres que han sufrido violencia de género, ya que los mismos se circunscriben al ámbito de Pamplona y Comarca y por lo tanto impiden el regreso de dichas mujeres con esta problemática a sus lugares de origen, generan una clara situación no sólo de desigualdad territorial y de atención sino también de desarraigo y de dificultad para emprender el proceso de recuperación y gestión de la propia vida.

- Generación de un recurso específico o la adaptación del existente para madres gestantes en el área de la mujer del Ayuntamiento de Pamplona, que se encargue de la atención de menores adolescentes madres.

Población gitana La problemática actual respecto a la vivienda afecta a amplios sectores de la

población pero incide con una mayor virulencia en la comunidad gitana, para quien el acceso a una vivienda es además de una necesidad básica un elemento clave para un proceso adecuado de inclusión social. La conciencia e inquietud por el “enquistamiento” de estas situaciones de exclusión residencial, que afecta a una parte importante de población gitana, es compartida por los/as profesionales de los servicios sociales, las diferentes entidades de iniciativa social que trabajan con la Comunidad Gitana y las asociaciones los representan, siendo, ante la gravedad de las situaciones familiares afectadas y la escasez de recursos disponibles, difícil desarrollar un trabajo social coherente en este sentido.

En el caso de la población gitana Navarra se plasma una cruda realidad que nos señala como tres de cada cuatro hogares navarros ocupados por personas

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gitanas padecen algún tipo de dificultad relacionada con la vivienda (excesivo número de convivientes, el régimen de tenencia, insalubridad, inhabitabilidad, los olores, las humedades y el déficit en la construcción, etcétera). Las zonas con mayores niveles de vivienda deficitaria son las áreas de Estella (40.61%) y Tudela (44.10%). En el caso del área Tudela, según distintas fuentes, el notable porcentaje de vivienda en condiciones de inhabitabilidad en dicho territorio parece estar ligado a la gran concentración de viviendas deterioradas en el Casco Viejo de Tudela. En el mismo sentido se perfila el caso del área noroeste, donde la importante concentración de infraviviendas en el casco histórico de Alsasua parece incrementar los datos en este sentido.

El hacinamiento es una de las dificultades que se señalan reiteradamente en las investigaciones efectuadas al respecto como una de las actuales barreras de integración en materia de vivienda en la población gitana de Navarra. El escaso espacio útil en los inmuebles y el número de individuos que habitan en ellas son dos caras de la misma moneda. Uno de cada dos hogares pertenecientes a familias gitanas navarras padece una situación de hacinamiento.

El porcentaje de infraviviendas (27%) podría ser aún superior ya que se mide únicamente las deficiencias de habitabilidad más graves. Quedaría constatar pues, en estudios posteriores un sector significativo de viviendas con deficiencias parciales (barreras arquitectónicas, superficie, hacinamiento, nivel de equipamiento y otras) que impiden considerarlas como viviendas plenamente normalizadas. Desde esta perspectiva puede tomarse como referencia el estudio de los Gitanos en Navarra de 2001 que cifraba, en torno a un 46% el porcentaje de familias gitanas que se veían afectadas bien por una situación de infravivienda o no acceso a la misma o bien residían en una vivienda inadecuada, enmarcándose en este sentido, un importante número de inmuebles, como se ha comentado anteriormente, afectado por situaciones de hacinamiento, insalubridad o problemas estructurales, entre otros aspectos.

- El fenómeno de la vivienda móvil (furgoneta) aparece pero de manera puntual (se ha constatado por parte de los Servicios Sociales de nuestra comunidad, las entidades de Iniciativa Social y las asociaciones que trabajan para la Comunidad Gitana la presencia de manera intermitente de esta tipología de alojamiento en localidades como Elizondo, Aoiz, Santesteban, Sangüesa, Caparroso y Caderita).

- Se ha constatado también la existencia de seis cuevas habitadas por familias gitanas, localizándose en las localidades de Peralta y Lerín. En el caso de esta última localidad, las cuevas se asientan dentro del único asentamiento gitano denominado La Ponderosa, considerado como tal en Navarra. No esta formado por chabolas o inmuebles prefabricados, sino que la población residente en él, cifrada en torno a las cuarenta personas, residen en un barracón subdividido por tabiques, careciendo de unas condiciones básicas de salubridad. En los

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aledaños de dicho asentamiento se insertan las cuevas, las cuales no disponen de agua corriente ni electricidad.

- Por otro lado, existen en Navarra seis chabolas ocupadas por familias gitanas en las localidades de Sangüesa, Orkoyen, Castejón y Olite. En el caso de Sangüesa las chabolas son antiguos prefabricados sumamente deteriorados que constituyen los restos del antiguo barrio de transición denominado “El Parral”.

Un fenómeno que está quizás empeorando en los últimos años es el de la concentración de familias gitanas en situación de exclusión en determinadas zonas que aumentan su degradación. Si bien es cierto que las tasas de natalidad en la población gitana se están reduciendo sensiblemente, ésta presenta una población predominantemente joven y por ello el propio crecimiento vegetativo hace que el porcentaje de gitanos/as aumente en los barrios donde están presentes. Este hecho no favorece la progresión de estos lugares ya que las personas no gitanas en cuanto tienen la posibilidad abandonan el barrio, dando lugar a una concentración de población gitana y otros grupos vulnerables con bajo poder adquisitivo debido a la progresiva devaluación del precio de las viviendas. En relación a los barrios o zonas de nuestra Comunidad Foral que presentan bien una situación de degradación o segregación o ambas de manera simultánea son: La Magdalena (Pamplona), Echavacoiz fundamentalmente grupo Urdánoz (Pamplona), Estella y Lodosa.

En referencia al acceso a las promociones de vivienda protegida por parte de la población gitana, el programa de vivienda de integración social ha servido para que un importante número de familias gitanas accedieran a la vivienda en propiedad como parte de un proceso de integración a largo plazo. Sin embargo, el declive del programa provocado por el elevado precio de la vivienda ha supuesto una reducción significativa de la oferta de viviendas que cumplen la normativa del programa de vivienda de integración social (precio máximo por metro cuadrado….). Este incremento en el precio de las viviendas ha favorecido una excesiva ruralización del programa ante la escasez de viviendas de bajo precio en las zonas urbanas. Ello ha provocado, en algunas localidades “concentraciones” de viviendas y familias con el consiguiente riesgo de formación de guetos y de acentuación de tensiones sociales. En los últimos años de ejecución del programa el grueso de viviendas adquiridas se concentra principalmente en zonas rurales del las áreas de Estella, Tafalla y Tudela, siendo insignificante el número de inmuebles adquiridos en Pamplona y comarca. Esta “ruralización”, además presenta una problemática añadida en la que el desplazamiento vital que supone a la familia la compra de un inmueble alejado de su entorno habitual, supone en muchas ocasiones una pérdida de referentes familiares y sociales que dificulta notablemente la adaptación social de las familias a su nuevo entorno. El emplazamiento de estos inmuebles alejados de núcleos urbanos supone en ocasiones un detrimento de las

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posibilidades de inserción laboral y, por tanto, económica, de las familias que acceden a una vivienda de integración social.

A su vez, esta carestía en los precios ha supuesto un descenso en la calidad de las viviendas adquiridas por el programa. Así, muchos de los inmuebles adquiridos necesitan labores de rehabilitación o mejoras que las familias no pueden afrontar. Aunque el programa recoge la opción de la rehabilitación las condiciones de su ejecución hacen que esta opción sea poco operativa en la mayor parte de las familias gitanas beneficiarias del programa. Esta dificultad de acceso que entrañan las ayudas a la rehabilitación existentes provocan un aumento de las solicitudes de ayudas extraordinarias al Departamento de Bienestar Social en las que los requisitos exigidos se adecuan más a la idiosincrasia de las familias gitanas beneficiarias del programa pero que son de mucha menor cuantía.

En el terreno de las ayudas a la rehabilitación, las dificultades que estriban este tipo de ayuda para la Comunidad gitana en situación de exclusión, se enmarcan dentro de la problemática general de las personas en situación de exclusión para “encajar” dentro de los requisitos y criterios establecidos para la percepción de estas ayudas. Así, desde las diferentes entidades que trabajan en este ámbito se constatan una serie de dificultades que se traducen en un acceso prácticamente insignificante de la población en situación de exclusión en general y de la población gitana en particular a dichas ayudas. La filosofía de las ayudas a la rehabilitación en la actualidad difícilmente conjuga con la inestabilidad económica y laboral de las personas en situación de exclusión. Por ejemplo, la percepción de la ayuda económica una vez presentada la factura del gasto realizado, supone un adelanto de dinero importante que la mayor parte de las familias no se pueden permitir. Además, la subvención máxima a percibir en este sentido supone un máximo del 40% de la rehabilitación, siendo en la mayor parte de las situaciones difícil afrontar el 60% restante.

En referencia a las viviendas de protección oficial, la oferta de vivienda pública, a pesar de incrementarse en los últimos años, sigue siendo limitada al considerar la imposibilidad de amplios sectores de la población de acceder a un inmueble en el mercado libre. Las barreras estructurales que impiden un acceso a las viviendas públicas son diferenciadas, según se trate de la oferta de vivienda pública en régimen de alquiler o compra. En el caso de la vivienda pública en alquiler la oferta es limitada, concentrándose mayoritariamente en zonas urbanas y añadiendo a esta situación un sistema de fijación de alquileres que frecuentemente entra en contradicción con la inestabilidad económica y laboral de un amplio sector de la comunidad gitana navarra. En cuanto a las viviendas de protección oficial en propiedad, la dificultad no estriba tanto en el número de viviendas construidas, sino en el incumplimiento por parte de amplios sectores de la comunidad gitana de los requisitos mínimos de acceso y la incapacidad, debido a una situación económica fluctuante de reunir los

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requisitos necesarios para el acceso a un crédito bancario, necesario para afrontar el pago del inmueble a adquirir. Con la Ley 8/2004 de 24 de junio se cumplió una de las medidas requeridas por el I PLES, la modificación del baremo de acceso a este tipo de viviendas. No obstante, la exigencia de un nivel de ingresos estable durante dos años anteriores a la solicitud supone una traba esencial para el acceso a este tipo de recurso a una parte importante de la población navarra con ingresos inestables o rentas reducidas. Una de las opciones más asequibles para familias con rentas bajas, la vivienda de protección oficial de alquiler, a penas se ha implementado, incumpliéndose así una de las medidas propuestas por el I PLES consistentes en la construcción de 1500 inmuebles de este tipo. Esto es, las familias de etnia gitana beneficiarias de esta modalidad han sido insignificantes.

Por último, en relación al recurso Provivienda, dependiente del Ayuntamiento de Pamplona, la percepción cualitativa es que la incidencia del mismo es escasa, apuntándose como motivos principales la necesidad para acceder al mismo de una relativa estabilidad de ingresos declarados, en ocasiones difícil de conseguir para determinado porcentaje de familias de etnia gitana en situación de exclusión.

En definitiva, la carestía de los precios de las viviendas, el aumento de los tipos de interés en los créditos inmobiliarios y el endurecimiento de las condiciones exigidas para la obtención de un préstamo hipotecario y el escaso acceso de los gitanos a las viviendas protegidas ha provocado en los últimos años que únicamente las familias gitanas con una mayor estabilidad puedan acceder a la vivienda estable. Por tanto, los sectores más necesitados, la población gitana en una situación de mayor exclusión (perceptores de rentas básicas, personas de edad avanzada, familias monoparentales, unidades de convivencia multiproblemáticas, etc.) están cada vez más excluidos de la vivienda.

Las propuestas de actuación dirigidas a la población gitana toman como referencia la necesidad de analizar de forma integral los procesos de exclusión en este ámbito, incidiendo tanto en las dificultades de acceso a un inmueble adecuado como en los procesos de precarización en relación con la vivienda:

- Respecto al Programa de vivienda de integración social, en primer lugar, en la compra por parte del usuario, en la actualidad el programa funciona a través del sistema de subvención por anticipos (Departamento de Vivienda) lo que dificulta la ejecución práctica de la compra, encontrándose con dificultades como una excesiva ralentización hasta la materialización de la compra, la necesidad de adelantos por parte de las entidades a las familias hasta le percepción de la subvención, etc. Se considera necesario la revisión de este sistema de financiación sustituyéndolo por otro modelo que posibilite une ejecución ágil y eficaz del programa. La dificultad para la concesión de préstamos hipotecarios a las familias del programa impide una

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materialización práctica de la compra a pesar de haberse cumplido los trámites anteriores. Desde las Entidades que ejecutan el programa una de las demandas señaladas reiteradamente en los últimos años consiste en la necesidad de firmar un convenio de colaboración con las entidades bancarias que posibilite una mayor accesibilidad en la concesión de los préstamos. El efecto de ruralización forzosa y concentración de la población “excluida” en determinadas localidades navarras es patente en la actual implementación del programa, siendo necesaria una reconversión del mismo que posibilite la adquisición de inmuebles, bien a través de la compra o del alquiler en la totalidad de la Comunidad Foral. Es además necesario reforzar las labores de seguimiento y acompañamiento familiar, sobre todo en las unidades familiares con una mayor situación de exclusión. En la actualidad la posibilidad de acompañamiento social es insuficiente en determinadas familias multiproblemáticas. En segundo lugar, en la compra por parte de la entidad para alquilar, esta opción del programa resulta generalmente poco operativa por las entidades que ejecutan el programa, suponiendo un gasto económico difícil de asumir por las siguientes razones. En ocasiones las viviendas se encuentran con graves defectos estructurales, o hay que hacer obras de pequeña o mediana envergadura previamente a la entrada de las familias, como no se pueden incluir en el precio de la vivienda, se imposibilita la compra, cuando son casas que encajaría bien en el programa e incluso resultarían más baratas. (esto ocurre también en el caso de vivienda de compra por parte del usuario, pero en el caso de la compra para alquilar la entidad asume mayores riesgos y responsabilidades). Generalmente, la cuantía que permite cobrar el Decreto de Vivienda como alquiler, no cubre el préstamo que debe abonar la entidad de iniciativa social que ha comprado la casa. En el alquiler anual se autoriza la subida del IPC (cuantía que deben abonar la familia) cuota que generalmente no cubre la subida del euribor que debe abonar la entidad). Es la entidad que compra quien debe asumir los posibles impagos de las cuotas de alquiler, siendo poco operativa esta modalidad del programa para las entidades. Si la casa queda vacía por cualquier motivo durante un tiempo también es la entidad quien corre con los gastos generados, resultando inviable esta opción a medio o largo plazo.

- Con relación a las ayudas a la rehabilitación es necesaria una revisión de las mismas para posibilitar que las unidades familiares con rentas más bajas puedan acceder a esta modalidad.

- Respecto a las viviendas de protección oficial, es necesario fomentar el número de viviendas de protección oficial en régimen de alquiler en los próximos años. Es necesario también flexibilizar los criterios de acceso a las viviendas de carácter protegido, debiéndose valorar otros factores sociales de especial vulnerabilidad, alejándonos de criterios de acceso exclusivamente económicos. Del mismo modo, es preciso facilitar el acceso a

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avales bancarios exigidos en las promociones de vivienda de protección oficial. Por último, se considera adecuado también la reserva de un porcentaje de inmuebles a familias en situación de exclusión social al igual que se viene haciendo con otros colectivos (víctimas de violencia de género, personas con discapacidad…). Cabe señalar que este porcentaje de viviendas reservadas para personas en situación de exclusión debiera repartirse por las distintas promociones de viviendas, evitándose así la creación de guetos ya detectadas en algunas zonas de Navarra.

- En relación al Equipo de Incorporación Social en Vivienda (EISOVI), concretamente se aprecia la necesidad de ampliar su ámbito de actuación al resto de la Comunidad Foral, reforzando su eje principal de actuación consistente, como se ha comentado anteriormente, en el acompañamiento social.

- Por último, se plantea una metodología de trabajo de carácter integral a través del acompañamiento social y la articulación de intervenciones desde distintos ámbitos. Es necesario intervenir también con el vecindario. Es decir, efectuar un trabajo desde y para la comunidad, desarrollando mecanismos de información, discusión, colaboración y coordinación, creando entidades mediadoras que puedan intervenir en caso de conflicto. Este modelo de intervención se inscribe dentro de la metodología de trabajo de los equipos de incorporación sociolaboral y de los EISOVIS, siendo necesario, como ya se ha señalado en líneas precedentes, la cobertura de este dispositivo en la totalidad de la Comunidad Foral. Es necesaria también la implicación de diferentes Departamentos (Asuntos Sociales, Vivienda…) a través de unos cauces de coordinación adecuados en los proyectos ejecutados desde los Ayuntamientos desde las Entidades Locales. Es pertinente articular los mecanismos necesarios para evitar la segregación residencial de las familias gitanas en determinadas promociones de vivienda y o en ciertos barrios marginados.

Adolescentes y jóvenes Las propuestas destinadas a adolescentes y jóvenes en el ámbito del

acogimiento residencial y familiar pueden contemplarse por una lado, en las intervenciones de carácter preventivo y por otro, las intervenciones en situaciones de gravedad.

En relación a las funciones preventivas se hace preciso el máximo refuerzo del recurso de acogimiento familiar para poder mantener a los menores y jóvenes en los recursos de mayor normalización. Igualmente es necesario un amplio desarrollo de los programas de educación familiar para la preservación de la unificación familiar.

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En cuanto a las intervenciones en situaciones de crisis se hace precisa, también en esta ocasión una oferta diversa de plazas residenciales que den respuesta al diferente mapa de situaciones:

- Centros de acogida para menores con trastornos mentales.

- Centros de acogida para menores con graves trastornos del comportamiento.

- Adecuación de los recursos de acogimiento residencial de urgencia.

Por último es preciso, en la fase de intervención social a medio largo plazo el desarrollo de programas específicos para menores con necesidades especiales:

- programas de preparación para la vida independiente para menores en pisos tutelados o recursos residenciales que se acercan a la fase de emancipación

- programas de seguimiento social y psicológico que garanticen el seguimiento de los menores en todos los recursos residenciales.

- programas de prevención de las agresiones físicas y sexuales en dispositivos residenciales.

Personas con problemas penales

A pesar de las dificultades para conseguir información sobre las condiciones de vida de este colectivo de la monografía se deriva que en torno a la mitad de las personas que salen de la cárcel no tiene vivienda al salir de ella. De entre ellos en torno a la mitad accede a la vivienda compartida en régimen de alquiler y el resto se encuentra sin hogar.

Buena parte de esta población tiene problemas de salud mental, consumo de drogas y muchos de ellos han estado y/o van a encontrarse en situación de sinhogarismo. Por ello sus necesidades residenciales son comunes a las de otros colectivos ya tratados (personas sin hogar personas con enfermedades mentales). Se hace preciso también en este caso diferentes recursos para dar respuesta a las diferentes situaciones de las personas que salen de la cárcel: centro de urgencias para las personas que salen de la cárcel y no tiene dónde ir; viviendas tuteladas para aquellas personas que precisan de un mayor seguimiento; supervisión para aquellas personas, en fases de mayor autonomía que viven en pisos compartidos; apoyo en el acceso a vivienda protegida para los que presentan mayor autonomía.

Inmigración y vivienda

Las necesidades de vivienda específicas de la población inmigrante son objeto de estudio monográfico en trabajos específicos: Evolución del Plan de Inmigración y Encuesta a Población Inmigrante, por ello en esta ocasión tan

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sólo meniconaremos algunos de los riesgos que pueden derivar en procesos de exclusión más intensos.

Desde la perspectiva de la población inmigrante el acceso a una vivienda en condiciones supone una de las principales barreras a la integración de la población extranjera que viene a nuestra comunidad. En la primera fase del proceso migratorio las necesidades de vivienda se ven cubiertas por las redes de solidaridad que facilitan su acogida temporal, sin embargo, algunos casos que quedan fuera, o inician procesos de exclusión social están derivado a las redes de albergues y centros de acogida de organizaciones no lucrativas. En Navarra, se están haciendo cargo de estas situaciones Caritas con el albergue para transeúntes o los pisos residencia; ANAFE con su programa de vivienda de Emergencia Social o Cruz Roja.

La gran mayoría de la población recurre al mercado libre para la compra o alquiler de vivienda. Los elevados precios de la vivienda y las limitaciones de sus bajos salarios hacen que para sobrellevar el peso de los alquileres les resulte inevitable compartir vivienda con otras personas o familias.

De este modo, una de las problemáticas de vivienda más frecuente entre personas extranjeras en Navarra es la necesidad de compartir vivienda con otras familias para poder hacer frente a los elevados costes de alquiler o compra. Estas situaciones que, a menudo interfieren en los procesos de inclusión, son vividas como estrategias de supervivencia temporales que pretenden dejar atrás en cuanto los medios económicos se lo permitan pero que a veces se mantienen de manera prolongada. Es preciso tener en cuenta en este aspecto que en torno a la mitad de las personas inmigrantes declaran su deseo de asentarse definitivamente en Navarra (Encuesta Inmigración, 2008).

En el mercado libre de alquiler se producen situaciones que dificultan seriamente los procesos de integración de las personas inmigrantes. Por un lado, se producen situaciones de realquiler de habitaciones que encarecen los precios que muchos de ellos deben pagar. Además también en el mercado de alquiler son frecuentes las actitudes de discriminación de algunos colectivos dentro de la población inmigrante.

El acceso de la población inmigrante a la vivienda protegida es muy limitado tal y como destaca la Evaluación del Plan de Inmigración:

“El acceso del colectivo inmigrante a la vivienda protegida se vio prácticamente truncado tras la introducción de modificaciones en el baremo relativas a la necesidad de justificar una larga trayectoria de empadronamiento en Navarra utilizado a partir del 2004, después de la controversia suscitada en la opinión pública por algunos medios de comunicación del acceso de los inmigrantes a la vivienda protegida.

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En el caso de la compra, los requisitos exigidos, suponen por su naturaleza y objetivo, un cierre directo para dos colectivos, no siempre inmigrantes, pero si mayoritariamente:

Personas que se encuentren en situación administrativa irregular, ya que se solicita no sólo un empadronamiento sino también permiso para residir en el Estado. Y aquellas otras que sean o estén recién llegadas, puesto que no tiene empadronamiento en la Comunidad Foral.

Para la opción a las viviendas protegidas de alquiler, tanto del régimen general, como del especial, es necesario tener empadronamiento en Navarra, algo que incluye también la Bolsa para el Alquiler gestionada por VINSA y perteneciente a Gobierno de Navarra”.

En las personas inmigrantes que inician procesos de exclusión relacionados con la pérdida del empleo o la separación surgen necesidades relacionadas con el pago del alquiler o la amortización que a menudo requieren ayudas extraordinarias de inclusión.

Desde las entidades que intervienen con inmigrantes se considera que el programa VIS es un recurso muy adecuado para las familias extranjeras que presentan graves problemas de acceso a la vivienda debido a que en su gran mayoría acceden al mercado laboral aunque en empleos caracterizados por la precariedad, y los procesos de acompañamiento social suelen ser exitosos en el corto, medio plazo. Sin embargo, en la actualidad, debido al declive del programa son pocas las familias que pueden verse beneficiadas de estos procesos.

De la mirada específica a las necesidades de vivienda de los diferentes colectivos, se derivan algunas conclusiones importantes para la orientación de las intervenciones de vivienda en el sector de exclusión. En primer lugar la diversidad de situaciones que caracterizan a los colectivos en situación de exclusión conllevan el desarrollo de diferentes intervenciones en materia de vivienda:

- En varias monografías se observa la necesidad de un centro de emergencias sociales que permita el alojamiento inmediato en situaciones de crisis: personas mayores, mujeres en situación de conflicto, hogares monoparentales, personas sin hogar, menores, personas con problemas de salud mental y otros.

- Existen algunos recursos, apenas desarrollados en materia de alojamiento que sin embargo, son de gran valor en los procesos de integración de determinados colectivos: es el caso de los pisos tutelados, los pisos con supervisión y las viviendas comunitarias. Son tres fórmulas que responden a diferentes grados de autonomía (de menor a mayor) de colectivos como las personas mayores, sin hogar, o personas con problemas de salud mental y que permiten diferentes niveles de acompañamiento social.

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- Para las personas con problemas exclusivamente de accesibilidad a la vivienda en varias monografías se destaca la escasez de vivienda protegida destinada a los tramos más bajos (escaso desarrollo del régimen especial) y se propone la reserva de un 3% para población en situación de exclusión.

- También es común la valoración positiva del recurso de las VIS así como su actual situación de declive y por tanto la necesidad de mejorar el programa ya que se observa su eficacia en los procesos de inclusión del colectivo gitanos, extranjeros, etc.

Por último, de todas las monografías se deriva una preocupación por la actual situación en la que muchas personas están viendo empeorada su situación respecto a la vivienda. En relación con la accesibilidad las personas excluidas (mayores, gitanos, extranjeros, monoparentales, etc.) encuentran prácticamente bloqueado su acceso a préstamos, avales, etc. En cuanto al mantenimiento, el desempleo y los bajos salarios causan mayores dificultades para hacer frente a los gastos de amortización, alquiler y equipamientos básicos, todo ello augura la intensificación y el aumento de los procesos de exclusión residencial.

En el futuro próximo, la precariedad que caracteriza la inserción laboral de las personas inmigrantes en nuestra comunidad (buena parte de ella en el sector de la construcción espacialmente afectado por la crisis) pueden derivar en un aumento de los problemas derivados del mantenimiento de la vivienda: deudas de alquiler, amortización, falta de recursos para pagar las facturas etc. Esto hace que la intervención preventiva destinada al mantenimiento de la vivienda se convierta prioritaria para evitar procesos más graves de exclusión social tales como desahucios, sinhogarismo, etc.

4. Principales intervenciones en materia de Vivienda

El I Plan de Exclusión constituyó el primer paso de una línea de trabajo coordinado entre los Departamentos de Vivienda y Asuntos Sociales que ha sido muy fructífera dando lugar a la ejecución de diversos programas conjuntos, entre los cuales sin duda el más exitoso es el de viviendas de integración social. Además en los últimos años se han llevado a cabo desde el Departamento de Vivienda importantes transformaciones en las actuaciones públicas que favorecen la accesibilidad de una parte de la población excluida.

En 2004 se aprueba la Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de protección pública a la vivienda en Navarra cuyo objeto principal es “hacer efectivo en Navarra el derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna”; Se desarrolla en el Decreto Foral 4/2006, de 9 de enero, por el que se regulan las actuaciones protegibles en materia de vivienda y el fomento de la edificación residencial con

221

el objetivo de realizar “una radiografía más ajustada al perfil del auténtico demandante de vivienda protegida”; Se firma el Convenio de Colaboración, en materia de urbanismo, suelo y vivienda, entre el Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio de Gobierno de Navarra y el Ayuntamiento de Pamplona (30 julio de 2008) con el objetivo de construir vivienda protegida, la recuperación de la ciudad y el establecimiento e implantación de mejores sistema de información urbanística. Por último, se ha firmado recientemente el Pacto social por la vivienda y se encuentra en proceso de elaboración la Ley de Vivienda.

a) Actuaciones específicas del Departamento de Vivienda

Vivienda protegida

Se ha aumentado considerablemente en los últimos años la oferta de vivienda protegida y además se han producido diversas transformaciones en el acceso que han permitido una mejora en la accesibilidad de los colectivos excluidos a las mismas.

Desde el año 2002 hasta el 2008 se han llevado a cabo diferentes Promociones de viviendas protegidas en las que se han construido 5.608 viviendas de las que 4.798 eran de compra (85,5%). De ellas 2.494 eran de Régimen general (51,9%) y 2.304 de Precio Tasado (48%) y 810 de alquiler (14,4%), de las que 695 eran de Régimen especial (85,8%) y el resto, 80, de Régimen general (9,8%) y 35 de Alquiler Joven (4,3%). Tabla 84. Nº de viviendas Periodo 2002-2006

2002-2008 Regímenes VPO Nº de Viviendas Total 4.798 (85,5%)

Régimen General 2.494 (51,9%) Compra Precio Tasado 2.304 (48%)

Total 810 (10,5%)

General 80 (9,8%) Especial 695 (85,5%)

Alquiler

Alquiler Joven 35 (4,3%)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Dpto de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte y de la página web de VINSA

Puede observarse el aumento de vivienda protegida para la Compra en Régimen General ha sido intensa en los últimos años, mientras que las viviendas protegidas en Régimen Especial para la Compra prácticamente han desaparecido.

La oferta de VPO de alquiler en régimen general también ha sido muy baja en los últimos años (14,4% de la vivienda construida) y también lo es la demanda de este tipo de vivienda. Este hecho parece explicarse por el elevado

222

precio de los alquileres (entre los 600 y 700 euros) y la necesidad de un aval. En el caso de las personas en situación de exclusión resulta más rentable, alquilar una vivienda de segunda mano, más barata o con posible abaratamiento del coste subarrendando las habitaciones sobrantes (tres y cuatro habitaciones).

En la mejora de la accesibilidad de la población en dificultad a la vivienda protegida se considera un gran avance la puesta en marcha del baremo único. Hasta aquel momento las diferentes promociones establecían diferentes puntaciones a cada uno de los capítulos: empadronamiento, necesidad de vivienda y necesidades sociales. Esta situación provocaba importantes diferencias entre promociones y muchas de ellas priorizaban el criterio de empadronamiento sobre el resto. En la actualidad todas las promociones tienen un único baremo obligatorio:

necesidad acreditada de vivienda (55 puntos); Presencia de persona/s minusválidas con discapacidad reconocida igual o superior al 65%: 5 puntos si es una, 10 si son dos o más; Titularidad de cuenta ahorro con derecho a deducción y que supere la cantidad de 6.000 euros: 6 puntos a sumar a 1,5 por cada año de antigüedad de dicha cuenta; Antigüedad ininterrumpida en el empadronamiento en uno o varios municipios de Navarra: 10 puntos si es superior a 4 años, 20 puntos si es superior a 7 años; Uno o más solicitantes de edad inferior a 35 años o superior a 65 años: 5 puntos; Condición de cabeza de familia monoparental con uno o varios hijos/as: 10 puntos.

Este baremo favorece la accesibilidad de los hogares monoparentales, los jóvenes los mayores de 65 años pero sigue bloqueando la entrada de las personas inmigrantes.

Una segunda mejora en el acceso de colectivos se ha establecido mediante la creación de porcentajes de reserva: 3% personas minusválidas con discapacidad motriz grave; otras personas con minusvalías iguales o superiores al 65%: 3%; familias numerosas: 3%; victimas de terrorismo: 3% y victimas de violencia de género: 3%.

La tercera mejora para los hogares en dificultad la constituyen las reservas por tramos de renta. Se determinan tres tramos:

- El primero: Para las personas solicitantes con ingresos familiares mínimo exigido de 2,5 veces el SMI, el 100% de las VPO de Régimen Especial: el 60% de las VPO de Régimen General y el 20% de las de Precio Tasado y Precio Pactado.

- El segundo: Para las personas solicitantes con ingresos familiares ponderados entre 2,5 y 4,5 veces el SMI: 35% de las VPO de Régimen General, el 65% de las de Precio Tasado y Precio Pactado.

223

- El tercero: Para las personas solicitantes con ingresos familiares ponderados superiores al 4,5 veces el SMI: 5% de las VPO de Régimen General, el 15% de las de Precio Tasado y Precio Pactado.

Tabla 85. Modalidades y requisitos de acceso mediante compra a la vivienda protegida y de mercado libre. Periodo 2002-20006.

Normativa compra

Regimenes VPO

No propieda

d/No transmisi

ón

M2*

Empadronamiento en Navarra y

Permiso de Residencia

Ingresos

Precio final de la

vivienda por m2

Régimen General Si

90-120 Si

<5,5 IPREM y >9.000 euros No > 1,30

Régimen Especial Si

90-120 Si

<2,5 IPREM y>8.000 euros

No > 1,20

Precio Tasado Si 120-140 Si

<7,5 IPREM y>12.000

euros

No > 1,50 Nueva construcción

Precio Pactado Si

120-140 Si

<7,5 IPREM y >12.000 euros

No > 1,65

Regímenes Viviendas

Integración Social (VIS) Si 90

Empadronamiento de 3 años

<1.7 IPREM

Falta Vivienda usada

Vivienda Libre No No No No No

Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Foral 8/2004 de junio, de protección pública a la vivienda en Navarra

En la última promoción de VPO, se presentaron, en diciembre de 2008, 6508 solicitudes de VPO de las que 65, fueron rechazadas por falta de ingresos mínimos y 37 por falta de documentación. Aunque esta cifra podría ser interpretada como una estimación de demanda no cubierta correspondiente a población excluida la cifra no es significativa ya que buena parte de las personas (orientadas por las entidades: ONGs y SSB) que saben que no cumplen los requisitos no llegan a presentar solicitud.

En cuanto a las viviendas de alquiler de régimen especial se constituyen en un recurso que mejora la accesibilidad de los sectores más desfavorecidos ya que poseen un precio muy económico cuentan con amplias subvenciones. Además en los últimos años se han introducido mejoras en el acceso a estas viviendas por parte de la población excluida.

Se ha sustituido la presentación de la Declaración de la renta por una declaración de ingresos a la que se adjuntase los justificantes de los mismos, facilitando de esta forma la opción a participar de aquellas personas que han cobrado bien Rentas Básicas o Pensiones No Contributivas.

Se mantiene un requisito que obstaculiza cada vez más el acceso de algunos colectivos como es la presentación, por parte de la persona adjudicataria, de un Aval por la anualidad de la renta. De hecho, en las últimas promociones la lista de adjudicatarios ha variado considerablemente al no poder acceder a dichos avales.

224

Bolsa de Vivienda de Alquiler

El Gobierno de Navarra puso en marcha un Programa de Vivienda de alquiler cuyo objetivo era la creación de una bolsa de viviendas de alquiler a través de viviendas usadas que hayan estado vacías durante más de un año o viviendas protegidas cuyas personas propietarias las ofrezcan a VINSA para la gestión del alquiler, por un tiempo mínimo de cinco años y seis meses. Dicha Bolsa es gestionada por VINSA, con la colaboración de las oficinas de rehabilitación (ORVES), y del Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte

Para dinamizar el mercado del alquiler e incentivar el aumento de viviendas ofertadas en dicha bolsa, el Gobierno de Navarra se comprometió a asumir tanto la intermediación entre personas que alquilan y aquellas que ponen su/s piso/s en alquiler, como el pago del alquiler en el caso de impago por parte de inquilinos/as y las reparaciones a llevar a cabo cuando se precisen para la devolución al propietario/a de su vivienda en las mismas condiciones que en el momento de iniciar la relación de arriendo.

A estas viviendas pueden acceder hogares con ingresos mínimos desde 3.000 euros anuales y pueden recibir una ayuda sobre la renta mensual necesaria en función de los ingresos de la persona solicitante de alquiler (renta no superior al equivalente a la máxima establecida para las VPO de Régimen Especial (2,5 veces el SMI) y cuando se acrediten ingresos inferiores a 1,7 veces el SMI) y el número de miembros de la familia.

Actualmente la bolsa de alquiler cuenta tan sólo con 117 viviendas y con 253 propuestas. Y es que a pesar de su formulación esta bolsa tiene dificultades para promover el alquiler que pueden deberse a distintos motivos: desconocimiento del recurso, debido a la inseguridad jurídica de los propietarios, lo que les echa para atrás; el tratamiento fiscal de las rentas de alquiler y a la no muy positiva percepción de los propietarios sobre el colectivo que demanda el alquiler.

225

Tabla 86. Modalidades y requisitos de acceso mediante alquiler a la vivienda protegida y de mercado libre. Periodo 2002-2006.

Normativa

alquiler Regimenes VPO

No propieda

d/No transmisi

ón

M2* Empadronamiento en Navarra Ingresos Renta anual

máxima

Régimen General Si 90-120 Si

<5,5 IPREM y >8.000

euros

6% del precio máximo de

venta Nueva construc

ción Régimen Especial Si 90-120 Si

<2,5 IPREM y>8.000

euros

5% del precio máximo de

venta Regimenes

Bolsa de alquiler de Gobierno de

Navarra

No propieda

d 90 Empadronamient

o de 2 años

<3,5 IPREM y>3.000

euros Falta

Programa de Vivienda de Emergencia

Social

Falta Falta Falta Falta Falta

Segunda Mano

Vivienda Libre No No No No No

Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Foral 8/2004 de junio, de protección pública a la vivienda en Navarra

Si atendemos a la situación económica de buena parte de la población excluida, entre ellos los perceptores de Renta Básica, observamos como, aunque las Viviendas de Integración Social y la vivienda en alquiler de la Bolsa del Gobierno de Navarra favorece el acceso a las rentas más bajas, sigue existiendo un umbral por debajo del cual se encuentran de personas con escasos ingresos (sólo los de la renta básica, otras prestaciones de igual o menor cuantía o sin ingresos) que no pueden acceder a ninguna de estas fórmulas y para la cuales es preciso diseñar otras fórmulas de accesibilidad Tabla 87. Baremo de Ingresos Programa VIS, Bolsa de Alquiler y Renta Básica

Programa VIS (50 hogares en 2007)

1.7 veces el IPREM

7992 anuales

Bolsa de alquiler Gobierno de Navarra 3000 euros anuales Perceptores Renta Básica (2377 hogares en 2007)

80% SMI 456,48 euros mes (media)

2739 euros anuales por término medio

Otras medidas llevadas a cabo desde Vivienda - La intensificación por parte de las Entidades Locales de la detección de

viviendas desocupadas para ofrecerlas para alquiler

- El estudio de Planes incentivos económicos y fiscales de alquiler

- Las ayudas e incentivos para el alquiler de vivienda desocupada del área de rehabilitación preferente del Casco Antiguo de Pamplona

226

Pacto Social por la vivienda

El Gobierno de Navarra y el Partido Socialista de Navarra han suscrito recientemente el Pacto Social por la Vivienda 2008-2011 persiguiendo tres objetivos estratégicos satisfacer la accesibilidad a la vivienda de las personas que no disponen de recursos económicos suficientes para adquirir o alquilar viviendas en el mercado libre, impulsar la sostenibilidad en el sector residencial y mejorar la gestión de los programas y la transparencia del mercado. Estos tres ejes estratégicos se concretan en nueve líneas de actuación que pasan por el fomento y mejora de la gestión del suelo público disponible, la creación del sistema público de alquiler protegido, la adecuación de los regímenes de protección a las necesidades o el impulso la mejora de la calidad de las viviendas de protección oficial y el bioclimatismo.

Dentro de la línea de actuación de accesibilidad que es la que nos concierne, se subrayan los siguientes objetivos: promover 15.000 viviendas protegidas en el periodo 2008-2011, 12.000 en propiedad y 3.000 en alquiler. Se destinarán 400 viviendas al Programa de Integración Social.

Se pretende potenciar las ayudas e incentivos para el alquiler de viviendas desocupadas, fomentar la renta básica de emancipación para llegar a los 4.000 jóvenes, así como suprimir el régimen especial de vivienda protegida (incluyendo a los colectivos de rentas más bajas en la reserva de la vivienda protegida de régimen general) y la tipología de vivienda de precio tasado.

Se va a tratar además fomentar la rehabilitación del parque de viviendas, aprovechar el parque de vivienda vacía, aumentar la información al ciudadano sobre ayudas, normativa y convocatorias de acceso a VPO, aumentar las medidas de control e inspección, y crear una Comisión de Seguimiento del Pacto Social por la Vivienda.

Retos actuales para el Departamento de Vivienda en materia de exclusión

El Departamento de Vivienda se plantea como reto de futuro poder conseguir unas regulaciones de vivienda protegida menos hostiles con las personas extranjeras.

Igualmente considera que en el futuro sería preciso dar solución a la imposibilidad de muchas familias para conseguir un aval por parte de los bancos valorando la posibilidad de que sea la propia Administración la que pueda concederlos.

Por último se vislumbra que en los próximos años los impagos de las viviendas y los alquileres va a constituir una de las preocupaciones del Departamento.

227

b) Actuaciones conjuntas con Asuntos Sociales

Decreto de Viviendas de Integración Social El Plan de Vivienda de Navarra (24 de junio de 1997), recogía dentro de sus

objetivos el de favorecer a las personas más necesitadas, que en relación a la vivienda se traduce en “facilitar el acceso a la vivienda de las personas cuyos ingresos familiares ponderados no alcanzan el 1/7 del precio de la vivienda”. Dicho 1/7 del precio inicialmente correspondía al precio de la vivienda, pero en el año 2004 se relaciona con el SMI (Salario Mínimo Interprofesional) y en los años 2005 y 2006 con el IREM (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples).

En base a los compromisos establecidos en el Plan de Lucha contra la Exclusión social, la Dirección de Bienestar Social firma un acuerdo de colaboración con el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda para el desarrollo de este programa. El objetivo es favorecer el acceso a una vivienda en el contexto de un proceso de acompañamiento social que facilite la integración en el medio y asegure una mejora efectiva al grupo familiar. La ejecución de este programa se plasma en la firma de Acuerdos o Convenios de Colaboración anuales con entidades de iniciativa social que trabajan en el ámbito de la exclusión en los que se fija el número de viviendas que se adquirirán a través de cada entidad, los colectivos destinatarios de los mismos, los programas de incorporación en los que participan las personas adquirientes y cuya finalidad es facilitar a las personas en situación de exclusión social la adquisición de una vivienda usada como instrumento para potenciar el asentamiento de esta población evitando la movilidad excesiva, y con ello del desarraigo, aumentar la integración familiar en el entorno y conseguir la implicación de los moradores en el mantenimiento de su vivienda y en el entorno social.

La financiación del programa es compartida, por un lado la que realiza el Departamento de vivienda, que es la mayoritaria y que se emplea para el pago de la vivienda y por otra la correspondiente a la Dirección de Asuntos Sociales y Cooperación al Desarrollo que tiene dos líneas de actuación: las subvenciones que se otorgan a costear los gastos de funcionamiento de las Entidades colaborados en la gestión del Programa de vivienda de Integración social (personal, funcionamiento y acompañamiento social) y la subvención de hasta un 10% del precio de comprar de la vivienda para cubrir el gasto de escrituración, registro, plusvalía y otros.

Los beneficiarios del programa son “aquellas que residan en Navarra de modo continuado, con una antigüedad mínima de tres años inmediatamente anteriores a la solicitud y participarán en un programa o actuación de incorporación social del Gobierno de Navarra o Entidades Locales, suscribiendo un acuerdo de incorporación social con una Entidad de iniciativa social, adscrita al convenio.

228

Tendrán unos ingresos familiares ponderados inferiores al tope establecido en la normativa (1.7 veces el IPREM) y no pueden haber sido titulares del domino o de un derecho real de uso de otra vivienda, ni haberlo transmitido en los últimos cinco años. El precio por m2 útil de las viviendas no excederá del límite correspondiente al tipo más económico establecido para VPO en segunda o posteriores transmisiones, tendrán una antigüedad mínima de diez años y cumplirán unas condiciones mínimas de habitabilidad. El tamaño no será superior a 120 m2 útiles, aunque sólo son subvencionables 90 m2”.

Este programa ha cumplido sobradamente el compromiso establecido en el I PLES fue el de adquirir 400 viviendas en el período establecido 1998-2005 ya que se han llevado a cabo hasta 2005, 688 viviendas.

Tabla 88 Viviendas adquiridas bajo el programa VIS y financiación del programa entre 2002-07.

Viviendas adquiridas Financiación 2002 103 846.904 2003 89 638.434 2004 74 553.091 2005 62 532.545 2006 55 636.723 2007 50

En la actualidad ya son casi 800 las viviendas adquiridas bajo esta fórmula que han permitido el acceso a la vivienda de colectivos con grandes dificultades para acceder a la vivienda en el mercado libre. Un 36% de las solicitudes corresponden a minoría étnica, un 32% a personas inmigrantes y el resto a otros colectivos excluidos.

Tabla 89 Solicitudes de VIS en función del tipo de hogar 2002-2007

Colectivo Nº Solicitudes Porcentaje

MINORÍAS ÉTNICAS 411 36,7

INMIGRANTES 356 31,8

EXCLUIDOS EN GENERAL 283 25,3

MUJER 58 5,2

JOVENES EN EXCLUSIÓN SOCIAL 9 0,8

Ns/Nc/NP 2 0,2

Total 1119 100

Precisamente por su eficacia se llama la atención en la actualidad el importante declive producido en el número de viviendas a las que se accede en a través del programa.

El descenso en el número de viviendas adquiridas ha ido en paralelo al descenso del número de entidades que participan en el programa que ya no ven tanto sentido al esfuerzo que requiere el seguimiento del mismo con las dificultades que entraña la búsqueda de viviendas adecuadas.

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Gráfico 27 Evolución del número de entidades participantes en el VIS y de las viviendas adquiridas

De este modo, en el 2007 son sólo cuatro las entidades que en el 2007 han participado en el programa ya que Cáritas dejó de hacerlo en 2006 debido a las dificultades para encontrar viviendas que se ajustaran a los requisitos y en parte también porque la nueva formulación del acceso a las viviendas de la bolsa de alquiler del Gobierno de Navarra (permite los ingresos mínimos hasta 3.000 euros) da cabida a buena parte de las situaciones con las que Cáritas trabajaba. Tabla 90.Colectivos que participan en el programa de vivienda

2005 2006 Colectivo Viviendas realizadas en 2007

Fundación Secretariado General Gitano

10 12 Minoría étnica gitana 10

ANAFE 26 26 Extranjeros 26 ADSIS 5 Minoría étnica gitana 4

LA MAJARI 13 10 Minoría étnica gitana 10 Cáritas 6 12 Exclusión ------

El declive del programa tiene mucho que ver, según se recoge en las diferentes entrevistas realizadas a las/os técnicas/os, con la subida dramática de los precios de la vivienda y por tanto la ausencia de viviendas que se ajusten al precio establecido en el decreto.

La subida de los precios ha tenido dos consecuencias para el desarrollo del programa. Por un lado, se ha ido derivando la ejecución del programa hacia la compra de vivienda en zonas de Navarra en las que el precio fuese más reducido como es la ribera, puesto que tanto en Pamplona como en Comarca resulta imposible comprar a los precios que el mercado estipulaba. Se ha producido por ello una ruralización del programa que tiene consecuencias en la

230

capacidad inclusiva del programa. La lejanía de las localidades en las que se compara vivienda conlleva dificultades para el proceso de integración:

- Supone una ruptura de la persona o familia con su entorno más cercano (especialmente constatado en el colectivo gitano)

- Dificultades de acceso al mercado laboral

- Complejización de las labores de acompañamiento por parte de las entidades sociales.

- Escasez de recursos formativos de empleo y sociales en las localidades en las que se compra la vivienda.

Tabla 91 Viviendas adquiridas bajo el programa VIS por área (2002-2006)

2004 2005 2006 Total

2004-06

ESTELLA 25 13 19 57

NAVARRA NOROESTE 4 2 1 7

NAVARRA NORESTE 0 3 1 4

PAMPLONA Y COMARCA 2 3 2 7

TUDELA 26 19 30 75

Tafalla 17 22 2 41

Total 74 62 55

Son Tudela, Estella y Tafalla las áreas donde más viviendas se han realizado en los últimos años, mientras que en Pamplona y Comarca y el Norte de Navarra apenas se ha desarrollado el programa.

La demanda no cubierta de VIS en el área de Pamplona y Comarca constituye un 25% del total de solicitudes. Tabla 92 Solicitudes de VIS por área 2002-2007

Área Nº Solicitudes Porcentaje ESTELLA 265 23,7 NAVARRA NOROESTE 48 4,3 NAVARRA NORESTE 35 3,1 PAMPLONA Y COMARCA 279 24,9 TAFALLA 202 18,1 TUDELA 290 25,9 Total 1119 100

En segundo lugar, se constata un creciente deterioro de las viviendas adquiridas ya que éstas son las únicas que sí cumplen el requisito económico. En muchos casos se han ido adquiriendo viviendas en avanzado deterioro priorizando el objetivo del programa: facilitar el acceso a la vivienda a personas con una renta baja.

231

La antigüedad de las viviendas que se ajustan a los requisitos del decreto conlleva la necesidad de rehabilitación para su habitabilidad sin embargo los participantes del programa no acceden a las ayudas de rehabilitación (en muchos casos debido a problemas para gestionarlas). De hecho esta causa está llevando a vender algunas de las VIS adquiridas por su inadecuación o inhabiltabilidad en estos casos la venta conlleva la devolución de las ayudas pero son casos de extremada fragilidad.

La solución a esta problemática resulta compleja. Puesto que la respuesta óptima no pasa por un aumento del límite del precio de compra, puesto que el límite establecido es coherente con los ingresos de las personas a las que se les asigna, y si se elevase dicho límite, las/os beneficiarias/os del programa no podrían pagarlo.

Otras dificultades que las entidades sociales encuentran en la gestión del programa son: - El endurecimiento en la concesión de los créditos hipotecarios desde las

entidades bancarias.

- La tasación por parte de las entidades de la vivienda a menudo resulta negativa al no llegar al 80% del valor del crédito hipotecario por lo que las familias deben pagar el coste de tasación (270 euros). Por ello se solicita que este coste sea también objeto subvencionable.

- Se destaca cierto declive en la coordinación entre las entidades y la Administración.

- Las entidades muestran descontento con los retrasos en la firma de los convenios y la recepción de las subvenciones (en ocasiones de 3 meses) con los problemas derivados de ello, así como por los retrasos provocados por el nuevo sistema de pago en las subvenciones tanto a los compradores como a las entidades desde el Dpto. de Vivienda y por la lentitud del proceso de tramitación. (A estos retrasos a menudo se suman los retrasos de la concesión de la cédula de habilitabilidad que pueden llegar a 2 meses).

Como aspectos positivos del desarrollo reciente del programa se destacan la exención de subvenciones por VIS en la declaración de la renta y el hecho de que desde, 2004 se hay producido un aumento de los metros subvencionables de la vivienda.

Equipo de Incorporación Social en el ámbito de la Vivienda EISOVI

El Equipo de Incorporación Social en el ámbito de la Vivienda (EISOVI) gestionado por la entidad ADSIS Santa Lucía surgió de manera experimental en

232

2003 como recurso de intermediación para facilitar el acceso y la permanencia en una vivienda digna de la población en situación de exclusión social. Este equipo atiende a personas y familias en Pamplona y comarca derivadas desde Unidades de Barrio, entidades sociales, EISOL, y otros servicios. Su trabajo se lleva a cabo mediante la coordinación con VINSA.

Sus objetivos principales son: “lograr que las familias reúnan las condiciones necesarias para el acceso a una vivienda digna (documentación, básica, económica y relativa a la vivienda)”; “apoyar la estabilidad y permanencia en la vivienda desde la mediación social en los conflictos que aparecen (entidades promotoras, servicios, vecinos”; “informar, orientar y gestionar el acceso a la propiedad de la vivienda de las familias que tienen posibilidades de compra”; y por último “promover la incorporación social en el entorno y promover actitudes y generar actividades que fomenten la tolerancia, es respeto y la convivencia familiar”.

El volumen de casos atendidos ha aumentado considerablemente en los últimos años, siendo 557 los casos atendidos en 2007 (1.400 personas beneficiadas). En relación con el perfil de las personas usuarias del servicio se mantiene un constante su diversidad en estos últimos años, siendo algo más de la mitad extranjeros, en torno a un 40% hogares monoparentales, un 10% de personas solas y el resto parejas con y sin hijos.

A partir de las memorias de la entidad gestora sabemos que los resultados de este equipo dependen no tanto, del perfil de los usuarios ni de su propia metodología de acompañamiento e intermediación, sino de condicionantes externos: la promoción de vivienda de alquiler y compra y las variaciones legales que establecen el acceso a las mismas. En este sentido se valora muy positivamente la puesta en marcha del baremo único que ha permitido llevar a cabo una mejor orientación a los usuarios hacia la vivienda protegida.

De este modo, sus resultados en 2006 y 2007, se vieron sustancialmente mejorados debido a la campaña de vivienda de VINSA que ofertaban un volumen de 2.000 viviendas protegidas de alquiler o compra. Este hecho motivó un importante aumento de los expedientes con los que trabajaba la entidad y también cierta mejoría en sus resultados. Tabla 93. Familias que acceden a viviendas a través del programa EISOVI

2005 2006 2007 Expedientes con los que se trabaja 101 99 236 Familias que acceden a la vivienda en compra o alquiler 27 21* 69

Fuente: Memorias EISOVI ADSIS SANTA LUCIA. * sólo compra

También en este caso se destacan como aspectos positivos el asentamiento del servicio y la coordinación con los servicios sociales de la Comarca y las Unidades de Barrio así como con VINSA.

233

Sin duda la mayor dificultad en la intervención identificada es la derivada de la escasez de recursos económicos de algunas personas y familias con las que se trabaja que cuentan con ingresos por pensiones no contributivas, trabajos sin contrato (doméstico, cuidado de mayores, actividades de recogida) o por situación de irregularidad. Estas circunstancias no sólo impiden el acceso a la vivienda, sino que en algunos casos se identifican como motivo de renuncia a ella en casos de adjudicación. El segundo ámbito de preocupación de la entidad son los niveles de endeudamiento actual sostenidos por muchos de los hogares que finalmente han accedido a la vivienda en alquiler o compra y las consecuencias de ello en un futuro próximo.

Ayudas extraordinarias de inclusión social Si observamos los conceptos por los que se justifican las concesiones de las

ayudas extraordinarias de inclusión desde 2001 a 2007 observamos que más del 80% de las ayudas extraordinarias tienen como finalidad sufragar gastos relacionados con la vivienda. En torno a 45,5% estos gastos tienen que ver con el pago de deudas de alquileres o de préstamos y el 36,1% van a costear gastos relacionados con la rehabilitación de la vivienda, su adaptación o la compra de equipamientos básicos.

Dentro de las ayudas que han ido a parar a los gastos relacionados con el pago de la vivienda habitual casi un 40% can a parar a deudas contraídas en concepto de alquiler de la vivienda; un 15,75 van a sufragar deudas en la amortización de los préstamos y el resto en otros conceptos. Tabla 94 Conceptos dentro de los gastos relacionados con la vivienda habitual

Nº % Deudas por arrendamiento 703 39,7

Deudas por amortización 278 15,7

Gastos derivados de contratos y arrendamientos 153 8,6

Otros gastos 637 36,0

1771 100

En cuanto a laso conceptos más frecuentes relacionados con el acondicionamiento y los equipamientos básicos, un 37% está destinado a pagar el mobiliario básico de una vivienda, y el resto a electrodomésticos.

234

Tabla 95 Conceptos dentro de los gastos relacionados con el acondicionamiento y los equipamientos básicos de la vivienda

Nº % Mobiliario de primera necesidad 373 37,1

Lavadora 217 21,6

Frigorífico 195 19,4

Cocina 127 12,6

Máximo 46 4,6

Calentador 31 3,1

Estufa 17 1,7

1006

La cuantía media de estas ayudas es de 1556,7 sin embargo los gastos derivados de equipamientos son algo más elevados en término medio que los correspondientes al pago de deudas, etc.

Líneas de trabajo actuales emprendidas desde Asuntos Sociales en colaboración con Vivienda

En la actualidad desde la sección de inclusión se está trabajando en torno a tres propuestas de actuación en materia de vivienda:

Se está tratando de que dentro del régimen de vivienda protegida se incluya en los cupos de reserva un 3%, para personas perceptoras de Renta Básica que también cuenten con ayudas extraordinarias destinadas a vivienda. El protocolo de actuación sería el mismo que el establecido para el Programa de VIS, puesto que para la participación dentro del mismo, era necesario un informe de Bienestar Social, en el que se recogiese que la persona que lo solicitaba o la familia a la que esta representaba en la solicitud, se encontraba en una situación de dificultad o exclusión social y de esta forma poder optar, cumpliendo el resto de requisitos a la vivienda protegida.

En segundo lugar se esta trabajando en la elaboración de una modalidad de alquiler dentro del programa de viviendas de integración social que conlleve al igual que este último un trabajo de acompañamiento social para las personas que accedan al alquiler de vivienda bajo esta fórmula.

Se ha iniciado igualmente un trabajo en torno a la puesta en macha de una experiencia piloto de piso tutelado para personas en situación de exclusión social (personas sin hogar). El objetivo es evaluar este recurso para poder dar en el futuro un paso hacia una mayor utilización del mismo.

235

5. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración

Acaba de ser presentada la evaluación del Plan de Inmigración y en ella se incluyen una serie de recomendaciones para la intervención en materia de vivienda que constituyen medidas preventivas frente a la exclusión social. A continuación se detallan algunas de las que es preciso incorporar también a las recomendaciones de este II Plan de Exclusión.

- Ampliar la oferta de demanda de VPO de régimen especial en los planes de vivienda de Navarra teniendo en cuenta a la población inmigrante asentada y el proceso de reagrupamiento familiar y de llegada futura.

- Facilitar en el acceso a las VPO de régimen especial de alquiler, flexibilizando los requisitos de acceso para la población inmigrante (empadronamiento, permisos) y el estudio e implementación de fórmulas orientadas hacia VPO de régimen especial de alquiler o el acceso a la propiedad para la población inmigrante.

- Favorecer una mayor oferta de vivienda usada en alquiler e Incorporar al programa de viviendas de integración social a las personas inmigrantes en riesgo de exclusión

- Búsqueda de fórmulas innovadoras para la intermediación entre la población inmigrante y las personas Agentes de la propiedad Inmobiliaria, seguro multiriesgo o caución, seguimiento familiar de las condiciones de alojamiento, mediación en las relaciones de comunidad y control del sobre alojamiento

- Mejorar la incorporación al programa de viviendas de integración social de las personas inmigrantes en riesgo de exclusión

- El desarrollo de un programa de apoyo temporal para el alojamiento de trabajadores recién llegados y para inmigrantes en situaciones de vulnerabilidad

- Necesidad de llevar a cabo de forma coordinada y conjunta (interdepartamental), acciones dirigidas tanto a la población mayoritaria como a la población inmigrante, y aquellas personas que por su cargo o responsabilidad en la materia que se analiza, sería esencial trabajase una especial sensibilidad. La sensibilización dirigida a la población general, establecería sus objetivos en la consecución de dos cosas fundamentalmente, la primera reducir los prejuicios existentes sobre la asignación de VPOs a población inmigrante en una cuantía muy superior a la que realmente viene dándose desde el año 2002. Y la segunda mitigar la creencia sobre la “primacia y/o prioridad” de la población autóctona sobre la población inmigrante, dada que la misma posee fuertes tintes racistas y xenófobos que

236

no hacen sino desprestigiar a la mal llamada en este caso población de acogida, y dificultar la generación de una convivencia enriquecedora y baja intensidad en su conflictividad social.

- En el caso de la población inmigrante se buscaría más la información tanto del sistema existente en relación a la cobertura de la necesidad de vivienda (mercado libre, viviendas protegidas..) sobre todo en su reciente llegada, como del sistema existente para el acceso a dichas VPOs, el conocimiento de derechos y obligaciones como arrendatarios/as o compradores.

6. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de vivienda en el II Plan de lucha contra la exclusión

El departamento de Vivienda, tuvo una fuerte implicación en el I Plan de Lucha contra la Exclusión de Navarra. La experiencia de participación de este Departamento y la larga trayectoria de experiencia de trabajo realizado desde Asuntos Sociales muestran la eficacia del diseño de políticas transversales frente a la exclusión social. Mientras desde Vivienda se ha mejorado la línea de actuaciones relativas a la oferta de vivienda, desde Asuntos Sociales se ha trabajado en el diseño de perfiles prioritarios y se han garantizado los procesos de acompañamiento social. De este modo, se ha abierto una línea de trabajo coordinado que está teniendo importantes frutos en la lucha contra la exclusión. El núcleo de este trabajo coordinado lo constituye el programa de viviendas de integración social, pero el modelo de trabajo se está extendiendo a otras fórmulas de intervención como la existencia del EISOVI o la formulación del acompañamiento para las viviendas de alquiler.

Desde ambos departamentos se destaca como uno de los principales logros del I Plan en Vivienda la coordinación surgida entre ambos departamentos. Esta coordinación incluye además a las entidades sociales gestoras de viviendas de integración social que ya constituyen interlocutores reconocidos en el ámbito de vivienda y exclusión por ambos departamentos. En este sentido se ha creado una red de trabajo en materia de vivienda y exclusión en la que están las secciones de Inclusión, Vivienda, el equipo EISOVI, los EISOLES, Unidades de Barrio y Servicios Sociales.

1. Por ello la primera línea de actuación derivada de este trabajo es la necesidad de mantener e incluso intensificar esta línea de actuación conjunto entre ambos Departamentos que a su vez permite el sustento de la red de colaboraciones que se han ido creando en torno a distintas actuaciones.

2. En la evaluación del I PLES y en el diagnostico que aquí se presenta se observa la necesidad de aumentar las actuaciones de vivienda de régimen especial, tanto en compra o en su caso favorecer la reserva de viviendas para

237

las rentas más bajas a las viviendas de régimen general aumentando las subvenciones a estos hogares.

3. Flexibilización de los requisitos de acceso para la población inmigrante (empadronamiento, permisos) y el estudio e implementación de fórmulas orientadas hacia VPO de régimen especial de alquiler o el acceso a la propiedad para la población inmigrante.

4. Se propone la reserva de un 3% de vivienda protegida para población en situación de exclusión: perceptores de renta básica y prestaciones bajas. Estudiar la reserva para otros colectivos específicos en situación de exclusión que no acceden a la renta básica: personas con problemas penales, personas sin hogar, prostitución, en los cuales el acceso a la vivienda resulta clave para la inclusión social.

5. Promover la fórmula del aval público para garantizar el acceso “real” de las rentas más bajas a la vivienda protegida.

6. Aumento de la oferta de vivienda protegida para jóvenes y personas mayores con rentas bajas.

7. Aumentar la bolsa de viviendas de alquiler del Gobierno de Navarra ya que esta fórmula se muestra muy adecuada para buena parte de las situaciones de necesidad de vivienda de población excluida.

8. Búsqueda de fórmulas para la intermediación entre la población inmigrante y las personas Agentes de la propiedad Inmobiliaria, seguro multiriesgo o caución, seguimiento familiar de las condiciones de alojamiento, mediación en las relaciones de comunidad y control del sobre alojamiento

9. Mejorar el programa de viviendas de integración social ya que esta fórmula de acceso a la vivienda vinculada a procesos de acompañamiento social resulta muy eficaz en los itinerarios de incorporación social de determinados hogares de minoría étnica gitana y extranjeros y otros colectivos.

- Dar respuesta a la demanda del programa existente en Pamplona y Comarca a través de la adecuación de los requisitos del programa a las características de la vivienda en esta zona.

- Adecuar los módulos a los precios del mercado inmobiliario.

- Contemplar dentro del programa las subvenciones específicas para rehabilitación de las viviendas debido al estado importante de deterioro de muchas de ellas.

- Flexibilizar en algunos casos el requisito de antigüedad de la vivienda.

- Mantener el requisito de estancia en Navarra en 3 años.

238

- Mantener el máximo de la subvención en 50% y 65% para las entidades.

- Contemplar los proyectos de reagrupación de la población inmigrante en la puntuación de acceso.

- Reconocer el valor de la función de acompañamiento y garantizar su financiación aumentándola de 3 a 5 años.

- Favorecer las condiciones legales necesarias para que las entidades locales participen en el programa.

- Desarrollar la propuesta ya iniciada de fomento de una vía de alquiler dentro del programa que también incluya acompañamiento social.

10. Hacer accesibles las ayudas para la rehabilitación de vivienda a los colectivos en situación de exclusión social: mediante el aumento de la subvención, la posibilidad de pago previo y el cumplimiento de la medida del IPLES que contemplaba la posibilidad de que fueran las propias personas excluidas las que percibieran la ayuda de rehabilitación si ellas llevaban a cabo los trabajos.

11. Aumentar la red de recursos tutelados para colectivos específicos.

Acceso a vivienda protegida

Viviendas con supervisión

Viviendas tuteladas

Viviendas comunitarias

Alojamiento Residencial

- Se observa la necesidad de un centro de emergencias sociales que permita el alojamiento inmediato en situaciones de crisis de distintos colectivos: personas mayores, mujeres en situación de conflicto, hogares monoparentales, personas sin hogar, menores, personas con problemas de salud mental y otros.

- Creación de alojamientos temporales para trabajadores inmigrantes.

- Aumentar la oferta de plazas en viviendas comunitarias para personas con problemas de dependencia: personas mayores y personas con discapacidades.

- Desarrollo de la fórmula de pisos tutelados para colectivos que precisen de un proceso de acompañamiento intenso y de la adquisición de habilidades para la vida autónoma: personas sin hogar, personas con discapacidad mental, personas con problemas penales, personas en procesos de deshabituación.

- Desarrollo de la fórmula pisos con supervisión para personas con un mayor nivel de autonomía pero que requieran de cierto seguimiento

239

externo antes de acceder a la vivienda normalizada (jóvenes, personas sin hogar, personas con discapacidad mental, personas con problemas penales, personas en procesos de deshabituación).

12. Aumentar las intervenciones preventivas para favorecer el mantenimiento de la vivienda mediante una mejora de las ayudas a los hogares para hacer frente a los gastos de amortización, alquiler y equipamientos básicos.

13. Búsqueda de fórmulas innovadoras para la intermediación entre la población inmigrante y las personas que alquilan pisos.

14. Estabilizar y reforzar la actuación del EISOVI actual y extensión de la fórmula para que pueda hacerse cargo de la elevada demanda de intervenciones que lleva en la actualidad y en previsión de un mayor aumento en el futuro próximo.

15. Fomento de estrategias de distribución territorial de las viviendas destinadas a reservas para colectivos específicos y rentas bajas así como de las viviendas del programa VIS para evitar procesos de concentración en determinadas áreas.

16. Mejorar las labores de información, orientación y sensibilización de manera coordinada y conjunta sobre los distintos recursos existentes en materia de vivienda así como las dificultades de acceso de algunos colectivos a la vivienda. Esta acciones deben estar destinadas a la población mayoritaria y con especial énfasis a las personas en situación de exclusión para que puedan hacer efectivos sus derechos de acceso a una vivienda digna.

240

3.3 Empleo Manolo Rodríguez

Félix Taberna

1 El empleo, una herramienta de inclusión social

A pesar de algunas hipótesis de finales del siglo XX sobre el fin del trabajo, seguimos estando en una sociedad que acertadamente fue definida como <Sociedad del Trabajo>29. Esto quiere decir que gran parte de los derechos, e incluso la propia concepción de ciudadanía, están directamente vinculados a la tenencia de un empleo, y más en concreto de un empleo <asalariado>. El acceso al empleo constituye, por tanto, un paradigma en la lucha por la igualdad de oportunidades, y debe vincularse al conjunto de la política social. En nuestra sociedad el sujeto pleno de derechos es la persona que trabaja, que ha trabajado o que busca trabajo. Por ello, la lucha contra la desigualdad de oportunidades en el mercado de trabajo adquiere una singular relevancia. La eliminación de las distorsiones que se producen en el acceso al empleo puede servir como elemento de integración social, de tal manera que el empleo se convierte en el elemento axial de esa inserción social, auque conviene recordar siempre que este eje no es el único que explica los procesos de integración social en exclusiva.

En este contexto social no es de extrañar que converjan, desde diferentes objetivos iniciales, tanto “El Plan de Lucha contra la exclusión social” como los diferentes “Planes de Empleo”. Mientras para el Plan de Lucha contra la Exclusión el objetivo fundamental es la búsqueda de una sociedad más inclusiva, donde todos los ciudadanos puedan ejercitar sus derechos, y para ello establece una serie de objetivos, entre los que se encuentra la inserción laboral. El IV Plan de Empleo sitúa la cohesión social como uno de sus ejes fundamentales y centra en los colectivos más vulnerables del mercado de trabajo la mayoría de sus acciones depositando en el trabajo de calidad la clave para lograr una sociedad más solidaria y equitativa.

De hecho muchas de las acciones encaminadas a favorecer la inclusión social a través del empleo, que aparecen y se desarrollan en los diferentes Departamentos, acaban por confluir en las metodologías y los colectivos (Véase en los capítulos 5 y 6 los Programas referidos al Empleo Social Protegido o los convenios desde el Servicio Navarro de Empleo con las Entidades Locales para la Contratación de Trabajadores/as en Desempleo). Esto debería llevar a una 29 OFFE, C. (1992), La Sociedad del Trabajo. Problemas estructurales y perspectivas de futuro, Madrid, Alianza.

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reflexión sobre la necesidad, ya no sólo de una visión interdepartamental, sino de confluir esfuerzos y replantearse la posibilidad de trabajar conjuntamente diferentes medidas.

Nuestra sociedad diferencia claramente entre quienes tienen empleo (o han tenido) y quienes ni lo tienen ni lo han tenido. Esta diferencia estriba en que gran parte de los derechos sociales tienen una base contributiva (el derecho a la prestación por desempleo y el derecho a la pensión son los más conocidos), contribución que se realiza a través de los pagos en seguros sociales o en descuentos en nómina. Todos los derechos no-contributivos (asistenciales) tienen tanto unas peores condiciones como una concepción <pietista> en su desarrollo que los hacen especialmente estigmatizantes. Vemos como ejemplo la diferente tasa de referencia que se da para cada uno de los ámbitos: para las prestaciones de carácter contributivo el Salario Mínimo Interprofesional (SMI) que se encuentra en los 624€ mensuales, y para las prestaciones no contributivas el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) situado en 527,24€. No es tan importante la diferencia en las cantidades, como la clara distinción entre las rentas derivadas del trabajo (<normalizado>) y las derivadas de “la asistencia” o la solidaridad. Mientras en un caso hablamos de derecho directamente exigible, en el otro se condiciona a la superación de ciertas pruebas de necesidad (o a la realización de determinadas actividades) y se aplica en condiciones habitualmente menos favorables, más exigentes y menos atractivas.

La ruptura entre trabajadores válidos para el trabajo y no-válidos para el mismo, supuso históricamente abrir una brecha social de considerable magnitud. La realidad actual nos muestra que esta brecha sigue existiendo, que el trabajo continúa siendo no sólo un instrumento para conseguir unos ingresos, sino que se constituye como el principal condicionante de nuestra identidad, de nuestra pertenencia a la sociedad y que es, asimismo, el engarce necesario para demostrar nuestra utilidad social. La carencia de empleo puede devenir pues en situaciones de vulnerabilidad social, cuando no directamente de exclusión, de pérdida de función social y de identidad.

Los perfiles preponderantes de las personas que presentan dificultades añadidas a la incorporación laboral se pueden describir como mujeres con responsabilidades familiares frecuentemente no compartidas, personas mayores de 45 años paradas de larga duración con problemáticas añadidas, personas de etnia gitana en riesgo de exclusión, personas con problemas de salud mental diagnosticados o sin diagnosticar, personas con drogodependencias, inmigrantes. En algunos casos, estos perfiles se mantienen similares desde hace unos veinte años, aunque existe un aumento de mujeres y de inmigrantes en estos procesos.

A modo de resumen, podemos afirmar que la inclusión laboral es una parte sustancial de la inclusión social. Pero podemos ver como el término de

242

empleabilidad se ve condicionado por diversos factores: Los estructurales, propios del contexto económico; los morfológicos propios de los modelos laborales y productivos; los personales, relacionados con el proceso vital de cada persona o colectivo y los competenciales que obedecen a las medidas de fomento de los diferentes poderes y estamentos públicos.

Por todo ello, el hilo conductor del presente documento no puede ser de otro modo que multidimensional, desde la perspectiva del conjunto de la política pública de empleo determinada, y desde la premisa de que las políticas de Incorporación Sociolaboral por parte del Gobierno de Navarra no deben ser contempladas como una responsabilidad exclusiva del Departamento de Asuntos Sociales, Deporte, Familia y Juventud, sino que exige de la necesaria implicación del Departamento de Innovación, Empresa y Empleo, y más específicamente del organismo autónomo Servicio Navarro de Empleo. La continuidad que, en ocasiones, se da entre los escenarios de integración, precarización y exclusión30 obligan a una reflexión compartida y a una alerta colectiva. No sería razonable la configuración de estadios de intervención pública diferenciados que, al margen de crear espacios escindidos socialmente, no sean capaces de entender la complejidad de las lógicas procesuales de los recorridos personales y colectivos que construyen las situaciones de exclusión. La inherente cotidianeidad (que la crisis nos alumbra con claridad) de los recorridos entre unos y otros escenarios avalan la necesidad de configurar políticas integrales y profundamente coordinadas en materia de incorporación socio-laboral. La irrupción en este momento de situaciones de extrema vulnerabilidad (unas 2.242 familias no tienen en este momento ningún ingreso, ni por ocupación, ni por pensiones y 4.648 familias sin ningún miembro ocupado31), en un proceso que se está agravando con el paso del tiempo, deberá llevarnos a buscar acciones políticas, de carácter extraordinario, de ayuda a las personas y las familias basadas en la creación de programas coordinados entre diversos departamentos que faciliten tanto la supervivencia, como procesos de cualificación que permitan una salida laboral de futuro cuando la economía se relance.

Por último, cuando nos referimos a las políticas públicas de empleo y de incorporación sociolaboral no podemos obviar el papel de los sindicatos y de las iniciativas sociales que trabajan en Navarra en esta materia. Muchas entidades sociales han sido y son pioneras en el planteamiento del trabajo en base a Itinerarios de Incorporación. Asimismo, el marco de cogestión social y concertación entre empresarios, sindicatos y Gobierno de Navarra que gestiona las políticas de empleo en nuestra Comunidad es un elemento a tener en cuenta en cuanto puede posibilitar la gestión de propuestas de base más amplia.

30 CASTEL, R. (2003) La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Barcelona, Paidós 31 EPA IV Trimestre 2008, elaboración propia

243

2. Los Objetivos de las Políticas Activas de Empleo.

Por políticas activas de empleo se entienden las medidas públicas que tienden a favorecer el empleo. Tal como las define la Ley 56/2003 de Empleo32, comprende el desarrollo de programas y medidas públicas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo. En dicha Ley, se enmarcan los objetivos de la política de empleo. En ellos puede verse que está muy presente la orientación hacia los colectivos más vulnerables, lo que debería permitir una articulación sustancial entre las políticas de empleo y de lucha contra la exclusión social33.

OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE EMPLEO

1.-Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación

2.-Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo, asegurando la coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo.

3.-Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo, facilitando una atención individualizada a los desempleados y de anticipación del cambio a través de acciones formativas que faciliten al trabajador el mantenimiento y la mejora de su calificación profesional.

4.-Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades.

5.-Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal.

6.-Asegurar la libre circulación de los trabajadores.

7.-Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno migratorio interno y externo.

Por otra parte, el Consejo Europeo de Primavera, celebrado en marzo de 2005, planteó la necesidad de relanzar la Estrategia de Lisboa, concentrando sus objetivos en el crecimiento y el empleo, y teniendo como referencias permanentes la cohesión social y el desarrollo sostenible. Asimismo, el Consejo acordó que cada Estado Miembro presentara su respectivo Programa Nacional de Reformas (PNR), estructurado en torno a Veinticuatro Directrices Integradas

32 LEY 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo. 33 Hemos resaltado en negrita aquellos aspectos que identifican la orientación de las políticas de empleo también alos más excluidos.

244

para el Crecimiento y el Empleo 200534. De estas veinticuatro directrices, ocho corresponden propiamente al empleo.

DIRECTRICES EUROPEAS DE EMPLEO (2005-2008)

1.-Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la

productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial.

2.- Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida.

3.-Asegurar unos mercados de trabajo integradores, aumentar el atractivo del trabajo y

hacer que el trabajo sea económicamente interesante para los solicitantes de empleo, entre

ellos las personas desfavorecidas y las personas inactivas.

4.-Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo.

5.-Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación

del mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales.

6.- Asegurar una evolución de los costes laborales y establecer mecanismos de fijación de

salarios que favorezcan el empleo.

7.- Ampliar y mejorar la inversión en capital humano.

8.- Adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en

materia de competencias.

Queremos situar estos ejes desde la óptica de la igualdad de oportunidades. Comprobando el principio de garantizar el acceso al empleo y en las acciones orientadas a conseguirlo. En definitiva, pretendemos aportar un diagnóstico sobre el grado de inclusión activa de las personas excluidas y/o más vulnerables del mercado laboral y, asimismo, realizar una lectura sobre los elementos que las pueden hacer más ineficaces en este terreno.

Debemos partir de una realidad, las políticas activas de empleo estaban pensadas (y no han evolucionado suficientemente) para trabajadores y trabajadoras en activo (ocupadas o no), y en el caso concreto de nuestro Estado se utilizaron fundamentalmente para acomodar en programas de entretenimiento a quienes eran víctimas de crisis anteriores, sin una vocación clara de activación o de inserción. Y aunque es cierto que el desarrollo que han seguido en estos años las va haciendo más eficaces, sin embargo, su génesis sigue incidiendo en viejos errores. Sigue siendo dominante el estereotipo de los trabajadores tradicionales, hombres, con dedicación exclusiva al empleo (o a su búsqueda) y con algunas características en cuanto a conocimientos y estrategias de empleo compartidas35. Por todo ello las políticas de empleo pecan, en ocasiones, de excesivamente burocráticas y de una desconexión con la

34 .- Decisión 2005/600/CE del Consejo, de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros. 35 Desde el conocimiento del vocabulario laboral, la concepción del tiempo, el conocimiento de las reglas de juego o la aceptación del empleo como elemento vertebrador de su tiempo de vida.

245

realidad que en ocasiones limita sus efectos. Y, desde luego, no han sido pensadas para colectivos como los que intentan acceder, o mantenerse en estos momentos, al mercado laboral, y mucho menos para colectivos alejados históricamente del mismo.

Todo ello puede favorecer posiciones que sólo sirvan a los <válidos> para el empleo invalidados por la situación económica, y que alimenten una nueva estigmatización en otros colectivos cual es el concepto de <inempleable>36. Sin embargo, un análisis riguroso de las políticas activas de empleo, en cuanto a sus potencialidades y carencias, así como una apuesta por políticas de coordinación e integración entre las mismas, nos pueden abrir escenarios de utilidad mucho más aprovechables que lo que se ve ahora. Veamos, en todo caso, cual es la situación que tenemos en este momento.

3. Las Condiciones Estructurales de Empleabilidad.

Que duda cabe que las estadísticas y las previsiones económicas han quedado obsoletas en escasos meses. Nos hemos introducido en un periodo de recesión profundo que todavía no podemos describir de forma certera si bien los datos de desempleo del último mes marcan una situación que comienza a ser dramática, superando ya en términos de desempleo los dos dígitos. Escaso, o nulo sentido, tiene realizar análisis estadísticos de coyuntura, cuando la tendencia es de destrucción importante de empleo. Basta ver la tendencia de la curva del paro registrado de los últimos meses37.

36 En sentido estricto no existen personas <inempleables> (con algunas excepciones muy matizables) lo que existen son políticas de empleo inadecuadas o empleos inadecuados. 37 .-Instituto de Estadística de Navarra.

246

Gráfico 28. Paro registrado por sexo y edad, totales

PARO REGISTRADO POR SEXO Y EDAD. TOTALES

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

2005 2006 2007 2008

HOMBRES MUJERES TOTAL

Lo que si podemos describir es la importante evolución del empleo que se produjo en estos años anteriores y el efecto que tuvo sobre algunos colectivos. Entre el año 2000 y el 2006, Navarra creció de forma sostenida con importantes tasas de crecimiento anual, y que fueron superiores al 3%, frente al 2% de la Unión Europea. Esto nos ha llevado a situar por encima de la media europea; en concreto en el 129,2%, según datos del Eurostat. Gráfico 29. Evolución del PIB. Índices de Volumen Encadenados, Referencia 2000=10038

0

1

2

3

4

5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

% NAVARRA ESPAÑA UE 27

Desde la perspectiva del empleo, ya en el 2005, Navarra sobrepasó el objetivo de Tasa de Empleo marcado por la Estrategia de Lisboa para 2010 que lo situaba en el 70% al tener una tasa del 70,97%, según la EPA el III Trimestre del 2008. La 38 .-Instituto de Estadística de Navarra.

247

Tasa de Actividad ha subido en diez años más de diez puntos porcentuales. Junto con ello, mujeres, jóvenes e inmigrantes se han incorporado significativamente al mercado laboral de Navarra. Los indicadores de tasas de actividad, tasas de empleo, y otros referentes del mercado laboral han tenido unos datos muy positivos en estos años por encima de la media europea, llegando también a una buena parte de los colectivos tradicionalmente más excluidos del empleo. Las debilidades propias de nuestro mercado laboral con respecto a Europa se encontraban en su alta tasa de eventualidad y en el porcentaje de abandono prematuro de estudios (aunque menor que en España). Asimismo, la escasa implantación de una red pública de fomento a la conciliación laboral y social. Tabla 96. Tasas de actividad, paro y empleo, Navarra y España (16 y más años).39

Navarra España

Trim. Tasa de

Actividad Tasa de

Paro Tasa de Empleo

Tasa de Actividad

Tasa de Paro

Tasa de Empleo

I 59,19 6,29 55,46 56,90 10,19 51,10 II 58,77 5,12 55,76 57,35 9,33 52,00 III 59,35 5,20 56,26 57,43 8,42 52,59 2005

IV 61,05 5,95 57,42 57,72 8,70 52,70 I 60,19 6,32 56,39 57,98 9,07 52,72 II 60,24 5,55 56,91 58,30 8,53 53,32 III 61,48 4,79 58,54 58,44 8,15 53,68

2006

IV 60,77 4,58 57,98 58,58 8,30 53,72 I 61,21 5,14 58,07 58,58 8,47 53,62 II 61,28 5,26 58,05 58,86 7,95 54,18 III 60,48 4,38 57,83 59,10 8,03 54,36

2007

IV 60,31 4,27 57,75 59,12 8,60 54,03 I 61,39 6,05 57,68 59,35 9,63 53,63 II 61,08 5,62 57,65 59,76 10,44 53,52 III 61,49 7,09 57,15 59,95 11,33 53,16 2008

IV 60,65 8,12 55,72 60,13 13,91 51,77

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de EPA (INE).

La economía española y la navarra han vivido una larga etapa de bonanza durante casi 15 años. El crecimiento ha estado caracterizado por una intensa creación de empleo. Los sectores intensivos en mano de obra, como la construcción o los servicios de bajo valor añadido (comercio y hostelería) han sido los principales responsables de la fuerte creación de empleo. Aunque a lo largo de una etapa tan larga de crecimiento una parte del empleo generado es estable y de calidad, una parte significativa del aumento de la ocupación la constituyen puestos de trabajo inestables y con requerimientos profesionales muy pobres.

Es cierto que estamos ante un modelo de crecimiento que ha sido, y es, fuertemente discutido por su baja sostenibilidad, en tanto en cuanto se basa en 39 Tasa de actividad es el cociente entre el número de activos y la población total de más de 16 años. Tasa de paro, es el cociente entre el número de parados y el de activos (parados y ocupados) y Tasa de empleo es el cociente entre el número total de ocupados y población total de más de 16 años.

248

procesos productivos de muy escasa competitividad lo que repercute en la fragilidad del modelo económico en su conjunto. Pero, por otro lado, es indiscutible que la existencia de este segmento de economía productiva ha permitido abrir un hueco importante en el mercado de trabajo para los sectores más descualificados, dándoles la opción de una inserción laboral inexistente anteriormente. De alguna manera esta periferia económica se ha convertido en un escalón superable de inclusión laboral para los colectivos más excluidos.

En estos momentos, sin embargo, nos enfrentamos a otro escenario radicalmente diferente donde el crecimiento económico entra en período de recesión y la tendencia al aumento del paro es la constante principal. En esta situación, es preciso que los más vulnerables tengan fórmulas de protección. Diferentes estudios realizados por el Observatorio Navarro de Empleo (OBNE), organismo dependiente del Servicio Navarro de Empleo, ponen de manifiesto que el crecimiento de riqueza y empleo de la década pasada benefició no sólo a la población general sino también a la población más vulnerable. Así, los colectivos más recientes en el mercado laboral como emigrantes, jóvenes, mujeres aumentaron sus ratios de calidad de empleo en tiempos de bonanza económica. Obtuvieron mejores puestos de trabajo, más cualificados, más estables y menos precarios40. Podemos certificar que en momentos de crecimiento económico, determinados colectivos de trabajadores y trabajadoras son capaces de aprovechar las oportunidades si encuentran los instrumentos adecuados para ello. Estos tendrán menos costes en momentos de crisis como el que vivimos toda vez que han sido capaces de generar determinados derechos de cobertura.

4. Las Políticas de Empleo

El Consejo Económico y Social de España en su Informe 1/2005, “Desequilibrios Ocupacionales y Políticas Activas de Empleo” estableció un Cuadro Resumen de estudios panorámicos de comparación internacional sobre evaluaciones de las distintas políticas activas.41 En él se valoraban los diferentes ejes de las políticas de empleo en el entorno europeo y de los países de la OCDE.

Los programas de empleo en el entorno OCDE.

Los programas de Apoyo a la búsqueda de empleo son eficaces en cuanto se reduce el tiempo

de paro, esto es, se consigue una más rápida recolocación de los desempleados.

40 .- Cuaderno OBNE Nº 2. Empleo e Inmigración en Navarra. Gabinete de Estudios de CCOO de Navarra 41 .-CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL. Informe 1/2005. Desequilibrios Ocupacionales y Políticas Activas de Empleo

249

En cuanto a Intermediación laboral, los resultados apuntan a que un tratamiento intensivo y

muy personalizado, reduciendo el número de personas bajo la supervisión de un agente del

servicio de empleo y aumentando la responsabilidad de dicho agente en los resultados de su

intermediación y apoyo a esas personas, mejora la probabilidad de encontrar empleo,

aumenta la tasa de salida del paro de larga duración, e incluso mejora ligeramente la

probabilidad de acceder a puestos con mayor salario que los desempeñados antes de quedar

en paro.

Las evaluaciones sobre los programas de Formación a desempleados presentaban indicadores

bajos en cuanto a inserción; no obstante eran positivos en el sentido de propiciar mejores

oportunidades para aquellos que habían recibido cursos. Los programas orientados a grupos

desfavorecidos presentaban unos resultados muy favorables de empleabilidad. Las

evaluaciones sugieren además que los mejores resultados en cuanto a las probabilidades de

acceder a empleos más estables y sobre las de obtener salarios comparativamente más altos

se asocian a acciones preventivas, más tempranas y más sostenidas. Esto implica esfuerzos

intensivos en impulsar su trayectoria en la escuela primaria y secundaria y reducir el

abandono temprano.

Muchos países ofrecen subvenciones y otras ayudas o incentivos a la contratación de ciertos

grupos, tales como parados de larga duración, colectivos especialmente desfavorecidos

(discapacitados, personas en riesgo de exclusión...), mujeres desempleadas en profesiones

con escaso índice de trabajo femenino, y jóvenes desempleados. Las evaluaciones de estos

programas específicos arrojaron resultados globales muy bajos o negativos, porque la

condición de subsidiable de un desempleado desanimaba a las empresas a contratarle, por

entenderla como un signo de baja productividad y/o motivación. En ningún caso se

encuentra, como en España, un programa con un colectivo tan amplio de fomento basado en

la contratación indefinida que tan buenos resultados ha producido.

La creación directa de empleo es otro de los programas de las políticas de empleo. Aunque

este tipo de programas se fue sustituyendo en los años ochenta progresivamente por otras

medidas, entre ellas sobre todo las de fomento del empleo en el sector privado, cierto

número de países en el ámbito de la OCDE los mantuvieron, en varios casos a menor escala o

como experiencias piloto. En todos los casos se trata de medidas estrechamente relacionadas

con los subsidios por desempleo, en grupos con problemas muy acusados de baja

empleabilidad y paro de muy larga duración, o como último recurso para grupos de

desempleados para los cuales no parecía haber ninguna solución alternativa. En general,

lógicamente, la evaluación de estos programas indica la reducción del desempleo entre los

grupos de participantes a corto plazo; pero en muchos casos el flujo de entrada al desempleo

se recuperó al terminar el programa, es decir, no hicieron de «puente» para una mayor

empleabilidad.

Los trabajos de evaluación referentes al apoyo al autoempleo y a iniciativas empresariales

siguieron en casi todos los casos la tasa de supervivencia de las empresas o negocios al año y

a los dos años. En general la supervivencia fue relativamente elevada, en torno al 60 por 100

a los dos años.

250

Por último, se encuentran las acciones e iniciativas locales, asociadas a programas piloto de

contratación directa por el sector público o del fomento de las iniciativas de autoempleo.

Todas muestran como resultado cierto impacto positivo, aunque débil, en el empleo, un

mayor flujo de salida del desempleo (menor en el caso del de larga duración) y cierta menor

dependencia de los subsidios por desempleo. Se recoge el impacto positivo de estos

programas para: la creación de infraestructuras y servicios técnicos para la intervención, que

presentan valor posterior para otras actuaciones; el aprendizaje de técnicas de cooperación

para el trabajo de las entidades locales; un mayor conocimiento de la realidad local.

4.1 Una evaluación del mapa de empleo en Navarra.

Desde una evolución más pegada al terreno, vamos a trasladar algunos datos de interés sobre la empleabilidad laboral referida a la igualdad de oportunidades.

Mujeres

La incorporación de la mujer a la población activa ha sido uno de los logros más importantes en la evolución del mercado laboral navarro. Sin embargo, todavía la igualdad de oportunidades no es tal. La tasa de actividad de las mujeres sigue siendo muy inferior que la de los hombres.

Tal como apreciamos en el cuadro abajo indicado, hemos segregado los contratos formalizados en las Oficinas de Empleo de Navarra por sexo. En primer lugar, hay que señalar que a finales del 2006, el 60% de las personas inscritas eran mujeres. Pues bien, sólo el 44% de los contratos registrados en el 2006 se realizaron a mujeres42. Porcentajes muy similares a los de los años anteriores. Es decir, existen más mujeres en los registros del desempleo y se contratan a menos.

42 Elaboración propia a partir de Estudios realizados por el OBNE sobre las bases de contratación del SNE

251

Gráfico 30. Distribución por sexo de las personas contratadas en el año (2003-2006) (%)

En relación con el Estado, cabe destacar la realización de más contratos a mujeres en Navarra. Es decir, en Navarra se efectuaron mayor volumen de contratos a mujeres que en el resto de España. Hecho que hay que apreciar significativamente dado el carácter más Industrial y de menos Servicios que tiene la economía navarra. Este dato puede estar relacionado con una mayor formalización de la relación contractual y una menor economía sumergida. Por otra parte, a pesar de que la contratación a las mujeres es mayor a tiempo parcial por volumen de contratos es muy similar. Lo que da muestra de un menor número de mujeres contratas como hemos indicado anteriormente.

Inmigrantes

En ese año 2006, se contrataron a más de 100.000 personas en Navarra, de las cuales 26.000 eran extranjeros. Prácticamente, una cuarta parte de las personas contratadas eran extranjeras43. En este caso, sí que apreciamos como la contratación de personas inmigrantes adquiere una significación destacada en las nuevas contrataciones, por encima de su peso específico ya que suponían un 13% de los demandantes de empleo. Muchos de los nuevos contratos que se realizaron tienen cara de inmigrante pero la calidad del contrato deja mucho que desear.

Navarra es una de las Comunidades Autónomas con una tasa alta de inmigrantes demandantes de empleo. Suponen el 13,12% del total de los demandantes navarros44. La proporción de demandantes de empleo inmigrantes en España es del 7,78% respecto al total de demandantes. En el 43 Cuaderno OBNE. Indicadores sociolaborales de la población inmigrante en Navarra 2007. 44 Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración. Anuario Estadístico 2007.

252

propio Anuario de Inmigración y Emigración del 2007, se reconoce que Navarra es uno de los territorios donde la población inmigrantes más recurre a los servicios de empleo45. Es positivo este dato por lo que tiene de conocimiento y proximidad de los servicios públicos de empleo.

Mayores 44 años

Los mayores de 45 años suponen un colectivo que presenta muchas dificultades de inserción laboral. De hecho, suponen el 35% de los parados inscritos en las Oficinas de Empleo, sin embargo, durante el año 2006, sólo fueron contratados un 14% en las Oficinas de Navarra. También es cierto que de este colectivo cabe deducir una parte en situación de prejubilación y que no buscan trabajo, fruto de situaciones de prejubilación. Gráfico 31. Proporción de personas contratadas con más de 44 años. (% sobre el total)

Respecto al resto de España, merece la pena destacar el aumento en el tiempo de contratos a personas de más de 45 años, esto es producto de la situación de cuasi pleno empleo en la que anteriormente nos situábamos.

Cualificación.

Tanto a nivel de España como de Navarra, durante estos años, se ha ido consolidando una estructura de empleo asalariado que refleja un aumento de las ocupaciones poco cualificadas y en menor medida un incremento de las

45 La cercanía de los Servicios Públicos en una Comunidad pequeña, así como la existencia de un importante número de dispositivos de acompañamiento a este colectivo explica estos datos. A ello no es ajeno, tampoco, unas condiciones contractuales más vulnerables con contratos de menor duración.

253

ocupaciones más cualificadas, en detrimento de las ocupaciones de cualificación intermedia. Es decir, desde el año 2000, se inicia una tendencia hacia la dualización del mercado de trabajo entre puestos de trabajo cualificados y no cualificados. Tabla 97. Distribución porcentual de las personas contratadas según nivel de estudios registrado en el contrato46

Sin

estudios/básicos Medios FP Universitarios Total

2002 63,8 12,2 11,4 12,6 100 2003 65,0 11,4 11,1 12,4 100 2004 63,1 12,6 11,9 12,4 100 2005 62,5 12,5 13,3 11,7 100 2006 61,9 12,7 13,8 11,6 100

Fuente: Elaboración propia a partir datos OBNE.

En Navarra, a partir de datos del Servicio Navarro de Empleo, en el 2006, cuatro de cada diez personas contratadas lo fueron para puestos no cualificados y sólo un 14% para técnicos. Incluso se aprecia en algunos casos de trabajadores que empeoran su categoría profesional. Así un 16% de trabajadores que fueron contratados para labores cualificadas posteriormente han sido contratados para categorías inferiores.

Por niveles de estudios requeridos por las empresas, en el 2002, las personas requeridas con titulaciones universitarias fueron el 12,6% del total de las personas contratadas y en el 2006, bajaron al 11,6% del total. Esta última tendencia observada es significativa dado que la población universitaria ha ido en incremento pero se ubica profesionalmente en nichos de menor formación. Tabla 98. Distribución porcentual de las personas contratadas según categoría profesional.

Dirección Técnicos Cualificados No cualificados Total

2005 0,5 13,2 46,0 40,3 100

2006 0,5 14,1 46,9 38,5 100

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.

De acuerdo con el registro de contrataciones, las mujeres habrían estado accediendo en esos años a empleos más cualificados que los hombres. Es necesario advertir, sin embargo que se trata de los nuevos contratos, y que no se tiene en cuenta el stock de empleos estables, en el que la proporción de empleos cualificados en los varones es mayor. Como las contrataciones en el empleo doméstico tampoco se registran, hay también una cierta subestimación de los empleos no cualificados. Aún con ello, los datos reflejan una doble realidad: un menor volumen de empleo no cualificado para mujeres, que se refleja en

46 El nivel de estudios del que hace referencia la tabla es aquel que registra la empresa contratante y que por lo tanto no necesariamente tiene que coincidir con el nivel real del trabajador.

254

mayores tasas de desempleo en ese sector, y una progresiva igualación entre hombres y mujeres en el acceso a los empleos más cualificados.

Tabla 99. Distribución de las personas contratadas según categoría profesional y sexo.

Dirección Técnicos Cualificados No cualificados Total Hombre 0,9 13,8 44,9 40,4 100 Mujer 0,4 18,8 50,4 30,4 100 2005 Total 0,6 16,2 47,6 35,6 100 Hombre 0,9 14,7 46,2 38,2 100 Mujer 0,4 20,3 50,0 29,3 100 2006 Total 0,6 17,4 48,0 33,9 100

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.

Pero lo que parece más relevante desde la perspectiva de la dinámica laboral y de su impacto en las situaciones sociales y en las biografías de los trabajadores y trabajadoreses la movilidad interna y de la promoción laboral. Vemos como más de un 36% de personas que se encontraban en el 2002 en situación de temporalidad posteriormente obtuvieron un contrato indefinido que les proporcionaba mayor calidad laboral. La superación de las situaciones de precariedad laboral es así excesivamente lenta (2 de cada 3 trabajadores precarios no la superan en 4 años) y condena a una proporción significativa a permanecer en condiciones de empleo poco adecuadas para su integración social. Tabla 100. Transiciones de las personas temporales en 2002 durante los cuatro años posteriores (absolutos y % sobre el total de cada grupo en 2002) 47

Consiguen un contrato indefinido 2003-06

“Atrapados/as en la temporalidad” 2003-06 Temporales en 2002

Personas % Personas % Total 26.965 36,4 47.087 63,6

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.

5. Políticas de Empleo en Navarra. 5.1 Intermediación

La contratación laboral, independientemente de los resultados se debe muy poco a la intervención de los Servicios Públicos de Empleo. Su papel en este ámbito se limita a menos de un 10% de la intermediación total del empleo. En

47 Proporción respecto al total de las personas con contratos temporales en 2002 según nacionalidad. Hay que señalar que no se han utilizado las bases de desempleo ya que la población extranjera no se registra hasta abril de 2005 en situación de parado. Por ello para el análisis de flujos o transiciones se han utilizado únicamente las bases de contratación.

255

gran medida la intermediación de los Servicios de empleo se centra en empleos de baja calidad y empleos públicos, quedando al margen, en la mayoría de los casos, de los movimientos reales del mercado de trabajo.

Gran parte de la intermediación del mercado de trabajo funciona sobre redes no institucionales, de la ahí la importancia sustancial para colectivos con dificultad de acceso al empleo de dotarse de redes de calidad insertadas en las estrategias de acceso al empleo. No debemos olvidar que existen redes que incluyen y redes que excluyen. Una correcta estrategia supone un importante incremento de las opciones de acceso al empleo. Asimismo quienes trabajan con colectivos de difícil inserción laboral deberían asumir entre sus funciones la incorporación en redes que les ayuden a mejorar sus opciones de empleo48. Las entidades de iniciativa social y los agentes sociales tienen en esto una función insustituible. No es despreciable en este ámbito el efecto multiplicador que puede tener la colaboración entre redes, incluyendo las de la propia administración.

El último Informe Anual de Síntesis del Mercado de Trabajo que publica el Servicio Público de Empleo Estatal, el del 2007 refleja el balance de dichas medidas. Hay que hacer notar que esta estadística se refiere a volumen de contratos dándose la circunstancia que una misma persona tenga más de un contrato en ese año. Por lo tanto, no nos referimos a las personas contratadas como en los datos anteriores.

Por tipo de contrato, en Navarra se usa menos el de Obra y Servicio y el de Eventual por Circunstancias de la Producción que en cualquier caso son los mayoritarios. Son contratos ambos muy utilizados por su escasa estabilidad temporal.

Sorprende el mayor uso del Contrato de Interinidad, contrato que se concierta para sustituir a un trabajador de la empresa, con derecho a la reserva del puesto de trabajo en virtud de norma, convenio colectivo o acuerdo individual. Este dato muestra una mayor movilidad y oportunidad de mejorar las condiciones por parte del mercado laboral navarro. Por lo menos, en la fotografía anterior a la crisis. Los contratos de Relevo y de Jubilación Parcial tienen mayor incidencia en Navarra, lo que nos indica una sociedad muy acomodada. Destaca la escasa proliferación de contratos de Discapacitados y Temporales para Discapacitados o de Inserción, tanto en Navarra como en España. 5.2 Información, orientación, asesoramiento, acompañamiento.

En el caso que nos ocupa, los procesos de información, orientación y acompañamiento laboral se muestran especialmente necesarios. En muchos 48 SASSIER, M., “La exclusión no existe, yo la encontré”, en KARSZ, S. (2004) La exclusión: bordeando sus fronteras, Barcelona, Gedisa

256

casos estos procesos son la puerta de entrada al mercado laboral, y en todo caso garantizan, si están hechos con rigor, un mejor ajuste entre demanda y oferta, entre expectativas y posibilidades. Sin embargo, la realidad del día a día nos muestra que este proceso no se realiza con la suficiente profundidad:

• La falta de personal (corregida en parte por el Plan Extraordinario49) conlleva dificultades tanto en la clasificación individual, como en el seguimiento hacia la inserción.

• La rigidez de la norma dificulta trabajos específicos con colectivos que exigen de procesos de acompañamiento más intensivos y permanentes.

• Gran parte de las acciones de los Servicios Públicos están más centrados en el <Programa> que en la persona y ello lleva a que ésta deba elegir entre programas estancos, imposibilitando itinerarios de inserción adecuados.

• Los SPE deben liderar la ordenación de las entidades y buscar la complementariedad de las acciones que se ofertan, al menos por otras entidades públicas. La falta de sinergias con el Departamento de Asuntos Sociales dificulta los efectos multiplicadores entre programas.

• En algunos casos se ofertan programas pensados para determinadas entidades, más que para los posibles usuarios. Los SPE deberían guiar, orientar, coordinar, seguir y evaluar, cuantitativa y cualitativamente (hasta ahora los programas se miden más por el número de usuarios que por sus resultados en aumento de la empleabilidad y en inserción laboral).

“Los programas de activación (formación, orientación para el empleo) favorecen la vuelta al empleo de las personas en la asistencia que cuentan con mejores niveles de cualificación y menores niveles de exclusión”, pero sin embargo, “apenas tienen efecto en la inserción laboral de aquellos que llevan más tiempo vinculados a los mecanismos de asistencia social”50. Es en estos colectivos por tanto donde la implantación de estas políticas debería estar acompañada de medidas que ofrezcan un efecto multiplicador sobre las acciones específicas de orientación y acompañamiento a la inserción laboral. La exigencia de establecer autónomamente un itinerario propio de inserción está en la mayoría de las ocasiones alejado de las posibilidades reales de la mayoría de los ciudadanos, pero muy especialmente de los colectivos con mayor dificultad. Por ello es preciso establecer mecanismos y dispositivos que conjuguen instrumentos de apoyo suficientes para facilitar esos itinerarios. El acompañamiento económico de que se ha dotado el Programa de Medidas de

49 REAL DECRETO-LEY 2/2008, de 21 de abril, de medidas de impulso a la actividad económica. 50 PEREZ DE ERANSUS, B. (2006) <Rentas mínimas y políticas de activación>, en Documentación Social, 2006, nº 143, págs. 11-30

257

Impulso a la Actividad Económica para aquellas personas que sigan un itinerario de inserción es un primer avance, pero en cualquier caso se debería profundizar más en esta línea.

5.3 Formación

Por obvio, no merece insistir en la importancia de la formación a la hora de la inserción laboral. Diferentes estudios concluyen que la formación resulta tener siempre un claro efecto positivo sobre la tasa de paro, esto es, un mayor gasto en formación se asocia a una reducción del desempleo; otras políticas activas, en cambio, presentan efectos menos claros en casi todas las evaluaciones51.

Cierto es que ante un mercado laboral en el que se necesitaba mucha mano de obra la discriminación entre trabajadores formados y no formados no era obstáculo para la inserción laboral, como anteriormente hemos señalado. Aunque si que tenía importancia a la hora de encontrar un trabajo de calidad. En el escenario en el que nos estamos situando, la formación se hace una pieza clave a la hora de la inserción laboral dada la fuerte demanda de empleo y la escasa oferta. Ahora bien, la formación debe tener una relación directa con la calificación del puesto de trabajo.

Recientemente, se ha conocido una Encuesta sobre Empresas de Innovación realizada por el OBNE. En la misma, se pone de manifiesto los problemas que estas empresas, las más punteras, encuentran a la hora de contratar personal cualificado52. Gráfico 32. Proporción de empresas que manifiestan tener dificultades para contratar personas cualificadas

51 C. García Serrano, «Los resultados de las políticas activas de mercado de trabajo en España», en el ya citado La evaluación de las políticas de ocupación (MTAS, 2000), 52 .-OBNE. El Potencial de la Diversificación. 2008.

258

Por otra parte, este mismo Observatorio viene realizando diferentes Evaluaciones sobre la Formación que desarrolla tanto a personas paradas con trabajadoras.53 Se trata de encuestas realizadas a los alumnos y alumnas de dichos cursos sobre la satisfacción y eficacia de los mismos. Las mismas traducen una satisfacción muy alta, tres de cada cuatro personas que acuden a los cursos formativos para el empleo se muestran partidarios de volver a acudir. La gran mayoría un 90% de los alumnos y alumnas de Formación Continua acuden por voluntad propia motivados por la necesidad de mejorar su cualificación profesional.

La asistencia a los cursos de Formación Continua ofertada por el SNE e INAFRE durante el año 2006 y 2007 muestra unos altos grados de satisfacción por parte de los alumnos, más del 70%. Sobre los tipos de cursos de formación elegidos por las personas trabajadoras, la mitad de ellos, no guardan una relación directa con el trabajo que desempeñan; si bien la otra mitad ha optado por elegir temas relacionados con su trabajo. En este sentido, las personas con estudios universitarios, tanto medios como superiores, son más selectivas eligiendo las materias que en mayor medida sintonizan con la función que desempeña en el trabajo, o que al menos guarda algún tipo de relación. Por el contrario, las personas con estudios primarios sin finalizar o con el certificado de escolaridad, han acudido a otro tipo de cursos diferentes a sus habilidades profesionales.

De todas formas hay que advertir de un fenómeno: “ El efecto «ganga» o «peso muerto», que consiste en la evidencia de que una parte de los desempleados que obtienen un empleo tras participar en algún programa o ser uno de los grupos objetivo del programa lo habrían obtenido igual sin haberse ejecutado dicho programa; y el efecto «sustitución», por el que algunos de los participantes o destinatarios de un programa o una política acceden a empleos que hubieran obtenido otros sujetos no partícipes o no cubiertos” 54

Dichas encuestas realizadas por el OBNE concluyen algunos aspectos elocuentes. Aquellos que están más preparados, mejor se preparan y los que más riesgo de exclusión laboral presentan son los que menos acuden a reciclarse. Por una parte, se aprecia que el colectivo de trabajadores mayores de 45 años es el que menos acude a la formación. Parece ser que dan prematuramente su etapa formativa acabada. Asimismo, aquellos que tienen categorías profesionales inferiores son los colectivos que menos acuden a impartir formación.

53 .-OBNE. La Evaluación de la Formación Continua y Ocupacional en Navarra. 2007 y 2008. 54 GAZIER, B, (2001), «Evaluación de las políticas activas de empleo: experiencias europeas», en MTAS (ed.), La evaluación de las políticas de ocupación.

259

Gráfico 33. Motivos que aducen los entrevistados para acudir a los cursos de formación.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

<25 años 25-35 años 36-45 años >45 años

Ocupar el tiempo/Hacer algo

Interés personal en el tema

Requerimiento de mi

empresa

Optar a sectores con

mejores condiciones

Promocionar

profesionalmente

Mejorar mi cualificación

Fuente: OBNE. La Evaluación de la Formación Continua y Ocupacional en Navarra. 2008.

En cualquier caso, a la hora de referenciar el papel de la Formación en los procesos de inserción laboral para el colectivo que nos ocupa debemos partir de una clara diferenciación entre los dos subsistemas clásicos de Formación para el Empleo que, más allá de la superación que se da sobre esta fractura en las últimas reglamentaciones55, sigue participando de situaciones diferentes y de niveles de participación también diferentes.

Formación para Desempleados.

En este subsistema conviven dos modelos de formación radicalmente diferentes, tanto en las exigencias, como en la eficacia de cara a favorecer procesos de inserción laboral.

Por un lado tenemos la Formación preferentemente para desempleados56, que recoge en cierta medida algunos de los requisitos del antiguo Plan FIP y con ello muchos de sus vicios. La excesiva rigidez de los planteamientos, la exigencia de determinadas formaciones regladas para acceder a cursos cualificantes, junto con las dificultades de la norma para acreditar el reconocimiento de un oficio o de un “saber” habilitante para su ejercicio, está

55 REAL DECRETO 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. 56 Nacida del desarrollo del Real Decreto de desarrollo de la Formación para el Empleo citado más arriba y que hereda en cierta medida, tanto en financiación, como en algunas de las reglamentaciones al antiguo Plan FIP

260

llevando a muchas dificultades para garantizar el acceso a esta formación a los colectivos más descualificados.

En paralelo existen en la Comunidad Foral programas específicos que permiten desarrollar actividades de formación ocupacional para determinados colectivos (refiriéndonos en exclusiva a los programas estrictamente formativos) que están permitiendo un acercamiento más real a las necesidades tanto del mercado, como de los usuarios. Son programas (muchos de ellos en el ámbito de la inmigración) que se dotan de una mayor flexibilidad donde se prima la eficiencia y la eficacia de los mismos sobre consideraciones meramente burocráticas. Ello facilita el acceso de alumnos, su homogeneidad en el tratamiento pedagógico y la posibilidad de articular experiencias <ad hoc> sobre necesidades y demandas concretas. Muchos de estos programas se desarrollan por entidades de iniciativa social lo que permite en múltiples ocasiones procesos de acompañamiento más certeros.

Formación para ocupados

Esta formación es mucho más flexible y adaptada a las realidades del mercado de trabajo, pero sobre todo en términos de recualificación. Su característica principal es que quienes acceden están, en términos generales, insertos en el mercado de trabajo, y por ello a veces no se ha contemplado en las actuaciones contra la exclusión. Sin embargo, la extensión de empleos de baja calidad hace que los itinerarios de incorporación social deban entenderse más allá de la mera inserción al empleo y deban plantearse procesos de promoción laboral para conseguir los objetivos de suficiencia económica y de estabilidad.

Esta formación presenta, también, algunas deficiencias: se forman más los más formados y sus rigideces imposibilitan, en ocasiones, el acceso de colectivos con dificultades añadidas (de idioma, de horario, etc.). En el fondo participa de la idea de dedicación primordial al desarrollo profesional. El hecho de que gran parte de esta formación se realice en el tiempo libre (por la falta de implicación patronal) excluye de facto a determinados colectivos que deben conjugar su vida laboral con la conciliación de su vida personal y familiar. Así mujeres (mayoritarias en la formación ocupacional) e inmigrantes (con fuertes tensiones en sus condiciones laborales) acuden en menor porcentaje de lo que representan en el mercado de trabajo.

Por otro lado, no es habitual en esta formación adaptarse a las necesidades de los usuarios, sino que básicamente se programa en función de las posibilidades de los centros. El riguroso control por parte de la Administración diluye cualquier intento de habilitar entornos flexibles para las personas.

261

5.4 Programas mixtos de formación-empleo y otros.

• Las Escuelas Taller y Casas de Oficios están reguladas por la Orden 14/11/01. Es un programa mixto de empleo y formación para mejorar la ocupabilidad de los desempleados menores de 25 años y facilitar su inserción laboral. Tienen una gran utilidad desde la perspectiva de la inclusión social (y el aprendizaje de oficios y hábitos) para los colectivos a quienes van dirigidos. La dependencia fundamentalmente de entidades locales hace, sin embargo, que el aprendizaje de oficios esté profundamente vinculado al sector de la construcción, sector con fortísimos altibajos económicos. A su vez el hecho de que la educación compensatoria se ubique en los primeros meses puede generar rechazo por parte de jóvenes que vienen en su gran mayoría del fracaso escolar. Junto con ello la inestabilidad del profesorado y de los técnicos de apoyo introducen elementos de precariedad que acaba afectando de forma negativa al desarrollo de los mismos. A pesar de todo, es éste un recurso muy valorado por los propios usuarios, al menos como alternativa a una inserción laboral improbable en periodos de crisis. Prueba de ello es el importante aumento de la demanda de este último año (unas 600 solicitudes para 80 plazas en Pamplona).

• Los Talleres de Empleo están regulados por el RD 282/99 y la Orden 14-11-01. Es un programa mixto de empleo y formación para mejorar la ocupabilidad de los desempleados de 25 o más años, facilitando su posterior integración en el mercado de trabajo. Si bien son programas con un gran éxito en cuanto a la Inserción, parten de algunas limitaciones importantes en su concepción: 1) la vinculación de las acciones a desarrollar a obras de interés general o social, cierran gran parte de sus posibilidades como instrumentos de cualificación. Los sectores de referencia están en muchos casos vinculados también a la construcción y b) no se acompañan de medidas de apoyo social, con lo que dado el perfil del usuario en algunos casos, se dificulta tremendamente las posibilidades de inserción.

• Programas Experimentales de Empleo. Han sido hasta el momento los Programas más útiles desde el punto de vista de acción con colectivos en exclusión o en riesgo. La flexibilidad de los mismos permite acometer procesos de formación en todos los ámbitos sectoriales, así como garantizar un acompañamiento de calidad tanto al usuario, como a la empresa de destino. El grado de inserción es muy elevado (cercano al 80%) y las condiciones laborales de la misma son bastante razonables. Su mayor deficiencia es que sigan considerándose experimentales y los escasos recursos destinados a los mismos. En un

262

contexto de crisis, sin embargo, habría que rebajar las expectativas de inserción laboral y valorar más su incidencia en la empleabilidad a medio y largo plazo.

• Centros Especiales de Empleo. Nacidos al amparo de la LISMI57 se han convertido en el marco de inserción laboral de los discapacitados por excelencia. Hoy por hoy, son un sector con capacidad para insertar un gran número de discapacitados, que tienen en los movimientos de la economía y su efecto sobre la subcontratación (de la que se nutren en gran medida) algunos de sus mayores riesgos. En estos momentos de clara parada económica su situación está especialmente agravada. En cualquier caso la evolución de estos centros ha sido divergente con lo que era su origen. Si en un primer momento su función fue la de servir de tránsito hacia el <empleo normalizado> podemos ver como se han convertido en empresas <destino>. De hecho la salida de los CEE hacia la empresa ordinaria es cada vez más una anécdota, mientras que la estabilidad en los centros va siendo cada vez más la norma. La construcción de un espacio de trabajo al margen de la empresa ordinaria, las dificultades de financiación que presentan y las barreras para articular unas condiciones laborales ordenadas (toda vez que se constituyen en empresas de carácter estable), son algunos de los problemas derivados de su desarrollo a los que habría que hacer frente.

• Programas de Formación y Empleo para Inmigrantes, son programas financiados por el Servicio Navarro de Empleo para habilitar procesos de formación e inserción laboral de forma integrada facilitando el acceso de los inmigrantes a empleos ordinarios. Son programas que incorporan sistemas más flexibles, más adaptados a las necesidades cambiantes del momento y que permiten un mejor ajuste entre demanda y oferta, y una formación más integrada. Junto con ello y en términos complementarios la Oficina de Atención a la Inmigración tiene un programa específico, en la misma línea, para inmigrantes en situación de irregularidad administrativa.

6. La incorporación sociolaboral.

Además de las actuaciones más habituales y más extensas de las políticas

activas de empleo, encontramos toda una serie de programas y actuaciones, organizadas normalmente desde el ámbito de los servicios sociales, dirigidas más específicamente hacia los colectivos más excluidos y que presentan la 57 LEY 13/1982 de 7 de Abril, de Integración Social de los Minusválidos

263

característica de reforzar los aspectos de acompañamiento y la inserción social, con una perspectiva normalmente más omnicomprensiva.

6.1. Programa de Incorporación Sociolaboral.

En la Cartera de Servicios Sociales recientemente aprobada por el Gobierno de Navarra, las prestaciones vinculadas directamente al Programa de Incorporación Socio laboral entran en la categoría de prestaciones garantizadas y se denominan Servicio de acogida, orientación, asesoramiento, valoración y diagnóstico social y/o socioeducativo, y de prevención y promoción social en el Programa de Incorporación Social y Servicio de acompañamiento social en el Programa de Incorporación Social.

Analizando en la práctica el Programa de Incorporación Social, podemos concluir que las actuaciones en incorporación sociolaboral tienen ya cierta tradición en la labor de los servicios sociales de base. La definición del Programa se vincula igualmente a la implicación de las Entidades Locales.

Existen también Servicios Sociales que no cuentan con Programa de Incorporación pero sí con el apoyo del EISOL del Área y viceversa. La no simultánea implantación del Programa y de los Equipos, genera ciertas incertidumbres y la percepción de que probablemente se darán duplicidades de esfuerzo que se hubiesen evitado con una implantación paralela.

6.2 Equipos de Incorporación Sociolaboral (EISOL)

Creados a partir del “Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra 1998-2005”, tenían como objetivo mejorar la empleabilidad de las personas participantes, facilitar la búsqueda de empleo y lograr la incorporación de los/as usuarios/as en el mercado de trabajo.

A fecha de elaboración de este informe, son cuatro los Equipos de Incorporación implantados en Navarra, más el PAISOL de Pamplona, lo que teóricamente supone la cobertura para toda Navarra. En la Cartera de Servicios está recogida la intensidad mínima del Servicio (de cuatro horas al semestre), y en el Documento Base una serie de ratios (profesional/usuarios/as). En algunas zonas, a pesar del poco tiempo de implantación del Equipo, tienen ya lista de espera. Este hecho desvirtúa el sentido de los Equipos, ya que dificulta el trabajo en base a Itinerarios Individualizados. En sentido estricto habría que reflexionar si el EISOL es sólo un servicio de incorporación laboral o entre sus actuaciones cabe también lo social, porque ello debería tener una influencia sobre su composición y funciones. Su valoración hasta ahora ha sido positiva porque ha permitido un importante refuerzo de los Servicio Sociales de Base en temas de gran interés desde el punto de vista de la inclusión.

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Hay tres cuestiones, sin embargo, todavía pendientes, o bien de desarrollo, o bien de definición que se apuntan como elementos de mejora: a) su despliegue es todavía escaso y no llega a todas las zonas, b) la determinación previa del equipo se ajusta a normas estándares y eso en ocasiones no se adapta a las necesidades concretas de la población del área de intervención y c) sería necesario no sólo trabajar en la inserción, sino en el seguimiento de esa inserción para garantizar el mantenimiento del mismo.

Este equipo específico debería trabajar conjuntamente y servir de apoyo tanto a los Servicios Sociales de Bases como a las Agencias de Empleo ubicadas en las distintas zonas de Navarra. La conjunción de los diferentes recursos y el trabajo compartido podría mejorar los ratios de resultados de forma importante y garantizar una adecuada intervención para cada una de las tareas a desarrollar.

En cualquier caso, a la vista de las memorias del 2007 de los equipos de Estella, Tafalla y Tudela (en este caso referida a 3 meses) que nos aportan el dato de atención, 74 personas en Estella, 64 en Tafalla y 26 en Tudela, se debería reflexionar sobre la incidencia real de estos equipos. En términos de eficiencia no parecen datos muy razonables y, desde luego, pone en cuestión la existencia de listas de espera. El hecho evidente de que en algunos casos las personas derivadas a los EISOLES encontraran empleo por su cuenta antes de empezar la intervención también transmite una cierta deficiencia en los procesos previos. Todo ello, sin poner en cuestión la validez de instrumentos como los descritos, debería llevar a una reflexión sobre el papel a desarrollar por éstos, sobre el proceso de derivación que se establece, sobre la metodología utilizada y sobre su articulación con otros dispositivos, máxime en una situación donde, con el aumento del desempleo, la precariedad social (anticipo de la exclusión) está creciendo de forma exponencial.

6.3 Empleo Social Protegido (ESP).

En la Cartera de Servicios Sociales se concibe como una prestación no garantizada cuyo objeto es ayuda económica dirigida a apoyar proyectos de interés colectivo y no lucrativo promovidos por Entidades Locales o de iniciativa social sin ánimo de lucro para la contratación laboral temporal de personas en situación de exclusión social, facilitando a éstas la adquisición de hábitos y habilidades que mejoren sus posibilidades de incorporación social a través del empleo normalizado.

A pesar de la antigüedad del programa, hay una casi plena coincidencia entre los/as profesionales en señalar los aspectos positivos del Empleo Social (ESP). El ESP estabiliza económicamente, da sentimiento de utilidad, de pertenencia a un grupo y motiva.

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Uno de los aspectos más valorados es el de la flexibilidad de este dispositivo. El Empleo Social ha dado y da cobertura a muchas situaciones que desde otros recursos no hubiera sido posible atender. La diversidad de necesidades en los perfiles atendidos desde el Empleos Social (desde la necesidad de una cotización para una posterior prestación, hasta la mejora de empleabilidad de una mujer inmigrante), puede ser cubierta desde el dispositivo. Por otro lado otro aspecto importante a este respecto es el de la posibilidad de incorporación de personas al programa en diferentes momentos.

Esta flexibilidad, que tiene una parte positiva, se aplica también a la distinta concepción del programa por parte de los promotores y, por lo tanto, a la diferentes sensibilidad hacia el mismo. Por un lado, para los promotores puede ser desde un dispositivo claramente de inserción a ser un programa que permite utilizar mano de obra barata, lo que lógicamente no será lo mismo en cada caso. Esto entre otras cuestiones está llevando una fuerte diversidad de condiciones laborales que debería intentarse corregir.

Su mayor cuestionamiento es que el objetivo de generar empleabilidad no se cumple y en gran medida se convierte en un programa estanco (es un hecho que el 60% de los participantes en el 2007 repetían en el programa) que sirve en ocasiones a los ayuntamientos para reducir costes laborales. A su vez, su importante coste económico para el Gobierno de Navarra hace que sea un programa con una incidencia limitada. Podría valorarse también si la aplicación del SMI a tareas que deberían enmarcarse en convenios de referencia no pone en cuestión su capacidad de motivación. Desde luego no es un debate fácil y menos en un momento en que veremos como se solapan tres programas, contando con el Plan Extraordinario estatal para obras en Entidades Locales, en ocasiones con tareas y objetivos parecidos y con condiciones laborales y salariales completamente dispares.

Es en cualquier caso se trata de un programa de fuerte implantación y con capacidad para llegar a un amplio espectro de personas, lo cual le da un valor especial. La memoria del 2007 nos da la cifra de 568 personas participantes en el programa (321 mujeres y 247 hombres), con una distribución territorial bastante ajustada a la realidad demográfica lo que sugiere que la discrecionalidad de los ayuntamientos para llevar a cabo el programa o no, no está teniendo ninguna desviación reseñable.

Habría que analizar también si el recurso es el más adecuado para los problemas de Salud Mental o habría que realizar un mejor ajuste de los recursos a las necesidades. Sobre todo cuando la memoria explicita que el 24,11% participan por problemas de salud (cierto es que sin más especificaciones).

Esta memoria mencionada contiene también una serie de recomendaciones algunas de las cuales tienen bastante interés. Sin embargo no debemos obviar que la realidad del contexto económico actual va a llevar a este programa a

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personas con más recursos lo que va a obligar a una mirada y quizás una intervención diferenciada a la habitual. Creemos que debería reforzarse el continuo ESP-empleo a secas y para ello se deberían articular proyectos de cooperación no sólo con los ámbitos propiamente sociales sino con el Servicio Navarro de Empleo, intentado evitar la duplicidad de intervenciones en materia laboral.

6.4 Inserción Laboral en Empresas (ILE).

Prestación no garantizada según su definición en la Cartera de Servicios Sociales. Su objeto es la ayuda económica dirigida a apoyar la contratación laboral, temporal o indefinida de personas en situación de exclusión social por parte de empresas públicas, privadas o Entidades Locales, para facilitar el acceso al mundo laboral y su incorporación social.

Este dispositivo experimentó una importante modificación pasando de una subvención de 36 meses y 100% del Salario Mínimo Interprofesional, según establecía Decreto Foral 169/1990, a una subvención de 24 meses y 40% IPREM según Decreto Foral 130/1999. Esto ha significado una caída en picado de los ratios del programa que desde luego es mucho menos atrayente para las empresas.

6.5 Proyectos de Trabajo Individual (PTI).

La Cartera de Servicios Sociales establece esta prestación como no garantizada y su objeto es la ayuda económica dirigida a apoyar la creación y consolidación de proyectos de trabajo individual en régimen autónomo para facilitar el acceso al mundo laboral y la incorporación social. Los perfiles de exclusión en los que esta figura puede ser de utilidad son escasos y concretos. Las capacidades emprendedoras que requiere una persona en la gestión de un proyecto de autoempleo están normalmente reñidas a las características que presenta una persona en procesos de exclusión. Posiblemente sería bueno rescatar este recurso y centrarlo en sectores y ámbitos de actividad que tienen más posibilidades de convertirse en nichos de mercado para estos colectivos, como puede ser la rehabilitación de viviendas.

6.6 Centros de Inserción Socio laboral (CIS).

Sus requisitos son descritos de acuerdo al Decreto Foral 130/1999, modificado en 2002. La calificación como Centro de Inserción así como la subvención para el funcionamiento corresponde al Servicio Navarro de Empleo pero, con carácter previo a la misma, "deberá constar informe favorable del

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Instituto Navarro de Bienestar Social sobre la idoneidad del centro de inserción para el cumplimiento de los objetivos de inserción".

Esta figura, creada a partir del I PLES, supuso una medida pionera e innovadora dentro los dispositivos de incorporación sociolaboral en Navarra. Se trataba de una experiencia de colaboración entre SNE y Asuntos Sociales. Actualmente, funcionan 12 CIS en Navarra, de los cuales 7 han sido impulsados por entidades de la Red de Lucha contra la Pobreza. Se demuestran una excelente alternativa a la Renta Básica para quién lo demande, pero la realidad de una financiación escasa y la necesaria búsqueda de contratos en empresas (sin que esto haya sido regulado a través de cláusulas sociales), colocan a estos Centros en situaciones difíciles en determinados momentos. El actual no es, desde luego, el más idóneo, pero aún así la experiencia del trabajo desarrollado y la búsqueda de huecos en el mercado permiten que sean capaces de hacer frente a estas situaciones. Hay, sin embargo, algunas cuestiones que deberían mejorar. De un lado sería conveniente una mayor expansión territorial que acerque este dispositivo al conjunto de la geografía, por otro lado mejorar la faceta de formación que por mor de algunas normas no tiene suficiente extensión, no es menos importante garantizar unos salarios más acordes con la realidad del mercado de trabajo y garantizar que las ayudas son suficientes.

6.7 Centros Ocupacionales de Inserción (COI).

Descrito en la Cartera de Servicios Sociales como Servicio de centro ocupacional para personas en situación de exclusión social, se considera una prestación no garantizada cuyo objeto es un servicio prestado en un establecimiento específico para ofrecer servicios de terapia, actividades formativas de carácter prelaboral y social a personas en situación de exclusión social que no pueden integrarse en los dispositivos socio-laborales normalizados.

En los Centros Ocupacionales, por tanto, se encuentran las personas con más dificultades para su incorporación sociolaboral tanto por sus limitaciones competenciales como por las dificultades para mejorarlas. Esta realidad plantea un cierto carácter finalista de los centros para determinadas personas.

Con diferentes grados de intensidad en función de los COI, los/as profesionales señalan las dificultades para cumplir con su doble finalidad: terapia ocupacional mediante la realización de trabajos para terceros (normalmente empresas normalizadas) y tareas de ajuste personal y social. Por un lado la oferta de trabajos no es siempre estable, existiendo épocas de menor actividad laboral que limita la posibilidad de incorporar más personas a los centros, y la falta de recursos económicos propios (no existen líneas oficiales de financiación específica para estos centros) que no permite disponer de personal especializado para hacer intervenciones de ajuste personal y social.

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6.8. Programas de integración de minorías étnicas e inmigrantes

Este programa viene funcionando durante varios años con la voluntad de colaborar en la incorporación social y en la inserción laboral de los colectivos de minorías étnicas e inmigrantes, si bien a partir del año 2006 el programa va estar referenciado exclusivamente en inmigrantes58. Este programa, en cualquier caso, ha pasado a depender de la Oficina de Inmigración.

Quizás lo más interesante a destacar del mismo es el alto índice de inserción que se desprende de las memorias y el hecho de que haya sido un instrumento esencial en los años donde la llegada de inmigrantes ha sido más numerosa. Veamos a continuación la tabla de seguimiento del programa. Tabla 101. Programa de integración de minorías étnicas e inmigrantes

Beneficiarios Contratados Porc. De inserción Año 2002 1.318 504 38,24 2003 855 499 58,36 2004 827 411 49,70 2005 803 419 52,18 2006 1.254 698 55,66 2007 1.296 709 54,71 TOTAL 6.353 3.240 51,00

El programa sigue desarrollándose con un importante éxito y se demuestra crucial para acompañar los procesos de integración social y laboral de este colectivo. En cualquier caso es de reseñar el hecho de que las organizaciones que trabajan este programa lo compaginan con otros del Servicio Navarro de Empleo lo que permite construir procesos de intervención de carácter más integral, causa posiblemente fundamental en el indicador de un 51% de inserción sobre un colectivo nada desdeñable de 6.353 personas.

6.9 Cláusulas Sociales.

El trabajo basado en las Cláusulas Sociales, que ya aparecía recogido en el apartado de Corresponsabilidad Social del I PLES, sigue teniendo absoluta vigencia en relación al fomento de las oportunidades de empleo para personas en situación o riesgo de exclusión y suponen un gran potencial en este sentido. Cada vez que una Administración Pública (Ayuntamiento, Mancomunidad, empresa pública o el Gobierno de Navarra) adjudica un contrato cualquiera (de limpieza, recogida de residuos, mensajería o una obra), la inclusión de criterios 58 El programa Acceder, con un contenido similar de intervención social y laboral, dirigido específicamente a la población gitana, registró en 2008 un total de 355 personas atendidas.

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sociales, como en este caso, la inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión, puede generar un beneficio social añadido como la cohesión social o la igualdad de oportunidades. La transformación de la Ley Foral 6/2006 de contratación pública, en su artículo 51, recientemente aprobada en febrero, abre una vía interesante a futuro. Todavía no es fácil valorar el uso que las administraciones van a hacer de esta posibilidad, pero se han detectado ya 5 ayuntamientos en Navarra con prácticas innovadoras en este campo (en un total de 14 concursos con cláusulas sociales).

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Conclusiones finales y líneas de trabajo.

El Plan de Lucha Contra la Exclusión (PLES) marcó una fuerte prioridad para el capítulo de empleo, tanto por la previsión de recursos como por el diseño de nuevos dispositivos así como por las propuestas de reforma y flexibilización de los ya existentes

Las dos Evaluaciones existentes, tanto la del Gobierno de Navarra, como la de La Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social ponen de manifiesto las limitaciones que presentan las actuaciones puestas en marcha y la necesidad de continuar el camino de expansión y flexibilización de las políticas activas. Se dispone de un amplio repertorio de recursos y dispositivos para la inserción laboral del conjunto de los desempleados, y también de los sectores más excluidos socialmente. Se trata de un repertorio variado y flexible capaz de adaptarse a las necesidades de los diferentes colectivos, pero que no ha alcanzado las dimensiones ni la capacidad de actuación que requieren las necesidades de aquellos que más los necesitan, que son los que se han quedado como una bolsa residual en las listas del paro, incluso en periodos de cuasi pleno empleo.

Se hace necesario revisar y profundizar la coordinación y el trabajo conjunto en cuanto a políticas de inserción laboral entre administraciones (Servicio Navarro de Empleo por un lado y Asuntos Sociales por otro) evitando situar las políticas en este ámbito de la parte social como subsidiarias. Las políticas activas de inserción laboral son, en términos generales, las mismas y por lo tanto no se entiende esta separación. El hecho específico de que algunos colectivos necesiten acompañamientos sociales más específicos no es una necesidad exclusiva de las personas con las que trabaja el ámbito social, ni la inserción laboral es un objetivo de una sola parte. Unificar criterios y programas, establecer sinergias y aprovechamientos mutuos debería ser el objetivo fundamental de las administraciones.

En tiempos de bonanza económica algunos colectivos (importantes cuantitativamente), tales como jóvenes, mujeres, inmigrantes, encontraron nichos en el mercado de trabajo con cierta facilidad, aunque en muchos casos estos empleo no presentaban las condiciones de calidad suficientes para ser palanca de integración social. Además, otros colectivos siguen precisando de apoyos específicos para la inserción laboral. El nuevo escenario de crisis económica y de destrucción de empleo, y sobre todo una previsión temporal prolongada de la misma (y más de sus efectos sociales) impone una revisión en profundidad de toda la política de empleo: priorizar los objetivos de mantenimiento y preservación del capital humano, relajar los objetivos de inserción social inmediata y pensar más en objetivos a medio plazo, potenciar actuaciones más prolongadas que prioricen el efecto formativo y la garantía de

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ingresos, incorporando criterios de calidad del empleo también para los sectores excluidos, parecen elementos adecuados para una adaptación a las nuevas circunstancias.

Hemos señalado cuales son los elementos de debilidad en las acciones puestas en marcha y cuales son las fortalezas de los programas que se demuestran eficaces. Estas son algunas de las conclusiones y líneas de trabajo planteadas:

1. Las mejoras, en términos sociales e inclusivos, del mercado laboral navarro ha sido muy alto en el ciclo anterior alcanzando todos los ratios europeos. Excepto en eventualidad y abandono prematuro de la formación.

2. Las políticas activas de empleo desde los objetivos establecidos por los legisladores y mediante la Concertación Social han tenido consecuencias positivas para los colectivos y modalidades de empleo a los que se dirigían, evitando mecanismos perniciosos de exclusión laboral, antesala de la social. El conjunto de las políticas activas de empleo tienen así una fuerte significación preventiva que es preciso considerar dentro de una estrategia comprensiva de cohesión social.

3. Así como el ciclo expansivo de empleo ha beneficiado a colectivos con especiales dificultades, el ciclo contractivo tendrá una influencia negativa mayor en estos colectivos.

4. Un problema conexo a la situación laboral es la social. Especialmente, difíciles serán las condiciones del colectivo de inmigración con escasos recursos y menor red social y familiar de ayuda. Asimismo, el colectivo de mayores de 44 años se verá abocado a una mayor expulsión laboral.

5. Las carencias de adaptación de formación y empleo en el mercado navarro se han puesto en evidencia en diferentes estudios. Asimismo, la formación no llega con igual intensidad a todos los colectivos. Sin embargo, la formación se convierte en una herramienta imprescindible para afrontar un nuevo mercado laboral sujeto a constantes cambios, más allá de la actual recesión económica.

6. Se han identificado perfiles preponderantes de personas que presentan dificultades añadidas a la incorporación laboral que necesitan de programas combinados de inserción social y laboral.

7. El mercado laboral no es un espacio homogéneo. Tal como hemos descrito existen diferencias salariales y de condiciones laborales dependiendo de la situación formativa, de grupo social, de género o derechos adquiridos. En determinados casos, estas condiciones limitan sustancialmente el potencial integrador del empleo. Sería necesario

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pensar, también para los excluidos, no sólo más empleos, sino también mejores empleos.

8. La estructura del Servicio Navarro de Empleo tiene como reto la modernización en los parámetros europeos de flexibilidad, acompañamiento, tutorización. Y esto pasa en muchos casos, por la coordinación con la red de servicios sociales, verdaderos centros de proximidad.

9. Es necesario revisar los procedimientos establecidos de coordinación entre las redes de servicios sociales (incluidas las entidades de iniciativa social) y de empleo, diseñando un protocolo de colaboración que permita hacer confluir los recursos de inserción laboral (más relevantes en le primera) y los procesos de acompañamiento social (más presentes en la segunda).

10. Es preciso desarrollar en toda su extensión los Equipos de Incorporación Socio-Laboral (EISOL), pero no deben ser artificios alejados de la realidad, sino que deben ser capaces de conjugar con los Servicios Públicos de Empleo y los agentes sociales y económicos modelos de aprovechamiento de recursos, compartiendo oportunidades y generando sinergias positivas

11. Los programas específicos que integran las diferentes estrategias de empleo: información, orientación, acompañamiento, prospección del mercado de trabajo, prácticas no laborales e inserción laboral, son con diferencia las más operativas para los colectivos excluidos. Sin embargo, se percibe la necesidad, en ocasiones, de articular otras intervenciones de acompañamiento que permitan una buena confluencia de intereses, y beneficie el acceso de colectivos de riesgo a las políticas ordinarias.

12. Se constatan dificultades en habilitar a los colectivos de exclusión de las herramientas necesarias para pasar a programas ordinarios, que en términos generales se demuestran más eficientes en la consecución de los objetivos de inserción. Es notorio el colectivo de personas con discapacidad que no recurre a los Servicios Públicos de Empleo.

13. Una parte de las acciones en materia de inserción laboral para colectivos de exclusión, o en riesgo, acaban configurándose como espacios alternativos a la realidad laboral. Esto, que no tiene porque ser malo, conlleva una inserción a medias que suele acompañarse de condiciones laborales precarias y, por lo tanto, de una generación de derechos precarios. Una mayor interrelación con las redes de empleo y con otros dispositivos de inserción sociolaboral podría abrir nuevas opciones a estos colectivos y conducir los itinerarios laborales hacia objetivos más ambiciosos.

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14. Los programas que se habiliten deben tener la suficiente financiación, estabilidad y continuidad tal que les permitan ser referentes de los diferentes usuarios/as en cualquier momento del año.

15. Se constata la necesidad de que por parte de los profesionales de acompañamiento se construyan redes sociales con los agentes sociales que protagonizan el mercado de trabajo (empresarios, sindicatos, administración laboral) porque es la única manera de conseguir procesos de inserción adecuados. Para ello deberían potenciarse convenios de colaboración entre sujetos de las relaciones laborales y entidades de intervención social que permitan puentes entre las dos realidades.

16. Desde un planteamiento general de revisión de las políticas públicas de inserción laboral se hace necesario personalizar, no homogeneizar. La costumización, el diseño personificado, de los programas de empleo debe ser un reto.

17. Desde el principio de responsabilidad pública, los agentes sociales del mercado laboral (empresarios y sindicatos), al igual que determinadas entidades sociales en el ámbito de servicios sociales, son instrumentos de canalización, participación y codecisión de dichas políticas.

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3.4 Educación y exclusión Concepción Corera

La educación aparece siempre como un espacio central en los procesos de incorporación y exclusión sociales y está considerada como uno de los factores mas influyentes en la construcción de las trayectorias vitales individuales. (FOESSA 2008)

Educación y formación son actividades básicas que desde la infancia van configurando la vida de las personas y determinan, en gran medida, las posibilidades de acceso y promoción en el mercado laboral de hombres y mujeres, su futuro nivel de ingresos y la participación en los distintos ámbitos de la vida económica y social ( PNAIN2008-2010). Si bien el nivel de estudios de las personas no explica toda su evolución personal y social, lo cierto es que el acceso a niveles de estudio importantes, se va convirtiendo cada vez mas en una condición necesaria, aunque tal vez no suficiente, para una plena incorporación social.

Las carencias educativas son, por tanto, un factor mas, muy relevante, que puede ayudar a entender cómo se producen y reproducen las situaciones de desventaja social ya que la exclusión absoluta o relativa del sistema educativo contribuye a generar desigualdad entre los miembros de una sociedad. La escuela como institución tiene una tarea insustituible con un sector de su alumnado, el mas desfavorecido, con aquellos niños y niñas, adolescentes y jóvenes que, principalmente a través de ella van a poder acceder a una situación social mas favorable para ellos.

Por ello, alcanzar una educación con equidad ha sido y es uno de los objetivos principales de todos los Planes de Inclusión social. El campo de la integración educativa de niños y niñas y jóvenes se convierte en un campo estratégico de la lucha contra la exclusión, por esa transcendencia que tiene tanto para prevenir la exclusión social, como para favorecer la inserción de las personas y grupos en situación de dificultad y para evitar, en gran medida, la reproducción general de la exclusión.

La educación y formación son un instrumento adecuado para garantizar el ejercicio de una ciudadanía democrática, responsable, libre y crítica, que resulta indispensable para la constitución de sociedades avanzadas, dinámicas y justas. El fin fundamental de un sistema educativo caracterizado por la equidad (entendida como justicia que trabaja la igualdad), la accesibilidad y calidad, es garantizar una respuesta educativa adecuada a las necesidades y situaciones de todo el alumnado, atendiendo a sus diferencias y asegurando el desarrollo de todos, contribuyendo así a una mayor cohesión social.

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En este sentido, la educación es un elemento básico para lograr la inclusión activa del sector de la población mas desfavorecido y necesitado. Las políticas educativas son políticas de largo alcance, de primer orden, que han de plasmarse, a nivel práctico, en la puesta en marcha de sistemas desarrollados de educación a todos los niveles. Se trata, clarísimamente, de una importante inversión en capital humano.

Nuestra sociedad se ha venido caracterizando en los últimos años por extender y mejorar el sistema educativo en el marco de los Objetivos Europeos para 2010, mediante el desarrollo pleno de la Ley Orgánica de Educación (LOE), de 3 de mayo de 2006, que tiene como objetivo principal reformar el sistema educativo español con una serie de medidas que hagan frente a los principales problemas del sistema, medidas que tienen que ver, fundamentalmente, con:

• La ampliación y mejora del sistema educativo español (aumento de plazas en la primera etapa de educación infantil- de 0 a 3 años- y el incremento de la escolarización en la educación secundaria postobligatoria)

• La gratuidad de la educación (ampliar educación infantil de segundo ciclo y aumentar la dotación de becas y ayudas al estudio)

• El éxito escolar: garantizar el éxito de todo el alumnado a través de Programas de Refuerzo Educativo, poniendo énfasis especial en la atención a la diversidad y a las necesidades específicas de cada alumno/a para dar una educación personalizada que facilite el aprendizaje y la adquisición de las competencias básicas, consolidando la tendencia a la baja del abandono escolar prematuro, es decir, aquel que se produce antes de acabar la enseñanza obligatoria.

Navarra comparte, aunque tiene mejores indicadores que otras Comunidades Autónomas, la preocupación por lograr esa educación de calidad equitativa a todos los niveles de escolarización. Se pueden comprobar algunos buenos resultados en nuestra Comunidad relacionados con cuestiones que tienen que ver con la vulnerabilidad y exclusión educativa, definida la primera –según el reciente Informe FOESSA 2008- por las carencias en este terreno de la educación que colocan a las personas en desventaja dentro del sistema social vigente, bien en el terreno laboral, por un acceso deficiente al mismo, o en la vida cotidiana, por la indefensión que genera la falta de formación ante determinadas situaciones. Es decir, lo que se aleja de lo “normalizado” o de los estándares educativos socialmente establecidos, que vienen determinados por la adquisición de una enseñanza mínima que, actualmente, llega hasta los 16 años.

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Exclusión educativa significa referirse, por un lado, al analfabetismo y la carencia de estudios, si se trata de la población en general, y por otro, al abandono y las dificultades de acceso y mantenimiento en el sistema educativo reglado si se refiere a los menores y jóvenes.

En Navarra, en términos de resultados académicos-tasas de idoneidad, así como en acceso a Educación Secundaria segunda etapa y a Educación Superior ( salvo en el caso de la población gitana), gasto público en educación, atención a la diversidad (en relación a similitud entre alumnado nativo e inmigrante), es superior a la media de España; pero todavía está, en algunas cuestiones (p.e. abandono prematuro de los estudios) por encima de la media europea y lejana de los países de cabeza en Europa como puede verse mas adelante.

Lo positivo conseguido, por ejemplo en atención a la diversidad, no obsta para que , en el análisis, haya que centrarse de manera especial, en aquellos déficits o situaciones mejorables para lograr esa equidad y éxito educativo para todas las personas y, sobre todo, profundizar en los colectivos o situaciones que de manera reiterativa o emergente afectan a sectores mas desfavorecidos de la sociedad. Ya que, además, hay que tener en cuenta el contexto general de cada lugar y si los niveles educativos alcanzados por la población en general son mas altos, quienes están por debajo de los mismos, tendrán mas distancia y dificultades para lograr una situación de igualdad de oportunidades.

También será importante fijarse en los niveles educativos obligatorios, puesto que, al fin, son los que otorgan la titulación mínima exigida para toda la ciudadanía en esta sociedad fuertemente credencialista, aunque se tenga en cuenta que los procesos de aprendizaje no son patrimonio exclusivo del sistema educativo reglado ni se acaban en una determinada edad, por lo que pueden ser recuperados y activados a través de otros mecanismos de formación, como son la formación continua, la ocupacional, etc. que también van orientados a una mejor incorporación social. (FOESSA 2008)

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1.- Breve referencia a los principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de Lucha Contra la Exclusión

En el diagnóstico del I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005 (Encuesta a población asistida), se detectaban una serie de situaciones en los hogares navarros asistidos por dispositivos asistenciales públicos y privados, relacionados con la exclusión en el ámbito de la educación, tales como la desescolarización de menores, el analfabetismo en grupos de población activa y menores tasas de escolaridad en los tramos anterior y posterior de la enseñanza obligatoria.

Esta exclusión educativa, incidía en mayor medida, en personas pertenecientes a grupos étnicos minoritarios (se detectaba en el 86 % de hogares gitanos) y venía asociada, en muchas ocasiones, a procesos de exclusión de otros sistemas paralelos de protección social.

En un primer nivel de exclusión grave se señalaban las que afectaban a menores y jóvenes:

• La desescolarización de menores en el tramo de la enseñanza obligatoria y la presencia de analfabetismo en personas jóvenes (entre 16 y 38 años)

• La situación de algunas personas jóvenes, entre 16 y 38 años, que no habían tenido acceso a la educación o cuyo acceso había sido extremadamente limitado. Es decir, personal sin estudios o que no habían superado con éxito la enseñanza obligatoria

• El abandono temprano del proceso educativo o la incorporación tardía al mismo. Menores que no continuaban ese proceso educativo una vez finalizado y superado el tramo de la enseñanza obligatoria y niños o niñas que retrasaban la incorporación al mismo, sin escolarizarse en el nivel preescolar. Circunstancias, ambas, que sitúan en posición de desventaja, bien para facilitar una integración posterior en el sistema educativo o por las dificultades que añade para la incorporación al mercado de trabajo.

En un segundo nivel, se señalaba la situación de exclusión total de la educación (personas analfabetas y sin estudios) y de acceso extremadamente limitado que padecían personas entre 39 y 64 años.

Reconocida la importancia de la educación para la lucha contra la pobreza y la exclusión tanto a niveles de prevención, como de incorporación social y

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evitación de la reproducción general de la exclusión, el I Plan proponía los siguientes objetivos:

General:

• Facilitar la integración educativa de los grupos en dificultad social

Específicos:

• Promover la escolarización temprana

• Prevenir el fracaso escolar

• Presentar una oferta educativa en cuyo enfoque prevalezca la atención de las particularidades y necesidades de adolescentes que se encuentran en una situación de riesgo considerable

• Difundir el conocimiento de las ayudas económicas existentes y reforzar los apoyos a la educación a través de la política de becas a fin de garantizar el acceso a las mismas a las familias en situación de necesidad

• Atraer al sistema educativo a las personas sin estudios o que no han superado con éxito la Enseñanza Obligatoria y estimular su reincorporación.

En línea con estos objetivos específicos, el I Plan de Lucha contra la Exclusión establecía 25 medidas dirigidas a facilitar la incorporación educativa de los grupos en grave dificultad social. Medidas que se pueden agrupar temáticamente en cinco bloques:

• Medidas tendentes a promover la escolarización temprana

• Medidas de atención a la diversidad y al alumnado con necesidades educativas especiales

• Medidas dirigidas al profesorado de atención a la diversidad

• Medidas para la promoción de Programas de Garantía Social o Iniciación Profesional

• Medidas dirigidas a personas adultas sin estudios

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2.- Síntesis de la valoración realizada en materia de Educación de la Evaluación del Primer Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005

En la Evaluación del Plan de Lucha contra la exclusión encargada por el

Gobierno de Navarra en 2006, se recogían los logros y el grado de implementación de los recursos en relación con estas medidas y los déficits de cumplimiento en cada uno de los bloques. La valoración del grado de cumplimiento en Educación del las propuestas del primer plan, provenía, fundamentalmente, del análisis de la legislación promovida a partir del Plan, de las aportaciones del propio Departamento de Educación y de los datos aportados por entidades de educación públicas y privadas.

Se valoraba positivamente, es decir, se había avanzado en las líneas de mejora sugeridas en el Plan, en cuanto a la Normativa desarrollada que afectaba, de manera especial, al alumnado en riesgo o situación de exclusión, que hacía referencia a los siguientes aspectos:

• Mejora de la convivencia en Centros

• Atención a la diversidad

• Ofrecimiento de respuestas educativas específicas al alumnado necesitado de medidas compensatorias

• Escolarización y atención educativa del alumnado extranjero y de minorías socioculturalmente desfavorecidas

• Programas de garantía social

• Atención de Necesidades Educativas Especiales asociadas a discapacidad psíquica, sensorial y motórica

• Otras situaciones específicas.

En relación con los Recursos implementados, la valoración de los logros obtenidos se agrupaba en los siguientes bloques temáticos:

• Escolarización temprana:

Se analizaba a través de las solicitudes en escuelas infantiles, datos de plazas reservadas en guarderías para niñas y niños de familias excluidas, exenciones de matrícula en escuelas infantiles por falta de ingresos y colaboración con los servicios sociales y sanitarios.

Se constataba que el número de solicitudes de matrícula en escuelas infantiles denegadas – en los años en que se disponía de datos (2002-03-04)- duplicaba al de

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concesiones (Solicitudes totales en los 3 años 4.775, concedidas 1982 y denegadas 2793).

El número de plazas reservadas en guarderías para esta población indicaba un crecimiento no continuado. Aumentó entre 1.991 y 2001 (de 102 a 289) y a partir de 2004 se observaba un claro retroceso.

La colaboración entre instituciones (Educación-Servicios Sociales-Salud) no había respondido a las necesidades y expectativas.

• Prevención del abandono escolar:

La evaluación recogía que, según responsables de Educación, el abandono escolar constituía un problema de seria magnitud que, en el futuro, podía generar exclusión social, pero no se disponía de datos al respecto. La valoración concluía que, a falta de una mayor concreción, cabía afirmar que el Plan de Lucha contra la Exclusión 1998-2005 no había obtenido resultados claros en la lucha contra el abandono escolar.

• Atención a la Diversidad y al alumnado con Necesidades Educativas Especiales:

La Sección de Atención a la Diversidad se había creado en 2001 y había desarrollado una actividad permanente tanto en desarrollo normativo como en establecimiento de becas y ayudas de educación especial y contratación de profesorado (aunque con poca estabilidad). ). El número total del alumnado atendido ascendía a 67.565 personas. De ellas 3.026 eran personas con necesidades educativas especiales (4,47 % del total del alumnado de Navarra). Del cual el 45,2 % eran mujeres y el 54,8 % hombres).

Respecto al alumnado con Necesidades Educativas Especiales, destacaba el informe que se engloban en esa denominación además de las derivadas de condiciones personales de discapacidad física, psíquica, sensorial, etc., las procedentes de un retraso escolar e incluso de otras situaciones especiales que ocasionan que las personas se encuentren en situación de desventaja social con respecto al alumnado en general.

Por titularidad del centro predominaba su ubicación en centros públicos (63,8 % del alumnado total y el 78,5 % del alumnado con Necesidades Educativas Especiales NEE)). Matriculado en Educación Primaria el 63,4 % de alumnos/as con NEE (alumnado total el porcentaje es de 47,8 % en Educación Primaria). En Educación Secundaria no se detectaban diferencias significativas entre el alumnado total y el de NEE matriculado en ESO (31,8 % y 35,1 % respectivamente). Solamente un 1,5 % del alumnado con NEE se encontraba matriculado en Enseñanzas postobligatorias frente al 20,4 % del alumnado total. Es decir, se observaba que el alumnado con NEE no accedía a Educación superior.

281

• Actividades para el profesorado de atención a la diversidad:

Las actividades de formación y reciclaje se valoraban como insuficientes, teniendo en cuenta el aumento progresivo del alumnado inmigrante en los años de duración del I Plan.

Se planteaba también que no había habido una buena planificación de la formación y coherencia entre actividades y necesidades. Se apuntaba como necesario preparar al profesorado en estrategias y metodología para atender convenientemente al alumnado de origen inmigrante.

Se consideraba necesaria también la reflexión sobre la adecuación del baremo de contratación del profesorado para las nuevas circunstancias del panorama educativo.

• Promoción de Programas de Garantía social o Iniciación Profesional:

A partir de la consideración de que las Unidades de Currículo Adaptado (UCA) constituían una medida extraordinaria de atención a la diversidad dirigida al alumnado de 2º ciclo de ESO con dificultades varias específicas, se resaltaba un descenso del número de plazas públicas y privadas en UCAs en el periodo 2001-2004 , y una aumento desde el 2004. El total de plazas ofertadas y ocupadas en Entidades de Iniciativa Social había ido en aumento, sin embargo, desde el año 2000.

No se veían diferencias destacables por sexo a la finalización de la ESO, pero en el acceso a empleo o a formación no reglada el porcentaje de chicos sobrepasaba ampliamente al de chicas.

Los Programas de Iniciación Profesional (PIP), orientados a proporcionar al alumnado que no hubiera alcanzado la ESO (de 16 a 21 años), una formación básica y profesional que les permita su incorporación al mundo laboral o proseguir sus estudios en diversas enseñanzas (especialmente ciclos formativos de grado medio), habían aumentado su oferta de plazas desde el año 2000, pero se observaba un descenso en 2004 (año 2000:708 plazas, 2003:1.007 y 2004:849).

La dificultad estriba en que la Evaluación no ofrece una valoración de los porqués de los aumentos o descensos o de su adecuación a las necesidades de cada momento.

• Personas adultas sin estudios:

En la Educación Básica de Adultos, cuyo objetivo es proporcionar a las personas adultas la adquisición y actualización de una formación básica (alfabetización, no lectores, ciclo medio, Graduado escolar y Postgraduado), que puede ser importante

282

para la variedad de colectivos en riesgo o situación de exclusión (personas de comunidades terapeúticas, colectivos de etnia gitana, de origen inmigrante etc.), en la valoración del Plan no se encuentran datos específicos. Se observaba que había variaciones del número de personas matriculadas que se beneficiaban de ella, con ascensos y descensos de 1999 a 2003 y un claro aumento en 2004 y una proporción mayor de los hombres sobre las mujeres.

• Difusión de Ayudas económicas existentes:

El I Plan de Lucha contra la Exclusión contemplaba cinco indicadores de Ayuda Económica en materia de exclusión: Becas de comedor, Ayudas extraordinarias adicionales a Becas normales, Ayudas compensatorias del Ministerio de Educación, Becas del Gobierno de Navarra y Subvenciones para Obras y equipamientos en Entidades de Iniciativa social.

La valoración del I Plan encargada por el Gobierno de Navarra señalaba descoordinación entre las instituciones responsables que producía inaccesibilidad por parte de esa población a las ayudas y falta de efectividad.

• Atracción al Sistema educativo a las personas sin estudios o que no han superado con éxito la Enseñanza Obligatoria y estimulación de su reincorporación:

En la evaluación realizada se señalaba que en una comparación con la población en general, en el año 2002, según los indicadores sociales del Instituto Nacional de Estadística, el 6,1 % de la población Navarra era analfabeta o sin estudios frente al 30,2 % del sondeo efectuado sobre la población en situación de exclusión.

El informe terminaba con una síntesis de resultados en Educación, estimándose en conclusión que:

• La escolarización de los menores seguía sin cubrirse al 100%

• El absentismo escolar continuaba perfilándose como una fuente de exclusión

• El alumnado de las UCA se dirigían al mundo laboral y accedían al empleo en cifras de alrededor del 50% del alumnado, según indicaciones del propio Departamento de Educación

• Se detectaba descoordinación entre las entidades responsables que repercutía en su difusión

• La tasa de analfabetismo y sin estudios se distanciaba de la de la población general de Navarra

283

• Cada vez había mayor concentración de población gitana o inmigrante en determinados centros escolares, con el peligro de “guetización” que eso suponía.

Desde el Departamento de Educación se proponían algunas soluciones para mejorar la situación del alumnado con Necesidades Educativas Especiales, que eran las siguientes:

• Mejorar los Planes de atención a este alumnado

• Definir con claridad los niveles de competencia y los desfases curriculares

• Mejorar los postulados y actuaciones para lograr una escuela inclusiva

• Poner en marcha algún protocolo de colaboración bilateral Educación-Sanidad dirigido, sobre todo, a lo referente a personas con discapacidad motórica, atención hospitalaria y domiciliaria.

• Firmar algún protocolo de colaboración entre Educación y Servicios sociales porque desde el Departamento de Educación se desconocían las acciones educativas relacionadas con la inclusión-exclusión

Desde agentes sociales consultados se formulaban tres propuestas:

• Regularizar legalmente la duración de los PIP en dos años

• Obtener, al finalizar los dos cursos, el Título de Graduado en ESO

• Establecer algún tipo de mecanismo de vinculación de la Renta Básica de algunas familias con que sus hijos asistan al Programa Educativo en el que están matriculados.

La propia empresa consultora que realizó la Evaluación proponía:

• Diagnóstico precoz y tratamiento a lo largo de toda la vida escolar del alumnado que presentara síntomas que pudieran anticipar un diagnóstico de autismo, psicosis o Transtornos Generalizados de conducta, estableciendo un protocolo de actuación compartida entre Educación y Salud.

284

3.- Síntesis de la valoración realizada desde la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión social

Al final del periodo de ejecución del I Plan de Lucha contra la Exclusión

1998-2005, la Red hizo una evaluación en la que presentaba su análisis de los logros y déficits en Educación, agrupándolos en cinco bloques relacionados con las diferentes acciones previstas en el Plan en torno a los problemas detectados en este ámbito. Añadía también sus reivindicaciones para el siguiente periodo en los temas que consideraba pendientes.

• Escolarización temprana:

Para la Red, seguía sin ser regulada una etapa, de 0 a 3 años, con garantías en su carácter educativo, en una ratio adecuada profesorado/alumnado y con la titulación pública correspondiente del personal encargado. Las plazas públicas ofertadas para esta población desfavorecida seguían siendo muy insuficientes y, a juicio de la Red, la política de apoyo a las familias en situación económica precaria había sufrido una negativa transformación, ya que la evolución del número de exenciones en la matrícula por falta de ingresos económicos había descendido de 31 en el año 99 a 4 en el año 2004.

Unidades de currículo adaptado (UCA):

Creadas en el curso escolar 1997-98, en el periodo del Plan había habido, hasta esa fecha, un incremento del número de unidades en centros públicos (9), un aumento de las abiertas en centros concertados (7) y en las gestionadas por la iniciativa social hasta convertirse en mayoritarias (11).

La Red recalcaba que, precisamente, el modelo de UCA gestionado a través de la iniciativa social era el mayoritario y el mas deficitariamente apoyado por el Departamento de Educación. Consideraban el presupuesto para ese modelo escaso y el profesorado tenía condiciones laborales inferiores y no contaba con reconocimiento oficial similar al de los profesionales del sistema educativo.

Sin embargo, resaltaban como principal problema general de las UCAs el insuficiente acompañamiento social del alumnado y sus familias, relacionándolo con el incumplimiento de creación de los Equipos de apoyo a la Infancia y Adolescencia (EAIA). Además de lo anterior se recalcaba que existía un importante vacío de atención de menores que no llegaban a las UCAs porque arrastraban un fracaso escolar de larga trayectoria y abandonaban antes el sistema educativo.

285

• Programas de Iniciación Profesional ( PIP):

El Primer Plan de Lucha contra la Exclusión preveía medidas de refuerzo de estos programas tales como permitir, en casos excepcionales, que las entidades de iniciativa social pudieran acoger a menores de 16 años, garantizar los apoyos psicopedagógicos necesarios y articularlos con los Servicios Sociales (EAIA y EISOL). La Red señalaba en su valoración que no se habían regulado las situaciones excepcionales (aunque se estaban atendiendo), había escasez de recursos humanos en estos programas y había habido un escasísimo desarrollo de los equipos de incorporación social y de atención a la infancia y adolescencia.

Atención a la diversidad:

La medida fundamental que proponía el PLES era la creación de la Sección de Atención a la Diversidad en el Departamento de Educación. Había sido puesta en marcha en 2001 pero, según la Red, el objetivo de garantizar la distribución equitativa y proporcional del alumnado con necesidades especiales temporales y permanentes entre las dos redes (pública y privada) en las zonas donde exista la dualidad, no se había cumplido adecuadamente.

La concentración del alumnado en riesgo o situación de exclusión en determinados centros, fundamentalmente en los públicos, seguía siendo un problema al término del periodo del Plan. Señalaba la Red que como indicador del incumplimiento de esa medida, desde el propio Consejo Escolar se había planteado en su informe 2003-2004, como recomendación para el curso 2004-2005 que se crearan comisiones locales de escolarización para evitar la concentración.

En el caso del alumnado gitano no se disponían de datos específicos, pero la percepción mayoritaria era la de que estaba concentrado en la escuela pública e incluso en determinados centros de la escuela pública. En relación con este colectivo se destacaba como positiva la creación en Pamplona, de una mesa técnica de trabajo con representantes del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra y Ayuntamiento así como de Asociaciones de intervención con la población gitana.

La evolución del número de orientadores/as en centros públicos permanecía prácticamente invariable en el periodo de desarrollo del Plan (1999: 107 y 2003: 111).

Así mismo, el número de profesores/as de compensatoria no se había incrementado de acuerdo con las necesidades (en base al Informe del Consejo Escolar 2003-2004).

Habida cuenta de que la población inmigrante se había multiplicado por 6,3 desde el curso escolar 1999-2000 hasta la redacción de la evaluación, se

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consideraban insuficientes los recursos humanos disponibles para la atención a la diversidad en el sistema educativo.

Formación del profesorado:

Se constataba la organización de cursos y seminarios varios desde los CAP.

Ayudas económicas:

En la valoración de la Red se afirmaba que continuaban pagándose con retraso las becas de comedor para familias en situación de exclusión, así como que , después de un aumento importante en 2002-2003, se habían reducido espectacularmente en el 2003-2004 cuando las necesidades habían aumentado (1999-2000: 677, 2002-2003: 1553, 2003-2004: 750).

Como dato positivo se valoraba el incremento en las ayudas económicas que recibían los centros educativos que atendían a minorías culturales.

• Educación de personas adultas:

La Red observaba una buena evolución en el número de personas en riesgo o situación de exclusión matriculadas (de 184 en 1999-2000 a 979 en 2003-2004).

Por último, en la evaluación efectuada, la Red Navarrra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión social resumía así los resultados del Plan en el ámbito de la Educación:

• Escaso apoyo a la escolarización en la etapa de 0 a 3 años (para la población en general y también para las familias en situación de exclusión)

• Insuficiente acompañamiento social al alumnado de las UCA y PIP y a sus familias: falta de EAIA e EISOL (en los casos de los PIP), saturación del personal de Servicios sociales e insuficientes recursos humanos en esos programas

• Las entidades sociales que gestionaban UCA y PIP tenían que hacerlo en unas condiciones de gran precariedad de recursos y apoyos

• No previsión suficiente de medidas para la población “preUCA y prePIP”

• Persistencia de la concentración de alumnado en situación de exclusión

• No incremento suficiente de recursos humanos necesarios para la atención a la diversidad: profesorado de compensatoria, orientadores

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y orientadoras, recursos específicos para la atención al alumnado inmigrante

• Insuficiente desarrollo de los EAIA como mecanismo para la coordinación y seguimiento.

Las principales reivindicaciones en educación, desde la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión, a partir de su evaluación del I Plan eran:

• Mejora de la dotación económica de los Programas UCA y PIP gestionados por las entidades sociales

• Incorporación de personal de apoyo y orientación psicopedagógica a esos UCA y PIP

• Creación de los EISOL y EAIA previstos, como recursos de apoyo fundamentales para las UCA y PIP

• Redistribución del alumnado con necesidades educativas especiales entre las redes pública y concertada de educación

• Incremento del personal de orientación y compensatoria en los centros educativos

• Incorporación de la perspectiva intercultural de manera normalizada en el currículum escolar

• Estudio, diseño y desarrollo de programas que faciliten la exitosa finalización de la educación secundaria obligatoria del alumnado con necesidades educativas especiales

• Análisis y diseño de programas educativos con perspectiva de género para garantizar el acceso, la igualdad de oportunidades de los niños y las niñas y adolescentes en los mismos.

Para terminar esta primera parte de valoraciones del Plan, comentar que se aprecia bastante coincidencia en muchos aspectos en las evaluaciones realizadas por encargo del Gobierno de Navarra y por iniciativa de la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la exclusión social, aún cuando se subrayen matices diferentes.

Algunas de las carencias encontradas en materia de Educación en la fecha de las Evaluaciones (2006) han sido subsanadas seguramente, pero las cuestiones deficitarias pendientes habrán de ser incorporadas al diagnóstico actual de la vulnerabilidad y exclusión educativa para abordarlas, si procede, posiblemente, en el II Plan de Lucha contra la Exclusión.

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4.- Aproximación general al estado de la cuestión educativa en relación con situaciones de riesgo o exclusión social. Algunos problemas específicos (identificados en las monografías) en ciertos grupos de población en Navarra.

La educación hoy se enmarca en un contexto social en el que la necesidad de

alcanzar mayores cuotas de integración y éxito escolar se ha convertido en uno de los objetivos básicos para los próximos años, sobre todo si se quiere lograr el ritmo de la Unión Europea.

En los objetivos de Lisboa (2003) la Unión Europea se marcó, entre otras metas, la de conseguir rebajar al 10 % los abandonos escolares antes de los 18 años, disminuir al 15 % el porcentaje de adolescentes con bajo nivel de lectura y llegar al 85 % de jóvenes con estudios de Segundo ciclo de Secundaria (Bachillerato y Ciclos formativos de grado medio) (FOESSA 2008).

El Sistema Educativo Español y también el Navarro en particular, aunque con diferencias favorables a esta Comunidad, ha mejorado sustancialmente en muchos aspectos, pero muestra todavía importantes limitaciones, especialmente en la integración de determinados colectivos sociales.

De hecho, de acuerdo al Informe PISA, España es uno de los países de la Unión Europea que se encuentran en peor situación en aspectos como el abandono y fracaso escolar de adolescentes, por citar algunos relacionados con el tema que nos ocupa. A esta situación se suman nuevos fenómenos como el migratorio, que requieren un esfuerzo especial de adaptación de la comunidad educativa que, en el caso de Navarra, se ha realizado con éxito pese a la intensidad y vertiginosa incorporación al Sistema Educativo de alumnado de origen extranjero en la última década.

En relación con la vulnerabilidad y exclusión educativa, es preciso identificar en el diagnóstico, las cuestiones específicas a abordar y las necesidades y problemas que demandan intensificar los esfuerzos, como pueden ser las ya citadas de escolarización, evitación del abandono prematuro y fracaso escolar, la atención a la diversidad, etc.

La Escuela (en su sentido amplio), constituye uno de los principales contextos de aprendizaje y desarrollo. La escolarización completa y plena, la normalización en el terreno educativo, que es un derecho universal y mayoritariamente alcanzado para la población infantil en general, no lo es todavía para algunos colectivos desfavorecidos, como por ejemplo para la comunidad étnica gitana (Informe sobre la situación social y tendencias de cambio en la población gitana. (Mº de Trabajo y Asuntos sociales 2007).

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La mejora de resultados educativos requiere, por supuesto, una mayor inversión de recursos, dado que también ésta es deficiente en relación con ciertos países del entorno europeo, aunque en Navarra esté por encima de la media española. Pero también supone una nueva perspectiva educativa, invirtiendo así mismo en la formación del profesorado, el desarrollo de comunidades educativas, la renovación de los métodos de trabajo, una planificación racional – que evite por ejemplo las concentraciones en determinados centros, la cooperación interinstitucional, un enfoque socioeducativo que contemple el entorno y en el que participen y se impliquen los agentes sociales.

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4.1.- Algunos datos sobre el contexto general

El Ministerio de Educación español elabora un Informe anual sobre el Panorama de la Educación a través de su Instituto de Evaluación que coordina a nivel nacional el Proyecto INES de la OCDE, sobre Indicadores cuantitativos que permitan la comparación entre los países miembros para conocer mejor la evolución y eficacia de sus sistemas educativos. Aunque en el último informe 2008 se presentan datos referidos al curso 2005-2006, en él se pueden ver algunos datos generales comparativos sobre Educación que arrojan luz sobre las luces y las sombras del panorama educativo reciente. No hay otros datos generales oficiales posteriores a la LOE 2006 que posibiliten comparar resultados de la misma en el Espacio Europeo y entre Comunidades Autónomas al interior del Estado Español.

A tenor de esos datos múltiples, Navarra ostenta posiciones ventajosas en muchos aspectos respecto a otras Comunidades, en otros no tanto.

POBLACION GENERAL: Según el Informe Español citado, si se habla de niveles generales educativos de la población adulta española, de los españoles y españolas de 25 a 64 años, un 28 % posee titulación superior (Universitaria o de Formación profesional superior). Es un índice más elevado que el de la OCDE (27%) y que el de la UE (24 %). Sin embargo, si se considera que un 50% sólo han completado como máximo la Primera etapa de Educación secundaria frente al 31 % de la OCDE o de la UE, se puede concluir que nivel de estudios alcanzado en España es netamente inferior al de la media europea.

El 64 % de los /as españoles/ de 25 a 34 años tiene estudios de Bachillerato o ciclos formativos de Grado medio o equivalentes, aunque se mantiene la diferencia de 14 puntos con respecto a los países de la OCDE.

La tasa de personas graduadas en Segunda Etapa de Educación Secundaria (72%) ha aumentado desde 2004 (siendo superior la tasa de mujeres sobre la de hombres), aunque está a 11 puntos de la de la OCDE que es del 83%, a 14 puntos de la de la UE que es del 86 % y a 13 puntos del Objetivo europeo 2010 que se plantea el 85 %.

En resultados de porcentaje del alumnado de cada nivel de la escala OCDE-PISA de competencia científica en 2006, el resultado global en España ha sido de 488 puntos, mas bajo que el promedio OCDE (500), sin diferencias significativas con el Total OCDE (491).

Las Comunidades Autónomas (10 y entre ellas Navarra) que ampliaron muestra, se encuentran también en esa zona. La Rioja (520) y Castilla y León(520) sólo son superadas por Finlandia(563) y Países Bajos(525), dentro del grupo de países seleccionados para este informe. Las Comunidades de Aragón(513) , Navarra (511), Cantabria (509), Asturias(508) y Galicia(505) tienen resultados muy próximos a los de Alemania(516) y Reino Unido(515); País

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Vasco(495) y Cataluña(491) se acercan al promedio OCDE y Andalucía(474) tiene una proporción similar a Italia(475), Portugal(474) y Grecia(473).

Siguiendo el Informe sobre el Panorama Educativo español, al considerar el efecto del entorno socioeconómico y cultural del alumnado en su rendimiento, se observa

que el alumnado con entornos menos favorecidos tiene mejores resultados que sus homólogos de la OCDE, de lo que se puede deducir que el sistema educativo español (profesorado y alumnado) consigue un éxito relativo allí donde las circunstancias son mas complejas y los entornos mas desfavorables. Hay mayor equidad. El sistema educativo es mas homogéneo porque presenta resultados similares cuando se relacionan éstos con el índice social, económico y cultural.

No obstante lo anterior, se confirma una vez mas en los datos del Informe que entre la población de 25 a 64 años que ha alcanzado mayor nivel de formación, se dan las tasas de ocupación mas elevadas, así como los porcentajes mas bajos de desempleo y los sueldos mas elevados. El desempleo disminuye según aumenta el nivel educativo. Todo lo cual reafirma la importancia de la educación-formación en la mejora social y el riesgo que pueden suponer para las trayectorias vitales de las personas las carencias educativas.

Aún en este panorama educativo de resultados, al parecer mas homogéneos y equitativos de la población estudiante en general y la procedente de entornos menos favorables, afinando mas el análisis, como se hace en la Encuesta FOESSA 2008, acerca de la relación entre ingresos percibidos y el nivel educativo alcanzado, dividiendo la muestra entre “pobres y “no pobres” –tomando como referencia el umbral de la pobreza de la encuesta- los primeros estarían por debajo y los segundos por encima, obteniéndose los sigui

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Tabla 102 Nivel de Estudios según la edad y el tipo de hogar (%) verticales

GRUPOS DE EDAD TIPO DE HOGAR

NIVEL DE ESTUDIOS 16 a 19 20 a

24 25 a 39 40 a 64 Más de 65 TOTAL

Pobre

Analfabetos y sin estudios

0,9

1,2

2,3

13,6

33,6

12,1

Primarios completos 15,0 8,2 13,6 24,2 42,8 22,7 Ed. Secundaria 1ª

etapa 55,1 35,3 28,3 33,6 17,0 30,9

Ed. Secundaria 2ª etapa

18,7 42,4 33,1 13,4 2,6 19,7

Ed. Superior 10,3 12,9 22,7 15,1 3,9 14,6

Total 100% (107) (85) (353) (425) (229) (1.199)

No Pobre

Analfabetos y sin estudios

2,6

0,9

0,3

7,0

30,1

7,4

Primarios completos 27,3 9,5 7,1 22,1 34,8 18,0 Ed. Secundaria 1ª

etapa 43,6 19,5 19,0 29,6 13,8 23,5

Ed. Secundaria 2ª etapa

26,0 31,6 27,1 16,2 5,7 20,1

Ed. Superior 0,4 38,5 46,5 25,1 15,6 31,1

Total 100% (227)

(348)

(1.743)

(1.909)

(718)

(4.945)

Los porcentajes están calculados sobre el 82,7 % de la muestra, ya que hay un 17,3% que no contesta a la pregunta sobre los ingresos.

Fuente: Encuesta FOESSA 2008

En ese cuadro se ve claramente que el tipo de hogar (pobre y no pobre) está relacionado con la cantidad de formación reglada adquirida por sus componentes, especialmente en los extremos, analfabetismo-sin estudios y educación superior.

Como señalan en el Informe FOESSA , estos datos dan una idea, por otro lado suficientemente demostrada por numerosos autores, del enorme efecto que tiene la clase social de origen en el logro educativo.

Aunque ha crecido en las clases bajas el número de titulados por encima de la Educación Obligatoria, todavía están lejos de alcanzar los niveles de las clases más altas.

Otro indicador interesante del contexto general educativo es el gasto público en educación. El gasto público total (datos del conjunto de las administraciones públicas para el conjunto de todos los niveles de educación), con respecto al PIB 1995-2005, a nivel del Estado desciende entre 1995 (4,6) y 2005 (4,2), según los datos del Informe del MEC, siguiendo una evolución inversa a la de la

293

OCDE :1995 ( 5,3) y 2005 (5,4) y la de la UE: 1995 (5,3) y 2005 (5,3) Mientras que en ellas aumentó o se mantuvo, en España se redujo.

La financiación privada del gasto educativo (procedente de las familias y de entidades privadas) ha ido descendiendo, sobre todo en la educación primaria y secundaria, incrementándose la financiación pública, principalmente a través de conciertos con centros privados.

En Navarra, el gasto público por alumno/a en Enseñanza no universitaria (excluída la formación ocupacional), según datos disponibles del MEC, años 2004-2005, era superior al del resto de Comunidades, salvo el País Vasco. En 2004, el gasto público por alumno público y concertado era de 5.541 euros y en 2005 de 5.614 euros. Si se contempla sólo el gasto público por alumno público, las cifras ascienden a 7.O57 euros en 2004 y 6.991 euros en 2005.

Respecto a otro tipo de Indicadores oficiales (MEC 2008, relativos al Curso 2005-2006), pueden verse algunos otros datos que ayudan a situar en el contexto general el sistema educativo de Navarra en relación con los distintos niveles de educación:

EDUCACIÓN INFANTIL: (0-6). Se extiende hasta los 6 años, edad en la cual se produce la incorporación a la educación obligatoria, se estructura en dos ciclos: hasta los 3 años el primero y hasta los 6 el segundo.

La tasa neta de escolaridad 0-2 años en Navarra, en Centros autorizados por la Administración Educativa, en el curso 2005-2006 era de 22,3, por encima de la tasa media española de 16,6, pero muy por debajo del País Vasco (46,2), Cataluña (31,3), Aragón (28,8) y la Comunidad de Madrid (28,6).

El número medio de años de escolaridad en Educación infantil (calculado teniendo en cuenta las tasas de escolarización existentes en ese curso escolar en las distintas etapas de ese nivel), en España (media) es de 3,4 en el curso 2005-2006. En el mismo ejercicio en Navarra es de 3,6, por debajo también del País Vasco (4,4), de Cataluña y Aragón (3,9) y de la Comunidad de Madrid (3,7).

EDUCACION PRIMARIA: (6-12). Comprende los seis primeros cursos de la escolarización obligatoria y está estructurada en tres ciclos de dos cursos cada uno.

El porcentaje de alumnado que a los 12 años ha completado la Enseñanza Primaria es del 84,2 en 2005-2006 en el Estado Español, siendo mas alto el de niñas (87,1) que el de niños (81,5).

En Navarra, en el mismo curso, es el 85,4, con el 86,9 de niñas y 84,1 de niños. Posiciones mejores alcanzan, por este orden, Cataluña, La Rioja, País Vasco y Comunidad Valenciana.

EDUCACION SECUNDARIA OBLIGATORIA (ESO): (12 a 16). Completa la enseñanza básica y abarca 4 cursos, que se cursan teóricamente desde los 12 a los 16 años de edad. El alumnado que al terminar esta etapa consigue los

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objetivos de la misma, recibe el Título de Graduado Escolar en Educación Secundaria.

Determinados alumnos y alumnas de segundo ciclo, mayores de 16 años, previa su oportuna evaluación, cursan Programas de Diversificación curricular, de uno o dos años de duración, con contenidos e incluso áreas diferentes a las establecidas con carácter general, con el fin de alcanzar los objetivos de esta etapa con una metodología específica.

Algunos datos que aportan una visión de esa etapa son, por ejemplo los de situación del alumnado de 15 años en el sistema educativo. El tanto por ciento que alcanza 4º de la ESO con l5 años (2005-2006), a nivel español es del 57,7 %.

En Navarra, es del 66,6 %, siendo mas alto el porcentaje de mujeres 73,3 % que la de hombres 60,3%. Estas cifras están por encima de la media española y son superadas por País Vasco con el 71,1% y Cataluña 68,5 %.

BACHILLERATO : (16-18):A esta enseñanza accede el alumnado que está en posesión del Título de Graduado/a en Educación secundaria. Tiene dos años de duración que teóricamente se realizan entre los 16 y 18 años de edad y una vez que se finaliza se obtiene el título de Bachiller. La superación de esta enseñanza capacita para acceder a los estudios universitarios y a la formación profesional de grado superior.

Según el Informe del MEC-2008, referido al curso 2005-2006, la tasa bruta de población que se gradúa en Bachillerato en todas las modalidades de impartición de esta enseñanza (régimen ordinario, adultos presencial y a distancia, calculada como la relación entre el alumnado que termina los citados estudios, independientemente de su edad, con la población total de 18 años (edad teórica de su finalización) es del 50,1 %. La media estatal es del 44,4 %. País Vasco con el 64,2%, Principado de Asturias 53,7 %, Castilla y León 52,8 %, Comunidad de Madrid 52,1 % y Galicia 50,4 %, están por encima en esta tasa bruta de población que se gradúa en el Bachillerato.

FORMACION PROFESIONAL: Comprende las enseñanzas de Ciclo de Formación Profesional de Grado Medio a los que se accede con el título de Graduado en Educación Secundaria o prueba específica y Ciclos de Formación Profesional de Grado Superior a los que se accede con el Título de Bachiller y tiene carácter de Educación Postsecundaria.

Las tasas brutas de escolarización en Navarra en esta enseñanzas son del 28,4 % en Grado medio y de 26,1 en Grado superior. De este porcentaje el 32,7 % y 27,9 son hombres y mujeres respectivamente. (La tasa bruta de escolarización está calculada en relación entre el total de alumnado de cualquier edad de la enseñanza considerada y la población del grupo de edad teórica de cursar dicha enseñanza. Se ha utilizado para Ciclos Formativos de Grado Medio, 16-17 años y para Ciclos Formativos de Grado Superior la de 18-19 años).

295

La tasa de escolarización de Navarra en estas enseñanzas está por encima de la media española 25,6 % en Grado medio y por debajo 22,8 %, en Grado Superior.

Obtienen tasas mas altas las Comunidades de Cantabria (33,6 % y 28 %), La Rioja en Grado medio (32,2 %) y País Vasco (31,5 % y 42 %) y Aragón (29% en Grado Superior). (MEC 2008, para el curso 2005-2006)

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4.2.- Algunos problemas de vulnerabilidad y exclusión educativas específicos (identificados en las monografías) en ciertos grupos de población

En el diagnóstico actual de la Exclusión en Navarra se optó por el estudio monográfico de diversos colectivos del espacio social de la exclusión en Navarra, a fin de conocer con mayor profundidad su situación y características específicas de modo que pudieran ser tenidas en cuenta en el diseño de políticas de intervención. Todo ello sin perder de vista una orientación transversal que permita dar cobertura a las necesidades sociales de las personas desde los distintos sistemas de protección social.

Desde es mirada específica, en el capítulo de Educación, se presentan algunas carencias significativas y situaciones de exclusión social educativa, con los datos mas recientes disponibles para Navarra y esos grupos sociales que pueden ser mas vulnerables, que pueden estar mas afectados por las mismas.

La legislación actual (LOE 2006) habla de calidad y equidad en la educación y de la misma como un instrumento de mejora de la condición humana y de la vida colectiva, siendo sus déficits una preocupación constante en todos los países.

Estos algunos de los problemas específicos, puntos débiles del sistema educativo y a qué población afectan, en el caso de que se identifiquen sectores más vulnerables o situaciones de riesgo y exclusión de la educación vinculadas a algunos colectivos concretos:

a).- Estancamiento de la escolarización de los niños y niñas de 3 años

Aunque la LOE en su capítulo I, artículo 12 dice la Educación Infantil es una etapa educativa con identidad propia (0 a 6 años de edad), el primer ciclo (0 a 3 años) tiene carácter voluntario y plantea que las Administraciones Públicas han de promover un incremento progresivo de la oferta de plazas públicas en esta etapa.

El segundo ciclo (3 a 6 años) es gratuito y ha de ser garantizado.

Desde el curso 1995-96 y hasta el 2005-06 el Sistema Escolar Navarro viene retrocediendo en su capacidad de escolarización de la población de 3 años.

Hoy la escolarización de menores de 3 años se ha convertido en una petición creciente desde diferentes foros.

A partir de la Ley Foral 18/2004, de 20 de diciembre, los centros de Educación Infantil de titularidad municipal pasaron a depender del Departamento de Educación, en tanto que la Dirección General de Familia interviene en 8 centros propios y una guardería, atendiendo en el curso 2006-2007 a 581 niños/as de 0 a 3 años. En 2007-2008 se incrementaron 14 plazas nuevas.

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En el curso 2006-2007 fueron financiados por el Departamento de educación 71 centros de Educación Infantil para a atender a 4.377 niños/as de 0 a 3 años. En el último curso del que se disponen datos, 2007-2008 fueron financiados 74 centros de 56 ayuntamientos con un total de 4.777 (Informe sobre el Sistema Educativo en Navarra 2007-2008).

Pero, según los datos oficiales del MEC, en clave comparativa, respecto al curso 2005-2006, todavía un 3,3 % de los niños y niñas de Navarra con 3 años, estaban desescolarizados. Tabla 103. Tasa neta de escolaridad en 3 años

1995/96 2000/01 2005/06

Navarra 98,5 97,2 96,7

País Vasco 32,9 100,0 100,0

Andalucía 21,4 67,5 98,0

Extremadura 67,8 94,1 99,3

Fuente: (MEC 2008)

Aunque en Navarra se partía de una situación de base mejor que en el resto de Comunidades Autónomas por motivos históricos, otras Comunidades han ampliado mas la cobertura en esa edad.

Se comprueba este déficit si se constata la evolución del número de solicitudes en Escuelas Infantiles atendidas y denegadas, así como las plazas reservadas en Guarderías para niños y niñas procedentes de familias vulnerables, de las exenciones de matrícula en Escuelas Infantiles por falta de Ingresos, así como la falta de colaboración suficiente con los Servicios Sociales y Sanitarios para impulsar esta cuestión.

De acuerdo con informaciones del propio Departamento desde el año 2000 el aumento de plazas en los centros municipales de atención a niños y niñas de 0 a 3 años en la Comunidad Foral ha sido considerable.

El Departamento se propone extender la oferta de plazas en el primer ciclo de Educación infantil (0 a 3 años) hasta dar respuesta al 100 % de la demanda actual. Actualmente estiman una cobertura del 80%. Para el 2008 se prevé un crecimiento de la oferta del 10 % de plazas, es decir 500 plazas. Como prueba de la relevancia que se le quiere dar al tema el Departamento ha creado una nueva sección para ello y se plantea estudiar la conveniencia de crea un Consorcio con Ayuntamientos y Administración para la gestión de todo lo referido a esta etapa.

Aunque la escolarización temprana incide en la población en general y tiene mucha importancia en los casos en que no existen redes de apoyo o las cargas familiares recaen en una sola persona o, incluso podrían liberar a una buena parte de las “abuelas/os esclavas/”, casi siempre mujeres, que quedan

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excluidas así del descanso y el ocio merecido, hay algunos otros colectivos estudiados en las monografías, no sólo, pero sí mas afectados por el tema de la falta de escolarización temprana, podrían ser:

Población gitana

Unas notas previas: Es preciso destacar y valga con carácter general respecto a la población gitana, la dificultad de obtener datos específicos relativos a la misma porque no hay censos al efecto en los sistemas de recogida de datos ni en los recuentos se hace referencia explícita al origen étnico por motivos evidentes de respeto en la protección de datos. En consecuencia, los datos que se pueden presentar constituyen o pretenden constituir una aproximación al diagnóstico de la realidad actual de la Comunidad Gitana en relación a la educación realizado en la monografía sobre Minoría étnica en situación de exclusión en Navarra.

No cabe asimilar población gitana general y exclusión educativa, puesto que no se puede generalizar que la misma per se se encuentre en situación de exclusión social. Tampoco en situación de exclusión educativa, pero, por la importancia de la formación para la inclusión es clave abordar las diferentes carencias educativas de una parte del colectivo.

La Comunidad gitana en general y en relación con la Educación en particular en particular, se caracteriza por una gran diversidad y heterogeneidad de situaciones, hecho que, sin embargo no impide establecer determinadas tendencias y constatar la existencia y la presencia de algunas características comunes en los procesos de incorporación al sistema educativo de este grupo de población, respectos a su situación y niveles educativos o acerca de sus niveles de participación en ese ámbito.

Los datos que se aportan en la monografía específica se han elaborado a partir del estudio-diagnóstico realizado, a nivel estatal, en 2006 (Informe sobre la situación y tendencias de cambio social de la Comunidad Gitana, publicado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en 2007, los derivados de un análisis de los datos obtenidos de la Encuesta a población gitana efectuada a nivel estatal, en 2007, por el CIS y, de manera mas concreta, en Navarra, según estimaciones hechas por la Fundación Secretariado Gitano (FSG) a partir de los datos aportados por el Departamento de Educación sobre Alumnado con Necesidades Educativas Especiales para el curso 2006-2007.

La FSG estima, en el curso mencionado, la existencia de unos 6.800 gitanos y gitanas en Navarra, calculando, además, que un 37,4 % de ellos y ellas está entre 0 y 16 años, y, por lo tanto, en edad de acceso a distintos niveles educativos.

Respecto al tema de la escolarización temprana (0 a 3 y de 3 a 6 años), por un lado se constata la tendencia, cada vez mas significativa, a la escolarización

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temprana de niños y niñas gitanas con las implicaciones que ello conlleva, especialmente en términos de desarrollo y/o probabilidad de éxito y continuidad posteriores. Pero, se observa que -si bien parecen evidentes las ventajas que aporta el hecho de que a estas edades tempranas el niño o la niña vaya familiarizándose con el entramado de la educación para que al tener el primer contacto con la escuela ésta no le parezca tan ajena-, no resulta tan generalizada esta opción como lo es en la población mayoritaria.

Algunas fuentes consultadas aseguran que estaría relacionado con esa sobreprotección que, con carácter general, se produce en la Comunidad gitana hacia ciertos grupos de sus miembros, en este caso, hacia los menores y no dejaría de tener que ver con otras situaciones socioeconómicas, de vivienda, empleo, marginación, etc.

En la estimación aproximada realizada por la FSG, entre 3 y 6 años había (2006-2007) 275 niños y niñas gitanos que representaban un 19,8 % del total de niñas y niños y estarían escolarizados en ese periodo de 3 a 6 años el 70,5 %, índice muy inferior al de la población mayoritaria en esa edad.

Población de origen extranjero

El Plan para la Integración social de la población inmigrante establecía dos medidas referidas a la escolarización temprana. La primera era la reserva, al menos de un 8% de las plazas, en cada unidad de primero de Infantil para el alumnado procedente de la inmigración en todos los centros sostenidos con fondos públicos. Esta medida no parece cumplirse en todos los centros privados financiados , en tanto que se sobrepasa claramente en los centros públicos, y resulta una proporción muy baja para las necesidades actuales. Parece ser que el desequilibrio no se ha visibilizado, no se certifica tal situación desde los Servicios sociales, a juicio de las fuentes consultadas en la Evaluación del Plan.

La segunda medida estaba formulada mas genericamente y decía que se reservara en los centros un número concreto de plazas para favorecer el acceso de menores de 3 años.

Según los datos recogidos en la Evaluación del Plan de Integración, en el curso 2007-2008, casi un 34 % de las familias de origen extranjero tenía escolarizado a un hijo/a menor de 3 años.

Tabla 104 Escolarización temprana de hijos/as menores de 3 años, Navarra curso 2007/08

Si % No % Total 0-3 años

75 33,78 147 66,22 222

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de la población inmigrante en Navarra, 2008

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b) Escolarización-desescolarización-absentismo en la Enseñanza Obligatoria

Por desescolarización se entiende, generalmente, la situación de los y las menores en edad de enseñanza obligatoria (6 a 16 años) que no están matriculados en ningún centro educativo o aunque lo estén no acuden al Centro.

Cuando se habla de absentismo escolar se refiere a la falta de asistencia continuada al centro educativo sin justificación (en los términos establecidos en porcentaje de número de faltas)) y, de alguna manera, consentida por la familia o, si hablamos de preadolescentes y adolescentes, por voluntad del mismo alumno/a.

Aunque teóricamente, el acceso a la educación se ha universalizado y garantizado así un derecho fundamental, por diversos medios se constata que un número importante de menores no asiste regularmente a clase, incluso que no está matriculado/, lo cual compromete seriamente el desarrollo personal, académico y profesional de estos menores y también el desarrollo de la sociedad en su conjunto y constituye un riesgo grave de exclusión social.

En consecuencia, la desescolarización y el absentismo escolar son un problema educativo y social.

Cuando las faltas de asistencia se suceden de forma reiterada o se extienden por periodos de tiempo prolongados, el ritmo de aprendizaje se resiente inevitablemente y aparecen problemas de retraso escolar que, de no solucionarse con prontitud, pueden derivar en situaciones de abandono prematuro y fracaso escolar. (Cuando se supera el 80% de las faltas injustificadas se suele considerar abandono escolar).

La desescolarización y la conducta absentista constituyen una vulneración de derechos.

Las causas pueden ser múltiples, unas tendría que ver con el entorno del menor (situación social, presión de normas y valores de grupos de iguales en ciertas edades, actitudes que dificultan la integración de algunos colectivos,…), otras con la propia escuela (métodos individualistas y competitivos, desconexión con el entorno, tipo de proyecto pedagógico, falta de expectativas respecto a ciertos grupos de población…), causas mas centradas en la familia (precariedad, exclusión, marginación, relaciones conflictivas, desestructuración, problemas de salud, movilidad geográfica, falta de valoración e interés por la educación, hábitos de utilización de los menores para trabajos, pautas culturales, cuestiones de género…) y otras veces centradas en el propio menor o joven (baja autoestima, sentirse desplazado, falta de sintonía con el profesorado, escolarización tardía, transtornos….).

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La superación de estos problemas graves de desescolarización y absentismo de vulneración de derechos y de deberes y compete a diversas instancias en principio y al fin a todos y todas. A los poderes públicos y a la propia Administración educativa que tiene que remover los obstáculos para que el derecho a la educación sea plenamente efectivo y quede garantizado, a las Administraciones locales que han de colaborar, a las encargadas de proteger a la Infancia y Adolescencia y al Ministerio Fiscal de menores.

También a las familias, obligadas a velar por los menores y escolarizarlos y hasta a los propios sujetos no escolarizados o absentistas porque la educación es un derecho-deber y a la sociedad en su conjunto.

El abandono escolar de los 6 a 14 años es prácticamente inexistente al hablar de la población en general, al menos desde la información que se obtiene en fuentes oficiales. Según los últimos d el MEC del curso 2005-2006 son del cien por cien para casi todas las edades, aunque se observan algunas diferencias muy pequeñas por género sobre todo a los siete, once y catorce años, coincidiendo con el inicio y fin de la Primaria y el primer ciclo de la ESO. Existe una tasa mayor de abandono “femenino” que podría ir asociado a determinados grupos pertenecientes a minorías étnicas que, bien por problemas socioeconómicos o por valores culturales propios, no escolarizan a las niñas en esas edades, aunque no hay datos significativos que lo confirmen (FOESSA 2008).

A los 15 años, sin embargo, se producen mas abandonos; según el MEC, a nivel estatal (datos referidos al curso 2005-06) hay un 2,5 % de personas que no están escolarizadas en ningún nivel educativo, lo que supone la mitad respecto a 10 años atrás, cuando no era obligatoria la escolarización a esa edad.

Según el mismo Informe FOESSA, en base a su Encuesta 2008, las cifras de escolarización varían de las oficiales y, además, lo hacen en relación con la situación de ser pobres o no pobres. Insertamos la tabla correspondiente a esta cuestión del citado Informe por su interés en respecto al tema que nos ocupa de la vulnerabilidad y exclusión educativas.

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Tabla 105- Menores de Edad de escolarización obligatoria según estén o no escolarizados y según sea población pobre o no

TOTAL POBLACIÓN MENORES POBRE NO POBRE

Escolarización Escolarización Escolarización

NIVEL EDUCATIVO* Sí No NS/NC Total

(N) Sí No NS/NC Total (N) Sí No NS/NC Total

(N)

Ed. Infantil (0-3) 39,3 0,6 60,2 (354) 40,0 0,0 60,0 (50) 41,9 0,0 58,1 (248) Ed. Infantil (3-6) 98,2 0,4 1,3 (227) 95,2 0,0 4,8 (42) 100,0 0,0 0,0 (158) Ed. Primaria (6-12) 99,1 0,9 0,0 (426) 100 0,0 0,0 (70) 100,0 0,0 0,0 (320) 1º Ciclo ESO (12-14)

99,1 0,9 0,0 (112) 96,7 3,3 0,0 (30) 100,0 0,0 0,0 (69)

3º ESO (14-15) 98,5 1,5 0,0 (136) 88,2 11,8 0,0 (17) 100,0 0,0 0,0 (112) 4º ESO (15-16) 94,7 5,3 0,0 (75) 93,3 6,7 0,0 (15) 100,0 0,0 0,0 (47) TOTAL 82,7 1,1 16,2 (1.330) 83,9 1,8 14,3 (224) 84,9 0,0 (954)

Se han calculado en función de la fecha de nacimiento de los entrevistados, de tal forma que se corresponden con la edad teórica de cada nivel. Esto significa que puede haber casos que figuren en un curso teórico determinado aunque realmente estén en otro (por haber repetido, por ejemplo). Hemos pasado por alto esta cuestión, puesto que lo que nos interesa aquí es la escolarización y no el nivel cursado. En 4º de la ESO se han incluido los que cumplieron 16 años a lo largo del curso 2006/2007 (de enero a junio). Se ha incluido entre paréntesis la edad a la que entran en cada nivel/curso y la que cumplen a lo largo del mismo la mayor parte del alumnado (excluidos los nacidos entre septiembre y diciembre, que alcanzarían la edad de sus compañeros en el curso siguiente).

Fuente: Encuesta FOESSA 2008.

La desescolarización y absentismo escolar son problemas graves de exclusión educativa, a menudo vinculados a otras exclusiones y factores que pueden favorecer también la exclusión social futura de los afectados y afectadas. Al día de hoy, parece que no existen instrumentos realmente efectivos para afrontarlos.

El procedimiento actual es que el centro educativo comunica a la familia y si la gestión con ella no resulta efectiva se dirige a los Servicios Sociales de Base que citan a la familia de nuevo e investigan las causas y trabajan el tema con la familia. De no lograrse una respuesta positiva se deriva a Educación y se remite a Fiscalia de Menores y Dirección de Familia.

En Navarra, según la información de la Fiscalía de Menores, de 14 casos de desescolarización denunciados en 2004 se ha pasado a 106 en 2008.

La cuestión, en opinión de las fuentes consultadas es que, sobre todo en los casos de preadolescentes y adolescentes, la situación no mejora tras el proceso. En Primaria parece que funciona mejor y produce efectos, pero en Secundaria no.

Dicen que se denuncia una mínima parte del absentismo real y cuando se denuncia “no pasa nada” mas allá de una amonestación en la mayor parte de los casos, por lo que luego es difícil convencer a otras familias o menores y adolescentes de las consecuencias que puede tener una actitud absentista.

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En Navarra el derecho a la escolarización plena en la Enseñanza Obligatoria está teóricamente garantizado, incluido el del alumnado que pasa temporadas en Navarra por motivos laborales de sus familias que vienen a Navarra en las diferentes temporadas agrícolas. Hay un programa de refuerzo educativo a centros con alumnado temporero. Igualmente también se estableció que los menores tutelados de origen extranjero debían ser incorporados al sistema educativo en las mismas condiciones que el resto de menores inmigrantes, con todos los recursos adicionales necesarios dada su compleja situación personal y social (Plan Integración Población Inmigrante 2002-2008).

Para una escolarización lo mas completa y exitosa posible se han puesto en marcha numerosos programas y servicios que atienden a la diversidad de situaciones y a la individualidad de las personas para lograr su acceso y mantenimiento educativo el mayor tiempo posible y con el mejor rendimiento escolar.

Hay Programas y Servicios a la largo de todo el proceso de la Enseñanza Obligatoria y con mayor acento, si cabe, en Secundaria que es donde se producen mayores dificultades de permanencia y con éxito, así como al finalizar la Etapa Obligatoria para aumentar los niveles educativos del conjunto de la población.

Estos Programas y Servicios se verán en el apartado correspondiente de Recursos.

Pese a todo lo anterior, todavía hay algunos colectivos que, aunque hayan mejorado de forma sustancial y meritoria su promoción en lo que a educación se refiere, arrastran, de esa marginación de siglos, algunos déficits importantes que incumben tanto a ellos como al conjunto del sistema educativo, como es el caso de una parte de la población gitana. También en torno a familias en situación de exclusión extrema de la etnia mayoritaria o en algunos otros casos se detectan problemas de desescolarización y absentismo escolar, pero, se puede afirmar que, en la población general, se producen menos situaciones de éstas y suelen ser mas excepcionales y puntuales.

Población gitana

Ya en el I Plan de Lucha contra la exclusión, por medio de diversas fuentes (fundamentalmente con la Encuesta a la oblación asistida), se detectaban situaciones de exclusión de carácter grave tales como: la desescolarización de menores en el tramo de la Enseñanza Obligatoria (6 a16 años), incorporación tardía y abandono temprano del sistema educativo, irregularidad en la asistencia al centro escolar, absentismo, fracaso escolar, no acceso a niveles de secundaria ni a niveles educativos superiores (no continuidad mas allá de la Enseñanza Obligatoria) e interrupción del proceso educativo en sectores de

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población jóvenes (entre 16 y 38 años) que presentaban situaciones de analfabetismo o sin estudios.

Los datos mas actualizados para 2008 con los que contamos para hacer esta aproximación, proceden del estudio realizado a nivel estatal en 2006 sobre “Situación social y tendencias de cambio de la población gitana, publicado por el Mº de Trabajo y Asuntos sociales, los derivados de un análisis de la encuesta a la población gitana a nivel estatal, en 2007, por el CIS (ALTER) y, de manera mas concreta en relación con el tema y a nivel territorial, de los estimados por la FSG a partir de los datos aportados por el Departamento de Educación sobre alumnado con Necesidades Educativas Especiales o socioculturalmente desfavorecido ( gran parte del alumnado gitano navarro puede considerarse como tal) para el curso 2006-2007. Estos datos, facilitados desde la Sección de Multiculturalidad e Inmigración, en base al censo de ese curso, no hacen referencia ni explícita ni exacta al número de alumnado gitano escolarizado en los centros escolares.

A partir de los trabajos señalados sí hay datos significativos acerca de la escolarización-desescolarización en niveles de primaria y secundaria. Se comparan con el estudio pormenorizado en Navarra de A. García. en 2001. Tabla 106.Nivel de escolarización

Niños/as Gitanos

Porcentaje 2001

Proporción de Escolarizados

Datos Dpto. Educación Curso 2006/2007

Estimación FSG Curso 2006/2007 (debiera haber)

Total 1392 100,0 79,1 Edad 3-6 años 275 19,8 70,5 6-12 años 829 59,6 91,2 931 956 12-16 años 288 20,7 62,3 201 637 Sexo Hombre 644 46,3 78,4 Mujer 748 53,7 79,7

No disponemos de datos para 2006/2007

Nivel Infantil 324 23,3 Primaria 869 62,5 931 956 ESO 198 14,2 201 637 Tipo de Centro Público 1215 87,3 793 (EP) 158 (ESO) Privado/*Concertado 177 12,7 138 (EP) 43 (ESO) *Las dos últimas columnas han sido añadidas, a meros efectos de establecer comparaciones, a las disponibles en el estudio de 2001

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Según los datos del 2001, la tasa de escolarización para el alumnado gitano, en el tramo de edad que va desde los 3 a los 16 años, estaría cercana al 80%. La máxima asistencia a clase se manifiesta entre los 6 y los 12 años, (Primaria ) en torno al 90% y se reduce en tramo inferior (Educación infantil) con un 70% y en Superior, Educación Secundaria Obligatoria (12 a 16 años) con un 62%.

Para el Departamento de Educación, en 2006-07 el alumnado gitano escolarizado en Primaria supone un 3,9 % del alumnado total (contabilizando unos 931 alumnos/as aproximadamente) y un 1,7 % del alumnado total de Secundaria (con un total de 201 alumnos/as en ese nivel). Se desconoce qué proporción supone el alumnado gitano escolarizado sobre la población gitana Navarra total de entre 3 y 16 años.

En las estimaciones de La Fundación Secretariado Gitano, cabría esperar la presencia para niveles de Primaria de 956 alumnos/as (cifra cercana a la presentada por Educación) y en Secundaria, de 637 alumnos /as (al Departamento unicamente le constan 201). En relación con este nivel educativo llama poderosamente la atención los mas de 400 alumnos/as que no aparecerían matriculados en Secundaria (un 68,5 % aproximadamente). Así, y pese a la obligatoriedad del ciclo entre 12 y 16 años, solamente estaría escolarizados 31, 5 % del posible alumnado.

En cuanto a lo que podríamos llamar una escolarización “normalizada”, para Educación un 78,5 % del alumnado de Primaria tendría esa cualidad, siendo la tasa de absentismo escolar cercana a un 10 %. Contrasta con esos datos la estimación de la FSG que interpreta que la asistencia normalizada alcanza unicamente a un 56 % del alumnado gitano, de modo que del resto, un 22,7 % tiene una asistencia regular (entre un 5 y un 25 % de faltas injustificadas), un 11,3 % presenta una asistencia muy irregular (entre un 25 y un 50 % de faltas injustificadas) y un 10 % se considerarían absentistas (mas del 50% de faltas sin justificar).

En cualquier caso, tanto para el alumnado que accede tardíamente al sistema educativo -por el importante retraso de partida que es de esperar arrastre a lo largo de una buena parte de su trayectoria educativa -, como para el que mantiene pautas de asistencia irregular al centro educativo, -que acumulará dificultades en su proceso- es bastante probable que se produzcan situaciones de fracaso escolar y abandono de los estudios..

Como se ha señalado anteriormente, a menudo acompañan al problema del absentismo y asistencia irregular, otras situaciones de desventaja como problemas de vivienda, pobreza, exclusión de otros ámbitos, etc.

Respecto a los niveles de Educación Secundaria, el Informe de referencia a nivel estatal de 2007, indicaba presencia, todavía reducida, de la comunidad gitana en este nivel educativo, presentando ésta, además, altos índices de abandono escolar y constatándose cierta tendencia a la “pérdida” de niños y

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niñas, especialmente de ellas, por motivos mas relacionados con mandatos culturales.

Los datos mas recientes del Departamento de Educación señalan que el alumnado gitano en niveles de Secundaria en Navarra supone un 1,7 % del alumnado total. De este alumnado, un 52,7 % se encontraría en una situación escolar normalizada. Para la FSG esa situación sería del 35,8 %. Y el 16,9 % que resta hasta la cifra de l Departamento tendría una asistencia irregular.

Ambas instituciones sostienen que la tasa de absentismo en Secundaria es muy elevada (30,8 %), porcentaje tres veces superior al del alumnado de Primaria. Si bien se carece de información para determinar la tasa de absentismo de la población general, parece ser que la tasa de la comunidad gitana es superior.

La FSG detecta, de los datos proporcionados por Educación, 15 casos de abandono escolar en el tránsito de Primaria a Secundaria, a través del alumnado matriculado en 6º de Educación Primaria en el curso 2005-2006 y en 1º de la ESO en 2006-2007. Identifica 9 casos de abandono en Secundaria.

De ninguna de las dos apreciaciones hay constancia de incidencia por sexo, variable que sería interesante analizar desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo.

En relación con este tema de la desescolarización y con validez para los dos niveles educativos (Primaria y Secundaria) y en orden a repensar estrategias y proponer medidas que ayuden a superarla, todos los datos parecen indicar que, a la hora de plantear soluciones, el ángulo de visión y de actuación tiene que ir mas allá de los centros educativos. Es indudable que la escuela tiene que hacer un gran esfuerzo para incorporar a estos niños y niñas a las aulas y que buena parte del profesorado tendrá que hacerlo para ver las posibilidades de cada alumno o alumna ampliando las expectativas, en general bajas, que los estudios demuestran que se tienen del alumnado gitano; pero no es menos cierto que hasta que sus familias no alcancen unas condiciones vitales mínimas, la educación de sus hijos e hijas estará en un segundo plano.

Para concluir resaltar que esta población se sitúa fundamentalmente en los centros públicos, porque es en ellos donde están la mayoría de población gitana. También, en opinión de profesionales que trabajan en este sector, en los centros privados además de no tener un nivel de alumnado similar son mas reacios a registrar y denunciar estas situaciones de absentismo.

c) Abandono prematuro de los estudios: Junto con el desfase curricular constituye otro de los problemas en los que se

suele centrar el estudio del fracaso escolar.

El abandono prematuro de la educación se ha convertido en los últimos años en un indicador relevante de riesgo de exclusión y en una preocupación y

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objetivo de todos los sistemas educativos. Así mismo, uno de los compromisos de Lisboa de la Unión Europea se concreta en rebajar al 10 % los abandonos escolares antes de los 18 años.

El abandono de los estudios puede significar tanto la situación de aquéllos que no han cumplido los 16años, pero han salido del sistema educativo, como la de los que han salido con la Secundaria Obligatoria cursada, pero sin obtener la titulación.

Son circunstancias que sitúan en posición de desventaja social, bien para facilitar una integración posterior en el sistema educativo, como por las dificultades que añade para la incorporación al mercado de trabajo. (Aunque todos conocemos personas que con niveles educativos muy bajos han logrado éxitos sociales muy altos).

También se habla de abandono prematuro de la educación como la proporción de personas de 18 a 24 años de edad que no ha ido en sus estudios mas allá del tramo obligatorio (ESO o equivalente) y no está estudiando La noción de abandono prematuro no tiene en este caso el significado de fracaso escolar, sino de renuncia a ir mas allá del nivel obligatorio.

Las explicaciones del abandono pueden ser variadas y hasta contradictorias.

Ha habido momentos y lugares en los que la abundancia de ofertas de empleo, con frecuencia poco exigentes en cualificación, que pueden ser una causa, junto con las insuficiencias del sistema del sistema educativo, del abandono escolar.

“Abandono prematuro” puede ser “inserción laboral prematura”. No obstante, en estas situaciones también, y sobre todo en épocas de crisis, puede conllevar, a medio plazo, una pérdida de oportunidades de empleo mejor, de mas calidad y un riesgo de exclusión de una sociedad que cada vez exige mayor cualificación.

En época de crisis como la actual, ante la escasez de ofertas de empleo, tal vez no sea tan alto el nivel de abandono prematuro.

España presenta unos niveles muy altos de abandono prematuro de la educación (30,8 en 2005 y 29,9 en 2006). En la Unión Europea sólo Malta y Portugal obtienen resultados peores. Aunque la tendencia de los últimos años es de progresiva reducción de los niveles están aún muy lejos de la media Europea (15 %) y a enorme distancia de los países avanzados (Aguilar, Grupo ALTER en Mapa Servicios Sociales. Población y demanda de atención. 2007).

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Tabla 107- Indicador de abandono prematuro de los estudios en 2001 en la Unión Europea. Proporción de abandono prematuro educación *

*Personas de 18 a 24 años de edad que no estudian y cuyo nivel máximo de

estudios es la ESO (es decir, sin estudios postobligatorios). Fuente: MEC

(de INE y Eurostat)

Al interior del Estado Español, en 2001, las diferencias eran notables en este indicador. Navarra estaba entre las Comunidades mejor situadas. (Encuesta de Población Activa. INE). En Navarra los niveles de abandono eran similares en ambos sexos, cuando la tendencia general mostraba una diferencia notable en perjuicio de los hombres.

País Total Hombre Mujeres Malta 44,5 46,2 42,8 Portugal 38,6 46,7 30,1 España 30,8 36,4 25,0 Italia 21,9 25,9 17,8 Chipre 18,1 26,6 10,6

Unión Europea 25 14,9 17,1 12,7

Estonia 14,0 17,4 10,7 Reino Unido 14,0 14,7 13,2 Países Bajos 13,6 15,8 11,2 Grecia 13,3 17,5 9,2 Bélgica 13,0 17,3 10,6 Luxemburgo 12,9 12,8 13,0 Francia 12,6 12,6 10,7 Hungría 12,3 13,5 11,1 Irlanda 12,3 14,9 9,6 Letonia 11,9 15,5 8,2 Lituania 9,2 12,2 6,2 Austria 9,1 9,5 8,7 Finlandia 8,7 10,6 6,9 Suecia 8,6 9,3 7,9 Dinamarca 8,5 9,8 7,5 República Checa 6,4 6,2 6,6 Eslovaquia 5,8 6,0 5,7 Polonia 5,5 6,9 4,0 Eslovenia 4,3 5,7 2,8

309

Tabla 108 Indicador de abandono prematuro de los estudios en 2001 por comunidades autónomas. Proporción de abandono prematuro educación

*Personas de 18 a 24 años de edad que no estudian y cuyo nivel máximo de estudios

es la ESO (es decir, sin estudios postobligatorios). Fuente: MEC ( INE )

La utilización de distintas combinaciones de fuentes en la obtención de datos pueden hacer variar las cifras que se dan del indicador de abandono.

Continuando con el trabajo citado, las diferencias en cifras de abandono prematuro también se manifestaban entre territorios dentro de Navarra. Los resultados mas elevados aparecía en determinadas zonas de la Ribera y en un grado menor en las áreas de Tudela y Tafalla en su conjunto. Tudela se aproximaba mas a la media de Navarra. En Pamplona también aparecía diferencias apreciables entre zonas. Tal vez merecería la pena actualizar esa localización zonificada.

En los cursos últimos los índices de abandono escolar han tendido a disminuir del 17,6 % al 12 % entre el año 2000 y 2006. La última cifra registrada es inferior a la del de la Europa de los 15 (16,9 %) y de los 27 (15,3 %). Destaca el hecho de que en Navarra entre el año 2000 y el 2004 el crecimiento del abandono escolar ha sido muy significativo, cambiando radicalmente la tendencia a partir del curso 2004-2005. Por otra parte, las variaciones en España han sido limitadas, aunque también con el mismo año como referente de inflexión (Evaluación Plan de Integración Población Inmigrante-2009). Las mujeres han tenido en ese periodo mejores resultados que los hombres, aumentando la distancia a medida que avanza la edad.

Comunidad Total Hombres Mujeres Ceuta y Melilla 43,2 49,6 37,4 Baleares (Illes) 40,0 45,8 33,9 Murcia 38,1 43,7 32,3 Andalucía 37,1 42,7 31,4 Extremadura 36,4 44,4 27,9 Castilla-La Mancha 35,0 41,5 27,9 Cataluña 34,1 42,4 25,2 Comunidad Valenciana 32,4 40,1 24,6 Canarias 32,2 36,0 28,1 España 30,8 36,4 25,0 Rioja (La) 29,3 34,7 23,6 Madrid 26,2 27,0 25,5 Castilla y León 25,1 30,8 18,9 Aragón 24,1 30,6 17,1 Galicia 23,6 30,6 16,3 Cantabria 21,8 25,5 18,0 Asturias 18,3 25,5 10,8 Navarra 17,2 18,3 16,1 País Vasco 13,9 17,4 10,0

310

Tabla 109 Abandono escolar prematuro en navarra (200-2006)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Navarra 17,6 16,2 22,6 20,9 22,6 17,2 12 España 29,1 29,2 29,9 31,3 31,7 30,8 29,9

Fuente: Departamento de Educación del Gobierno de Navarra

Continuando con la evaluación hecha de este Plan para la Integración de la Población inmigrante y a tenor de esa información, no parece que la incorporación de alumnado de origen extranjero al Sistema Educativo en Navarra, haya supuesto un aumento del fracaso escolar en su vertiente del abandono prematuro de los estudios. Seguramente aunque no solamente, las medidas desarrolladas adecuadas a las nuevas necesidades del sistema educativo han tenido un efecto positivo.

A partir de la información mas cualitativa de las monografías específicas, se observan colectivos o grupos sociales mas afectados por el abandono prematuro de los estudios y, consecuentemente, con mas riesgo de exclusión social a prevenir.

Población gitana

Resulta bastante claro el impacto, anunciado por otra parte por las entidades y personas que trabajaban con población gitana, de la introducción de la escolarización obligatoria hasta los 16 años y la Enseñanza Secundaria Obligatoria, que esta nueva ordenación iba a tener en el colectivo gitano. Se predijo el efecto que eso podía causar en una reducción de los años de permanencia en la escuela para los niños y niñas de mas de 12 años (y especialmente para las niñas). Las condiciones organizacionales de esta etapa, la propia formación (diferente a la de los maestros/as de los y las docentes de la ESO, las condiciones físicas de ubicación (diferente lugar del que realizan la primaria en la mayor parte de las ocasiones) pueden ser determinantes para la no continuidad.

Se sabe que la escolarización en Secundaria dista mucho de ser satisfactoria, dado que, a partir de algunas estimaciones cabe pensar que dos de cada tres niños y niñas gitanas estarían desescolarizados al haber abandonado sus estudios. Desafortunadamente no se dispone de información, suficientemente contrastada, para saber si la escolarización ha aumentado o disminuido en secundaria. Parece que existe la percepción de que no ha mejorado la situación después de la reforma, pero, a nivel general, no existen datos objetivos contrastados. Algunos denuncian, en este sentido, la inexistencia de un protocolo de detección de “perdida” de alumnado gitano en este tránsito.

311

En cualquier caso y con referencia a Navarra ya se han expuesto los datos de posible abandono escolar en el apartado en el que se habla de escolarización-desescolarización y absentismo escolar.

d) Algunos colectivos emergentes vulnerables más significativos

En las monografías de Monoparentalidad y Exclusión y en la de Adolescencia, Juventud y Exclusión social, se detectan algunas situaciones que pueden ser sujetos de riesgo de exclusión social y en los que, por diferentes circunstancias se dan procesos de abandono prematuro de los estudios.

Se constata un grupo de población que va en aumento, de adolescentes madres, a veces solas ante las cargas familiares, aunque las familias suelen apoyarles, que, en lo que a educación se refiere, su maternidad en solitario frecuentemente y en pareja también ocurre, les hace abandonar prematuramente los estudios y eso supone una ruptura en su trayectoria educativa que puede no recuperarse después e incidir definitivamente en un bajo nivel de estudios y precariedad en su itinerario laboral, todo lo cual puede general riesgo de exclusión social.

Como se sabe, la vida de las mujeres está fuertemente marcada por su responsabilidad hacia otras personas, por su dedicación al cuidado de la vida en detrimento de su autonomía personal, profesional y económica. Estas circunstancias domésticas-familiares conforman, en este sentido, un espacio clave en la construcción de la mayor vulnerabilidad relativa de las mujeres.

Si se tienen en cuenta los nacimientos en madres jóvenes según su origen (nacionalidad de la madre), es claro que el comportamiento ante la maternidad joven y adolescente varía según el origen. Para este análisis se toman como referencia los datos desde 1996, año a partir del cual se indica la nacionalidad de la madre.

En 1996, de los 348 casos de maternidad adolescente y joven, sólo se produjeron 27 nacimientos de madres extranjeras y sólo 7 de estos nacimientos en adolescentes y jóvenes menores de 20 años. En ese año, el peso de la maternidad en jóvenes extranjeras sólo se aproximó al 8 % del total (7,8 % y 27 casos), en comparación con el de las jóvenes navarras (92,2 % y 321 casos). En 10 años la tendencia se ha modificado de forma significativa. Para el año 2006, los 27 nacimientos de hace 10 años se han convertido en 389, es decir, la proporción de madres extranjeras entre las madres mas jóvenes se ha multiplicado por 8, agrupando el 63 % de los nacimientos de esta madres. La actual distribución de nacimientos de madres de menos de 20 años y entre 20-24 por nacionalidad se sitúa en alrededor de 2/3 de madres extranjeras. (389 nacimientos-64% frente a 222-36 % de madres navarras).(Movimiento Natural de la Población. MNP Varios años. Instituto de Estadística de Navarra).

312

Parece que la conjunción maternidad joven y adolescente en situación de inmigración puede introducir aún mas elementos de inestabilidad y de dificultad en la vida de esta jóvenes y en sus perspectivas de futuro. Puede ser que uno de los componentes importantes de este proceso sea la presencia de una cultura diferente respecto a las relaciones sexuales y de la identidad de las mujeres. Pero lo que se quiere resaltar aquí es que esta pauta creciente de comportamiento puede interrumpir trayectorias educativas en edades tempranas y ese bajo nivel de estudios repercutir posteriormente en su vida independiente si no se retoman estudios y se facilitan caminos de vuelta a la formación. Y no hay datos que hagan pensar que esta tendencia vaya a modificarse a corto plazo.

Una de las carencias que se recoge en la Monografía de Monoparentalidad es la relativa a la educación afectivo sexual (teniendo en cuenta la multiculturalidad existente), puesto que pese a que la misma se supone es impartida en las escuelas, no siempre consigue ser una fuente de información de los conocimientos mínimos, de las dudas, dificultades, características específicas de ciertas culturas, que menores y adolescentes tienen en relación con esta temática. Los y las menores poseen información, pero ésta tal vez está desestructurada y ello crea situaciones de riesgo cuando no consecuencias graves para la maternidad adolescente, (y/o/o su círculo de repetición: mujeres que han sido madres adolescentes con hijas adolescentes que también son madres adolescentes).

En cualquier caso, poder continuar estudios, elevar el nivel educativo será clave para avanzar. Sin medidas de conciliación y de formación becada será difícil hacerlo.

Otro grupo vulnerable, en cuanto a su itinerario educativo, son los adolescentes de origen extranjero (mayores de 12 años) que han sido reagrupados por sus progenitores inmigrantes, especialmente los originarios de América Latina y tienen dificultades de integración en el modelo escolar que se encuentran al venir aquí, en los centros de Navarra.

Estas dificultades no encuentran respuesta ni en las UCAs ni en los recursos disponibles.

Son un grupo que acumula “malestares”, necesidades y que requiere una intervención integral también en lo escolar. Están en el periodo legal de la infancia y su no inclusión inicial puede persistir después. Su situación preocupa mucho a la propia comunidad inmigrante.

La intensidad de su vulnerabilidad aumenta con la edad de reagrupamiento por cuanto su proyecto de vida, su cultura de origen y los problemas socio-afectivos chocan con una realidad extraña, unas exigencias académicas descontextualizadas y la falta de apoyo de redes relacionales personales de las que disponían en su país de origen.

313

El alto nivel de conflictividad, o mejor, de las diferentes expresiones de sus conflictos, les hace candidatos a un abandono prematuro de los estudios, a un fracaso escolar.

Además de estos adolescentes de origen extranjero hay otros jóvenes que no han completado la enseñanza obligatoria, para los cuales existen dispositivos de formación profesional como los Programas de Iniciación Profesional, las Escuelas Talleres Ocupacionales, Cursos del Servicio Navarro de Empleo. Todos esos recursos favorecen que la mayoría de la población de 17 y 18 años tenga opciones formativas durante esos dos años en los que es muy difícil la incorporación laboral de los jóvenes (como lo hacía los antiguos aprendices). Se ve muy necesario invertir en formación y buscar fórmulas de flexibilización del sistema que permitan incorporar a los y las jóvenes que no han superado la ESO a la formación profesional reglada de grados medios y superiores.

El género, en la oferta de formación profesional para adolescentes-jóvenes que no han culminado la Enseñanza Obligatoria y el origen (familia de origen extranjero y minorías étnicas), así como el lugar donde se vive, se convierten en dificultades añadidas cuando se es mujer (chica) y se reside en zonas rurales, y se pertenece a colectivos con ciertas pautas culturales. Y la oferta de Escuelas Taller y PIPs de sus centros mas cercanos están muy orientados a la población masculina.

Esto es aún mas grave cuando a todos esos factores se une el haber llegado reagrupado en edad adolescente por los progenitores inmigrantes.

e) Disminución-estancamiento de las tasas de idoneidad:

Se refiere a la idoneidad en la edad del alumnado de educación obligatoria, es decir el porcentaje de alumnado matriculado en el curso que corresponde con su edad, tomando como referencia los 8,10,12,14 y 15 años (Ciclos de Primaria y Secundaria Obligatorias).

De acuerdo con los datos generales facilitados por Educación para la Evaluación del Plan de Integración de la población inmigrante, desde el curso 1993-94 hasta el curso 1998-99, las tasas de idoneidad fueron en aumento, pasando a disminuir entre 2000-01 y 2005-06. Además, en ese periodo, a medida que avanza la edad esa tasa disminuye desde el 93,7 % a los 8 años, hasta el 66,6 % a los 15 años. Atendiendo al sexo, también es común en todo el periodo estimado que los índices de idoneidad de las mujeres sean superiores a los de los hombres, produciéndose su distanciamiento a medida que avanza la e

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Tabla 110 Porcentaje de estudiantes que promocionan entre 2001-2002 y 2005-2006

2001-2002* 2003-2004 2005-2006 Primaria 1er Ciclo 96,9 96,4 96 2º Ciclo 96,9 96,9 96,7 3er Ciclo 95,3 96 96,2 Secundaria 1º ESO n.d 88,3 87,9 2ª ESO 89 84,8 87,8 3º ESO 84 81,2 76,9 4º ESO 85 85 86,5 UCA 63 50 52,5 Diversificación 81 81,7 84,5 BACHILLERATO 1º 85 85 85 2º 77 78 79

Fuente: Informe del Sistema Educativo en Navarra del curso 2006-2007

Al menos esto era válido hasta el curso 2005-06 porque, según el Informe sobre el Sistema Educativo del Consejo Escolar de Navarra, en el curso 2006-07 se puede observar cierta tendencia al alta en el porcentaje de promoción de la ESO. El porcentaje de titulación del curso 2006-07 (88,5 %) es el mejor resultado obtenido en los últimos 8 años, aunque es menor que el observado en la Enseñanza Primaria, de en torno al 95 %. Tabla 111 Evolución del porcentaje de alumnos que han promocionado en cada uno de los tres ciclos de educación primaria a lo largo de los cursos 200-2001 al 2006-2007

2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007

1er Ciclo 95 97,6 96,9 96,4 94,3 96,0 95,2

2º Ciclo 94 97,3 96,9 96,9 95,2 96,7 96,4

3er Ciclo 94 96,0 95,3 96,0 94,5 96,2 95,82

Fuente: Consejo Escolar de Navarra curso 2007-2008

315

Tabla 112 Porcentaje de evolución de todos los alumnos en cuanto a promoción/titulación en la E.S.O, cursos 2001-2002 al 2006-2007

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

1º ESO n.d. n.d. n.d. n.d. 88,3 89,4 87,9 89,8

2ª ESO 88 88 89 87,5 84,8 90,8 87,8 87,2

3º ESO 83 82 84 83,8 81,2 80,7 76,9 84,4

4º ESO 85 83 85 84,3 85,0 85,7 86,5 88,5

Se observan desigualdades en la promoción del alumnado de un curso a otro según el tipo de centro y el modelo lingüístico.

Tabla 113.- Porcentaje de Alumnos de primaria que promocionan al ciclo o etapa siguiente,curso 2006-2007 (sobre el nº total de alumnos y alumnas calificados en cada uno de los ciclos)

C. PÚBLICOS MOD. G+A

C. PRIVADOS MOD. G+A

C.PÚBLICOS MOD. B+D

C. PRIVADOS DOD. B+D GLOBAL

1er Ciclo 92,96 97,36 95,78 100,00 95,22

2º Ciclo 95,76 97,18 95,12 99,70 96,42

3er Ciclo 94,70 96,30 97,18 98,42 95,82

TOTAL 94,47 96,95 96,23 99,41 95,82

316

Tabla 114 Porcentajes de la promción de alumnos según titularidad/modalidad lingüística, curso 2005-2006 (sobre el nº total de almnos y alumnas en 1º, 2º, 3º y 4º de la ESO en grupos ordinarios)

C. PÚBLICOS MOD. G+A

C. PRIVADOS MOD. G+A

C.PÚBLICOS MOD. B+D

C. PRIVADOS DOD. B+D GLOBAL

1º ESO 82,61 91,50 93,14 97,95 87,94

2ª ESO 83,61 90,80 92,18 85,08 87,80

3º ESO 69,58 83,28 80,16 89,28 76,88

4º ESO 82,22 88,25 90,85 94,77 86,50

El desfase curricular, dentro del campo mas amplio del fracaso escolar, tiene que ver muchas veces con haber iniciado la escolarización obligatoria en el curso que corresponde y ello, a su vez, se relaciona con la existencia o no de escolarización previa en guardería o educación infantil.

Algunos colectivos, por ejemplo la población gitana y también la de origen extranjero, con sus diferencias, pueden tener dificultades – ya sea por su incorporación mas tardía o irregular o proceder de otros sistemas educativos -, respecto al éxito escolar en cuanto la la adecuación edad-nivel, sin que necesariamente esto presuponga la no incorporación al curso correspondiente para todos los casos y de forma sistemática.

Población gitana

En relación al rendimiento escolar y particularmente en lo que hace referencia a la adecuación del nivel del o de la alumna con su edad y si se comparan los datos que a nivel estatal existen para esa cuestión (Fundación Pere Tarrés 2005) con estudios anteriores (1994), parece apreciarse que la correspondencia entre el nivel del alumnado gitano y el curso en que se encuentran ha aumentado notablemente, disminuyendo el desfase edad-curso. Así, dos tercios del alumnado gitano están escolarizados en el nivel que le corresponde a la edad.

Según el citado trabajo, dos hechos explicarían esta cuestión: o bien que con la normativa en materia educativa existente en el momento del estudio se permitiese sólo en casos excepcionales la repetición de curso (limitada a la repetición de un curso por etapa, con lo que retraso acumulado no podía ser tampoco excesivo), o bien porque, al haber un retraso en la escolarización del niño o la niña gitanos, se les matriculase directamente en un curso inferior, mas adecuado a su nivel de competencia curricular.

También destaca el hecho de que sólo la mitad aproximadamente del alumnado gitano apruebe todas las asignaturas, cifra muy por debajo de la media en cuanto a rendimiento escolar. Relaciona este hecho con que no se

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hayan adquirido de forma óptima aún, por parte de este alumnado los principales hábitos de estudio y trabajo. Un dato interesante es que el alumnado gitano realiza mejor sus tareas en el aula que en casa, resultado que, en el estudio mencionado, encontraría justificación o explicación en los condicionamientos que pudieran suponer las características de la vivienda , el número de personas que componen la familia, la importancia que ésta atribuya a las tareas escolares, así como las exigencias del profesorado. También con la discrepancia entre las motivaciones e intereses del alumnado gitano y los intereses del profesorado con respecto a estos alumnos, o bien que estos objetivos no están bien adaptados a sus situaciones de partida, teniendo, inconsecuencia, escaso significado para ellos lo cual implica una falta de comprensión de los mismos y de valoración y motivación para su consecución.

Las niñas gitanas presentan diferencias significativas en el rendimiento escolar que los niños gitanos, presentando mejores niveles de adquisición de hábitos de trabajo. Estos resultados encuentran correspondencia con los obtenidos en otros estudios sobre la población mayoritaria.

Población de origen extranjero

El acceso de esta población al Sistema Educativo Navarro ha sido un éxito en particular con los niveles obligatorios (Infantil-Primaria y Secundaria), en cuanto que ha sido rápido y sencillo, a juicio también del propio colectivo inmigrante y, se puede decir, que la educación se ha confirmado como un derecho universal garantizado.

Se han incorporado principalmente a centro públicos y ha requerido un esfuerzo de adaptación de todo el sistema porque, si se tiene en cuenta la estructura de la población Navarra de las últimas décadas y sus pautas de movilidad, la evolución seguida por el alumnado extranjero desbordó las expectativas y previsiones del sistema educativo. Pero, a pesar de todo ello, se pueda afirmar que se ha cumplido el objetivo de una incorporación plena al sistema educativo.

Tabla 115 Evolución del total de alumnado y del alumnado extranjero en navarra Cursos 1999-2000/2006-2007

1999-2000 2003-2004 2005-2006 2006-2007

TOTAL ALUMNADO 81.794 84.937 87.088 91.002

Alumnado Extranjero 1.062 6.715 8.619 9.436

% extranjero s/total 1,30 7,91 9,90 10,37

Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del Sistema Educativo en Navarra de los cursos 2005-2006 y 2006-2007

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La representación del alumnado extranjero sobre el total de estudiantes se mantiene en unos niveles muy similares a la relación del total de población extranjera sobre la población total en Navarra, si bien pasa a estar por encima desde el cambio de centuria (en torno a un punto porcentual). Así, en el año 2003, la población extranjera en Navarra suponía el 6,7% del total de la población frente al 7,9% del alumnado extranjero sobre el total de estudiantes y en el 2007 un 9,2% y un 10,37%, respectivamente.

El esfuerzo de integración educativa no impide que haya desfases entre demandas y servicios educativos.

A partir del curso 2004-2005 se pusieron en marcha bloques de medidas para hacer frente a las disfunciones observadas, tanto por la insuficiencia presupuestaria como por el reto docente que suponía el fuerte aumento de la diversidad social, cultural, lingüística, económica y de valores del alumnado.

Para mantener y garantizar la igualdad de condiciones se han desarrollado acciones de refuerzo y apoyo a la población de origen extranjero, para aquellas personas que tenían necesidades educativas especiales.

En cuanto al retraso curricular, específicamente, existe una dificultad para equilibrar los niveles académicos de los recién incorporados al sistema educativo navarro con los que ya tiene aquí una trayectoria mas dilatada de pertenencia al mismo, lo cual ha podido suponer, temporalmente, en el periodo reciente, cierta incidencia en las tasas de idoneidad, al incorporarse estudiantes extranjeros escolarizados en un curso por debajo del que le correspondería por edad, pero que no indica que esa situación vaya a estancarse después.

El Plan para la integración de la población inmigrante 2002-2008 proponía el arbitrio de medidas referidas al retraso curricular posible, tales como refuerzos educativos ante los retrasos escolares y para el aprendizaje de la lengua cuando fuese necesario, la participación en actividades extraescolares específicas y dotación de recursos materiales.

Los refuerzos educativos han sido considerados por los Centros y por el propio Departamento de Educación, como el reto mas difícil al que se enfrenta el sistema educativo en su conjunto, especialmente en la ESO (Evaluación del Plan-2009).

Requiere implementar medidas de atención a la diversidad que permitan la adaptación del curriculo a las necesidades y al nivel de competencia que presenta el alumnado procedente de la inmigración. Estas medidas de atención en los diversos centros ha de hacer posible que el alumnado se integre normalmente en grupos ordinarios, procurando que no se de una excesiva distancia entre el nivel de competencias curriculares del grupo de referencia y el que el alumnado nuevo presenta y que, a la vez, no exista una diferencia de edades excesiva porque dificultaría la integración.

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Cada centro ha de contemplar en su Plan de Atención a la diversidad que los desdobles que se realizan en primer ciclo en áreas troncales tengan la correspondiente elaboración de adaptaciones curriculares individuales o de grupo mas específicas. Y también se ha de tener en cuenta la posibilidad de diseñar un curriculo adaptado de orientación eminentemente práctica para el segundo ciclo, conducente al título de Educación Secundaria.

Aunque la aplicación de Planes de Atención a la diversidad es previa a la llegada del alumnado de origen extranjero a las aulas, la realidad socioeducativa de los últimos años es mucho mas heterogénea y compleja e incluye también la anterior diversidad y ha supuesto un esfuerzo de adecuación y un debate aún no concluido.

f) Aumento del número de menores-adolescentes implicados en hechos delictivos

Aunque no es una cuestión que se derive del sistema educativo, que tenga que ver directa y exclusivamente con educación y en ella están actuando otros sistemas como el de Servicios Sociales, Salud, o Sistema Penal, el hecho de que la escolarización sea obligatoria en los y las adolescentes, hace que el territorio escolar sea un escenario clave a considerar en su tratamiento y por eso se incluye en este apartado.

Los y las menores que se encuentran implicados o que expresan sus conflictos de manera delictiva, no cabe duda de que inician procesos que pueden colocarles en situaciones de riesgo de exclusión social, según cómo se traten o resuelvan éstos. No hay que olvidar que son personas que están en etapas fundamentalmente educativas de su vida en las que tienen que construir su incorporación social y su propia identidad personal.

Se puede decir que si algún aspecto de las conductas adolescentes genera especial tensión y malestar en el mundo adulto es lo que tiene que ver con las actividades consideradas, en sentido amplio, delictivas.

La alarma se suele ver alimentada vía mediática por sucesos que despiertan una mayor preocupación, por su gravedad, y se extiende a la generalidad de hechos produciéndose, a menudo, desconcierto y construcciones sociales poco relistas sobre cómo actuar.

Por otra parte todo el proceso se ha judicializado, a partir de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, Ley de Responsabilidad Penal de los menores. El desconcierto se manifiesta también en que esta Ley ha sido retocada en varias ocasiones, se han ido produciendo cambios, ha habido una especie de revisión permanente. Ya se modificó dos veces antes de entrar en vigor, otras dos en los años posteriores y se cambió totalmente en el 2007 (Ley Orgánica 8/2006 de 4 de diciembre por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000).

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Recientemente, la Fiscalía de Menores de Navarra, alertaba del aumento de los hechos delictivos cometidos por menores. El años 2008, los menores implicados fueron 1.024, el doble que en 2002 (592). Mientras que las diligencias preliminares abiertas también se han multiplicado por dos: de 556 a 1100. Las condenas a menores también se han disparado, pasando de 115 en 2002 a 172 en el año 2008. Las medidas impuestas varían entre el internamiento, la libertad vigilada, permanencia de fines de semana y realización de tareas socioeducativas. La fiscal señalaba que hacen falta mas medios para que el cumplimiento de las medidas no se retrase (el tiempo de espera medio es de 6 meses, pero hay menores que no empiezan el cumplimiento de las medidas hasta pasados 9 meses). Resaltaba la importancia de la mediación y pedía mas convenios con ayuntamientos.

Estos comportamientos parece que afectan a adolescentes de todas las clases sociales, también de familias consideradas “normales”. Y se da una especie de desconfianza permanente en las respuestas educativas responsabilizadoras como forma de responder a los conflictos adolescentes.

En cualquier caso, las medidas correctoras aplicadas a los y las menores deben ayudar a su incorporación positiva en la sociedad o, al menos, no deben dificultar o hacerla imposible. La justicia de menores no está para educar, pero debe hacer posible la continuidad de la educación.

Si en algo coinciden profesionales expertos/as es en afirmar que las Leyes de Menores han de poderse aplicar con criterios de oportunidad y de intervención mínima para que las respuestas sean flexibles, adaptadas, teniendo en cuenta las características de la edad, las formas de actuar adolescente y buscando formas alternativas de resolución de los conflictos, lo cual debe conducir a la reducción a mínimos del sistema penal.

g) Otras situaciones de riesgo-vulnerabilidad y exclusión educativa: Un tema recurrente al señalar situaciones de riesgo en educación es el de la

concentración de alumnado con dificultades específicas de diverso tipo en centros públicos y determinadas zonas, una cuestión en la que es difícil encontrar una solución que satisfaga a todas las partes implicadas, puesto que, además se vincula a los lugares de residencia de estas personas(desigual distribución territorial de la población de origen extranjero y de la población gitana por citar dos ejemplos) y al derecho de elección de los padres y madres.. No obstante, sí que parece mas factible conseguir que haya una mas equitativa distribución entre centros públicos y concertados.

Como muestra de la situación y su evolución, se presentan algunos datos referidos a la escolarización del alumnado de origen extranjero y a las “preferencias” de la población gitana.

321

En la Evaluación del Plan de Integración para la población inmigrante (2002-2008) se incluyen datos del propio Departamento de Educación sobre matriculación del alumnado extranjero por zonas de Navarra y en centros públicos. Tabla 116.- Alumnado de origen extranjero, datos por etapas, cursos 2003/2004 al 2007/2008

Alumnado de origen extranjero

Curso Centros Públicos Centros Concertados

E.I E.P ESO, Bach. F.P.

Total C. Púb.

% Pública s/total

E.I E.P ESO, Bach. F.P.

Total Concert.

% Concert. s/total

Total

2003-2004 1.166 2.544 1.619 5.329 79,36% 255 596 535 1.386 20,64% 6.715

2004-2005 1.216 2.952 1.786 5.954 79,59% 244 641 642 1.527 20,51% 7.481

2005-2006 1.247 3.331 2.345 6.923 80,32% 288 710 698 1.696 19,68% 8.619

2006-2007 1.310 3.729 2.573 7.612 80,67% 250 732 842 1.824 19,33% 9.436

2007-2008 1.082 3.871 2.786 7.739 80,01% 277 728 928 1.933 19,99% 9.672

Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad

Tabla 117 Distribución del Alumnado extranjero entre la red pública y privada, curso 2007/2008

Centros EI EP ESOPostobligatoria Total

PÚBLICOS 1.082 3.871 2.786 7.739

Concertado 277 728 928 1.933

Totales 1.359 4.599 3.714 9.672

Según estos datos del último Informe del Consejo Escolar del Curso 2007-2008, habría un 80 % del alumnado de origen extranjero escolarizado en centros públicos, en los distintos niveles de Enseñanza y un 20 % en centros concertados.

En relación con su asentamiento territorial, las mayores concentraciones de este alumnado se dan en las áreas de Pamplona, Tudela, Estella y Tafalla.

En cuanto a la distribución geográfica y tipo de centro que las familias gitanas eligen para escolarizar a sus hijos e hijas, todas las fuentes consultadas coinciden en señalar la tendencia a su concentración en centros de titularidad pública, especialmente en el Sur de Navarra y en la Comarca de Pamplona y, en

322

particular, en determinados centros, con los riesgos que ello implica de guetización y, a su vez, las consecuencias derivadas de la misma.

Respecto al modelo lingüístico, en torno al 85 % del alumnado extranjero se matricula en el modelo G, el 13,14 % en el modelo A y entre el 1 y 2 % en el D.

Desde las asociaciones de inmigrantes se indica que en la distribución del alumnado por titularidad de los centros y modelo lingüístico influyen, además de la proximidad o los servicios complementarios (p.e. comedor…), las actuaciones de las Comisiones de Escolarización, la escasa información previa sobre los modelos lingüísticos y las dificultades de acceso a algunos centros. Coinciden con el Consejo Escolar en que hacen falta mas Comisiones de Escolarización.

Ya se ha señalado que la escolarización equilibrada es un tema complejo, que no está bien resuelto todavía. Tal vez en estos años se han dedicado mas esfuerzos a conocer y a asumir esta realidad diversa y a aplicar refuerzos, en tanto que se ha quedado en un segundo plano la cuestión de la distribución equitativa por centros.

Ultimamente se habla de una única Comisión de Escolarización central que coordine al resto de Comisiones con criterios claros, comunes y consensuados. Donde las Comisiones locales han funcionado bien (p.e. Estella), afirman que es un buen instrumento. También sirven para hacer frente a la escolarización fuera de plazo, situación que complica aún mas la distribución y en la que según parece se da algún tipo de picaresca a veces por parte de ciertos centros y un bajo compromiso de algunos centros concertados, con honrosas excepciones que también las hay.

En cualquier caso, la excesiva concentración de alumnado con Necesidades Específicas por distintas razones en los centros públicos (no toda la población escolar de origen extranjero las tiene), es una asignatura pendiente del sistema educativo que puede restar efectividad a la integración educativa, al éxito escolar del alumnado, la satisfacción de las familias y profesorado y dificultar el buen clima escolar y la convivencia.

h) Necesidades de formación de la población adulta

En las situaciones de las personas adultas, dentro de familias en riesgo o situación de exclusión social, se dan fuertes déficits de formación básica. Según los datos de la EPA, la tasa de analfabetismo en España fue del 2,3% en 2007, lo supone un ligero repunte de una décima respecto al dato en 2006. En general, el analfabetismo afecta en mayor medida a las mujeres, con una tasa de 3,1 %, que a los hombres, 1,4 %.

Hay bastantes diferencias por Comunidades Autónomas. Navarra, en esa misma fuente aparece con una tasa de analfabetismo del 0,5

323

De la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), se puede obtener este otro dato de adultos y nivel de estudios alcanzado, para los años 2004-2005 y 2006

Tabla 118.- Adultos por nivel de formación alcanzado, años 2006, 2005 y 2004. (en porcentaje)

AÑO 2006 AÑO 2005 AÑO 2004

Educación primaria o inferior (1)

Educación superior(2)

Educación primaria o inferior (1)

Educación superior(2)

Educación primaria o inferior (1)

Educación superior(2)

Total 35,2 22,4 37,4 21,8 31,1 21,8 Andalucía 41,7 17,1 44,1 16,6 39,8 16 Aragón 34,6 20,6 34,9 19,8 33,5 21,6 Asturias (Principado de) 36,8 20 39 21,1 27,2 21,4 Balears (Illes) 20,5 21,8 29,8 20,6 19,5 20 Canarias 29,2 16,4 31,6 17,3 37,4 17,5 Cantabria 28,9 24,5 37,8 23,4 18,7 24,9 Castilla y León 43,4 20,7 44,6 20,9 36,3 20,6 Castilla - La Mancha 40,3 19 40,2 15,9 35,9 16,4 Cataluña 32,8 23,9 38 23,6 27,5 25,8 Comunitat Valenciana 36 20,7 34,3 17,9 30,2 18,5 Extremadura 38,8 16,2 44,2 17,9 32,4 17,5 Galicia 47,7 18,2 41,5 20 42,8 17,9 Madrid (Comunidad de) 24,4 34 27,4 33,2 15,4 31,3 Murcia (Región de) 49,5 13,6 51,9 14 33,6 17,5 Navarra 26,7 29,6 25,9 30,1 26,9 29,1 País Vasco 24,3 33,6 30,5 30,4 32,6 28,8 Rioja (La) 27,7 26 40 21,5 29 22,8 Ceuta y Melilla 37,7 15,7 38,3 15,4 37,1 15,3

(1).Incluye analfabetos. (2) Incluye formación e inserción laboral equivalente.

Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.

A partir de estos datos, las actuaciones de educación de las personas adultas han de contemplar la diversidad de situaciones posibles, especialmente las más excluidas y las más vulnerables, aunque, como señala el propio Departamento de Educación, no han de ser sólo enseñanzas compensatorias o de segunda oportunidad, sino de formación a lo largo de la vida. Si bien la necesidad de compensación y de ofertas educativas que supongan nuevas oportunidades son claves para algunas de las personas a las que se refiere este trabajo. Los bajos niveles educativos alcanzados afectan, de manera especial a los colectivos que presentan riesgo o situación de exclusión.

Así, si se comparan los datos de la población general, con los datos de estudios de la población gitana, se observa un claro desfase en función de la edad. Se aprecia un mayor nivel educativo en las generaciones jóvenes, mientras que en la población gitana adulta, de entre 25 y 64 años, se constatan importantes déficit de formación básica. Hoy parece que todavía se puede seguir hablando de escasa formación en general en los y las gitanas de Navarra,

324

si bien este fenómeno ha sido y continúa siendo mas intenso para las generaciones anteriores, afectando de manera especial a las mujeres. Los factores explicativos son culturales, pedagógicos y estructurales (derivados del tipo de vivienda, empleo etc.), acompañados, a su vez, por procesos de reproducción de la estructura y posición social.

En este sentido, el Programa de Educación Básica de Personas Adultas no parece constituir una medida apropiada, que esté incidiendo realmente en la comunidad gitana debido, entre otras causas, al alto nivel exigido para el acceso a algunas de las acciones formativas ofertadas. Es importante tener en cuenta que, según estudios centrados en esta población, en relación con la continuidad educativa, se estima que tan sólo un 7,5 % de jóvenes entre 16 y 24 años en las familias gitanas de Navarra, continúan sus estudios después de la Enseñanza obligatoria.

Otro grupo de personas de diferentes características, pero que puede necesitar de determinada formación de adultos, es el de la población inmigrante. La enseñanza de castellano a personas adultas ha crecido en torno a un 50%, pero este aumento parece insuficiente comparado con el ritmo de crecimiento de la inmigración procedente de países de lengua no hispana. Es éste un déficit que puede condicionar de manera muy sustancial los procesos de integración social de ciertos colectivos de inmigrantes y que debería, por tanto, abordarse mas seriamente en el futuro (Conclusiones Evaluación Plan Integración Población Inmigrante).

Algunos otros grupos de población podían ser susceptibles también de formación si se quiere mejorar su posición ante el mercado laboral. Es el caso de algunas mujeres que conforman el colectivo de familias monoparentales, que parten de una baja formación tanto educativa (estudios reglados) como laboral (baja o falta de cualificación). En el grupo de mujeres con menores a su cargo existe un 52,3 % de mujeres con educación básica e inferior, superando al del total de mujeres en casi 8 puntos (44,5 %) sobre la población general. Habida cuenta del aumento del número de madres adolescentes ya señalado en otro apartado, se trata de un grupo significativo dadas las dificultades que tendrán que enfrentar en un contexto en el que la mayoría de los nacimientos se producen como media por encima de los 31 años.

Una situación que, según el estudio monográfico de Monoparentalidad y Exclusión social realizado, habría que tratar de forma prioritaria es la de las mujeres inmigrantes en situación irregular, que se intensifica y agrava con la falta de papeles que impide el acceso al mercado de trabajo. En este grupo se requeriría combinar la formación con los recursos que permitan la conciliación de la vida familiar y laboral y formación becada.

También es el caso de quienes abandonaron tempranamente los estudios y carecen de titulación básica. Se necesita facilitar su vuelta a la formación y obtención de la correspondiente graduación, además de una continuidad de

325

estudios mas allá de la enseñanza obligatoria. Máxime en este tiempo de escasez de oportunidades laborales en el que ofrecer formación es preparar mejores condiciones de inserción laboral en el futuro.

En cuanto a las personas mayores, en la monografía correspondiente se detecta que cuanto menor es el nivel educativo y de formación, mayores son las dificultades para superar situaciones de precariedad y exclusión. La edad y el sexo marcan diferencias claras ya que la experiencia vital de la guerra y postguerra impidió alcanzar un nivel medio o alto a las actuales personas mayores y, en el caso de las mujeres, su salida prematura del sistema educativo y del mercado de trabajo agudizó las carencias. Pero las sociedades presentes han sumido también a las personas mayores en un analfabetismo digital (además del analfabetismo considerado ordinariamente) que abre una importante brecha comunicativa intergeneracional y les excluye de ciertos dispositivos y recursos.

i) Déficits de trabajo interinstitucional y de una cultura común Educación-Servicios Sociales-Salud para un trabajo socio-educativo coordinado, con colectivos en riesgo o situación de exclusión social:

Aunque en la Escuela actúan los diversos universos que acompañan a las personas, incidiendo todos en las trayectorias educativas y al revés, en la práctica cotidiana resulta difícil compaginar las diferentes visiones de los distintos profesionales y los apoyos mutuos que pueden prestarse.

Puede ser una cuestión de acentos, pero en la construcción y en la realidad del trabajo con las dificultades y problemas es precisa la cooperación de los diversos ámbitos (salud, educación, social…) y pautas de trabajo profesional compartidas (los protocolos y procedimientos son necesarios, pero no suficientes) para crear entornos educativos que sean estimuladores, normalizadores y diversificados. Trabajar en red, que significa especialización complementaria, capacidad de compartir alguna parte de la atención a partir de una concepción global de la persona (Funes. El lugar de la infancia.GRAO. 2008)

En el I Plan de Lucha contra la Exclusión aparecía la dificultad y la necesidad de coordinación entre los ámbitos de salud, educación, social y en las Evaluaciones quedaba como algo pendiente. Aún permanece la necesidad de este trabajo conjunto con suficiente entidad y permanencia.

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5.-Principales intervenciones realizadas en materia de Educación

a) Cuestiones generales de la Atención a la diversidad La actividad del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra en

estos últimos años en relación con el Sistema Educativo en general y su orientación hacia la Atención de la población Necesidades Educativas Especiales para la inclusión y normalización de su escolarización ha sido muy alta.

El impulso del Sistema Educativo se ha plasmado en la Normativa generada, en la Estructura Administrativa desarrollada y en Presupuestos.

La legislación es extensa y si se va de adelante hacia atrás es preciso destacar la Orden Foral 93/2008, de 13 de junio, por la que se regula a Atención a la Diversidad en los Centros Educativos de Educación Infantil, Primaria y Secundaria de la Comunidad Foral de Navarra. Su antecedente es la Orden Foral 1253/2004, de 16 de septiembre, que había regulado, en base a la diversidad creciente, la atención educativa al Alumnado Extranjero y de minorías socialmente desfavorecidas.

La Atención a la Diversidad (escenario que tiene que ver con las necesidades y problemas educativos de las personas en edad escolar en riesgo o situación de exclusión educativa), según el último Informe del Consejo Escolar de Navarra sobre el Sistema Educativo, curso 2006-2007, supone que la diversidad es un continuo de necesidades que conlleva a su vez un continuo de respuestas educativas para conseguir el ajuste óptimo de la enseñanza y del aprendizaje”. El Informe habla de los principios que han de regir esta atención citando los de equidad (para garantizar la igualdad de oportunidades), de calidad (para el pleno desarrollo de la personalidad a través de la educación), de normalización y de inclusión que son los que han de conducir el proceso de enseñanza y aprendizaje del alumnado en todos los niveles educativos, garantizando así el derecho de todos y todas a ser atendidos adecuadamente.

Cada Centro educativo ha de elaborar el Plan de Atención a la diversidad (P.A.D) y entiende por Necesidades Educativas Especiales (NEEs) transitorias o permanentes las siguientes:

• Alumnado desfavorecido socioeconómica y socioculturalmente

• Alumnado de origen extranjero, con desconocimiento de la lengua o con desfases curriculares en conocimientos básicos

• Alumnado con altas capacidades intelectuales

• Alumnado con necesidades educativas especiales asociadas a discapacidad física, psíquica, sensorial o a graves trastornos de conducta.

327

Las modalidades de escolarización que han funcionado en Navarra en estos últimos años en la Enseñanza Obligatoria – teniendo en cuenta los principios antes citados de equidad, calidad normalización e inclusión- han sido dos principalmente:

Escolarización Centro Ordinario con diferentes opciones organizativas:

• Centro preferente de motóricos y auditivos

• Aulas específicas para alumnado con transtornos generalizados del desarrollo (TGD)

• Unidades de Curriculo Especial (UCE)

• Programas de Iniciación Profesional en Centro Ordinario (PIPE)

• Programas de Cualificación Profesional Inicial Especial (PCPIE)

Escolarización en Centro de Educación Especial con las siguientes opciones organizativas:

• Aula de Educación Especial en zona rural

• Programa de Escolarización combinada: Centro de Educación Especial y Centro Ordinario

• Programas de Iniciación Profesional Especial en Centro de Educación Especial (PIPE)

• Programas de Formación para el Tránsito a la Vida Adulta (TVA).

b) Recursos Ordinarios de Atención a la diversidad en Educación Infantil, Primaria y Secundaria:

Tras la identificación y valoración de las Necesidades Educativas Especiales por los/as Orientadores/as del Centro y propuestas de adaptación, se determina la modalidad de escolarización.

En las etapas de Infantil y Primaria el alumnado se incorpora, con carácter general y a tiempo total en las aulas ordinarias, en un proceso de atención e inmersión normalizada, y si precisa alguna intervención complementaria, la tiene dentro de su grupo y con carácter temporal.

En segundo y tercer ciclo de primaria, el profesorado ordinario ha de realizar, de manera prioritaria en las horas asignadas a la atención a la diversidad, los refuerzos para el alumnado de origen extranjero, desarrollando

328

programas de enseñanza de la lengua de acogida y vehicular y de apoyo al desfase curricular.

En Secundaria, los centros deben disponer de recursos y medidas generales ordinarias para la atención a la diversidad con el incremento del horario correspondiente y estableciendo programas de atención al alumnado de origen extranjero y en situaciones desfavorables.

Estos últimos podrán incorporarse a las medidas específicas previstas en los últimos cursos de la etapa (Programas de Cualificación Profesional, Programa de Curriculo Adaptado, Programa de Diversificación Curricular y orientados a la obtención del Título de Graduado en Secundaria. Se completan con Programas de Inmersión Lingüística.

Evolución de algunas de estas medidas en el periodo entre el curso2003-2004 y 2007-2008:

Se observa un aumento significativo del número del alumnado matriculado, principalmente en las UCAs y, en ambos casos, en los Centros Públicos que, al parecer, han ido adecuando las respuestas educativas a las necesidades y realidad específica del barrio/zona donde se enmarcan, con mas autonomía y recursos aunque no exenta de problemas y debates sobre la bondad del modelo Tabla 119 Matrícula de Alumnado en UCA en entidades son ánimo de lucro,curso 2007/2008

UCA Localidad Centro Modelo

Alumnos Grupos

Berriozar T.E. Lantxotegui G 8 1

Cascante C.P.E.P. La Ribera G 14 2

Ilundain G.E. Haritz Berri G 17 3

Pamplona T.E. Etxabakoitz G 18 2

Puente la Reina Centro Puente G 14 2

Tudela T.E. El Castillo G 8 1

TOTAL GENERAL 79 11

Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturali

329

Tabla 120.- Evolución de la Unidades y Alumnado de UCE, cursos 2002/2003 al 2007/2008

Nº unidades de UCE Nº de Alumnos Público Concertado Público Concertado

Total Unidades

UCE

Total Alumnos de

UCE

2003/04 13 7 51 37 20 88

2004/05 14 9 61 47 23 107

2005/06 22 9 93 49 31 142

2006/07 25 9 109 44 34 153

2007/08 28 9 125 41 37 173

Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad

.Tabla 121 Evolución de la matrícula UCA y Diversificación,según titularidad de los centros, cursos 2003/2004 al 2007/2008

2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Alum. Grup Alum. Grup Alum. Grup Alum. Grup Alum. Grup

Centros Públicos 289 30 268 28 275 28 397 40 559 61

Centros Concertados 225 23 190 20 191 21 182 19 125 12

TOTAL 514 53 458 48 466 49 579 59 684 73

Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad

En cuanto a la Evolución de la promoción/titulación en UCA como en DC, ha habido una evolución positiva desde el 2001-2002 al 2006-2007, siendo la de este curso pasado la mejor de la serie en ambas modalidades. En el caso de las UCAs hasta este curso no alcanzaba el 70 % y ahora está en el 81 %. El índice de la Diversificación curricular se acerca al de de la ESO de los grupos ordinarios. (La promoción se realiza así: el alumnado de Unidad de Curriculo Adaptado(UCA) promociona a Diversificación curricular(DC) y éste al título de Graduado en Enseñanza Secundaria.

330

.Tabla 122 Evolución de la promoción/titulación en U.C.A. y Diversificación Curricular,Cursos 2001/2002 al 2006/2007

Curso 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007

U.C.A 37 51 50 66,5 52,5 80,93

Diversificación Curricular 81 81,4 81,8 85,1 84,6 85,94

c) Atención al alumnado de origen extranjero y al socioculturalmente desfavorecido

Se han llevado a cabo distintas iniciativas. Se ofrece una Guía informativa para el alumnado inmigrante donde se describe el Sistema Educativo Navarro y sus características (publicado en varios idiomas), organización escolar, derechos y deberes del alumnado, etc., en orden a su igualdad de oportunidades.

Debido al goteo constante de llegada del alumnado de origen extranjero, en ocasiones a lo largo de los cursos, el Departamento de Educación crea los “puntos de acogida” denominados Comisiones Locales de Escolarización que dependen de la Comisión General de Escolarización del Departamento y que procuran que la escolarización se realice con el debido respeto al derecho de elección de padres y madres y la necesidad de una distribución equilibrada, teniendo en cuenta las plazas disponibles en centros públicos y concertados. No obstante el problema de concentración en centros públicos y zonas sigue pendiente de resolverse adecuadamente.

Hay un Programa específico de apoyo a Centros de Primaria para la atención educativa del alumnado inmigrante y del socioculturalmente desfavorecido, contemplado en la Orden Foral 93/2008 que prevé la dotación de Profesorado de apoyo al profesorado ordinario para esta atención del alumnado con gran desfase curricular y con desconocimiento del castellano (se conoce también como de apoyo a las minorías o de compensatoria, inicialmente Orden Foral 253/2004 y actualmente Orden Foral 93/2008). Se da una tendencia ascendente sobre todo en el último cu

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Tabla 123.- Profesorado de Apoyo a Centros de Primaria,Curso 2007/2008

Zonas Localidades Centros Profesorado

Pamplona 10 24 36

Elizondo 1 1 1

Estella 7 7 9

Irurzun 2 2 2

Sangüesa 2 2 2

Tafalla 9 9 16,5

Tudela 10 13 19

Totales 41 58 85,5

El número total de alumnas/os que atiende ese Programa es de 1538, la ratio Profesor/alumno es de 18,07. Este profesorado atiende a los tras ciclos de Enseñanza Primaria, en 58 centros de 41 localidades.

Programa de inmersión lingüística para enseñanza de la lengua vehicular al alumnado de origen extranjero matriculado en la ESO. De 176 alumnos y alumnas atendidos en 2007/2008 alcanzan la calificación de APTO 126. Así mismo existe un Programa de lengua y cultura portuguesa en 4 centros.

Todavía el sistema educativo no ha asumido la diversificación de la oferta en contenidos (lenguas, historia, culturas…) propios de los países de procedencia del alumnado. Aunque dada la composición tan diversa y variable del flujo migratorio, posiblemente es de difícil encaje. Tampoco parece que estas cuestiones estén muy presentes en las agendas de los padres y madres, porque según la encuesta a la población inmigrante sólo el 5 % plantea la enseñanza de la lengua materna en la escuela.

Otras intervenciones del Sistema Educativo hacen referencia a la Atención al alumnado de estancia temporal que se dirige a las necesidades educativas de los hijos e hijas de familias temporeras que vienen a Navarra a realizar diferentes campañas agrícolas y que al tratarse de un alumnado diverso y con graves desfases curriculares requieren incrementar la plantilla de algunos centros. Cabe mejorar este programa con mas coordinación con los Ayuntamientos y Servicios sociales para conseguir asistencia mas regular y también con los centros de origen para intercambio de información a la venida y al regreso. El curso pasado se atendió a 68 alumnos en 4 localidades.

Un programa permanente es de la Atención a alumnado hospitalizado . En el curso 2007-2008 se realizaron 188 atenciones en Educación Infantil, 289 en Primaria, 69 en la ESO con un total de 546 atenciones. Coordinado con Salud.

332

Programas de acompañamiento escolar, refuerzo y apoyo en Centros Educativos de Primaria y Secundaria: Desde la sección de Multiculturalidad e Inmigración se ha impulsado, por iniciativa ministerial y de los Centros, el denominado Plan PROA, que tiene su antecedente, pionero, en el Programa desarrollado por el Colegio Público de San Jorge (Pamplona). Puso en marcha las “aulas de tarde” para facilitar las tareas del alumnado que necesitaba refuerzo y apoyo. Esta idea la recoge el Ministerio y la hace efectiva a través del llamado Programa de Acompañamiento Escolar (PROA).

En Navarra es un programa plenamente asumido por el Departamento de Educación. Está extendido y se materializa en: Programa de Acompañamiento en Primaria (35 centros, 519 alumnos/as, 45 grupos en el curso 2007-2008). En Secundaria, dirigido especialmente a alumnado de primero y segundo de la ESO (5 centros, 99 alumnos/as y 10 grupos) y Programa de Refuerzo y apoyo en Secundaria (6 localidades, 7 centros y 8 alumnos/as durante el curso pasado). Trabajan en grupo general 15 horas y en grupo reducido (7-8 alumnos/as) otras 15 horas. Es un refuerzo importante.

Por último, las Ayudas económicas a colegios públicos y concertados que atienden al alumnado desfavorecido, ascendieron en el último curso a un total de 591.780 euros, para 232 centros y 5.178 alumnos /as beneficiarios.

d) Evolución del profesorado, personal orientador y formación continua:

La evolución del Profesorado en el Sistema Educativo Navarro ha sido notable y ha ido pareja a las transformaciones operadas en el Alumnado y en la Enseñanza. El número del alumnado en el sistema educativo ha crecido en torno a un 11 % y este incremento se ha debido casi exclusivamente a la creciente presencia de alumnado extranjero (10,37 % en el curso 2006-2007) y que alcanza una proporción ligeramente superior (3 décimas) a lo que representa ese sector en el conjunto de la población (Evaluación Plan Integración).

En el periodo comprendido entre el curso 1999-2000 y el 2006-2007, a tenor de los datos facilitados por el propio Departamento de Educación, se observan las siguientes variaciones: Tabla 124.- Ratio alumnos/profesor por titularidad de los centros en Navarra y España (1999-2006)

Navarra España Público Concertado Público Concertado 1999-2000 10 14 12 16 2001-2002 9 14 12 16 2003-2004 9 13 11 15 2005-2006 10 13 11 14

333

Tabla 125.- Evolución del profesorado de centros públicos y concertados (1999-2007)

1999-2000 2004-2005 2006-2007 Público Concertado Público Concertado Público Concertado Infantil, Primaria, Secundaria, FP, Bachillerato

5.129 2.150 5.707 2.394 5.830 2.453

Educación Especial Específica

34 32 59 32 64 32

Enseñanzas de Régimen Especial

231 313 315

Otras Posibilidades/Garantía Social

34 22 23 44 115 61

Total 5.458 2.204 6.102 2.470 6.324 2.546

Fuente: Informe del Sistema Educativo de Navarra, 2006/2007 “Recursos Humanos del Departamento de Educación del Gobierno de Navarr

Tabla 126 Profesorado del programa de apoyo a centros públicos de educación primaria

1999-2000 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

20 22 28 43 44 46 85

Fuente: Departamento de Educación del Gobierno de Navarra

Tabla 127.- Evolución del profesorado funcionario y contratado en navarra en las etapas educativas obligatorias en centros públicos

2003/2004 2004/2005 2005/2006

Funcionarios 78,1 74,2 82,5 Educación Primaria

Contratados 21,9 25,8 17,4

Funcionarios 77,2 78,8 77 Educación Secundaria

Contratados 22,8 21,2 23

334

Desde Educación ha habido una apuesta por la dotación de recursos humanos, aunque la valoración que se hace desde fuentes sindicales es que se ha contratado personal interino, que la tasa de eventualidad es alta (cerca del 25 % de la plantilla según CCOO, concentrándose en la Educación Secundaria, con 640 eventuales en primaria y 1081 en Secundaria). La eventualidad de este profesorado habría dificultado, según esas fuentes, la formación de equipos de trabajo estables y ha sido, especialmente grave cuando en algunos centros se superaba el 50 % de personal eventual.

Desde otro lado, Asociaciones de Inmigrantes, se cuestionan otros aspectos, como la escasez de profesionales sensibilizados y capacitados para atender al alumnado extranjero y su limitado esfuerzo para lograr igualar los niveles formativos de los y las estudiantes.

Lo cierto es que también el profesorado se acumulan malestares y sobre todo la Educación Secundaria acusa con mayor convulsión que cualquiera otro nivel, los cambios sociales que tienen que ver con transformaciones mas profundas y complejas que la presencia de alumnado extranjero en las aulas.

También ha aumentado el número del personal orientador.

Tabla 128.- evolución del número de orientadores en centros públicos,cursos 2003/2004 al 2007/2008

Curso 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Orientadores 111 116 120 125 148

Fuente: Servicio de Ordenación e innovación Escolar

A estos profesionales hay que añadir 13 orientadores/as del CREENA y 2 de la Unidad Técnica de Organización Escolar, ascendiendo el número total de orientadores/as disponibles a 163 en Centros Público

En Centros Concertados, contabilizando el número de horas dedicadas, puede verse la evolución siguiente:

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Tabla 129.- evolución de la orientación en centros concertados de navarra,curso 2003/2004 al 2007/2008

Nivel Educativo Curso 2003/2004 Curso 2004/2005 Curso 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Nº de centros

Nº de horas

Nº de centros

Nº de horas

Nº de centros

Nº de horas

Nº de centros

Nº de horas

Nº de centros

Nº de horas

Primaria 45 499 44 501 44 505 48 528 48 536

Secundaria (ESO, Bachillerato)

39 452 38 442 38 442 39 444 39 437

FP y PIP 5 68 6 69 6 68 6 68 6 73

Totales * 1.019 * 1.012 (*) 1.015 (*) 1.040 (*) 1.046

*No se refleja el total de centros porque algunos comparten enseñanzas (ESO., Bachillerato, F.P y PIP).

Fuente: Servicio de Centros y Ayudas al Estudio

Quizás destacar que lo que no se ha producido es la incorporación de personal de perfil profesional Social (desde Educación). El Departamento contempla lo que ha llamado Profesorado de Servicios a la Comunidad, que pertenece a los Centros y trabaja con las familias. Se trata de Técnicos/as de Intervención social y está en los Centros que tienen dificultades con alumnado con necesidades específicas. Está previsto en Secundaria y son docentes con ese perfil social. Todavía está en periodo de implantación.

Tampoco se han desarrollado suficientemente los EAIAS (desde Asuntos sociales), como Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia entre la Familia y la Escuela.

En cuanto a la Formación del Profesorado, existe un Plan anual de Formación y, actualmente, se ha suscrito el Pacto para la mejora de la calidad de la enseñanza pública en Navarra.

El Plan de Formación desarrolla distintas modalidades formativas:

• Asesoramiento a Centros

• Módulos de Formación

• Seminarios

• Grupos de Trabajo

• Cursos de Actualización científico didáctica

• Ayudas y licencias por estudios, etc.

Todas ellas contempladas como una actividad mas del profesorado.

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Una valoración que se hace de este Plan desde diversos colectivos es que la práctica total equiparación que se establece entre diversidad cultural e inmigración, hace que no se vean otras realidades y que al dotar a las actividades formativas sobre diversidad cultural de contenidos relativos a otros entornos geográficos, se presta escasa atención a las particularidades que presenta la comunidad gitana, por ejemplo, que es otra parte importante de la diversidad. Tampoco se observan en el elenco de actividades de formación, contenidos relativos a la formación especializada en el abordaje y tratamiento de la exclusión social.

Desde el Departamento de Educación no se comparte esa visión y se dice que, además de abordar cuestiones pedagógicas y técnicas de enseñanza-aprendizaje, la formación se centra mucho en atención al alumnado con necesidades específicas, alumnado desfavorecido socialmente.

e) Programa de Formación Básica de Personas Adultas (EBPA):

Las referencias legislativas de este Programa son la LOE y la Ley Foral 19/2002, de 21 de junio, reguladora de la Educación de las personas adultas y las Directrices Europeas.

A continuación se presenta la tipología de formación y la evolución de los datos correspondientes a esta enseñanza desde el curso 2003/2004 hasta el 2007/2008, según información del Consejo Escolar de Navarra en su Informe sobre el Sistema Educativo en Navarra.

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Tabla 130.- Evolución de los Estudios Básicos de Adultos (EBPA) y de Bachillerato a Distancia y Nocturno, 2003/2004 al 2007/2008

Curso 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008

Nivel I 410 485 568 496 440

Nivel II 272 178 193 227 200

Nivel III Presencial 219 196 215 260 248

Educación Básica

Nivel III Distancia 124 129 137 134 112

Total Formación Básica 1.025 988 1.113 1.117 1000

Español para extranjeros 495 584 592 689 906

Alumnado en estudios no reglados 2.026 1.863 1.708 1.638 1720

Total Alumnado 3.546 3.435 3.413 3.444 3.626

Bachillerato a Distancia 192 206 153 143 227

Bachillerato Nocturno 230 350 378 n.d. 337

Fuente: Servicio de Ordenación e Innovación

Nivel I, Alfabetización y neolectores; Nivel II, consolidación de conocimientos (Primaria);

Nivel III, Educación Secundaria, tendente a lograr el título de ESO

Tabla 131.- Centros y zonas de educación básica de personas adultasAlumnado de EPA en Formación básica y formación personal.curso 2007/2008

PAMPLONA Tudela Barranca Estella Sangüesa Tafalla Total

Formación Básica 250 218 54 75 27 16 640

Español para extranjeros 443 241 33 87 18 84 906

Enseñanzas no regladas 801 661 - 65 6 187 1.720

Total 1.494 1.120 87 227 51 287 3.266

Fuente: Servicio de Ordenación e Innovación

El Departamento de Educación tiene un Convenio de colaboración en el ámbito del Tratamiento con el Departamento de Justicia entro otros. El Régimen Penitenciario establece la obligatoriedad de la Enseñanza básica para quien carece de ella, y también establece en lo académico el principio de normalización ajustando la actividad académica a las disposiciones de las autoridades educativas correspondientes. En este caso la actividad docente presencial es ejercida por Maestros del Gobierno de Navarra destinados al Centro Penitenciario. Se desarrollan enseñanzas obligatorias y otras enseñanzas.

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El nivel de estudios de la población penitenciaria de Pamplona no es muy elevado, aunque en ella se encuentre un cierto número de personas que hayan cursado los estudios universitarios. La población analfabeta o semianalfabeta, junto con la que tiene estudios primarios incompletos se sitúa en torno a la cuarta parte del colectivo.

Los programas que Educación desarrolla en la prisión son los siguientes:

Tabla 132 Enseñanza obligatoria y Otras enseñanzas

Intensidad Impacto 2008 Nombre Días/semana Horas/día Enero Marzo Mayo NIVEL I: Alfebetización, Neolectores, Consolidación de Conocimientos, Castellano para extranjeros

1/2/3/4 (según grupos)

De 1,30 a 2 horas 41 29 45

NIVEL II de consolidación de conocimientos 3 1,30 h. 29 32 21

NIVEL III Educación Secundaria a distancia Carreras por la UNED

Tutorías -

Tutorías -

7 7

13 7

4 7

EUSKERA 3/2 (según grupos) ¿? 13 20 15 INGLÉS 1 1 h. 16 4 3

En el Nivel I hay grupos diferentes de Alfabetización, Neolectores y Consolidación de conocimiento y Castellano para extranjeros. En ellos la intensidad de la actividad docente varía entre 1 y 4 días por semana. Algo similar ocurre con los grupos que aprenden Euskera, variando en este caso la actividad semanal entre 2 y 3 días.

En el Nivel III de Educación Secundaria a Distancia la actividad autorizada puede estar relacionada tanto con el 1er ciclo como con el 2º.

En relación a la Formación Profesional, durante el período estudiado se han estado desarrollando dos cursos, cuyas características, duración e impacto, se exponen a continuación.

Tabla 133.- Formación Profesional

Intensidad Impacto 2008 Nombre Días/semana Horas/día Enero Marzo Mayo Limpieza de Inmuebles (curso de 2 meses)

5 4 - 17 -

Albañilería (curso de 7 meses)

5 4 - 19 15

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6.- Algunas consideraciones finales y posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de Educación en el II Plan de Lucha contra la Exclusión

La educación es fundamental en los procesos de incorporación social, como lo es su carencia en los de exclusión. Por eso, la integración educativa es un campo estratégico en la lucha contra la exclusión social. Alcanzar una educación con equidad es siempre uno de los objetivos principales en todos los Planes de Inclusión. Las políticas educativas son políticas de largo alcance y han de plasmarse en la puesta en marcha de sistemas desarrollados de educación a todos los niveles y para todas las personas. Es una inversión en capital humano para avanzar hacia sociedades mas avanzadas, dinámicas y justas.

La vulnerabilidad y exclusión educativas sitúan a las personas en una posición de desventaja que las aleja de la normalidad social, que se traduce en una desigualdad de oportunidades, mas en un contexto, como es el de la sociedad Navarra, que ostenta altos niveles educativos en general.

Por eso, el I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005 ya proponía una serie de objetivos y medidas orientadas a la superación de las situaciones de riesgo y exclusión educativa detectadas.

Las evaluaciones del Plan valoraban lo alcanzado, pero apuntaban algunos déficits a subsanar.

No obstante, es preciso reconocer que Navarra en muchos de los indicadores de educación está por encima de la media española, aunque por debajo de algunas Comunidades Autónomas en algunos aspectos y de los países europeos mas avanzados en materia educativa.

Durante los últimos años, el Sistema Educativo Navarro ha tenido que hacer frente a nuevos retos y desafíos, como el de la llegada intensa y concentrada en el tiempo de una población inmigrante. Desde el año 2000 al 2007 el alumnado del sistema educativo no universitario de Navarra se ha incrementado en un 11 % y ello se ha debido casi exclusivamente a la presencia de alumnado de origen extranjero que supone el 10,37% en el curso 2006-2007 lo que equivale a multiplicar por 10 el volumen de este alumnado desde el primer Plan hasta hoy.

La respuesta ha sido razonablemente buena y el Sistema Educativo ha aumentado sus recursos notablemente y se ha adecuado a esa diversidad. Ha creado nuevos dispositivos de atención y ha reorientado otros aunque no ha resuelto el malestar en las aulas. Posiblemente porque no se debe solamente a este cambio sino que obedece también a transformaciones sociales de mayor calado.

En el diagnóstico de la situación actual subsisten algunas carencias educativas y situaciones de riesgo y exclusión social de la educación que no son nuevas y aparecen otras emergentes. A unas y otras nos referimos a continuación:

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• Se mantiene la situación de escolarización generalizada de la población para la que ésta es obligatoria, pero la escolarización de los niños y niñas de 3 años permanece estancada. A pesar de los esfuerzos realizados hay un 3,3 % de niños y niñas de Navarra en el curso 2005-2006 (MEC) que todavía están desescolarizados. El Departamento de Educación estima la demanda cubierta en un 80 %. La escolarización temprana es clave en términos de desarrollo y posibilidad de éxito y continuidad posteriores y, como suele suceder, esto afecta mas a ciertos grupos vulnerables como pueden ser la población gitana o la población extranjera, por ejemplo.

• Las actuaciones de apoyo y de seguimiento de la escolarización orientadas a la prevención del absentismo y el abandono prematuro de los estudios aparecen insuficientes. Aún quedan menores sin escolarizar en edad obligatoria (fundamentalmente en la minoría étnica gitana) y el abandono de los estudios (sobre todo en el paso a secundaria), aunque ha mejorado sensiblemente para la población general, permanece estancado en una parte importante de la población gitana. Se podría hablar de en torno a 400 alumnos/as que no están matriculados en Navarra en secundaria (68,5 % aproximadamente) y, pese a la obligatoriedad del ciclo, entre 12 y 16 años sólo estaría escolarizado el 31,5 % del posible alumnado. La asistencia irregular y el absentismo escolar son una vulneración de derechos y deberes y un problema educativo y social.

• El abandono prematuro de los estudios, en sus distintas casuísticas, creció entre el 2000 y el 2004 y cambia la tendencia a partir del 2004-2005. La última cifra registrada en el 2006 es del 12 %, inferior a la de la Europa de los 27 (15,3) y sólo dos puntos por encima del objetivo europeo de Lisboa 2010 de que no pase del 10 %. Aparecen algunos colectivos emergentes (además de la Comunidad gitana) vulnerables, como son los de adolescentes madres (que va en aumento) y que interrumpen sus estudios por la maternidad y pueden no recuperarlos luego y adolescentes de origen extranjero reagrupados en edades tardías y algunos otros.

• Las tasas de idoneidad que muestra el alumnado (que progresa adecuadamente durante la escolaridad de forma que realiza el curso correspondiente a su edad) que promociona, son buenas para la población general en el curso 2006-2007 ( tras haber bajado entre el 2000-2001 y el 2005-2006), pero se observan desigualdades según el tipo de centro y según modelo lingüístico y, de nuevo, algunos colectivos, ya sea por su incorporación mas tardía o irregular, presentan diferencias significativas en el rendimiento escolar. Un

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tercio del alumnado gitano no estaría escolarizado en el nivel que corresponde a su edad. La escuela tendrá que plantearse cómo ser mas atractiva y acogedora con la población gitana y ésta tendrá que reflexionar y cambiar sobre la educación. En cualquier caso, la vía de la normalización (en las condiciones familiares, pero también en las aulas, con menor segregación), es la que debe orientar la política educativa en este colectivo. Temporalmente, en cuanto al rendimiento escolar, también se ve afectado el alumnado de origen extranjero incorporado tardíamente y procedente de otros sistemas educativos, a pesar de haberse puesto en marcha las medidas de atención a la diversidad.

• El territorio escolar es un escenario clave en edades adolescentes, ya que la escolarización es obligatoria y es un periodo de transición a la edad adulta en la que se juntan muchos malestares y, a menudo, se expresan en el aula los conflictos que se viven fuera a nivel personal, familiar y social. En este sentido, hay una preocupación en diversos sectores sobre el aumento del número de menores implicados en hechos delictivos (1.024 menores en 2008 frente a 592 en 2002) o que manifiestan sus conflictos de manera delictiva y, no cabe duda, de que inician procesos que pueden colocarles en situaciones de riesgo y exclusión social, según cómo evolucionen o se traten estas situaciones. Si se cruzan datos de expedientes de adolescentes en dificultad y conflicto social en los servicios sociales y centros con concentración de alumnado de atención a la diversidad y de programas de garantía social etc. pueden aparecer zonas muy concretas de Navarra que tienen acumulación de necesidades y dificultades en población adolescente. Una especie de geografía de riesgo de situaciones de exclusión social, a la que habría que prestar atención en términos de promoción y prevención, procurando respuestas educativas en el propio entorno y de resolución de conflictos por vías alternativas a la intervención judicial e internamientos mientras fuera posible. Estos comportamientos afectan a menores adolescentes de todas las clases sociales.

• Una situación tradicional de riesgo de exclusión educativa es la concentración de alumnado con necesidades específicas de diverso tipo en determinados centros públicos, en determinadas zonas y en algunos modelos lingüísticos. Por citar algún dato el 80% de alumnado inmigrante y la inmensa mayoría del alumnado gitano también. Es una cuestión de compleja solución, pero que contribuye a crear situaciones de cierta guetización o segregación escolar con las consecuencias que de ello se derivan.

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• Se detecta necesidad de formación de la población adulta con carencias graves de formación básica, pese al incremento de la misma en estos años. La población gitana vuelve a aparecer aquí como la mas afectada, aunque también surgen otras necesidades en colectivos como son algunas mujeres de hogares monoparentales (en otro nivel de carencias) con baja cualificación o población inmigrante ( formación lingüística) o quienes han abandonado prematuramente los estudios y no tienen titulación básica o las personas mayores en cuanto a carencia de estudios o analfabetismo digital y su repercusión en el acceso a algunos servicios y la brecha digital intergeneracional que supone.

Estas serían algunas de las situaciones de riesgo o de exclusión educativa que se analizan en el informe y que serían susceptibles de tenerlas en cuenta en un nuevo Plan de Lucha contra la Exclusión.

6.1.- Posibles líneas de actuación a incorporar en el Plan

• Potenciar la escolarización temprana en clave educativa. Extensión de la oferta de plazas en el Primer Ciclo de Educación infantil (0 a 3 años) hasta dar respuesta a las necesidades actuales, priorizando los contextos de fragilidad educativa. Sensibilización dirigida a los colectivos vulnerables respecto a la importancia y significado de la escolarización temprana. Permitiría no sólo la integración educativa sino también la igualdad de oportunidades y la mas completa conciliación de la vida familiar y laboral.

• Realizar Programas socioeducativos para garantizar el derecho a la educación. Para la erradicación del absentismo, la desescolarización y el abandono prematuro de los estudios. Con implicación de todos los agentes (Educación, Servicios sociales, Fiscalía de Menores, Ayuntamientos…). Existen precedentes en Programas de este tipo llevados a cabo en Zaragoza, Vizcaya… o el programa llevado a cabo en el Instituto Ibaialde de Berriozar con población gitana. Mejor registro de la información, protocolos de intervención y trabajo en red, (Educación, Centros, Asuntos sociales, Servicios sociales de base, EAIAs, Equipos técnicos de Infancia-Adolescencia, Fiscalía menores…). Trabajo intensivo con y acompañamiento de familias y menores implicados. Proyectos específicos de transición a secundaria.

• Intensificar la atención a la diversidad. La normalidad hoy es la diversidad. Aplicación de accesibilidad universal y diseño para todas las personas en el campo educativo. Diversidad de capacidades y dificultades. Escolarización compartida en clave intercultural.

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• Potenciar la atención a las familia, infancia y adolescencia. Extensión de los EAIAs a todas las zonas de Navarra (definiendo la intensidad en función de esa “geografía” de la exclusión), para que junto con los SSB y las figuras profesionales de Intervención social que se deben incorporar a Educación, puedan trabajar con cierta intensidad los problemas de las familias, la infancia y la adolescencia, especialmente con las familias socialmente desfavorecidas y excluidas.

• Conocer en profundidad, no para catalogar sino para diagnosticar y proyectar adecuadamente su atención, las nuevas realidades de los colectivos emergentes mas vulnerables (adolescentes en riesgo o conflicto social, adolescentes reagrupados, madres adolescentes, menores con comportamientos delictivos, etc.) para prevenir situaciones de exclusión educativa y social y para la promoción educativa de quienes no tienen titulación o poseen bajo nivel de estudios.

• Producir mejores estadísticas educativas que atiendan no sólo a la distribución territorial o por tipos de centros, sino también a la presencia en los programas de diversificación y a los resultados académicos según las principales características sociales del alumnado: edad, sexo, grupo étnico, ocupación de los padres y madres, zonas de Navarra, etc. Para, a partir de eso, poder valorar mejor las aportaciones del sistema educativo para superar las desigualdades de origen social y lograr una distribución mas equitativa de las oportunidades.

• Realizar un diagnóstico actualizado y ajustado a la realidad, desarrollado por Departamento de Educación, que permita conocer, en concreto, con profundidad y precisión la situación de la Comunidad Gitana en Navarra en relación con la educación. El problema de la exclusión educativa de una parte de la población gitana es, quizás, el mayor reto pendiente en esta materia. Es imprescindible superar ese techo de cristal.

• Intensificar la formación de personas adultas en los distintos niveles, máxime en el actual contexto de crisis, adecuando la formación a las peculiaridades de la situación de algunos colectivos mas necesitados de ella (Por ejemplo, población gitana, personas de origen extranjero, madres de hogares monoparentales con cargas familiares, personas mayores en albabetización y conocimientos básicos de nuevas tecnologías, etc.)

• Establecer vías de retorno reguladas a los estudios para aquellas personas que los abandonaron tempranamente, flexibilizar el paso de unos dispositivos a otros, siempre en la vía de mantener dentro del

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Sistema Educativo (no en soluciones paralelas) a las personas en edad educativa y posibilitar la obtención de la titulación correspondiente.

• Ampliar la formación del profesorado y personal orientador y de apoyo incluyendo en la oferta actividades y contenidos referidos a la formación especializada en el análisis y tratamiento de la exclusión social. Formación específica en la intervención con minorías étnicas. Y en la adolescencia.

• Impulsar la educación afectivo-sexual en las diferentes etapas educativas, en clave intercultural y con perspectiva de género.

• Potenciar el nivel preventivo, de trabajo de equipos socioeducativos en los barrios y pueblos. Prevención primaria y secundaria. Los y las menores con problemas no acuden a los servicios, pero si existe un trabajo comunitario en su territorio pueden ser detectadas y abordadas las situaciones de dificultad o riesgo. Para intervenir en edad adolescente es preciso que se conozcan antes y la intervención hay que hacerla teniendo en cuenta las claves del comportamiento adolescente (actuar en grupo, formar pandillas, tener grupos de pertenencia en los que encontrar una parte de identidad que buscan, etc…)

• Procurar la vinculación de todos los agentes sociales implicados en la educación ( profesorado, familia, entorno social cercano, medios de comunicación por la influencia que tienen en el alumnado, y la participación del alumnado). Crear comunidades educativas, de aprendizaje La participación como derecho y como instrumento socioeducativo de responsabilidad social.

• Instaurar y mejorar los sistemas de coordinación entre Departamentos (Educación, Asuntos sociales, Salud) y con otros niveles de la Administración (Ayuntamientos), Justicia, etc. así como con las Entidades que trabajan en el sector y el Voluntariado que sirve de refuerzo de la acción educativa. La exclusión social, como la inclusión supone corresponsabilidad de todos, aunque el trabajo sea liderado, en cada caso, por uno u otro sistema.

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Documentación de referencia: • I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005.

Departamento de Bienestar social, Deporte y Juventud. Gobierno de Navarra. 1999

• Evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra 1998-2005. Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud. Gobierno de Navarra. 1999

• Evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión social 1998-2005. Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión.

• Plan Nacional de Acción Social para la Inclusión social del Reino de España.2008-2010. Ministerio de Educación, Políticas sociales y deporte. Madrid. 2008

• Informe sobre la Situación social y Tendencias de cambio en la población gitana. Una primera aproximación. Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales. Madrid.2007

• Informe Español “Panorama de la Educación. Indicadores de la OCDE 2008”.(Relativo al año 2006). Ministerio de Educación. Madrid 2008.

• Estadística de la Enseñanza en España no universitarios. Oficina de Estadística. MEC. Curso 2005-2006. Madrid 2008

• Informes sobre el Sistema Educativo en Navarra, Cursos 2006-2007 y 2007-2008. Consejo Escolar de Navarra. Pamplona. 2008 y 2009.

• VI Informe sobre Exclusión y Desarrollo social en España. Fundación FOESSA. Madrid. 2008

• Evaluación del Plan para la Integración social de la Población Inmigrante en Navarra 2002-2008. (Borrador) ALTER-Upna /Gobierno de Navarra.2008

• Monografías por colectivos para el Diagnóstico de la Exclusión Social.2008. (8 Monografías).

• Comparecencias Parlamentarias de Fiscalía de Menores y de la Consejera de Asuntos Sociales. Pamplona 2009.

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3.5 Salud Rubén Lasheras

El siguiente capítulo trata de aportar un diagnóstico en el ámbito de la salud del conjunto de colectivos en riesgo de exclusión señalados en las distintas monografías realizadas. Para el desarrollo del mismo se ha creído conveniente mantener la identificación de estas personas con el objeto de que tanto carencias, problemas o demandas referentes a la asistencia sanitaria puedan ser insertas en un contexto adecuado donde posibilitar el futuro desarrollo de las posibles líneas de actuación.

Principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra.

El primer Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra atendía la salud como uno de los referentes básicos que determinan la situación de expectativa vital y, con ello, las situaciones de riesgo de exclusión social.

Considerando las diferencias existentes entre la salud percibida y el reconocimiento objetivable de enfermedad o carencia de salud con el objeto de evaluar la idea de salud como bienestar psicosocial, se apuntaba que este bienestar no se manifiesta en parte de la población en situación de exclusión. Por ello, si la salud es entendida como adecuación al entorno, la percepción subjetiva de la salud por cada individuo debía señalarse como el elemento prioritario a considerar para recoger los contextos de inserción que no se atienden en las objetivaciones externas.

El vínculo entre salud y exclusión establecía, a su vez, dos nociones principales. Por un lado, si se comprende la salud como una herramienta que no impida la integración social debe tenerse en consideración los elementos objetivamente incapacitantes o disfuncionales tanto en el plano individual como contextual. Por otro lado, si la salud es considerada un derecho reconocido en nuestro modelo social, la exclusión derivará de toda práctica que impida o dificulte el acceso a este recurso de forma normalizada. En este sentido, se avanzaba que en las situaciones de pobreza los estados de salud desfavorables resultan decisivos y que la mejora de estos estados (ya sea por acceso gratuito a medicación, atención sanitaria adecuada, etcétera) supondría una mejora de la situación.

En relación a los ámbitos preferentes de atención y actuación que fijaba el I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1998-2005), se señalaban los siguientes campos prioritarios:

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1. Carencia de cobertura sanitaria pública

Se indicaba que las cifras de personas en situación de exclusión sin ningún tipo de cobertura sanitaria (pública o privada) duplicaban las correspondientes a la población navarra en su conjunto. A esta carencia de cobertura se suma que la falta de conocimiento y seguimiento les excluye de asistencia profesional, prácticas preventivas y educación para la salud, es decir, les sitúa en situaciones de riesgo sanitario.

2. Barreras económicas y culturales a la accesibilidad sanitaria

En el ámbito de los obstáculos económicos se destacaban situaciones de abandono de determinados tratamientos y la renuncia a comprar medicamentos por la carencia de recursos. Además, también se indicaba que las hospitalizaciones prolongadas inciden ostensiblemente cuando éstas se producen sobre el sustentador principal de la familia. En relación a los parámetros culturales las cifras de no acceso a los centros sanitarios entre la población en situación de exclusión duplicaban a las del conjunto de la población navarra lo que dibujaba pautas de acceso inconstantes y poco frecuentes.

3. Cronificación de patologías no incapacitantes en ausencia de red social

Se constataba que la aparición de una enfermedad o incapacitación podría agravar la situación de exclusión debido a la carencia de ayudas directas en el hogar o a la fragilidad material y temporal de las mismas. Estas situaciones se deben a hogares habitados por una única persona o convivencia con otras personas dependientes (menores, enfermos, etcétera) que hace imposible abandonar la fuente de ingresos que mantiene la unidad familiar. Ello provoca que determinados problemas de salud menores (dolor en articulaciones, problemas de visión, problemas dentales, etcétera) y otros de rango más elevado (trastornos mentales, depresiones, etcétera) no sean tratados adecuadamente y generen patologías crónicas que merman notablemente la calidad de vida.

4. Minusvalías y enfermedades incapacitantes físicoorgánicas

La minusvalía es una de las situaciones que dificulta, en primer lugar, el autovalimiento en las tareas de la vida cotidiana (lo que implica la dependencia de otra u otras personas) y, en segundo lugar, un acceso normalizado al mercado laboral (ya sea por incapacidad de desempeño o por estigmatización social). Y esta realidad resultaba significativamente frecuente entre los hogares en riesgo de exclusión. Además, el propio desconocimiento de los recursos asistenciales dibujaba un escenario de situaciones de minusvalía o incapacidad no reconocidas que, por lo tanto, no reciben las correspondientes prestaciones.

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5. Enfermedad mental y minusvalía psíquica

La afección de los problemas de salud mental sobre la población en riesgo de exclusión social resultaba de una presencia cotidiana destacable en los hogares que estas personas habitan. Así, entre los trastornos más comunes se encontraban las minusvalías psíquicas por retrasos, demencias y enfermedades mentales graves. De igual forma, la cronificación de problemas psicoafectivos y los trastornos mentales invalidantes dificultan las vías de inserción social.

Tras la evaluación de la situación, las pautas de actuación profundizaban en la necesidad de atender específicamente a un conjunto de población a la que no se estaba solventando sus necesidades debido a que los diseños de actuación sanitaria se centraban en una población “normalizada” (estadística y materialmente hablando). En este sentido, la no participación normalizada en la vida social creaba importante dificultades a la población excluida a la hora de acceder y participar de los servicios sanitarios especialmente en relación a las políticas educativas y preventivas. Para ello, se consideraba fundamental profundizar en las especificidades culturales de los diversos colectivos (grupos étnicos extracomunitarios, minorías mayoritarias, etcétera). Del mismo modo, se demostraba necesario atender a las situaciones de precarización económica y actuar para que en los hogares donde los problemas de salud emergen no se incrementen los riesgos de entrada en escenarios de pobreza extrema.

Valoración realizada en la Evaluación del Gobierno de Navarra

Una de las cuestiones generales apuntadas en la valoración del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra es la paulatina conformación legal (mediante decretos, leyes y órdenes forales) de un escenario para el cumplimiento de los objetivos planteados en materia de salud. Así, entre estas actuaciones se encuentran planes como el de Prevención de conductas de riesgo y promoción de estilos de vida saludables en jóvenes, extensión de la cobertura sanitaria a la población inmigrante, Plan Foral de Drogodependencias, Atención Dental a Minusválidos, etcétera. En referencia concreta a las medidas contempladas en el Plan, de las diecinueve que recogía se afirmaba que diez de ellas se han puesto en marcha, cinco no se han podido concretar y seis no se han puesto en marcha.

Entre las medidas que no se había podido comprobar su desarrollo dos de ellas se referían a atención sociosanitaria con población inmigrante (formación básica y conocimiento del sistema sanitario) y atención comunitaria con la población más vulnerable. Estas medidas eran consideradas como cardinales al igual que la disposición de traductores que facilitaran la atención médica. Por último, se señalaba que tampoco era posible concretar si se había fomentado el

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contacto con el sistema de salud en el ámbito específico del colectivo de mujeres.

Entre las medidas que no se habían desarrollado se encontraban las correspondientes a la subvención de los gastos de farmacia, la partida destinada a los tratamientos de patologías no cubiertas por la red sanitaria pública y las concernientes al ámbito de la Salud Mental. Es en este último espacio donde se juzgaba el mayor vacío debido a que, como se señalaba en el documento, correspondían a tres medidas que afectan a la atención básica de personas infraatendidas históricamente por el sistema sanitario y que en muchas ocasiones se encuentran en riesgo de exclusión social.

En un espacio de concreción mayor, se indicaba que la atención a las personas sin cobertura sanitaria se realizaba debido a la prevalencia universalista, sin embargo, en algunos casos, ésta se efectuaba exclusivamente a través del servicio de urgencias. En lo referente a los problemas de documentación éstos se concentraban mayoritariamente con las personas inmigrantes.

Por otro lado, se reconocía un gasto en 2004 de 15.758 euros en la formación de profesionales que trabajan con personas en riesgo de exclusión. A ello se añadía la previsión de incorporar en el año 2005 un curso sobre “Atención sanitaria a la población inmigrante: factores socioculturales y patología prevalente” enmarcado dentro del Plan Docente. En relación a los Cursos de Formación de Agentes Comunitarios se indicaba una reducción considerable del gasto de 95.034 euros a 10.000 euros. Además se añadía que, de las personas participantes (13 en 2001 y 16 en 2004), se había incrementando la presencia de personas de etnia gitana (5 en 2001 y 16, es decir, el 100%, en 2004).

El gasto total en Programas de Promoción de la Salud de Personas Excluidas se marcaba por el incremento de 89.516,13 euros en 2001 a 223.546 en 2004. Por último, se indicaba que una partida de 67.000 euros fue destinada a la atención de prostitutas y SIDA. No obstante, se apuntaba la imposibilidad de mostrar el conjunto del gasto del área de salud destinado a las personas en riesgo de exclusión social dado que, como se afirma en el texto de la evaluación, este Departamento por su carácter universalista no presenta sus cuentas de manera segregada.

Valoración realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión

En referencia a la evaluación que la Red de Lucha contra la Exclusión Social realizó del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra, destacaba la referencia central a que el área de salud era un ámbito donde no se había

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prestado demasiada atención. Esta percepción se fundamentada en el hecho de que los indicadores del Plan se encontraban en su mayoría vacíos.

Dentro del objetivo general del plan de “Potenciar un uso, por parte de las personas excluidas, del conjunto de recursos del sistema sanitario en los mismos términos que la población general” (PLES) y su concreción en subobjetivos se señalaban las siguientes debilidades:

1. En la extensión de la cobertura sanitaria se reconocía como un avance, al igual que la evaluación del Gobierno de Navarra, tanto la extensión del derecho a la atención sanitaria gratuita como el empadronamiento generalizado de las personas inmigrantes.

2. En referencia a la disolución de las barreras económicas y culturales de acceso al sistema sanitario se señalaba que las ayudas planteadas (gastos de farmacia, adquisición de ayudas técnicas visuales, auditivas y ortopédicas y el tratamiento de patologías bucodentales no cubiertas por la red sanitaria pública) no se habían puesto en marcha con la salvedad de la ayuda económica que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña tiene para patologías bucodentales en personas drogodependientes. En cuanto a las barreras culturales, la referencia era el “Programa de agentes comunitarias en salud”, dirigido a la Comunidad Gitana e iniciado en el año 1.987. El PLES, en primer lugar, proponía el refuerzo del programa y, en segundo lugar, la aplicación de esta metodología en la intervención con la población inmigrante. Sin embargo, ni el número de agentes comunitarias se había incrementado (manteniéndose en 16) ni su contratación se había extendido durante el verano. Del mismo modo, en lo referente a la intervención con el colectivo inmigrante no se había puesto en marcha ningún programa con una envergadura similar al dirigido a la Comunidad Gitana. Al margen del trabajo desempeñado por sindicatos, Cruz Roja, ANAFE,… se mencionaba exclusivamente la creación de sendos servicios de mediación con inmigrantes tanto desde el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña (subrayándose la limitación de los recursos) como desde Cruz Roja.

3. En el ámbito de la propuesta de mejorar la atención en la relación enfermedades crónicas se indicaba que no se había realizado ninguna atención específica al respecto.

4. En relación al objeto de mejorar la atención en la relación patologías mentales severas se mencionaba que pese a aprobar en enero de 2005 un nuevo programa de atención a personas con trastorno mental grave, éste no hacía mención expresa a las personas en riesgo de exclusión social. Además, se indicaba el mantenimiento de carencias respecto a recursos residenciales, ocupacionales, empleo, etcétera. Por tanto, la atención era definida como insuficiente debido a la generación de situaciones como

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citas diferidas, terapias excesivamente medicalizadas, etcétera. En general, se apuntaba que la enfermedad mental era cada vez más frecuente en la cotidianeidad de los servicios y, por lo tanto, debía ser prioritaria en el abordaje de la exclusión social.

5. Bajo el objetivo de mejorar la atención de las mujeres en situación de exclusión se señalaba un empeoramiento en el campo de las revisiones ginecológicas debido al extraordinario incremento de las listas de espera que sitúa las revisiones cada 3 años. Además, los indicadores del PLES sólo mencionaban una intervención específica (Programa de “Prostitución y SIDA”), impulsado desde el Departamento de Salud.

6. Por último, en relación a la coordinación inter-departamental, el escenario de desarrollo del Plan de Atención Sociosanitaria (aprobado en el año 2000) se definía principalmente por los obstáculos encontrados.

La situación descrita hacía desarrollar las siguientes reivindicaciones en el espacio de la salud:

- Potenciar y mejorar las condiciones del “Programa de agentes comunitarias en salud” y extenderlo a otros ámbitos: educación, servicios sociales, etcétera.

- Extender la experiencia de mediación intercultural a la intervención con personas inmigrantes.

- Establecer un Plan integral de atención global y continuada a los/as enfermos/as mentales donde se prioricen los casos graves y permita, a su vez, potenciar recursos residenciales, ocupacionales y de empleo.

- Descongestionar la atención ambulatoria en salud mental.

- Garantizar una atención integral (reproductiva, sexual, etcétera) de las mujeres en riesgo de exclusión social.

Problemas identificados en los colectivos

La atención inicial a las experiencias extraídas de las evaluaciones realizadas tanto por el Gobierno de Navarra como por la Red de Lucha contra la Exclusión Social, cobra actualidad referencial al recoger los problemas identificados en el área de salud según los colectivos analizados en las diferentes monografías desarrolladas.

El siguiente apartado recoge los problemas identificados atendiendo a los colectivos que ocuparon estas monografías. La razón de esta articulación reside en que, si bien en algunas ocasiones las carencias podrán ser englobadas en una

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dimensión estructural de carácter transversal, en otras ocasiones las disfunciones son exclusivamente identificables debido a las características peculiares del colectivo objeto de análisis. Este hecho se refleja nítidamente en la propia extensión diferenciada de cada uno de los siguientes apartados. Del mismo modo, cabría apuntar que, pese a este abordaje por colectivos, la propia composición de los mismos habilita solapamientos configurando el carácter transversal mencionado con anterioridad.

Personas sin hogar

En el caso del colectivo de personas sin hogar, la principal carencia detectada es que, como normal general, se produce un escaso desarrollo del espacio socio-sanitario como una alternativa imprescindible para atender las necesidades en salud de un importantísimo porcentaje de esta población.

El dato más significativo tiene que ver con el altísimo porcentaje de personas sin hogar que utiliza los centros de salud mental. Esta realidad es especialmente clara en el Centro San Miguel, donde la gran mayoría de la población (77%) es usuaria de los centros de salud mental.

Familias en exclusión social extrema

El problema más significativo de las familias en situación de exclusión social extrema se encuentra en la falta de diagnóstico de los problemas de salud. De este modo, son habituales las situaciones de enfermedad que no están identificadas ni tratadas. Además, son definidas como familias que hacen uso de los sistemas de salud de una forma intermitente (sobre todo por falta de continuidad) e inadecuada. De ahí la necesidad de articular y desarrollar de forma preferente programas de prevención y promoción de la salud. Para ello se apunta al área de pediatría como uno de los contextos más adecuados para el establecimiento de este contacto.

Las realidades descritas afectan dentro de este colectivo principalmente a familias inmigrantes, minorías étnicas y personas discapacitadas. En ocasiones, la afección a la salud de estos colectivos está ligada a cuestiones estructurales como pueden ser las inadecuadas condiciones de habitabilidad (humedades, barreras arquitectónicas, hacinamiento, etcétera) de sus lugares de residencia.

Prostitución

Entre el grupo de personas que ejercen la prostitución, su preocupación inicial y prioritaria es la cobertura sanitaria relacionada con las revisiones ginecológicas, análisis de sangre, suministro de anticonceptivos, educación sexual y reproductiva (las cuestiones formativas se perciben desde la necesidad

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de articular una promoción de la educación de pares). Dado que frecuentemente la actividad que realizan es percibida como sanitariamente peligrosa o arriesgada, la atención se vive como fuente de cuidado y seguridad. Esta seguridad también sería extensible al conjunto de la salud social que tiene gran relevancia si se atiende al descenso en la edad del consumo de sexo.

Destacan que cuestiones como los embarazos, abortos, infecciones de transmisión sexual y otros problemas de índole ginecológica representan un problema de especial gravedad para estas mujeres por ser impedimento en muchas ocasiones para el ejercicio de la actividad a través de la cual obtienen sus ingresos. En este sentido, especial mención merecen los casos de mujeres seropositivas.

Otro problema de salud destacado por su progresiva mayor presencia es el consumo abusivo de sustancias tóxicas entre las que destacan el alcohol y la cocaína. Del mismo modo, también se constata un aumento en las demanda de consultas relacionadas con la salud mental: trastornos de angustia, ansiedad, depresión, insomnio, etcétera.

En lo referente a la cobertura sanitaria, es frecuente que estas personas tengan que hacer frente a través de abogados a expedientes de expulsión abiertos en las diversas ocasiones en que han sido identificadas por la policía. De estas identificaciones suele derivarse también la retención de los pasaportes dejando a estas personas en una ausencia total de identificación e imposibilitando su empadronamiento que es un requisito imprescindible para la obtención de la tarjeta sanitaria.

Familias monoparentales

En el espacio de las familias monoparentales las razones principales por las que las personas que componen estas familias acuden a los servicios de atención sanitaria suelen estar relacionadas con episodios de depresión, ansiedad, estrés, etcétera. Estas manifestaciones fundamentalmente responden a la somatización de la dificultad de hacerse cargo de manera exclusiva de las responsabilidades de crianza.

Pero es en la disposición de los recursos donde, en términos generales, se señalan las mayores carencias para el conjunto de los ámbitos de actuación. Los recursos existentes en Navarra en relación a la atención de las necesidades de las familias monoparentales son apuntados como generalistas, insuficientes y centralizados.

En primer lugar, la consideración generalista indica que no se dirigen de manera directa al colectivo, sino a todas las personas del espectro social que tengan por cumplimiento de ciertos requisitos, derecho a ellos.

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En segundo lugar, la insuficiencia es apuntada debido no sólo al volumen de familias atendidas, sino para solventar situaciones de precariedad o limitar las consecuencias de situaciones de exclusión social. Sobre todo en aquellas circunstancias en los que tienen lugar problemáticas múltiples y sumatorias.

Por último, son recursos que están centralizados en Pamplona y su Cuenca, pero sobre todo en esta primera. Algo que da lugar a una desigual distribución de los recursos públicos y por lo tanto una discriminatoria atención de las necesidades sociales.

Adolescentes y jóvenes

En el ámbito de adolescencia y juventud la problemática principal se establece en el espacio del consumo de drogas. En este sentido se señala que la persistencia del negocio ilegal del tráfico de drogas les perjudica como consumidores y también como personas empleadas en las estructuras delincuenciales. Así, destaca que, en ambos roles, la iniciación se va produciendo cada vez a edades más tempranas.

En relación a las principales carencias, en el ámbito institucional se detecta una falta de relación/coordinación entre el espacio sanitario y educativo que es precisa para el desarrollo del trabajo de la salud preventiva. Esta falta de contacto es extensible a las relaciones entre salud mental, educación y servicios sociales donde se señala que la atención transversal depende en un elevado grado de la “buena voluntad” de los y las profesionales. En el espacio de las demandas se subraya la necesidad de profundizar en la educación afectivo-social y capacitar a los y las profesionales para el enfrentamiento ante realidades novedosas derivadas de la llegada de personas con contextos y patologías no conocidos. Así, se señala el incremento de trastornos de conducta en la infancia y adolescencia. Este incremento choca con una carencia de recursos, especialmente en el área laboral, para el tramo de edad 16-18 años. Pero también es visible la necesidad de atender las situaciones mentales complejas que afectan a otros miembros del grupo familiar como, por ejemplo, los padres o madres. Por último, se exige atención sobre el incremento de los embarazos adolescentes. Dado el descenso en la edad de mantener relaciones sexuales, se precisa poner en marcha dispositivos de educación sexual que enfoquen la sexualidad desde un punto de vista positivo y que se produzca a edades tempranas (tanto en ámbitos privados como públicos) con el objeto de suplir las actuales carencias de información en relación a contenidos y recursos (Andraize, Comisión AntiSIDA, etcétera).

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Personas mayores

En el caso del colectivo de personas mayores se parte de la relación entre incremento de la edad y empeoramiento de la percepción que se tiene del propio estado de salud. De este modo, se sustenta la afirmación de que a más edad, mayor grado de dependencia y de necesidad de cuidados sociosanitarios. Además, resulta muy importante contemplar el cambio que se está produciendo en relación a la cultura del cuidado. Este hecho es generador de ciertas inseguridades y miedos que, a su vez, inciden de forma negativa (ansiedad, frustración, etcétera) sobre la propia salud de las personas mayores.

La principal dependencia funcional está en el cuidado personal, seguida de la relativa a las labores domésticas y, por último, la movilidad. La dependencia/capacidad funcional tiene una gran importancia a la hora de plantear una prestación de cuidados/prestaciones sociales y en cuanto que condiciona el grado de aislamiento social, el tipo de relaciones familiares y las nuevas interculturales (cuidadores), así como las situaciones de “secuestro” domiciliario e institucionalización.

En este sentido, algunos comentarios de profesionales del trabajo social están llamando la atención sobre el destino que se le está dando a las actuales ayudas económicas. Es decir, no siempre el o los familiares de las personas en situación de dependencia destinan las ayudas económicas a mejorar la atención de las personas mayores, lo que cuestiona la efectividad de estos recursos y exige un mayor control del empleo de los mismos. Por las opiniones vertidas, en estos casos el reconocimiento del nivel de dependencia puede agudizar el aislamiento, la precariedad de la atención y la soledad social (abandono).

Se indica también que los recursos no están siendo adaptados a las necesidades de las personas mayores y que, por el contrario, se “fuerza la situación para que encajen las necesidades en los recursos existentes”. Es decir, el escenario de los recursos es definido principalmente por la presencia de ciertas rigideces.

En el ámbito de la prevención, la escasez o falta de medidas y del reconocimiento de las causas por las cuales este grupo de personas se encuentra en esta situación acaba por incidir decisivamente en la propia realidad de dependencia. Una detección precoz de las personas mayores en situación de vulnerabilidad activaría mecanismos de vigilancia, de educación sanitaria y de cuidados domiciliarios, de ayuda a los familiares y cuidadores y autocuidado, así como de los recursos de información sobre servicios existentes. Estas son tareas que se asumen, principalmente, desde los equipos de los Centros de Salud de Atención Primaria (médico, enfermera y trabajadora social). De igual forma, las depresiones se encuentran infradiagnosticadas al ser definidas como demencias aunque no lo sean. Estos diagnósticos tienden a provocar un mayor grado de dependencia y, en ocasiones, a no evitar

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posibles suicidios. Se ha recogido también un retraso o tardanza en el diagnóstico de, por ejemplo, casos de Alzheimer y Parkinson que se inicia ya en la Atención Primaria al no derivarse con rapidez a los médicos especialistas. En cuanto a las personas que desarrollan una enfermedad mental cuando ya son mayores de 65 años, éstas se muestran reacias a recurrir a la atención especializada en salud mental debido a las connotaciones sociales y culturales que para ellas tiene, en tanto que sus familiares no dan importancia, si no genera conflictos, a un deterioro mental considerado “propio de la edad”.

En el espacio residencial se han detectado, en ocasiones, personas que no aceptan su alta médica porque prefieren permanecer en el centro sanitario antes que regresar al domicilio. Estas peticiones parecen encubrir otras problemáticas familiares no siempre fáciles de determinar o de conocer, ya que se suelen exteriorizar cuando se deben a otras circunstancias como los problemas económicos o las barreras arquitectónicas en el domicilio.

Por último, desde un punto de vista más sociológico, se apunta también la diferente actitud que se manifiesta hacia la persona que se hace mayor teniendo una enfermedad mental que hacia quien desarrolla una enfermedad mental cuando ya es mayor. Entre quienes desarrollan enfermedades mentales antes de cumplir los 65 años, la respuesta social y médica está más mediatizada por el diagnóstico o diagnósticos que se han ido dando a lo largo de su vida. Desde hace menos de una década se ha detectado que estas personas también van llegando a edades cada vez más avanzadas y que los recursos a los que tenían acceso no estaban pensados para seguir atendiendo después de cumplir los 60 ó 65 años.

En términos generales, entre las debilidades y carencias de los servicios y la atención sociosanitaria se apunta una identificación de la vulnerabilidad con la pobreza económica, una simplificación o falta de reconocimiento de la complejidad de la “vejez necesitada”, una falta de atención detenida en las circunstancias que padece cada persona, una excesiva responsabilidad en algunas familias a la hora de efectuar cuidados complejos, una confusión entre control y bienestar, una limitada adaptación entre necesidades y recursos y, por último, una tendencia a culpabilizar a las personas afectadas.

En el ámbito específico de salud mental se recogen las siguientes limitaciones del sistema:

- Serias dificultades para ingresar en el Hospital de Día Psiquiátrico.

- Plazas limitadas en los centros psicogeriátricos.

- Los destinatarios de la información y del consentimiento informado son los familiares y no las personas mayores.

- Ausencia de coordinación sociosanitaria en la elaboración de una sola lista de espera en la asignación de recursos.

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- Envío de enfermos psiquiátricos a residencias no especializadas.

- Falta de rehabilitación psicosocial destinada de manera activa a mayores de 65 años a pesar de la visibilidad de sus resultados sobre la calidad de vida y estado de salud.

Por último, se pretende llamar la atención sobre una modalidad de exclusión que afecta a todas las personas mayores que viven en una residencia: la exclusión de atención sanitaria pública. En este sentido, se subraya que la atención médicosanitaria es un derecho universal y gratuito. Sin embargo, este derecho se pierde cuando se produce el ingreso en una residencia al transferirse a la institución la responsabilidad de la atención sanitaria primaria y al usuario y su familia la financiación de la misma. Esta discriminación se traslada también en el acceso a materiales médicos y de atención como pañales, sondas, oxígeno, etcétera. En resumen, las personas mayores que residen en sus domicilios particulares no abonan la atención médica, de enfermería ni todos los materiales sanitarios que necesita. Es decir, se está penalizando a las personas mayores institucionalizadas y sus familiares mediante un sobre-precio en la plaza ocupada.

Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades

En el caso de las personas con trastornos mentales graves se destaca una excesiva centralización de recursos en el área de Pamplona. Así, las dos Unidades de Hospitalización Psiquiátrica se encuentran en la capital navarra, mientras que el Hospital Infanta Elena de Tudela no cuenta con este servicio. De igual forma, los dos centros que ofrecen tratamiento ambulatorio intensivo a drogodependientes se encuentran también en Pamplona. El único centro especial de empleo para personas con trastorno mental grave se encuentra en la Comarca de Pamplona. No existe ninguna plaza de Residencia Asistida para Enfermos Mentales en la zona media ni en la Ribera de Navarra.

En cuanto a la articulación de estos recursos, pese a que la comorbilidad es un fenómeno muy frecuente en las situaciones de riesgo de exclusión social, se mantiene un diseño de servicios excesivamente rígido. Muchos y muchas profesionales señalan las dificultades encontradas para atender personas con diagnósticos múltiples y/o problemáticas variadas. Entre los ejemplos se señalan personas que están en programas de tratamiento de drogodependencias y quieren acceder al empleo social protegido (en algunos casos se exigen 6 meses previos de abstinencia), dificultades para ingresar a personas con discapacidad física en comunidades terapéuticas y, por último, dificultades para ingresar a mujeres con trastorno mental en centros de acogida para mujeres maltratadas.

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En la misma dirección, la red de salud mental no parece estar suficientemente preparada para atender algunas situaciones de comorbilidad, especialmente los diagnósticos duales de trastorno mental/drogodependencia y trastorno mental/discapacidad intelectual. En el primero de los casos se tiende a derivar hacia recursos específicos de drogodependencias pero sin la suficiente interacción/coordinación con los mismos. En el segundo de los casos se utilizan recursos específicos de otras comunidades autónomas puesto que en Navarra no existen.

Si bien la red de atención a las personas con problemas de salud mental y en situación de exclusión ha ido creciendo en los últimos años, este crecimiento se ha visto acompañado por un fraccionamiento paralelo motivado por dos circunstancias. En primer lugar, la conformación de la red a partir de recursos dependientes de dos departamentos (Salud y Asuntos Sociales). En segundo lugar, los nuevos recursos creados son gestionados por diferentes empresas y organizaciones del tercer sector. Ello implica que una persona usuaria pueda estar atendida por cada vez más profesionales y equipos diferentes, con sus distintos enfoques, protocolos y procedimientos. Aunque en los programas aprobados por ambos departamentos se habla de la gestión de casos como modelo de funcionamiento, se detectan grandes dificultades para construir itinerarios individualizados de tratamientos lógicos y coordinados.

Respecto a la integralidad de la red, existen desequilibrios relacionados con la oferta de plazas residenciales y las modalidades de tratamiento a drogodependientes. La insuficiente oferta de plazas residenciales es especialmente evidente en el caso de los trastornos mentales y en el ámbito de las drogodependencias. También se observa una importante carencia de plazas de respiro para emergencias sociales o ingresos temporales de respiro, especialmente en el ámbito de la discapacidad psíquica. Se prevé que estas insuficiencias se incrementen con el tiempo debido al envejecimiento de las personas cuidadoras de un importante sector de las personas dependientes.

Respecto a las modalidades de tratamiento a drogodependientes, de las aproximadamente 2.000 personas en contacto con la red, únicamente al 25% se le está ofreciendo tratamientos biopsicosociales con estructuración e intensidad suficientes. Del mismo modo, con las aproximadamente 700 personas que se encuentran en dispensación de metadona apenas se realizan labores de seguimiento. Por otro lado, en cuanto al 25% de personas que acude a los programas de tratamiento estructurados e intensos, gran parte de ellas presentan situaciones de exclusión grave. Por tanto, los programas rehabilitadores ofertados con temporalización determinada pueden considerarse insuficientes. En este sentido, se manifiesta la existencia de una “puerta giratoria” entre las comunidades terapéuticas y el Centro de Día Zuria, por donde un sector de las personas usuarias transita desde hace tiempo.

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Con referencia a la ley de dependencia, la principal preocupación recogida repara en el tipo de indicadores utilizados para la evaluación del grado de dependencia. Se detectan casos donde personas con trastorno mental grave, ingresadas como asistidas en residencias o totalmente dependientes de sus familiares, son evaluadas como dependientes moderados e incluso como no dependientes. Esta situación parece ser debida a la consideración de criterios funcionales de carácter físico (alimentarse, vestirse, etcétera). Sin embargo, sucede que las personas con trastorno mental grave disponen de la capacidad física requieren una persona de apoyo y contención para que estas actividades (alimentación, medicación, etcétera) puedan efectuarse adecuadamente. Así, existe preocupación en que estas personas y sus familiares no puedan acceder tanto a los recursos como a las ayudas que se generen a través de la Ley de la Dependencia. También se hace hincapié en la situación de las personas con SIDA al tratarse de personas con enorme variabilidad en su situación física y mental por lo que se considera arriesgada realizar una evaluación del grado de dependencia considerando exclusivamente un momento concreto.

En resumen, se requieren más plazas residenciales y ocupacionales59, una mayor disponibilidad de plazas de tratamiento ambulatorio intensivo y de recursos complementarios a los programas rehabilitadores (centros de acogida diurna, plazas de acogimiento residencial, etcétera) y una eliminación de las listas de espera en las comunidades terapéuticas. También es precisa la inversión en promoción para la salud que mitigue la demanda y una adaptación de los recursos a las realidades emergentes60.

Población reclusa

La presentación del colectivo de personas con problemas penales mantiene la subdivisión recogida en la monografía entre población encarcelada y población excarcelada.

1. POBLACIÓN ENCARCELADA La salud es un importante elemento dentro de la población reclusa ya que

tanto su cuidado como la asistencia en la enfermedad son derechos básicos. En este ámbito destacan dos nítidos espacios. En primer lugar, los consumos problemáticos de droga y alcohol y su tratamiento que afectan a más de la mitad de la población reclusa (53,8%). El consumo problemático de droga

59 Sólo había dos centros ocupacionales con una lista de espera de más de un año. Recientemente se ha creado otro en Tudela que no ha logrado satisfacer las necesidades. Del mismo modo, sólo hay un centro especial de empleo en Navarra con 27 plazas. 60 Se subraya el apostar por iniciativas como la de TASUBINSA en la “Unidad del envejecimiento”, premiada recientemente, donde la gente que ha ido cumpliendo años y ha ido perdiendo su capacidad de trabajo es atendida desde sus nuevas necesidades.

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alcanza al 45,8% del colectivo preso, y el del alcohol, al 16%. Además, en el 8% de los casos es problemático el consumo de ambos.

En segundo lugar, la presencia de enfermedades que requieren cuidados específicos. Por un lado, el 16,5% de las personas presas (41 en total) se ven afectadas por la Hepatitis B o C y el VIH-SIDA. La HB/HC está presente prácticamente en todas ellas, y junto con el VIH-SIDA afecta a 16 personas presas (Otras 2 más también están afectadas por el VIH-SIDA). Por otro lado, las enfermedades mentales y minusvalías afectan al 21,7% del colectivo preso (54 personas). Las primeras están presentes en el 17,7% del colectivo (44 personas), y las segundas en el 8,8% (En el 4,8% coinciden las dos).

Estos problemas de salud tienen relevancia en el colectivo por algunas consecuencias sociales derivadas de los mismos. Las personas afectadas por consumos problemáticos y/o las enfermedades descritas empeoran, generalmente, las cifras de empleo de antes de ingresar en prisión y las del trabajo dentro de ella. Del mismo modo, aumentan la tasa media de las personas que no tienen una profesión definida en el momento de ingresar en prisión (57,1%) y acaparan prácticamente todos los informes existentes de mala o muy mala empleabilidad. Por otra parte, sus relaciones con la familia y su participación en actividades educativas, formativas, deportivas, ocupacionales y terapéuticas, es frecuentemente menor al del resto de la población reclusa.

Entre las carencias destaca el hecho de que no hay información completa sobre aspectos como las enfermedades mentales debido, en parte, a la ausencia de control del sistema sanitario sobre la población reclusa. En el espacio de los recursos se produce una ausencia de financiación en la fase previa de acogida en un espacio, el de la prisión, que no se encuentra adecuadamente dotado. Por otro lado, la presencia de comunidades terapeúticas en las cárceles no trabaja la motivación sino que las comunidades van “a pescar” lo que implica que el grado de éxito sea menor.

Por último, en lo concerniente al ámbito preventivo destaca que, en ocasiones, cuando una persona reclusa termina de formarse para desarrollar programas de educación para la salud, coincide con su salida de la prisión impidiendo materializar completamente la inversión realizada.

2. POBLACIÓN EXCARCELADA Prácticamente el 70% de la población excarcelada en 2007 y residente en

Navarra tiene consumos problemáticos de alcohol y drogas. El consumo problemático de drogas alcanza el 54,8% de ese colectivo y el del alcohol el 22,9%. (En el 8,5% es problemático el consumo de ambos).

Solo el 30% de las personas afectadas por estos consumos problemáticos habían recibido algún tratamiento respecto de los mismos antes de ingresar en

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prisión. En el 14,6% de los casos este tratamiento había sido ambulatorio; en el 10%, en centro cerrado, y en el 5,4%, de los dos tipos. (N.C. en el 58,5%).

Respecto a los tratamientos de estos consumos problemáticos del colectivo que abandonó la prisión en 2007, la información obtenida arroja los siguientes datos: Tabla 134. Tratamiento de alcohol/drogas durante la estancia en prisión

N % % Ninguno 68 36,2 52,3 Gestionados por Servicio Médico 27 14,4 20,8 Gestionados por ONG 2 1,1 1,5 Ambos 10 5,3 7,7 Exterior ambulatorio 10 5,3 7,7 Exterior centro cerrado 12 6,4 9,2 Al Interior/Exterior 1 0,5 0,8 No procede (no consume) 58 30,8 - Total 188 100,0 130/100

Entre la población que abandonó la cárcel en 2007 con consumos problemáticos de alcohol y drogas, el 47,7% había recibido algún tipo de tratamiento durante su estancia en prisión frente el 52,3% que no había recibido ninguno. Los tratamientos más aceptados habían sido los gestionados por el Servicio Médico del interior de la prisión, en algún caso conjuntamente con una/las ONG. También un número significativo de personas había recibido tratamientos al exterior de la prisión, en más casos en centro cerrado que de forma ambulatoria.

La presencia de algunas enfermedades, además de requerir cuidados específicos, puede ser un obstáculo añadido para la reinserción de las personas que han estado recluidas en la prisión. Es el caso claro de las enfermedades mentales graves (EM) y del VIH-SIDA, pero también el de la hepatitis B y C (HB-HC) que aparecen de la siguiente forma: Tabla 135. Presencia de enfermedades: VIH-SIDA y HB-HC

N % No VIH-SIDA y no HB/HC 150 79,8 HB/HC 26 13,8 VIH-SIDA y HB/HC 12 6,4 Total 188 100,0

El 20,2% de las personas que salieron de la cárcel en el año 2007 y tenían su residencia en Navarra (38 en total) habían sido afectadas por la Hepatitis B o C

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y el VIH-SIDA. La HB/HC había afectado a todas ellas, y junto con el VIH-SIDA, a 12 de esas personas.

Por su parte, la presencia de enfermedades mentales (EM) y minusvalías (MIN) en las personas que salieron de la cárcel de Pamplona en 2007 y tenían su residencia en Navarra arroja también los siguientes datos: Tabla 136. Presencia de enfermedad mental y/o minusvalías

N % Ni enfermedad mental ni minusvalías 142 75,5 Minusvalía (MIN) 10 5,3 Enfermedad mental (EM) 24 12,8

Ambas 11 5,9

No consta 1 0,5 Total 188 100,0

Las EM y MIN afectan al 24,0% del colectivo expreso (45 personas). La EM está presente en el 18,7% del colectivo (35 personas), y las MIN en el 11,2% (En el 5,9% coinciden las dos).

De esas 35 personas afectadas por EM, solo en cuatro casos consta que habían recibido algún tratamiento antes del ingreso en prisión. En dos casos este tratamiento había sido en centro cerrado, y en los otro dos, de tipo ambulatorio y en centro cerrado.

Los tratamientos de la EM de este colectivo enfermo durante su estancia en prisión arrojan la siguiente información: Tabla 137. Tratamiento de la enfermedad mental durante la estancia en prisión

N % Ninguno 5 2,7 Gestionados por Servicio Médico 14 7,4 Al exterior ambulatorios 13 6,9 Al exterior en centro cerrado 3 1,6

No consta 1 0,5

No procede (No EM) 152 80,9 Total 188 100,0

Solo cinco personas, 14,3% del grupo con enfermedad mental, no habían recibido ningún tratamiento durante su estancia en prisión. Las 30 personas restantes habían recibido algún tratamiento, bien dispensado por el Servicio Médico, bien al exterior de la cárcel, mayoritariamente de forma ambulatoria, y en tres casos, en centro cerrado.

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Los problemas de salud y las minusvalías que se han analizado afectan, como problemas aislados o asociados entre sí, a casi 3 de cada 4 personas (73,9%) del colectivo que salió de la cárcel de Pamplona en el año 2007 y tenía su residencia en Navarra. En total 139 personas, el 91,4% hombres y el 8,6% mujeres, afectadas por consumos problemáticos de drogas y/o alcohol, por enfermedades tipo hepatitis B/C o VIH-SIDA, o por EM o MIN. De las 188 personas que dejaron la cárcel de Pamplona en el año 2007 y tenían su residencia en Navarra, solo 49, el 26,1% del colectivo, se veía libre de esos consumos problemáticos, enfermedades y minusvalías.

Aunque en bastantes casos se ven afectados únicamente por uno de los problemas de salud descritos, especialmente en el caso de los consumos problemáticos de droga y/o alcohol, en otro número importante de esos casos la problemática puede ser dual o incluso múltiple. Así, en cifras más concretas, de las 130 personas expresas residentes en Navarra (69,1% del total) con consumos problemáticos de alcohol y/o drogas, un total de 73 (el 56,2% del grupo consumidor) no están afectadas por ninguna otra de las enfermedades y las minusvalías reseñadas (HB-C/VIH-SIDA/EM-MIN). Por el contrario, junto al consumo problemático del alcohol y/o drogas, 16 personas de ese mismo colectivo están afectadas además por enfermedades tipo HB-C/VIH-SIDA, otras 23 por las del tipo EM y por alguna MIN, y otras 17, por enfermedades de esos dos tipos descritos (HB-C/VIH-SIDA/EM-MIN).

Desde la perspectiva ofrecida por la presencia de las otras enfermedades en el colectivo que salió de la cárcel de Pamplona en 2007, los datos son todavía más abrumadores. De las 45 personas con EM/MIN (23,9% del colectivo), sólo cuatro (dos EM y dos MIN) no tienen ni consumos problemáticos de alcohol/drogas, ni enfermedades del tipo HB-C/VIH-SIDA, y otra persona con EM y MIN también padece HB-C, sin consumos problemáticos.

Finalmente, resta por añadir que, de las 38 personas afectadas por las enfermedades del tipo HB-C/VIH-SIDA (20,2% del colectivo), solo cuatro (las cuatro con HB-C) no tienen consumos problemáticos de alcohol/ drogas ni enfermedades del tipo EM/MIN.

A esta asociación de problemas de salud se podrían añadir, con toda probabilidad, otras asociaciones de tipo más social, también importantes para la futura reinserción en la sociedad. Por último, uno de los problemas que también se señalan en referencia a la población reclusa es las grandes dificultades existentes para ofrecer plazas a aquellas personas que deben cumplir la pena de prisión en un centro sanitario. La carencia de centros y plazas donde sea posible esta modalidad de pena obliga al traslado a centros sanitarios fuera del territorio navarro.

Población gitana

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Las problemáticas que afectan a la población gitana en el área de salud parten de la consideración de ser un colectivo con una mayor carga de población con dificultades para realizar actividades de la vida diaria.

Por un lado, la mortalidad infantil es 1.4 veces mayor que la media nacional y la esperanza de vida es de 8 a 9 años por debajo de la media. La comunidad gitana presenta una mayor incidencia de enfermedades infecto-contagiosas (estrechamente relacionado con las malas condiciones de vivienda propias de residencias no normalizadas) lo que constituye una de las causas mas frecuentes de morbilidad. Además, es un grupo de riesgo para ciertas enfermedades genéticas y muestra una alta prevalencia de enfermedades crónicas.

La comunidad gitana presenta un mayor nivel de accidentes o lesiones involuntarias (quemaduras, caídas, atropellos, fracturas, heridas, intoxicaciones, etcétera) especialmente entre la población infantil y juvenil. La vacunación infantil es, por lo general, deficitaria y existe un inadecuado seguimiento de los programas del/la niño/a sano/a. La frecuencia con la que acuden al dentista es menor que el total de la población y el estado de su dentadura está en peores condiciones.

En referencia a los hábitos alimenticios se detecta una deficiente alimentación y nutrición, principalmente en los menores. En general, son altos consumidores de proteínas, grasas saturadas, café y dulces lo que deriva en un índice de masa corporal mayor que la del total de la población. Esta realidad es también debida a que la mayor parte de la población gitana no realiza la suficiente actividad física beneficiosa para la salud.

La incidencia de toxicomanías y problemas de salud derivados es también significativa. Entre los varones gitanos se constatan altos niveles de consumo de tabaco, iniciándose a edades muy tempranas y, del mismo modo, está muy extendido también el consumo de alcohol y otras sustancias.

En el ámbito específico de la salud de las mujeres gitanas ésta viene determinada por el rol asignado de madre y esposas. Se comprueba una elevada tasa de fecundidad con embarazos y partos a edades muy tempranas y hasta edades avanzadas. Existe escasa información, en ocasiones, con respecto a la planificación familiar. Algunos métodos anticonceptivos no son utilizados porque no se conocen y persisten algunos mitos e ideas equivocadas (este aspecto ha avanzado y tiene una incidencia cada vez menor) que impiden las prácticas preventivas en el ámbito ginecológico. Es también notable un exceso de responsabilidades dentro y fuera del hogar, con la consiguiente aparición de síntomas de depresión, angustia y ansiedad en algunos casos. Por último, se produce un envejecimiento prematuro con incidencia de enfermedades que no son propias de la edad como diabetes, afecciones óseas, problemas cardiovasculares, etcétera.

365

En relación a los recursos sanitarios, la utilización por parte de la comunidad gitana de los servicios de urgencias, la tasa de ingresos hospitalarios y la estancia media de permanencia son superiores a la media de la población general. También es perceptible un uso excesivo e inadecuado de los medicamentos. En general se puede indicar que utilizan los servicios sanitarios públicos normalizados pero su acceso todavía no es igualitario con respecto al conjunto de la población. Por un lado, está pendiente el acceso de los gitanos a los programas preventivos, su representación social de la salud, que les hace preocuparse por ella únicamente cuando se presentan manifestaciones de enfermedad, les hace autoexcluirse de los programas preventivos lo que repercute en su menor esperanza de vida.

Por otro lado, el sistema sanitario actual presenta una serie de debilidades como la persistencia de prejuicios y estereotipos entre un sector de sus profesionales debido, entre otras cosas, a carencias formativas sobre cultura gitana (conductas frente a la enfermedad, representación de la muerte, articulación de la coordenada temporal, etcétera) y su heterogeneidad interna, escaso interés por reducir la barrera comunicativa, percepción de la diferencia como anormalidad y falta de protocolos adaptados. También es frecuente la culpabilización personal en dos ámbitos: la falta de higiene sin tener en cuenta las condiciones de vida globales de este sector de población y, en segundo lugar, la incapacidad para velar por sí mismos sin tener en cuenta los condicionamientos culturales que les impiden asumir plenamente sus derechos.

Población inmigrante

En primer lugar, en referencia al acceso al sistema sanitario son varias las cuestiones a destacar. Si bien existe una constatación satisfactoria de un proceso favorecedor del acceso a la atención sanitaria para la población inmigrante mediante la tramitación de la Tarjeta Individual Sanitaria (TIS), como ocurre en otros de los colectivos abordados, todavía existe una tendencia extendida a realizar este proceso cuando se presentan los problemas de salud. Es decir, la tramitación se realiza bajo un escenario de necesidad que provoca, en ocasiones, una ralentización de los procesos de atención y más si cabe considerando las habituales dificultades de la población inmigrante para acceder a estos servicios (centros de salud, oficinas de empadronamiento, etcétera) fuera de unas jornadas laborales extensas. Este posible retraso en la tramitación de la tarjeta puede suponer algunos inconvenientes especialmente a la hora de acceder a la atención especializada. En este retraso también es señalada como influente la realidad de desconocimiento acerca de los requisitos necesarios para la efectuación. En esta dirección, se apunta también que la falta de criterios fijos en los distintos centros de salud provoca cierta desinformación al respecto.

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El espacio informativo es apuntado como un ámbito con limitaciones significativas. El colectivo inmigrante se considera en inferioridad de condiciones debido a que las redes sociales (amigos y/o familiares) que permiten a los autóctonos un acceso a esta información, todavía no están desarrolladas al mismo nivel que el resto de población. Respecto al contenido de las acciones realizadas, se considera que la información puede llegar a ser poco precisa para un uso eficiente de la misma. También se apunta que la atención informativa está concentrada en grupos y espacios concretos (especialmente en Pediatría y los Centros de Atención a la Mujer) pero falta el mismo trabajo de prevención y promoción en adultos en aspectos como inasistencia o impuntualidad en citas, hábitos de medicación, etcétera. En resumen, las actuaciones se señalan como anecdóticas sin que exista una adaptación de la información de forma generalizada y a nivel institucional. Como consecuencia, esta necesidad informativa viene a ser en una parte muy importante cubierta por otras entidades sociales de apoyo a los inmigrantes (ANAFE, Cáritas, UGT o Cruz Roja).

En otro orden de cosas, factores como la inestabilidad laboral o la propia pérdida de empleo obligan a articular diversos procedimientos (nueva tramitación, colectivo sin recursos, incorporaciones como beneficiario, etcétera). Estas situaciones se inscriben en una dinámica de trabajo normalizada (incluso muy similar a la de la población autóctona) aunque con presencia de pequeñas disfunciones.

Por parte de la población inmigrante se indica a veces cierta incomprensión ante las realidades de urgencia. En algunos casos las citas con las trabajadoras y los trabajadores sociales para emprender los trámites son vividas con cierta desconfianza especialmente en aquellas personas en situación irregular. Por último, pese a ser un documento intransferible, han podido ser detectadas algunas situaciones donde estas personas realizan intercambio de sus tarjetas sanitarias con el consiguiente riesgo para la salud.

En segundo lugar, otra de las cuestiones centrales distintivas de la atención con población inmigrante es la cuestión idiomática. El idioma es una de las mayores barreras existentes en la práctica cotidiana para los y las profesionales del ámbito sanitario. Esta prioridad deviene de la innegable necesidad comunicativa. Como consecuencia, esta circunstancia es señalada como uno de los mayores diferenciadores respecto a la población autóctona a la hora de trabajar con el colectivo inmigrante.

Por último, el colectivo inmigrante denuncia que, en ocasiones, siente negativamente juzgadas determinadas prácticas relacionadas con el ámbito sanitario y, de igual forma, censura la contribución que incluso desde el interior de las instituciones sanitarias se produce en relación a la extensión de determinados prejuicios y estereotipos (más demandantes de atención sanitaria, responsabilización del “colapso”, etcétera) asociados a este grupo de población.

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Principales intervenciones puestas en marcha

El siguiente apartado trata de hacer una exposición de las actuaciones llevadas a cabo en relación a la salud en cada uno de los colectivos objeto de las monografías. En este sentido, cabe destacar que los contenidos desarrollados estarán condicionados por el vínculo que los propios colectivos en riesgo de exclusión puedan tener con el espacio sanitario. Esto es, algunos de ellos, por ejemplo, las personas con trastorno mental grave, drogodependientes y discapacitadas son precisamente definidas a partir de carencias en referencia a la salud por lo que se considera conveniente la inclusión de aquellas actuaciones que aborden, de una manera u otra, las problemáticas de esta población. En los demás colectivos, se tratará de aportar las intervenciones que, de forma directa o indirecta, tengan relación con el ámbito sanitario.

Personas sin hogar

En el espacio de las personas sin hogar las principales intervenciones puestas en marcha en materia de salud derivan de un abordaje indirecto a través de programas con una finalidad no exclusivamente sanitaria.

En el marco de los esfuerzos por la detección, contacto y motivación de las personas que se encuentran en esta situación destaca, en primer lugar, el “Programa de atención en calle a personas sin hogar” del Ayuntamiento de Pamplona y gestionado por la Asociación Lantxotegui. Este programa es desarrollado por dos profesionales de la educación social que trabajan de lunes a viernes. Es en los objetivos del programa donde se puede observar la posibilidad de una atención sanitaria:

- Ser referente de las personas sin techo.

- Observar y recoger las necesidades de este colectivo.

- Mediar entre este colectivo y los diferentes servicios sociales. Facilitar el acceso a los diversos recursos comunitarios.

- Coordinación y contacto con los diversos recursos sociales.

Es decir, mediante el contacto en la calle y aproximándose a los espacios de encuentro de las personas sin hogar es potencialmente factible la ejecución de derivaciones a ámbitos de trabajo sanitarios.

En el marco de este programa durante el año 2006 se ha mantenido contacto con 119 personas y con 47 de ellas se ha realizado un trabajo más constante e intenso.

368

Del mismo modo, tanto la “Brigada de protección y acción social” de la Policía Municipal de Pamplona como la Brigada asistencial de la Policía Foral de Navarra. Tienen entre sus objetivos la detección y el contacto con población sin hogar en el municipio de Pamplona. En el caso de detectar estas situaciones se presenta información sobre los recursos y, en algunos casos, acompañamiento a recursos de alojamiento para personas sin hogar (fundamentalmente el Albergue San Fermín donde entre los servicios habituales también pueden recibir atención en aspectos como medicamentos, podología, etcétera).

Entre otros recursos existentes también cabría mencionar el Centro San Miguel de Cáritas. Éste es un centro de acogida diurna mixto de bajo umbral que está orientado a personas sin hogar en situación de exclusión social grave. Entre los requisitos para el ingreso está el que estas personas lleven un mínimo de 2 años empadronadas en Navarra. Durante el año 2006 se atendió a 119 personas diferentes. Además de permitir la realización de actividades lúdicas y de carácter ocupacional, el centro ofrece los siguientes servicios:

- Espacio de acogida durante una gran parte de la jornada: de 10,30 a 17 h. de lunes a viernes y de 10,30 a 16 h. los sábados.

- Desayuno y comida.

- Ducha.

- Peluquería.

- Ayuda económica para medicinas y seguimiento en su dispensación.

- Orientación y trato individualizado.

- Seguimiento y desarrollo de itinerarios individualizados en coordinación con otros recursos.

Esto es, en el marco de estos recursos se realiza una aproximación indirecta al espacio sanitario (higiene, medicación, etcétera).

Por último, en los mismos términos que los recursos anteriores cabría señalar el Albergue Municipal para transeúntes del Ayuntamiento de Tudela con un servicio de ayuda para medicinas.

Prostitución

A continuación, al igual que ocurriera para otros colectivos, se señalan los centros y programas existentes encargados de realizar una atención en el ámbito sanitario ya sea de forma directa como indirecta:

1. BETANIA

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El centro Betania se abrió en 1985. Su objetivo general es Acoger, acompañar, orientar a aquellas mujeres o transexuales que ejercen o hayan ejercido la prostitución en los procesos de inclusión social. Desde una disposición al conocimiento de las problemáticas individuales y sociales, en lo concerniente al ámbito de salud, se presta atención al espacio físico como mental desde una coordinación con los recursos socio-sanitarios existentes. Para ello destacan las sesiones de educación para la salud desarrolladas. El conjunto de actividades son llevadas a cabo tanto por personal contratado (1 persona) como voluntarios (8 profesoras y 12 monitoras).

2. COMISIÓN CIUDADANA ANTISIDA DE NAVARRA

La comisión inicio sus actividades en 1987. Su objetivo principal es evitar la transmisión del vih/sida y organizar campañas de información y prevención dirigidas a la población en general. Entre los objetivos concretos se señalan:

- Dar a conocer la realidad actual y futura de la infección y de la enfermedad, y crear un estado social favorable a una reacción adecuada al peligro que eso supone.

- Crear y ofrecer redes de apoyo asistencial, psicológico, social, económico y jurídico a las personas afectadas.

- Proposición de medidas de actuación directa y/o preventiva.

La consecución de las metas señaladas se logra mediante la información presencial, la tramitación de la prueba de anticuerpos frente al vih, el reparto de material informativo y preventivo, las actividades de Apoyo Emocional y el Acompañamiento.

El trabajo realizado hasta la actualidad ha contado con la participación del personal contratado y voluntario y se ha dirigido tanto a la población general como al propio colectivo. Se han realizado captaciones, derivaciones y, en ocasiones, colaboraciones con ABIATZE y CAM.

3. DYA NAVARRA. PROYECTO “UN CAFÉ COMPARTIDO” (voluntariado de DYA NAVARRA y Colegio Larraona)

El objetivo general de este proyecto, iniciado en 2001, es Posibilitar un acercamiento a la realidad social que existe en la prostitución de Calle en Pamplona. Entre los objetivos específicos destaca en el campo de la salud el de servir de nexo de unión entre las demandas de las chicas que ejercen la prostitución en la calle y los diferentes recursos sociosanitarios públicos y privados ya existentes en Pamplona.

Las actividades consisten en salidas nocturnas (entre las 23:30 y las 02:00) los viernes. En invierno estas salidas se realizan durante los días más gélidos. Para estas salidas, en las zonas donde se ejerce la prostitución, se utiliza un vehículo social de la DYA y, puntualmente, coches particulares. El ofrecimiento de café

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dispone el escenario para el acercamiento y el establecimiento de una conversación.

El trabajo realizado hasta la actualidad ha permitido establecer contactos con los diferentes recursos públicos y privados. Además, se han realizado apoyos puntuales dispensando información sobre ABIATZE, SARE, COMISION ANTISIDA, CARITAS, VILLA TERESITA y MÉDICOS DEL MUNDO. El trabajo desempeñado permite reconocer la imposibilidad de llegar a tener un control exhaustivo de la situación y un cambio global considerando las limitaciones de recursos (11-15 personas voluntarias). No obstante, se reconoce la prioridad de los pequeños espacios de encuentro construidos.

4. MÉDICOS DEL MUNDO La organización Médicos del Mundo es una asociación de solidaridad

internacional, independiente, regida por el derecho fundamental a la salud y a una vida digna para cualquier persona. Su presencia se encuentra, tanto a nivel nacional como internacional, en la atención a los más excluidos. Entre sus objetivos se señala:

- Actuar en el ámbito de la salud con las poblaciones en situaciones de pobreza y exclusión social, así como en situaciones de crisis humanitarias.

- Atender a toda persona en situación de sufrimiento físico o moral por la violación de sus derechos.

- Realizar acciones de sensibilización como medio para el cambio social así como para superar las desigualdades y la injusticia.

- Denunciar las causas que las ocasionan y contribuir a implantar una cultura de solidaridad, justicia y paz.

- Atender a los más excluidos, tanto a nivel nacional como internacional.

- Desarrollar proyectos de intervención sobre el terreno. Principalmente en el campo de la salud.

En su definición de la prostitución, Médicos del Mundo apunta: “una desigualdad de género, basada en el rol tradicional de sumisión sexual de las mujeres y el de explotación de los más débiles por los más poderosos, en la que una persona por motivos económicos, legales o sociales se ve obligada a prestar a otras, determinados servicios sexuales a cambio de dinero u otro tipo de contraprestación. Esta situación supone una clara vulneración de los derechos humanos”. Entre las actividades relacionadas con el ámbito de salud se indica:

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1. Programa de acercamiento: Mediante la utilización de una unidad móvil se realiza el desplazamiento a 22 clubes de Navarra donde se realizan talleres socio-sanitarios y se suministra material preventivo, prestando también atención a las demandas personalizadas de las usuarias. Del mismo modo, se les informa de la existencia del programa específico de los CAM y, en caso de demanda, se establece una cita. En la actualidad este programa quiere ser ampliado a los pisos donde se ejerce la prostitución.

2. Talleres mensuales: Mensualmente, a través de profesionales de diversas áreas, se realiza un taller de 3 horas de duración sobre contenidos demandados por las propias mujeres o necesidades sentidas por Médicos del Mundo. El objeto es formar a mujeres del colectivo para que sean ellas las que se conviertan en referentes para sus compañeras (educadoras de pares).

3. Atenciones en sede: información, asesoramiento y derivaciones tanto a servicios públicos como a otras asociaciones.

4. Acompañamientos: En caso de solicitud, ya sea por dificultades con el idioma o desconocimiento del entorno y sus instituciones, las mujeres son acompañadas tanto a sus revisiones ginecológicas como a otros servicios (servicios sociales de base, centro de salud, padrón, policía…)

5. Atención psicológica.

La actividad que Médicos del mundo desarrolla desde el año 2004 cuenta con dos trabajadoras sociales y una educadora social. A ello se añaden once personas voluntarias.

En lo concerniente al trabajo realizado hasta la actualidad se indica, en primer lugar, el Programa de Acercamiento: Atención a mujeres en riesgo o situación de exclusión social y, en segundo lugar, el Proyecto de Promoción Sanitaria y Social con Educadoras de Pares en personas prostituidas en Navarra.

6. Programa de Atención SocioSanitaria a personas que trabajan en prostitución de los CAM del Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea, gestionado por la Asociación ABIATZE

Este programa, que fue iniciado en octubre de 1990, tiene por objetivo general favorecer el cuidado de la salud de las personas que trabajan en la prostitución en Navarra, facilitando su acceso a los Centros de Atención a la Mujer y desde éstos a todos los servicios socio-sanitarios de la red pública del Gobierno de Navarra.

Entre los objetivos específicos destacan los siguientes:

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Ofrecer atención educativa y asistencial en salud sexual y reproductiva a este colectivo.

Detectar necesidades de l@s usuari@s y derivar a los servicios pertinentes.

Asesorar y sensibilizar sobre las necesidades de esta población a l@s profesionales de los servicios sociales y sanitarios.

Para realizar la captación de las usuarias se realizan visitas a clubes, permanencias en el Programa de Disminución de Riesgos de la CCASN y talleres de salud sexual y reproductiva en el Centro Betania.

Respecto a la atención que se realiza en los centros, se divide en las siguientes áreas:

I. Educación para la salud individualizada:

Asesoramiento en contracepción.

Prevención de ITS.

Pre test y pos test VIH.

Asesoramiento sobre problemas ginecológicos y pruebas diagnósticas.

Pruebas de embarazo.

Información y asesoramiento en IVE

Detección de problemas diversos, apoyo y derivación (salud mental, toxicomanías…).

Apoyo emocional en situaciones de crisis.

Derivación a otros servicios.

II. Atención ginecológica:

Exploración ginecológica.

Cultivos vaginales y faríngeos.

Citología.

Vacunación frente a HpB.

Control y tratamiento de ITS.

Seguimiento de embarazo.

Control de métodos contraceptivos.

Detección de problemas de salud múltiples: tratamiento y/o derivación

III. Atención psicológica individualizada

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IV. Otras actuaciones: Participación y presentación del servicio en distintos foros; congresos, jornadas, seminarios, etc.

En referencia al Trabajo realizado hasta el momento se señala:

• Captación y atención en los CAM a más de 3000 personas, mayoritariamente mujeres que a lo largo de estos 17 años han trabajado en prostitución en Navarra.

• Programa piloto de atención a usuarios de prostitución en el año 1997.

• Talleres de Salud Sexual y Reproductiva en el Centro Betania con distintos grupos desde el año 1996.

• Presentación y difusión del Programa en distintos foros: jornadas, congresos, etc., tanto de profesionales como de estudiantes que se interesan por el fenómeno de la prostitución, tanto en nuestra comunidad como en el estado.

Entre los profesionales comprometidos en el desarrollo de los contenidos mencionados se encuentran dos Técnicos de Grado Medio (Educadores Sexuales con amplia experiencia en trabajo de Educación para la Salud Individualizada y Grupal), personal de los equipos de los Centros de Atención a la Mujer (Andraize, Iturrama, Tudela, Etxarri, Tafalla) y personal de los servicios de Laboratorio y Microbiología del Ambulatorio Dr. San Martín.

7. ASOCIACIÓN SARE

Esta asociación que trabaja desde el año 1992, tiene entre sus objetivos: facilitar material preventivo, facilitar información en relación al vih y derivar al Programa de los CAM. Las actividades más destacadas son las siguientes:

- Reparto de folletos informativos

- Entrega de preservativos en sede

- Registro de contactos

Respecto al trabajo realizado, además de lo citado anteriormente, se ha participado en el informe 2003 sobre prostitución en Navarra.

8. SOS Racismo Navarra/Nafarroako SOS Arrazakeria

Esta entidad, que trabaja desde el año 2001, su aportación en el ámbito específico de la salud se enmarca en el objetivo de asumir sectorialmente las responsabilidades que correspondan (administración pública, justicia, representantes políticos, educación, salud, bienestar social, MMCC y organizaciones sociales).

9. Auxiliares del Buen Pastor “VILLA TERESITA”

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Esta entidad, desde su objetivo general en el marco de la prostitución de “solidarizarse con la mujer marginada y prostituida para liberarla y dignificarla como persona” desarrollan las siguientes actividades:

• Trabajo de calle en zonas de prostitución.

• Centros de acogida permanente y atención psicosocial.

• Casa Hogar para mujeres que inician su proceso de reinserción.

• Acompañamiento y seguimiento a personas presas y hospitalizadas que provienen del contexto de prostitución.

• Prevención, sensibilización y denuncia.

• Cooperación y coordinación, a nivel nacional e internacional con Entidades que acogen a las personas prostituidas.

El trabajo realizado hasta el momento dispone dos ámbitos donde se desarrolla de alguna medida la dimensión socio-sanitaria. En primer lugar, el Proyecto de Calle, iniciado desde el año 2003, consiste en la salida para el conocimiento en profundidad del mundo donde se desarrolla esta actividad para establecer relaciones de mutuo conocimiento, informando y derivando a los recursos existentes. Por otro lado, el Programa de Inserción/Reinserción, iniciado en el año 2005, mediante el cual se pretende facilitar ayuda psicológica, conseguir apoyo económico y ayudar a administrar un presupuesto, facilitar acceso a la vivienda, elaborar un proyecto de inserción profesional y social, manteniendo la relación con la mujer tanto tiempo como sea necesario, en este proceso que es largo.

Para el desarrollo de estas líneas de actuación se cuenta con dos miembros de la Asociación “Villa Teresita” y 21 personas voluntarias que colaboran con la Asociación.

Familias monoparentales

El Ayuntamiento de Pamplona, en su partida presupuestaria, correspondiente al área de la mujer, lleva a cabo dos Programas: Mujeres gestantes y DUO (Date una oportunidad). Es el primero de ellos donde el vínculo con el espacio sanitario puede ser establecido debido a la población objeto del programa. Dicho programa responde a las necesidades de mujeres solas que se encuentran al final de la gestación y/o fueron madres recientemente y la/el menor tiene menos de cuatro meses. A estas mujeres se presta apoyo de alojamiento e intervención socio educativa hasta que están en situación de poder abandonar el recurso. Inicialmente se estableció un tiempo máximo de estancia de seis meses, pero dichos procesos suelen alargase en el tiempo, puesto que las situaciones suelen ser complejas y de difícil solución (mujeres recién dadas a luz, sin papeles, con un acceso al trabajo complicado,

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sin posibilidad de opción a plazas en guarderías y con una red social debilitada o inexistente).

De igual forma, cabría incorporar el Servicio de Atención a la Mujer del Ayuntamiento de Pamplona. A través de éste, además de gestionar los programas mencionados anteriormente, se ofrece asesoramiento y apoyo jurídico, psicológico y social a mujeres que se encuentran en situaciones de violencia doméstica, agresiones sexuales, problemáticas derivadas de divorcios, separaciones, rupturas de pareja, familias monoparentales, etcétera.

Por último, habría que apuntar que existen una serie de recursos tanto públicos como privados que además de los servicios que ofrecen a estas personas (residencia, apoyo formativo, etcétera) también suministran apoyo psicológico. Entre estos recursos se podrían señalar las Áreas de la Mujer e Igualdad de los diferentes ayuntamientos navarros, la casa de acogida para las mujeres maltratadas, Centro de Atención integral de la Mujer (Tudela) y piso de Cruz Roja también en Tudela.

Adolescentes y jóvenes

Los jóvenes en situaciones de vulnerabilidad, insertos en procesos de exclusión social que tienen distintos problemas de salud tienen contacto con el sistema de protección como el resto de la población a través de los distintos Centros de Salud y los servicios especializados. Sin embargo hay dos ámbitos más directamente relacionados con los jóvenes en procesos de exclusión como son el Plan Foral de prevención de las drogodependencias y la salud mental infanto– juvenil.

1. Las drogodependencias y los jóvenes

En términos generales, se puede señalar que los consumos se mantienen. Algunos han sufrido una disminución significativa y otros como el alcohol y la cocaína continúan aumentado. En este sentido, también han cambiado los modos y la percepción de los jóvenes ante estas sustancias: la normalización y la experiencia histórica de la anterior generación no se encuentran en las generaciones actuales. Las drogas son un problema asociado a otros, pero hoy por hoy no tienen la relevancia y la capacidad destructiva de importantes sectores juveniles que tuvieron en los años 70, 80 y 90. Incluso se puede llegar a afirmar que el consumo en la mayoría de los jóvenes ha adquirido cierto valor de inclusión social por su asociación a ocio, amistad y diversión lo que lleva a concentrar este consumo durante los fines de semana y momentos festivos.

Atendiendo a las cifras, en los Centros de Salud Mental de Navarra en el año 2007 solo atendieron a cuatro jóvenes de 12 a 16 años y a doce de 16 a 18 años con trastornos por consumo de drogas.

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Por tanto, el vínculo entre droga y exclusión social en los jóvenes tiene mucho más que ver con la entrada de los adolescentes en las redes de compra y venta de las sustancias. Participar en el “trapicheo” está asociado a dinero fácil, mayor consumo, abandono escolar, violencia, problemas familiares, etcétera. Es decir, un proceso de acumulación de problemáticas que, frecuentemente, tiene como final de una etapa la justicia y con la mayoría de edad: la cárcel. Sobre este grupo de jóvenes (todavía sin investigar) se puede señalar lo que la encuesta sobre drogas que está explotando el Plan Foral de Prevención de las drogodependencias indica: el 5% de los jóvenes han vendido drogas y un 1% eran menores de 16 años.

2. La salud mental infanto – juvenil

Durante el año 2007 los centros de salud mental y el Hospital de Día infanto – juvenil de Navarra atendieron a 1327 pacientes. El 24,6% tenían trastornos de conducta, 15% trastornos V61, 13% trastornos de ansiedad, 4,5% autismo, 4,1% trastornos alimentarios y 3,2 trastornos afectivos. Los datos son los siguientes: Tabla 138: Trastornos salud mental en adolescentes por edades atendidos en el 2007

Destaca el importante aumento de pacientes adolescentes con trastornos conductuales atendidos por los servicios de salud mental. Estos trastornos son los más comunes en adolescentes en situaciones vulnerables: Gráfico 34: Aumento de los trastornos conductuales en la población adolescente en Navarra

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Trastornos conductuales adolescentes Navarra

Pacientes

61 Trastornos V: Son trastornos asociados a problemas sociales, familiares, biográficos … que en principio no son patologías psiquiátricas pero pueden generar situaciones de desajuste mental en las personas.

EDAD 16 – 18 años 12 – 16 años

TRASTORNOS Nº TRASTORNOS Nº TRASTORNOS Nº Conducta 18,2% Alimentarios 10,8% Conducta 25,77% V 12,8% Consumo drogas 4,6% V 18,7% Ansiedad 16,2% Afectivos 4,6% Ansiedad 11,4% Adaptativos 10,8

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Entre los puntos débiles del sistema de salud mental Infanto – Juvenil de Navarra se señalan las siguientes aportaciones de los profesionales de los distintos sistemas de protección social:

• Necesidad de centros de día específicos para adolescentes en las distintas zonas de Navarra atendiendo el crecimiento de la problemática y los trastornos existentes.

• Faltan recursos socioeducativos de apoyo a las familias de adolescentes en situaciones de problemas y trastornos de salud mental.

• La inexistencia de un programa de prevención que desde los niveles comunitarios trabaje con los adolescentes y sus familias y tenga capacidad de detección temprana de los problemas y trastornos de salud mental. Un programa que trabaje educación sanitaria con las familias inmigrantes con hijos e hijas con problemas y trastornos de salud mental.

• Falta de un desarrollo de planes de incorporación sociolaboral de los jóvenes con problemas y trastornos de salud mental.

• Refuerzo de la atención a niños, niñas y adolescentes en los Centros de Salud Mental.

• Apoyo psicosocial a las familias adoptantes y con hijos e hijas con retraso mental

Personas mayores

El I Plan Gerontológico de Navarra (1997-2000), actualmente prorrogado, pretendía crear un modelo de acción social para la tercera edad, donde todas las personas que pudieran ser así consideradas tendrían derecho a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones sociales, de conformidad con las limitaciones que se establecieran reglamentariamente. Sin embargo, en él no se hace una mención explícita a las personas en situación de exclusión social.

Por otro lado, el “Plan de Apoyo a la Familia” (2001) recoge las medidas de atención destinadas a las personas mayores a través de diversos programas y prestaciones y del desarrollo de servicios y ayudas específicas al amparo del Plan Gerontológico. Además, contemplaba programas específicos para abordar las necesidades detectadas en torno al envejecimiento y las familias que atienden a personas mayores dependientes.

La revisión de estos planes confirma que las referencias a las personas mayores en situación de exclusión son muy limitadas. Así, aunque se reconoce

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que se están produciendo cambios profundos en las estructuras y tipologías familiares, en la extensión de las redes sociales de apoyo o en los valores sociales, entre otros, que generan nuevas situaciones y necesidades para las personas mayores. Ello implica la necesidad de abrir debates sobre los riesgos de vulnerabilidad y riesgos de exclusión a los que se ven sometidas las personas mayores, máxime cuando nos hallamos ante un grupo de población en creciente aumento y heterogeneidad, donde muchas veces las propias características de las personas mayores hacen que se conviertan en factores determinantes de su situación de inclusión/exclusión.

Junto a los servicios y prestaciones incluidas en la Cartera de Servicios Sociales de Navarra destinados a personas en situación de dependencia y de los recursos de atención primaria de salud y de servicios sociales, a continuación se presenta el listado de los principales recursos sanitarios especializados:

Recursos especializados en salud: Hospital de Navarra, Hospital Virgen del Camino, Hospital García Orcoyen de Estella, Clínica Ubarmin, Hospital Reina Sofía de Tudela, Clínica Universitaria de Navarra (concertado), Clínica Arcángel San Miguel (concertado), Hospital San Juan de Dios (concertado) y Clínica San Fermín (concertado).

Recursos en salud mental: Centros de Salud mental (Tudela, Estella, Tafalla, Burlada y Casco Viejo, Milagrosa, Ermitagaña, San Juan y Rochapea en Pamplona), Hospitales de Día en el Hospital de Navarra en Pamplona y en el Hospital Reina Sofía en Tudela.

- Centro de Día psicogeriátrico: Centro Psicogeriátrico San Francisco Javier, Fundación Argibide (concertado).

- Residencias asistidas para enfermos mentales: Clínica Psiquiátrica Padre Menni (Concertado) y Centro Hospitalario Benito Menni (Concertado).

- Unidad de Hospitalización psiquiátrica: Unidad de Hospitalización Psiquiátrica del Hospital de Navarra, UHP Media Estancia Padre Menni (concertado) y Centro Psicogeriátrico Josefina Arregui (concertado).

Por último, cabría añadir que en septiembre del año 2008 se han incorporado al espacio de psicogeriatría 30 plazas más en la localidad de Lumbier.

Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades

1. Situación de los centros y programas (personas con trastornos mentales graves)

RED SANITARIA DE SALUD MENTAL

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Centros de Salud Mental: Existen nueve centros en Navarra, distribuidos por sectores y zonas básicas de salud. Cinco de estos centros se encuentran en Pamplona, mientras que el resto están ubicados en las localidades de Burlada, Estella, Tafalla y Tudela. Durante el año 2.005 fueron atendidas 18.071 personas en los nueve centros de salud mental de Navarra (6.393 de ellas diagnosticadas como trastorno mental grave).

Hospitales de Día: Existen dos hospitales de día en Pamplona que atienden a población de toda Navarra. Cada uno de ellos dispone de 20 plazas. En Tudela existe un servicio de día ubicado en el centro de salud mental, que da cobertura a los pacientes de esa zona. Dispone de 10 plazas. Nº. Total de plazas: 50.

Unidad de Rehabilitación: Existe una unidad en Pamplona que da cobertura a toda Navarra. Fundamentalmente se trabajan objetivos de rehabilitación psicosocial, aunque también cuenta con personal sanitario. Dispone de 34 plazas de hospitalización parcial y 16 plazas de hospitalización total (en gran parte dirigidas a pacientes de otras zonas de Navarra que tengan dificultades de transporte). Nº. Total de plazas: 50.

Unidades de Hospitalización Psiquiátrica (UHP): Existen dos unidades ubicadas ambas en Pamplona, una dependiente del Hospital de Navarra y la otra del Hospital Virgen del Camino. Cada una de estas unidades dispone de 27 plazas. Nº. Total de plazas: 54.

Unidad de Media Estancia (UME): Existe una unidad gestionada por la Clínica Padre Menni de Pamplona. Dispone de 22 plazas.

RED SOCIAL Y SOCIOSANITARIA

Área de Rehabilitación Psicosocial específica.

Centros de Rehabilitación Psicosocial (CRPS): Son centros financiados por el Departamento de Asuntos Sociales pero gestionados por diversas entidades. Actualmente están en funcionamiento cuatro centros en Pamplona, Estella y Tudela, gestionados por Avanvida, y Elizondo, gestionado por el Centro Hospitalario Benito Menni. En cada uno de los centros se ponen en marcha dos servicios: CRPS y centro de día (este segundo para las personas con un mayor grado de deterioro psicosocial). Cada uno de los centros dispone de 65 plazas máximas, salvo el de Elizondo, que dispone de 35. Nª. Total de plazas: 230. En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece el servicio de CRPS como una prestación garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%. El servicio de centro de día aparece como una prestación garantizada para personas con gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2), siendo no garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%

Otros servicios y dispositivos.

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Prestaciones económicas: Existen diversas prestaciones económicas dirigidas a personas que tengan certificada su discapacidad (no sólo por enfermedad mental):

• Subsidios derivados de la LISMI: Es una prestación que paga el Estado, pero que el Departamento de Asuntos Sociales se encarga de gestionar y revisar. Esta prestación está en proceso de desaparición. Sus destinatarias son personas con una certificación de discapacidad igual o superior al 33%, que no tengan derecho a las prestaciones de la Seguridad Social y que no desarrollen una actividad laboral. A fecha 31 de diciembre de 2.006 había 396 expedientes activos.

• Pensiones no contributivas por invalidez: Es una pensión de la Seguridad Social pero gestionada por Navarra. Está dirigida a personas con una certificación de discapacidad igual o superior al 65%, que no reciban pensiones contributivas y cuyos ingresos no superen el tope establecido. A 31 de diciembre de 2.006 había 1.011 expedientes activos.

• Ayudas económicas periódicas para personas con discapacidad superior al 33% e inferior al 65%62. Su objetivo es garantizar ingresos mínimos a personas con discapacidad cuyos ingresos sean inferiores a la pensión no contributiva de invalidez. Las personas usuarias deben participar en centros ocupacionales o de día. A 31 de diciembre de 2.066 había 112 expedientes activos.

También existen otras ayudas económicas dirigidas a personas en situación de exclusión social (no sólo por enfermedad mental). En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparecen como una prestación garantizada:

• Ayudas de apoyo a la integración familiar y social. Pretenden evitar el internamiento de personas en centros, cuando la causa del mismo radique en la falta de recursos económicos y residenciales suficientes. El número de personas beneficiarias de estas ayudas fue de 39 en el año 2.006.

• Ayudas extraordinarias de inclusión social. Van destinadas a prevenir situaciones de marginación. Fundamentalmente consiste en ayudas para hacer frente a gastos extraordinarios de mantenimiento y equipamiento de la vivienda habitual. Durante el año 2.006 fueron 377 las unidades familiares que recibieron esta ayuda.

• Renta Básica. Es una prestación económica periódica destinada a los hogares que carezcan de recursos económicos para cubrir sus necesidades básicas.

62 También denominada renta básica para personas con discapacidad.

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Fundación Navarra para la Tutela de Personas Adultas: 135 personas con trastorno mental en tutela/curatela Tabla 139. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A PERSONAS CON TRASTORNO MENTAL GRAVE

Área de rehabilitación psicosocial

Área residencial Área laboral Área comunitaria Tutela

230 172 183 11863 135

En esta ocasión, la disponibilidad de datos permite comparar las plazas existentes con las consideradas mínimas y óptimas. Para ello son utilizadas las estimaciones realizadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2.003)64: Tabla 140. Comparar plazas mínimas

Plazas mínimas Plazas óptimas Plazas existentes Rehabilitación psicosocial 120 300 230 Centros de día y actividades ocupacionales

120 300 147

Centros de rehabilitación laboral/talleres protegidos/apoyo al empleo normalizado

90 180 36

Diferentes dispositivos en el área residencial

630 1080 172

Como puede observarse, las carencias se centran en el área residencial y en empleo, mientras que en rehabilitación psicosocial y actividad ocupacional se han superado las plazas mínimas pero aún no se ha alcanzado el umbral óptimo.

2. SITUACIÓN DE LOS CENTROS Y PROGRAMAS (Drogodependencia)

RED DE CAPTACIÓN, DESINTOXICACIÓN Y REHABILITACIÓN

Programas de captación y motivación: La Comisión Ciudadana Anti-SIDA desarrolla entre sus actividades un servicio de intercambio de jeringuillas y reparto de preservativos. Además, de forma periódica y en colaboración con el Instituto de Salud Pública realiza talleres de educación sanitaria dirigidos a personas drogodependientes. Como se señalara anteriormente, la asociación

63 Únicamente se refiere a las personas con las que ha intervenido los equipos de intervención sociocomunitaria gestionados por ANASAPS. No se dispone del dato de personas que han utilizado el programa de ocio y tiempo libre de ANASAPS. 64 Estas tienen su plasmación en un manual donde se aporta la ratio de plaza mínima y óptima por

100.000 habitantes. Para obtener los datos de Navarra se han utilizado los datos de población reflejados

por el INE a fecha 1 de enero de 2007, es decir, 605.876 habitantes.

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Lantxotegui gestiona el Programa de educación de calle del Ayuntamiento de Pamplona donde participan dos profesionales de la educación social y donde se trabaja la educación, la motivación y el acompañamiento social con personas sin hogar.

Centros ambulatarios: Uno de los tres programas que desarrolla cada centro de salud mental de Navarra es el de drogodependencias. Existen nueve centros en Navarra, distribuidos por sectores y zonas básicas de salud. Sin embargo, al contrario de lo que planteaba el primer Plan de Salud Mental de Navarra, no se han creado subequipos para atender este programa. Cinco de estos centros se encuentran en Pamplona, mientras que el resto están ubicados en Burlada, Estella, Tafalla y Pamplona. En el año 2.006 fueron atendidas 1.855 personas con una media de consultas por paciente y año de 6,4 (4,9 en el caso de pacientes consumidores de opiáceos)65. Existen otros dos centros que ofrecen atención ambulatoria de mayor intensidad. En primer lugar, el Centro de Día Zuria (dependiente del Servicio Navarro de Salud pero gestionado por la asociación Oasis) cuenta con un Programa Ambulatorio Intensivo. En el año 2.006 fueron atendidas 50 personas en este centro. En segundo lugar, la Fundación Proyecto Hombre cuenta con un Centro de Día denominado Aldatu donde varias de las plazas están concertadas con el Plan Foral sobre Drogas. En el año 2.006 fueron atendidas 289 personas. Las plazas concertadas son 24.

RED DE INCORPORACIÓN SOCIAL

Área formativo-laboral: Las comunidades terapéuticas y el Centro de Día Zuria ofrecen formación reglada a su población usuaria: 199 personas en el año 2.006. Las comunidades terapéuticas, el Centro de Día Zuria y la Fundación Gaztelan trabajaron la preformación laboral con 120 personas en el año 2.006. Durante el año 2.006 fueron 34 las personas que participaron en el empleo social protegido y en el programa de inserción laboral en empresas.

Área residencial: No existe ningún servicio de este tipo en Navarra.

Área relacional y de ocio/tiempo libre: Las comunidades terapéuticas y los centros de día trabajan este área durante el tratamiento, pero tras el alta existen dificultades para continuar esta labor.

Área de prestaciones económicas: Son las ya señaladas ayudas económicas dirigidas a personas en situación de exclusión social. Cabe añadir que las personas con diagnóstico dual también podrían beneficiarse de las prestaciones económicas por discapacidad debida a trastorno mental (en el caso de contar con certificado de minusvalía).

65 Memoria Plan Foral sobre Drogas del año 2.006.

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Tabla 141. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A DROGODEPENDIENTES

Tratamiento ambulatorio intensivo

Tratamiento en comunidad terapéutica

Dispensación de metadona66

397 217 700

3. Situación de los centros y programas (Discapacidad) ÁREA LABORAL

Orientación y apoyo al empleo: COCEMFE Navarra cuenta con un Servicio de Integración Laboral (SIL) en su sede de Pamplona y otro en la sede de Tudela. El objetivo acercar a las empresas el “mundo de la discapacidad” y los trabajadores desempleados a las oportunidades de empleo. En general, todas las entidades que trabajan en el ámbito de la discapacidad ofrecen servicios de orientación y apoyo al empleo más o menos estructurados.

Centro ocupacional: Las entidades que gestionan centros ocupacionales en Navarra son las siguientes: ANFAS (TASUBINSA), ASPACE (Uxane), Okile y Fundación Ciganda Ferrer. El total plazas son 746.

Centro especial de empleo: Las entidades que gestionan centros especiales de empleo en Navarra son ANFAS (TASUBINSA), ASPACE, ADISCO, AMIMET, Fundación Bidean, DYA, FEVIMAX, GUPOST, NASERMO, TELIZSA, DAIA, Asociación Tele-Taxi y Asociación Navarra Sin Fronteras (Albernia). Estos centros dan empleo aproximadamente a 1.200 trabajadores y trabajadoras.

Enclaves laborales: La Fundación ASPACE para el empleo y Tasubinsa cuentan con varias experiencias recientes de este tipo de estrategias para la inserción en empresas normalizadas.

Empleo con apoyo: En este año la Fundación ASPACE para el empleo ha iniciado un programa para fomentar el empleo con apoyo de diferentes empresas.

ÁREA ASISTENCIAL

Centros de día: Existen 6 centros en Pamplona y Comarca, 1 en Estella, 1 en Bera y otro en Tudela. El número total de plazas es de 234. En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2). Para las personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33% aparece como una prestación no garantizada.

Ayuda a domicilio: En el año 2.006 se concedieron ayudas económicas a 137 hogares, de forma que se pudo atender a 228 personas.

66 Número aproximado.

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ÁREA RESIDENCIAL

Residencias (menores 65 años): El número de plazas en centros públicos es de 80, mientras que en centros concertados asciende hasta las 376. Durante el año 2.006 fueron subvencionadas 68 plazas en residencias de Navarra y 49 en otras comunidades autónomas. También existe una residencia específica para personas enfermas de SIDA o seropositivas al VIH que presenten secuelas graves y carezcan de apoyo familiar o recursos sociales. El número de plazas es de 11. El número total de plazas residenciales es de 584. En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con discapacidad y grave conflicto familiar y/o ausencia de soporte familiar adecuado, siendo no garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%. En el caso de personas dependientes, es una prestación garantizada en gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2). También aparece como prestación garantizada el ingreso temporal para personas con grave conflicto familiar y/o ausencia de soporte familiar adecuado, siendo no garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%. En el caso de la estancia nocturna, la cartera de servicios lo contempla como prestación garantizada en gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2) y como no garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%.

Pisos Tutelados y/o Funcionales: El número de plazas en centro público es de 11, mientras que en centros concertados asciende hasta 52. Durante el año 2.006 fueron subvencionadas 16 plazas en pisos de Navarra. Número total de plazas en pisos: 79. En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 55% y como no garantizada personas con grado de minusvalía igual o superior al 33%.Patronas protegidas: Se trata de una ayuda económica que el Departamento de Asuntos Sociales concede para el alojamiento en pensiones o habitaciones alquiladas. No existe ningún sistema estructurado para la supervisión y el acompañamiento a las personas que utilizan el servicio de patronas protegidas. En este sentido se señala que este recurso puede ser válido para aquellas personas con enfermedades mentales que tienen un seguimiento adecuado y no requieren de mayores controles. Sin embargo, se subraya que no debe ser un recurso a utilizar como solución a las carencias de plazas residenciales. El número de personas con discapacidad que recibió este tipo de ayuda en el año 2.006 fue de 49.Por último, cabría añadir que en un período de dos años se van a realizar tres residencias/hogar en Navarra. Dos de ellas en la Cuenca de Pamplona (Sarriguren y Txantrea) y otra en Tudela. La ubicada en Sarriguren será la Residencia Félix Garrido y se encuentra actualmente en construcción.

ÁREA DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

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Programa de ocio y tiempo libre: En general, todas las entidades que trabajan en el ámbito de la discapacidad ofrecen servicios y organizan actividades de ocio y tiempo libre.

Programa de sensibilización y divulgación: Lo mismo podemos señalar en el caso de la sensibilización y divulgación en torno a la discapacidad.

Asistente personal: En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2) que tengan un trabajo remunerado o que estén participando en algún tipo de enseñanza reglada.

OTROS SERVICIOS Y DISPOSITIVOS

Fundación Navarra para la Tutela de Personas Adultas: Además de las 135 personas con trastorno mental que se encuentran en tutela o curatela, hay otras 44 personas en tutela/curatela con discapacidad intelectual, además de otras 100 personas mayores de 65 años con discapacidad intelectual/física o con enfermedad mental/demencias67. Tabla 142. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LAS PRINCIPALES ÁREAS DE ATENCIÓN A PERSONAS CON DISCAPACIDAD

Área laboral Área asistencial Área residencial 1.946 462 712

Población reclusa

En la prisión de Pamplona el Servicio de Asistencia Sanitaria está integrado por un Jefe de Servicio Médico y dos médicos, cuatro DUE y un Farmacéutico. También hay servicios de un Odontólogo y, últimamente, existe un administrativo a media jornada. Del mismo modo, actualmente se encuentra vacante una plaza laboral de auxiliar de enfermería.

La DGIP posee convenios o acuerdos de colaboración con el Gobierno de Navarra para la Asistencia Especializada Ambulatoria y Hospitalaria, para la Atención de Salud Mental, para las Prestaciones Farmacéuticas y para la incorporación del Servicio de Asistencia Sanitaria en la Red de Atención Primaria del Servicio Navarro de Salud. A ello se suman acuerdos de colaboración para el Programa de intervención con drogodependientes en Prisión del Centro de Día Zuria, el Programa de Mantenimiento con Opiáceos (PMO), y el Programa de Intercambio de Jeringuillas (PIJ). Igualmente, personal del Centro de Día Zuria y de la Asociación SARE (ambos concertados con el

67 Memoria Fundación para la Tutela de las Personas Adultas (año 2.007)

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Gobierno de Navarra) colaboran habitualmente en programas de este ámbito sanitario.

El Servicio de Asistencia Sanitaria funciona a semejanza de un centro de Atención Primaria realizando un reconocimiento a toda persona que ingresa en el Centro Penitenciario, en las primeras 24 horas de ingreso y atendiendo la demanda de la población reclusa caracterizada por un alto índice de rotación y un elevado índice de afectación de problemas de salud y consumos problemáticos de alcohol y drogas. Además, realiza derivaciones hacia la Atención Especializada (una media diaria de 4-5 interconsultas); realiza la prestación farmacéutica y desarrolla una intensa actividad burocrática de elaboración de informes, a petición tanto de la Autoridad Judicial como de la Administración Penitenciaria.

1. RELACIÓN DE PROGRAMAS Y ACTIVIDADES

Programas preventivos

El Servicio de Asistencia Sanitaria del Centro Penitenciario desarrolla de forma estable un programa de vacunaciones, otro de Prevención y control de Hepatitis transmisibles, el de Prevención y control de la Infección VIH, y el de Prevención y control de la Tuberculosis. Todos ellos son desarrollados por el personal propio del centro y dirigidos a todo el colectivo preso.

El Programa de Vacunaciones, financiado en los costes materiales por el Gobierno de Navarra, tiene por objetivo la vacunación de Hepatitis B, Antitetánica, Antineumocócica, y Antigripal.

El programa de Prevención y control de Hepatitis transmisibles consiste en la detención de casos, (prevención de Hepatitis B –vacunaciones-), y seguimiento y control de casos HBV-HCV, en coordinación con Digestivo.

El programa de Prevención y control de infección VIH consiste en la detección de casos, seguimiento y control. Se coordina con SEI.

Por último, el programa de Prevención y control de Tuberculosis consiste en la realización del screening TBC, detección precoz de casos, profilaxis y tratamiento.

Programas de Reducción de Riesgos y de Educación para la Salud

El Programa de Mantenimiento con Opiáceos es un programa estable financiado en los costes de la metadona por el Gobierno de Navarra y llevado a cabo por el personal del propio Centro Penitenciario. De él se benefician todos los consumidores de opiáceo. El objeto es reducir los de las personas consumidoras, la estabilización e individualización del tratamiento. Funciona todos los días (24 horas). Está coordinado con los Centros de Salud Mental y otros Centros Dispensadores.

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El Programa de Intercambio de Jeringuillas es también un programa estable, financiado por el Gobierno de Navarra. La gestión la realizan tanto el personal propio del Centro como otro personal de la ONG SARE. Las personas beneficiarias son aquellas consumidoras en activo de sustancias vía parenteral. Los objetivos son disminuir riesgos de contagio de enfermedades transmisibles, mejorar las prácticas de consumo, la educación para la salud, etc. Su funcionamiento se extiende a los 7 días de la semana; durante 2 horas al día en la gestión de la ONG, y a cualquier hora en la gestión del personal propio del Centro.

El Programa de Educación para la Salud lo financia en parte el Gobierno de Navarra mediante subvención a la ONG SARE. Es el personal de ésta quien lo lleva a cabo junto con el personal propio del Centro Penitenciario. Está dirigido a todas las personas presas, y su objetivo es la mejora del conocimiento, habilidades y prácticas en distintos ámbitos relacionados con la salud e higiene. Las sesiones individuales de EPS se hacen de forma estable en el Servicio de Asistencia Sanitaria. Los cursos y talleres, por lo general de 6 días a 2 horas/día cada uno, son más variables.

El Programa de Formación de Mediadores en Salud también lo financia en parte el Gobierno de Navarra a través de la subvención a la misma ONG SARE. Ésta contrata al personal que lo lleva a cabo. Este programa está en relación con el Programa de Educación para la Salud, y consiste en un curso de duración limitada cuyo objetivo es formar y capacitar internos como mediadores de salud, para difundir y promover mensajes preventivos respecto al VIH. El programa tiene como objetivo la reducción de riesgos y daños y la prevención del VIH/SIDA. Aunque ya se ha desarrollado alguna otra vez, actualmente está en preparación. Este programa, como se señalaba anteriormente, tropieza con la alta rotación de los presos y presas.

Programas de Atención a grupos específicos

El GAD, Grupo de Atención a Drogodependientes es un programa estable integrado por profesionales del Centro Penitenciario y del Centro de Día ZURIA (Programa de Intervención en Prisión). La participación del Centro de Día ZURIA en el GAD está financiada por el Gobierno de Navarra mediante el concierto con la Entidad, y se desarrollo por el personal del propio Centro de Día ZURIA, destinado en la Prisión a tiempo parcial. El programa se dirige a todas las personas consumidoras del Centro Penitenciario. Su objetivo es prestar información, motivación y seguimiento, y el abordaje de problemas de uso, abuso o dependencia de sustancias. La presencia del Centro ZURIA en la Prisión tiene lugar 2 días/semana, durante 2-3 horas/día.

El Programa de Atención Integral al Enfermo Mental es un programa estable que lo financia la Administración Central y es desarrollado por personal del propio Centro Penitenciario. Se dirige a personas internas con enfermedad mental y, en

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su Fase I, tiene como objetivos la Detección y Tratamiento de la misma (Área Clínica). La Fase II, Rehabilitación (Evaluación de Habilidades y discapacidades, Actividades Rehabilitadoras) y la Fase III, Reincorporación Social, no se han implementado o concertado todavía. No obstante, actualmente se desarrollan actividades rehabilitadoras por el personal del Servicio de Asistencia Sanitaria y, además, se mantiene una colaboración estable con asociaciones de familiares de EM.

Por último, los Programas de Atención Específica a Patologías Crónicas y Mujer donde se incluye la atención protocolizada de las personas afectadas por Diabetes, HTA, Cardiopatías… También el programa específico de Mujer.

2. VALORACIONES

La prisión de Pamplona no dispone de instalaciones adecuadas de enfermería, ni es posible solucionar esta carencia en la actual prisión a un coste razonable. También representa una carencia muy importante la falta de dos Unidades de Custodia Hospitalaria, General y Psiquiátrica.

El Equipo Sanitario está adecuadamente dotado de personal médico y de enfermería pero hay una falta de personal auxiliar sanitario y de un/a psicólogo/a clínico (aunque esta función es compensada en buena parte con la actuación del equipo de profesionales del Centro de Día ZURIA).

La atención a la demanda y los programas que desarrollan el Equipo Sanitario del Centro Penitenciario, y la colaboración que prestan el Gobierno de Navarra y alguna ONG, parece que deben calificarse de satisfactorias. No obstante algunos programas deben ser mejorados o intensificados. Del mismo modo, debiera existir mayor colaboración institucional.

Los consumos problemáticos de drogas y/o alcohol en la prisión es uno de los problemas de salud que requiere mayor atención. Más de la mitad del colectivo preso tiene estos consumos problemáticos y algo más de un tercio no acceden a ningún tratamiento. De igual forma, del colectivo que abandonó la prisión en 2007, el 70% tenía consumos problemáticos de drogas y/o alcohol, y también más de la mitad de ese grupo no había recibido ningún tratamiento en prisión.

Aunque el grupo en prisión preventiva, por su estancia más breve en prisión, atempera la apariencia de las cifras de drogodependientes sin tratamiento, y la libertad de aceptar un tratamiento deba garantizarse, parece una necesidad la coordinación de los diversos programas que inciden en este colectivo a fin de trabajar más la motivación hacia el tratamiento. Esta motivación es clave para el éxito de su tratamiento en las Comunidades Terapéuticas.

El número de personas con enfermedad mental de la prisión de Pamplona ofrece índices similares a los que fuentes oficiales dan para el conjunto de prisiones de España, y ello no deja de ser expresión del inadecuado tratamiento

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que la sociedad está dando a la enfermedad mental o, si se prefiere, de la falta de compromiso del Sistema Nacional de Salud con la misma. A pesar de que la prisión, por su contexto especialmente deshumanizador, no es lugar idóneo para el tratamiento, muchas personas se ven abocadas a la cárcel, bien en prisión preventiva, bien cumpliendo condena. Sin embargo, para un buen número de ellas el lugar adecuado de control y tratamiento sería la inexistente Unidad de Custodia Hospitalaria Psiquiátrica.

Además de lo que el Programa de Atención Integral al Enfermo Mental posibilita trabajar en el interior de la prisión con las personas con enfermedad mental, cierto número de éstas son tratadas en el Centro de Salud Mental donde está ubicado el Centro penitenciario y, en algunos casos, en su propio Centro de referencia. Esta estrategia tiene su lado positivo por la normalización de la intervención que implica. Aparentemente las personas presas tienen las mismas oportunidades de atención que el resto de la ciudadanía y la reciben también con las mismas limitaciones que todos (por la ya conocida limitación de recursos de la Red de Salud Mental). Sin embargo, las dificultades añadidas que los requerimientos de la seguridad implican para ese acceso normalizado a los Centros de Salud Mental hacen que ese acceso no sea igual para todas las personas presas necesitadas de tratamiento.

Actualmente, en algunas prisiones se va implantando la figura del Psiquiatra Consultor. Ésta parece una figura adecuada si está perfectamente coordinada con el Equipo Médico y Sanitario del Centro Penitenciario y también con la Red de Salud Mental de la Comunidad. Para ello, la mejor manera de coordinarse es que uno y otros, Psiquiatra Consultor y Equipo Médico-Sanitario de la Prisión se integren realmente en las respectivas redes de la Comunidad. Otras opciones, como la contratación de un Psiquiatra por el Centro Penitenciario que la DGIP permitiría, no parecen solventar adecuadamente las actuales limitaciones en la atención psiquiátrica de la enfermedad mental en el Centro Penitenciario.

Además, la instauración de la figura del Psiquiatra Consultor por parte de la Red Comunitaria de Salud Mental ayudaría a la desmedicalización penitenciaria que hoy reclaman buena parte de profesionales sanitarios de las prisiones. La presencia del Jefe de Servicio en el Consejo de Gobierno y de él mismo u otro/a médico en la Junta de Tratamiento, así como la constante utilización del médico como escudo protector, merman en gran medida la accesibilidad y el establecimiento, con los internos e internas, de una relación más profesional y menos mediatizada por la institución.

Población gitana

En el colectivo gitano son dos los recursos principales en el marco de la atención sanitaria.

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1. PROGRAMA PARA LA PROMOCIÓN DE LA SALUD DE MINORÍAS ÉTNICAS.

Como breve descripción del programa, éste data del año 1987 y como en el mismo se señala, “el objetivo fundamental es deducir las desigualdades en salud de la comunidad gitana”. Su financiación y desarrollo proviene desde la Sección de Promoción de Salud del Instituto de Salud Pública en colaboración con las asociaciones gitanas. Entre sus estrategias se incluye la coordinación intersectorial entre los ámbitos de salud, educación y servicios sociales abarcando tanto las realidades locales como la dimensión conjunta del territorio navarro. Del mismo modo, se promociona la mediación y educación entre iguales junto al empoderamiento y participación de la comunidad gitana. Para la consecución de estos objetivos se cuenta con Agentes Comunitarios de salud gitanos y profesionales de los ámbitos de salud, educación y servicios sociales de cada zona.

En relación a la incidencia del programa se indica primeramente que su implantación en las distintas zonas de salud se realizó progresivamente en función del volumen de población gitana en cada una de ellas. Así, en 1987 eran 4 las zonas de implantación pasando a 16 en 2007. Se señala que debido a decisiones de los centros de salud, al abandono de algunos/as Agentes Comunitarios de Salud y a la implantación del programa en nuevas zonas, en la actualidad, son 11 los/as Agentes Comunitarios en las zonas siguientes: Rochapea; Buztintzuri; Berriozar; Echavacoiz; Magdalena/Ezkaba; Carcastillo, Murillo y Santacara; Tafalla, Olite, Artajona y Larraga; Estella, Oteiza y Villatuerta; San Adrián, Carcar, Azagra y Andosilla; Valtierra y Milagro; Sangüesa.

Se indica que han sido iniciados los trámites para seleccionar dos personas para las zonas de Tudela y Peralta.

En referencia a su valoración, “todos los informantes consultados coinciden en señalar que el Programa ha sido muy positivo para la normalización del acceso de la comunidad gitana a las instituciones sanitarias, para el acceso al programa de vacunación infantil, así como para el acceso a programas de planificación familiar y de control de embarazo”. Esta valoración es coincidente con la realizada en el Informe Anual del Sistema Nacional de Salud 2005 aportándose datos al respecto:

• Cobertura en Atención primaria de salud: 90% de las familias, 80 % de historias clínicas individualizadas, 80 % de población infantil vacunada correctamente, 70% vacuna hepatitis B adolescentes.

• De las mujeres en edad fértil: 62 % acuden a Programas de planificación familiar, 75% controlan sus embarazos en los centros de atención a la mujer, 25% participan en los cursos de preparación a la maternidad durante el embarazo.

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• Escolarización infantil: 100% hasta los 12 años, pero con absentismo alto ( variable según las zonas y que va disminuyendo ), sólo el 20% termina la ESO:

• Educación para la salud: en el 80 % de las zonas se realizan proyectos de educación grupal con temas adecuados a sus necesidades en salud.

En la valoración se toma muy en consideración el esfuerzo realizado por el Instituto de Salud Pública en su apuesta por la mediación y el establecimiento de referentes en el seno de la comunidad gitana. También destaca la formación realizada en materia sanitaria y el desarrollo de una densa red de intervención en las zonas con mayor concentración de población gitana.

La entidad encargada de la gestión del programa “considera que la coordinación establecida con Salud Pública es ejemplar, sintiéndose en el mismo plano que la Administración en cuanto a la gestión del programa, aportando cada una de ellas en función de su posición, experiencia y recursos, e incluso estima conveniente trasladar el modelo a otras administraciones”.

Una de las carencias señaladas es la irregular aplicación en función de las zonas de aplicación. Así, se apunta que, en los últimos años, y debido a “ciertos problemas de gestión y de supervisión por parte del Instituto de Salud Pública” que han derivado en “un abandono del liderazgo del mismo”. Ello ha provocado que su desarrollo haya dependido de los recursos y capacidades de el/la Agente Comunitario, de los profesionales del Centro de Salud y de los Servicios Sociales de cada zona. Ello ha generado una “una perversión del programa, centrándose el trabajo del/la Agente de Salud, en la Asociación gitana de la zona correspondiente, llevándose a cabo aquellas acciones que esta consideraba convenientes para la comunidad, pero sin desarrollar la función de puente entre la población gitana y las instituciones sanitarias”. Por ello, es señalado también cierto desconocimiento del programa y del papel de los/as Agentes Comunitarios por parte de los/las profesionales de los Centros de Salud (tanto sanitarios/as como trabajadores/as sociales).

En relación a la formación de los Agentes de Salud, se indica que la incorporación de nuevas personas obligaba a la repetición de contenidos. Se va a tratar de dar solución a este problema mediante una supervisión individualizada de cada agente.

En los inicios del programa existían comisiones técnicas formadas por profesionales sanitarios, trabajadores/as sociales y las/los propias/os agentes de salud. Su funcionamiento era adecuado y permitía la coordinación e información acerca del programa. Por último, las disfunciones señaladas “se evidenciaron en la evaluación que en el año 2006 realizó el propio Instituto de Salud Pública, cuyos resultados no se han hecho públicos, y con cuyos responsables no nos hemos entrevistado. Se nos ha informado desde otras instancias de que a partir de conocerse los resultados de la evaluación, el

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programa ha sufrido un estancamiento que dura ya mas de un año, ya que las/los Agentes están a la espera de que se produzcan los cambios anunciados”.

En el ámbito de las aportaciones destacan las siguientes:

• Se considera de gran importancia para el correcto funcionamiento del programa, que el Instituto de Salud Pública retome el liderazgo del mismo, de manera que supervise, coordine y apoye tanto a los/las Agentes de Salud, como a los centros de salud en los que se lleva a cabo.

• Mayor supervisión del trabajo llevado a cabo en cada una de las zonas para no caer en las perversiones mencionadas y para conocer si el/la agente contratado/a sea un verdadero referente para su comunidad, porque de lo contrario, se desbarata la principal razón de ser del programa basado en la mediación.

• Adecuada presentación por parte del Instituto del Programa a los distintos profesionales de los centros sanitarios especialmente, así como a los de los servicios sociales municipales, de los centros de atención a la mujer y de los centros educativos, donde se va a desarrollar el programa según el folleto informativo de la cartera de servicios que se ha elaborado recientemente. De manera que, el buen funcionamiento del mismo no dependa de la implicación de los profesionales sino que suponga parte de sus funciones.

• Valorar la posibilidad de retomar las comisiones técnicas como instrumento de coordinación, supervisión y evaluación continua del programa.

• Resolver el problema del paro del programa en los meses de verano, ya que supone una grave obstrucción al buen funcionamiento del programa y supone un detrimento del servicio hacia los usuarios, así como una precarización del empleo de los/las propios/as Agentes de Salud.

• Implantar el Programa en el Área de Tudela y valorar la posibilidad de extenderlo al área de Sakana donde existe alto porcentaje de población gitana.

• Minimizar el problema de la baja formación de los/las Agentes con una formación individualizada en función de las necesidades de cada una de ellas de manera que el programa gane en profesionalidad.

• Se propone la ampliación a hospitales, ya que es ellos dónde mayores problemas se dan en cuanto al uso de los mismos y en cuanto a relaciones con los profesionales sanitarios.

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• Para la correcta implantación de estas aportaciones, se hace necesario un incremento del presupuesto, con el que llevar a cabo los nuevos objetivos organizativos y de gestión que se hacen necesarios.

2. CAMPAÑA DE PREVENCIÓN PARA EL CONSUMO DE TABACO “NASTIS”

La campaña es iniciativa de la Federación Gaz Kalo de Asociaciones Gitanas de Navarra y está financiada por el Gobierno de Navarra. Entre sus objetivos se encuentran:

• Evitar el inicio del consumo de tabaco a edades tempranas.

• Lograr que los jóvenes que están empezando a fumar abandonen el consumo lo antes posible.

• Ayudar a que los jóvenes y adultos fumadores dejen el hábito de fumar.

Para ello se recurre a materiales adaptados especialmente a la población infantil y juvenil donde se utiliza un lenguaje claro, dibujos atractivos y se incide en aquellos aspectos que más puede valorar la población gitana a la hora de abandonar el hábito de fumar.

El público destinatario es “toda la población gitana en riesgo de iniciarse en el hábito del tabaco y a aquellos que quieran dejar de fumar” y su difusión se realizada a través de las Asociaciones Gitanas. También está presente en la página Web de la Federación de Asociaciones Gitanas Navarras.

Como conclusión general, y a pesar de los avances realizados, se indica que la salud de una gran parte de la población gitana continúa caracterizada por la desigualdad. Ésta se manifiesta especialmente en su menor esperanza de vida (en torno a 9 años menor que en la población en su conjunto). Además, permanecen importantes desigualdades en salud infantil y en el caso de las mujeres gitanas. Por último, existen carencias en el sistema sanitario (especialmente en su capacidad de asumir la diversidad cultural) que impiden un acceso normalizado de la comunidad gitana.

Por todo ello, “debe llevarse a cabo una profunda reflexión que permita la estructuración tanto de los objetivos como de la organización y gestión de las políticas de promoción de la salud de la Comunidad Gitana, que permitan romper definitivamente con la fuerte desigualdad en el ámbito de un derecho fundamental como es la salud de una parte de la población Navarra especialmente vulnerable”.

Población inmigrante

394

El siguiente colectivo será desarrollado en función de los espacios de actuación señalados por el documento de referencia en materia de intervención con la población inmigrante: “Plan para la integración social de la población inmigrante”. Es a partir de la agrupación temática de las medidas contempladas en él como se articulan los siguientes escenarios:

1. Trabajo en el área informativa Constatadas algunas de las carencias señaladas con anterioridad, uno de los

ámbitos preferentes de actuación en relación a la población inmigrante ha sido el trabajo informativo acerca de las carteras de servicios. En esta dirección se constata la realización y difusión en el año 2002 por parte del Instituto de Salud Pública de los folletos con título “¡Salud! Los servicios de salud”. Según la memoria del Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea del año 2002, el folleto está “dirigido a grupos de población inmigrante con necesidades de información sobre los servicios, así como a otros grupos y personas no inmigrantes que comparten esas necesidades en Navarra”. Estos soportes informativos se encuentran redactados en castellano, ruso, inglés, francés y árabe. En ellos se proyecta una descripción de las características básicas de los servicios de salud públicos de Navarra y el modo más adecuado para su utilización (derechos, deberes, tramitación de la tarjeta sanitaria, centros de salud, cita previa y teléfono de urgencia). Este tríptico es habitualmente entregado en la entrevista de acogida y es el referente señalado en la mayoría de las entrevistas desarrolladas. Por lo general, tanto el personal sanitario como no sanitario indican que ha sido un material con una buena acogida. Sin embargo, los datos existentes respecto a su impresión y distribución indican una adecuada publicitación en el primer año de existencia pero un vacío importante en los años siguientes (2004-2006).

También se indican actuaciones puntuales concentradas fundamentalmente en la población infantil y el espacio de pediatría a través de carteles referentes al cambio de alimentación y trípticos (castellano, inglés y árabe) con indicaciones acerca de la preparación de la alimentación de los bebés. En este espacio son cuatro los folletos detectados (Papilla de cereales, Papilla de frutas, Papilla de verduras y Preparación del biberón). La creación de estos materiales nace en 2003 de la necesidad mostrada por la Comisión de migraciones de la dirección de atención primaria.

En este sentido, cabe añadir que en algunas ocasiones la presencia de estos trípticos informativos distribuidos por Salud Pública cohabita en los diferentes centros sanitarios con otros de similares características (preparación de biberón y papillas) e idiomas (francés, árabe y chino) procedentes de publicaciones realizadas por laboratorios privados.

En este primer ámbito de actuación debe señalarse que la carencia de un abordaje informativo integral ha obligado a cada centro a afrontar de forma

395

independiente la carencia de soportes. Como resultado, entre las principales intervenciones puestas en marcha en materia informativa cabría destacar los materiales (carteles, cartillas, esquemas, etcétera) que algunos centros han diseñado y difundido donde se señalan aspectos organizacionales como el horario de funcionamiento, procedimiento para una cita previa o el teléfono de urgencias.

2. El espacio de la formación

Otro de los espacios donde se han producido intervenciones es el de la

formación para profesionales. Estas actuaciones se han concretado a través

de cursos impulsados por el área de formación y docencia del Departamento

de Salud con la posibilidad de ser completados con la asistencia a cursos

ofertados por el Instituto Navarro de Administración Pública (INAP),

cursos paralelos organizados por entidades como el Colegio de Enfermería o

cursos de formación ONLINE.

El curso de referencia (al ser el ofertado específicamente por el área de formación y docencia del Departamento de Salud) en materia de población inmigrante para el personal de salud es el que lleva por título “Atención sanitaria a la población inmigrante: factores socio culturales y patologías prevalentes”. El curso tiene una demanda anual que supera las 70 personas cuando el número de plazas está limitado a 20. Ello obliga a su renovación anual. Cabe señalar que la valoración de las personas que han efectuado este curso es muy positiva.

396

Tabla 143. Acciones de formación para personal sanitario y no sanitario

Fuente: Indicadores de Seguimiento del Plan de Integración Social de la Población Inmigrante

Por otro lado, en la siguiente tabla se recogen otra serie de iniciativas que, en un sentido amplio, pueden considerarse de carácter formativo a nivel individual (comunicaciones, charlas informativas, asistencia a congresos, etcétera).

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Número de cursos y/o acciones realizadas

1 Sin datos 2 (inmigración infantil)

2

3 - Atención sanitaria a población inmigrante - Inmigración y Salud y Educación sexual

Sin datos

Número de personas participantes del sector sanitario

30 Sin datos 55 (25 pediatras y 30 D. Enfermería)

17 17 Curso atención sanitaria

Sin datos

Número de personas participantes del sector no sanitario

Sin datos Sin datos Sin datos Sin cuantificar Sin cuantificar Sin datos

Coste 1.587 € Sin datos 6.200 € 1.300 € 1.300 € Curso Atención Sanitaria Sin datos

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Tabla 144. Actividades formativas o divulgativas

Actividad Contenido Información adicional 2002 - - -

Curso Atención inicial al inmigrante en la consulta de Atención Primaria

Horas: 12 Asistentes: 48

2003 Comunicación

Impacto de la inmigración en la tasa de incidencia de tuberculosis en Navarra en los últimos 9 años

Boldú, J., Cascante, J., Pascal, I., Abú-Shams, K., Urtiaga, M. y Hueto, J. XXXVI Congreso Nacional SEPAR.

Curso Inmigración infantil: abordaje de la enfermería de pediatría

Horas: 4 Asistentes: 30

Curso Inmigración infantil: Abordaje del pediatra de Atención Primaria

Horas: 4 Asistentes: 25

2004

Charla Imparten charla a las mujeres inmigrantes.

Izal A, Pérez I, Jiménez J. Castejón, 20, 24 y 27 mayo.

Publicación TBC diseminada en paciente inmigrante.

Autor: Villanueva Gómez, Isabel del C.S. Cizur-Echavacoiz y Resano, Ana.

Salud Rural, Vol. XXI nº pag.:31-34.

Curso Atención sanitaria a la población

inmigrante: factores socioculturales y patología prevalente

Horas: 18 Asistentes: 17

Coste aproximado: 1300

Taller Taller de atención al inmigrante. Medicina Transcultural -

Curso Atención al Inmigrante desde Atención Primaria -

Taller Taller Atención a la población inmigrante por el Médico de Familia

SNMFyAP.- Octubre 2004. 0,57 créditos. (Dra. Otamendi)

Problemas de Salud en inmigrantes y viajeros internacionales. -

Curso Factores de interés en la asistencia sanitaria a la población inmigrante

Areta E. Pamplona, 23 noviembre. 8 horas.

Inmigración en Atención Primaria – Diabetes Mellitus y Adolescencia (CCAPS/3). (Dra. Álvarez)

2005

Jornadas La problemática de la prevención de

riesgos laborales en la población inmigrante

A cargo del Instituto Navarro de Salud Pública

Comunicación Inmigrante que acude a urgencias en Navarra

Navarro U, García Arellano AM, Prat I, Mediburu MD, Sesma J.

XVIII Congreso Nacional de la Sociedad Española de Medicina de Urgencias y

Emergencias.

Curso Atención sanitaria a la población

inmigrante: factores socioculturales y patología prevalente

Horas: 18 Asistentes: 17

Coste aproximado: 1300

Sesiones Inmigración y Salud

Se han abordado actividades y características de los recursos sociosanitarios dirigidos a esta

población y ha sido impartido a los profesionales del C. S. de Estella

Sesión docente Educación sexual y métodos

anticonceptivos con respecto a otras culturas y distintos mitos

Dirigida a los profesionales del C.S. de Estella por los educadores sexuales del

Hospital García Orcoyen

2006

Monográfico “Patología emergente de las migraciones sociales”

Revista Anales Volumen 29

2007 Docencia Aspectos éticos en la inmigración Ochando G. Dentro del curso básico de

bioética impartido por el Comité de

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Bioética. Tudela

Congreso Lesiones dermatológicas en inmigrantes Serrano Mallagray L.

Charla Charla a inmigrantes Chocarro AI. octubre. 4 horas

Comunicación

Impacto del paciente inmigrante en la consulta de Pediatría de AP. Análisis de la evolución de la demanda en 5

años en nuestro centro de salud.

Cara Y, Cenzano JM. XXI Congreso Nacional de la Sociedad Española de Pediatría Extrahospitalaria y Atención Primara. Barcelona, 11-14

octubre.

Curso Actualización en Atención Primaria al Inmigrante.

Del Carmen J. Madrid. Febrero. 1,4 créditos.

Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los distintos centros sanitarios

Pese a las actuaciones llevadas a cabo, se valora como no suficiente y muy limitado el esfuerzo realizado en materia de formación por las siguientes cuestiones. Por un lado, se mantiene un gran desconocimiento del funcionamiento de los sistemas sanitarios de los países de origen que dibujan un escenario de dificultades de comunicación, expresión y problemas semánticos que no facilitan la generación de la confianza necesaria en la atención. Así, existen barreras comprensivas en aspectos como la vivencia de algunas enfermedades, especialmente las enfermedades crónicas. De igual manera, se mantienen carencias formativas en la comprensión de peculiaridades, hábitos, costumbres y patrones culturales necesarios para poder emprender la modificación de actitudes. Como ejemplo se citan: problemas de raquitismo en la crianza por falta de exposición al sol, problemas de sociabilidad por ausencia de contacto con el entorno, normalización de la utilización de la agresión física, manifestación de fiebre como expresión positiva, ocultación de determinados datos por ser sancionados negativamente, etcétera. Sin embargo, vista la evolución de la asistencia en los últimos años, se observa que la formación en enfermedades concretas no es tan necesaria como podría preverse en un principio porque las diferencias no son epidemiológicamente significativas.

3. Los protocolos de actuación

En lo referente al establecimiento de protocolos éstos se concentran en áreas del sistema de salud concretas y en prácticas como la actualización de cartillas vacunales (tanto de adultos como de niños) y las pruebas de tuberculina. En lo referente a los procesos de vacunación éstos se desarrollan de forma normalizada con el conjunto de la población inmigrante.

El protocolo de referencia lo constituye la iniciativa que Cruz Roja desarrolla con los subsaharianos que llegan a Canarias en patera y son trasladados a diferentes pisos de acogida distribuidos en varias ciudades de la península entre ellas Pamplona. Este protocolo permite concentrar la atención sanitaria en torno a un centro de salud (el ubicado en el Ensanche) donde se desarrollan

399

prácticas como analíticas para la detección de enfermedades contagiosas. También se señala a los menores no acompañados o en situación de protección como actuaciones protocolizadas.

Por último, en algunos casos puntuales, se destaca el establecimiento de unas ciertas pautas de comportamiento protocolizadas en la atención a mujeres inmigrantes. Éstas consisten en que, tras acudir a los centros de atención primaria, se articula una derivación prioritaria a los Centros de Atención a la Mujer (CAM) con el fin de promover políticas preventivas y, simultáneamente, permitir el conocimiento de una parte importante del funcionamiento del sistema sanitario navarro.

4. La figura del intérprete-mediador

Se verifica la utilización de la figura del intérprete-mediador para solventar las carencias comunicativas en materia idiomática. Son citadas la asistencia de los intérpretes-mediadores que disponía el Ayuntamiento de Pamplona, colaboraciones con miembros de ANAFE, el servicio de mediación de Cruz Roja (uno de los más requeridos debido al amplio registro de nacionalidades e idiomas del que disponen), personas de la mezquita de Pamplona o puntualmente el servicio de intérpretes del Gobierno de Navarra.

En términos generales, se manifiesta que es un servicio eficaz, accesible y disponible (aunque en momentos pueda encontrarse saturado). Sin embargo, atendiendo a una dimensión más amplia, esta práctica no puede considerarse frecuente ni extensiva al conjunto del territorio. Generalmente, el uso de esta figura se realiza para citas con especialistas y en casos de diagnósticos muy graves donde no existe un soporte social que permita hacer de la consulta un acto comunicativo.

Los datos referentes a la utilización del servicio de mediación o de traducción apoyan, en primer lugar, la idea de que no responde a una práctica habitual ya que un porcentaje alto de personas (82%) no ha utilizado este dispositivo en el ámbito de la atención sanitaria. Tabla 145. Necesidad y utilización de servicios de mediación o traducción en la atención sanitaria

Necesidad de servicio de mediación o de traducción en la

atención sanitaria (%)

Utilización de servicio de mediación o de traducción en la

atención sanitaria (%) Mediación 1,9 2,2 Traducción 2,8 2,5 Ambos 13,3 12,7 Ninguno 82,0 82,6 Total 100 100

Fuente: Encuesta a la población inmigrante en Navarra 2008

Las apuntadas circunstancias de utilización dibujan una serie de limitaciones que provocan que la evaluación de esta medida no sea tan positiva. En primer

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lugar, se indica un déficit de información referente a la existencia del recurso. Esto es, el servicio no es conocido entre inmigrantes e, incluso, entre los y las profesionales. En otras ocasiones, se conoce la existencia de estas figuras pero no se utilizan porque la situación problemática es solventada mediante el recurso natural a compañeros de profesión o familiares. De esta manera, estas personas acaban convirtiéndose en mediadores naturales voluntarios. Con todo, supeditarse al acompañamiento puede suponer un obstáculo ya que la persona demandante se vuelve dependiente del soporte sin llegar a hacer un servicio normalizado. Además, existen situaciones donde su uso no puede ser adecuado (violencia de género, utilización de niños/as, etcétera).

En segundo lugar, atendiendo a su operatividad, dado que el servicio de intérpretes-mediadores tiene que ser requerido con antelación, se producen dificultades para hacer compatibles las disponibilidades entre ambos profesionales y el o la paciente. En este sentido, tampoco es uniforme la disponibilidad del recurso en términos geográficos.

Por último, se considera que se infravalora la dimensión mediadora ya que aunque se comparta el idioma siguen produciéndose distancias semánticas que dificultan la comunicación. También se indica que cuando estos servicios son utilizados habría que considerar el beneficio mutuo entre el profesional que trabaja en los centros sanitarios y el intérprete-mediador. En este sentido, algunos profesionales no son receptivos a estas figuras al no aceptar la intermediación de terceras personas ante problemas de confidencialidad.

401

3.6 Acompañamiento social Manuel Aguilar

1.1. Los servicios sociales en la acción contra la exclusión A los servicios sociales se les viene atribuyendo un papel central en la acción

contra la exclusión social. Sin embargo, la acción contra la exclusión se ha venido configurando como una acción transversal, interdepartamental, en la que actúan diferentes ámbitos de acción de la administración pública. Para articular adecuadamente dicha acción es necesario aclarar hasta dónde llega el papel que los servicios sociales deben desempeñar y cómo se delimita la acción que corresponde a otros sectores. La falta de claridad en esta delimitación, o la existencia de visiones diferentes acerca de cuáles son las funciones de cada ámbito, es una de las principales fuentes de dificultades para el desarrollo de una acción articulada contra la exclusión social.

La delimitación de los campos de acción de cada ámbito de la actuación pública tiene mucho de convencional. La división de la política social pública en ámbitos como la garantía de ingresos, la atención de la salud, la educación, el acceso al empleo y los servicios sociales es resultado de una necesidad de especialización. Una parte de sus rasgos y contenidos está bien definida, mientras subsisten áreas de indefinición y de solapamiento. Si bien nadie dudaría de que una escuela pertenece al sistema educativo o un hospital al sistema de salud, menos claro ha estado el encaje de las guarderías o escuelas infantiles (a caballo entre la educación y los servicios sociales) o la atención a personas con problemas de drogas (entre la salud y los servicios sociales), por poner un par de ejemplos. Algunos de los dispositivos de acción contra la exclusión y para la incorporación social están en esos espacios intermedios entre los servicios sociales y la educación, la sanidad o el acceso al empleo. Por ello llegar a visiones compartidas sobre hasta dónde llegan las responsabilidades de cada ámbito es de la máxima importancia.

La transversalidad, el carácter multidepartamental de las acciones, ha sido un elemento distintivo de las políticas contra la exclusión social en los últimos años. Este carácter multidepartamental refleja la concepción de la exclusión como una situación multidimensional, que incorpora dificultades en diferentes terrenos que son responsabilidad de diferentes sistemas de protección social. Esta respuesta múltiple puede verse desde dos perspectivas diferentes pero complementarias.

Por una parte, puede entenderse como la necesidad de identificar en cada sistema las barreras que limitan el acceso a una parte de los ciudadanos (o se lo ponen más difícil) y los dispositivos que podrían facilitar dicho acceso. Así, un plan de lucha contra la exclusión debe incluir en un elenco de acciones a desarrollar por cada sistema para mejorar el acceso al mismo y reducir sus

402

elementos excluyentes. Este conjunto de medidas que podríamos llamar de accesibilidad es de gran importancia en primer lugar para prevenir la exclusión (para evitar que los diferentes sistemas expulsen a algunos ciudadanos) y en segundo lugar porque es condición necesaria para los procesos de incorporación social de los ciudadanos que acumulan dificultades especialmente graves.

Sin embargo, uno de los elementos definitorios de las situaciones graves o intensas de exclusión es que la acumulación e interrelación de diferentes tipos de problemas hace difícil una gestión por separado de los mismos (Laparra Navarro, & Aguilar Hendrickson 1997). La acumulación de problemas se convierte en un elemento decisivo en el itinerario vital de las personas que los sufren, y sólo una transformación de dicho itinerario permite ir abordando los diversos problemas. En tales circunstancias no basta con una adecuada accesibilidad, no basta con que las puertas de los mecanismos de integración social estén suficientemente abiertas. Es necesaria una acción de incorporación, de acompañamiento de las personas para que puedan recomponer su itinerario personal y vayan iniciando un itinerario de incorporación.

En las situaciones menos graves o menos complejas dicha acción de incorporación puede limitarse a la información y la orientación para el acceso a diferentes mecanismos de integración social. Pero en los casos de dificultades importantes, no puede quedarse a ese nivel y requiere un acompañamiento relativamente intenso. Ese acompañamiento requiere establecer una relación estrecha con las personas en dificultad y elaborar de forma conjunta de un diagnóstico que identifique los modos de revertir un itinerario de exclusión. En muchas ocasiones el punto de acceso decisivo (el «problema a solucionar» en primer lugar) no es tanto aquél que resulta más visible en una valoración de las dificultades sino aquél que la persona puede abordar en ese momento de su itinerario vital y que tiene más probabilidades de facilitar el inicio de un itinerario mejor. El proceso que sigue requiere de una relación continuada y cercana de trabajo social.

Esta acción de acompañamiento difícilmente puede desarrollarse desde un ámbito distinto de los servicios sociales. Sin embargo, requiere del uso de dispositivos que están a medio camino entre los servicios sociales y otros ámbitos. Pensemos en el campo de la incorporación laboral, donde hay una gama de dispositivos que van desde los servicios de colocación o bolsas de trabajo, la formación profesional (adaptada al las características de las personas atendidas), la (re)habilitación (entendida como adquisición de habilidades sociales o profesionales), el acceso a experiencias de trabajo más o menos protegidas, los incentivos a la contratación y el apoyo a la integración en empresas ordinarias, las empresas adaptadas (centros especiales de empleo, centros de inserción sociolaboral o empresas de inserción). Cuáles de estos dispositivos deben desarrollarse desde los servicios sociales y cuáles desde los

403

servicios de empleo es una cuestión más de conveniencia que de principio. Pero en todo caso, una cuestión que debe definirse de común acuerdo, garantizando el adecuado engarce de los dispositivos. Lo mismo sucede en relación con otros ámbitos, como la salud, la educación o la vivienda, por ejemplo.

En las páginas que siguen intentaremos presentar el estado de esta cuestión en Navarra.

1.2. El modelo de los servicios sociales en Navarra

La acción contra la exclusión social ha incorporado desde hace años la idea de que el acompañamiento social constituye una herramienta importante y eficaz. El desarrollo desde los años ochenta de rentas mínimas “de inserción” ha conllevado un intento de vincular protección con activación por medio de dispositivos de acompañamiento, a partir de la idea de que una parte importante de las personas en dificultad no pueden rehacer su itinerario social sin algún tipo de apoyo personal directo. Dicha idea guarda estrecha relación con la de «tratamiento social» del desempleo formulada en Francia también en los años ochenta.

La política de protección frente a la exclusión en Navarra incorporó ya desde los años ochenta un componente de «activación» formulado en las normas en términos de «contrapartida». La idea era que una persona sin recursos debía, a cambio de una protección económica, «hacer algo a cambio». La forma más transparente de este planteamiento fue visible muchos años en el empleo social (sin «protegido») de Pamplona. En el empleo social protegido de otros municipios se añadieron las figuras de un trabajador social y un educador que, con limitaciones que ya fueron señaladas en su momento,68 empezaron a incorporar un trabajo de acompañamiento. El modelo inicial

El modelo inicial de atención de los servicios sociales en este campo en Navarra se caracterizó, hasta mediados de los años noventa por los siguientes aspectos:

1. La creación de una red de servicios sociales de base, relativamente pequeños y dispersos por el territorio. A finales de los años 90 existían 52 servicios (uno por cada 10 mil habitantes) con unos recursos humanos importantes en conjunto (más de 300 empleados equivalentes a jornada completa, en su gran mayoría profesionales de la intervención social, con un trabajador social por cada 6.300 habitantes) (Aguilar Hendrickson et al 1998)

68 Entre otras limitaciones hay que señalar la duración, en general semestral, de los proyectos, que suponía la interrupción en muchos casos del trabajo social de acompañamiento. El propio contenido de los proyectos de empleo no siempre favorecía su función habilitadora y capacitadora, lo que mostraba el predominio de la función de contrapartida (véase (Laparra et al 1989)).

404

2. El desarrollo del empleo social protegido, que suponía que una parte significativa de las personas atendidas por falta de ingresos particparan en una experiencia laboral con un cierto acompañamiento social continuado a lo largo de los 6 meses del proyecto. Las principales limitaciones de este recurso de gran valor fueron la inestabilidad (el personal de acompañamiento normalmente permanecía los seis meses del mismo, dificultando un acompañamiento continuado a medio y largo plazo) y la dedicación a actividades que no siempre eran las más cualificantes para el empleo posterior (Laparra et al 1989)

3. Las actuaciones de acompañamiento desarrolladas de manera específica y relativamente centralizada desde el propio SRBS/INBS, bien bajo el nombre genérico de reinserción, bien como parte de la atención a personas con discapacidad. Se trataba, por una parte, de acciones de acompañamiento de las personas procedentes del Orfanato de Navarra, de personas procedentes de la prisión o de tratamientos por problemas de drogas. Por otra, el Centro Base de Atención a Minusválidos procedente del antiguo INSERSO realizaba tareas de orientación laboral para personas con discapacidad.

4. El desarrollo de una serie de acciones por parte de entidades de iniciativa social bien en el terreno de la “exclusión social” (en especial las entidades que se agruparían en la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión) bien en el terreno de la atención e incorporación de personas con discapacidad o con problemas de salud mental. Estas entidades eran muy diversas y trabajaban con poblaciones diferentes, en general de forma bastante especializada, y desarrollaron dispositivos importantes de incorporación laboral (centros especiales de empleo, centros de inserción sociolaboral, centros/talleres ocupacionales, etc.), en general con un importante apoyo económico de la administración.

Un proceso de redefinición

A partir de la segunda mitad de los años noventa el reconocimiento de la importancia del acompañamiento social se hace más explícito. La experiencia del Centro Piloto de Inserción Sociolaboral del Ayuntamiento de Pamplona (en colaboración con el Gobierno de Navarra en el proyecto CREINET), las previsiones del Plan de Lucha contra la Exclusión Social 1998-2005 y del Documento base para un Plan de Atención Comunitaria de Servicios Sociales de 1998 incorporan plena y explícitamente el acompañamiento social como un componente clave de la acción frente a la exclusión y como responsabilidad de los servicios sociales. Se empieza a abrir paso una transformación del modelo precedente, que se irá produciendo poco a poco en los años sucesivos. El decreto regulador de la

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Renta Básica de 1999 sustituye el concepto de contraprestación establecida por la administración por el de acuerdo de incorporación social y contempla una gama más amplia y rica de contenidos.

La aprobación de la nueva Ley Foral de Servicios Sociales y de sus instrumentos de desarrollo (Cartera de Servicios, Plan Estratégico) confirman esta orientación al establecer la figura del profesional de referencia y en la configuración de los diversos programas, en especial el de incorporación social. En la actualidad, dicho nuevo modelo continúa siendo la referencia de normas y planes de actuación, aunque su implantación sólo sea parcial.

Los elementos centrales del modelo emergente son los siguientes:

1. La transformación de la acción de la atención primaria de servicios sociales para superar algunos de los límites del modelo inicial. La fragmentación de la red de SSB en unidades muy pequeñas y la dificultad de focalizar su acción (en razón de su definición generalista e inespecífica) la han llevado a una excesiva dependencia de la demanda en forma de una atención reactiva individualizada, en detrimento de acciones colectivas (grupales, comunitarias) y continuadas, y a tener una limitada capacidad estratégica de articular acciones en torno a objetivos claros. (Gobierno de Navarra. Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud 2001, pp.70–84) Los elementos centrales de esta transformación serían:

- Una focalización hacia tres campos principales de acción además de la acogida y orientación social generalista, a saber, la atención a las personas dependientes, la incorporación social y laboral y la atención a los menores y sus familias. Este modelo, formulado en el documento citado (Bases..., p. 81) se recoge en la Ley Foral de Servicios Sociales de 2006 (art. 31).

- El establecimiento de un nivel más amplio que las actuales zonas básicas (el área) que permita integrar las acciones a desarrollar en cada uno de estos programas en un plan de acción sistemático (Bases..., p. 94). En este nivel se prevé la creación de centros de servicios sociales y de equipos primarios especializados (EAIAs, EISOLes). Este nivel es igualmente clave para articular la acción de incorporación social y laboral con los servicios de empleo y el mercado de trabajo (Bases... pp. 153 y ss.) campo en el que hay un volumen nada despreciable de recursos a menudo poco articulados con los servicios sociales.

- Un enriquecimiento de la capacidad de la intervención social de la red primaria mediante el asentamiento de un sistema de gestión de casos centrado en el acompañamiento continuado a lo largo de un itinerario y la atención contractual, así como de la recuperación de

406

la acción colectiva como dimensión de la intervención (Bases..., pp. 82-83).

2. El reforzamiento de la idea de itinerario y acompañamiento continuados en toda la acción de incorporación social y laboral, evitando las interrupciones que se producen por el régimen de duración de dispositivos como el empleo social protegido.

3. La adecuación y flexibilización de dispositivos como el Empleo social protegido y el desarrollo de nuevos dispositivos como los Centros de Incorporación Sociolaboral y los Centros ocupacionales de inserción.

La situación actual

El nuevo modelo sigue teniendo vigencia ya que no sólo no ha sido puesto en cuestión, sino que el desarrollo normativo reciente va en la misma dirección. Las evaluaciones realizadas no cuestionan la validez del modelo sino, en todo caso, el grado en que ha sido desarrollado. La evaluación del Plan de lucha contra la exclusión (González Royuela et al 2006) señala como el principal punto débil el insuficiente desarrollo del acompañamiento social.

Sintetizaremos a continuación los rasgos que caracterizan la situación en la actualidad.

La red pública de atención primaria

La red de servicios sociales de base de Navarra ha experimentado un crecimiento importante en estos años. En los diez años transcurridos desde los trabajos de rediseño de la atención primaria la plantilla subvencionada de la red de SSB casi se ha duplicado (un incremento del 86% en términos de jornadas completas) pasando de 276,5 jornadas completas en 1997 a 516 en 2007. La plantilla contratada es algo mayor (unas 556 jornadas completas).

Cuadro I.1. Evolución de la plantilla subvencionada de los servicios sociales de base en Navarra 1997-2007 (en jornadas completas subvencionadas) 1997 1999 2007 Trabajador social 81 83,25 120,6 Educador 7,75 15 43 Trabajador familiar 133,5 150,5 278,34 Animador sociocultural 8,75 9,75 11,5 Psicólogo 3 3 4,5 Otros 4 5 2,5 Administrativo 25,66 Auxiliar administrativo 38,5 41,5 29,38 Total 276,5 308 515,48

Fuente: Gobierno de Navarra, Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte

407

Este volumen supone que hay un empleado (equivalente a tiempo completo) cada 1.062 habitantes, un técnico (de nivel C o superior) por cada 2.762 habitantes y un diplomado en trabajo social cada 4.489 habitantes.

La implantación del nuevo modelo de atención primaria ha sido más lenta. En el momento de la evaluación (2005–06) sólo existían dos equipos de incorporación sociolaboral implantados (en Estella y en Pamplona). En el resto de Navarra se han implantado para el área de Tafalla (2006), Tudela (2007) y Comarca de Pamplona, Noreste y Noroeste (conjuntamente) en 2008, pero su rodaje es aún limitado. El grado de implantación de los programas se puede apreciar en el cuadro siguiente.

Cuadro I.2. Implantación de los programas de atención primaria en los SSB 2007–

08

408

En cuanto a la plantilla del conjunto del programa de incorporación social en atención primaria (zonas y áreas), alcanza un volumen de unas 113 jornadas completas de personal técnico. La distribución se puede apreciar en el cuadro siguiente (no incluye personal administrativo).

Cuadro I.3. Plantilla de los programas de incorporación social en atención primaria 2007

Hay que señalar, en todo caso que este volumen global incluye numerosas

fracciones de jornada, en algunos casos porque se trata de personas a dedicación parcial, pero en otros porque se trata de la imputación de una parte de la jornada de un técnico al programa, dedicación que compagina con la de otros programas.

Este volumen relativamente importante de recursos adolece, sin embargo de algunas debilidades:

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1. Una cierta inestabilidad y desarticulación de la plantilla del programa. Como se acaba de señalar, en ocasiones se trata de dedicación parcial compartida con otros programas, lo que limita el grado de dedicación al trabajo de incorporación social. Una parte de la plantilla la forma el personal del empleo social protegido, que en ocasiones tiene una duración igual a la del proyecto correspondiente. Además, la plantilla mencionada está dispersa por una multiplicidad de ayuntamientos y mancomunidades y al menos una entidad adjudicataria de parte de los servicios. Ello hace pensar que su eficiencia puede ser algo menor de la que cabría esperar de un equipo de más de un centenar de técnicos.

2. Una articulación insuficiente de la red. En primer lugar, la implantación de una parte importante es muy reciente, y puede decirse que aún se está produciendo en la actualidad. Además, hay que señalar que la relación entre SSB y EISOLes (salvo en el caso de Pamplona) no se produce en el marco de un sistema de servicios integrado sino entre las diferentes administraciones locales gestoras de los SSB y unos equipos contratados por la administración foral. Ello obliga a una articulación basada en una cierta colaboración voluntaria más que en la articulación de un sistema integrado. La experiencia del área más consolidada (Estella) muestra tanto la utilidad y la eficacia del trabajo conjunto como las dificultades que derivan del hecho de basarse más en la voluntad personal de colaboración que en procedimientos institucionalizados.

Tal vez ello pueda explicar que el desarrollo de los acuerdos de incorporación social haya sido muy limitado. De acuerdo con los datos que hemos podido obtener de los registros del Departamento, sólo una cuarta parte de los hogares incorporados a la Renta Básica entre 2002 y 2007 han firmado un acuerdo.69 Las cifras que proporciona la evaluación del Plan para 2002–2004 son aún más bajas,70 lo que hace pensar en que puede haberse producido un ligero aumento. El hecho de que la mayoría de los casos en los que no se ha firmado acuerdo la explicación registrada sea la inoportunidad en general o en el momento concreto de firmarlo debería llevar a un análisis más detallado de su funcionamiento, toda vez que los datos disponibles son bastante insuficientes.

En síntesis, el programa de incorporación social en atención primaria (zonas y áreas) ha crecido en recursos humanos y organizativos de forma notable en los últimos años, y necesita aún de un asentamiento y una adecuada articulación de sus elementos.

69 Véase el documento sobre Garantía de ingresos de este mismo trabajo, página 46 70 (González Royuela et al 2006, pp. 147–148)

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Las prestaciones de la cartera de servicios sociales y la articulación de los niveles primario y especializado

La Cartera de Servicios Sociales de ámbito general prevé una serie de prestaciones (muchas de ellas garantizadas) que guardan relación con la incorporación social, laboral y ocupacional. Una parte importante aparecen recogidas en el apartado de atención a personas en situación (o riesgo) de exclusión, pero también pueden hallarse algunas en los apartados de atención a personas con discapacidad, a personas con enfermedad mental y a personas víctimas de la violencia de género. En la figura que sigue hemos intentado ordenar el conjunto de estas prestaciones a partir de su ubicación en los mencionados ámbitos, en los niveles de zona, de área y de Navarra y en función del tipo de contenido de atención. Este cuadro pretende ser una herramienta para identificar los puntos de confluencia y de articulación entre prestaciones y situar los dilemas de organización, conjunta o separada, de las prestaciones. El dilema entre integración y especialización recorre todo el modelo organizativo del sistema de servicios sociales y el modo de abordarlo tiene probablemente más que ver con el análisis de lo que en cada momento resulta más eficaz y eficiente que con definiciones doctrinales. En todo caso, hay que tener en cuenta que dicho dilema sitúa siempre en un trade–off, en el que las opciones integradoras pueden llevar a problemas de ineficacia e inadaptación a las necesidades y las opciones de especialización pueden llevar a la ineficiencia y a la duplicación de acciones. Este problema es mayor aún en un espacio como el de Navarra, en especial fuera de la Comarca de Pamplona, donde la escala de la población impone restricciones muy fuertes.

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Gráfico I.1. Prestaciones relacionadas con la incorporación social en la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General 2008

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De un primer análisis del cuadro pueden apuntarse algunas cuestiones.

En el terreno de la valoración de capacidades y limitaciones y la orientación para el empleo (o las actividades ocupacionales) aparecen prestaciones en los tres niveles (más imprecisa en el de zona). Existe una valoración centralizada en el campo de la enfermedad mental y la discapacidad, y en el de la exclusión por lo que se refiere al acceso a los CIS, y el programa de incorporación en atención primaria (en especial en los EISOL) puede tener que desarrollar acciones de este tipo. Si dicha separación es conveniente (en razón de ciertas especificidades de cada población), no debería olvidarse que algunas partes de dicha valoración y orientación necesitan de instrumentos similares. Por ejemplo, el conocimiento y contacto con el mercado local de trabajo, la exploración de posibles nichos de empleo adecuados y la interlocución con empresas y con los servicios de empleo son muy similares en todos los casos. Por ello debería pensarse en la articulación de tales dispositivos mediante formas de colaboración, de intercambio de saberes y experiencia, y probablemente de unificación de algunos criterios.

Algo parecido sucede en el terreno del acompañamiento. Aquí aparecen con más claridad aún acciones en casi todos los niveles y ámbitos, y la oportunidad de clarificar y combinar las tareas de cada uno también es más clara.

Finalmente es necesario recordar que en el cuadro aparecen sólo prestaciones públicas. Hay una número importante de entidades de iniciativa social que desarrollan acciones en buena parte concurrentes con las que aparecen en el cuadro. La acción de dichas entidades se ha desarrollado de forma importante en estos años, en muchas ocasiones en colaboración con la administración pública. La articulación y el trabajo en red entre servicios públicos y entidades es especialmente importante y para ello es conveniente clarificar los espacios de cada uno y los puntos de encuentro y contacto.

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1.3. Líneas de desarrollo

La información disponible hace pensar que el desarrollo de la política de acompañamiento social ha sido insuficiente en estos años, y que la acción actual de los servicios sociales en este terreno no es plenamente satisfactoria. Las causas de esta insuficiencia son más difíciles de establecer con claridad, aunque parecen tener que ver más con la implantación y articulación del modelo de atención que con la insuficiencia de recursos o con las limitaciones del modelo. Dicho de otro modo, y sin prejuzgar cuál sería el modelo y el volumen de recursos óptimo, parece que hay un margen importante para obtener mejores resultados con los recursos disponibles y los previstos y en el marco del modelo de atención general que se ha ido diseñando en Navarra.

Señalaremos a continuación algunas de las líneas de desarrollo que en nuestra opinión permitirían mejorar el funcionamiento del modelo actual.

Clarificar algunos conceptos

El balance de las acciones que han sido evaluadas o analizadas tiende a confirmar el acierto de la apuesta por el acompañamiento. Es conveniente, sin embargo, advertir sobre algunos malentendidos que a veces se dan en relación con el acompañamiento y la acción de inserción más en general.

En primer lugar, el acompañamiento y la inserción no deben concebirse meramente como una «contrapartida» o un «precio» a pagar por las personas protegidas por serlo. Si lo que se busca es una «contraprestación» por razones morales o de legitimidad, se podrían encontrar fórmulas mucho más baratas que la formación, la inserción en trabajos públicos retribuidos o el acompañamiento de profesionales. Lo que justifica el recurso a dispositivos de coste relativamente importante es que pueden contribuir a mejorar la situación de las personas, a permitirles que reconstruyan su itinerario vital (incluyendo lo social y lo laboral, si procede), y a evitar deterioros que en ocasiones pueden limitar las oportunidades de inserción de otros miembros de la familia.

En segundo lugar, hay una cierta confusión entre las dimensiones social y laboral de la inserción. La distinción entre ambas permite señalar que hay ámbitos de dificultad diferentes sobre los que intervenir, que pueden darse a la vez o por separado. Estas combinaciones son un criterio para identificar diferentes tipos de personas atendidas: personas con una acumulación de problemas sociales y con escasas oportunidades en el mercado de trabajo, personas con dificultades de acceso al empleo y pocos o nulos problemas de tipo social, etc.

En este sentido conviene aclarar algunas cosas. Es cosa sabida que las personas atendidas presentan perfiles bastante diversos en torno a estas dos

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dimensiones y a las particulares formas de cada dimensión. Por lo tanto, no vale una sola respuesta para todo el mundo. La diversificación de las respuestas y su adecuación a las oportunidades que ofrece cada momento de la vida de las personas son claves para tener resultados positivos. Es importante que esta diversidad quede reflejada en normas y protocolos de actuación.

Sin embargo, esa diversidad se produce a lo largo de un continuo que hace difícil establecer categorías cerradas como la de «inempleables». Las oportunidades de inserción laboral dependen de factores externos (la demanda de trabajo en la economía y sus características) e personales (las características, capacidades y dificultades de las personas) que varían a lo largo del tiempo. Si bien las respuestas deben adaptarse a la diversidad, hay que evitar encasillar a las personas en categorías cerradas que pueden limitar sus oportunidades de éxito.

Igualmente conviene evitar reduccionismos y simplificaciones que llevarían a pensar que todas las inserciones son siempre laborales, o que todos los procesos de acceso al empleo requieren de apoyo social constante.

En este sentido, conviene prever la posible evolución del desempleo en los próximos meses y años. Hace años que Navarra cuenta con un nivel de empleo muy elevado que explica en buena medida que la población perceptora de la Renta básica fuera mayoritariamente población con dificultades sociales especiales. Aunque nadie está en condiciones de prever la evolución a tres o cuatro años vista de la situación del empleo, todo hace pensar que nos tendremos que enfrentar a un desempleo relativamente elevado, y es probable que una parte de los desempleados puedan agotar las prestaciones de desempleo y solicitar la Renta Básica. Esta situación incrementaría la diversidad de las personas atendidas y debe preverse. En algunas comunidades este proceso ya se dio en la crisis de 1992 con la aparición de un llamado “nuevo perfil” de personas sin empleo pero sin dificultades sociales añadidas. Si se produce este proceso, además de diversificar las acciones, es de la máxima importancia una eficaz colaboración entre servicios sociales y de empleo. Esta colaboración debería permitir que el acompañamiento de las personas perceptoras sin problemas sociales especiales se lleve a cabo desde los servicios de empleo por medio de acciones como los Itinerarios Personalizados de Inserción o similares. En sentido contrario, deberían permitir que cuando los servicios de empleo se encuentren con personas con dificultades sociales tengan vías de derivación rápida hacia los servicios sociales. Estos mecanismos en la actualidad dependen de acuerdos personales y de la buena voluntad más que de acuerdos institucionales.

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Problemas de articulación

El acompañamiento social requiere de condiciones organizativas que permitan su adecuado funcionamiento. Vale la pena recordar lo que se dice en el Documento base de un Plan de Atención Comunitaria de Servicios Sociales:

Este proceso sostenido de intervención requiere de un acompañamiento profesional. El proceso necesita de un hilo conductor, si se quiere evitar que se reduzca a un mero consumo de recursos. Este hilo conductor debe venir de la propia estrategia de salir adelante de la persona usuaria, pero con frecuencia esta estrategia requiere de puntos de apoyo sólidos. La relación estable entre persona usuaria y profesional referente, el acompañamiento de los procesos de incorporación, de atención o de apoyo familiar debe servir como la apoyatura de la estrategia y la responsabilidad de la persona usuaria. El acompañamiento es algo diferente del seguimiento, aunque a veces se confundan. La idea de seguimiento evoca una relación en la que la persona usuaria es un objeto paciente, sometido a una observación periódica por parte de un profesional. Es el profesional quien sigue, observa, vigila y controla a la persona usuaria. La idea de acompañamiento parte de la responsabilidad de la persona usuaria en intentar organizar su propia estrategia de salir adelante, de utilizar los recursos a su alcance de forma eficaz; pero parte igualmente de la constatación de las dificultades que las personas usuarias tienen con frecuencia para hacerlo. En la relación de acompañamiento el profesional asume un cierto papel de tutela del proceso. El profesional debe estar al alcance de la persona usuaria en todo momento (en el marco de los horarios y obligaciones laborales, claro está). Debe crear una relación de confianza que permita al usuario recurrir a él cuando algo vaya mal, o cuando tenga dudas sobre como abordar una cuestión. Debe permitir al profesional detectar con rapidez los problemas que puedan surgir y prever la evolución del caso a corto y medio plazo. El acompañamiento debe incluir un importante componente de mediación social. Mediación para tender puentes que ayuden a resolver conflictos familiares o vecinales. Mediación como forma de promover recursos informales para la atención o la incorporación. Mediación como instrumento para el acceso a redes y actividades sociales que ayuden a mejorar la situación de la persona atendida.

En este sentido hay que valorar positivamente que esté avanzando el proceso de implantación de los equipos que configuran progresivamente el nuevo modelo de atención primaria. Las experiencias más largas (el EISOL de Estella y el PISOL en Pamplona) tienen un balance positivo. La implantación de los demás equipos es más reciente. La principal dificultad a trabajar tiene que ver con su encaje organizativo en la red de atención primaria. Los dos ejemplos mencionados tienen formas de organización muy diferentes. Si en el caso de Pamplona se trata de un programa y un equipo integrados en la estructura

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municipal, en el caso de Estella (y de las demás áreas) se trata de un equipo contratado con un proveedor externo por la administración foral que debe integrar su trabajo con las administraciones locales. Sin pretender sacar conclusiones definitivas que necesitarían de una evaluación más profunda, la experiencia de Estella parece haber sido positiva aunque todos los actores implicados señalan el papel de una buena voluntad de colaboración más allá de lo formalmente establecido. En este sentido deberían articularse mecanismos que aseguren una fluidez de funcionamiento y una adecuada integración de la atención primaria más allá de las colaboraciones voluntarias.

El asentamiento del nuevo modelo es condición necesaria para desarrollar estrategias locales (de área) de incorporación social y laboral. Aunque las experiencias mencionadas muestran un cierto avance en esa dirección, aún queda mucho por hacer. Junto con la adecuada integración de la atención primaria a escala de área (prevista por la ley en forma de Centros de Servicios Sociales), es necesario orientar su acción de acuerdo con una cierta visión de conjunto de las oportunidades de inserción que ofrece el territorio, las características de las poblaciones atendidas y las posibilidades de movilizar recursos propios y de la iniciativa social. Ello debería permitir flexibilizar determinados recursos como el empleo social protegido (el ejemplo de Estella es positivo) y sobre todo abrir una colaboración estable y formalizada con los servicios de empleo.

En este sentido, las consideraciones hechas hasta este punto encajan con las previsiones del Plan Estratégico de Servicios sociales de Navarra, en especial con las siguientes actuaciones previstas:

En relación con el modelo de atención Actuación 2.2.7. Todas las políticas de lucha contra la exclusión social irán

orientadas, fundamentalmente, a fomentar un modelo de atención social basado en el acompañamiento social y en la realización de itinerarios individualizados.

Actuación 1.1.3. Desarrollo de la figura del profesional de referencia y, en concreto, de la forma de asignación de éste por parte del sistema y de la forma de elección por parte de las personas usuarias.

Estas dos actuaciones confirman y afianzan el modelo de atención previsto desde el primer plan y el diseño de la atención primaria.

Articulación de servicios

Actuación 2.2.5. Todos los servicios del sistema público de Servicios Sociales deberán tener programas dirigidos a promocionar la autonomía personal y prevenir el agravamiento de la situación de exclusión social, estableciendo las medidas necesarias para ello en el II Plan de Lucha contra la Exclusión Social.

Actuación 2.2.6. Todas las políticas de lucha contra la exclusión social irán orientadas a fomentar el acceso de estas personas a los recursos generalistas en lugar del acceso a recursos específicos para cada uno de los colectivos, estableciendo las medidas necesarias para ello en el II Plan de Lucha contra la Exclusión Social.

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Estas dos actuaciones son coherentes con la necesidad de articular adecuadamente la acción por la incorporación social de los diferentes componentes del sistema de servicios sociales

Articulación de la atención primaria

Actuación 3.2.1. Habilitación de infraestructuras para Centro de Servicios Sociales en las áreas de Tudela, Estella, Tafalla, Noroeste y Noreste y financiación de un Centro de Servicios Sociales del área de Pamplona y Comarca. En los Distritos establecidos en las Áreas de Estella y Noroeste podrá ubicarse una sede dependiente del Centro de Servicios Sociales adscrito a cada Área.

Actuación 5.1.2. Establecimiento de una estructura de coordinación con los Servicios Sociales de Base en el seno del Consejo Interadministrativo de Servicios Sociales.

Actuación 5.2.2 Diseño y puesta en marcha de protocolos de actuación y procedimientos de gestión únicos para cada una de las prestaciones de la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General.

En el marco de estas actuaciones y del establecimiento de los centros de servicios sociales deberían abordarse las cuestiones relativas a la articulación de la acción por la incorporación entre los SSB, los recursos profesionales del empleo social protegido y los actuales EISOLes, con el fin de incrementar la eficacia de los recursos disponibles en este ámbito. En este sentido, también es importante desarrollar en el marco de la actuación 6.1.1 sobre formación un proceso de formación, especialización e intercambio de saberes y experiencias entre el conjunto de técnicos y equipos existente.

Articulación de servicios diurnos

Actuación 2.1.7. Establecimiento como prestación garantizada del servicio de centro ocupacional para personas con discapacidad y enfermedad mental, realizando la reorganización necesaria para ello dentro del Plan Integral de Atención a Personas con Discapacidad.

Actuación 2.2.2. Establecimiento como prestación garantizada del servicio de centro ocupacional para personas en situación de exclusión social, realizando la reorganización necesaria para ello dentro del II Plan de Lucha contra la Exclusión Social.

Los servicios de tipo ocupacional, sin perjuicio de sus especificidades, podrían contemplarse de modo articulado, ya que en ocasiones pueden presentar similitudes importantes en cuanto a su contenido y forma de acción. En especial en las áreas de menor densidad de población, no sería descabellado pensar que algunos de estos dispositivos pudieran ser compartidos por colectivos diferentes.

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Bibliografía

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Gobierno de Navarra. Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud, 2001, Documento Base para un plan de atención comunitaria de servicios sociales, Gobierno de Navarra, Pamplona. González Royuela, M.T., Pisonero Riesgo, S., Pérez Negro, J.J. & Etxebarrena Aguirre, I., 2006, Evaluación del "Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra 1998–2005", Gobierno de Navarra, Pamplona. Laparra Navarro, Miguel; Aguilar Hendrickson, Manuel 1997, «Intervención social y exclusión», en Políticas sociales contra la exclusión social, Madrid, Cáritas Española, . Laparra, M., Corera, C., Gaviria, M. & Aguilar Hendrickson, M., 1989, El salario social sudado, Popular, Madrid.

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4. Un sistema de observación permanente de la exclusión

Miguel Laparra

Begoña Pérez

La actual crisis económica constituye un contexto especialmente duro para la población excluida y cabe pensar que más personas iniciarán procesos de exclusión social. Sin duda la duración de la crisis será un factor clave para valorar su alcance en la generación de situaciones de vulnerabilidad y exclusión social, sin embargo, ya se vislumbra un escenario en el que muchos trabajadores precarios perderán sus empleos e iniciarán procesos de exclusión social, entre ellos la población extranjera puede verse especialmente afectada. Así lo muestra el rápido crecimiento de los indicadores de desempleo, desempleo total familiar y hogares sin ingresos en Navarra o el incremento en la demanda del programa de Renta Básica en los últimos meses.

En este contexto de crisis la combinación de mecanismos de garantía de ingresos, entre ellos la Renta Básica y estrategias de activación que favorezcan la vuelta al empleo constituyen herramientas clave en la intervención en el ámbito de la exclusión social. Sin embargo, la heterogeneidad de situaciones que se producen dentro del fenómeno de la exclusión hace preciso que estas medidas se ajusten a las características de los distintos perfiles de dificultad, y posibilidades de empleabilidad para que sean realmente eficaces.

Por otro lado, el dinamismo propio de la exclusión social en relación con las transformaciones continuas producidas en el mercado laboral, la esfera familiar y los flujos migratorios, además del actual contexto de crisis hacen necesarios instrumentos de recogida de información ágiles que permitan detectar las variaciones y la evolución en el tiempo del fenómeno.

En este informe de diagnóstico nos hemos aproximado a la realidad de la exclusión en Navarra a partir de tres fuentes:

• Indicadores de pobreza (Encuesta de Condiciones de Vida) y desempleo (EPA)

• Información administrativa de las personas incorporadas al programa de Renta Básica

• Aproximaciones monográficas a la realidad de determinados colectivos a partir del análisis de fuentes documentales (memorias de programas de la red de servicios sociales y de entidades sociales) y valoración de distintos profesionales.

Esta complementariedad de fuentes utilizada en esta ocasión, así como la Encuesta a población asistida en el diagnóstico del I Plan han permitido un

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acercamiento al análisis de la dimensión, diversidad y condiciones de vida de la población excluida en Navarra en dos momentos distintos. Sin embargo, las limitaciones de estas fuentes y la falta de seguimiento en la elaboración de la información no permiten profundizar en la realidad del fenómeno ni facilitan del todo su seguimiento en el tiempo. Por ello, a continuación planteamos algunas propuestas de mejora en la recogida de información que permitieran la generación de un sistema de observación permanente de la exclusión social en Navarra.

a) Ampliación de las muestras de la Encuesta de Población Activa y Encuesta de Condiciones de Vida para Navarra

Ambas fuentes de datos permiten el seguimiento continuo de indicadores muy cercanos al fenómeno de la exclusión (hogares sin ingresos EPA, y pobreza ECV). Las dos son encuestas con altos niveles de fiabilidad para el territorio nacional pero pierden fiabilidad en el análisis autonómico. Por ello, complementar las muestras para Navarra sería un avance significativo que nos daría la posibilidad de realizar análisis dinámicos del fenómeno.

El indicador de pobreza económica severa (hogares con ingresos inferiores al 25% de la renta mediana equivalente) nos ha permitido identificar situaciones de dificultad económica intensa dentro del espacio de la exclusión social. La disponibilidad en nuestro país de datos de la Encuesta de Condiciones de vida favorece la recogida de información de calidad sobre los ingresos de los hogares con un detalle elevado y su metodología tipo panel permite efectuar un seguimiento del fenómeno en el tiempo. La muestra de esta encuesta permite una elevada representatividad para todo el Estado con bajos márgenes de error. Sin embargo, los datos para las Comunidades Autónomas son más delicados y están sujetos a un mayor margen de error, especialmente en las Comunidades de menor tamaño. Para el caso de Navarra se estimó, en 2006 un margen de error aproximado de ±5% con un nivel de confianza del 95%. Una ampliación de la muestra para nuestra Comunidad favorecería márgenes de error más reducidos y permitiría superar algunas de las limitaciones actuales como la subrepresentación de población extranjera o las oscilaciones observadas en la evolución de la tasa de pobreza severa (que pueden estar explicadas por dichos márgenes error). Además permitiría profundizar en el perfil de las personas que se encuentran en esta situación con el fin de poder adaptar los recursos a sus necesidades (este es el caso de las personas mayores de 65 años con bajos ingresos que se encuentran en situación de pobreza severa y que en la actualidad es difícil de estimar a partir de las fuentes disponibles).

Además, la Encuesta de Condiciones de vida contiene información más allá de los ingresos, que permite acercarnos a otros indicadores de la exclusión social relacionados con la privación de acceso a bienes básicos, las dificultades

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relacionadas con la vivienda, o los problemas de salud. La Encuesta Foessa 2008 ha efectuado una aproximación a las condiciones de vida de la población excluida a través de una encuesta propia que incluye información sobre 35 indicadores de exclusión social. 14 de ellos se encuentran también en la ECV por lo que es posible la comparación entre ambas. Tabla 146. Indicadores de exclusión social en España y en Navarra. 2004-2006

1. Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace más de un año 2. Hogares sin ocupados ni pensionistas ni con prestaciones (cinco) 3. Hogares con todos los activos en paro, máximo enseñanza obligatoria y sin haber recibido formación 4. Hogares en pobreza relativa con todos los activos en paro 5. Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equivalente 6. Hogares que carecen de los siguientes bienes: teléfono, Tv color, ordenador, lavadora y coche 7. Hogares que carecen de bañera o ducha o de inodoro con agua corriente para uso exclusivo. 8. Hogares con analfabetos de 16 a 64 años 9. Hogares con jóvenes entre 16 y 24 años con la educación primaria como máximos estudios terminados. 10. Hogares con menores de 3 a 5 años no escolarizados 11. Hogares en los que nadie de 16 a 65 años tiene estudios (< 6 años de escolarización) 12. Hogares en situación de hacinamiento 13. Hogares con todos los adultos con problemas graves de salud 14. Hogares en pobreza relativa con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año Fuente: ECV

La posibilidad de construir a partir de aquí un sistema integrado de indicadores que traten de abarcar el conjunto de dimensiones de la exclusión social y que permitan un análisis territorial como el que aquí pretendemos, para Navarra, sería de un especial interés para el proceso de seguimiento y actualización que el futuro Plan de Lucha contra la Exclusión Social deberá garantizar. La ampliación de la muestra de la Encuesta de Condiciones de Vida así como la inclusión de nuevos indicadores para Navarra permitiría avanzar en esta línea. b) Introducción de mejoras en la recogida de información en el Programa de Renta Básica

La introducción de ciertas modificaciones en el actual sistema de recogida de información del programa de Renta Básica permitiría profundizar en el conocimiento de los perfiles de personas que se encuentran bajo la protección del programa y orientar mejor los procesos de incorporación social. En este proceso resulta clave la opinión de las/os profesionales que realizan el diagnostico e inician las tramitaciones.

Estas mejoras podrían estar orientadas al menos en dos direcciones:

a) Diagnóstico de la situación: establecer posibilidades que permitan recoger el carácter acumulativo que define la situación de exclusión (mediante múltiples variables y no criterios de priorización). Igualmente y con vías a mejorar la adecuación de los recursos se considera oportuno incorporar

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información acerca del grado de empleabilidad. Éste grado, podría establecerse en elevado, medio o bajo y recogerse vinculado a variables como la edad, discapacidad, las responsabilidades familiares, la irregularidad, la falta de cualificación, etc,. O incorporar también posibles recursos vinculados (“precisa apoyos en la mejora de la cualificación”, “sólo precisa apoyo en la búsqueda de empleo”, “precisa formación prelaboral” etc.)

b) En segundo lugar, pueden incorporarse variables de información acerca de los recursos que desde el nivel de base se consideran oportunos:

En cuanto al tipo de apoyos podrían diferenciarse las siguientes situaciones:

• Requiere de apoyos en la mejora de las condiciones de vida

• Requiere de apoyos en la sobrecarga de responsabilidades familiares

• Requiere de empleo ocupacional

• Requiere de empleo con apoyo

• Requiere apoyos en la incorporación laboral: cualificación

• Requiere de un seguimiento intenso en la incorporación social y laboral

• No requiere apoyos más allá de la garantía de ingresos

Insistimos en que una mejora en la recogida de información relativa a la situación de los hogares permitiría un mejor diseño y planificación de las acciones destinadas a la incorporación social y laboral y el establecimiento de diferentes formas de utilización del programa. C) Unificación de los sistemas de recogida de información del conjunto de dispositivos de atención a población excluida

Una tercera vía de avance en el conocimiento de la exclusión podría encontrarse en la posibilidad de unificar los sistemas de información del conjunto dispositivos de atención a población excluida, tanto públicos (sistemas de garantía de ingresos mínimos, programas de inserción y similares) como de iniciativa social (servicios de acogida, programas de inserción, centros). En este sentido, aunque hay algunos precedentes interesantes de articulación de sistemas de información, como es el caso de la encuesta del I Plan de Exclusión en Navarra, en la actualidad la ausencia de cobertura legal ha impedido darles continuidad y extensión. Sin embargo, podrían buscarse fórmulas que permitieran mejorar la coordinación de la información de los distintos dispositivos que trabajan con población excluida. Un primer paso en este sentido puede estar en la coordinación de la información de todos los programas y prestaciones del ámbito público. El registro coordinado de población que acude a los distintos dispositivos de asistencia pública permitiría además realizar encuestas tipo panel sobre las condiciones de vida de estas

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personas posibilitando así un observatorio permanente de la exclusión social en Navarra.

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GLOSARIO71 Pobreza

La tase de pobreza es un medidor de desigualdad económica que toma como referencia el nivel de vida de la población de un entorno. Se utiliza como cuantificación de las distancias entre los colectivos más desfavorecidos y el resto de la sociedad. Es un indicador muy útil para la comparación entre los distintos países europeos en relación con su objetivo de conseguir la igualdad social.

La tasa de pobreza relativa se ha establecido por convención en aquellas personas que cuentan con menos del 60% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo. La tasa de pobreza severa se ha establecido por convención en el 30% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo Este nivel refleja la búsqueda de un nivel de ingresos básicos sin el cual no es posible mantener una vida digna. Este indicador se aproxima más a lo que la población en general entiende como “pobres” . Es una medida muy vinculada a la cobertura de las necesidades mínimas de los hogares.

En ambos casos el debate se establece en torno a la relación del territorio de referencia sobre el cual configurar los umbrales. La decisión es importante ya que los niveles de los distintos territorios de referencia varían. En nuestro caso caben dos opciones:

- Por un lado utilizar, como es frecuente el umbral estatal que es el espacio en el que se han venido produciendo los principales mecanismos de redistribución de la renta.

- Sin embargo, la utilización del umbral regional es cada vez más frecuente en los estudios de pobreza autonómicos ya que contempla el contexto más cercano a las personas excluidas: de este modo contempla el coste de la vivienda en su entorno, el coste de los bienes y servicios, y la disponibilidad de recursos de las personas que le rodean.

Exclusión social

Proceso social de pérdida de integración, de los individuos y del conjunto de la sociedad, que incluye no sólo la falta de ingresos y el alejamiento del mercado de trabajo, sino también un debilitamiento de los lazos sociales, un descenso de la participación social y por tanto una pérdida de derechos sociales. Este fenómeno además de su multidimensionalidad se caracteriza por su carácter dinámico y la heterogeneidad de situaciones que describe.

71 Glosario de términos tal y como son entendidos en este informe por los autores.

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Integración

Desde la Sociología se entiende por integración la articulación de todas las partes de la sociedad. Es decir una sociedad integrada sería aquella que presentara escasas diferenciaciones entre sus miembros, por tanto bajos niveles de exclusión social. Entendida también como proceso, se establece un continuo entre exclusión e integración en el que se encuentran diversos estadios (vulnerabilidad, fragilidad social, riesgo de exclusión y otros).

Precariedad

Aunque es utilizado en ocasiones como sinónimo de vulnerabilidad social, en nuestro caso es utilizado exclusivamente en relación con el mercado laboral. De este modo refleja la situación de aquella personas que tienen empleos caracterizados por una o varias de estas dimensiones: temporalidad, bajos salarios, malas condiciones (poca autonomía, variabilidad, falta de seguridad, riesgos físicos etc.) y escasa o nula representatividad sindical.

Marginación

Es una de las manifestaciones más extremas de la exclusión social y hace referencia a la situación de aquellas personas a las que además de la acumulación de problemas en distintos ámbitos (económico, social, político) se une el alejamiento físico de la sociedad. Personas sin hogar, chabolismo y otras.

Inclusión

Comisión Europea sobre la promoción de políticas de inclusión activa de las personas que se encuentran al margen del mercado laboral se incluye la garantía de ingresos como uno de los tres elementos fundamentales además de garantizar unos mercados laborales inclusivos y ofrecer unos servicios de calidad.

Inserción

El término inserción, que comenzamos a utilizar a partir de los ochenta bajo la influencia de la renta mínima francesa, se entiende como un proceso por el cual se va construyendo un determinado lugar en la comunidad a una persona o a pequeños grupos que se encuentran en situación de exclusión a través de dotarles de capacidades para enfrentarse a su entorno y adquirir autonomía personal.

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Activación

Así han sido denominadas las estrategias que tienen como objetivo favorecer la inserción laboral de los desempleados. No obstante, la fuerte heterogeneidad existente en relación con sus objetivos, destinatarios, forma y resultados cuestionan, incluso, la conveniencia de utilizar un único término para denominarlas. Bajo el término activación se están incluyendo prácticas tan distintas como las derivadas de la lógica punitiva introducida en la asistencia social norteamericana (from welfare to workfare), las prácticas de lucha contra la exclusión de orientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad de carácter universalista en los países nórdicos, o los programas individualizados de vuelta al empleo en Gran Bretaña. Existe una concepción más amplia, cada vez más utilizada, que trata de trascender el ámbito de lo laboral incluyendo ámbitos como el de la participación social, las relaciones, el ocio. De este modo, las políticas de activación serían aquellas orientadas a favorecer el aumento de la participación social de las personas excluidas.

Acompañamiento social

Trabajo social basado en la relación personal continuada, relativamente duradera, que trata de comprender a las personas para contribuir a que ellas mismas entiendan y empiecen a dominar su situación y las claves de sus dificultades; apoyar para activar y movilizar recursos, capacidades, potencialidades de las personas y de su entorno. Este es un proceso que también conlleva la necesaria aplicación de recursos dentro de una estrategia de actuación, con criterios de flexibilidad y oportunidad.

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Índice de tablas TABLA 1. DIFERENTES DIMENSIONES EN EL ÁMBITO DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ............................................14 TABLA 2. MUESTRA DE LA ECV POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................................................27 TABLA 3. UMBRALES DE POBREZA RELATIVA AUTONÓMICOS PARA LA ECV COMPARADOS CON EL QUE

PODRÍA ESTABLECERSE A PARTIR DE LA CONTABILIDAD REGIONAL DE ESPAÑA (RENTA DISPONIBLE BRUTA DE LOS HOGARES PER CAPITA)....................................................................................................29

TABLA 4. COMPARACIÓN DE LOS NIVELES RELATIVOS DEL UMBRAL DE POBREZA ENTRE CCAA. 2005..30 TABLA 5. NÚMERO Y PROPORCIÓN DE PERSONAS MAYORES DE 18 AÑOS NACIDAS EN EL EXTRANJERO

QUE APARECEN EN LA MUESTRA DE LA ECV (DATOS SIN PONDERAR) ..................................................31 TABLA 6. PROPORCIÓN DE POBLACIÓN NACIDA EN EL EXTRANJERO ESTIMADA EN LA ECV 2004-06......32 TABLA 7. PROPORCIÓN DE POBLACIÓN ESTIMADA EN LA ECV SEGÚN LUGAR DE NACIMIENTO. 2006.....32 TABLA 8. TASAS DE POBREZA DE LOS EXTRANJEROS SEGÚN LA ECV (2006) ............................................33 TABLA 9. TASAS DE POBREZA RELATIVA DE LOS HOGARES (POR DEBAJO DEL 60% DE LA MEDIANA) CON

BAREMO ESTATAL Y BAREMO AUTONÓMICO. (ECV, 2004-2006) .........................................................34 TABLA 10. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 60% DE LA

MEDIANA ESTATAL* .................................................................................................................................35 TABLA 11. PROPORCIÓN DE HOGARES Y PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 60% LA MEDIANA

DE CADA CCAA........................................................................................................................................36 TABLA 12. TAMAÑO MEDIO DE LOS HOGARES EN EL CONJUNTO DE LA POBLACIÓN Y EN AQUELLOS

SITUADOS BAJO EL UMBRAL DE PROBREZA .............................................................................................37 TABLA 13. DISTRIBUCIÓN DE LOS HOGARES SITUADOS DEBAJO DEL UMBRAL DE POBREZA DEL 60% PARA

CADA TERRITORIO, SEGÚN SU TAMAÑO ..................................................................................................37 TABLA 14. TASAS DE POBREZA RELATIVA (60% DE LA MEDIANA) CON UMBRAL ESTATAL, SIN

CONSIDERAR Y CONSIDERANDO EL EFECTO DE LOS GASTOS DE VIVIENDA............................................38 TABLA 15. TASAS DE POBREZA SEVERA EN LOS HOGARES (POR DEBAJO DEL 30% DE LA MEDIANA).

(ECV, 2004-2006)...................................................................................................................................40 TABLA 16. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 30% DE LA

MEDIANA ESTATAL. ECV 2006 ...............................................................................................................41 TABLA 17. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 30% DE LA

MEDIANA DE CADA CCAA. ECV 2006....................................................................................................41 TABLA 18. RENTA DISPONIBLE DE LOS HOGARES POBRES (BAJO EL 60% DEL UMBRAL ESTATAL: 6.758 €)

Y DISTANCIA A DICHO UMBRAL ...............................................................................................................44 TABLA 19. RENTA DISPONIBLE DE LOS HOGARES POBRES (BAJO EL 60% DEL UMBRAL DE CADA CCAA) Y

DISTANCIA A DICHO UMBRAL ..................................................................................................................45 TABLA 20. DISTANCIA AL UMBRAL DE POBREZA ESTATAL DE LAS FAMILIAS POBRES DE NAVARRA (ECV

2006), EN COMPARACIÓN CON ALGUNAS REFERENCIAS MACROECONÓMICAS......................................46 TABLA 21. PROPORCIÓN DE HOGARES AFECTADOS POR DOS INDICADORES DE EXCLUSIÓN. MEDIA 2006-

2008 47 TABLA 22. NIVELES DE INTEGRACIÓN-EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA POR GRANDES REGIONES NUTS-1

48 TABLA 23. INDICADORES DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA Y EN NAVARRA. 2004-2006.......................50 TABLA 24 ESTADO CIVIL DE LOS PERCEPTORES (PERSONA PRINCIPAL) ..........................................................60 TABLA 25 EDAD DE LOS PERCEPTORES (PERSONA PRINCIPAL) ........................................................................61 TABLA 26. PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA POR GÉNERO DE LA PERSONA PRINCIPAL. ...............................62 TABLA 27 PERCEPTORES RB (HOGARES), SEGÚN PERTENENCIA A COLECTIVOS............................................63 TABLA 28 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS COLECTIVOS SOLICITANTES DEL CONJUNTO DE

PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL ....................................................................................................63 TABLA 29 PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS QUE SOLICITAN PRESTACIONES DE INSERCIÓN

SOCIAL 2002/2007 ...................................................................................................................................64 TABLA 30 HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR AREAS DE SERVICIOS

SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ..............................................65

TABLA 31 HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR ZONAS DE SERVICIOS SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ..............................................65

TABLA 32 % DE HOGARES PERCEPTORES EN CADA ZONA, DIFERENCIA ENTRE EL % PERÍODO 2002-07 Y 2008..........................................................................................................................................................66

TABLA 33 % DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ...............66

428

TABLA 34 % DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ...............66 TABLA 35% DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ................67 TABLA 36 PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB (2002-2007).....................67 TABLA 37 PROBLEMAS MÁS FRECUENTES SEÑALADOS POR LAS PROFESIONALES SIN AGRUPAR POR ÁREAS68 TABLA 38 PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB SEGÚN PARTENCIA A

COLECTIVO ...............................................................................................................................................68 TABLA 39 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS SOLICITANTES EXTRANJEROS ...........................................................69 TABLA 40. POBREZA RELATIVA Y SEVERA EN EUROPA (2004). ....................................................................110 TABLA 41. CRONOLOGÍA DE LAS PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGISLATIVAS DE LOS PROGRAMAS RMI..118 TABLA 42 OBJETIVOS DEL I PLAN DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL .......................................130 TABLA 43. PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL I PLAN DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN ..............................131 TABLA 44. COMPARACIÓN EVALUACIONES DEL PLAN .................................................................................147 TABLA 45 RELACIÓN CON LA ACTIVIDAD ECONÓMICA PERSONAS QUE INTEGRAN HOGARES PERCEPTORES

RB 149 TABLA 46.SITUACIÓN EN RELACIÓN AL EMPLEO............................................................................................150 TABLA 47.RELACIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA..............................150 TABLA 48. PENSIONISTAS EN EL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA ..................................................................151 TABLA 49 TIPOS DE HOGAR DE LAS UNIDADES PERCEPTORAS DE RENTA BÁSICA ...................................151 TABLA 50 PRINCIPAL PROBLEMA QUE DIFICULTA LA INCORPORACIÓN DEL HOGAR PERCEPTOR DE RB

(02/07) (A JUICIO DEL PROFESIONAL)....................................................................................................152 TABLA 51. PERSONAS DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA CON PROBLEMAS DE CONVIVENCIA..................152 TABLA 52. PERSONAS EN EL PROGRAMA DE RB CON FALTA DE MEDIOS DE SUBSISTENCIA ........................153 TABLA 53. PERSONAS EN EL PROGRAMA DE RB CON PROBLEMAS GRAVES DE INSERCIÓN .........................153 TABLA 54.PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL .....................................................154 TABLA 55. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR ENFERMEDAD .....................154 TABLA 56. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR MARGINALIDAD,

DISCRIMINACIÓN, ETC............................................................................................................................155 TABLA 57. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR SITUACIÓN IRREGULAR ......155 TABLA 58 . PRESENCIA DE HOGARES MONOPARENTALES DENTRO DEL CONJUNTO PERCEPTORAS DE

RENTA BÁSICA.......................................................................................................................................161 TABLA 59 PRESENCIA DE HOGARES DE MINORÍA ÉTNICA GITANA DENTRO DEL CONJUNTO DE UNIDADES

PERCEPTORAS DE RENTA BÁSICA..........................................................................................................162 TABLA 60. EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE EXTRANJEROS SOLICITANTES DEL CONJUNTO DE

PRESTACIONES........................................................................................................................................163 TABLA 61 PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS QUE SOLICITAN PRESTACIONES DE INSERCIÓN

SOCIAL 2002/2007 .................................................................................................................................163 TABLA 62. PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB SEGÚN PARTENCIA A

COLECTIVO .............................................................................................................................................164 TABLA 63. SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS SOLICITANTES EXTRANJEROS ........................................................164 TABLA 64 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE SOLICITUDES, PERCEPTORES DE RB 2002-2007...........................170 TABLA 65 EVOLUCIÓN CONJUNTO DE SOLICITUDES DE PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL (2002-

2007) 171 TABLA 66 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE SOLICITUDES Y DENEGACIONES DEL CONJUNTO DE

PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL A LO LARGO DEL PERÍODO........................................................171 TABLA 67 MOTIVOS DE DENEGACIÓN MÁS FRECUENTES (CONJUNTO DE PRESTACIONES). PERÍODO 2002-

2007 172 TABLA 68 PRESENCIA DE DISTINTOS COLECTIVOS RESPECTO AL TOTAL DE SOLICITUDES Y RESPECTO AL

TOTAL DE DENEGACIONES PARA EL CONJUNTO DEL PERIODO..............................................................173 TABLA 69. SITUACIÓN DE EXCEPCCIONALIDAD .............................................................................................173 TABLA 70 CUANTÍA MEDIA Y DURACIÓN DE CADA PRESTACIÓN DE RENTA BÁSICA PERCIBIDA 2001-

2007. 175 TABLA 71 MEDIA, MEDIANA Y PERCENTILES DE LAS CUANTÍA, TIEMPO Y VOLUMEN TOTAL DE INGRESOS

RECIBIDOS POR LOS HOGARES INCORPORADOS AL PROGRAMA DE RB 2002-07 ...............................176 TABLA 72 CALIDAD DE LAS PRESTACIONES PARA CADA TAMAÑO DE FAMILIA .......................................177 TABLA 73 CUANTÍA. TIEMPO DE ESTANCIA Y VOLUMEN TOTAL DE INGRESOS RECIBIDOS POR CADA TIPO

DE HOGAR EN FUNCIÓN DE SU ESTANCIA EN EL PROGRAMA.................................................................179 TABLA 74 TIPO DE USOS SEGÚN RECURSOS UTILIZADOS...........................................................................179 TABLA 75 FORMAS DE UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA EN FUNCIÓN DE LA DURACIÓN DE SU ESTANCIA EN

LOS TRES PERIODOS EVALUADOS...........................................................................................................180

429

ANEXO TABLA 76HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR ZONAS DE SERVICIOS SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ............................................187

TABLA 77. HOGARES POR RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA VIVIENDA, AÑOS 2006, 2005 Y 2004. NÚMERO TOTAL DE HOGARES (MILES) Y PORCENTAJES HORIZONTALES. ...........................................................192

TABLA 78. GASTO MEDIO EN VIVIENDA EN EUROS DE NAVARRA EN COMPARACIÓN CON EL CONJUNTO DEL ESTADO ..................................................................................................................................................193

TABLA 79 COMPARACIÓN DE EVALUACIONES DEL I PLAN...........................................................................200 TABLA 80 .RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA VIVIENDA DE LOS HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA

2002-2007..............................................................................................................................................202 TABLA 81 TIPO DE VIVIENDA DE LOS HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA 2002-2007...................202 TABLA 82 HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA EN LOS QUE EL PRINCIPAL PROBLEMA AL MARGEN

DE LA ESCASEZ DE INGRESOS ESTÉ RELACIONADO CON LA VIVIENDA EN EL 2007. TOTAL DE SOLICITUDES DE ESE AÑO: 5146 ............................................................................................................203

TABLA 83 CONCEPTO DE LAS AYUDAS EXTRAORDINARIAS 2001-2007........................................................203 TABLA 84. Nº DE VIVIENDAS PERIODO 2002-2006 ........................................................................................221 TABLA 85. MODALIDADES Y REQUISITOS DE ACCESO MEDIANTE COMPRA A LA VIVIENDA PROTEGIDA Y DE

MERCADO LIBRE. PERIODO 2002-20006. ..............................................................................................223 TABLA 86. MODALIDADES Y REQUISITOS DE ACCESO MEDIANTE ALQUILER A LA VIVIENDA PROTEGIDA Y DE

MERCADO LIBRE. PERIODO 2002-2006. ................................................................................................225 TABLA 87. BAREMO DE INGRESOS PROGRAMA VIS, BOLSA DE ALQUILER Y RENTA BÁSICA ....................225 TABLA 88 VIVIENDAS ADQUIRIDAS BAJO EL PROGRAMA VIS Y FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA ENTRE 2002-

07............................................................................................................................................................228 TABLA 89 SOLICITUDES DE VIS EN FUNCIÓN DEL TIPO DE HOGAR 2002-2007 ............................................228 TABLA 90.COLECTIVOS QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA DE VIVIENDA...................................................229 TABLA 91 VIVIENDAS ADQUIRIDAS BAJO EL PROGRAMA VIS POR ÁREA (2002-2006)............................230 TABLA 92 SOLICITUDES DE VIS POR ÁREA 2002-2007 .............................................................................230 TABLA 93. FAMILIAS QUE ACCEDEN A VIVIENDAS A TRAVÉS DEL PROGRAMA EISOVI ..............................232 TABLA 94 CONCEPTOS DENTRO DE LOS GASTOS RELACIONADOS CON LA VIVIENDA HABITUAL .................233 TABLA 95 CONCEPTOS DENTRO DE LOS GASTOS RELACIONADOS CON EL ACONDICIONAMIENTO Y LOS

EQUIPAMIENTOS BÁSICOS DE LA VIVIENDA...........................................................................................234 TABLA 96. TASAS DE ACTIVIDAD, PARO Y EMPLEO, NAVARRA Y ESPAÑA (16 Y MÁS AÑOS). ....................247 TABLA 97. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN NIVEL DE ESTUDIOS

REGISTRADO EN EL CONTRATO..............................................................................................................253 TABLA 98. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN CATEGORÍA

PROFESIONAL..........................................................................................................................................253 TABLA 99. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN CATEGORÍA PROFESIONAL Y SEXO. ..254 TABLA 100. TRANSICIONES DE LAS PERSONAS TEMPORALES EN 2002 DURANTE LOS CUATRO AÑOS

POSTERIORES (ABSOLUTOS Y % SOBRE EL TOTAL DE CADA GRUPO EN 2002).....................................254 TABLA 101. PROGRAMA DE INTEGRACIÓN DE MINORÍAS ÉTNICAS E INMIGRANTES .....................................268 TABLA 102 NIVEL DE ESTUDIOS SEGÚN LA EDAD Y EL TIPO DE HOGAR (%) VERTICALES ...........................292 TABLA 103. TASA NETA DE ESCOLARIDAD EN 3 AÑOS .................................................................................297 TABLA 104 ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA DE HIJOS/AS MENORES DE 3 AÑOS, NAVARRA CURSO 2007/08.299 TABLA 105- MENORES DE EDAD DE ESCOLARIZACIÓN OBLIGATORIA SEGÚN ESTÉN O NO ESCOLARIZADOS Y

SEGÚN SEA POBLACIÓN POBRE O NO......................................................................................................302 TABLA 106.NIVEL DE ESCOLARIZACIÓN.........................................................................................................304 TABLA 107- INDICADOR DE ABANDONO PREMATURO DE LOS ESTUDIOS EN 2001 EN LA UNIÓN EUROPEA.

PROPORCIÓN DE ABANDONO PREMATURO EDUCACIÓN *.....................................................................308 TABLA 108 INDICADOR DE ABANDONO PREMATURO DE LOS ESTUDIOS EN 2001 POR COMUNIDADES

AUTÓNOMAS. PROPORCIÓN DE ABANDONO PREMATURO EDUCACIÓN ................................................309 TABLA 109 ABANDONO ESCOLAR PREMATURO EN NAVARRA (200-2006) ..................................................310 TABLA 110 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES QUE PROMOCIONAN ENTRE 2001-2002 Y 2005-2006 ..............314 TABLA 111 EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE ALUMNOS QUE HAN PROMOCIONADO EN CADA UNO DE LOS

TRES CICLOS DE EDUCACIÓN PRIMARIA A LO LARGO DE LOS CURSOS 200-2001 AL 2006-2007 ........314 TABLA 112 PORCENTAJE DE EVOLUCIÓN DE TODOS LOS ALUMNOS EN CUANTO A PROMOCIÓN/TITULACIÓN

EN LA E.S.O, CURSOS 2001-2002 AL 2006-2007 .................................................................................315 TABLA 113.- PORCENTAJE DE ALUMNOS DE PRIMARIA QUE PROMOCIONAN AL CICLO O ETAPA

SIGUIENTE,CURSO 2006-2007 (SOBRE EL Nº TOTAL DE ALUMNOS Y ALUMNAS CALIFICADOS EN CADA UNO DE LOS CICLOS) ..............................................................................................................................315

430

TABLA 114 PORCENTAJES DE LA PROMCIÓN DE ALUMNOS SEGÚN TITULARIDAD/MODALIDAD LINGÜÍSTICA, CURSO 2005-2006 (SOBRE EL Nº TOTAL DE ALMNOS Y ALUMNAS EN 1º, 2º, 3º Y 4º DE LA ESO EN GRUPOS ORDINARIOS) ............................................................................................................................316

TABLA 115 EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ALUMNADO Y DEL ALUMNADO EXTRANJERO EN NAVARRA CURSOS 1999-2000/2006-2007...........................................................................................................................317

TABLA 116.- ALUMNADO DE ORIGEN EXTRANJERO, DATOS POR ETAPAS, CURSOS 2003/2004 AL 2007/2008................................................................................................................................................................321

TABLA 117 DISTRIBUCIÓN DEL ALUMNADO EXTRANJERO ENTRE LA RED PÚBLICA Y PRIVADA, CURSO 2007/2008 ..............................................................................................................................................321

TABLA 118.- ADULTOS POR NIVEL DE FORMACIÓN ALCANZADO, AÑOS 2006, 2005 Y 2004. (EN PORCENTAJE) ..........................................................................................................................................323

TABLA 119 MATRÍCULA DE ALUMNADO EN UCA EN ENTIDADES SON ÁNIMO DE LUCRO,CURSO 2007/2008................................................................................................................................................................328

TABLA 120.- EVOLUCIÓN DE LA UNIDADES Y ALUMNADO DE UCE, CURSOS 2002/2003 AL 2007/2008...329 TABLA 121 EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA UCA Y DIVERSIFICACIÓN,SEGÚN TITULARIDAD DE LOS

CENTROS, CURSOS 2003/2004 AL 2007/2008 .......................................................................................329 .TABLA 122 EVOLUCIÓN DE LA PROMOCIÓN/TITULACIÓN EN U.C.A. Y DIVERSIFICACIÓN

CURRICULAR,CURSOS 2001/2002 AL 2006/2007.................................................................................330 TABLA 123.- PROFESORADO DE APOYO A CENTROS DE PRIMARIA,CURSO 2007/2008 ...............................331 TABLA 124.- RATIO ALUMNOS/PROFESOR POR TITULARIDAD DE LOS CENTROS EN NAVARRA Y ESPAÑA

(1999-2006) ...........................................................................................................................................332 TABLA 125.- EVOLUCIÓN DEL PROFESORADO DE CENTROS PÚBLICOS Y CONCERTADOS (1999-2007) .......333 TABLA 126 PROFESORADO DEL PROGRAMA DE APOYO A CENTROS PÚBLICOS DE EDUCACIÓN PRIMARIA ..333 TABLA 127.- EVOLUCIÓN DEL PROFESORADO FUNCIONARIO Y CONTRATADO EN NAVARRA EN LAS ETAPAS

EDUCATIVAS OBLIGATORIAS EN CENTROS PÚBLICOS ...........................................................................333 TABLA 128.- EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE ORIENTADORES EN CENTROS PÚBLICOS,CURSOS 2003/2004 AL

2007/2008 ..............................................................................................................................................334 TABLA 129.- EVOLUCIÓN DE LA ORIENTACIÓN EN CENTROS CONCERTADOS DE NAVARRA,CURSO 2003/2004

AL 2007/2008 .........................................................................................................................................335 TABLA 130.- EVOLUCIÓN DE LOS ESTUDIOS BÁSICOS DE ADULTOS (EBPA) Y DE BACHILLERATO A

DISTANCIA Y NOCTURNO, 2003/2004 AL 2007/2008 ..........................................................................337 TABLA 131.- CENTROS Y ZONAS DE EDUCACIÓN BÁSICA DE PERSONAS ADULTASALUMNADO DE EPA EN

FORMACIÓN BÁSICA Y FORMACIÓN PERSONAL.CURSO 2007/2008......................................................337 TABLA 132 ENSEÑANZA OBLIGATORIA Y OTRAS ENSEÑANZAS ....................................................................338 TABLA 133.- FORMACIÓN PROFESIONAL........................................................................................................338 TABLA 134. TRATAMIENTO DE ALCOHOL/DROGAS DURANTE LA ESTANCIA EN PRISIÓN .............................361 TABLA 135. PRESENCIA DE ENFERMEDADES: VIH-SIDA Y HB-HC............................................................361 TABLA 136. PRESENCIA DE ENFERMEDAD MENTAL Y/O MINUSVALÍAS.........................................................362 TABLA 137. TRATAMIENTO DE LA ENFERMEDAD MENTAL DURANTE LA ESTANCIA EN PRISIÓN.................362 TABLA 138: TRASTORNOS SALUD MENTAL EN ADOLESCENTES POR EDADES ATENDIDOS EN EL 2007 .......376 TABLA 139. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES

DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A PERSONAS CON TRASTORNO MENTAL GRAVE .......381 TABLA 140. COMPARAR PLAZAS MÍNIMAS .....................................................................................................381 TABLA 141. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES

DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A DROGODEPENDIENTES.....................................................383 TABLA 142. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LAS PRINCIPALES ÁREAS DE

ATENCIÓN A PERSONAS CON DISCAPACIDAD.......................................................................385 TABLA 143. ACCIONES DE FORMACIÓN PARA PERSONAL SANITARIO Y NO SANITARIO................................396 TABLA 144. ACTIVIDADES FORMATIVAS O DIVULGATIVAS...........................................................................397 TABLA 145. NECESIDAD Y UTILIZACIÓN DE SERVICIOS DE MEDIACIÓN O TRADUCCIÓN EN LA ATENCIÓN

SANITARIA ..............................................................................................................................................399 TABLA 146. INDICADORES DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA Y EN NAVARRA. 2004-2006...................421

431

Índice de gráficos GRÁFICO 1. COMPARACIÓN DEL BAREMO DE LA RENTA BÁSICA DE NAVARRA Y DE DISTINTOS

UMBRALES DE POBREZA...........................................................................................................................43 GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE DESEMPLEO 1987-2008............................................................52 GRÁFICO 3. DESEMPLEO TOTAL FAMILIAR SOBRE EL TOTAL DE HOGARES (%)..........................................53 GRÁFICO 4. HOGARES SIN INGRESOS: SIN EMPLEO, NI PENSIONES, NI PROTECCIÓN POR DESEMPLEO .......54 GRÁFICO 5. Nº DE PRESTACIONES Y SUBSIDIOS POR DESEMPLEO POR CADA 100 HOGARES (EN MEDIA

MENSUAL DE CADA AÑO) .........................................................................................................................55 GRÁFICO 6. INDICADORES DE DEMANDA DE PROTECCIÓN SOCIAL POTENCIAL Y REAL EN NAVARRA (POR

100 HOGARES)..........................................................................................................................................56 GRÁFICO 7 % DEL TAMAÑO DEL HOGAR DE LOS PERCEPTORES DE RB (HOGARES) (PERÍODO 2002-2007) .58 GRÁFICO 8 TIPOS DE HOGAR PRESENTES EN EL PROGRAMA RB CONJUNTO DEL PERÍODO 2002-2007 .........59 GRÁFICO 9 EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LOS DISTINTOS TIPOS DE HOGAR PRESENTES EN EL

PROGRAMA RB 2002-2007......................................................................................................................60 GRÁFICO 10.ESTRUCTURA DE EDAD DEL CONJUNTO DE LA POBLACIÓN Y DE LOS PERCEPTORES DE RB ......62 GRÁFICO 11 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS COLECTIVOS A LO LARGO DEL PERÍODO ......63 GRÁFICO 12 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS GRUPOS DE PERSONAS EXTRANJERAS EN EL

CONJUNTO DE SOLICITUDES DE INSERCIÓN SOCIAL 2002-2007 .............................................................64 GRÁFICO 13 EVOLUCIÓN DEL GASTO Y COBERTURA TOTALES EN RMI........................................................117 GRÁFICO 14 INGRESOS MEDIOS DEL HOGAR (MES) ANTES Y DESPUÉS DE LA RENTA BÁSICA Y UMBRAL DE

POBREZA SEVERA ESTATAL....................................................................................................................148 GRÁFICO 15 NIVEL DE INGRESOS ANTES Y DESPUÉS DE COBRAR LA RENTA BÁSICA Y UMBRAL DE

POBREZA149 GRÁFICO 16. NIVEL DE COBERTURA DE LA RENTA BÁSICA EN RELACIÓN CON EL UMBRAL DE POBREZA

SEVERA AUTONÓMICO (30% DE LA RENTA MEDIANA EN NAVARRA) PARA EL PERÍODO 2002-2007)166 GRÁFICO 17. COBERTURA DEL PROGRAMA DE RB EN RELACIÓN CON INDICADORES DE EXCLUSIÓN

OBTENIDOS A PARTIR DE LA EPA: %HOGARES SIN INGRESOS Y % DE HOGARES CON TODOS LOS ACTIVOS EN PARO...................................................................................................................................167

GRÁFICO 18. NIVEL DE COBERTURA DE LAS RENTAS MÍNIMAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ..........168 GRÁFICO 19 EVOLUCIÓN DE LOS HOGARES PERCEPTORES DE LA RENTA BÁSICA EN EL PERÍODO 2002-

2007 169 GRÁFICO 20. EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA Y DEL NÚMERO DE PRESTACIONES CONCEDIDAS DE RENTA

BÁSICA 2002-2007 ................................................................................................................................170 GRÁFICO 21 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL PROGRAMA Y CRECIMIENTO INTERANUAL. ...............174 GRÁFICO 22EVOLUCIÓN DE LA CUANTÍA MEDIA DE RB RECIBIDA POR LOS PERCEPTORES A LO LARGO DEL

PERÍODO 2002-07 ...................................................................................................................................175 GRÁFICO 23 CUANTÍA MEDIA PERCIBIDA POR CADA TAMAÑO DE UNIDAD FAMILIAR .............................176 GRÁFICO 24. EVOLUCIÓN DE LOS FLUJOS DE ENTRADA Y SALIDA DE LOS HOGARES PERCEPTORES DE RB

A LO LARGO DEL PERÍODO 2001-2007...................................................................................................178 GRÁFICO 25. EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DE ESTANCIA EN EL PROGRAMA EN LOS TRES PERIODOS

ANALIZADOS...........................................................................................................................................180 GRÁFICO 26 EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA NO SATISFECHA DE VIS .........................................................204 GRÁFICO 27 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL VIS Y DE LAS VIVIENDAS

ADQUIRIDAS ...........................................................................................................................................229 GRÁFICO 28. PARO REGISTRADO POR SEXO Y EDAD, TOTALES .....................................................................246 GRÁFICO 29. EVOLUCIÓN DEL PIB. ÍNDICES DE VOLUMEN ENCADENADOS, REFERENCIA 2000=100 .......246 GRÁFICO 30. DISTRIBUCIÓN POR SEXO DE LAS PERSONAS CONTRATADAS EN EL AÑO (2003-2006) (%)251 GRÁFICO 31. PROPORCIÓN DE PERSONAS CONTRATADAS CON MÁS DE 44 AÑOS. (% SOBRE EL TOTAL) 252 GRÁFICO 32. PROPORCIÓN DE EMPRESAS QUE MANIFIESTAN TENER DIFICULTADES PARA CONTRATAR

PERSONAS CUALIFICADAS......................................................................................................................257 GRÁFICO 33. MOTIVOS QUE ADUCEN LOS ENTREVISTADOS PARA ACUDIR A LOS CURSOS DE FORMACIÓN.259 GRÁFICO 34: AUMENTO DE LOS TRASTORNOS CONDUCTUALES EN LA POBLACIÓN ADOLESCENTE EN

NAVARRA ...............................................................................................................................................376

432