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SECTOR PUBLICO
Y ECONOM ADEM ERCADO:
R A S G O S M E T O D O L G I C O S
Por JAVIER BILBAO UBILLOS
SUM R O
I.
IN TR O D U C C I N .II .
RAS GOS
COMUNES
ALOS
DISTINTOS ANLISIS
DE LA
INTER-
VENCIN
PBLIC A. III . OPCIO NES METODOLGICAS CONTRAPUESTAS
EN LOS DIS-
TINTOSPROGRAMAS DE INVESTIGACIN.IV. CONCLUSIN FINAL.
I. INTRODUCCIN
Coincidiendo con el aparente deteriorodelescenario econmicode referen-
cia,al que no sonajenasni la actual fase recesivade laeconoma mundialni las
ms recientes perturbaciones monetarias y financieras,havueltoasuscitarseel
debateencualquier caso, recurrente sobrelaidoneidadyoportunidadde las
formas presentesdeintervencin pblicaen laeconoma.Elmbitoy laintensi-
dadde laactuacindelsector pblicoen losprocesos econmicossonconcebi-
dos,si no demod o radicalmente o puesto,sconuna amplia gamadem aticespor
los diversos analistas.
Detrsde losposicionamientos sobre el nivel adecuado degasto pblico,
sobre la estructura conveniente de los ingresos pblicos, sobre elpapel de la
empresa pblica osobreelgradoderegulacin de unaeconoma, seadivinael
influjode lasproposicion es relativasalpapel econ micodelsector p blico deri-
vadasdedistintos paradigmasdeanlisis econm ico.
Pretendo exponer,acontinuacin,losrasgos esencialesdelprocesodeobten-
cindeesas proposicionesen lasprincipales escuelasdepensamiento econm i-
co. Aludir,portanto,a losfundamentos metod olgicos de lainvestigacindel
fenmeno
de la
intervencin pblica, entendiendo
por
tales
las
concepciones
de
partida, lasactitudes analticasy lospostulado s m otivacionales bsicos ad opta-
dos paralaformulacinde lasproposiciones.
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Revista de Estudios Polticos
Nueva poca)
Nm. 83. Enero-Mareo1994
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I I R A S G O S C O M U N E S A L O S D I S T IN T O S A N L I S I S
DE LA INTERVENCIN PUBLICA
En la prctica generalidad de los supuestos, los procesos de obtencin de las
proposiciones relativas al papel del sector pblico en una economa de mercado,
se caracterizan por la presencia de dos notas metodolgicas:
1.
La marcada tendencia a explicar la intervencin econmica del sector
pblico como si fuera
consecuencia de algn desajuste econmico previo
(en sus acepciones posibles de fallos de mercado, crisis endmicas o
desequilibrio).
2 . El intento de justificar, desde un ma rco terico de referencia, la necesidad
e inevitabilidad de la actividad econmica efectivamente desarrollada por
el sector pblico.
Tratar de constatar la concurrencia de estas dos notas metodolgicas en los
anlisis de la intervencin pblica ms difundidos:
1. Con relacin a la primera de las notas enunciad as, cabe sealar que la
mayor parte de los tratadistas con independencia de la corriente de pensam iento
econmico en la que se reconozcan entienden que la concreta actividad econ-
mica desarrollada por el sector pblico halla su causa en la presencia de ciertas
carencias o anomalasen el funcionamiento regular del sistema eco nm ico.
Siguiendo este criterio, el sector pblico no intervendra naturalmente en la
economa, sino que acudira, una vez identificadas las inconsistencias e imper-
fecciones de que adolecen los procesos econmicos, para posibilitar una resolu-
cin ms razonable y eficiente de las cuestiones econmicas que se plantean en
toda sociedad organizada.
Por lo tanto, y como proceder analtico habitual, se concibe, primeramente,
una dinmica econmica ajena a cualquier atisbo de presencia estatal y, poste-
riormente,
se introduce
ya en un segundo momento
al sector pblico como
mecanismo corrector
de esa dinmica econmica autnoma, aunque perfectible.
Es decir, la concepcin del sector pblico como agente de la economa es poste-
rior a la concepcin del proceso econmico intrnseco.
Esta interpretacin en dos tiempos del fenmeno de la intervencin pblica
en la economa ha acompaado, como comn denominador, a las explicaciones
que las principales corrientes de pensamiento econmico han proporcionado
sobre la cuestin. Tratemos de constatarlo en tres supuestos:
a)
Los neoclsicos,
por ejemplo, derivan las funciones econmicas que ven-
dra a desempear el sector pblico de la
relajacin de algunos de los supuestos
adoptados en el marco de la economa normativa. Sabido es que el mtodo de
anlisis neoclsico se fundamenta en la modelizacin de la actividad econmica,
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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE MERCADO: RASGOS METODOLGICOS
a partir de la explicitacin previa de un conjunto de hiptesis que afectan a los
bienes y servicios producidos, a los mercados y a los agentes eco nm icos.
Por ejemplo, se suele suponer que los bienes y servicios producidos e inter-
cambiados en el mercado, detentan, entre otras, las propiedades de la exclu-
sin y la rivalidad en el consumo de los mismos. Asimismo, se acostumbra a
admitir, hipotticamente, que los agentes econmicos, en tanto que consumido-
res, cuentan con unas determinadas dotaciones iniciales que les permiten
maximizar su funcin de utilidad, una vez organizadas sus preferencias de consu-
mo y adoptadas racionalmente sus decisiones, en un contexto de independencia
entre las funciones de utilidad de los consumidores.
Pues bien, de la relajacin de los supuestos habituales en el anlisis neoclsi-
co relajacin que es producto de la real insuficiencia del mercado como meca-
nismo de asignacin de
todos
los recursos, surgen las principales funciones
econm icas que desempe ara el sector pblico. Nace as la
Teora de los fallos
del mercado
para justificar y legitimar la intervencin econmica pblica.
Si el conjunto de hiptesis y axiomas considerados en los anlisis neoclsicos
se verificaran satisfactoriamente en la realidad, la intervencin del sector pbli-
co, no slo sera contingente sino, adems, indeseable. Y lo sera porque como
afirman los Teoremas fundamentales de la Econom a del Bienestar para toda la
dotacin inicial dada, el MERCADO,siempre y cuando se cum plan todos los requi-
si tos enunciados, es
CAPAZ
de encontrar una solucin de equil ibrio que sea,
simultneamen te, un ptimo en el sentido de Pareto.
Por tanto, es la constatacin de que el perfecto universo analtico de los neo-
clsicos no se reconoce en la realidad econmica (por la existencia de fallos en
el funcionamiento de los mercados), lo que da pie a una potencial actuacin eco-
nmica pblica. Como afirman Aaronovitch y Smith, es una condicin necesa-
ria para que la intervencin estatal sea deseable que se produzca el fallo del
mercado (1).
Entre los supuestos que daran lugar a un fallo del mercado susceptible de ser
corregido en clave neoclsica mediante la actuacin del sector pblico,
podramos citar los siguientes: la existencia de bienes pblicos, la generacin de
efectos extemos positivos y negativos, la existencia de rendimientos crecientes a
escala o la existencia de estructuras de mercado no competitivas.
b) Tam bin los
m arxistas
(2) acostumbran a derivar las funciones econ mi-
cas del sector pblico en una economa de mercado de las carencias o inconsis-
(1) Citados en: SAWYER, M. L.: The Cha llenge of Radical Polilical Economy,Harverter
W heatseheat, Londres, 1989, pg. 305.
(2) Ciertamente, es difcil hablar de un anlisis marxista del Estado: primero porque, como
aprecia M iliband, El propio Marx...
nunca
intent un estudio sistemtico del Estado (citado en:
SAWYER, M. L.: The Challenge...,op. cit., pg. 315); segundo, porque podemos identificar casi
tantas corrientes marxistas como autores marxistas haya.
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JAVIER BILBAO UBILLOS
tencias del sistema econmico. As, el comn denominador de las aproximacio-
nes marxistas al fenmeno de la intervencin pblica en la economa, es que
stas parten de la elaboracin preliminar de una Teora de la crisis. Crisis que,
por cierto, para los autores marxistas tiene un carcter endmico en el caso del
modo de produccin capitalista.
Cualesquiera que sean las causas y sntomas concretos de esta crisis endmica
para las diferentes corrientes de pensamiento marxista, el Estado capitalista ajusta-
r sus formas y funciones al perfil dem anda do p or la propia crisis. Histricam ente,
el sector pblico no habra hecho sino adecuar sus mecanismos de intervencin a
los especficos requerimientos de cada fase de desarrollo econmico capitalista.
No obstante, la teorizacin marxista del Estado burgus se desarrolla desde
el anlisis de la estructura bsica de la sociedad capitalista (3). Y la conclusin
que suele obtenerse frecuentemente, de la mano de este principio metodolgico,
es que la funcin del Estado burgus no puede ser nunca ms que la creacin de
las condiciones externas para el proceso de reproduccin social que se regula asi-
mism o sobre las bases de la Ley del Valor (4).
Es la necesidad de proveer las condiciones para que se verifique el proceso de
acumulacin la que determina la intervencin econmica del sector pblico. De
esta manera, el Estado se concibe com o un mero instrumento al servicio de la clase
capitalista, que lo utiliza asignndole unas funciones concretas e histricas.
Siguiendo a I. Gough (5) que a su vez glosa los estudios de Sem mler y a
M. Sawyer (6), la amplia gama de funciones que desempea el sector pblico en
una economa de m ercado pueden reconducirse a tres categoras:
a) El
establecimiento
de la red de infraestructuras (las
obras
pblicas,
transporte...).
b)
La contribucin a la reproducc in de la fuerza de trabajo (sanidad y edu-
cacin pblicas, poltica de vivienda...).
c) El establecim iento de las cond iciones genera les para la reproducc in de
las relaciones capitalistas de dominacin (orden pblico, Administracin de Jus-
ticia, poltica asistencial...).
(3) La forma concreta de relacionar las leyes objetivas del desarrollo cap italista y la
lucha de clases ha constituido siempre la cuestin decisiva en el anlisis marxista del comporta-
miento estatal. La opcin generalizada por subordinar la lucha de clases a los requerimientos de
las leyes objetivas del desarrollo capitalista ha ensombrecido el anlisis marxista con ribetes
funcionalistas.
(4) HOLXOWAY, J., yPICCIOTTO, S.:
State a nd C apital: a Marxist Debate,
Edward Arnold,
Londres, 1978, pg. 63.
(5) GOUGH, I.:
Econom a poltica del Estado del bienestar,
H. Blume Ediciones, Madrid,
1982, pg. 121.
(6)
SAW YER,
M. L.:
The
Challenge...
op. cit., pg. 318.
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SECTOR
PUBLICO Y ECONOMA DE
M E R C A L :
RASGOS METODOLGICOS
Desarrollando esta idea, O'Connor (7) asocia a cada una de estas categoras
un tipo de gasto pblico, que denomina inversin social, consumo social y
gasto social, respectivamente, ag rupados en las funciones de acumulacin (los
dos primeros) y de
legitimacin
(el restante).
Pero,
lo que hay que destacar, por encima de las diversas clasificaciones posi-
bles de las funciones econmicas del sector pblico, es que la intervencin eco-
nmica estatal, para los autores marxistas, es una consecuencia directa de las
limitaciones y debilidades del modo de produccin capitalista. El Estado sera
utilizado por la clase dominante para provocar
contratendencias en un sistema
econmico abocado a la autodestruccin.
Si las leyes objetivas que el m aterialis-
mo histrico encuentra en el seno del capitalismo nucleadas en torno a la cada
tendencial de la tasa de beneficio determinan la necesaria finitud de ste, el
sector pblico vendra a ser el instrumento utilizado por la burguesa para eludir
o retardar este destino histrico.
En sntesis, com o reflejan Hollow ay y Picciotto (8), el desarrollo del Estado
slo puede ser entendido en el contexto del anlisis de la crisis capitalista, y par-
ticularmente de la movilizacin de las contratendencias a la tendencia a caer de
la tasa de beneficio. Es esta tendencia el grave desajuste econmico que da
paso a la intervencin pblica.
c)
Y, por fin, los
keynesianos
adoptan una actitud metodolgica semejante.
Keynes defender, en su Teora General, una permanente y amplia interven-
cin del sector pblico en la economa, pero slo despus de constatar analtica-
mente que los principales inconvenientes de la sociedad econmica en que
vivimos son su
incapacidad para procurar la ocupacin plena y su arbitraria y
desigual distribucin de la riqueza y los ingresos (9).
La probabilidad cierta de un equilibrio macroeconmico a niveles inferiores
al de pleno empleo de los recursos productivos, con su correspondiente tasa de
desempleo, constituye el principal desajuste econmico que requiere la interven-
cin pblica. Dado que esta situacin de pleno empleo sera inalcanzable de
forma automtica, se debern establecer exgenamente mtodos de gestin de la
demanda efectiva.
En efecto, en el esquema keynesiano de interpretacin de los fenmenos eco-
nmicos, el nivel de renta y del empleo dependen del nivel de demanda global,
por lo que las fluctuaciones que se produzcan en la misma pueden fcilmente
provocar variaciones en el volumen de ocupacin (10). Por tanto, la debilidad de
(7 ) O'CONNOR, J. :
The Fiscal Crisis ofthe State,
St. James Press, Nueva York, 1973, pgs. 6
y sigs.
(8 )
HOLLOWAY,
J., y PIC CIOTTO , S.:
State...
op. ci t ., pg. 63.
(9 )
KEYNES,
J. M.:
Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero,
Ed. F.C.E, Mxi-
co,
1977, pg. 328 .
(10) Para una explicacin ms detallada, vid., por ejemplo , FERNNDEZ DAZ, A.:
Poltica
econmica coyuntura , ICE , Ma drid, 1979, pg s. 19 y 22 .
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la demanda y sus oscilaciones constituyen el problema esencial de una economa
de mercado en la que cabe, como fenmeno natural, la posibilidad de un equili-
brio a niveles que impliquen la existencia de recursos ociosos. La manipulacin,
adecuada y permanente, de la demanda agregada fundamentalmente, a travs
de polticas fiscales y monetarias se convertir en el mecanismo bsico de
resolucin de los desajustes derivados de la existencia normal de niveles de
actividad econm ica no deseados.
Una vez ms, el agente pblico es introducido en el universo econmico con
ocasin del planteamiento de un problema o desajuste en el discurrir de una din-
mica econmica concebida autnomamente. Si no se hubiera planteado previa-
mente es te problema, no hal lar amos causa para el desempeo pbl ico de
funciones econmicas. En este sentido, el propio Keynes (11) confiesa que
defiende una amplia intervencin pblica en la economa como forma idnea de
eludir los riesgos e insatisfacciones inherentes a un sistema de m ercado .
Com o hem os comprobado con este somero repaso a los planteamientos anal-
ticos de las principales escuelas de pensamiento econmico respecto al fenmeno
de la intervencin p blica , la norma hab itual es la interpretacin d e las iniciativas
pblicas com o respuestas automticas a las demandas de unos procesos econm i-
cos amenazados por su propia lgica interna. En otras palabras, el sector pblico
es presentado, en general, como un
epifenmeno econmico,
cuyas iniciativas le
son reconocidas, tcitamente, en virtud de una clusula residual.
Identificbamos el intento de justificar el carcter necesario de las actuacio-
nes econmicas pblicas constatadas como la segunda nota metodolgica comn
a los procesos de obtencin de las proposiciones relativas al papel del sector
pblico en una economa de mercado. De esta manera, se suelen presentar como
consecuencias naturales de la concepcin de la intervencin pblica derivada
de un marco terico de referencia cuantas funciones o iniciativas econmicas
desempee el sector pblico en un escenario de terminado.
As, por ejemplo, Musgrave considera que los propios programas de gasto
social se ajustan perfectamente al papel que debe desempear el sector pblico
de acuerdo con la lgica analtica de los fallos del mercado. La conservacin de
la salud, la provisin de servicios educacionales y de formacin profesional o la
mejora de la vivienda produciran externalidades positivas que, segn el anlisis
neoclsico, justifican su total o parcial financiacin pblica. Para ste autor se
tratara de merit wants (necesidades tutelares) cuya satisfaccin se asegura
de manera imperativa, al margen de las preferencias de los consumidores.
Pero, Musgrave estima que incluso las funciones de redistribucin y de esta-
bilizacin llevadas a cabo por los sectores pblicos, fundamentalmente en la
(11) Ibid. pg. 335.
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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE MERCA DO RASGOS METODO LGICO S
segunda mitad de este siglo, se adecuaran exactamente a las proposiciones que,
sobre el papel econmico del sector pblico, cabe inferir de la Teora de los
fallos del Mercado, en una acepcin amplia de stos.
Otros autores afirman el carcter necesario o inevitable dado un paradigma
terico de referencia de las actuaciones econmicas pblicas efectivamente
desarrolladas acudiendo a interpretaciones de ndole funcionalista, fundadas en
lecturasa posteriori. Tratemos de evidenciarlo:
a) Los autores de formacin neoclsica o keyne siana partcipes de la
teora del determinismo tecnolgico: estos autores, en palabras de Mishra,
tienden a pensar que tanto la percepcin como el tratamiento de los problemas
(ya sean de ndole econmico, social o poltico) estn condicionados por las
consecuencias y requerimientos de la tecnologa industrial (12).
Para estos autores, la tecnologa como aplicacin sistemtica del conoci-
miento cientfico a los procesos productivos plantea un aumento considerable
de demandas, que no se circunscriben al mbito de lo puramente fsico, sino que
afectan, netamente, al entramado institucional. Tal magnitud alcanzara esta afec-
tacin, que Galbraith, por ejemplo, llega a sentenciar: Lo que determina la
forma de sociedad es el conjunto d e los imperativos de la tecnologa y de la orga-
nizacin, no las imgenes ideolgicas (13).
As pues, podemos sintetizar el planteamiento bsico de esta teora en dos
proposiciones:
1. El nivel de tecno loga es la variab le princ ipal en la exp licaci n del
desarrollo econmico.
2. Existe una clara interrelacin causal entre el desarrollo econm ico, por
un lado, y los cambios polticos y sociales, por otro.
De esta forma, la tecnologa implantada en los procesos productivos sera la
responsable ltima de la concreta nstitucionalizacin poltica y social del pas en
el que tienen lugar tales procesos. En concreto, en lo que afecta al anlisis de la
intervencin pblica en la economa objeto especfico de nuestro estudio, la
progresiva complejidad de la organizacin de la produccin y del trabajo haban
venido demandando naturalmente una mayor involucracin del sector pblico
en la dinmica econm ica. Autores como W ilensky y Lebeaux (14), o Flora (15)
han tratado de contrastar empricamente esta presunta ligazn existente entre el
(12) MISHRA, R.:Society and So cial Policy. Theories and Practice ofWelfare, Macmillan.
Londres,2'ed.,, 1987, pg. 90.
(13) GALBRAITH,J. K.:El nu evo estado industrial,Sarpe, M adrid, 1984, pg. 52.
(14)
W ILENSKI,
H. L., y
LEBEAUX,
C. N.:
industrial Society and So cial Welfare,
Free Press,
Nueva York. 2.
1
ed., 1965.
(15)
FLORA,
P. and others: State, Economy and Society in Western Europe, 1815-1975,
Campus Verlag, Frankfurt, 1987.
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JAVIER BILBAO UBILLOS
estadio de desarrollo tecnolgico-econmico y las formas que adopta la interven-
cin pblica.
La ley de la actividad creciente del Estado, formulada por Ado lph W ag-
ner (16) en 1883, constituira un preceden te seero de la teora del determinism o
tecnolgico. Esta ley afirmaba que el desarrollo de las actividades del sector
pblico era la consecuencia natural de la elevacin del nivel de vida que acompa-
a la industrializacin de la economa. Adems, siguiendo los dictados de la ley,
la complejidad creciente de la economa industrial obligara al sector pblico a
ampliar e intensificar las diversas formas de actividad reguladora, y a incrementar
el suministro de bienes de consu mo c olectivo. En este sentido, W agner defenda
que la elasticidad-renta de la demanda de bienes ofrecidos por el sector pblico
era superior a la unidad.
Una aplicacin ms reciente de la teora del determinismo tecnolgico a la
explicacin del fenmeno de la intervencin pblica en la economa nos la pro-
porcionan G eorge y W ilding. Para estos autores, el Estado del bienestar com o
ltima forma histrica de intervencin pblica en las economas occidentales
perfectamente reconocible podra interpretarse como respuesta lgica a pro-
blemas prcticos, como mero producto del impacto de la industrializacin, la
urbanizacin y el cambio tecnolgico (17).
b)
Una holgada may ora de los anlisis
m arxistas
de la intervencin pblica
en la econo ma e stn, asimism o, imbuido s en la lgica funcionalista. En este sen-
tido,
Paramio subraya que los autores marxistas tienden a obsesionarse con la
funcionalidad de la intervencin pblica para el desarrollo capitalista, funciona-
lidad que se explica a partir de una concepcin instrumentalista del Estado, como
fruto de la accin deliberada de 'un sujeto' (el mismo Estado), o bien, a partir de
una concepcin estructural-funcionalista, como consecuencia de la propia lgica
del capital (18).
En la mayora de estos anlisis marxistas, la nica razn de la existencia del
Estado radica en facilitar la reproduccin del capital. Y adems
la actuacin del
Estado de be ser siempre funcional para los intereses de la clase dominan te, y
por tanto stos se definen en correspondencia con la actuacin real del Estado.
Es decir, a menudo, los intereses del capital se identifican y describen slo tras
verificar y evaluar las actuaciones estatale s.
(16) WAGNER, A.:Three Extracts on Public Finance,Eds. P. A. Musgrave; A. T. Peacock,
Macmillan, Londres, 1958.
(17)
GEORGE,
W ., y
W ILDING,
P.:
Ideology an d Welfare State,
Routledge Paul, Londres,
1976, pg. 28.
(18) PARAMIO, L.:
La critica marxista del Estado del bienestar,
Sistema, nm. 80/81,
noviembre 1987, pg. 39.
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SECTOR PUBLICO Y ECONOM A DEMERCADO: RASGOS METODOLGICOS
Justificando este proceder analtico, Holloway y Picciotto (19) afirman que
las relaciones de produccin capitalista, en su esencia, no son regulables poltica-
mente, porque ello impondra, ni ms ni menos, que la abolicin del sistema
capitalista. Por eso, debemos concluir en opinin de estos autores que, en el
contexto concreto creado por el modo de produccin imperante, la funcin del
Estado burgus no puede ser nunca ms que la creacin de las condiciones exter-
nas para que se verifique el proceso de reproduccin social que se regula a s
m ism o, sobre las bases de la ley del valor.
As pues, para la mayor parte de los autores marxistas, el sector pblico de
una economa mixta se limitara a atender, solcitamente, las necesidades coyun-
turales derivadas de las relaciones de produccin capitalistas. Un ejemplo claro
de esta percepcin nos lo facilitan Baran y Sw eezy (20) y, en general, los an lisis
realizados en la lnea de la lgica del capital. Baran y Sweezy, basndose en
un modelo de capitalismo monopolista de Estado, aportan una interpretacin
netamentefuncionalista y a poseriori del fenmeno del creciente gasto pbli-
co, que constituye, por cierto, la ms significativa manifestacin de los modos
actuales de intervencin pblica. Segn Baran y Sweezy, el gasto pblico puede
reconducirse a dos principales categoras:
Gasto econmico o en capital social: cuyo objeto inmediato es incremen-
tar la productividad del capital.
Gasto social: cuyo nico objeto es absorber los excedentes de un sistema
de produccin masivo que, debido al enorme desarrollo del potencial productivo,
derivado de los avances tecnolgicos, se enfrenta a eventuales crisis de subcon-
sumo que l mismo provocara.
Este es un supuesto tpico de explicacin funcionalista de la intervencin
pblica en la economa. No se concibe que alguna actuacin del sector pblico
resulte disfuncional o meram ente neutra para la reproduccin del capital: el gasto
pblico ya sea de ndole econmico o social sirve siempre lealmente a los
intereses del capital. Esta conclusin inapelable ha caracterizado las obras de
autores como Fine y Harris (21), o Jaffe (22), autnticos clsicos entre los anli-
sis de la intervencin pblica efectuados en el marco de la lgica del capital.
Todos ellos, en palabras de Felipe Serrano, inciden en que es preciso remitir
(19)
HOLLOW AY,
J., Y
PICCIOTTO,
S.:
State and Capital. A Marxist Debate,
Edward Amold ,
Londres, 1978.
(20)
BARAN,
P. A., y
SW EEZY,
P. M.:
El capital monopolista,
Ed. S ig lo X X I , 1982 .
(21)
FINE,
B., y
HARRIS,
L.: El gasto pblico en el capitalismo avanzado : una crtica, Capi-
talismo y gasto pblico.
Barca de Caronte, 1978.
(22)
JAFFE,
A. S.: El Estado y la teora de la crisis, Hacienda Pblica Espaola, nm. 66,
1980.
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JAVTER BILBAO UB1LLOS
toda la actividad estatal a las necesidades funcionales del proceso de acumula-
cin (23).
Por citar otro ejemplo que nos resulte ms prximo, el propio Javier Prez
Royo defiende la perma nente adecuacin de las formas de intervencin pblica a
las necesidades histricas del modo de produccin. Aplicando este criterio, inter-
preta el Estado del bienestar como la forma de intervencin tpica del fordismo,
pero,
eso s, las decisiones polticas que han conducido al Estado social eran
decisiones
inevitables
una vez que la sociedad capitalista haba alcanzado un
cierto grado de d esarrollo (24).
En mi opinin, las explicaciones
a posteriori
que pretenden relacionar,
estricta e inexorablemente, cualquier mutacin en las formas de intervencin
pblica en la economa con las
necesidades funcionales
de un concreto sistema
econmico amenazan el rigor analtico de la investigacin del papel econmico
del sector pblico en una economa de mercado.
En este sentido, y si se podra argumentar fidedignamente en trminos funcio-
nales si se admitiera que un hecho institucionalizado (como el sector pblico),
aunque cumpla funciones positivas para la reproduccin de una realidad social,
pudiera tambin tener aspectos neutros o disfuncionales respecto a dicha repro-
duccin. Pero, si adems, se pretende explicar la
persistencia del hecho institu-
cionalizado en cuestin (en nuestro caso, el sector pblico) por su funcionalidad
positiva,
es preciso tratar de mostrar
qu mecanismos retrocausales son los que
provocan tal persistencia.
Pues bien, estas explicaciones suelen obviarse, lo que redunda en la conside-
racin del sector pblico como un
elemento absolutamente determinado por una
lgica de desarrollo econm ico.
III
OPCIONES METODOLGICAS CONTRAPUESTAS
EN LOS DISTINTOS PROGRAMAS DE INVESTIGACIN
Pese a los rasgos comunes que presenta, en las distintas escuelas de pensa-
miento econmico, el proceso de determinacin del papel del sector pblico en
una econom a de m ercado, stas realizan opciones metodo lgicas contrapuestas a
la hora de establecer la
unidad bsica de anlisis
y el
postulado motivacional
de referencia , e lementos que, en la terminologa comnmente aceptada de
Laicatos (25), constituiran el
ncleo firme
de un programa de investigacin.
(23) SERRANO,F.:Economa
po ltica de la Seguridad Social espaola.
Tesis Doctoral, Uni-
versidad del Pas Vasco, 1987.
(24) PREZ ROYO,J.:
D erecho y Econom a en el Estado Social,
C.E.E., Madrid, 1988, pgi-
na 44. (Subrayado nuestro.)
(25) LAKATOS, I.:
L a metodologa de los programas de investigacin cientfica.
Alianza
Editorial, Madrid, 1983. (Traduccin de la versin original de 1978.)
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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE M ERCADO: RASGOS METODOLGICOS
As, por ejemplo, mientras que la escuela de la Public Choice (Teora de la
eleccin pblica) adopta el principio del
individualismo metodolgico
y el postu-
lado motivacional del
homo-economicus
(opciones coherentes con el propsito
de esta escuela de profundizar y extender las teoras microeconmicas neoclsi-
cas al anlisis del proceso de adopcin de las decisiones pblicas, y en general, a
las instituciones y fenmenos polticos), los autores keynesianos postulan una
teora orgnica del Estado fundada en la nocin de inters general o bien
comn.
Tratemos de enfrentar las dist intas opciones metodolgicas, poniendo de
manifiesto sus implicaciones para la concepcin de la poltica econmica:
a) En lo relativo a la definicin d e la unidad bsica de anlisis, ya hemos
anticipado la opcin de los autores de la
Public Choice
por el principio del
indi-
vidualismo metodolgico.
Como expresa Buchanan (26), desde el individualismo
metodolgico, todo anlisis se resuelve, finalmente, en consideraciones a las que
hace frente el individuo como agente decisor. Es decir, el
individuo es la unidad
bsica de anlisis,
por lo que, en el mbito de nuestra concreta investigacin,
se deber reducir la lgica de la organizacin social o colectiva a una lgica del
clculo del individuo bajo diferentes tipos de arreglos institucionales. Y esto es
as porque slo los individuos tienen intereses y objetivos.
Desde esta perspectiva, los gobiernos o instituciones polticas sujetos activos
de la poltica econmica se conciben, nicamente, como complejos procesos o
arreglos institucionales a travs de los cuales los individuos toman decisiones colec-
tivas. En palabras de Buchanan: La poltica constituye una estructura de intercam-
bio complejo entre individuos, una estructura bajo la cual los individuos buscan
asegurar colectivamente aquellos objetivos propios privadamente definidos que no
pueden ser realizados a travs de los intercambios simples de mercado.
Consecuentemente, la sociedad como tal ni define objetivos propios ni adopta
decisiones, sino que las elecciones colectivas son el resultado de algn mtodo
de agregar las decisiones individuales.
Por contra, otras escuelas de pensam iento econ m ico asumen el principio del
colectivismo metodolgico
como base para fundamentar bien una concepcin
orgnica de las instituciones polticas (anlisis keynesiano), bien una teora de las
clases (anlisis marxista).
As, en el anlisis keynesiano, el Estado constituye una
realidad exterior y
superior a los individuos y persigue fines propios. De esta forma, el sector pbli-
co definira
sus
objetivos econmicos normalmente supeditados, en la lgica
(26) Vase BUCHANAN,J. M.: The Constitution of Econom ic Po licy,
Economa: Between
Predictive Theory and Moral Philosophy,
Ed. J. M.
BUCHANAN,
Texas University Press, 1987.
BUCHANAN,J. M., yTULLOCK,G .:
E l clculo del consenso,
Espasa C alpe, Madrid, 1980. (Traduc-
cin del original de 1962.)
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JAVIER BILBAO UBILLOS
keynesiana, a la consecucin del pleno empleo, y diseara, en consecuen-
cia, los mecanismos instrumentales ms adecuados para la satisfaccin de los
mismos.
Por tanto, se contemplan, en clave keynesiana, dos sujetos relevantes en el
anlisis econmico: el agente econmico privado y el agente econmico pblico.
Ambos tienen entidad y objetivos propios en la dinmica econmica. Mientras
que el primero asegura la satisfaccin de las necesidades privadas a travs del
mecanismo del intercambio y el juego del mercado, el segundo, procura satisfa-
cer las necesidades pblicas por la va coactiva y los procedimientos de exaccin
y de atribucin. Adems, y frente a la percepcin neoclsica precedente, el Esta-
do no tendra por qu limitarse a desempear una funcin de transmisor de cierta
categora de preferencias individuales y de productor que deba ajustarse con
mayor o menor amplitud, segn las necesidades pblicas consideradas, a dichas
preferencias.
En el anlisis marxista, el principio del colectivismo metodolgico permite
identificar dos grandes clases en la sociedad capitalista: la clase burguesa o
dom inante y la clase trabajadora. Ca da una de estas clases tendra unos intereses
y objetivos especficos
que entran en radical conflicto con los defendidos por la
otra. Este antagonismo esencial e inevitable que deriva del carcter creciente-
mente social y cooperativo de la produccin capitalista determina la lucha per-
manente entre dos clases cuyos intereses son incompatibles.
Esta lucha entre el capital y el trabajo adopta muchas formas, la ms amplia
de las cuales es la forma poltica. Por eso, los
c onflictualistas
(que constituyen, a
mi juicio, la principal y ms audaz de las corrientes marxistas contemporneas)
sostiene que el Estado es un espacio privilegiado para dilucidar el conflicto de
clase. De esta manera, la intervencin del sector pblico (sus polticas econmica
y social, por ejemplo) depender del balance de este conflicto que enfrenta a la
clase dominante con el p roletariado.
As, Gough afirma que la fuerza que alcanza la presin de la clase obrera
puede medirse, a grandes rasgos, por la extensin y el nivel de los beneficios
sociales. Compartiendo esta visin, O'Connor sotiene que el volumen y la com-
posicin del gasto pblico reflejan el momentneo desenlace parcial del conflicto
de clase.
Al margen de la interpretacin marxista, las implicaciones de esta opcin
entre el individualismo y el colectivismo metodolgicos para la concepcin de la
poltica econmica son obvias: si se reconoce al Estado como realidad social y
unidad de anlisis (supuesto keynesiano), podemos aceptar como hiptesis la
autonoma del Estado en el desarrollo de su actividad econmica; si negamos la
existencia de un centro de inters distinto al individuo (supuesto adoptado por la
Public Chotee),
debe rechazarse de pleno dicha hiptesis.
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S EC T O R P U B U C O Y E C O N O M A D E M E R C A D O : R A SG O S M E T O D O L G IC O S
b) La otra gran opcin metod olgica planteada en el proceso de determ ina-
cin del papel econmico del sector pblico es la referente al
postulado motiva-
cional, es decir , a l cr i ter io de racional idad concreto que ha de or ientar la
actuacin de los sujetos contemplados en el anlisis.
En principio, y as lo admiten los autores de la Public Choice, no existe nin-
guna relacin directa entre el individualismo metodolgico y las motivaciones
que es posible atribuir o suponer a las personas cuando stas actan en el marco
de las reglas e instituciones polticas, en sus roles de eleccin pblica: podramos
suponer, igualmente, que los individuos son altruistas o egostas. Sin embargo, el
postulado motivacional adoptado por la escuela de la
Public Choice
es el llama-
do postulado del homo-economicus. La adopcin de este postulado m otivacional
implica suponer que las personas objeto de estudio orientan su comportamiento y
acciones al logro de determinados objetivos propios, y que su bienestar econmi-
co, estrictamente definido, es el componente ms importante de la supuesta fun-
cin de utilidad individual, cuando estos individuos deciden y actan bajo el
mbito de las instituciones polticas.
An ms, como subraya Fem ando Toboso (27), el criterio del homo-economi-
cus suele formularse en sentido restringido, reduciendo la consideracin de ele-
mentos reportadores de utilidad, de modo exclusivo, a las variables tradicionalmente
calificadas de econmicas, tales como el nivel de renta, de riqueza o el estatus econ-
mico global. Slo algunos autores, como Alchian, defienden la necesidad de incluir
bienes como el prestigio, el poder, el conocimiento, la libertad o el bienestar de los
otros en la formulacin de la funcin de utilidad propia del
homo-economicus
(28).
En el contexto keynesiano, por contra, contemplbamos dos tipos de sujetos,
que obedecen a pautas de comportamiento econmico diferentes. Mientras que
los agentes econmicos privados se atienen al mecanismo del intercambio y el
juego del mercado, el fundamento de la accin pblica est en la nocin de
inte-
rs general o bien comn. El Estado, en tanto que institucin, es la expresin de
una realidad social que se incorpora y se personifica. Como institucin responde
a una idea de obra o empresa que debe realizarse en un medio social determina-
do. Las manifestaciones de una misma concepcin, canalizados a travs de los
adecuados procedimientos, permiten a los miembros del grupo social institucio-
nalizado participar en la realizacin de aquella idea. Luego, en ltima instancia,
sera la comunidad poltica, el sujeto econmico que persigue fines y utiliza
mecanismos qu e le son propios.
(27) TOBOSO, F.: El papel del 'homo-economicus' en la teora positiva de la eleccin
pblica, uadernosde Economa,vol. 19, 1991, pgs. 321-339.
(28) Por eso, autores como Buchanan llegan a admitir que otros postulados como el
homo-
cristianuso elhomo-kantianuspueden constituir sendas alternativas en el ejercicio terico positi-
vo.(Vid. Buchanan, J. M.: Towards ...,op. cii.)
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JAVIER BILBAO UBILLOS
Sin embargo, la nocin de
inters general
o
bien comn
es rehusada desde
perspectivas tericas bien distintas:
En opinin de algunos autores , porqu e tratara de ocultar la realidad de los
conflictos de intereses entre grupos. Esta realidad configura el ncleo analtico
de la investigacin marxista del papel econmico del sector pblico, en la que la
lucha de clases sirve de hilo con ductor.
Segn otros autores ms prximos a la
Public Choice,
como Downs (29),
porque la accin pblica se explica mejor considerando que su fin es la toma del
poder o el mantenimiento de un partido poltico en el poder, a travs de la maxi-
mizacin del nmero de votos. Downs analiza los partidos polticos bajo el
supuesto de que actan como empresas; como tales maximizan su funcin objeti-
va que, en este caso, no es otra que la obtencin de votos.
IV .
CONCLUSIN FINAL
Como se ha puesto de manifiesto y an constatndose el influjo de ciertas
actitudes analticas coincidentes en la prctica generalidad de los trabajos sobre
el papel del sector pblico en una economa de mercado la definicin discre-
pante, por las distintas escuelas de pensamiento econmico, de los elementos cla-
ves del ncleo firme de un programa de investigacin, trae como consecuencia la
formulacin de proposiciones normativas tan enfrentadas.
Si la definicin de la unidad bsica de anlisis y la adopcin del postulado
motivacional se resuelven de manera opuesta en los principales planteamientos
analticos (neoclsicos, keynesianos, marxistas o de la Public Choice), es perfec-
tamente lgico que se atribuyen al sector pblico mbitos de actuacin y funcio-
nes diferentes. Todas las divergencias metolgicas de partida, y el empleo de
instrumentos de anlisis recprocamente excluyentes, se reflejan, finalmente, en
una diferente concepcin de la poltica econmica y de sus posibilidades de apli-
cacin.
(29) DOWNS,A.:
An Econom k Theory ofDemocracy,
Harper and Row, Nueva York, 1957.
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