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“Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América
Latina”
Adelaida Esther Ponce Adame
I PREMIO IBEROAMERICANO ÁNGEL BALLESTEROS DE ESTUDIOS Y BUENAS PRÁCTICAS
LOCALES
Instituto de Investigación Urbana y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas
Granada, España
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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A ti María Esther Adame Díaz
Por lo que me mostraste y por continuar caminando a mi lado
A ti Cilver Ponce Pineda
Por seguir caminando juntos en el mismo espacio dimensional
A ti Octavio (mi esposo)
Por permanecer juntos y compartir ahora un nuevo sueño
A ti Maia (mi niña)
Por venir viajando en el cosmos para compartir con nosotros tu existencia
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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Agradecimientos
Justo acabo de terminar el presente libro, y si bien me ha faltado tiempo para
continuar incorporando nuevas ideas y nuevas fuentes de conocimiento que habrán
de encontrar espacio en un futuro trabajo, no quería ponerle punto final sin hacer el
reconocimiento especial a dos instituciones que en su momento fueron
fundamentales para su elaboración. Me refiero al Instituto de Investigaciones José
María Luis Mora, cuyas aulas se convirtieron, por dos años, en el recinto donde
fueron madurando mis ideas sobre el municipio, el desarrollo local y la cooperación
internacional para el desarrollo. De hecho, este trabajo es una readecuación de
aquella tesis que presenté para graduarme como Maestra en cooperación
internacional para el desarrollo. Por otra parte, quiero agradecer también a la Unión
Iberoamericana de Municipalistas, que tuvo a bien acogerme durante una estancia
muy breve de investigación para acercarme a la experiencia española en materia de
cooperación descentralizada. Pero, principalmente le extiendo este agradecimiento a
la UIM porque la obtención del Premio Iberoamericano Ángel
Ballesteros de Estudios y Buenas Prácticas Locales, se convirtió en un nuevo
aliciente para continuar la reflexión y la investigación sobre un tema que se ha
convertido en una especie de pasión académica: el municipio y su desarrollo.
Finalmente deseo agradecer a Bibiana Gómez Múñoz por haber sido parte en la
revisión editorial de este libro y, en especial, a Irais Barreto Canales porque sin su
ayuda en las últimas semanas de trabajo no hubiera conseguido llegar a la meta.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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INDICE
INTRODUCCIÓN 6
I. LA DIMENSIÓN LOCAL DEL DESARROLLO EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL: EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURACIÓN 15
La cooperación internacional para el desarrollo (CIPD) y su vinculación con la
teorización del desarrollo 17
La dimensión local del desarrollo en el proceso evolutivo de la CIPD 20
El auge del desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo local
en el marco de cambios económico-estructurales 35
Consideraciones finales 46
II. COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL Y MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DE AMÉRICA LATINA 50
La cooperación internacional para el desarrollo local 51
El municipio como el espacio del desarrollo local 57
La gestión municipal como base del desarrollo local en la cooperación internacional 63
Cambios estructurales en América Latina y su importancia para el desarrollo local y la CIPDL 67
Consideraciones finales 83
III. EXPERIENCIAS Y MODALIDADES DE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL EN AMÉRICA LATINA 87
Algunas experiencias de cooperación internacional para el desarrollo local 89
Cooperación descentralizada gubernamental 90
Cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales 105
Cooperación descentralizada multilateral 121
Cooperación proveniente de la oferta bilateral y/o multilateral 127
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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Cooperación en redes de confinanciación 131
Los municipios como sujetos y agentes de desarrollo en la cooperación internacional 133
Cooperación por canales tradicionales 137
IV. A MANERA DE CONCLUSIÓN 145
Limitaciones, potencialidades y perspectivas de la cooperación internacional para el
desarrollo local 145
IV. REFERENCIAS 158
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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INTRODUCCIÓN
Hasta hace poco la construcción de procesos de desarrollo local era algo inexistente
en la agenda de los diversos actores de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo (CIPD). El desarrollo era concebido en su esencia como algo de carácter
exclusivamente nacional y, por consiguiente, tarea indiscutible sólo de los gobiernos
centrales, a quienes les correspondía el protagonismo absoluto en la promoción del
cambio económico y social que implicaba el camino para lograrlo.
En correspondencia con esta visión tradicional, los espacios subnacionales que
conforman el Estado simplemente eran concebidos y configurados a semejanza y/o
como soporte del mismo. Los gobiernos locales y, en específico, los municipales en
lo absoluto tenían algo que ver con acciones para promover el desarrollo. Su papel
era exclusivamente de simples observadores aún en aquellas políticas, programas o
proyectos que directamente los afectaban (polos de desarrollo, enclaves
maquiladores, ciudades industriales, desarrollo de puertos, urbanización selectiva,
etcétera). En este marco, el territorio nacional se consideraba como un todo y, por
tanto las políticas de carácter nacional harían reducir el desarrollo desigual y los
desequilibrios regionales mediante la reasignación territorial de los recursos
públicos. Siendo entonces el gobierno central el encargado único y absoluto de
dirigir los procesos de desarrollo y de homogeinizar los niveles de bienestar.
La cooperación dirigida a los países del Sur se concebía, así, como una política
entre gobiernos nacionales, en particular, entre sus instituciones centrales que
producían las condiciones técnicas, económicas y financieras necesarias a fin de
transitar por la misma senda que han pasado los países industrializados en su
camino al progreso. De acuerdo a lo anterior, las intervenciones de ayuda al
desarrollo instrumentadas en las regiones y/o en las localidades de un determinado
país utilizaban instrumentos de arriba hacia abajo. No existían enfoques de
desarrollo regional y mucho menos de desarrollo local, lo que prevalecía eran
políticas regionales, en cuyo marco la región existe de acuerdo a los impactos que
sobre ella tienen las políticas económicas y sectoriales a instrumentar, primero, por
el enfoque de crecimiento económico y, posteriormente, por el de modernización.
Los resultados de lo anterior no fueron positivos en términos territoriales, pues una
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serie de regiones y localidades quedaron subordinadas al desarrollo nacional y las
desigualdades regionales no se superaron.
Sin embargo, esto se encuentra en fase de cambio. Como se observa a lo largo
del presente trabajo, a partir de los años 70, la visión estatocéntrica y vertical que
durante tanto tiempo marcó los lineamientos de la cooperación para el desarrollo
necesariamente se fue transformando por una serie de factores: el agravamiento de
viejos problemas y la emergencia de nuevos muchos de ellos producto de las
externalidades negativas del proceso mismo de desarrollo; el advenimiento de
ciertos cambios de orden político, económico y social en el sistema internacional
como al interior de las naciones; el surgimiento de nuevos actores y la importancia
que adquieren nuevas zonas geográficas que, en conjunto, plantean enfoques de
desarrollo distintos al dominante; y como una externalidad positiva del desarrollo la
revalorización, ante un proceso de trasnacionalización y globalización de la
economía, de aquellos enfoques que provenientes de la economía y la sociología
urbana como de la economía regional revalorizaban la dimensión territorial del
desarrollo.
Será a partir de dichas transformaciones como se irá incorporando la dimensión
local del desarrollo en las estrategias tradicionales de colaboración entre países y,
con ello el desarrollo local se convierte en una alternativa para dar respuesta a todos
aquellos problemas y contradicciones que los enfoques estatocéntricos y verticales
no han sido capaces de resolver con respecto a las problemáticas locales. Al mismo
tiempo, resulta ser una buena metodología para desencadenar procesos endógenos
de desarrollo frente a la dinámica que el espacio local adquiere como resultado de
los cambios en el sistema productivo y económico a nivel internacional.
En este marco, el presente trabajo plantea que el desarrollo local no sólo como
resultado de la evolución en la concepción y praxis del desarrollo, sino también
como producto de las externalidades positivas y negativas que en sus fases de
creación y destrucción el desarrollo conlleva, es valorizado desde la cooperación
internacional tanto por los efectos desequilibrantes de la pobreza que en los
espacios locales han dejado ciertos cambios económico- estructurales, como por los
desafíos de competencia económica-productiva que impone la globalización a nivel
territorial. Pero también dadas ciertas experiencias referenciales sobre las
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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respuestas que los espacios locales han dado a una diversidad de problemas del
desarrollo, hay una intención desde la cooperación internacional de desarrollar
localmente, creando aquellas condiciones que en otras realidades han tenido
resultados positivos.
Es por ello que el desarrollo local es cada vez más un objetivo en las políticas y
programas de las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación, las cuales,
desde hace unos años, han favorecido intervenciones para desencadenar procesos
de desarrollo a escala local, o bien para paliar los efectos contraproducentes que el
proceso evolutivo del Desarrollo -vía el ajuste estructural o la globalización- ha
tenido en los ámbitos subnacionales de los Estados.
Como parte de estas acciones, los países miembros Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), agencias bilaterales y
multilaterales, organizaciones no gubernamentales para el desarrollo y otros agentes
cooperantes han incorporado en sus políticas de cooperación el financiamiento a
programas y/o proyectos que incidan directamente en los procesos de
descentralización de políticas de desarrollo, fortalecimiento de los gobiernos locales,
apoyo a la gestión pública local, impulso a iniciativas locales de desarrollo,
intercambio y experiencia de información; incorporación de tecnología para la
gestión municipal, la transversalidad del enfoque de género, principios de la Agenda
Local 21, desarrollo urbano, así como políticas de lucha contra la pobreza y la
exclusión social y la promoción de la cohesión social y otras líneas de desarrollo
como mejoramiento de la vivienda, de los niveles de educación, de servicios de
salud, etcétera. En sí una variedad de temas cuyo componente fundamental es el
ámbito de lo local.
Ahora bien, la aceptación cada vez más amplia que la escala geográfico-territorial
del desarrollo local se circunscribe al municipio, ha hecho que una gran cantidad de
temas se municipalicen, provocando con ello un alto grado de responsabilidad del
gobierno local en su conducción. Lo anterior ha motivado, necesariamente, la
valorización del espacio municipal de gobierno y de los distintos actores públicos y
sociales que en su interior se interrelacionan, tanto en el diseño de estrategias de
desarrollo desde lo local, como de estrategias de gobierno donde la gestión pública
se descentraliza hacia los gobiernos subnacionales. A lo que se suma el
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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reconocimiento que en el espacio local, las posibilidades de lograr
consensos, identificar demandas e incorporar la participación ciudadana en
el diseño y ejecución de políticas públicas, son mucho mayores que en el
ámbito nacional.
En ese sentido, las nuevas responsabilidades que en términos de su propio
desarrollo se les presentan a los gobiernos locales del mundo, los ha obligado
también a buscar alternativas e instrumentos innovadores de gestión y financiación
de su desarrollo en la cooperación internacional. Ello ha originado que muchos de
estos municipios se vean emplazados a cooperar con sus pares en otros Estados; a
propiciar esquemas de cooperación en redes con sus similares de otros países; a
participar en asociaciones de gobiernos locales, o en hacer uso de la oferta de
cooperación existente en las agencias bilaterales y multilaterales. La cooperación,
entonces, se convierte en una herramienta de los municipios frente a los procesos
de integración y globalización, al tiempo que resulta ser un instrumento para actuar
frente a las demandas económico-sociales de sus ciudadanos.
La cooperación internacional para el desarrollo local ha significado una
contribución positiva a los tradicionales esquemas de cooperación vertical,
centralistas, estatocéntricos, sectoriales, pues el desarrollo local nos lleva
necesariamente a pensar e instrumentar el desarrollo de acuerdo a las
especificidades y racionalidades particulares del espacio territorial que se enfoque.
Asimismo, diversas formas de cooperación internacional para el desarrollo local, han
modificado la estructura tradicional de donante- receptor, basando muchas de sus
acciones y estrategias en el intercambio de experiencias sobre problemáticas
comunes correspondientes a un entorno territorial similar.
Sin embargo, la cooperación internacional dirigida al desarrollo local también en
su corta historia ha demostrado sus inconsistencias, sus limitaciones, sus obstáculos
y sus dificultades. Por una parte, porque los enfoques de desarrollo local empleados
por los cooperantes, aún introduciendo algunas modificaciones, siguen
reproduciendo en el nivel micro los mismos errores que se dan en la cooperación
entre estados. Por otra, porque la asimetría entre las entidades territoriales,
característica no sólo de los países subdesarrollados, conlleva a reproducir efectos
distorsionadores en el equilibrio regional.
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Es este panorama de claro obscuros y la importancia que la cooperación desde
y/o para el desarrollo local de los municipios ha alcanzado en los últimos años, nos
obliga a observarla con más detenimiento, analizando la importancia de la misma,
las ventajas e inconvenientes respecto a las formas tradicionales de cooperación al
desarrollo y, sobre todo, respecto a los resultados que la misma ha tenido en
objetivos de fortalecimiento municipal y desarrollo local.
En ese entendido, este trabajo busca hacer un balance sobre las posibilidades y
limitaciones que esta cooperación tiene para constituirse realmente en una
herramienta complementaria para el desarrollo local.
Para ello, el libro se centra en estudiar el problema desde el contexto
latinoamericano, al ser diversos países de esta región receptores de fondos de
cooperación para el desarrollo local y, por otra, porque diversos gobiernos locales
mantienen un gran dinamismo en la llamada cooperación descentralizada. Pero
también se considera importante hacer el análisis desde América Latina, por las
consecuencias directas que la reestructuración productiva experimentada con el
proceso de globalización económica y las concomitantes consecuencias de cambios
institucionales como la reforma del Estado, han tenido en la valorización de los
espacios locales de gobierno y en las políticas de desarrollo a su interior y respecto
a las cuales la cooperación internacional no ha quedado ajena.
Los municipios latinoamericanos, con ritmos y lógicas diferenciadas, han iniciado
desde hace aproximadamente 25 años, la conducción de procesos de desarrollo
económico-social y sustentable en sus territorios. Sin embargo, existen limitantes
que obstaculizan el logro de estos objetivos estratégicos que varían de país a país o
de contexto local a contexto local, en función de sus historias políticas, su situación
económica, sus contextos institucionales de interacción y la conformación de sus
sociedades como conglomerados complejos. En todo caso, el desarrollo local en la
región se caracteriza, en particular, por grandes diferencias respecto a la capacidad
institucional y financiera de los gobiernos municipales para ser agentes de
desarrollo; al tiempo que, en general, las diversas municipalidades tienen que
enfrentar una serie de obstáculos como son: la pobreza generalizada y la exclusión
social; la debilidad económica; las deficiencias institucionales a nivel federal y local;
así como relaciones intergubernamentales donde aún la redistribución de
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responsabilidades entre niveles de gobierno no está lo suficientemente sustentada
en la asignación de recursos o los incentivos adecuados para que los gobiernos
municipales puedan en efecto convertirse en agentes de desarrollo. Siendo en dicho
contexto en el cual opera la cooperación internacional para el desarrollo local, ésta
es permeada por los mismos problemas añejos y estructurales y los mismos retos
que el desarrollo local enfrenta en la región. Por ello, los contrastes entre municipios,
regiones y países, se evidencia en la forma cómo participan en la cooperación
internacional, pues por un lado se encuentran aquellos que la aprovechan al máximo
y, del otro lado, se hallan aquellos municipios que más bien se convierten en objetos
de la política de intervención.
Si bien en políticas de desarrollo local, existen involucrados diferentes actores
públicos y sociales (universidades, empresas, sindicatos, organizaciones
comunitarias, gobiernos nacional, estatal o municipal), este libro se centra en el
papel del gobierno municipal y en su articulación con los distintos agentes que
intervienen o pueden intervenir en dicha cooperación. El hecho de considerar al
gobierno municipal como actor central, se debe a que es éste en su calidad de poder
público local al que le corresponde proponer un determinado rumbo de desarrollo y,
a su vez, debe conducir políticamente a las fuerzas sociales involucradas, debiendo
resolver los conflictos de intereses. La segunda razón, es que por su naturaleza
jurídica la autoridad municipal es la institución encargada de diseñar el plan de
desarrollo municipal. Esta capacidad, que no la posee ninguna otra institución local,
le otorga necesariamente centralidad ante los demás actores.
Frente a lo anterior, el análisis se enfoca en distinguir cuáles son las dificultades
intrínsecas de los municipios latinoamericanos y en su articulación con los demás
actores, para conformarse en sujetos propulsores de desarrollo local en el marco de
la cooperación internacional. Esto, en aras de proponer las posibles líneas de acción
para que dicha cooperación, efectivamente, se convierta en un instrumento más de
políticas de desarro los problemas que los propios municipios enfrentan par
conformarse en hacedores de políticas de desarrollo local en el marco de la
cooperación internacional y a los efectos, por consiguiente, que este tipo de
acciones de cooperación pueden tener en lograr objetivos de desarrollo local
autosostenibles en realidades nacionales donde los municipios aún tienen una frágil
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funcionalidad del marco legal, tienen escasos recursos financieros y carecen de los
conocimientos o habilidades técnicas para llevar a cabo el diseño y la
instrumentación de estrategias de desarrollo.
Uno de los principios básicos que contempla la presente investigación es considerar
la enorme heterogeneidad estructural entre los municipios latinoamericanos, pues
esto permite hacer el análisis del municipio de acuerdo a su enorme diferenciación
tanto s
jeto como objeto de procesos de desarrollo local en el marco de la cooperación
internacional. Proponiéndose la aplicación de respuestas diferenciadas de acuerdo a
las necesidades de cada municipio en particular.
En razón de lo anterior, se reconoce que si bien las políticas orientadas a fomentar
el desarrollo tiene objetivos y alcances distintos según se trata de la escala local o
regional, o de algún municipio en particular, se considera que el desarrollo local
onstituye una nueva forma de ejecutar la intervención pública dentro de un
esquema general. Y, así el desarrollo local puede ser considerado una política de
Estado cuya cobertura administrativa y de diseño estaría dada por la instancia
municipal, pero encajándose dentro del sistema de desarrollo regional y en las
estrategias nacionales de desarrollo, no como una política centralizada que somete
a todas las regiones sino como una política que busca convergencias estratégicas
entre tancia municipal, pero encajándose dentro del sistema de desarrollo regional y
en las estrategias nacionales de desarrollo, no como una política centralizada que
somete a todas las regiones sino como una política que busca convergencias
estratégicas entre las distintas especificidades locales y regionales, con base en
principios de adicionalidad y subsidiariedad. De otra manera, la cooperación pudiera
terminar beneficiando únicamente aquellos municipios que parecen aprovechar
perfectamente los procesos de integración y globalización en los que se encuentra
inserto el Estado latinoamericano y, generándose proyectos asistencialistas sin
ninguna posibilidad de asegurar un desarrollo duradero en aquellos municipios que
parecen quedarse cada vez más rezagados.
En aras de lo anteriormente expuesto, este libro parte de señalar cuándo se abrió
la vertiente local del desarrollo y de ahí del propio papel de los gobiernos
municipales. En tal caso, señalar cuáles han sido las razones para que las agencias
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de cooperación se dirijan acciones de intervención sobre estas líneas; qué cambio
en la concepción del desarrollo o en los resultados esperados para que se
potenciarán líneas de acción en el ámbito del desarrollo local; cuál ha sido el rol de
la cooperación internacional para el desarrollo en el ámbito local, y hasta ahora con
las experiencias logradas en América Latina, cuáles son las principales dificultades
encontradas, cuáles son las nuevas propuestas que en torno a los resultados han
surgido, etcétera. En concreto, reflexionar sobre la gestión de la cooperación
internacional para el desarrollo local.
De tal forma, mediante un análisis retrospectivo, el primer capítulo busca explicar
al desarrollo local como resultado de la evolución misma del proceso del Desarrollo y
de la propia concepción e institucionalización que de éste hace la cooperación
internacional. Para ello, se reflexiona sobre aquellas ideas y enfoques teóricos y su
respectiva concurrencia y secuencia temporal con diversas transformaciones y
sucesos nacionales e internacionales que, en conjunto, son factores determinantes
en la emergencia de la dimensión local del desarrollo en la cooperación.
Traduciéndose, en los últimos años, en la revalorización de los espacios locales de
gobierno como nuevos agentes de desarrollo y nuevos participantes en la
cooperación internacional.
Una vez que se aclara el contexto en el cual emerge el desarrollo local en la
cooperación internacional, en un siguiente capítulo se argumenta sobre el papel que
guarda el gobierno local como eje articulador de sinergias en pro del desarrollo local,
y el papel que en ese sentido le está correspondiendo jugar desde la cooperación
internacional. Por ello, en dicho capítulo se analiza el significado que han tenido los
cambios económico-político-institucionales en América Latina en la importancia que
adquiere el municipio como ámbito de gobierno y agente de desarrollo a fin de dar
cuenta, en la segunda parte, del papel que éste tiene para el desarrollo local y el rol
que está por tanto llamado a desempeñar en la CIPDL. Se pretende así ubicar el
espacio y tiempo particular en el cual se reflexiona sobre la cooperación
internacional para el desarrollo local; al tiempo que se integran los referentes
conceptuales que nos aportan los elementos de estudio necesarios para que en las
partes siguientes del libro se puedan establecer las limitaciones y posibilidades de la
CIPDL en la Región.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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En el tercer capítulo se hace un recuento de las formas como se ha llevado a
cabo la cooperación para el desarrollo local en América Latina, distinguiendo los
temas priorizados; los actores participantes; de cómo participan, las modalidades de
coordinación existentes entre los distintos actores y agentes involucrados. Asimismo,
se señalan sus modalidades y tendencias, a través de la presentación de algunos
casos indicativos, que van desde las experiencias de algunos municipios de México,
Brasil, Chile o Argentina que dadas sus características de desarrollo pueden fungir
como oferentes, receptores y cooperantes de cooperación horizontal para el
desarrollo local, hasta casos como los correspondientes a los países
centroamericanos quienes se ubican como netamente receptores de recursos de
cooperación internacional para el desarrollo local.
Con lo planteado en este capítulo, se tiene el marco de referencia para, a modo
de conclusión, hacer un balance de los límites y potencialidades de la cooperación
internacional que para el desarrollo local se ha impulsado en los últimos años en la
Región, recuperando las vías alternas de carácter descentralizado que han tomado
un lugar importante para el desarrollo local, como aquellas experiencias
provenientes de la oferta de cooperación de los países donantes y agencias de
cooperación que han conllevado al fortalecimiento de procesos de descentralización
y desarrollo local con resultados claroscuros en términos de convergencia en el
desarrollo regional en ámbitos tan heterogéneos y divergentes como son los
municipios de América Latina.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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I. La dimensión local del desarrollo en la cooperación
internacional: evolución y estructuración En la idea del desarrollo local el acento deber ser colocado en el primer término.
Desde esta visión, la cuestión central no está en el significado de lo local sino en el
sentido del desarrollo (J. L. Coraggio, citado en Ramírez Gallegos, 2002).
Es por ello que el presente capítulo parte del supuesto de que para reflexionar
sobre la incorporación de la dimensión local del desarrollo en la cooperación
internacional, es fundamental entender primero cuál ha sido la concepción del
desarrollo en los más de 50 años de su institucionalización en el sistema
internacional de cooperación.1 Con lo anterior, se pretende comprender cómo se ha
dado el contexto y el proceso histórico y evolutivo de los enfoques de desarrollo y de
la propia cooperación para explicar las interpretaciones y acciones recientes hacia el
desarrollo local instrumentadas por agencias, organizaciones, fundaciones y demás
agentes cooperantes.
Cabe aclarar que al abordar el análisis de la relación entre desarrollo y
cooperación se parte de la importancia que tienen la concepción y teorización del
desarrollo en los orígenes mismos del sistema internacional de cooperación. Por
tanto, se considera que la evolución en las interpretaciones y conceptualizaciones
del desarrollo durante la historia contemporánea de la cooperación se instituye como
factor determinante de las pautas, formas y temáticas que ésta adquiere en su
acontecer más reciente.
En virtud de ello, con una exploración retrospectiva del sistema de cooperación
se explica el surgimiento y praxis de las intervenciones actuales hacia el desarrollo
local de viejos y nuevos agentes cooperantes. Situación hasta hace unos años
inexistente cuando el desarrollo era concebido en su esencia como algo de carácter
exclusivamente nacional.
1 Cabe señalar que este capítulo aborda el problema planteado a partir del enfoque de la cooperación
internacional para el desarrollo, enfoque teórico de las Relaciones Internacionales que se hace cada vez más
necesario para explicar la incidencia que la cooperación internacional tiene en las políticas públicas de los países receptores de fondos. En ese sentido, se explica que la importancia que el desarrollo local adquiere en ciertos espacios nacionales y locales responde, en parte, al nuevo interés que distintos agentes cooperantes han demostrado por este enfoque. Obviamente, como veremos en este apartado, dicho interés no es tan sólo una nueva moda, tiene que ver con transformaciones en las perspectivas del desarrollo y con cambios internos en los países y en las necesidades de las comunidades locales.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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Así, este primer capítulo comprende un análisis de las distintas etapas del
desarrollo, abarcando desde la visión estatocéntrica de las primeras décadas de
ayuda hasta tiempos más recientes cuando la dimensión local es incorporada en la
cooperación internacional. A través de este recorrido por los antecedentes más
lejanos y el pasado más cercano de la cooperación, se señalan aquellos factores
que impulsan la consideración de la vertiente local y se responde sobre cuáles son
los motivos para que el tema genérico de desarrollo local atraiga, particularmente en
la presente década, la atención de gobiernos locales, estatales y nacionales, de la
sociedad civil en general y de diversos actores que participan en la cooperación,
traduciéndose ello, en una revalorización de los espacios locales de gobierno en los
últimos años.
Pero este análisis retrospectivo también nos lleva a cuestionarnos hasta qué
punto las intervenciones hacia el desarrollo local, como parte del proceso evolutivo
del Desarrollo, pueden ser suficientes para encarar los desequilibrios regionales y la
pobreza de localidades y regiones, que no han sido superados con las formas
tradicionales de intervención.
Este capítulo está estructurado de la siguiente manera: en un primer apartado se
expone la relación entre cooperación internacional y desarrollo. Con dicha relación,
se explica la influencia que durante poco más de dos décadas tuvieron las teorías
estructurales en la visión estatocéntrica de colaboración entre países. En un
apartado posterior se registran los antecedentes y los factores que impulsan la
incorporación de la vertiente local en la cooperación para el desarrollo y, en tal caso,
se destaca el argumento sobre la importancia que los cambios estructurales y el
proceso de globalización tienen en el auge de los enfoques de desarrollo local en el
sistema de la cooperación internacional.
La finalidad de lo anterior es tomar del pasado y la actualidad, la experiencia y las
tendencias que se viven en el sistema internacional de cooperación como referencia
y contextualización para el análisis posterior que se hará de la cooperación
internacional para el desarrollo local.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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La cooperación internacional para el desarrollo (CIPD)2 y su vinculación con la teorización del desarrollo
Durante las más de cinco décadas de evolución del sistema internacional de
cooperación, la concepción del desarrollo no ha tenido un sentido unívoco; más bien,
ésta ha estado supeditada a los cambios en los enfoques teóricos del desarrollo,3 así
como a las transformaciones experimentadas en el sistema internacional en su
conjunto y al interior de las sociedades nacionales.
En un primer momento, el sentido central del desarrollo era concebido como un
instrumento para alcanzar los niveles de progreso de la sociedad capitalista
industrial. Como diría Edgar Morin (1993: 92) “…En los fundamentos de la idea
maestra de desarrollo está el gran paradigma occidental de progreso…”4
De tal forma, los enfoques de desarrollo prevalecientes en los primeros años de
la cooperación, serán aquellos que desde la teoría del desarrollo se denominan
ortodoxos: el de crecimiento económico, en los años posteriores a la segunda guerra
mundial; y una vez terminado el proceso de descolonización en los años sesenta, el
enfoque modernizador. La constante de estos enfoques será la lógica de la sociedad
industrial, lo que Gilbert Rist (2000) llama “la dimensión cultural occidental del
desarrollo”. Desde dicha perspectiva, el desarrollo se refiere a un proceso que in situ
busca más bien crecimiento económico y modernización.
Posteriormente, frente a sus propios límites y contradicciones, así como ante el
surgimiento de propuestas alternativas desde otros puntos geográficos y otras
dimensiones sociales, el desarrollo se concebirá de una forma multidimensional; a
últimas fechas, podríamos decir, holista.
2 Si bien “ayuda al desarrollo”, “asistencia técnica internacional” y “cooperación internacional” implicarían
concepciones diferentes, en este trabajo nos referimos a ayuda como el término previo a la institucionalización del concepto de cooperación, y el término asistencia no lo utilizamos por considerar que es más bien un mecanismo de cooperación. 3 Cabe señalar que, desde sus orígenes, la teorización en torno al desarrollo ha tenido una gran influencia de las
teorías sociales de Europa y Estados Unidos, pero posteriormente fue pluralizándose con perspectivas que, desde otros puntos geográficos y diferentes actores sociales, han planteado modelos alternativos al dominante, y de cuyos planteamientos se irá enriqueciendo el propio concepto de desarrollo. 4 La idea que subyacía en el fondo era la idea de progreso de la civilización occidental. En ese sentido, el
concepto de desarrollo es utilizado cuando resulta evidente que el progreso no constituye virtualidades inherentes a toda sociedad humana, sino propiedades específicas y poseedoras de un “valor positivo” de las sociedades occidentales. Se considera, pues, a estas sociedades desarrolladas, entendiendo por este término que eran capaces de producir un crecimiento de manera autosostenida. A la larga, esta visión no ha cambiado en la cooperación internacional. En el mismo desarrollo local vemos cómo prevalece la idea de incentivar áreas, sectores o redes sociales, que se consideran indispensables para producir desarrollo en el ámbito local.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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De hecho, en la actualidad se acuña el término desarrollo humano sustentable,
propuesto por la Organización de las Naciones Unidas,5 el cual señala que
paralelamente al desarrollo económico se debe lograr el humano, lo que implica
invertir recursos en áreas como la educación, la salud, la nutrición, la vivienda, el
empleo productivo, el ingreso, el medio ambiente y la energía sostenible. Además, el
desarrollo incorpora otras variables como el fortalecimiento de la democracia y de
las instituciones, la apreciación del valor de diversas tradiciones culturales y, más
recientemente, el desarrollo tendrá que asegurar, como señala Amartya Sen (2000:
19) “la expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos”.
El desarrollo se convierte, así, en un concepto sistémico, donde el factor
económico deja de ser el único determinante, al valorarse a la par otras dimensiones
como la ambiental, la social, la cultural, la político-institucional y, cada vez más, la
espacial-territorial.6
De esta manera, sabemos hasta ahora que el desarrollo termina siendo un
proceso multidimensional, en el cual comparecen varias dimensiones que lo
condicionan y lo determinan. Sin embargo, no parece quedar claro cuál es la fórmula
que permita combinar todas estas dimensiones y factores para producirlo (De
Franco, 2000).
Por otro lado, considerando que el desarrollo en tanto resultado del progreso
occidental ha conllevado una serie de contradicciones y problemas pendientes a
resolver como la urbanización incontrolada, la exclusión social, la pobreza, la
contaminación ambiental, la desigualdad entre naciones, regiones, localidades e
individuos; ahora entonces, el desarrollo necesariamente tiende a incorporar una
serie de respuestas a todos estos problemas. Dichas respuestas requieren de
emprender acciones para resolver tales efectos. En este sentido, el proceso de
desarrollo comprende el mejoramiento de las ciudades, el cuidado y respeto del
medio ambiente, el respeto a las culturas autóctonas, la consideración de los
factores culturales, la equidad de género, etcétera.
5 Como veremos más adelante en esta evolución conceptual del desarrollo, las organizaciones internacionales
han incluido la perspectiva del desarrollo local como una vía para alcanzar el desarrollo social y económico de los países. 6 La conjunción de esta última con las demás constituirán la dimensión territorial del desarrollo y, en el marco de
la misma, la dimensión local.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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Por lo anterior, desde la perspectiva de este trabajo, si bien se coincide en
entender a la CIPD como el conjunto de acciones realizadas entre los actores
públicos y privados de países de diferente o similar nivel de renta para promover el
progreso económico y social de las naciones del Sur (Gómez-Galán y Sanahuja,
2002: 17), también se considera que la cooperación, a lo largo de su historia, ha
pretendido y requerido responder a las externalidades7 negativas que el propio
proceso de Desarrollo conlleva, así como en últimas fechas, incentivar las
externalidades positivas.
A partir de esta visión, se deriva que la cooperación responde a dos principios
básicos: la promoción del desarrollo y la intención de desarrollar. De acuerdo con el
modelo de Cowen y Shenton (1996, citado en García Batiz, 1998: 31), el primero se
refiere a un proceso global que tiene consecuencias de creación y destrucción,
mientras que el segundo tiene que ver con las acciones emprendidas para resolver
los efectos destructores del propio proceso de Desarrollo.8
En tal caso, el desarrollo desde la práctica de la cooperación está relacionado
con las intervenciones9 realizadas por distintos actores, agentes y/o cooperantes
para que las sociedades, eufemísticamente llamadas subdesarrolladas o en vías de
desarrollo, produzcan las condiciones técnicas, económicas y financieras
necesarias, a fin de transitar adecuadamente por la misma senda que han pasado
los países industrializados en su camino hacia el Desarrollo. Lo anterior se lograra
mediante la asistencia técnica, la prestación de servicios técnicos, la construcción de
infraestructura, la formación y capacitación, el fortalecimiento de instituciones, la
concesión de créditos, la realización de estudios, entre otros.
En el fondo de estas acciones se encuentra la premisa que para alcanzar el
desarrollo, la CIPD es un instrumento con el cual se identifica un problema, se
7 Las externalidades surgen cuando una persona o una empresa emprende una acción pero no sufraga todos los
costos (externalidad negativa) o todos los beneficios (externalidad positiva) (Stiglitz, 1997). Por ejemplo, educar a las mujeres produce efectos positivos en la superviviencia de los hijos y en retardar el crecimiento de la población. En contraste, liberar contaminantes a un río puede perjudicar la naturaleza y a los seres humanos. Expresado de un modo diferente, las externalidades son productos derivados de ciertas actividades económico-sociales: derrames en la esfera pública (Kaul et al, 1999: 6). 8 En este caso, el Desarrollo es entendido como un proceso que en el mundo moderno se puede calificar como
discontinuo y, en el cual, tanto la destrucción como la renovación son tanto simultáneos como secuenciales. 9
La intervención en la CIPD se concibe como una acción cuyo objetivo es producir un cambio particular en algún conjunto de circunstancias y, con ello, alcanzar un estado de cosas preferido. Hay tres aspectos básicos de este enfoque: a) la suposición de que hay algo sobre lo cual hay que actuar, un objeto; b) la expectativa de que responderá y lo hará de una manera predecible, y c) la idea de que la intervención es realizada por un actor de una manera precisa de acuerdo con un claro conjunto de expectativas; es decir, de una manera autorizada, y no casual o accidental (Preston, 1999: 194).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
20
asignan recursos (financieros, técnicos o humanos) y se ejecuta una acción respecto
a la cual se emplean dichos recursos para resolverlo. Detrás de esta visión
subyacen conjeturas como la convicción de que el progreso ocurre de manera lineal
y, por tanto, todas las naciones recorrerán básicamente el mismo camino para
alcanzarlo (Bilinsky, 1999: 170).
Por otra parte, debido a que el proceso de desarrollo en esta senda de creación y
destrucción ha conllevado una serie de contradicciones y problemas pendientes a
resolver; entonces, desde la CIPD se requiere dar respuestas a tales problemas. En
ese sentido, la cooperación ha incorporado en su práctica acciones hacia el
desarrollo sustentable, el etnodesarrollo, el desarrollo urbano, el desarrollo humano,
el combate a la exclusión social y, recientemente, podría hablarse del desarrollo
local.
En este orden de ideas, y como lo argumentaremos en los siguientes apartados,
al desarrollo local hay que contextualizarlo en el proceso evolutivo de la teorización y
concepción del desarrollo y de la interpretación que de éste hace la CIPD. En ese
sentido, el desarrollo local puede pensarse tanto como producto de las
transformaciones generadas por el proceso de Desarrollo (cambios en las formas de
producción y competencia, urbanización, etcétera.), como de sus externalidades
negativas (crisis regional, aumento de la heterogeneidad estructural de los
territorios) y sus externalidades positivas (generación de entornos innovadores,
desarrollo endógeno).
La dimensión local del desarrollo en el proceso evolutivo de la CIPD
A fin de entender la incorporación de la vertiente local en la evolución teórica del
desarrollo y en las consiguientes políticas y acciones de cooperación internacional,
en este apartado se hace una revisión retrospectiva de aquellas demandas sociales,
acontecimientos y cambios económicos e institucionales que sobrevenidos a nivel
mundial y al interior de las naciones, se consideran factores determinantes en la
modificación de los enfoques estructurales y estatocéntricos del desarrollo y su
correspondiente influencia en la adopción del desarrollo local en las acciones de
cooperación.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
21
Los primeros años: la ausencia de una dimensión espacial-territorial10
Desde la acuñación del concepto de desarrollo en el decenio de 1950 hasta los
primeros años de la década de 1970, la teorización sobre el desarrollo y de ahí la
propia actividad económica y política de la cooperación internacional, tendía a negar
o a minimizar el papel y la influencia del territorio y, por tanto, de los espacios
regionales y locales en los procesos económicos y sociales necesarios para
alcanzar el progreso. El territorio simplemente era un factor circunstancial en el
paradigma estructural.
Aunque son tiempos en los cuales hay un notable interés por los problemas
regionales y los estudios sobre el tema empiezan a ser diversos,11 predomina aún
una visión tradicional de la región y, por lo tanto, de la localidad, considerando a las
economías nacionales como un todo y suponiendo, por consiguiente, que las
políticas de desarrollo nacional harían reducir el desarrollo desigual y los
desequilibrios regionales mediante la reasignación territorial de los recursos
públicos.
El gobierno central era el encargado absoluto y único de corregir las
desigualdades regionales y de dirigir los procesos de integración territorial. De tal
forma, los planes y proyectos regionales se formulaban, decidían, controlaban y
evaluaban desde las oficinas ubicadas en las capitales nacionales.
A partir de esta visión centralista, a agentes tan importantes en un enfoque local
del desarrollo, como son los propios gobiernos locales, les correspondía únicamente
el papel de simples observadores de una acción concebida en su esencia como
parte de una política pública para el desarrollo nacional.
10
Cabe hacer notar que en este apartado se ha dividido la evolución de la concepción del desarrollo en dos etapas: la primera corresponde a las décadas de los años 50 y 60 cuando imperan las teorías estructurales del desarrollo; la segunda inicia en los años 70 cuando en los distintos enfoques de desarrollo impulsados por la cooperación se comienzan a aceptar la inclusión de variables distintas a las exclusivamente económicas: medio ambiente, género, necesidades básicas, territorio, etc. La incorporación de dichas variables significa la incursión de nuevos actores en un campo hasta ese momento exclusivo de los gobiernos nacionales. 11
La investigación en gran escala y sistematizada sobre el desarrollo regional y urbano se desarrolló apenas en la década de los cincuenta, a partir de los trabajos generales sobre las etapas de crecimiento y de la base de exportación (Clark y Fisher), los desequilibrios regionales de Hirschman (1957) y Nurske (1953) y la propuesta específica de los polos de crecimiento (Perroux, 1955) como estrategia de crecimiento. En general, muchos de estos estudios fueron producto de la fuerte expansión económica que se inició en los años 50 dejando claramente al descubierto que no todas las regiones de un país se beneficiaban del mismo, sino que se producían desfases y diferencias importantes que estaban dando lugar a una ampliación de las disparidades interregionales existentes (Esta cita tomada de Roura, 1995).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
22
De acuerdo con tal enfoque, la cooperación internacional se concebía como una
política entre gobiernos nacionales, en particular, entre sus instituciones centrales,
las cuales conforme a objetivos relativamente consensuados conducían las acciones
indispensables para impulsar aquellos cambios requeridos en todo proceso de
desarrollo. Así, el desarrollo era responsabilidad única del ámbito central de
gobierno del país receptor y de las instituciones asignadas para ello.
Con base en tal lógica, las intervenciones de ayuda al desarrollo instrumentadas
en las regiones y/o localidades de un determinado país utilizaban instrumentos “de
arriba hacia abajo” para crear infraestructura física (como servicios de transporte y
comunicación), para atraer inversiones externas o para apoyar sectores
considerados necesarios para el desarrollo o para espacios con problemas de
desarrollo.12
No existían, por tanto, enfoques de desarrollo regional y mucho menos de
desarrollo local, lo que prevalecía eran políticas regionales, en cuyo marco la
región13 existe de acuerdo a los impactos que sobre ella tienen las medidas
económicas a instrumentar y las políticas sectoriales impulsadas, primero, por el
enfoque de crecimiento económico y, posteriormente, por el de modernización.
Así, en los primeros intentos de planeación regional, los gobiernos centrales se
enfocaron al desarrollo de áreas proveedoras (polos de desarrollo), con la
industrialización de las ciudades principales, la construcción y adquisición de
infraestructura y la explotación de ciertos recursos naturales en algunos territorios,
como sucedió en México, con la construcción de importantes cuencas hidrológicas
en las que se invirtieron fondos de cooperación internacional.
Aquello que podríamos llamar la relación entre espacio y sociedad desde la visión
de los antropólogos, los sociólogos urbanos y los etnólogos, durante largo tiempo
12
Durante los primeros años de ayuda (décadas 1950) y dada la etapa de industrialización por la que atravesaban muchos de los países del entonces llamado “Tercer Mundo”, tanto el Banco Mundial como las agencias de Naciones Unidas otorgaron préstamos, fondos y asistencia técnica para obras de infraestructura que impulsaran este proceso. En el caso mexicano, por ejemplo, se apoyó al sector de la energía eléctrica para la construcción de importantes obras generadoras de electricidad. Fueron impulsados también proyectos de inversión para el desarrollo del transporte ferrocarrilero, que permitiera ir conectando los distintos puntos productivos del país, como fue el caso del Ferrocarril Sudpacífico. Del mismo modo, había una cooperación en materia educativa y capacitación para jóvenes latinoamericanos de carreras técnicas profesionales. Véase para mayor información (Urzúa, 2000). 13
En la segunda posguerra, la consideración de indicadores económicos como forma de medir o definir procesos sociales y geográficos, generó una visión pragmática de la región, reduciéndola a su dimensión económica. En este caso, las definiciones tradicionales de región han privilegiado los modelos homogéneo, polarizado o de gestión, todos interpretados a partir de los procesos sociales inherentes a los comportamientos económicos de los individuos, los grupos, los países y las empresas (Hiernaux ,1997).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
23
fue descartada en la cooperación internacional, pasándose por alto “las
especificidades que marcan los procesos societarios de las distintas subunidades
territoriales” (Hiernaux, 1997).14
Los resultados de lo anterior fueron desastrosos no sólo en términos ambientales
y territoriales,15 sino que una serie de regiones y localidades quedaron subordinadas
al desarrollo nacional. En muchos casos, municipios y regiones quedaron sumidas
en el abandono o en el mejor de los casos continuaron su proceso contracorriente
(García Batiz, 1998). Asimismo, las desigualdades regionales no se superaron, por
el contrario, el problema parecía mayor ante el predominio de polos territoriales.
Los años 70-80: emergencia del desarrollo local en la CIPD16
A partir de la década de 1970, situaciones como la crisis económica, la ausencia de
un efecto de derrama en las regiones atrasadas, la consiguiente reestructuración
productiva (posfordismo y flexibilidad) y la evidencia, cada vez más clara de las
contradicciones y problemas generados por el propio proceso de Desarrollo -
urbanización anárquica, contaminación del medio ambiente, pobreza rural y urbana,
etcétera-, conllevaron una revisión teórica y conceptual sobre los planteamientos
estructurales, verticales y estatocéntricos del desarrollo, planteamientos que, en su
mayoría, habían sido institucionalizados en los países del Tercer Mundo por la vía
de las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación y los organismos
financieros multilaterales.
Con dicha revisión comienza el camino para la emergencia de conceptos como
desarrollo regional, desarrollo urbano-territorial y, más recientemente, desarrollo
local.
14
Al respecto, él mismo Hiernaux (1997: 10) señala que la razón de la fragmentación de los procesos societarios en subunidades, se funda en la existencia de diferencias, de alteridades entre los procesos y los individuos que los ejercen, los fragmentos del espacio que los albergan y el tiempo en el cual se sitúan. 15
Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial apoyaron durante la década de los 60 en México proyectos de desarrollo rural y la creación de cuencas hidrológicas que tuvieron consecuencias nefastas para el medio ambiente pues implicaron la deforestación de miles de hectáreas, como fue el caso del Plan Chontalpa en el estado de Tabasco, donde además de los daños ambientales, los rendimientos agrícolas fueron tan míseros que años más tarde la mayoría de la tierra acabó por usarse para la crianza de ganado (Urzúa, 2000: 39). 16
Es importante mencionar que a partir de la década de los 70 y hasta nuestros días, los diversos aspectos que se exponen en este apartado, comparten una misma temporalidad y concurren como factores que implican no sólo una visión sistémica del desarrollo, sino que también apuntan a la emergencia y valorización del desarrollo local.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
24
Enfoques de desarrollo global: necesidades básicas y desarrollo
sustentable
Cuando la crisis del desarrollo se hace manifiesta tanto por una deflación mundial
como por la demostración de que el crecimiento no podía seguir siendo ilimitado
porque en ello llevaría su propia destrucción,17 una serie de voces desde cada una
de sus trincheras, señalan la necesidad de reorientar el discurso de desarrollo
imperante, por otro que responda efectivamente a las grandes desigualdades y
necesidades básicas de la gente e incorpore la variable ambiental.
Surgen así movimientos sociales y grupos de académicos que desde el ámbito
doméstico como en un espacio trasnacional, pugnan por modificar las formas de
cómo se han llevado a cabo las intervenciones de desarrollo. Como parte de sus
reclamos, se encuentra la incorporación de temas que en el marco de las teorías
económicas estructurales no eran considerados como: el mejoramiento urbano y
ambiental, la satisfacción de las necesidades básicas y la condición de la mujer,
entre otros.18
Lo anterior, no sólo significó una crítica a la concepción estructural del desarrollo,
sino que también, al trasladarse el análisis a los niveles subnacionales de los
Estados, se pusieron en evidencia las limitaciones de los grandes proyectos de
desarrollo y los programas sectoriales a gran escala que se habían impulsado entre
los gobiernos centrales y las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación.
Emerge entonces una nueva agenda internacional que es llevada a discusión en
la serie de conferencias mundiales organizadas por las distintas agencias y
organizaciones del sistema de Naciones Unidas, primero en los años 70 y,
posteriormente, en los 90.19
17
Fueron esos los años cuando apareció el Informe del Club de Roma sobre los Límites del Crecimiento, en el
cual se señala que en el modo como sigue creciendo la economía capitalista mundial conllevará a una pérdida considerable de los recursos naturales. 18
Estos temas pasarán a ser una demanda permanente en la concepción del desarrollo, pues han traspasado la agenda de los grupos interesados en impulsarlas (como es el caso de los grupos ambientalistas o de defensa de los derechos de las mujeres), al formar parte de la conciencia colectiva a nivel mundial, nacional y, en su caso, regional y local. En ese sentido, se han traspasado las fronteras de las agendas privadas para convertirse en temas prioritarios de la agenda pública e institucional en diversas realidades nacionales y en la agenda mundial. 19
En efecto, en la década de 1970 comenzó a experimentarse un auge en la celebración de reuniones mundiales que incorporaron nuevas perspectivas para el tratamiento de los temas de la agenda internacional como las llevadas a cabo en Estocolmo, 1972 (medio ambiente y desarrollo humano); México, 1975 y Copenhague, 1980
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
25
Gracias a la introducción de estos nuevos temas, la teoría de la modernización
que había asumido al Estado central como el único regulador del desarrollo y
consideraba sólo los aspectos económicos del mismo, es sustituida por enfoques de
desarrollo global.20 Entre éstos, interesa recuperar al enfoque de necesidades
básicas y al de desarrollo sustentable, pues en ellos hay una preferencia por la obra
del desarrollo en pequeña escala, cuya esfera floreciente en el nivel local constituye
un campo distinto de acción en el proceso de desarrollo.
De acuerdo con el enfoque de necesidades básicas,21 las instituciones
multilaterales y bilaterales de cooperación sostuvieron que dichas necesidades
podrían ser mejor satisfechas si los organismos de desarrollo trabajaban en estrecha
cooperación con la gente del lugar por medio de Organizaciones No
Gubernamentales (ONG). Éstas serían las encargadas de la dotación de ciertos
servicios básicos y de apoyo y capacitación a comunidades rurales y urbanas. Se
incorpora, con ello, no sólo un nuevo actor en el campo de la cooperación
internacional, sino también se innova con intervenciones a micro escala en los
proyectos, considerándose, por primera vez, las acciones locales en procesos de
desarrollo.
Otra de las propuestas surgidas de estos enfoques, particularmente del referente
a necesidades básicas, que inciden en la creciente consideración de intervenciones
a nivel local, es la instrumentación de acciones para atender los problemas del
desempleo y la pobreza en las áreas rurales, dando como resultado que distintas
agencias de desarrollo, sobre todo del sistema de Naciones Unidas e instituciones
financieras multilaterales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), enfocaran una de sus prioridades en el desarrollo rural.
(desarrollo de la mujer); Roma, 1974 (alimentación); Vancouver, 1976 (asentamientos humanos -Hábitat I), entre otras. En los años 90 fueron signadas diversas declaraciones políticas y planes de acción adoptados sobre estos y otros temas en conferencias mundiales como las realizadas en Río de Janeiro, 1992 (medio ambiente y desarrollo); Viena, 1993 (derechos humanos); El Cairo, 1994 (población y desarrollo); Copenhague, 1995 (desarrollo social); Pekín, 1995 (mujeres y desarrollo); Roma, 1996 (seguridad alimentaria); Estambul, 1996 (asentamientos humanos –Hábitat II). 20
La ubicación institucional de estos enfoques han sido las Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de beneficencia y los grupos de presión. Su preocupación se centra en atender detalladamente la vida de la gente común, el medio ambiente, el género, etcétera, habiendo una preferencia por acciones a nivel local (Preston, 1999). Su impulso inicia en los años 70 y continúan estando vigentes. 21
El enfoque de necesidades básicas continúa ejerciendo una influencia considerable en la cooperación internacional para el desarrollo. De hecho, en la actualidad este enfoque se amplía. Junto a la necesidad de lograr el desarrollo social, se busca mejorar la equidad, el derecho a un medio ambiente limpio y, actualmente, alcanzar los diferentes objetivos de las llamadas Metas del Milenio, establecidos por Naciones Unidas.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
26
Como parte también de los enfoques de desarrollo global, emerge el enfoque de
desarrollo sustentable. El problema ambiental dejó de ser un problema de hippies
románticos y se institucionalizó en la agenda del desarrollo. El tránsito del desarrollo
al desarrollo sustentable indica un cambio no sólo en las creencias y valores que
deben orientar a la sociedad industrial, sino que también señala nuevos parámetros
en los enfoques de desarrollo y, por consiguiente, en la propia cooperación.
Este enfoque de “uso racional”, poco a poco ha remitido a una dimensión local
del desarrollo, pues la mayoría de las formas de deterioro ambiental surten efectos
más severos en el plano local.
Por ello, en el marco del Sistema de Naciones Unidas y, en concreto, con la
celebración de Conferencias globales como la de Río de Janeiro sobre Medio
Ambiente y Desarrollo de 1992, se apoya la institucionalización de la cooperación
dirigida tanto a actores locales, como entre ellos, en programas de desarrollo que
movilicen a la comunidad local en la causa del desarrollo sustentable. Tal es el caso
de la Agenda Local 21.22 Asimismo, en la Cumbre del Milenio sobre Desarrollo
Sostenible de Johannesburgo (Sudáfrica, 2002) el gobierno local fue reconocido
como un agente clave en la implementación de la agenda del desarrollo sostenible.
En tal caso, como diría Hiernaux (1997), “la reflexión sobre la sustentabilidad de
los procesos societarios a partir del incremento en la conciencia ecológica y la
comprensión de carácter finito de los procesos societarios actuales”, ha abierto la
puerta a la reconsideración del concepto de territorio y, con ello, se agregaría la
consideración de la dimensión local del desarrollo en la cooperación internacional.
Los enfoques de desarrollo global, al abarcar al desarrollo desde su ámbito social
y de sustentabilidad, coadyuvan a pensar al mismo desde otras dimensiones
distintas a la exclusivamente ligada con la modernización económica. De tal suerte,
la cooperación no se centrará más en los grandes proyectos de infraestructura, sino
que impulsará un trabajo más cercano con las poblaciones locales.
La cooperación deja de ser, así, un asunto sólo entre gobiernos nacionales, con
objetivos únicamente vinculados al desarrollo nacional. Nuevos actores entran en
acción como es el caso de las ONG. Con la entrada de estos actores y la
22
En esta Agenda se reconoce que como muchos de los problemas y de las soluciones que se ocupa el Programa 21 se relacionan con las actividades locales, la participación y la cooperación hacia y desde los ámbitos locales y sus autoridades constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos de este Programa.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
27
importancia que el espacio y las poblaciones locales comienzan a tener en diversos
aspectos del desarrollo, se genera un proceso inquebrantable hacia la consideración
paulatina de la dimensión local del desarrollo. Una dimensión que en años recientes
se ha ubicado en la jurisdicción del nivel más pequeño de gobierno: el municipio.
Cambios institucionales: ajuste estructural y descentralización
en las décadas de 1980 y 1990
La crisis experimentada en la década de 1980 en la mayoría de los países del
entonces Tercer Mundo y que se caracterizó, entre otros elementos, por mayores
desigualdades regionales, provocó también cambios en los enfoques del desarrollo.
De hecho, los enfoques globales que vimos en el apartado anterior, coexistirán o, en
su caso, cederán ante una nueva posición manifiestamente confiada en las
posibilidades del mercado y recelosa frente a cualquier presencia pública en la
actividad económica.
Esta corriente defendida por parte de la academia, pero sobre todo por las
instituciones financieras multilaterales y en las propuestas de las agencias
bilaterales y multilaterales de cooperación, conformó el llamado “Consenso de
Washington”. Sobre este Consenso se han basado las propuestas de ajuste y
reforma planteadas a los países en desarrollo desde los años 80 hasta la actualidad.
Lo importante de estas propuestas para el tema que nos ocupa, es que con su
instrumentación trajeron consigo el colapso de la responsabilidad casi única del
desarrollo en el ámbito central de gobierno. Las nuevas reglas del juego que impone
el ajuste estructural repercutirán directamente en la actividad económica municipal,
así como en las nuevas responsabilidades que el gobierno local asumirá en el
desarrollo de su comunidad.
En concomitancia, los ciudadanos en diversas partes del mundo reclamarán cada
vez más el acceso a los bienes y servicios disponibles en el mercado. Dicha
exigencia aumenta la importancia de los gobiernos locales en la determinación de
las políticas económicas, pues el acceso al mercado mundial dependerá, frente a los
nuevos estándares de competencia, ya no sólo de reglas nacionales sino también de
infraestructuras locales y regionales (conexiones de cable y fibra óptica, carreteras,
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
28
transporte, etcétera), cuya edificación pondrá a prueba la propia capacidad local
(Kincaid, 1999). Es por ello, que algunos recursos de la CIPD se enfocarán a apoyar
la inversión pública y privada en infraestructura local y regional para otorgar mayores
ventajas competitivas a diversas localidades.
Así, a diferencia de los enfoques globales, en estas políticas de corte neoliberal,
la idea de lo local comienza a ser estructurada en unidades territoriales bien
definidas: estados, provincias, colectividades, municipios, etcétera.
Ahora bien, como resultado de estas mismas políticas de ajuste y por
recomendación de organismos multilaterales como el Banco Mundial y la
Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), en los años 80
y 90, los gobiernos de diversos países del mundo en desarrollo impulsan la llamada
reforma del Estado. Con dicha reforma inician los procesos de descentralización y
desconcentración de la administración pública federal hacia los niveles
subnacionales de gobierno. Una reforma que provoca que ciertas responsabilidades
de política social sean absorbidas por los gobiernos locales (estatales y
municipales), a fin de aumentar la efectividad del gasto público (OCDE, 2002). Lo
anterior, también, viene acompañado de una mayor demanda de servicios a las
autoridades municipales, así como una mayor presión para que los gobiernos
locales cumplan con sus nuevas obligaciones.
Adicionalmente, esto conlleva a que algunos actores de la cooperación
internacional actúen en los ámbitos locales de los Estados o realicen intervenciones
en el impulso a políticas de descentralización y desconcentración de las
administraciones públicas centrales hacia niveles locales de gobierno23.
Paralelamente, la descentralización se convierte en una demanda que al interior
de los países reclaman una diversidad de actores locales y movimientos sociales.
Para ellos, la descentralización representa una de las mejores oportunidades de
ejercer un mayor control sobre las decisiones concernientes al desarrollo de su
territorio.24
23
Véase en este mismo capítulo el impulso a procesos de descentralización en el marco del Programa de
Gestión Urbana del Banco Mundial (BM) y en la propia emergencia de la cooperación descentralizada que se trata más adelante también en este capítulo; así como algunas de las experiencias que se registran en América Latina y que se estudian en el capítulo. 24
De hecho, en México y en otros países de América Latina la lucha por la democracia local generó a la par un movimiento a favor de la descentralización político-adminsitrativa y la creación de nuevos mecanismos participactivos que plantean una nueva relación entre el Estado y la sociedad.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
29
En tal orden de cosas, es un hecho que con los procesos de descentralización y
de ajuste estructural, los gobiernos municipales adquieren nuevas
responsabilidades, abarcando la atención a problemas que tradicionalmente no eran
de su competencia, como la prestación de servicios sociales básicos (educación,
salud, vivienda, etc.), la creación y promoción de empleo y la generación de
condiciones que hagan competitivo a su territorio. En dicho contexto, los gobiernos
locales se tendrán que convertir en protagonistas de su desarrollo.
Asimismo, considerando que la importancia que adquieren los gobiernos locales
no necesariamente viene acompañada de recursos jurídicos que la sustenten, de
recursos financieros adicionales o de los conocimientos y habilidades técnicas para
llevar a cabo una efectiva descentralización,25 diversos programas de cooperación
para el desarrollo se enfocan en fortalecer la capacidad de gestión de los municipios
y en proveerles de nuevos o adicionales mecanismos para la generación de sus
propios ingresos.
En esta dirección están Programas como el de Desarrollo Municipal de la
Organización de Estados Americanos (OEA), el de Cooperación Descentralizada de
la Unión Europea, el Programa Franco-Mexicano de Cooperación Municipal, y el de
apoyo a la gestión pública local de Japón; el de la Fundación DEMUCA que es un
instrumento técnico y financiero de la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI) que promueve el fortalecimiento de los gobiernos locales de
Centroamérica y El Caribe que entre sus dos estrategias de trabajo se encuentra el
impulso a la descentralización26.
El proceso de urbanización
Otro factor más que influye en la consideración del aspecto local en las políticas de
cooperación internacional, está directamente vinculado al fenómeno de la
urbanización del mundo. Esta situación se ejemplifica claramente con el crecimiento 25
En Bolivia en 1993, sólo el 8% de gasto público se ejercía desde los gobiernos locales; en Ecuador para 1992 sólo 5% del gato público era ejercido por el gobierno local; en México por ejemplo en la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal que realizo el INDESOL en el año 2000, se demuestra que los ingresos de los 2,427 municipios en ese momento, el 81% provinieron de las participaciones y las aportaciones federales; obteniéndose solo el 16% de los ingresos, por medio del cobro de impuestos, productos y aprovechamiento. (González, 2002: 271). 26
Sobre estos Programas se regresa en los capítulos posteriores.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
30
exponencial de las ciudades de los países en desarrollo, las cuales con la aplicación
de medidas de industrialización y de modernización económica desde la década de
los años 50, han experimentado un crecimiento descontrolado y los problemas
resultantes.
Con el antecedente de la realización en 1976 de la Primera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Vancouver, Canadá), la
variedad de problemas de las ciudades y, en particular, la de los países
subdesarrollados, se coloca en el centro del debate internacional. Así, los países
comienzan a preocuparse por el entorno urbano tanto dentro de sus fronteras como
fuera de ellas.27
Para la década de los 80, se fomenta el desarrollo urbano como punto de lanza
de la cooperación entre ciudades del Norte y del Sur. Asimismo, los organismos
internacionales y multilaterales fortalecen parte de sus políticas de cooperación en
acciones directas hacia las ciudades. Por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) trató en una gama de publicaciones el tema urbano y
llevó a cabo en un grupo de países ayuda directa a ciudades (Rondelli, 1992).
Igualmente, en estos años, el Banco Mundial le otorga importancia a la cuestión
urbana en los temas de desarrollo.28 Son los años en los cuales el BM señalaba una
nueva ecuación en el desarrollo, al establecer a las ciudades como motores del
desarrollo económico de los países subdesarollados. Bajo esta perspectiva, impulsa
la cooperación urbana con el Programa de Gestión Urbana implementado en 1986.
Para la década de los 90, como resultado de los efectos del influjo de la
globalización y de la descentralización experimentada al interior de los países, las
municipalidades de las ciudades tienen que proporcionar servicios y poner al
27
De hecho, desde la década de los 60 y, particularmente en los años 70, cuando ya hay una preocupación por la creciente urbanización en los países subdesarrollados y los problemas de marginación y pobreza que esto conllevaba, las Naciones Unidas pusieron énfasis al problema de la vivienda inadecuada como es el caso de la sesión plenaria de la Asamblea General (no.1390), celebrada en diciembre de 1965. En ella, se recomendaban soluciones como la creación de organismos e instituciones que planificarán la construcción de vivienda, el fomento de la industria de la construcción, y reformas a las leyes sobre usos de suelo y propiedad de la tierra. Asimismo, desde comienzos de la década de los 70, diversos gobiernos de América Latina, Asia y África, en gran parte, apoyados con fondos provenientes de la cooperación bilateral y multilateral y/o de fondos de organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial comienzan a impulsar acciones dirigidas al desarrollo urbano, entendido éste más como la cobertura de infraestructura básica, prestación de servicios sociales, mejoramiento de las condiciones de vida de los asentamientos irregulares, desarrollo de vivienda, etc. En 1972, por ejemplo, el BM inició un programa de préstamo dirigido a la problemática urbana. Dicho programa no sólo incorporaba acciones encauzadas a la construcción y mejoría de vivienda, sino también otro tipo de medidas como mejoramiento y fomento al transporte urbano, empleo urbano y servicios sociales (Cohen, 1983). 28
Esto queda constatado en los trabajos de Cohen (1983 y 1991) y Becker (1985).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
31
ciudadano en condiciones de lograr el desarrollo económico, el bienestar social y la
protección medioambiental de sus comunidades locales. Esto, como lo veremos en
el apartado siguiente, ha provocado que diversos gobiernos locales amplíen sus
radios de acción más allá de las fronteras nacionales en la búsqueda de esas
respuestas. Lo anterior también se convertirá en un factor clave para hacer del tema
del desarrollo local un tema prioritario en la agenda internacional de la cooperación.
Vinculación externa de los gobiernos locales y la cooperación
descentralizada
Los cambios institucionales desarrollados a partir de los procesos de
descentralización y la consiguiente mayor autonomía de los distintos niveles
subnacionales, y los procesos de urbanización abordados en los apartados
anteriores, indirectamente crearon las condiciones de la dinámica extensión de las
actividades de cooperación internacional y de vinculación externa de los niveles
locales. Como lo escribe Robert Lafore (1988), al ampliar sus competencias y al
suprimir en los textos la tutela administrativa, estas reformas generan las
condiciones para que la agenda local del desarrollo se coloque en las relaciones de
colaboración entre autoridades y colectividades extranjeras.
En ese marco, para contribuir a que los asentamientos humanos sean lugares
sostenibles, los gobiernos locales no sólo fortalecen el asociacionismo a nivel interno
para trabajar en pro de los temas que les corresponden, sino que también recurren a
redes y asociaciones de carácter internacional que les permitan acceder a
intercambio de experiencias y conocimientos, o bien a fondos destinados para estos
fines. De tal forma, las ciudades fortalecen formas de colaboración con otras
ciudades más allá de sus fronteras, al tiempo que las organizaciones y asociaciones
regionales e internacionales entre ciudades crecen considerablemente,
vigorizándose con ello una agenda local para el desarrollo.
Por su parte, las llamadas ciudades globales adquieren funciones más
prominentes en el contexto mundial.29 Además, las ciudades que tienen aspiraciones
29
En la era de la globalización, los gobiernos subnacionales de distintos países se involucran activamente en el sector internacional; de hecho, el comercio internacional, las inversiones y el turismo representarán un porcentaje
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
32
internacionales se promueven a sí mismas refiriéndose cada vez menos a su
ubicación nacional o estatal (Gibbins, 1999).30
En tales casos, vemos una expansión impresionante de la participación de los
gobiernos subnacionales en el campo de la cooperación internacional; de hecho,
muchos alcaldes de diversas ciudades del mundo llevan a cabo su propia política de
cooperación descentralizada para el desarrollo.31 En este marco, observamos una
cooperación descentralizada fomentada en el marco de la Comisión de las
Comunidades Europeas (Bruselas, 1996), o la impulsada por un creciente número
de ciudades europeas, particularmente en Francia, España e Italia.
Si bien es cierto que esta cooperación ha tendido a ubicarse más como respuesta
de los agentes locales al esquema aún prevaleciente de cooperación estatocéntrica,
no se puede negar que la cooperación descentralizada ha contribuido en la sinuosa
ruta hacia la autonomía y fortalecimiento municipal. Al tiempo que ésta ha
significado, necesariamente, un impulso a estrategias de desarrollo local.
Con la revisión retrospectiva hecha a lo largo de este segundo apartado, se
expusieron aquellos procesos, acontecimientos, cambios estructurales y enfoques
teóricos que se consideran tienen una contribución significativa en las intervenciones
para el desarrollo local que van adquiriendo en el campo de la cooperación
internacional. Será con el auge de los procesos de globalización, cuando la idea no
tan nueva de desarrollo local es revalorizada en el proceso de desarrollo y, por
consiguiente, en la propia agenda de la cooperación internacional. Es por ello que
esta nueva relación entre lo global y lo local merece mención aparte.
récord de todos los empleos en conjunto (…). Teniendo también en cuenta que un porcentaje alto de ingresos se genera asimismo en el mercado local, los gobiernos subnacionales considerarán que es fundamental estar involucrados tanto en el ámbito nacional como en el internacional (Fry, 1999). 30
Entre los aspectos de mayor impulso en la cooperación descentralizada entre ciudades del Norte y las grandes metrópolis del Sur, encontramos el intercambio de experiencias en ingeniería urbana, con lo cual se pretende dar respuesta o solución a problemas de infraestructura, gestión, planificación, vivienda, etc., problemas todos producto de un crecimiento urbano incontrolado. 31
Aunque este concepto será abordado con mayor profundidad en el próximo capítulo, quisiéramos adelantar que la cooperación descentralizada se refiere, primordialmente, a las acciones de ayuda para el desarrollo realizadas por agentes e instituciones, sean éstos públicos o privados, que no forman parte de la administración central de los Estados.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
33
Cuadro 1
Evolución de la cooperación internacional para el desarrollo local (CIPD)
Periodo
Enfoque
Temas de la agenda
Papel de la CIPD
Actores
1ª etapa 1950-1960
1950
1960
Enfoques ortodoxos/paradigma económico estructural.
crecimiento económico. modernización.
Desarrollo nacional a partir de la lógica occidental de la sociedad industrial. Políticas regionales de desarrollo. Mayor impulso al desarrollo rural, infraestructura y servicios
Cooperación entre gobiernos desde una perspectiva estatocéntrica y vertical.
Gobierno central, rector del desarrollo y único proveedor de infraestructura y servicios.
2ª etapa 1970
Se incorporan nuevas variables, distintas a la del crecimiento económico. Surgen los enfoques de desarrollo global (ej: necesidades básicas” y desarrollo sustentable).
Mejoramiento urbano, medio ambiente, necesidades básicas, factores culturales, género.
Se incorporan otros agentes. Las agencias internacionales conciben la participación de ONG para que realicen trabajos en las localidades.
Gobiernos centrales
y ONG.
3ª etapa 1980-1990
1980
1990
Enfoque espacial: concepción de unidades territoriales. Ajuste estructural Reforma del Estado-descentralización. Globalización.
Desarrollo urbano (crisis de lo urbano carencia y desorganización de los servicios públicos, aumento de pobreza, incremento de violencia, etc.) Desarrollo regional Desarrollo urbano (las ciudades como motores del desarrollo) Desarrollo regional Descentralización (se incentiva la capacidad de gestión de los municipios para el
Impulso a programas de cooperación dirigidos a las ciudades y a planes de desarrollo regional. Cooperación descentralizada. Fomento de las relaciones entre agentes públicos y económicos en los espacios públicos y locales. iniciativas locales de desarrollo. Redes de ciudades. Programas de descentralización. Infraestructura local.
Gobiernos centrales, ONG y Gobiernos locales-municipios.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
34
desarrollo local).
Etapa actual
Finales del siglo XX
Inicios del siglo XXI
Desarrollo local, desarrollo regional (el desarrollo desde una visión territorial) Estrategias glolocales de desarrollo (la responsabilidad del desarrollo local recae en agentes locales frente a la competencia global). Se valora la dimensión espacial-territorial.
El desarrollo local, en el centro de la agenda. Se fortalece la dimensión territorial del desarrollo. Objetivos del Milenio en lo local. Gobernanza local y fortalecimiento de las capacidades institucionales. Agenda 21.
Fortalecimiento del gobierno local.
-Autonomía de la gestión pública local. -Capacidad institucional. -Cooperación descentralizada por medio de redes. -Ejecución de políticas transversales para el desarrollo. -Impulso al desarrollo económico local.
Gobiernos centrales, ONG, Gobierno municipal como articulador de sinergias y agente
de desarrollo.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
35
El auge del desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo local en el marco de cambios económico-estructurales
Antes de entrar al tema de este apartado, es importante señalar algunos enfoques
que en el marco de la teoría del desarrollo se pueden considerar la base científica
del desarrollo local.
Recomposición económica y del sistema productivo y desarrollo endógeno
La crisis económica que afectó al mundo a mediados de la década de los 70 y la
consiguiente recomposición económica y del sistema productivo, serán sin duda dos
elementos de cambio importantes en el terreno de las políticas regionales. El declive
que frente a ambos procesos sufren una serie de regiones y ciudades, consideradas
hasta ese momento, dinámicas y desarrolladas provoca pensar en la inefectividad de
las políticas regionales adoptadas.
Lo anterior, en conjunto con la necesidad de recomponer el sistema productivo
aplicando criterios de eficiencia y competitividad, marca el cambio de los principios
esencialmente redistributivos y de crecimiento equilibrado de la política regional
previa, hacia lo que llama Roura (1995:17), un intento por descubrir las
potencialidades propias de crecimiento de cada región, colectividad, centro urbano,
etcétera.
Es precisamente en este marco cuando las tesis relacionadas con el llamado
desarrollo endógeno y los factores de éxito local cubren un importante hueco en la
teoría del Desarrollo, marcando con ello, la base teórica de las futuras
intervenciones que hacia el desarrollo local impulsaran, a partir de los años 90,
distintas agencias bilaterales y multilaterales de cooperación.
¿Pero cuál es el origen de estas tesis y cuál su significado? En respuesta a la
crisis económica y a la reconversión productiva, algunas localidades en el mundo
comenzaron a impulsar sus propios procesos de desarrollo. Precisamente, el estudio
de una serie de estos casos como fue el de los distritos industriales de Emilia
Romagna, Italia (la llamada Tercera Italia), conllevó a un análisis sobre los factores
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
36
de la competitividad que a nivel local provoca el crecimiento endógeno.32 En
términos teóricos, este esfuerzo se centró en descubrir las ventajas locales que,
desde el punto de vista de los costes, podrían obtener las pequeñas empresas
localizadas lejos de las grandes áreas metropolitanas (Roura, 1995).
Lo cierto es que estas teorías del crecimiento endógeno, traducidas en un futuro
en enfoques de desarrollo local, produjeron un cambio en las políticas regionales
vistas desde el centro, dándose las bases para que las otrora políticas regionales de
desarrollo, en lugar de enfocarse a políticas públicas de redistribución y
homogeneidad, se encauzaran a impulsar el potencial de crecimiento local
autónomo. Dicho adelanto se concebirá a partir de políticas de desarrollo regional y
local, dirigidas a la creación de nuevas empresas y puestos de trabajo, mejora en
infraestructura, generación de recursos humanos capacitados, aumento y
optimización de servicios públicos, etcétera.
Para la década de los 80, además del uso de estas estrategias más centradas en
el crecimiento endógeno (localización), se añaden otras basadas en el empleo de la
tecnología (pluralismo tecnológico) y la innovación como nuevos factores del
desarrollo (entorno innovador).33
La instrumentación de estas prácticas en los espacios locales desembocó,
necesariamente, en la revalorización del concepto de descentralización que vimos
en el apartado anterior, pues sólo la gestión descentralizada de los instrumentos de
intervención podía acercar más las políticas locales a los casos concretos y a las
necesidades reales de las distintas economías locales.
De hecho, en este tipo de estrategias, uno de los actores centrales será el
gobierno local, pues la formación de cadenas de valor como incubadoras, clusters,
distritos industriales, etcétera, con el consiguiente empleo de nuevos métodos de
producción -just in time, total quality management, lean production- exigen la
inversión en infraestructura física y de comunicaciones, la gestión de zonas
económicas, la capacitación profesional, la reducción de los costos administrativos y
burocráticos. En sí, una serie de estrategias cuya responsabilidad central residirá en
el gobierno local.
32
Véase para mayor información Roura (1995: 17). 33
A partir de estos años, la innovación, tanto en términos de productos como de procesos, se ha convertido en uno de los factores clave para impulsar el desarrollo local, incluso en uno de los factores más importantes del éxito de las economías locales.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
37
En la década de los 90, con el proceso de globalización estos enfoques teóricos
surgidos principalmente de la experiencia europea, serán adaptados en diversos
países y por diversas agencias de cooperación y financiamiento como metodología
para responder, por un lado, a los grandes desequilibrios entre regiones y
localidades y, por otro, como enfoques alternativos para aquellas localidades que
pretenden insertarse competitivamente en el mercado global.
Globalización y auge de los enfoques de desarrollo económico local
En general, cuando se alude a la globalización como proceso, se hace referencia a
las grandes transformaciones que se vienen produciendo en el capitalismo mundial
desde mediados de los años setenta. Desde esos años, se ha dado una serie de
cambios que aparecen en la actualidad como ejes centrales de las profundas
mutaciones que han afectado al mundo entero durante las últimas tres décadas: el
debate posfordista, la transformación fundamental del saber científico y el avance
tecnológico, la mundialización de los procesos productivos y los flujos comerciales y
financieros, la expansión de los medios de comunicación y de información que
trascienden las fronteras de los Estados, etcétera.
Bajo este esquema, nos encontramos frente a un auténtico sistema comercial
que interconecta países, regiones e incluso ciudades, a través de la creciente
virtualización de la economía.34 En el ámbito financiero se denota que debido al uso
de los sistemas de información millones de dólares circulan cada día
transnacionalmente. Asimismo, la actividad industrial se organiza a escala global,
por medio de la compleja división internacional del trabajo.
Todo lo anterior transforma los modelos de crecimiento y desarrollo, provocando
un nuevo ciclo de competencia internacional. En este contexto, la ventaja
competitiva de un país en determinados sectores, suele estar concentrada
geográficamente. Es decir, los sectores productivos que consiguen el éxito
34
La virtualización de la economía ha propiciado implicaciones altamente relevantes y transformadoras sobre la categoría espacio-territorio, suscitándose una discusión en torno a las tendencias recientes en este campo, como es el caso de los procesos de reterritorialización–relocalización. Esta reterritorialización se plantea como una forma de revalorización de los factores y el entorno locales en el complejo proceso de movilidad espacial del capital y en el espacio de flujos y economía de redes (Wong, 1999).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
38
internacional casi siempre se concentran en una ciudad o región y las bases de la
ventaja son marcadamente locales (Porter, 1991, citado en García, 2001: 56).
En tal caso, Porter señalaba ya a principios de los años noventa que si bien las
discusiones acerca de las políticas para fortalecer la competitividad estaban
concentradas en el gobierno nacional o en las circunstancias macronacionales, tanta
o más atención era necesario colocar en los niveles regional y local, en áreas como
la educación, la infraestructura, la regulación local, las iniciativas de investigación
local y de información (1990).
Frente a tal afirmación, se puede decir que el proceso de globalización en curso
si bien potencia la relevancia del ámbito internacional en la competencia económica,
también subraya la importancia de dotar de amplia base local a las capacidades
nacionales y provoca que las mismas sociedades locales y sus instituciones se vean
enfrentadas a diferentes desafíos para incorporarse a la dinámica económica de la
globalización. Como dice Augusto de Franco (2000), “promover el desarrollo local es
una idea antigua que ahora se ve reforzada, paradójicamente, por el proceso de
globalización en curso”.
Con este proceso, la esfera de lo local y su desarrollo toman importancia. Las
razones son variadas y el resultado es uno: la adopción de las distintas estrategias y
metodologías de los años 70 y 80 para generar y/o lograr procesos de desarrollo
económico a pequeña escala, ubicados en una región, localidad o municipio
particular.
¿Pero cuáles son esas varias razones que le confieren sentido y forma al
desarrollo local en el marco de la globalización, incorporándolo en las políticas e
intervenciones de la CIPD? De la misma forma como las teorías de crecimiento
endógeno, entorno innovador y pluralismo tecnológico, surgieron como respuesta de
los espacios locales a una época de crisis y recomposición del sistema productivo,
igualmente en el marco de la globalización las economías regionales y locales al
enfrentarse a transformaciones más aceleradas en el status quo económico mundial,
se ven obligadas a repensar las estrategias de desarrollo para poderse enfrentar
adecuadamente al proceso de transición en curso, poder aprovechar las ventajas
competitivas que se derivan de él, y responder a los desequilibrios territoriales y las
desigualdades sociales que provoca.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
39
En muchos países del mundo, todo esto ha generado varios cambios
significativos en la manera en cómo los gobiernos realizan la planificación de su
desarrollo y, en este caso, los enfoques desde arriba comparten lugar con nuevos
enfoques descentralizados, estructurados alrededor de la movilización de los
potenciales económicos de cada territorio.
Bajo esta concepción, surgen estrategias e iniciativas de desarrollo local, donde
si bien están involucrados diferentes actores públicos y sociales (universidades,
empresas, sindicatos, organizaciones comunitarias, gobiernos nacional, estatal,
etc.), el papel articulador corresponde a los gobiernos locales.
En dicha circunstancia, diversos gobiernos locales tanto del mundo desarrollado
como del mundo en desarrollo, fomentan políticas que posicionen ventajosamente a
sus espacios socio-territoriales a nivel nacional, regional y mundial, en áreas como la
inversión, el comercio y la producción. Las estrategias, en tal caso, se basan en
impulsar factores de localización para adaptarse a los grandes mercados mundiales,
como de innovación y movilización de los potenciales económicos del territorio.
Se instrumentan, entonces, diversas políticas de desarrollo económico local como
son: i) el fomento productivo mediante la formación de clusters, distritos industriales,
cooperación entre empresas, consolidación de las empresas existentes; ii) la mejora
en factores de localización como subvenciones para la renovación de espacios que
sirvan a la inversión o la inversión en infraestructura de comunicaciones y de medios
de transporte; iii) la instrumentación de incentivos y subsidios como la renovación de
políticas fiscales, políticas tecnológicas y de educación, políticas ambientales y de
comercio exterior, entre otras.
Surgen, en sí, una serie de estrategias locales que aprovechan la globalización
para generar resultados, mediante el impulso de una serie de factores considerados
necesarios para convertir en dinámicas las potencialidades de una subunidad socio-
territorial. Así, son creadas unidades micro-regionales, clusters sectoriales y
territoriales; se incentivan economías populares, redes de intercambio comercial y
agencias de desarrollo. Esto termina siendo una externalidad positiva del proceso de
desarrollo actual.
Desde esta perspectiva, se supera la antinomia entre lo global y lo local en
estrategias de desarrollo impulsadas desde y para lo local. El desarrollo local deja de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
40
ser concebido exclusivamente como un proceso de naturaleza puramente endógena,
que busca sólo maximizar el uso de recursos internos, se comienza a concebir como
un proceso incidido por los efectos provenientes del contexto internacional (OCDE,
2002), en el que las políticas de desarrollo de diversos países, regiones y
localidades, están cada vez más ligadas al diseño y la puesta en marcha de
estrategias capaces de capitalizar el potencial y las ventajas competitivas locales en
el mercado global.
La cooperación también incorpora estos nuevos enfoques de desarrollo
económico local. Para ello, pone énfasis en estas materias y en el intercambio de
experiencias y acciones conjuntas entre los actores que asumen un papel de primer
orden, como empresas micro, pequeñas, medianas, centros de investigación,
universidades, entre otros, así como en los mecanismos de articulación entre éstos y
los gobiernos locales. Se impulsan también acciones que van al fortalecimiento
institucional de los gobiernos locales y se fomenta la gestión de políticas territoriales
de desarrollo.35
Asimismo, diversas políticas de cooperación se dirigen hacia el fomento y la
diversificación de las relaciones entre los agentes económicos públicos y privados
de los espacios locales (cámaras, cajas de ahorro, empresas). Esto, con objeto de
llevar a cabo proyectos de inversión y coinversión, fomentar los contactos
interempresariales y favorecer la creación de empresas mixtas.
En esta línea funcionan las políticas de cooperación empresarial al desarrollo del
gobierno de España y la cooperación de las empresas del gobierno francés. En
ambos se busca llevar a cabo proyectos de inversión y coinversión, así como la
asociación entre empresas mixtas y contactos interempresariales. En el mismo
contexto, Chile impulsa procesos de asociación y complementación económica en
los cuales se involucren sus empresas con sus homólogas extranjeras, al tiempo
que centra su cooperación en el desarrollo de los sectores productivos y en la
participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y de las micro y
pequeñas empresas (MIPES) en el mercado global36.
35
Por ejemplo el Banco Mundial lleva a cabo esfuerzos para fortalecer el desarrollo local mediante la estrategia
de “Desarrollo dirigido por la comunidad” (CDD por sus siglas en inglés) 36
ProChile, es una agencia que pertenece a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, que desarrolla tareas con el fin de profundizar y proyectar la política comercial del país. La labor de ProChile se basa en cuatro conceptos fundamentales: el apoyo a la pequeña y
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
41
Por su parte, a principios de 2000, con el patrocinio del Gobierno italiano y del
Banco Interamericano de Desarrollo, un grupo de institutos organizó un primer foro
de diálogo entre los distritos italianos y los sistemas locales de producción
latinoamericanos37.
Entre tanto, los cambios en la economía mundial y las consiguientes estrategias
de desarrollo, han evidenciado aún más las contradicciones del sistema por el
aumento de las desmedidas diferencias intralocalidades, interlocalidades,
intraregiones e interegiones.
Las peculiaridades de estas diferencias se reflejan, por un lado, en el acelerado
progreso económico de algunos municipios, principalmente en las grandes ciudades,
frente a la marginación creciente de otros municipios, cuyos componentes
económicos o de desarrollo no son competitivos en el mercado mundial, como
puede suceder con ciertas ciudades o diversos municipios rurales. Por otro lado, se
observa una creciente desigualdad económica y polarización social no sólo entre
distintos municipios, sino también entre individuos y grupos de individuos al interior
de éstos. Por ejemplo, en el caso mexicano según el Informe sobre Desarrollo
Humano México 2002, mientras que la ciudad de México está 10.1% por encima de
Chiapas en el indicador de esperanza de vida, esta diferencia aumenta a 23.5% en
el índice de educación y 52% en el indicador del PIB per cápita. Lo más grave es
que las desigualdades al interior de los estados y municipios también crecieron,
mediana empresa en su proceso de internacionalización; el aprovechamiento de las oportunidades que generan los Acuerdos Comerciales que tiene el país; la asociatividad público-privada y el posicionamiento de la imagen de Chile en otros mercados. Por ejemplo en una Misión Empresarial de ProChile a España y Francia que se llevó a cabo entre el 23 de septiembre y el 4 de octubre del 2002, se firmó un Acuerdo de Intenciones y Hermanamiento entre la Generalitat Valenciana y el Gobierno Regional de la XII Región de Magallanes y la Antártica chilena. En aquella ocasión se acordó apoyar el proyecto de hermanamiento de cooperación institucional y empresarial entre la Región de Magallanes y el Gobierno de la Comunidad de Valencia el que incluye iniciativas de cooperación científica, empresarial, de desarrollo turístico y académico. Este Acuerdo permitiría facilitar el acceso de inversión española, principalmente de la Empresa Portuaria Austral de Valencia que ya ha demostrado su interés en invertir en infraestructura en el territorio magallánico. Este Acuerdo se gestó con el objetivo impulsar la cooperación en beneficio mutuo entre las pequeñas y medianas empresas de Chile y la Comunidad Valenciana, lo que se traduciría en apoyo a proyectos de implantación y cooperación de empresas de Valencia en Chile, así como establecer un mecanismo funcional de intercambio sobre posibilidades de negocio o de inversión. ( http://www.prochile.cl/noticias/noticia.php?sec=2496 consultada en septiembre 2007) 37
El Foro Italo-latinoamericano13 congregó operadores del desarrollo económico local de América Latina y los
puso en relación con los principales actores de los distritos industriales italianos (empresarios, asociaciones de categoría, centros de servicios financieros y empresariales, etc.); los más de 300 participantes constituyeron un primer “who’s who” con los cuales poder construir una estrategia de cooperación biregional. Un primer objetivo del foro fue el conocimiento mutuo, no solo entre latinoamericanos e italianos, sino entre los propios latinoamericanos. La experiencia mexicana de los clusters de Guanajuato se pudo confrontar con la argentina de Santa Fé y con la brasileña del ABC paulista. Así como discutir con las experiencias distrituales italianas de Veneto, Lombardía, Toscana y Marche. (Rhi Sausi, 2007)
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
42
principalmente entre los municipios urbanos y rurales y, aún más evidente en los
estados del Sur; por ejemplo en Baja California el nivel de consumo es cinco veces
mayor que en Oaxaca y la esperanza de vida, es 20 años superior en el norte de
México, que en el Sur.
Este incremento en las asimetrías espaciales y en su interior, genera que en la
era de la globalización, en los diversos foros multilaterales y de cooperación se
plantee la necesidad de asignar nuevos roles a la planeación regional y al desarrollo
local a partir de un nuevo papel de los gobiernos subnacionales.38 Este nuevo papel
debe propiciar la acción local, que no es otra cosa que la reacción social suscitada
ante la globalización.
En el plano nacional, los problemas persistentes de las regiones deprimidas y
subdesarrolladas se han convertido en el factor fundamental para que los gobiernos
de distintos países apoyen enfoques con bases locales, de “abajo hacia arriba”, que
complementen los principales programas nacionales. Se trata de planteamientos
que parten de la tendencia a la divergencia e incorporan algunos factores no
necesariamente económicos como determinantes en el proceso de crecimiento y
desarrollo.
En el ámbito regional y municipal, las iniciativas de desarrollo local39 han cobrado
fuerza, adaptándose crecientemente en Europa y en los distintos países miembros
de la OCDE (OCDE, 2002), como en diversos países de los continentes americano
y asiático.
Estas iniciativas comprenden medidas introducidas por gobiernos locales, así
como acciones de empresarios, grupos comunitarios, movimientos ciudadanos,
asociaciones locales, entre otros. Dichas iniciativas se centran en las características
particulares del entorno local, donde las localidades pasan a ser sujetos activos
incidiendo en el tipo y estilo de dirección que se da al desarrollo de su territorio.
38
Así sucedió en la Conferencia de la OCDE celebrada en París en 1999 titulada Spatial Planning System: Towards a new role for spatial planning. En 1998, en el marco de la celebración de su Conferencia Anual, el
Banco Mundial también trató el problema de las asimetrías espaciales frente al proceso de globalización y las formas de enfrentarlas desde los gobiernos nacionales, regionales y locales. Por su parte, en el sistema de Naciones Unidas durante los últimos años se han realizado una serie de encuentros y conferencias con el tema espacial-territorial del desarrollo, entre ellas, encontramos las relacionadas a Hábitat, como la Alianza de Ciudades por una Agenda Local hacia las Metas del Milenio. 39
Las iniciativas locales de desarrollo se definen como procesos de toma de decisión y acciones que demandan cierta cooperación entre actores y tienen por objeto lograr fines que contribuyan a mejorar la calidad de vida, ampliar las oportunidades de desarrollo de la región o de la localidad y resolver los efectos destructores del proceso de desarrollo (García, 1998).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
43
Se estimulan entonces políticas con enfoques de desarrollo local que retoman, en
parte, las teorías sobre crecimiento endógeno de los años 70 y del pluralismo
tecnológico y la innovación de los años 80. Estos enfoques recuperan las
características del entorno local y se basan en su potencial endógeno para
desarrollar recursos físicos y naturales, infraestructura, así como también se busca
ampliar la habilidad, calificación, capacitación y energía de los habitantes (capital
humano), y la participación de la comunidad y de las organizaciones locales, esto es,
se aprovecha el capital acumulado. Del mismo modo, se reviven industrias y
artesanías tradicionales, se incentiva el turismo cultural o ecológico, se genera el
autoempleo y la empresarialidad, etcétera.
El desarrollo local termina siendo un proceso en construcción basado en la
potencialización de los recursos existentes al interior del territorio. En este caso y,
recuperando a Franklin Ramírez (2002), los enfoques basados en iniciativas locales
de desarrollo constituyen una dinámica de construcción de espacio alrededor de
proyectos políticos, sociales y económicos que responden a potencialidades e
intereses locales.
En ambos casos, tanto en respuesta a los desequilibrios territoriales como en el
marco de la “glocalización”, la CIPD ha fomentado iniciativas locales de desarrollo,
como en aquellos proyectos promovidos por la cooperación francesa -que veremos
más adelante- que abarcan diferentes ramas económicas: artesanado, intercambio y
cooperación entre empresas pequeñas y medianas, turismo, tecnologías de punta y
agroindustria, entre otras. Del mismo modo, tenemos aquellos proyectos que desde
las redes regionales de cooperación descentralizada de la Unión Europea se
destinan a objetivos de desarrollo local e iniciativas locales de desarrollo en los
países ACP y PVD-ALA.40
A la luz de lo anterior, se puede decir que en el marco del proceso de
globalización, la cooperación internacional para el desarrollo alude a las
40
Los países ACP corresponde a África, Caribe y Pacífico y los denominados PVD-ALA son países en vías de desarrollo de Asia y América Latina. En los años noventa en el marco de programas oficiales de cooperación financiera y técnica de la Unión Europea se orientaron programas de cooperación descentralizada destinados a apoyar iniciativas de base en el marco de programas de microproyectos que se adaptaron para dar una mayor responsabilidad a los agentes descentralizados, tanto gobiernos locales como ONG. En ese sentido, en el contexto de redes regionales de cooperación descentralizada se impulsaron iniciativas para la creación de empleos en el ámbito local por medio de iniciativas piloto de desarrollo económico local. (Comisión de las Comunidades Europeas COM 96, final).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
44
posibilidades de impulsar estrategias de desarrollo económico local41 y de desarrollo
endógeno. 42 Por un lado, se presenta como una estrategia para responder a los
nuevos desafíos de competencia que impone el proceso global de desarrollo a los
espacios locales, pero, por el otro, lo hace como una estrategia para hacer frente a
la serie de contradicciones que provoca este proceso entre las localidades como al
interior de éstas.
Sea de una u otra forma, con la globalización los espacios locales se convierten
en piezas importantes en el nuevo clima de competencia internacional y en
receptores directos de la serie de externalidades negativas y positivas de dicha
competencia. Ello, aunado con los factores anteriormente descritos
(descentralización, vinculación externa, urbanización, desarrollo sustentable,
necesidades básicas y ajuste estructural) da como resultado que la responsabilidad
en las políticas territoriales de desarrollo se traslade de los espacios nacionales a los
espacios locales.
En otro sentido, debido a los efectos excluyentes de la globalización, la acción
local en pro del desarrollo se basa en acciones compensatorias a la atención de
grupos marginados y a la exploración de enfoques y formas de acción que permitan
a las sociedades locales apropiarse del desarrollo económico y orientarlo a
modalidades que propicien la inclusión social (Ferreira, 2004: 50-51).
Así, los gobiernos locales tienen que asumir cada vez mayores responsabilidades
en las políticas sociales de desarrollo, como es la enseñanza, la salud, la formación
profesional, la atención a colectivos marginados,43 la creación de empleo, etc. En
41
El Desarrollo Económico Local es un proceso localizado de crecimiento económico con generación de empleo,
encaminado a incrementar el nivel de vida de los diferentes grupos de población y eliminar condiciones de opresión de todos los individuos. (Sánchez:2001:65) 42
El Desarrollo endógeno significa, la capacidad para transformar el sistema socioeconómico; la habilidad para
reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo endógeno es en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local. (Boisier:2001) 43
En este punto vemos, por ejemplo, la política social municipal (Guillén, 2003: 289-309), que en el caso de México se refiere a los esfuerzos municipales que privilegian la atención a la marginalidad social o a problemáticas asociadas con la pobreza; en ese sentido esta política asume el claro propósito de corregi r desequilibrios, atenuar diferencias o proteger a personas en situaciones extremas (jóvenes, mujeres, indígenas, ancianos, niños, etcétera). Por su parte, en algunas municipalidades de ciudades desarrolladas con alto índice de migración se crean puentes de cooperación interétnicos a fin de generar condiciones de tolerancia intercultural e interétnica indispensable, como se aprecia en el capítulo dos (2). Asimismo, encontramos las políticas de cohesión social que, en el marco del programa: Fondo de Cohesión Social y Desarrollo Regional de
la Unión Europea (UE) se instrumentan en diversas localidades de los países miembros. ,
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
45
tales casos, el desarrollo local más que ser un proceso se convierte en una intención
de desarrollar.44
De acuerdo con esta lógica, se pueden registrar diversas experiencias en la
cooperación como aquellas enfocadas a la gestión del agua, la lucha contra la
exclusión de diversos grupos, la inserción social y económica, así como los
programas de desarrollo humano a escala local.45
Un ejemplo en esta ruta, es aquella cooperación que desde el ámbito multilateral
se enfoca a la lucha contra la pobreza en las ciudades, como es el caso de la
Alianza Mundial de las Ciudades contra la Pobreza (AMCCP), creada con la ayuda
del PNUD.46 Entre los temas tratados se encuentran: gestión urbana con inclusión
social, nuevas organizaciones de servicios públicos, nuevos procedimientos para la
implicación de los ciudadanos, instauración de mecanismos de decisión, puesta en
marcha de sistema de micro crédito o de redistribución de los medios financieros,
por ejemplo.
Ahora bien, considerando que hay una coincidencia en gran parte de la literatura
sobre el tema, en señalar que para lograr procesos de desarrollo local exitosos es
importante que se tomen en cuenta una serie de factores relacionados con los
recursos físicos y naturales, así como con otro tipo de capacidades vinculadas con la
potenciación del capital humano y la participación comunitaria, entonces, el
desarrollo local parece estar muy condicionado por la capacidad que tenga la
localidad afectada de generar el marco institucional para desplegar las capacidades
que encierran el territorio y sus actores –la territorial institutional building-, al tiempo
que se busca potenciar un cambio cultural en los agentes a fin de que realicen
acciones colectivas y de cooperación (Alonso, 2003).
En este sentido, se entendería que el desarrollo local es un modelo que sólo
puede ser exitoso en localidades con fuerte tradición industrial, con elites que
apuestan a la innovación permanente y la competencia, con una trama institucional y
una sociedad civil protagónica y con capacidad de acción. Lo anterior parece dejar
44
Como vimos en este mismo capítulo, las intenciones de desarrollar tienen que ver con las acciones emprendidas para resolver los efectos destructores del propio proceso de desarrollo. 45
Tal es el caso de la cooperación impulsada por los municipios de la región de la Toscana, en Italia que son los que mas participan en la cooperación para el desarrollo, de hecho se estima que de 297, son 126 los que realizan actividades en ese sentido. Véase sobre este ejemplo Rhi Saussi (2000). 46
Una de las razones centrales en la creación de esta alianza es que en la actualidad los poderes locales se enfrentan a la paradoja que han de desarrollar un número cada vez mayor de programas sociales de lucha contra la pobreza, aunque ellos tienen muy poco control sobre los mecanismos de generación de esta pobreza.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
46
fuera a un sinfín de localidades que carecen de todas estas características, para las
cuales el desarrollo local se convierte, entonces, en una meta inalcanzable.
Esto ha conllevado a procesos de intervención desde abajo que intentan elevar el
potencial endógeno local, mediante el apoyo a la capacidad de iniciativa de inversión
autónoma, el respaldo a la promoción de redes sociales, o como se le denomina
desde el BID, de capital social, y al estímulo de un sistema institucional que
acompañe las actividades del sector económico y la sociedad civil en estrategias de
desarrollo local.
En dicha tarea, es cada vez más aceptado, el papel de articulador que tiene el
gobierno local, correspondiéndole la acción pública para el desarrollo de su territorio.
Por ello y, ante la falta de capacidad técnica de las administraciones y gobiernos
locales, la CIPD ha llegado a incorporar esquemas de fortalecimiento de gestión
pública local, precisamente, para encauzar, diseñar y aplicar políticas locales de
desarrollo. Pero, sobre este punto se regresa más adelante.
El desarrollo local se convierte, así, en un concepto sistémico, donde el factor
económico deja de ser el único determinante, al valorarse a la par otras
dimensiones. El desarrollo local, como producto de la evolución misma del proceso
de Desarrollo y de sus externalidades negativas y positivas, incorpora una serie de
dimensiones como la social, la cultural, la ambiental y la espacial-territorial. Todas
estas dimensiones comparecen en el proceso de desarrollo local condicionándolo o
determinándolo.
Consideraciones finales
Después de la revisión histórica realizada, podemos ubicar al desarrollo local como
parte del propio proceso evolutivo del desarrollo y, por lo tanto, como una estrategia
que recientemente está tomando importancia en las políticas y programas de la
cooperación internacional.
Si bien este capítulo no se centró en un análisis, en estricto sentido sobre cómo
se comporta la cooperación internacional en su vinculación con el desarrollo local,
nos permitió conocer sus orígenes y evolución para comprender de qué forma el
desarrollo local se convierte en una nueva forma de generar acciones de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
47
intervención y, en tal caso, cómo se interpreta y tenderá a ser interpretado desde la
cooperación.
Con base en este análisis retrospectivo, es posible señalar que la cooperación
internacional para el desarrollo ha ido evolucionando de acuerdo a la teorización que
del desarrollo se hace en contextos históricos específicos. Vimos cómo la visión
centralista-vertical de las primeras décadas de ayuda al desarrollo negó el papel y la
influencia del espacio, del territorio y, por consecuencia, de la región y la localidad
en los procesos económicos y sociales, correspondiendo al Estado la búsqueda por
homogenizar los niveles de bienestar. En este entorno se recrearon políticas de
cooperación de corte macroeconómico y sectorial, bajo la perspectiva de la
reducción de las disparidades y la homogeneidad territorial.
Se dejó así de lado la dimensión territorial y sus implicaciones, considerando a
las economías nacionales como un todo y el espacio internacional como el punto de
unión de aquellos países que desarrollaban algún tipo de intercambio. Se olvidó,
también, que dependiendo de ciertas especificidades culturales y/o sociales, las
personas de una comunidad rural determinada priorizan ciertos benefactores,
distintos a los de una comunidad o sociedad urbana.
Para la década de los 70, pero principalmente en los años 80, la visión estructural
del desarrollo necesariamente se fue transformando por la influencia de otros puntos
geográficos y situaciones sociales que de manera alterna plantearon enfoques
distintos al imperante y que han ido enriqueciendo la perspectiva teórica en torno al
desarrollo. Dichos enfoques cuestionan el patrón dominante del desarrollo y
consideran necesario repensarlo. Parte de éstos tendrán una contribución
significativa en la generación de intervenciones a nivel local. Así, los enfoques
globales del desarrollo, en particular los de necesidades básicas y de desarrollo
sustentable, destacan el carácter social-territorial y endógeno del desarrollo. Sus
puntos de partida y acción serán, entonces, los espacios locales.
Asimismo, cambios económico-institucionales como el ajuste estructural y la
descentralización, y procesos como la urbanización, hacían ya referencia explícita a
los espacios subnacionales. Con todo lo anterior el desarrollo local va adquiriendo
significado.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
48
A partir de este momento y en combinación con las propias teorías sobre
desarrollo endógeno que emanan de la teoría económica, se fueron dando las bases
teórico-prácticas para concebir el desarrollo desde una dimensión espacial-territorial,
y con ello, conceptos como el desarrollo regional y local son valorizados y
fortalecidos.
El desarrollo local no sólo es resultado de las transformaciones en la concepción
y praxis del Desarrollo, sino también es producto de las externalidades negativas y
positivas que en sus fases de creación y destrucción conlleva. En ese caso, el
desarrollo local en la cooperación internacional parte de razones contradictorias. Por
un lado, se revaloriza ante los efectos desequilibrantes de la pobreza en los países;
considerándose como una variable determinante para paliar los efectos
contraproducentes que las medidas económicas (ajuste estructural, recomposición
productiva y apertura económica) han tenido en los espacios locales; asimismo, se
concibe como una estrategia para responder a los desafíos de competencia
económico-productiva que impone la globalización en los espacios locales.
Por otro lado, el enfoque de desarrollo local es valorado desde la CIPD ante los
casos de éxito registrados en diversos espacios subnacionales respecto a la
reducción de la pobreza, la integración social y el reforzamiento del tejido social para
afrontar los problemas ambientales, de desarrollo económico e incluso de
gobernabilidad. De tal forma, en las intervenciones de la cooperación internacional
hay una intención de desarrollar localmente, creando aquellas condiciones que en
otras realidades locales han tenido efectos significativamente positivos.
El desarrollo local, como producto de la evolución misma del proceso de
Desarrollo y de sus externalidades negativas y positivas, incorpora una serie de
dimensiones como la social, la cultural, la ambiental y la espacial-territorial.
Al incluir todas estas dimensiones, entonces, el desarrollo local tendiera a
integrar una visión espacial que in situ contemple la totalidad de interacciones
económicas, sociales, políticas y ambientales que se dan en el proceso del
desarrollo de una unidad socio-territorial determinada. Y, concomitantemente,
considerar a los mecanismos mediante los cuales puedan convertirse en dinámicas
las potencialidades identificadas en dicha unidad socio-territorial como es el caso del
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
49
papel que tienen los recursos, los agentes y las capacidades locales en el proceso
de cambio y construcción que implica el desarrollo al interior del territorio.
Ahora bien, la importancia que adquieren los enfoques de desarrollo local en la
teorización y en el proceso mismo del desarrollo ha provocado una transformación
en la forma tradicional como éste era concebido en la cooperación internacional para
el desarrollo y en los agentes que se consideraban prioritarios en su dinamización y
en sus intervenciones.
Así, en la agenda de la cooperación internacional aquellas políticas regionales
tradicionales que mediante acciones exógenas pretendían mejorar los problemas
estructurales del desarrollo de las regiones y localidades menos favorecidas se
transforman. Dando paso a una certeza, cada vez más aceptada, de que no basta
con impulsar medidas desde el centro o desde una visión estrictamente nacional,
sino que los procesos de desarrollo y/o las intenciones de desarrollar, deben ser
concebidos también desde los espacios locales y regionales.
Si es cierto que estas intervenciones involucran a una variedad de agentes, en la
actualidad, dados los cambios político-institucionales y los nuevos enfoques teóricos
del desarrollo, se reconoce que la función pública es función crucial en el espectro
de todas las variables del desarrollo.
Por ello, como veremos en el siguiente capítulo, el impulso de los enfoques de
desarrollo local desde la CIPD repercute en la actividad municipal y en sus nuevas
responsabilidades; pues, por una parte, se generan programas y proyectos de
desarrollo enfocados más hacia los espacios locales donde la función del gobierno
local debe ser mayor. Por otra parte, los gobiernos locales están jugando o tienden a
jugar un papel más activo en el diseño, puesta en marcha y seguimiento de las
estrategias de desarrollo local.
Con ello, los esquemas clásicos de la cooperación internacional se transforman.
Los gobiernos municipales adquieren un protagonismo sin precedente en el sistema
internacional de la cooperación, un sistema antes caracterizado por el
desencadenamiento de procesos de desarrollo en la esfera nacional.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
50
II. Cooperación Internacional para el Desarrollo Local y
municipio en el contexto de transformación estructural de América Latina
En los últimos 25 años, América Latina ha experimentado cambios significativos en
la concepción, diseño y operación de las políticas de desarrollo local. Como lo vimos
en el primer capítulo, tanto la reestructuración productiva aparejada con el proceso
de globalización económica como las consecuencias del ajuste estructural de los
enfoques neoliberales -cuyo principal efecto se observa en un creciente fenómeno
de descentralización-, han tenido un impacto directo en la planeación doméstica de
las políticas de desarrollo local. En tal contexto, adquieren un papel central la propia
evolución socioeconómica, política y cultural de los países de la región, así como el
papel que ha jugado la cooperación internacional para el desarrollo.
En este panorama, los municipios en América Latina han iniciado experiencias
relevantes en sus territorios en cuanto a la conducción de procesos de desarrollo
económico, social y sustentable. Nuevas responsabilidades les han sido impuestas
para ampliar su esfera de actuación y agregar a sus funciones tradicionales el
diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo que tiendan a generar
ventajas competitivas territoriales, a mejorar el nivel de vida de su población y a
fortalecer lazos solidarios en la comunidad local. Sin embargo, existen limitantes que
obstaculizan el logro de estos objetivos estratégicos que varían de país a país, en
función de sus historias políticas, su situación económica, sus contextos
institucionales de interacción y la conformación de sus sociedades como
conglomerados complejos.
La heterogénea realidad en América Latina refleja, así, un vasto cúmulo de
experiencias particulares que sería imposible abordar en su totalidad en este trabajo.
Lo que se busca es presentar un panorama general del desarrollo local en el marco
de la CIPD, situándolo en un contexto donde se valoriza al municipio y su desarrollo
en el marco de cambios estructurales en la región.
En todo caso, la constante en este apartado, es continuar la línea argumentativa
sobre el papel que guarda el gobierno local como eje articulador de sinergias en pro
del desarrollo local, y el papel que en ese sentido le está correspondiendo jugar
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
51
desde la cooperación internacional. Por ello, se analiza el significado que han tenido
los cambios económico-político-institucionales en América Latina, en específico,
sobre la importancia que adquiere el municipio como ámbito de gobierno y agente de
desarrollo a fin de dar cuenta, en la segunda parte, del papel que éste tiene para el
desarrollo local y el rol que está por tanto llamado a desempeñar en la CIPDL. Se
pretende así en este capítulo contextualizar el espacio y tiempo particular del
análisis sobre la cooperación internacional para el desarrollo local; al tiempo que se
continuan integrando los referentes conceptuales que nos aportarán los elementos
de estudio necesarios para que en las partes siguientes del libro se puedan
establecer las limitaciones y posibilidades de la CIPDL en la Región.
La cooperación internacional para el desarrollo local
Cuando hablamos de cooperación internacional para el desarrollo y, en el caso
particular de este trabajo, al referirnos a la cooperación dirigida al desarrollo local, es
importante aludir al concepto de desarrollo, pues justo ha sido la conceptualización
de este término, no sólo la que dio origen a la cooperación en el sistema
internacional, sino también la que ha determinado las pautas, formas y temáticas
que la misma ha tenido a lo largo de sus más de 50 años de historia.
Como analizamos en el capítulo anterior, el concepto de desarrollo no ha tenido
un significado unívoco. Su sentido, en un primer momento, se refirió al alcance de
los niveles de progreso de la sociedad capitalista industrial. Posteriormente, frente a
sus propios límites y el surgimiento de propuestas alternativas, el desarrollo
comenzó a percibirse como un concepto de múltiples dimensiones (ambiental,
social, cultural, político-institucional y espacial-territorial).
Del mismo modo, las externalidades negativas del progreso occidental han
propiciado una serie de problemas que no han podido ser resueltos, por lo que el
desarrollo desde la práctica de la cooperación estaría relacionado, por un lado, con
las acciones o intervenciones que llevan a cabo distintos actores o agentes para
promover un desarrollo efectivo. Dicho proceso, en la historia contemporánea del
siglo XX y de los primeros años de este siglo, tendría más que ver con la idea de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
52
progreso de las sociedades industrializadas de Occidente como sucedió con el
enfoque modernizador y a últimas fechas con el propio proceso de la globalización.
Frente a las contradicciones y problemas inherentes al proceso de desarrollo, la
cooperación internacional se exige también una serie de respuestas, incorporando,
en tal sentido, intervenciones dirigidas al desarrollo sustentable, el etnodesarrollo, el
desarrollo urbano y, recientemente, al desarrollo local. Así, las acciones dirigidas al
desarrollo local por los diversos actores del sistema internacional de la cooperación
para el desarrollo se sitúan en esta perspectiva.
En tal entendido, y como ha quedado constatado en el capítulo anterior, el
desarrollo local es resultado de la evolución del proceso mismo del Desarrollo, ya
sea como producto de las transformaciones generadas por éste en lo relativo a los
cambios en las formas de producción, o como efecto de las externalidades negativas
y/o positivas que trae consigo.
De este modo, el desarrollo local, necesariamente, parte también de un enfoque
sistémico y multidimensional que, por sí mismo, conlleva un abanico amplio de
acciones. Dichas acciones van desde la enseñanza, la salud, la formación
profesional, la atención a colectivos marginados, la creación de empleo, el fomento
de la producción local, el turismo, la protección y mejora del medio ambiente, el
desarrollo cultural, la creación y fomento de empresas tradicionales, la agroindustria,
el manejo de residuos sólidos, el apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES)
y la construcción de agencias de desarrollo local. Y, por supuesto, al delimitarse el
desarrollo local al ámbito del municipio entonces también incorpora temas referentes
a la propia organización interna de la municipalidad, como la formación de los
funcionarios locales, la mejora de la recaudación, la administración de los servicios,
la planificación estratégica urbana, los catastros, la atención al ciudadano y todo
aquello que puede caber en la mejora de la actuación de las administraciones
locales como componente clave del desarrollo.
Todas estas acciones deben tener como característica fundamental que su
contribución sea capaz de desencadenar procesos de desarrollo local o fortalecer
los ya existentes en un municipio en particular.
En la actualidad hay cada vez un mayor interés para favorecer acciones dirigidas
a la dimensión local del desarrollo y a la creación de nuevos modelos de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
53
cooperación descentralizada comprometidos con la construcción y el reforzamiento
de capacidades y competencias de los sujetos territoriales. Así, diferentes agencias
de cooperación, fundaciones, organizaciones no gubernamentales, organismos
internacionales e instituciones de carácter regional y local en los países
desarrollados y en desarrollo, generan intervenciones hacia el desarrollo local.
Hasta la fecha esta cooperación dirigida al ámbito de lo local y a su desarrollo no
ha adquirido una modalidad en particular. En general, ésta se ha dado desde los
propios gobiernos municipales que han buscado formas de establecer lazos de
cooperación con sus homólogos en otros países para la consecución de fines muy
particulares. Encontramos, también, aquellas intervenciones dirigidas directamente a
los espacios municipales, desde las agencias de cooperación de los países
donantes y de las multilaterales, como las pertenecientes al Sistema de Naciones
Unidas.
En el primer caso, observamos que son los mismos municipios quienes actúan
desde distintos foros y con variadas formas, ya sea que se constituyan en redes y/o
asociaciones, formen hermanamientos de colaboración, establezcan alianzas
regionales o internacionales para temas específicos, generen esquemas de
cooperación descentralizada o de cooperación local para el desarrollo.
En el segundo caso, tenemos aquella cooperación que, proveniente de las
fuentes multilaterales y bilaterales de cooperación, es dirigida directamente a
intervenciones de desarrollo local hacia los niveles subnacionales de los países. En
la mayoría de los casos, dichas intervenciones no utilizan las redes de cooperación
descentralizada o las propias asociaciones regionales y/o internacionales de
municipios, sino que se hace uso de los canales tradicionales, es decir, de manera
estatocéntrica y vertical.
Esta cooperación, si bien se realiza en menor cantidad, resulta importante
señalarla, pues en países donde hay un gran número de municipios carentes de las
posibilidades técnicas y humanas para instrumentar proyectos de cooperación
internacional por cuenta propia, puede ser una buena herramienta en el desarrollo
de estas potencialidades, a través de programas nacionales de desarrollo local y
fortalecimiento municipal.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
54
Considerando la multiplicidad de formas que pueden adoptarse y las modalidades
que intervienen en el desarrollo local desde el sistema internacional de cooperación,
este trabajo utiliza una concepción amplia del término de cooperación internacional
para el desarrollo local a fin de incorporar tanto la cooperación descentralizada
pública directa e indirecta;47 la cooperación horizontal vía hermanamientos y
asociaciones de gobiernos municipales; como aquellas formas de intervención que
las agencias bilaterales y multilaterales (léanse también organismos financieros
internacionales como el BID o el BM), han realizado para desencadenar procesos de
desarrollo local; como al cooperación en redes por procesos de confinanciación de
acciones entre varios agentes cooperantes.
Ahora bien, dado el carácter multidimensional del desarrollo local, es clara la
existencia de una diversidad de actores participantes en esta cooperación. Así, esta
multiplicidad de agentes abarca la presencia de instancias federales; asociaciones
nacionales, regionales y/o provinciales de municipios; agencias de desarrollo local;
obviamente, las propias municipalidades; organizaciones no gubernamentales ya
sean locales, comunitarias, nacionales y/o internacionales; universidades y centros
académicos y de investigación; empresas y, finalmente, agencias bilaterales y
multilaterales de cooperación. Estas últimas, en conjunto con las ONG, en algunas
realidades geográficas, se han constituido en actores centrales.
De tal forma, las distintas modalidades de acción que se relacionan con la
cooperación internacional para el desarrollo local son:
i) Las acciones impulsadas por municipios en el ámbito de la cooperación
descentralizada gubernamental, o aquella que se ha llamado
cooperación descentralizada pública directa48. Siendo parte de su
tipología:
47
Desde el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, se habla de cooperación descentralizada
pública como el conjunto de las acciones de cooperación internacional que realizan o promueven los gobiernos locales y regionales. Esta cooperación puede ser a su vez directa es decir la que supone el establecimiento de una relación directa entre gobiernos locales y regionales, sobre la base de la implicación y autonomía de dichos agentes. Mientras la cooperación descentralizada pública indirecta o delegada -éste es el caso, por ejemplo, de las acciones presentadas por ONGD y financiadas por los gobiernos subestatales- o se refiere a acciones locales de sensibilización y educación al desarrollo, que no suponen una relación entre los gobiernos locales como actores. 48 De acuerdo a las modalidades que propone el Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, también se habla de la cooperación descentralizada pública indirecta, cuando vía fondos o
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
55
a. Cooperación descentralizada bilateral.
b. Hermanamiento o convenio de cooperación a largo plazo49;
c. proyecto o intervención puntual;
d. proyectos comunes, que asocian varios gobiernos locales
alrededor de una intervención concreta;
e. los municipios como oferentes de cooperación
ii) Las acciones que los propios municipios impulsan actuando en
asociaciones de municipios, lo cual constituye una forma de cooperación
descentralizada por redes de gobiernos locales.
a. Cooperación descentralizada regional
b. Cooperación descentralizada multilateral
c. Cooperación descentralizada transfronteriza
d. Cooperación de trabajo en red para el intercambio técnico.
iii) Aquellas acciones provenientes de la oferta bilateral y/o multilateral,
que apoyan directamente a procesos de desarrollo local y fortalecimiento
municipal, o a la propia cooperación descentralizada. En muchos de estos
casos, los municipios aparecen como simples receptores de fondos. En
esta misma cooperación encontramos aquellas acciones canalizadas por
agencias nacionales y/o multilaterales a los municipios por medio del
gobierno central.
iv) Aquellas políticas o acciones que los municipios impulsan por cuenta
propia para gestionar recursos de cooperación para el desarrollo a
agencias bilaterales y/o multilaterales. En este caso son sujetos y
agentes de desarrollo.
programas de financiamiento de los gobiernos locales se incentiva la participación de las ONG para impulsar proyectos de desarrollo en municipios receptores, o bien para realizar campañas de concientización con la población en general, esquema que usualmente es utilizado por las comunidades autónomas y los ayuntamientos españoles. Esta forma de cooperación se incorpora en este trabajo en el marco de la cooperación descentralizada pública directa, por considerar que, finalmente, la idea de esta cooperación emerge del gobierno local. 49
A partir de este punto, se toma la tipología del Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
56
v) Aquellas acciones dirigidas hacia los municipios y su desarrollo, por parte
de organizaciones no gubernamentales, fundaciones y otro tipo de actores
de la sociedad civil. Cooperación descentralizada no gubernamental.
vi) La colaboración en redes, que incorpora a varias o a todas las
modalidades anteriores. Esta es una forma de cooperación que funciona
como una cofinanciación de acciones entre varios actores. En este trabajo
a dicha cooperación, se le denomina cooperación en redes de
cofinanciación.
Al desagregar de esta manera la tipología sobre lo que denominamos
cooperación para el desarrollo local, nos permite abordar el tema desde la
perspectiva de la cooperación descentralizada gubernamental y no gubernamental,
como de la cooperación que les interesa priorizar a las agencias bilaterales o
multilaterales en el ámbito municipal; o aquella instrumentada por fundaciones; la
canalizada por el gobierno central; la que gestionan los propios municipios; o hasta
aquella cooperación que los propios municipios actuando como oferentes canalizan
a otros municipios allende sus fronteras. Además de incorporar en esta taxonomía
aquella que integra todas las anteriores a partir de la conformación de redes.
Una taxonomía como la propuesta resulta de utilidad para estudiar el caso de
algunos países de América Latina, pues por los diferentes grados de participación
que sus municipios tienen en la cooperación internacional para el desarrollo local y
las diferentes formas que ésta adopta nos permite no sólo centrarnos en aquella que
se ha dado en llamar cooperación descentralizada, sino también en la que proviene
por fuentes tradicionales que debido al papel que la misma ha desempeñado en los
últimos años en materia de descentralización, fortalecimiento municipal, desarrollo
económico local , etcétera, es fundamental también analizarla.
Una vez que se ha desarrollado el concepto de cooperación internacional para el
desarrollo local, resulta fundamental, en el siguiente apartado argumentar las
razones por las cuales lo situamos desde el espacio del municipio, a fin que
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
57
posteriormente sea posible proponer una definición del desarrollo local visto desde la
gestión pública municipal.
El municipio como el espacio del desarrollo local
Debido a que hay una gran discusión en torno a la determinación del ámbito
territorial correspondiente a lo local y, por tanto, a su desarrollo, es importante
aclarar por qué el espacio de referencia del presente trabajo es el municipio y, en tal
caso, indicar su significado.
Desarrollo local y fortalecimiento
municipal
Cooperación descentralizada gubernamental
Cooperación descentralizada
Multilateral / Regional
Cooperación en redes de cofinanciación
Cooperación Impulsada por cuenta propia
Cooperación descentralizada no
gubernamental. Cooperación
canalizada por el gobierno central
Recursos Multilaterales / Bilaterales
Tradicionales
Redes de gobiernos locales
Cooperación Internacional para el desarrollo local
Instrumentan
Instrumentan
Impulsa
Impulsa
Impulsa
Impulsa
Impulsa
Impulsa
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
58
En un sentido, lo local es una dimensión específica de la construcción social del
territorio. Es decir, lo local es la dimensión espacial de la sociedad local, la cual está
relacionada con un nivel cultural de pertenencia expresado en términos de la
existencia de una identidad colectiva o de un sentimiento de pertenencia a un lugar o
sitio específico, capaz de producir valores comunes y bienes localmente
gestionados.
En otro sentido, se considera que “lo local” sólo adquiere razón cuando se le mira
desde fuera y desde arriba. Así, la región constituye un espacio local cuando es
mirada desde el ámbito nacional, el estado desde la región y el municipio desde el
estado. Con base en esta perspectiva, lo local resulta discernible de lo nacional y se
opone al término global. Sin embargo, lo local muchas veces se confunde con lo
regional.
Considerando esta confusión, Boisier (2001), expresa que la diferencia entre
ambos es una cuestión escalar. Tratándose, por un lado, de una escala territorial en
la cual en distintos segmentos de ella se ubican tanto lo local como lo regional y en
donde el sentido común puede constituirse en un buen criterio para la demarcación.
Así, resultaría ambiguo referirse a la región del Occidente de México con el término
de desarrollo local, pero por el contrario, se puede hablar del pueblo de Zapotlán o
de la ciudad de Guadalajara en tales términos.
Por otro lado, se trata de una escala funcional, aunque muchas veces poco
precisa. Por ejemplo, la función de la construcción de la vivienda o el manejo de
residuos sólidos, se entienden hoy como funciones muy apropiadas de la escala
local, en concreto, del ámbito municipal. Sin embargo, la función de promover el
desarrollo macroeconómico, en la mayoría de los casos, no puede ser interpretado
como una función local, sino más bien regional y completamente nacional.
Ahora bien, lo local visto desde el desarrollo, se refiere a la articulación entre
desarrollo y espacio, en el sentido de que toda actividad de desarrollo local
constituye una dinámica particular de construcción de espacio alrededor de
proyectos político-sociales y económicos que responden a intereses locales
(Ramírez, 2002).
En tal orden de ideas, lo local adquiere sentido cuando la dinámica endógena no
sólo aprovecha procesos económico-sociales regionales, nacionales, o macro-
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
59
económicos y/o globales, sino también como resultado de un proceso de
concertación entre actores diversos vinculados a un territorio específico –
empresarios, gobierno, grupos sociales, escuelas, institutos…- (Thoening, 1996 en
Cabrero) regidos por una trama institucional específica formal y/o informal50, cuya
interacción no puede omitirse si se aspira a comprender las interacciones sociales
en cada territorio y su papel en el desarrollo. (Morales, 2006) Por ello, nos dice
Morales (2006) uno de los aspectos medulares del análisis del desarrollo local tiene
que ver con el estudio de los mecanismos institucionales que lo condicionan.
En esta línea de pensamiento, resulta importante referirse entonces a la acción
pública local que es la relación entre la acción gubernamental local, la
intergubernamental que incide en un espacio social y territorial específico, y la
acción colectiva de los diversos actores sociales locales y de grupos específicos,
coaliciones y conglomerados de intereses (Cabrero, 2005: 17) cuya relación
conjunta no sólo le da forma al espacio local en su conjunto, sino es capaz de incidir
o no en impulsar procesos de desarrollo local autosostenido.
Ante los cambios económico-institucionales, la demanda de la propia sociedad
civil y los nuevos enfoques teóricos del desarrollo, se reconoce a la función pública
local como crucial en el espectro de todas las variables del desarrollo local. En ese
entendido, si bien una serie de estrategias locales de desarrollo son y pueden ser
impulsadas por los diversos actores de un territorio, desde empresas, instituciones
de investigación y/o redes sociales, las autoridades locales con su gestión de
gobierno se convierten en uno de los actores fundamentales en este proceso,
Por lo anterior, la gestión del desarrollo local repercute, obligadamente, citando a
Gibbins (1999), en la actividad municipal y en sus nuevas responsabilidades. Es por
ello que aún dentro de sus limitaciones históricas los gobiernos locales están
surgiendo como los protagonistas principales en este proceso. Al presente son éstos
a los que les corresponde cumplir la función de facilitar las condiciones para el
diseño y la instrumentación de políticas públicas de desarrollo local, que conlleva a
que proporcionen servicios y ubiquen al ciudadano en condiciones de lograr el
50
(…) el funcionamiento de las instituciones determina la evolución de las economías y la senda específica de
crecimiento de la ciudades y países; es decir; que las normas y reglas, formales (como los contratos y los acuerdos entre empresas y actores) pero también informales (como los códigos de conducta y las convenciones), existentes en una sociaedad, juegan un papel estratégico en los procesos de desarrollo. (Vázquez Barquero, 2006, citando en Morales, 2006: 9).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
60
desarrollo económico, el bienestar social y la protección medioambiental de sus
comunidades locales.
En razón de ello, en este trabajo me refiero a lo local como el ámbito específico
del municipio, pudiendo ser el gobierno local el agente51 articulador para
desencadenar este proceso.
En este marco, desde distintos foros multilaterales (OCDE, Naciones Unidas, BM,
etc.) y agencias bilaterales de cooperación (Agencia Española de Cooperación
Internacional –AECI-, Agencia de Cooperación Técnica Alemana –GTZ-, Agencia
Japonesa de Ayuda al Desarrollo –JICA-, la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional -USAID-, entre otras), se ha hecho referencia al papel
central que tienen los gobiernos locales en la lucha contra la pobreza, la
contaminación ambiental, la exclusión social y, en general, en la generación de una
serie de principios que tienen una relación con el desarrollo local.
El hecho de considerar al gobierno municipal como el articulador principal en este
proceso se debe al sentido común –que paradójicamente apenas se hace visible –,
de ser el nivel de gobierno más cercano a la gente y, en tal razón, el eje articulador
del proceso de políticas y respuestas de los distintos niveles de gobierno. Pero tal
vez una razón más sobresaliente en la actualidad, es que debido al cambio
estructural de la economía internacional los gobiernos subnacionales se convierten
en agentes protagónicos para desencadenar procesos de desarrollo en su propia
jurisdicción, como lo veremos más adelante en el caso latinoamericano.
Ahora bien, en el discurso de los diversos organismos internacionales, así como
en las políticas nacionales, vemos cómo son los gobiernos locales los que deben
preocuparse de la orientación estratégica del desarrollo que incluye un espectro
amplio de medidas orientadas al crecimiento económico como la competitividad de
sus empresas y de su territorio para la inversión; la promoción del empleo; el soporte
a productores; el apoyo a la creación de redes como clusters y distritos industriales.
Pero también, dado el carácter multidimensional del desarrollo local, el gobierno
local debe garantizar la generación de políticas sociales de desarrollo, la
conservación y protección del medio ambiente, el respeto a la cultura, el beneficiarse
51
Agente es la entidad que actúa y provoca cambios y cuyos logros pueden juzgarse en función de sus propios valores y objetivos, independientemente de que los evaluemos o no en función de algunos criterios externos (Sen, 2000).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
61
de su interrelación con la región, etcétera. Es por ello que diferentes proyectos de
cooperación internacional impulsan acciones en estos dos sentidos.
En diversos países observamos ejemplos en los que los gobiernos municipales
han ampliado sus capacidades para impulsar el desarrollo de sus territorios.52 En
otras experiencias, tenemos que si bien en un inicio los gobiernos locales no han
asumido un papel protagónico, a final de cuentas se han convertido en un agente
importante en la consolidación de iniciativas ciudadanas de desarrollo local.53
A fin de lograr lo anterior, los gobiernos municipales no sólo han tenido que
contar con los recursos técnicos, humanos y financieros para dinamizar actores y
potencialidades locales en el impulso a acciones del desarrollo de sus territorios,
sino también han requerido formar socios54 o generar una red de cooperación entre
los distintos agentes económicos, políticos y sociales que inciden en el desarrollo
local.55, los cuales no necesariamente tienen que pertenecer al mismo espacio local,
sino como sucede con algunas estrategias de cooperación que han impulsado
ciertas ciudades en América Latina a estas redes han sumado a distintas agencias
bilaterales, multilaterales, ciudades hermanas, fundaciones y otros agentes
cooperantes.
De tal forma, el desarrollo local pasa a formar parte del extenso ámbito de la
acción del gobierno municipal. Sin embargo, son pocos los gobiernos municipales
los que realmente pueden convertirse o son agentes de desarrollo. En la generalidad
de los países, estos gobiernos aún presentan una débil capacidad técnica para
impulsar políticas de desarrollo local,56 pues sus nuevas responsabilidades, no
52
Tal es el caso del gobierno de la ciudad de Jerez en el sur de España, que frente a la problemática económica y social que sufrió la ciudad a raíz del decrecimiento en la producción y compra del jerez, generó las bases para revertir esta situación, mediante el fomento del desarrollo económico a largo plazo propiciado tanto por recursos propios como por otros provenientes de los fondos regionales y de cohesión social de la Unión Europea. A la larga, en Jerez se ha logrado fomentar una estrategia de diversificación del monocultivo, se ha fomentado el empleo, se han puesto en marcha una serie de políticas sociales que aumentan la calidad de vida de las personas (OCDE, 2002). 53
Ejemplos de este tipo, tal vez, son los más generalizados. Dos experiencias representativas se dan Ballyhoura, Irlanda y Serra do Caldeirao, en Portugal. En ambos casos, los cambios necesarios para desencadenar procesos de desarrollo fueron iniciados por los ciudadanos; a la larga, el gobierno municipal tuvo que desempeñar un papel importante sobre todo como articulador con los otros niveles de gobierno y los fondos de la Unión Europea (OCDE, 2002). 54
Este término de formación de socios lo utiliza Ruiz (2004: 239). 55
La noción de red se extrajo de Arroyo y Sánchez (2003). 56
La capacidad técnica de un municipio es considerada desde tres niveles diferentes: el plano institucional, la estructura administrativa y la relación del municipio con la sociedad. El plano político-institucional hace referencia a las relaciones existentes entre la Federación y los gobiernos locales y al sistema de partidos que predomina, todo lo cual pone de relieve las relaciones de poder y los estilos de conducción. La estructura administrativa permite evaluar el tipo de estructura orgánico-funcional que predomina en el municipio para ver las competencias
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
62
necesariamente vienen acompañadas de recursos jurídicos que las sustenten, de
recursos financieros adicionales o de los conocimientos y habilidades técnicas para
llevar a cabo el diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo. Por eso la
necesidad que diversas estrategias de cooperación se enfoquen al fortalecimiento
institucional y desarrollo de las capacidades de dichos municipios.
Asimismo, hay que tomar en cuenta que los gobiernos municipales se encuentran
ausentes de muchas iniciativas y procesos de desarrollo local impulsados por la
población; además que en su mayoría carecen de una visión estratégica del
desarrollo de su territorio, provocando con ello, el impulso de procesos con una
visión reduccionista, siendo ínfimas las posibilidades de desencadenar cambios en
sintonía con los contextos con los que interactúa (regional, estatal, nacional e
internacional).
En tal caso, es importante mencionar que si bien el gobierno municipal adquiere
un papel central en toda dinámica de desarrollo local, al tener la capacidad
normativa, técnica y, en su caso, financiera para generar las condiciones
indispensables para impulsarlo; es también cierto, retomando a Cabrero (2005:45)
que si hay una ausencia o debilidad en las relaciones horizontales entre actores
económicos, autoridades locales y otros grupos sociales del territorio, las
externalidades positivas no podrán ser apropiadas o internalizadas como refuerzos
al desarrollo local. Por ello, el desarrollo local circunscrito al ámbito geográfico del
municipio, tendría que incorporar tanto esquemas de fortalecimiento de la gestión
pública local, precisamente, para encauzar, diseñar, y aplicar políticas locales de
desarrollo; pero también para generar esquemas de negociación y convergencia de
intereses entre la acción gubernamental local, la intergubernamental, y las acciones
sociales locales en un marco de horizontalidad, y no de acuerdos verticales que
terminan por debilitar la acción pública local.
Si bien es cierto que en tales circunstancias, algunas experiencias de
cooperación internacional demuestran que se están promoviendo estrategias de
desarrollo local que buscan fortalecer la capacidad de gestión de los municipios y
asignadas a cada área, la circulación real de la información y las tareas que logra cumplir el plantel municipal. La relación del municipio con la sociedad aparece como el lugar en donde se visualiza el tipo de gestión que efectivamente predomina en el gobierno local. La capacidad de apertura y articulación con otras instituciones y organizaciones de la sociedad, como ONG, organizaciones de base, entidades intermedias y medios masivos de comunicación, dan cuenta del estilo de gestión que prevalece en el municipio (Arroyo, 1999).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
63
encontrar algunas soluciones a los tantos problemas que enfrentan los mismos en el
marco de sus nuevas competencias; también lo es que las mismas pueden no tener
los mejores resultados, cuando son implementadas en municipios con escasos
recursos técnicos, con una estructura productiva y territorial medianamente
consolidada, con un tejido social poco fragmentado y con un modelo de gestión muy
vertical y centralista que poco garantiza la participación requerida por el propio
concepto de desarrollo local. Paradójicamente, estos municipios terminan siendo los
más pobres.
Esto debiese ser tomado en cuenta en las propias estrategias que en años
recientes se han estado echando a andar con fondos de cooperación internacional,
principalmente de la denominada cooperación descentralizada, pues los riesgos de
provocar efectos potencialmente divergentes en el desarrollo regional son bastante
altos al no favorecerse de estas estrategias los municipios de menores recursos.
La gestión municipal como base del desarrollo local en la cooperación internacional
De acuerdo a lo expuesto en los párrafos anteriores, en el primer sentido, cuando
se habla de desarrollo local en el ámbito del municipio, el análisis no puede
circunscribirse exclusivamente a un municipio en particular, pues en el espacio de lo
municipal tienen presencia otros espacios como el regional, el estatal, el nacional y/o
el global.
De tal suerte, el desarrollo local se considera una política pública, cuya gestión
estaría dada por la instancia municipal que se articula en una especie de círculos
concéntricos: i) el municipio inserto en la región –porque la región condiciona una
serie de externalidades negativas y positivas, así como aspectos territoriales
relacionados con problemáticas medioambientales, de infraestructura compartida,
posibilidades de redes de empresas o de prestación de servicios-; ii) la región
perteneciente a una nación –porque está relacionada con el desenvolvimiento de
programas estratégicos regionales y, por supuesto, ello tiene una incidencia en el
municipio-; y la nación vinculada al mundo –porque está circunscrita a los procesos
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
64
de integración y globalización económica con sus consecuentes efectos en la región
y en el municipio.
En tal caso, para impulsar el desarrollo de un determinado espacio local se
requiere considerar necesariamente los distintos círculos que interactúan en el
mismo. En este sentido, desde la esfera del municipio, la cooperación internacional
para el desarrollo local no puede ser vista, únicamente, como una serie de micro
iniciativas operadas localmente57 o como la aplicación de una metodología que
busca la potencialización de los recursos endógenos. También deben involucrarse
en él una serie de espacios que, a su vez, tienen sus propias políticas y actores.
Entonces, imperiosamente, el desarrollo de un municipio en particular depende,
además, de acciones exógenas a sus límites político-administrativos.
Es por ello que en el desarrollo local se requiere que haya una
complementariedad entre los distintos instrumentos federales, estatales, municipales
y, en su caso, hasta de aquellos provenientes de la cooperación internacional. Esto
implica ver al municipio actuando en el marco de un gobierno multinivel en el ámbito
del desarrollo local. Al respecto, Enrique Cabrero (2003), señala que surge una
tendencia de este gobierno, en el cual los gobiernos locales son cada vez más
capaces de conducir estratégicamente la convergencia de esfuerzos de los diversos
niveles de gobierno en un determinado ámbito de política pública. En el caso
específico de esta investigación, se entiende en el ámbito estricto del desarrollo
Esta interrelación implica que el desarrollo local sea un proceso de convergencia
de las distintas políticas que lo provocan, lo condicionan o lo afectan. Al respecto
podríamos recuperar a Tania Fisher (2003), cuando señala que la verticalización -yo
agregó centralización-, en los enfoques de desarrollo tiene que ser superada por
relaciones transescalares, mismas que se dan entre actores interinstitucionales para
la instrumentación de estrategias de gestión.
Además, al considerar el desarrollo local en el espacio municipal como un acto de
política pública, necesariamente éste también comprende la participación directa y
constante de la sociedad civil en general (ciudadanos, empresas, universidades,
57
Simplemente a nivel de su espacio más directo que es el regional, se debe considerar que cualquier medida tomada en un municipio X puede afectar a la región con la que éste interactúa ya se negativa o positivamente; por eso la idea de complementarse.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
65
centros de investigación, organizaciones comunitarias, etcétera). De tal forma, el
desarrollo local se ha convertido en una típica tarea transversal (CEPAL/GTZ, 2000).
Es fundamental, pues, que en el desarrollo local participen los distintos niveles de
gobierno, como los distintos actores que desde la sociedad civil tienen un rol que
jugar, definiéndose las competencias que a cada cual corresponde en esta tarea y
negociando los distintos intereses y las distintas racionalidades.58
Lo anterior, obviamente, requiere de las bases institucionales y los
procedimientos e instrumentos técnicos y legales para promover una gestión del
desarrollo que comprenda una interacción eficaz entre el ámbito municipal de
gobierno con los demás niveles de gobierno implicados, así como también precisa
que se abran o impulsen canales de participación a los distintos sectores y/o actores
involucrados. Esto, en países como México, significa necesariamente un cambio
efectivo en el sistema federal.
Además, la gestión local del desarrollo también debe mirar más allá de las
fronteras nacionales, pues como hemos visto anteriormente, diversas estrategias de
los municipios se encuentran directamente ligadas al mercado global59 y,
contradictoriamente, otras tienden a ser o pueden ser una respuesta a la creciente
heterogeneidad estructural que la globalización provoca en diversos espacios
locales.
En tal caso, el desarrollo local debiera entenderse como un proceso en
construcción, resultado de cambios inducidos por un conjunto de procedimientos y
acciones de orden social y político.
En la letra, estos cambios se basan, en un primer plano, en el carácter endógeno
del territorio y es precisamente ello lo que hace distinto a este concepto. De hecho,
una de las principales nociones que activa la idea de desarrollo local es la de
58
Max Weber introdujo el concepto de “racionalidad” para caracterizar la forma capitalista de la actividad económica, la forma burguesa de los intercambios a nivel del derecho privado y el carácter burocrático de la dominación. La racionalización designa, en primer lugar, la extensión de los dominios de la sociedad que están sometidos a los criterios de decisión racional. Sin embargo, al respecto señala Milton Santos, recuperando al propio Weber, la racionalidad en estos términos está llegando a su fin, a partir, precisamente, de la elaboración de contraracionalidades. “El hecho de que la producción limitada de racionalidad esté asociada a una producción ampliada de la escasez conduce a los actores que están fuera del círculo de la racionalidad hegemónica al descubrimiento de la exclusión y a la búsqueda de formas alternativas de racionalidad, indispensables para su supervivencia. La racionalidad dominante y ciega acaba produciendo sus propios límites” (2002: 262-263). 59
Un ejemplo dramático es una ciudad de Pakistán, donde se fabrica en la actualidad el 80% de los balones profesionales de fútbol. Lógicamente, para esa ciudad es mucho más importante lo que decida la FIFA, que lo que decida el propio gobierno de Pakistán. Véase el documento Municipio y economía local: iniciativas para el desarrollo (IULA, CELCADEL, MINGA 1995).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
66
diversidad, por lo que se debe partir del hecho que todo proceso de desarrollo local
está directamente relacionado con el tipo de construcción societaria donde se ubica,
en la cual prevalecen los valores, la cosmovisión, los códigos de conducta implícitos
de un grupo social ubicado en un espacio determinado.
En un segundo plano, el desarrollo local lo entendemos como el resultado de la
acción conjunta y coordinada de las instituciones públicas y sociales locales,
regionales y nacionales y, en su caso hasta internacionales, que a partir de una serie
de cambios y negociaciones, buscan desencadenar un proceso sostenible de
desarrollo económico, humano, ambiental y social de un municipio particular.
Por lo anterior, el reto en la gestión del desarrollo local radica en conciliar la
orientación externa del modelo de desarrollo económico, los marcos nacionales y
regionales de desarrollo, con los propios requerimientos, retos y problemas del
espacio local. En tal caso, el desarrollo local si en efecto tiene una delimitación
político-administrativa en el municipio, el estudio del mismo como su interpretación
no puede circunscribirse a dicho espacio, sino que éste necesariamente deberá
comportar los diversos espacios y niveles de gobierno que en forma transversal
tienen una función que desempeñar en procesos de desarrollo local. Enmarcado de
dicha forma, se reconoce la importancia que adquiere la administración pública
municipal como el principal agente articulador en este proceso; y a la dimensión
territorial como su razón de ser.
Dicho esto es importante ahora profundizar sobre la forma cómo en la realidad
opera el desarrollo local en el espacio municipal; cuáles han sido los factores que
además de los expuestos en el primer capítulo han conllevado a que en un contexto
determinado se valore él mismo y cuál es el papel que en tal contexto se le confiere
al municipio como eje articulador de dicho desarrollo. La ubicación de dicho análisis
la situamos en América Latina en el periodo que va de la década de los 80 a la
actualidad, cuando en el subcontinente se experimentan una serie de cambios de
carácter estructural que trastocan parte del carácter estatocéntrico que había
caracterizado la dirección del desarrollo.
La contextualización de la emergencia del desarrollo local y del papel que en éste
juega el municipio nos permite también dar el contenido espacial y temporal en el
cual se efectúa el análisis posterior que haremos sobre la cooperación internacional
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
67
para el desarrollo local, en concreto sobre la forma cómo ocurre y sus posibilidades
y limitaciones.
Cambios estructurales en América Latina y su importancia para el desarrollo local y la CIPDL
Con ritmos y lógicas diferenciadas, pero en correspondencia con la razón propia del
modelo de desarrollo occidental, las políticas nacionales de desarrollo en América
Latina dejaron de estar completamente supeditadas al Estado en tanto agente único
en la gestión y planificación del mismo, y han transitado, con diversas intensidades,
hacia un modelo basado en la descentralización y la desconcentración de la
actividad económica. Con ello se ha comenzado a reconocer, por lo menos en la
letra, las virtudes del desarrollo territorial, en ese caso la valorización del territorio
como instrumento del desarrollo y como componente fundamental en el nuevo clima
de competencia económica mundial y como un atenuante en la disminución de las
desigualdades entre y/o intraregiones y municipios.
Fue en la década de 1980, con la adopción de un modelo de desarrollo basado
en la apertura económica en América Latina y el consecuente abandono de las
políticas de sustitución de importaciones, que se experimenta el tránsito de un
modelo centralizado de gestión pública hacia otro donde el reconocimiento de la
soberanía de los estados y del municipio libre se convierte en una realidad en el
marco de las relaciones intergubernamentales y en el diseño de estrategias de
desarrollo que partan de una dimensión regional y local participativa de la
planificación.
Fueron, en efecto, años de reconversión para la mayoría de los países de la
región. En el ámbito político, Latinoamérica experimentó un proceso de
democratización inusitada que contrasta con la crisis económica aparejada al ajuste
estructural. Es en este contexto que los procesos de descentralización y
desconcentración se convierten en uno de los elementos clave que harán madurar la
concepción del desarrollo local, pues con el cambio de modelo, los niveles
subnacionales de gobierno comenzaron a adquirir nuevas responsabilidades y, por
lo menos, a partir de ciertas modificaciones constitucionales y la instrumentación de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
68
algunos programas y proyectos, a adoptar un claro protagonismo en la dirección de
su propio desarrollo.
Al tiempo, que estos cambios vienen acompañados de una mayor demanda de la
ciudadanía local por servicios municipales en crecientes contextos de exigencia
social en los que los gobiernos municipales deben cumplir con sus obligaciones
locales. Todos estos factores, sumados a la turbulencia originada por la
globalización, generan que el espacio local y en su interior, los gobiernos
municipales y los actores locales, se conviertan en piezas fundamentales de
estrategias del desarrollo local.
Como se explicó ampliamente en el capítulo primero, a partir de 1980 y
posteriormente en los años 90, los enfoques de desarrollo se vuelcan hacia una
nueva posición que confía sus posibilidades en el mercado. Esta corriente basada
en las propuestas de ajuste y reforma del Estado fue dominante en las instituciones
financieras multilaterales y en las propuestas de las agencias bilaterales y
multilaterales de cooperación. La instrumentación de estas propuestas y los
procesos de democratización en Latinoamérica provocaron un proceso de cambio
institucional y ciertamente estructural60 con la incorporación de los términos de
descentralización y desconcentración. Con ello, los agentes subnacionales
comenzaron a adquirir una importancia sin precedente en la conducción de su propio
desarrollo y en la aplicación de ciertas políticas de carácter social que hasta ese
momento habían sido sólo responsabilidad del Estado central61. El resultado fue que
la idea de lo local comienza a ser estructurada en unidades territoriales bien
definidas: los estados y los municipios.
Con excepción de casos como el guatemalteco, que en las década de 1950
iniciara reformas municipales significativas, o el caso mexicano que en la década de
60
Hay que señalar que en la actualidad publicaciones como de Fine Ben, Lapavitsas Costas y Pincus Jonathan (2006) Development Policy in the Twenty-First Century Beyond de post-Washington Consensus ponen en el
centro del debate la inoperancia y los malos resultados que en términos de desarrollo han dejado esta especie de procesos de reingeniería que han significado las reformas nacionales en los países subdesarrollados en el marco del Consenso de Washington y las ulteriores medidas neoliberales. 61
Si bien como señala Borja, J. (2003) gran parte del desarrollo moderno del Estado supondrá un acelerado
proceso de descentralización política y administrativa, será el rol de los gobiernos locales decisivo en el progreso del Estado moderno y democrático. Al respecto, señala que gran parte de las nuevas funciones sociales y económicas del Estado se han realizado por medio de las administraciones locales (mejor se diría de los gobiernos locales) y casi siempre se ha tratado de cuestiones básicas para la vida colectiva como el urbanismo, la salud pública, cultura, servicios sociales, transportes, agua, abastecimiento, vivienda, etcétera; y como vimos en el primer capítulo de este trabajo, la responsabilidad de la política social ha recaído en los últimos años, aún más, en los entes locales, cuando diseñan e instrumentan políticas enfocadas a la salud, la educación o la atención a colectivos marginados.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
69
los 40 lleva a cabo acciones pioneras de políticas regionales de desarrollo62 -
aunque desde una perspectiva estatocéntrica-vertical-, es prácticamente en las
últimas dos décadas del siglo XX cuando la totalidad de los países de América
Latina experimentan un surgimiento de políticas abocadas al desarrollo regional y,
en su caso, local en los términos explicados en esta investigación.
Por supuesto, la evolución en cada país depende del contexto doméstico al que
han estado sometidas estas políticas de desarrollo local. A inicios de los años 80,
países como Colombia, Brasil y México comenzaron a impulsar experiencias
relativamente importantes en el tema como resultado del proceso de reforma del
Estado y el avance hacia una mayor democratización política63; con su consecuente
efecto descentralizador, aunque todavía bajo una perspectiva limitada de
desenvolvimiento por el tipo de sistemas centralistas en el que estaban insertas
dichas experiencias.
En Centroamérica, por ejemplo, este proceso se presentó de manera
relativamente tardía, pues los conflictos internos en la región y la aplicación de
políticas neoliberales retardaron hasta los años 90 la municipalización del desarrollo
local en El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá (Cardona, 2006: 145). De igual
modo sucedió en varios países del sur del continente que vivieron regímenes
dictatoriales en las décadas de 1970 y 1980, los cuales impidieron la implantación de
gobiernos democráticos a nivel municipal.
No es sino a comienzos de los años noventa e incluso en los inicios del siglo XXI,
que países como Nicaragua, Costa Rica,64 El Salvador y Bolivia instauran
plenamente la autonomía de los gobiernos municipales. En países como México,
Colombia, Panamá y Guatemala ha sido revalorado el papel que éstos tienen para el
desarrollo local y como ámbito de gobierno. En todo caso, parece ser que es en el
62
En Guatemala, por ejemplo, la autonomía municipal fue uno de los legados de la Revolución de 1954, pero no fue sino hasta 1986 y luego de tres décadas de conflictos internos, que se observó la restauración de la autonomía municipal (Cardona, 2006: 143). En el caso de México, durante la década 1940 se experimentan algunas acciones pioneras (Garza, 1992) en las políticas relacionadas con el desarrollo regional, aunque éstas
se vincularon con la modernización económica y el desarrollo urbano-industrial de las grandes ciudades, particularmente la ciudad capital y algunas otras ubicadas en el centro del país. 63
A partir de los 90, en la mayoría de los países latinoamericanos, los gobiernos locales se vuelven más
democráticos. En 1980 sólo tres países eligieron a sus alcaldes por voto popular, mientras en 1997, éste fue el método adoptado en 17 países latinoamericanos. Ese mismo año, en otros seis países, los gobernantes fueron designados por consejos municipales electos. (Rojas, 2006: 45) 64
Vale la pena señalar lo que nos dice Rokael Cardona sobre el caso costarricense, pues a pesar de ser considerada Costa Rica una democracia fuerte en la región, fundada sobre la base de un Estado de bienestar centralizado, no floreció la autonomía municipal. Y no es sino muy recientemente, en este siglo, que se experimenta una efectiva institucionalización del desarrollo local (2006: 143).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
70
presente siglo cuando se emprende un efectivo proceso de institucionalización de
políticas de desarrollo local en la región.
Los cambios sociales, institucionales y estructurales que sufrió el Estado
latinoamericano en sí y a su interior durante los años 80-90 abren un nuevo marco
para la acción de los gobiernos locales. Con limitantes y altibajos, el proceso de
descentralización político-administrativa, la repartición de competencias en otros
niveles de gobierno, una creciente democratización social que se ref leja en la
inclusión de mecanismos de participación ciudadana a nivel local; o recuperando en
parte a Boisier (2004:11) las demandas autonómicas de la sociedad civil territorial,
pueden contarse entre los factores que han estimulado la revaloración de los
municipios como actores centrales del desarrollo local y regional.
Así pues, en esos años de democratización y crisis económica, los países de
América Latina se vieron en la necesidad de replantear las premisas de su desarrollo
y emprender reformas nacionales a nivel estructural que, acorde con el nuevo
entorno competitivo mundial de fines del siglo XX y con las recetas económicas
provenientes del Consenso de Washington, les permitiera sentar bases para el
desarrollo y el crecimiento económico. Para ello se impulsa el ajuste de variables
macroeconómicas; la incorporación de reformas constitucionales, de leyes y
reglamentos; la creación de mecanismos institucionales y administrativos que con el
tiempo ha conllevado a generar una nueva concepción en torno a la cooperación
intergubernamental en las tareas del desarrollo, en el marco de la cual estados y
municipios adquieran nuevas responsabilidades y derechos; al tiempo que asumen
un papel cada vez más importante en la promoción de su propio desarrollo ante la
retirada del gobierno central como promotor directo del mismo y prestatario directo
de las políticas sociales y públicas regionales.
En el caso de México, en 1983 fue reformado el artículo 115 de la Constitución
con el propósito de redefinir el papel asignado al municipio en la estructura del
sistema federal mexicano mediante la definición de sus fuentes de ingreso, la
enumeración de los servicios públicos a su cargo y el reconocimiento explícito de su
autonomía.65
65
Antes de la reforma de 1983 al artículo 115 de la Constitución Federal, ni las leyes federales ni estatales establecían las competencias de los municipios ni los servicios que podían prestar, y mucho menos se referían las fuentes de ingresos propios con los que podían contar este nivel de gobierno. De tal forma, el municipio
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
71
La experiencia colombiana, por su parte, se comienza a fortalecer con la
promulgación en 1991 de un texto constitucional en el que se crea una densa
infraestructura normativa e institucional para la participación, orientada
fundamentalmente hacia la vida local. Fueron instituidos mecanismos de decisión
directa de la ciudadanía sobre asuntos locales (consultas populares, cabildos
abiertos, revocatoria de mandato, referendos, etcétera) y espacios de participación
en las decisiones públicas, algunos de carácter global (planeación participativa,
consejos de desarrollo rural), otros sectoriales (en educación, salud, medio
ambiente, seguridad ciudadana, paz y convivencia) y otros poblacionales (juventud y
niñez, mujeres, discapacitados, desplazados por la violencia, etc.) (Velásquez, 2006:
183).
En Bolivia, después de la aplicación de políticas de ajuste estructural, se inician a
mediados de los 90 reformas legales que establecen la autonomía municipal, la
elección popular de los alcaldes, el fortalecimiento de una gestión administrativa
descentralizada y el otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones sociales
con base territorial, como juntas vecinales, comunidades campesinas e indígenas
(Sánchez Serrano, 2005: 103-104). De hecho, en 1993, el gobierno boliviano
introduce una serie de leyes y normas orientadas a consolidar un sistema
institucional público dentro del proceso de democratización del país (Zabalaga,
2005: 91).
Las principales reformas, señala Zabalaga, se orientaron a la descentralización administrativa estatal, que se centraba en promover la participación ciudadana, mejorar la prestación de servicios a la población y definir roles y competencias de los diferentes niveles de gobierno –departamentales, municipales, distritales y comunales- buscando una óptima articulación de planes entre ellos (...) En este marco la Ley de Participación Popular de abril de 1994, transfiere a los municipios nuevas competencias y les delga funciones orientadas al desarrollo humano, así como recursos económicos de inversión (…) Esta Ley también reglamenta su gasto: 15% para el funcionamiento de los municipios y 85% para gastos de inversión en proyectos de desarrollo incorporados en los planes de desarrollo municipal. Estas disposiciones repercuten favorablemente en los niveles de inversión y permiten captar recursos externos mediante la modalidad de co-financiamiento. Finalmente, la Ley amplia la competencia de las
parecía ser simplemente una ventanilla administrativa de los gobiernos estatal y federal, con nulidad para responsabilizarse de su propio desarrollo y con ninguna capacidad de respuesta a los reclamos de sus ciudadanos, a menos que fueran conferidas extraoficialmente por otros niveles de gobierno. Legalmente el municipio no tenía facultades; y si se tenía la intención de iniciar alguna obra por cuenta propia, se carecía de los recursos que le permitieran realizarla y llevarla a buen término. Así pues, su única función era poner en ejecución los planes y programas que provenían del centro de la federación o del estado.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
72
municipalidades, transfiriéndole la infraestructura de educación, salud, deportes, caminos vecinales y micro riego. (2005:92-93)
En Ecuador es también en esos años que se experimenta una transición hacia la
autonomía municipal en municipios pequeños e intermedios que comienza a
incorporar instrumentos de planificación local, mecanismos de participación
ciudadana y procesos de rendición de cuentas. Del mismo modo están la
participación ciudadana en la asignación de presupuestos, la mejora de
herramientas de gestión pública local como la elaboración de catastros urbanos y
rurales, la modernización de la gestión administrativa (ventanilla única y generación
de recursos propios), la creación de mancomunidades, la incursión en iniciativas de
apoyo a la producción rural y en temas de gestión ambiental (Carvajal, 2006: 253-
254). Se coadyuva a una gestión descentralizada en materia de medio ambiente,
como son las empresas de agua potable, las direcciones de medio ambiente, los
comités de gestión de cuencas y entidades ejecutoras de proyectos (Torres Dávila y
Ramón V., 2004: 138). Con dichas reformas el campo de acción de la cooperación
internacional se amplía, pues gran parte de los Programas y planes que se impulsan
en el marco de estos cambios normativos conllevan a la participación de la USAID;
el BID, la Unión Europea, el BM, la WKF (por sus siglas en alemán), etcétera.
Cabe señalar que para el caso ecuatoriano las reformas no han quedado ahí.
En el 2001 se aprueba el Plan de Descentralización que establece las competencias a transferir desde el gobierno central en once campos: planificación y administración general, ordenamiento territorial, servicios públicos, educación y cultura, salud, bienestar social, transporte y comunicación, recursos naturales, ambiente, producción y empleo, e infraestructura económica. Todo lo anterior contempla la instrumentación de un Plan operativo que ejecutan la Comisión, el Consejo Nacional de Consejos Provinciales del Ecuado y la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. (Torres Dávila y Ramón V., 2004: 138)
En muchos de estos casos, la cooperación internacional va a tener un papel
fundamental pues, como veremos en el siguiente capítulo, varias de las
intervenciones que desde los 90 se empiezan a promover por distintos agentes
cooperantes, desde fundaciones hasta agencias multilaterales en los países
centroamericanos o en Bolivia, Ecuador, Perú, o hasta en casos como el argentino,
tienen como una de sus estrategias básicas apoyar procesos de descentralización y
con ello el fortalecimiento de los gobiernos locales.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
73
Para el caso de la región centroamericana, como lo dice Rokael Cardona, la
mayoría de las constituciones contempla la autonomía municipal otorgando a los
gobiernos municipales la facultad de definir su propia política, pues cuentan con
autonomía para la gestión pública en sus territorios. Facultándolos para planificar,
programar, dirigir y ejecutar sus propias atribuciones, por ejemplo, en términos
presupuestales. Sin embargo, al carecer, por otro lado, de autonomía tributaria
limita una verdadera descentralización (2006: 145-149).
En Nicaragua en los últimos años se ha iniciado también un proceso de
delegación de competencias a los niveles subnacionales y se ha dado mayor
impulso a la planeación regional y municipal. En ese sentido, en el reciente Plan
Nacional de Desarrollo, se atribuye gran importancia a la planeación regional y
municipal. Además, el Gobierno ha promovido varios proyectos importantes de ley,
entre otras una ley de subvenciones globales a los municipios que fue aprobada por
unanimidad en la Asamblea Nacional en julio de 2003. La ley dispuso que a partir de
2004 se trasladara el 4% de las rentas públicas a los municipios y que las
transferencias aumentaran hasta el 10% hacia 2010. Lógicamente, las posibilidades
de llevar a cabo este plan dependen de una consolidación real de la capacidad de
los municipios y de ampliación de sus competencias. Es por ello, que algunos
recursos de la cooperación bilateral se han enfocado al desarrollo de las
capacidades de las administraciones locales para asumir gran parte de las
responsabilidades de la planeación para el desarrollo municipal y sus nuevas
potestades en materia de descentralización. Un ejemplo de lo anterior es el Proyecto
que desde hace unos años la cooperación danesa instrumenta en Las Segovias.
Sobre dicho proyecto se regresa más adelante.
En Chile, una vez terminada la dictadura militar del General Pinochet, se
materializa un programa que contempla avanzar en la descentralización del Estado y
la democratización del municipio. Siendo entre diciembre de 1988 con la Ley
Orgánica de Municipalidades y la reforma constitucional referido a la modificación
del Capítulo XIII de la Carta Fundamental en el ámbito municipal cuando se define a
la municipalidad como una corporación de derecho público, dotada de autonomía,
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es promover el desarrollo
económico, social y cultural de la comuna o agrupación de comunas, con
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
74
participación de la comunidad local. A su vez, se pone en práctica una reforma
atributiva y se le asigna al municipio la administración de importantes funciones que
antes desarrollaba la administración central. Estas modificaciones también apuntan
a reformar materias relevantes para la administración municipal, tales como su
gestión, estructura interna, flexibilidad orgánica, mecanismos de fiscalización,
publicidad y transparencia, control ciudadano, participación y cooperación
intercomunal, entre otras. (Gobierno de Chile, Ministerio del Interior)
Como podemos observar sucintamente en estos casos, la estipulación explícita
en las leyes y marcos constitucionales de la importancia del gobierno municipal en
un sistema cada vez más descentralizado, puede sentar las bases para el despegue
de nuevos instrumentos, políticas y enfoques orientados al desarrollo local, desde
una perspectiva mucho más democrática, que le confieren al municipio un papel
central en el desarrollo de su territorio.
Tanto el proceso de descentralización como el democratizador de la vida
municipal de los últimos años han generado una serie de nuevas experiencias que
han repercutido en la ampliación de los canales participativos para la sociedad civil,
así como en novedosas experiencias en el funcionamiento de órganos
administrativos y de gobierno de los ayuntamientos en la planeación del desarrollo
municipal.66
Y aunque, como se ha señalado reiteradamente, los municipios aún carecen de
una serie de componentes endógenos y exógenos para convertirse en agentes de
desarrollo, es un hecho que la descentralización y la alternancia política en países
como México; la mayor participación social en Centroamérica, Colombia y Ecuador;
la democratización y el impulso a procesos de descentralización a nivel local en
Chile; así como el impulso del intercambio de experiencias en la Región; el
mejoramiento de la gestión pública local o el propio aumento de las
responsabilidades de los gobiernos municipales - que se han visto en experiencias
de ciudades como Bogotá y Medellín en Colombia; Monterrey, Guadalajara, Ciudad
66
Más allá de los mecanismos que en los años 90 se impusieron a los municipios desde el poder central para la planeación del desarrollo, se han venido creando instancias alternas y prácticas innovadoras para incorporar la participación de la ciudadanía al proceso de planeación del desarrollo municipal, como la instrumentación de presupuestos participativos o aquellas vinculadas con servicios o estrategias de desarrollo local. Por su parte, en municipios rurales pequeños, la participación social ha significado una mayor eficacia gubernamental, ha propiciado mejores prácticas gubernamentales y la expresión organizada de los ciudadanos, además de que ésta ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de la colectividad (Bazdresch, 2003).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
75
de México, León, entre otras en México; Sao Paolo, Curitiba, Río de Janeiro en
Brasil; Valparaíso en Chile, etcétera - pueden conducir al fortalecimiento de los
gobiernos locales como agentes de desarrollo.
En dicho contexto de optimismo, es importante señalar que aún en diversos
países de la región se hace evidente la inexistencia de un efectivo sistema
intergubernamel que brinde las condiciones para que los municipios puedan ejercer
sus nuevas responsabilidades y conduzcan el proceso de desarrollo en su
jurisdicción, así como también puedan incorporar políticas públicas regionales de
desarrollo y convertirse en agentes protagónicos del desarrollo al interior de sus
territorios. Además, las disposiciones legales toman en cuenta la realidad local como
un todo homogéneo y se regula mediante un mismo instrumento jurídico, con lo cual
no se considera la diversidad de esta realidad municipal (Castañeda, 2001). Esto se
ha convertido en un obstáculo para fomentar el desarrollo local para algunos
municipios.
Para el caso mexicano, Alicia Ziccardi (2004) señala que para muchos municipios
de las regiones rurales en las que viven comunidades indígenas, las funciones de
gobierno y el desarrollo de la vida de la comunidad no pueden apegarse a lo
establecido en el artículo 115. Pero esto también ocurre con los municipios semi-
urbanos, los cuales por hallarse en una situación productiva y espacial en transición,
asumen algunas funciones que les corresponden. En contrapartida, los municipios
urbanos de mayor tamaño y población y/o las ciudades capitales estatales
desarrollan un número más amplio de funciones que las mencionadas en el artículo
115, vinculadas a la gestión del territorio (ej.: vivienda popular, servicios públicos,
transporte), de tal forma que los municipios que se encuentran con posibilidades de
cumplir con las competencias que se les asignan parecen ser los urbanos y
metropolitanos.
Por su parte, en Ecuador existe una imposibilidad de constituir circunscripciones
territoriales indígenas, forma de organización que estando prevista en la
Constitución ecuatoriana no encuentra todavía formas adecuadas de aplicación por
dificultades económicas, de representación política, de vinculación con el orden
federal y por la superposición de territorios indígenas con poblaciones no indígenas
(Carvajal, 2006: 253), esto aún en casos exitosos como el de Guamote.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
76
En Bolivia, aún con las modificaciones recientes en el marco normativo, y la
consiguiente asignación y distribución igualitaria de los recursos nacionales de
coparticipación tributaria (20% del Tesoro General de la Nación a cada municipio) al
mantenerse el principio de distribución proporcional por habitante (Zabala, 2005:92),
termina beneficiando en mayor cuantía a los municipios urbanizados y con mayores
niveles de desarrollo. Lo anterior, aun cuando se han aplicado una serie de medidas
para dejar de lado la práctica tradicional del Estado de favorecer únicamente a las
ciudades centrales.
Por lo que no puede dejar de reconocerse que si bien todos los procesos de
cambio arriba descritos han hecho posible la existencia de un nuevo municipio, con
obligaciones específicas, y dotado de nuevos instrumentos para cumplirlas, la
realidad demuestra, por una parte, estos cambios constituyen sólo un primer paso
en el fortalecimiento municipal. Por otra parte, dichas transformaciones han incidido
más directamente en los municipios urbanos por cuyo nivel de desarrollo,
institucionalidad, participación de la sociedad, etcétera, los coloca en mejores
posibilidades de cumplir el papel de gobierno que les corresponde. Mientras, en gran
parte de las áreas rurales, el municipio todavía guarda un alto grado de
subordinación en la conducción de su política de desarrollo, al carecer de las áreas
organizativas, administrativas y técnicas para que pueda asumir sus nuevas tareas
en la prestación de servicios públicos y sociales, y en el impulso a su propio
desarrollo.
En este escenario, una gran variedad de municipalidades en América Latina
continúan padeciendo una serie de problemas y limitaciones para constituirse, en
efecto, en agentes capaces de proveer las bases pertinentes para desencadenar
procesos de desarrollo local en su territorio. Por ejemplo es posible mencionar que
casi el 90% de los municipios que tienen menos de 50 mil habitantes no tienen una
base fiscal sólida ni pueden desarrollar una capacidad institucional para hacerse
cargo de responsabilidades muy complejas (Rojas, 2006: 45). Dichos municipios
guardan así un alto grado de subordinación en la conducción de su política de
desarrollo, con una fuerte dependencia financiera respecto de las participaciones
federales. Además que carecen de las áreas organizativas, administrativas y
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
77
técnicas para asumir nuevas tareas en la prestación de servicios públicos y sociales
y en el diseño e instrumentación de políticas locales de desarrollo.
En tanto municipios, como Sao Paulo, Buenos Aires y la Ciudad de México no
sólo gozan de una capacidad institucional superior a la de muchos países pequeños
latinoamericanos sino también han podido potencializar sus capacidades territoriales
para facilitar las actividades económicas, mediante acciones político-privadas;
planeación estratégica; mejora regulatoria; incorporación de tecnologías de la
información y comunicación; participación en redes de ciudades, etcétera (Rojas,
2006: 45). Acciones que, como veíamos en el primer capítulo, exigen de inversión en
infraestructura física y de comunicaciones; de gestión de zonas económicas; de
capacitación profesional. En sí, una serie de estrategias cuya responsabilidad central
reside en el gobierno municipal.
Se tienen así también disparidades entre municipios, reflejadas en la atención
social en donde territorialmente existen algunos con altos niveles de cobertura de
servicios y otros con fuertes rezagos sociales. La fractura que se experimenta al
interior de los países entre las zonas más adelantadas y las marginadas se refleja en
el ahondamiento de las desigualdades al interior de los estados y municipios,
haciéndose claramente evidentes, por ejemplo, las diferencias de desarrollo entre
municipios urbanos y rurales.
Los resultados han sido aún más contraproducentes en términos del desarrollo
económico local, pues las bases de éste también descansan en la competitividad de
determinados sitios que resultan ser los más atractivos en términos de inversión.
Provocándose la preeminencia de ciertas ciudades y regiones que cuentan con la
infraestructura o la ubicación geográfica para atraer inversiones en sus territorios,
colocando en clara desventaja a otras que no tienen ese potencial de desarrollo, lo
que en términos de equilibrio regional resulta ser altamente divergente y desigual.
De hecho, existe una especie de consenso sobre los efectos de desigualdad
territorial que las políticas del Washington Consensus han producido. Así las
regiones dotadas de infraestructuras modernas y de capacidad competitiva pudieron
competir en el mercado internacional, mientras que regiones que presentaban
debilidades en estos ámbitos no conseguieron rivalizar con las importaciones a bajo
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
78
coste. Se fortaleció lo que era fuerte y se debilitó lo que era débil. (Triglia, 2005
citado en Rhi Saussi, 2007: 2)
Por ejemplo, para el caso de México y de su integración con Estados Unidos y
Canadá, el desarrollo local se ha convertido en un enfoque que permite a ciertas
ciudades y estados del país explotar sus ventajas competitivas, muchas de los
cuales se encuentran en completa sintonía con un mercado exportador. Ello
provoca, dados los altos parámetros de competencia, que sean unas cuantas
ciudades y estados, ya favorecidos con las políticas de desarrollo urbano-industrial
aplicadas en México durante los años 70 y 80, los que realmente puedan crecer o
mantener sus niveles de crecimiento. Se tienen así regiones que gozan de una base
productiva en la esfera de la industria, el comercio y los servicios, y que tienen por
tanto enormes potencialidades de competitividad internacional y de integrarse a
esquemas de globalización e integración económica, lo que contrasta con la
situación de regiones del sur de México, en donde continúan prevaleciendo las
actividades primarias, y cuya participación en el PIB nacional y per cápita es muy
baja. Esto no es un caso exclusivo de México, en Brasil o en Argentina observamos
situaciones similares.
Ciertamente, uno de los grandes problemas que se detectan en las políticas de
desarrollo local tiene que ver, en primer lugar, con que esta política se ha
subordinado al ejercicio de los instrumentos macroeconómicos que se expresan en
políticas sectoriales de los planes de gobierno prevaleciente (industria, turismo,
petróleo, finanzas, comercio, agricultura, etc.), más que territoriales, que lejos de
compensar los desequilibrios del territorio conforme a su dotación inicial de recursos,
incrementan los rezagos y concentran más la riqueza en términos de espacio.
Esto a pesar que hay algunos intentos en la región para paliar de alguna manera
tales diferencias, ya sea por cambios en el marco normativo que incentivan el gasto
municipal en proyectos de desarrollo, como ha sido el caso ya mencionado de
Bolivia, donde a partir de la Ley de Participación Popular que reglamenta el gasto de
las municipalidades del 15% para el funcionamiento del municipio y el 85% para
gastos de inversión, se busca , por lo menos en la letra no incentivar más la práctica
tradicional del Estado de favorecer únicamente a las ciudades grandes del eje
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
79
central: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz (Zabala, 2005: 93); o bien la intención
fallida en México de instrumentar el Plan Puebla-Panamá.
Un saldo negativo en ciertas localidades se observa en el desmantelamiento de
sectores y empresas en donde las políticas internas han sido insuficientes e
incapaces para amortiguar una acelerada apertura del mercado en sectores
altamente vulnerables. El sector agrícola es un claro ejemplo de este fenómeno, lo
cual tiene repercusiones sobre el ahondamiento de las desigualdades regionales, el
creciente desempleo, así como mayor pobreza y el aumento de la migración
(Bustamante et al, 2004). Muchos de estas externalidades negativas en los
municipios de la región han sido consecuencias de las políticas de corte
macroeconómico sostenidas durante muchos años, siendo las políticas focalizadas a
la disminución de la pobreza el único canal para paliar dichos efectos. Políticas que
han sido propulsadas, tanto por políticas nacionales de desarrollo como por diversas
intervenciones que variados agentes cooperantes han estimulado en la región. En
tal sentido y, retomando lo que se planteaba en el capítulo primero, dichas medidas
son intenciones de desarrollar al pretender resolver los efectos destructores de las
políticas de desarrollo aplicadas.
La cooperación internacional para el desarrollo local no ajena a esta realidad, es
permeada por los mismos problemas añejos y estructurales y los mismos retos que
el desarrollo local enfrenta en la región. Por ello, los contrastes entre municipios,
regiones y países, se notan en la forma cómo participan los municipios en la
cooperación internacional, pues como veremos más adelante, de un lado se
encuentran aquéllos que aprovechan al máximo la cooperación como una
herramienta de su internacionalización en el marco de la competencia económica
mundial y como una forma de intercambiar experiencias para ir mejorando los
niveles de atención social, de medio ambiente, de desarrollo económico del
municipio. En el otro, se encuentran aquellos municipios que más bien se convierten
en objetos de la política de cooperación, por lo que la misma se enfoca atender las
cuestiones deficitarias de desarrollo. Lo anterior, conlleva a potencializar efectos
diferenciadores en el desarrollo regional.
Ante esto, es necesario poner de relieve la necesidad que en toda estrategia de
desarrollo hacia regiones y municipios se diseñen e instrumenten políticas de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
80
cooperación internacional para el desarrollo local con una visión de estado, que sean
en tal caso diferenciadas, gradualistas, simétricas, selectivas y redistributivas a fin
de alcanzar una mayor equidad.
Tomando siempre en cuenta una serie de variables tradicionales y, en gran parte
interrelacionadas, que nos permiten caracterizar al municipio por sus diferencias.
Dichas variables son: tamaño de población; nivel de desarrollo socio-económico;
funcionalidad económica; actividad económica; régimen político-administrativo y
pertenencia regional.
Tamaño de la población
Como hemos visto en los casos expuestos, en términos de fuentes de financiamiento
municipal, el tamaño de los ingresos locales presenta una correlación con el tamaño de
la población, y los funcionarios públicos suponen una relación directa entre
financiamiento y capacidad de desarrollo económico. Es por ello que diversos métodos
de evaluación en la lógica de asignación de las participaciones federales concluyen,
indiscutiblemente, que el sistema suele reforzar los desequilibrios regionales. En el caso
de México, Bolivia, Ecuador y otros países revisados se denota que la planeación del
desarrollo regional se ha basado en esta relación entre tamaño y desarrollo económico.
La variable poblacional sigue determinando la actividad económica; de tal forma,
vemos por ejemplo la regionalización que se hace con respecto a la densidad de
población por municipio, donde finalmente la caracterización de un municipio como
agente o no de desarrollo estará dada por su número de habitantes. Lo anterior ha sido
consecuencia de un modelo de desarrollo que otorga preferencia al modelo urbano-
industrial, pues son los municipios con mayor población los que tienen rangos altos en
el coeficiente de localización del sector secundario y terciario y, también a nivel del IDH.
Esto mismo lo vemos en la forma como participan en la cooperación internacional para
el desarrollo.
Nivel de desarrollo socioeconómico
Un municipio con alta marginalidad, esto es, la relacionada con las necesidades
básicas insatisfechas y la exclusión socioeconómica, política o cultural de la población
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
81
frente al sistema dominante, tiene menos posibilidades de desarrollo, ya que carece de
fuentes endógenas y exógenas para generar sus propias capacidades de desarrollo.
Por ejemplo, la capacidad de estos municipios para atraer inversiones se considera
reducida por causa de su mala infraestructura y la baja calificación del capital humano.
Funcionalidad económica
La funcionalidad se relaciona con las fuentes exógenas generadoras de desarrollo
económico; por ejemplo, identifica la importancia de los flujos económicos
(financiamientos, inversiones, comercialización, etc.) y la accesibilidad que tiene el
municipio (redes de carreteras). Esta variable sirve para determinar el grado de
integración de un municipio a una región dinámica. En este caso son las grandes
ciudades o los centros turísticos los que cumplen con estas características. Empero el
grado de funcionalidad económica de un municipio también podrá determinar la forma
como aprovecha la oferta de cooperación bilateral y multilateral existente y,
principalmente, las redes de cooperación descentralizada que requieren de cierta
infraestructura física y de comunicaciones para su operación.
Actividad económica
Otra variable que expresa las capacidades de un municipio para el desarrollo local
es la actividad económica. Se ha identificado que los municipios que se especializan en
la actividad secundaria y terciaria presentan menores niveles de marginación, mayor
funcionalidad regional y generalmente mayor población, por lo que se considera que
tienen mayor capacidad de financiamiento (interno y externo) y de desarrollo. Esto no
significa que sigamos la tesis de Perroux, la cual señala que las actividades de primera,
es decir la industrial, funcionan como motores del desarrollo regional, por lo que
debieran ser las difundidas para obtener este desarrollo regional. Algo que nos muestra
el desarrollo local y, sobre todo el referente más a términos de desarrollo endógeno, es
abrir la puerta a otras racionalidades económicas. Sin embargo, por las características
de competencia económica que caracterizan los actuales procesos de desarrollo
territorial, son aquellos municipios ligados a los procesos terciarios de la economía los
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
82
que han buscado en la cooperación internacional un instrumento que a partir del
intercambio de experiencias y el fortalecimiento de ciertos procesos de gestión o
desarrollo de infraestructura los coloque en mejores circunstancias para fortalecer sus
ventajas competitivas y competir de mejor manera en esquemas de globalización e
integración económica.
Régimen político-administrativo
Existe una prevalencia centralista en las relaciones intergubernamentales. En
muchos casos de América Latina, no se puede perder de vista la naturaleza competitiva
del sistema electoral que tiende a separar, antes que a unir, los programas y acciones
de los distintos gobiernos y administraciones. Las relaciones intergubernamentales
están cubiertas por un sesgo político-clientelar que dificulta el establecimiento de redes
de cooperación y termina muchas veces por hacer que los ayuntamientos asuman
estrategias que pueden ser de gestión en solitario, llevando a cabo programas y
proyectos que dependen exclusivamente de recursos y facultades propias o con apoyos
a nivel federal, o bien que no sean invitados a participar en proyectos que podrían
beneficiarles. Además este régimen político-administrativo, también termina por afectar
su relación con otros socios cooperantes.
Pertenencia regional
Poco se ha discutido sobre el papel que el municipio debería tener en el desarrollo
regional y lo importante que puede ser impulsar políticas de desarrollo local en pro del
equilibrio en el desarrollo de una región determinada. En tal caso, en el estudio de lo
municipal es importante considerar el entorno regional, pues en algunos casos, será el
propio municipio el que determine el funcionamiento de una región, como sucede con
las regiones construidas alrededor de las grandes ciudades. De igual modo, su entorno
regional puede ser un factor importante en la dinamización del desarrollo local de un
determinado municipio, o en efectos negativos de contaminación, delincuencia,
migración, etc. En sí, la influencia que tiene la región en el municipio y el municipio en la
región es directamente proporcional.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
83
Consideraciones finales
En clara sintonía a lo acontecido en las distintas economías capitalistas y a los
cambios económicos, políticos y sociales que en sí ha habido en el sistema
internacional, las políticas nacionales de desarrollo en la región han experimentado
cambios significativos, que han trastocado en mucho los modelos económico,
político y hasta social. Una de las transformaciones de mayor relevancia por los
resultados que ha tenido en las subunidades territoriales, es la política de desarrollo.
En este marco, si bien es cierto que las intervenciones de la cooperación para el
desarrollo local involucran a una variedad de agentes, en la actualidad, dados los
cambios político-institucionales y los nuevos enfoques teóricos del desarrollo, se
reconoce que la función pública es función crucial en el espectro de todas las
variables del desarrollo.
Lo anterior motiva necesariamente la valorización del espacio municipal de
gobierno, tanto en el diseño de estrategias de desarrollo desde lo local como de
estrategias gubernativas donde la gestión pública se descentraliza hacia los
gobiernos subnacionales.
Por lo anterior, el impulso de los enfoques de desarrollo local repercute,
obligadamente en la actividad municipal y en sus nuevas responsabilidades. Es por
ello que aún dentro de sus limitaciones históricas los gobiernos locales están
surgiendo como los protagonistas principales en este proceso. Al presente son éstos
a los que les corresponde cumplir la función de facilitar las condiciones para el
diseño y la instrumentación de políticas públicas de desarrollo local, que conlleva a
que proporcionen servicios y ubiquen al ciudadano en condiciones de lograr el
desarrollo económico, el bienestar social y la protección medioambiental de sus
comunidades locales.
De tal forma, dado el proceso evolutivo del desarrollo y el surgimiento derivado
del desarrollo local y su ubicación en el municipio, que quedó ejemplificado con el
caso latinoamericano, se considera central concatenar los siguientes temas a fin de
orientar al desarrollo local en la cooperación internacional para el desarrollo:
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
84
1) El advenimiento del espacio local como punto fundamental de la dinámica
de crecimiento y desarrollo que impone la globalización.
2) El desarrollo local se entiende más como un proceso que debe ser
inducido, donde lo que se pretende es estimular el crecimiento económico y
desarrollo del ámbito local en sus diversas dimensiones (social, ambiental,
territorial, etcétera), por medio de elevar o impulsar el potencial endógeno.
3) Todos los cambios anteriores requieren particularmente de una gestión
pública que pueda contrarrestar los efectos negativos, para lo cual se hace
indispensable la creación de nuevos instrumentos técnicos y administrativos
que apoyen en un sentido positivo el ejercicio de la función de gobierno
municipal y de las políticas públicas dirigidas al desarrollo local.
4) Los niveles subnacionales de gobierno se convierten en los principales
articuladores de estos procesos de desarrollo local.
5) Esto obliga necesariamente a una serie de cambios en el diseño de
estrategias de desarrollo que partan de los gobiernos subnacionales donde la
gestión pública se descentraliza hacia los gobiernos subnacionales.
6) Los niveles municipales de gobierno se convierten así en nuevos sujetos
de desarrollo.
Todo lo anterior es parte ya de la agenda de la cooperación internacional para el
desarrollo.
Frente este contexto, diversas agencias bilaterales y multilaterales de
cooperación, han percibido la necesidad de apartarse, en la medida de lo posible,
de los esquemas de cooperación gubernamentales dependientes de la federación,
para trabajar más estrechamente con regiones, estados, municipios, comunidades y
la sociedad civil en general. Mientras en los diversos municipios sus nuevas
responsabilidades les imponen ampliar su esfera de actuación y agregar a sus
funciones tradicionales el diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo
que tiendan a generar ventajas competitivas territoriales, a mejorar el nivel de vida
de su población y a fortalecer lazos solidarios en la comunidad local. Por lo que, un
sinnúmero de ellos ha iniciado experiencias relevantes en sus territorios en cuanto a
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
85
la conducción de procesos de desarrollo económico, social y hasta sustentable en
esquemas de cooperación internacional.
Sin embargo, ante el centralismo aún atávico de la mayoría de los sistemas
políticos y la visión aún sectorial y parcial del territorio provoca que, la gran parte de
los municipios estén ausentes de esta evolución. El desarrollo local parece
convertirse en oportunidad para unos cuantos, mientras tanto, las desigualdades
entre regiones, municipios y localidades continúan en aumento.
Así, el optimismo por el desarrollo local, se debate entre la tradición centralista, la
competencia entre localidades y la marginación de muchos otros donde el desarrollo
desde abajo continúa siendo una utopía.
Esta diferenciación entre municipios demuestra que, si bien en el objetivo retórico
tanto del modelo endógeno como del basado en la apertura, encontramos la idea de
impulsar el desarrollo el local, como un supuesto que permita atenuar los
desequilibrios y desigualdades socioterritoriales a la larga los resultados han sido
refractarios.
Siendo este el contexto en el cual se diseña e instrumenta la cooperación
internacional para el desarrollo local - cuyas formas particulares se estudiarán en el
siguiente capítulo -, entonces la misma es permeada por los contrastes entre
municipios, regiones y países, pues como veremos más adelante, de un lado se
encuentran aquellos municipios que aprovechan al máximo la cooperación como una
herramienta de su internacionalización en el marco de la competencia económica
mundial y como una forma de intercambiar experiencias para ir mejorando los
niveles de atención social, de medio ambiente, de desarrollo económico del
municipio. En el otro, se encuentran aquellos municipios que más bien se convierten
en objetos de la política de cooperación, por lo que la misma se enfoca atender las
cuestiones deficitarias de desarrollo. Lo anterior, conlleva a potencializar efectos
diferenciadores en el desarrollo regional. Por ello será importante, tomar en cuenta
en el diseño, instrumentación y evaluación de estrategias de cooperación las
variables que marcan las diferencias entre municipios.
Ahora bien de acuerdo a lo visto en este capítulo, el escenario en el cual tiene
lugar la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina, se
caracteriza, por un lado, por grandes diferencias respecto a la capacidad
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
86
institucional y financiera de los gobiernos municipales de la región para ser agentes
de desarrollo y a una serie de obstáculos, por los que todavía tienen que pasar los
municipios como son: la pobreza generalizada y la exclusión social; la debilidad
económica; las deficiencias institucionales a nivel federal y local; así como
relaciones intergubernamentales donde aún la redistribución de responsabilidades
entre niveles de gobierno no está lo suficientemente sustentada en la
correspondiente asignación de recursos o los incentivos adecuados para que los
gobiernos locales puedan en efecto convertirse en agentes de desarrollo.
En un escenario como el señalado, es importante entonces cuestionarse cómo se
han llevado a cabo las distintas experiencias de intervención para desencadenar
procesos de desarrollo local en los municipios latinoamericanos y cuál ha sido el
papel del municipio en la cooperación internacional para el desarrollo local.
Preguntas que encontrarán respuesta en el siguiente apartado.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
87
III. Experiencias y modalidades de la cooperación
internacional para el desarrollo local en América Latina
Como se señalaba páginas atrás, el desarrollo local se ha convertido en una
alternativa para dar respuesta a todos aquellos problemas y contradicciones que los
enfoques estatocéntricos y verticales no han sido capaces de resolver con respecto
a las problemáticas locales. Al mismo tiempo, resulta ser una buena metodología
para desencadenar procesos endógenos de desarrollo frente a la dinámica que el
espacio local adquiere como resultado de los cambios en el sistema productivo y
económico a nivel internacional.
La multidimensionalidad del concepto de desarrollo local y la aceptación cada vez
más amplia de su escala geográfico-territorial circunscrita al municipio, ha hecho que
una gran cantidad de temas se municipalicen, provocando con ello un alto grado de
responsabilidad del gobierno local en su conducción.
Lo anterior ha motivado, necesariamente, la valorización del espacio municipal de
gobierno y de los distintos actores públicos y sociales que en su interior se
interrelacionan, tanto en el diseño de estrategias de desarrollo desde lo local, como
de estrategias de gobierno donde la gestión pública se descentraliza hac ia los
gobiernos subnacionales.
Esta situación ha propiciado un cambio importante en las concepciones clásicas
de la cooperación internacional. El desarrollo local es cada vez más un objetivo en
las políticas y programas de las agencias bilaterales y multilaterales, las cuales,
desde hace unos años, han favorecido intervenciones para desencadenar procesos
de desarrollo a escala local, o bien para paliar los efectos contraproducentes que el
proceso evolutivo del Desarrollo -vía el ajuste estructural o la globalización- ha
tenido en los ámbitos subnacionales de los Estados.
Como parte de estas acciones, los países miembros Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), distintas agencias del Sistema de
Naciones Unidas, gobiernos locales, asociaciones internacionales de municipios,
etcétera, han incorporado en sus políticas una variedad de temas relacionados con
el fortalecimiento de las estructuras locales de gobierno, el impulso a esquemas de
descentralización, los principios de la Agenda Local 21, el desarrollo urbano, así
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
88
como políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social y la promoción de la
cohesión social en los espacios locales de gobierno.
Por su parte, las nuevas responsabilidades que en términos de su propio
desarrollo se les presentan a los gobiernos locales, los ha obligado también a buscar
alternativas e instrumentos innovadores. Ello ha originado que muchos de estos
municipios se vean emplazados a generar esquemas innovadores de cooperación
con sus pares en otros países; a propiciar esquemas de cooperación en redes con
sus similares allende las fronteras nacionales; o bien, a participar en asociaciones de
gobiernos locales. La cooperación, entonces, se convierte en una herramienta de los
municipios frente a los procesos de integración y globalización, al tiempo que resulta
ser un instrumento para actuar frente a las demandas económico-sociales de sus
ciudadanos.
América Latina no ha permanecido ajena a esta realidad. En los últimos años,
diversos gobiernos locales de la región han adquirido un papel importante en los
esquemas de cooperación internacional, tanto desde el ámbito gubernamental como
del no gubernamental. Así, los municipios se incorporan a los programas y proyectos
de colaboración que a nivel bilateral o multilateral firman sus gobiernos centrales,
participan en las comisiones o reuniones mixtas o de carácter binacional o regional;
al tiempo que por cuenta propia firman convenios de cooperación descentralizada
con diversas municipalidades de América, Europa y Asia.
Asimismo, éstos participan en la cooperación para el desarrollo local mediante las
formas de colaboración que asociaciones municipales nacionales, establecen con
otras asociaciones municipales ulterior a los territorios de sus países y, a través de
la colaboración que estas mismas asociaciones y algunos municipios por cuenta
propia establecen con asociaciones internacionales.
La heterogénea realidad en América Latina refleja una miríada de experiencias
en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo local, por lo que, en
este capítulo se busca presentar un panorama general del papel del municipio y del
desarrollo local en el marco de la CIPDL, ubicando sus modalidades y tendencias,
pero sobre todo sus límites y potencialidades, a través de la presentación de casos
indicativos de la situación en la región, que van desde las experiencias de algunos
municipios de México, Brasil, Chile o Argentina que dadas sus características de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
89
desarrollo pueden fungir como oferentes, receptores y participantes de cooperación
horizontal para el desarrollo local, hasta casos como los correspondientes a los
municipios de algunos de los países centroamericanos quienes se ubican como
netamente receptores de recursos. En todo caso, la constante en este apartado, es
continuar la línea argumentativa sobre el papel que guarda el gobierno local como
eje articulador de sinergias en pro del desarrollo local, y el papel que en ese sentido
le está correspondiendo jugar desde la cooperación internacional.
Con lo planteado en este capítulo, se tiene el marco de referencia para a modo
de conclusión en un siguiente capítulo hacer un balance de las potencialidades y
limitaciones de la cooperación internacional para el desarrollo local en ámbitos tan
heterogéneos y divergentes como son los municipios de América Latina.
Algunas experiencias de cooperación internacional para el desarrollo local
Empleando una metodología muy utilizada en la cooperación, como es el
intercambio de experiencias y la difusión de las llamadas buenas prácticas, en este
apartado se reflexiona sobre algunas de las diversas experiencias de colaboración
que en el ámbito de lo local se han dado en América Latina.
Para ello se abarcan aquellas experiencias desplegadas de manera tradicional;
es decir, que parten de fuentes bilaterales y multilaterales de cooperación, así como
aquellas que están revolucionando los modos de hacer la cooperación, como sería
el caso de lo que hemos llamado en este trabajo la cooperación en redes de
cofinanciación.67 En este amplio espectro, encontramos hermanamientos entre
ciudades Norte-Sur, Sur-Sur, Sur-Norte; asociaciones de ciudades y municipios en
general, asociaciones entre diversas fuentes de financiamiento, participación de
fundaciones privadas, etcétera.
Es por ello que en este capítulo se lleva a cabo un recuento de las formas cómo
se ha instrumentado la cooperación para el desarrollo local en la región, en especial
los temas que se han priorizado, los actores que en ésta participan, de cómo 67
En esta organización en redes se incorporan una diversidad de actores que van desde las agencias multilaterales de cooperación como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, hasta fundaciones privadas como la Fundación Internacional de Carrefour.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
90
participan y las modalidades de coordinación que existen entre los distintos actores y
agentes involucrados. Siendo hasta el último apartado de este trabajo cuando se
hará un análisis sobre las posibilidades y limitaciones de ésta forma de colaboración
para ser una herramienta que impulse el desarrollo local.
Cooperación descentralizada gubernamental
Las diferentes formas que adopta la cooperación descentralizada
gubernamental, no surgen de forma espontánea, sus antecedentes más claros los
situamos en los primeros hermanamientos entre gobiernos locales de países
diferentes, en los años inmediatamente subsecuentes a la Segunda Guerra Mundial.
En su origen estos hermanamientos, en sintonía con tiempos de posguerra,
respondían más que a mecanismos de intercambio de experiencias, resolución de
problemas comunes, o ayuda al desarrollo como sucede en la actualidad; eran
causados por la necesidad de consolidar los lazos creados entre países que fueron
aliados en la guerra, llevándose a cabo hermanamientos entre ciudades francesas,
británicas, norteamericanas y canadienses, y en contribuir al acercamiento entre los
pueblos otrora enfrentados, así ciudades británicas y norteamericanas se
hermanaron con algunas ciudades alemanas y ciudades alemanas y francesas
devastadas se hermanaron para asegurar la reconciliación mediante la cooperación
de cara al futuro68. En el mismo tenor, en plena Guerra Fría se constituyeron los
hermanamientos de entendimiento por parte de municipios de Europa Occidental
con sus homólogos de Europa del Este. En estos años también se acrecientan los
vínculos entre ciudades y pueblos del mundo capitalista desarrollado. Ciudades de
Europa occidental, Japón y Estados Unidos establecen relaciones de colaboración,
las cuales, sin embargo, en un principio se sesgaban al ámbito cultural, que los
mantenía en una especie de relación platónica, y sin un real alcance de derecho.
Será hasta la década de los 70 cuando empiezan a emerger aquellos
hermanamientos más ligados a la idea de cooperación para el desarrollo y en el
68
Cabe señalar que a la fecha el activismo internacional de los gobiernos locales está teniendo un impacto
significativo en el área de la seguridad internacional. Por ejemplo, un estudio de caso del CeSPI, el Programa de Atlas en Bosnia Herzegovina, ha analizado recientemente el impacto de la cooperación descentralizada en las situaciones de post-conflicto y su apoyo a la construcción de la paz y a la coexistencia pacífica (Rhi-Saussi y Aprile, 2000)
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
91
ánimo de tratar problemas comunes que enfrentaban los espacios locales:
protección al medio ambiente, prestación de servicios públicos, migraciones
cotidianas de trabajadores… Así el carácter de los hermanamientos se amplía más
allá de razonas geográficas o de afinidades políticas y culturales, para incorporarse
otra razón más: La que tiene que ver con el impulso al desarrollo.
En este contexto la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales
de Europa (CPLRE), propugna en estos años para que mediante la figura del
hermanamiento, la gran municipalidad o el municipio más rico facilite cooperación,
ayuda económica, técnica, cultural y moral al que tiene menos desarrollo. Es así
como en Europa toma mayor auge un movimiento encaminado a la formulación en
los ayuntamientos de políticas de cooperación para el desarrollo, que se manifiesta
por ejemplo en la conferencia organizada en Florencia, en octubre de 1983, por la
Unión Internacional de Autoridades Locales, la Federación Mundial de Ciudades
Unidas y la UNESCO.
Será a partir de la década de los 90, cuando la cooperación descentralizada69
realizada entre agentes subnacionales de gobierno se ha convertido en una
constante en diversas ciudades del mundo desarrollado. Como vimos anteriormente,
son los propios procesos de descentralización y la consiguiente mayor autonomía de
los distintos niveles subnacionales, algunos de los factores que crean indirectamente
las condiciones de la dinámica extensión de las actividades de estos niveles más
allá de las fronteras nacionales.
En la mayoría de estos casos, la cooperación descentralizada surge como parte
de una estrategia política de los poderes locales por una mayor autonomía, en la
cual, los lazos internacionales se convierten en una legitimación de un modo de
69
Cabe señalar que hay una variedad de definiciones y conceptos para hablar de cooperación descentralizada, sin embargo, me apegaré a las acepciones que considero más amplias para definirla. En tal caso, se entiende por cooperación descentralizada aquella que se refiere a relaciones entre gobiernos locales correspondientes a
distintas jurisdicciones nacionales, en la cual también se comprende que el carácter de estas relaciones es para intercambios de carácter económico, cultural, técnico, etc., es decir, en sentido estricto, se vincula con relaciones de cooperación y no con aspectos relacionados con cuestiones militares y diplomáticas (Petiteville, 1995). En una acepción más amplia, de hecho la utilizada por la Unión Europea, se entiende por cooperación descentralizada toda aquella acción de ayuda al desarrollo que es llevada a efecto por agentes e instituciones, sean públicos o privados, del país donante o del receptor, que no forman parte de la administración central del Estado. Este concepto, por tanto, acoge el conjunto plural de iniciativas de ayuda que ponen en marcha aquellos actores que son distintos al gobierno del Estado. En ese sentido, frente a una visión de la ayuda centralizada, que protagoniza el Estado, la cooperación descentralizada se presenta como más diversa y difusa, más próxima al control de actores locales y más horizontal.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
92
gobierno local. Para otros gobiernos locales, esta forma de cooperación es un medio
de acceso a la esfera internacional.
Si bien esta colaboración ha tendido a ubicarse más como respuesta de los
actores locales al esquema aún prevaleciente de cooperación estatocéntrica, no se
puede negar que la base territorial de la misma y la existencia de problemas
comunes o compartidos ha implicado, necesariamente, un impulso a estrategias de
desarrollo local.
Como vimos en el capítulo 2, esta forma de cooperación involucra las siguientes
tipologías: cooperación descentralizada bilateral; hermanamiento o convenio de
cooperación a largo plazo; proyecto o intervención puntual; proyectos comunes, que
asocian a varios gobiernos locales alrededor de una intervención concreta, trabajo
en red para el intercambio técnico entre varios gobiernos locales; así como la oferta
de cooperación de diversos municipios.
En el ámbito de la cooperación descentralizada gubernamental-bilateral, los
países más representativos en su calidad de oferentes son: Bélgica, Alemania,
España, Italia, Francia70 así como también Países Bajos y Canadá.
En España, la cooperación descentralizada para el desarrollo local tiene sus
antecedentes en 1983, con la constitución de la Unión de Ciudades Capitales
Iberoamericanas (UCCI) y en 1987, con el Centro de Estudios Municipales (CEMCI).
Posteriormente, las comunidades autónomas y los gobiernos municipales
comenzaron sus propias estrategias de cooperación descentralizada, pero más en
un afán de defensa y lucha por su autonomía.
Fue tomando tal importancia el tema al interior de los municipios, que las ONG
comenzaron a tener una gran movilización en pro del desarrollo de los países
subdesarrollados y en específico en el trabajo directo con las poblaciones locales.
De ahí que los gobiernos municipales, primero solos y luego con la constitución de
Fondos Municipales de Cooperación71 han generado intervenciones hacia el
70
Según evaluaciones de la OCDE, la contribución internacional de los gobiernos locales franceses a la
cooperación descentralizada hoy en día, asciende a 100 millones de euros. En 2007, se ubican 70 proyectos en América Latina (21 en Brasil, 10 en Cuba, en 6 en Perú, 6 en Chile, 6 en Argentina, 1 en México…).Guyenneau, Olivier, Asesor Técnico del Programa “Gobiernos Locales”, Embajada de Francia en México. 71
Estos fondos se han constituido como espacios de coordinación y fortalecimiento de un modelo propio de cooperación. En la actualidad son nueve los Fondos, correspondientes a cada región autónoma: Fons Catalá de Cooperació al Desenvolupment, Euskal Foda-Asociación de Entidades Vascas Cooperantes, Fons Valencia per la Solidaritat, Fons Mallorquí de Solidaritar i Cooperació, Fons Menorquí de Cooperació, Fondo Galego de Cooperación e Solidaridade, Fons Pitiús de Cooperació, Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
93
desarrollo local por medio del financiamiento a ONG. Esta cooperación se ha dirigido
principalmente a Centroamérica y África.
Y si bien es cierto que en España hay un esfuerzo cada vez mayor por fortalecer
la figura del municipio, la cooperación continúa siendo ejecutada en la mayoría de
los casos por organizaciones de la sociedad civil, pues gran parte de los recursos de
los ayuntamientos se canaliza vía estas organizaciones. El problema que se
presenta es que las ONG carecen de conocimiento y sensibilidad respecto a la
problemática municipal. Además, la presión a corto plazo de competir por fondos
municipales es un factor que distorsiona la cooperación de muchos ayuntamientos.72
Lo anterior también ha causado que esta cooperación sea dirigida, en su
mayoría, a proyectos más de carácter asistencialista que hagan visible la
cooperación, como puede ser la construcción de un centro de salud. En muchos de
los casos estos proyectos suplantan labores que deberían realizarse por el
municipio, sin ni siquiera tomar en cuenta el papel que correspondiera jugar al poder
local.73
Ha sido a través de la cooperación de organizaciones como la Unión
Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y su Centro Municipal de Cooperación
Internacional (CEMCI), así como de la UCCI, como se ha enfocado a temas más
directamente relacionados con el fortalecimiento de los gobiernos locales en sus
nuevas responsabilidades como agentes del desarrollo de sus territorios. En esta
misma línea, encontramos el Programa de Desarrollo Municipal en Centroamérica
(DEMUCA) que cuenta con recursos de la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI). Éste pretende, una vez que la cooperación se retire, que las
municipalidades sean capaces de gestionar adecuadamente sus recursos y brindar
Internacional y Fondo Extremeño Local de Cooperación al Desarrollo. Hay varios procesos emergentes que darán lugar a nuevos fondos. En España gran parte de la cooperación descentralizada es realizada por los Fondos Municipales de Cooperación, los cuales son una fórmula que permite que un grupo de municipios afines, normalmente por proximidad territorial, creen su propia instancia de cooperación especializada y sensibilizada ante el fenómeno municipal, a través de la cual pueden poner en marcha, con el concierto de varios ayuntamientos, proyectos y programas de mayor alcance y presupuesto; además, pueden captar recursos de otras instancias (UE, AECI, comunidades autónomas), pues éstas son también una opción flexible y no excluyente, como son el Consejo Municipal de Cooperación de Bilbao, el Fondo regional de Cooperación Municipal de Extremadura, el Fondo Municipal de Cooperación para el desarrollo creado por la Federación de Navarra, entre otros. 72
Uno de los autores que ha abordado esta idea es (González, 1998). 73
La Agencia Española de Cooperación Internacional ha tendido a irse por esta misma línea, financiando proyectos a ONG locales que en sinergia con las autoridades municipales ejecutan proyectos en áreas específicas de necesidades básicas locales, como vivienda, salud, medio ambiente, agua potable, electrificación, etc. Véase el Informe Nacional de España Hábitat II, en http://habitat.aq.upm.es/in/
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
94
servicios a sus ciudadanos. Los beneficiarios de este Programa han sido ciudades
mayores a 50,000 habitantes, con excepción de las ciudades principales. En este
Programa también participan institutos de fomento de desarrollo municipal, que
pueden ser locales, estatales o federales, así como agentes sociales e
institucionales ligados al desarrollo urbano.
Los temas de este tipo de colaboración son: el intercambio de información y
documentación; fortalecimiento de la gestión de las administraciones locales;
proyectos de vivienda; tratamiento de residuos urbanos; asesoramiento técnico en
planificación urbanística; fortalecimiento institucional, administrativo y técnico de las
municipalidades; fortalecimiento de la democracia local y de los procesos de
descentralización administrativa. En muchas de las ocasiones se ofrecen programas
horizontales de asistencia técnica con participación directa de las municipalidades
españolas y de proyectos de desarrollo rural integrado.
Se puede decir para el caso español que la colaboración de las autonomías y
municipios para el desarrollo local se da de una forma más ajena de la política
nacional de cooperación que dirige la AECI, lo cual mucho tiene que ver con la
defensa de la mayor autonomía de los poderes locales de gobierno. De hecho, se
detecta cierta descoordinación y ausencia de complementariedad entre las acciones
que, por su parte, llevan a cabo los niveles subnacionales de gobierno y aquellas
realizadas por la AECI. Asimismo, los temas tienden a ser distintos y las zonas
geográficas a enfocar también cambian. En este marco, la cooperación al desarrollo
local parece convertirse en uno de los campos en pugna y de lucha de poder de las
relaciones intergubernamentales.
Por su parte, en Francia la historia es distinta. Ello es así, quizás, dada la
tradición centralista del sistema francés. En este caso, son los Ministerios de
Asuntos Exteriores y de la Cooperación y del Desarrollo, los que han favorecido la
cooperación descentralizada. Por medio de estos Ministerios se impulsan las firmas
de convenios de hermanamientos entre dos colectividades o más que deseen ser
cooperantes. Muchas veces la colectividad francesa financia y delega la ejecución
de obras a una ONG representada en el país, mientras que la colectividad extranjera
aporta una contraparte en trabajo y facilidades logísticas.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
95
La cooperación francesa se desarrolla en varios campos, destacando entre los
más importantes: el desarrollo y gestión urbana en materias como la administración
pública local y la creación, administración y mantenimiento de infraestructura. Otro
tema más es el desarrollo económico, visto éste como un conjunto de relaciones
específicas entre empresas, de transferencias e intercambios tecnológicos y de
impulso a iniciativas locales de desarrollo. Los proyectos de este tipo se refieren a
diferentes ramas económicas como el artesanado, el turismo, las tecnologías de
punta, la agroindustria, el intercambio y la cooperación entre empresas pequeñas y
medianas, la gestión del agua, la lucha contra la exclusión, y la inserción social y
económica. Las acciones pueden ser en forma de proyectos de apoyo directo, de
formación, de intercambios institucionales y técnicos, capacitaciones, etcétera.
En Italia, se ha impulsado la cooperación entre las comunidades, en un esquema
que comporta las siguientes características: 1) es territorial, supone consultas entre
autoridades locales y actores sociales y económicos en un contexto territorial, define
un plan de desarrollo local vinculado con los programas y se realiza mediante
proyectos en un esfuerzo por establecer relaciones de tipo local-nacional-
internacional; 2) funciona a través del trabajo de colaboración entre una comunidad
de un país en desarrollo y otra de Italia; 3) fortalece la creación de redes entre
localidades para intercambiar conocimientos. 74
Uno de los temas en los que más ha participado la cooperación descentralizada
italiana, es la asistencia humanitaria.75 En este marco, varias ciudades italianas han
participado en el Programa de desarrollo para desplazados, refugiados y repatriados
en Centroamérica, que se creó en 1995.76 En este mismo sentido, está la
experiencia relacionada con la fase más delicada de la crisis albanesa de 1997
(mayo-septiembre) en la que un grupo de ciudades italianas (entre las cuales
destacan Génova y Roma) realizaron actividades de cooperación en 11 ciudades
albanesas, por un total de 1,5 millones de dólares. Hasta el año 2000, la
Confederación Nacional de Servicios (CISPEL), que representa a las empresas
74
Los autores que han abordado la cooperación descentralizada Italia son (Bonfanti S. 1998) y (Rhi Saussi,
2000). 75
Cabe anotar que también la cooperación descentralizada francesa y española se han enfocado a asistencia humanitaria. Esto se vio principalmente potenciado con los desastres naturales provocados por el Huracán Mitch, que azotó a los países centroamericanos en 1999. Sin embargo, el gran problema de esta cooperación es que es de asistencia por sí misma nada tiene que ver con generar procesos autosostenibles de desarrollo. 76
26 ciudades participan en el Foro, entre las cuales se cuentan algunas de las ciudades más importantes de Italia como Venecia, Roma, Milán, Génova, Turín y Nápoles (Ianni, 1997).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
96
municipales, promovía la dotación al sistema de transporte albanés de 400
autobuses (Rhi Saussi, 2000).
Son los municipios de la región de la Toscana, los que más participan en la
cooperación para el desarrollo. De hecho, se estima que de 297, son 126 los que
realizan actividades en ese sentido. Las prioridades geográficas de estos agentes
locales son América Latina, los Balcanes, África Sub-Sahariana y Medio Oriente.
Uno de los temas en los que más se concentran es el concerniente a programas de
desarrollo humano a escala local. Lo interesante en esto, es que a partir de unir
fuerzas con el PNUD, y otras agencias multilaterales de cooperación, los municipios
y asociaciones de municipios italianos se han enfocado a este tema (Rhi Saussi,
2000). Además, curiosamente, ha sido también desde Italia, en específico desde las
oficinas de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas
en inglés), en Roma, como se echó andar el Programa de Cooperación Internacional
para el Desarrollo Local en Cuba, cuya principal manera de operar fue mediante la
cooperación descentralizada y por redes.77
Otro de los temas donde tienen una amplia participación los agentes locales
italianos, es la cooperación al desarrollo hacia las municipalidades altamente
emisoras de emigrantes hacia las ciudades italianas, las cuales han formulado
políticas activas en el campo de la cooperación para el desarrollo local con sus
vecinos a la otra orilla del Mediterráneo y el Adriático (Rhi Saussi, 2000: 159).
En este mismo caso, tenemos la cooperación descentralizada francesa, donde
encontramos los convenios de hermanamiento que se establecieron entre ciudades
africanas y francesas, como el de la ciudad de Montreuil (Seine-Saint Denis,
Francia) y el “círculo” de Yélimané (Malí) que nació en 1985 tras la solicitud de la
misma asociación de emigrantes-inmigrantes (Petiteville, 1993).
Podríamos decir que a nivel bilateral la introducción del enfoque hacia el
desarrollo de las ciudades y los municipios, está estrechamente relacionado al
crecimiento de una población migrante en las ciudades de los países desarrollados,
que si bien ésta llegó como fuerza de trabajo temporal durante los tiempos de
77
Toscana se distingue por el rol de cooperación que está desempeñando y el número de actores y entes que se
hayan involucrados en esta “empresa de nuevo tipo” que es la cooperación descentralizada. Específicamente, el Gobierno Regional de Toscana junto a numerosos municipios, provincias, ONG, Asociaciones ecologistas y culturales de la región participan en dos programas de cooperación con Cuba APPI-PDHL y Habana Ecópolis.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
97
bonanza económica, para los años 70 se ha establecido y ha crecido en las urbes
industrializadas. Lo anterior irá provocando el hermanamiento entre municipios de
trabajadores inmigrantes y los municipios de adopción, a fin de asegurar una mayor
comprensión y convivencia ciudadana y, en último término, la integración voluntaria
de los inmigrantes en la comunidad local de adopción y su aceptación por los
pobladores oriundos. Al tiempo, que el fenómeno migratorio será un factor más para
que ciudades receptoras comiencen a desarrollar programas de colaboración al
desarrollo con aquéllas localidades expulsoras de fuerza de trabajo, como son los
convenios de hermanamiento que se establecieron entre ciudades africanas y
francesas.
Entre los países de América Latina más representativos en este tipo de
hermanamientos ligados al tema migratorio, es México, en donde un sinfín de
municipios tiene convenios de hermanamientos con sus homólogos en Estados
Unidos. Tanto en los casos del Estado de México como de Jalisco, estados
altamente expulsores de emigrantes, se puede observar cómo municipios pequeños
tienen una amplia vinculación con sus contrapartes en Estados Unidos, teniendo
entre sus principales aportaciones la donación. En virtud de ello, sería interesante
aprovechar este canal ya existente constituyendo una modalidad nueva de
cooperación descentralizada en los mismos términos de co-desarrollo que vimos en
los casos francés e italiano, sobre ciudades europeas y árabes o africanas.
Utilizando los canales tradicionales de la cooperación, se podría negociar a nivel
binacional la incorporación de esta posibilidad con agencias de desarrollo como
USAID u otros mecanismos de financiación como una vía que ayude a generar
medidas de arraigo y permanencia en las comunidades altamente expulsoras de
emigrantes por medio del desarrollo de proyectos productivos que aprovechen redes
de comercialización ya existentes en el vecino país.
En la región también encontramos experiencias de cooperación económica entre
espacios locales que pueden tener cierta complementariedad de sus
correspondientes ventajas competitivas. En dicho tenor, se encuentra la cooperación
descentralizada italiana que ha empezado a coadyuvar relaciones comerciales y de
inversión productiva en los países de América Latina, principalmente de aquellos
situados en el Cono Sur, como el caso de Chile, Argentina y Brasil.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
98
Una experiencia es la cooperación entre las regiones de Atacama (Chile) y de la
Umbria (Italia), en la cual se prevé un programa de cooperación que impulsa la
asistencia técnica italiana con los fines de: promover el desarrollo regional de
Atacama, y la integración entre la economía local y el enclave minero que es el
principal sector económico-industrial en la región. Este Programa se basa en tres
líneas principales de intervención:
i) El desarrollo de encadenamientos productivos entre la economía local y el
enclave minero; que tiene la intención de promover la producción regional
de insumos, bienes y servicios para satisfacer la demanda del sector
minero y con ello construir o reforzar los encadenamientos productivos.
Las intervenciones servirán para promover la constitución y consolidación
de micro y pequeñas empresas y la diversificación productiva de la
Región.
ii) El desarrollo de proyectos turísticos sustentables, basados en la economía
territorial de la Región y, para ello se contara con la experiencia en
programas turísticos sustentables de la contraparte italiana.
iii) El desarrollo de productos y servicios innovadores cuyo desarrollo
presenta potencialidades interesantes en la Región (aceite de oliva,
orfebrería de oro y plata).
Un programa de este tipo además de ser apoyado por la Región italiana de
Umbria, también ha contado con el financiamiento del Fondo Multilateral de
Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo.
Con base en estos ejemplos Rhi-Saussi señala que los incipientes desarrollos
locales y regionales en América Latina puedan consolidarse mediante pactos o
partenariados territoriales internacionales con procesos más maduros, basándose
más que en la asistencia, en criterios de reciprocidad y de sustentabilidad.
Es interesante hablar de la experiencia italiana por el papel innovador que ha
tenido en incentivar relaciones de cooperación entre pares subnacionales más
enfocadas al impulso a procesos de desarrollo económico local. Esto, mediante el
intercambio de experiencias o ya en procesos de cooperación bi-regional, o a través
de la expansión hacia un desarrollo translocal, como puede ser el caso de la
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
99
integración entre los centros tecnológicos de la Región Marche con los sistemas
productivos del Sebrae brasileño, a través de la incorporación de servicios
tecnológicos dirigidos a las Pymes78.
Otra de las formas como se ha encauzado la cooperación económica entre entes
subnacionales, es el intercambio de experiencias por medio de la realización de
Foros. Al respecto, y también vinculado a la cooperación descentralizada
gubernamental italiana, se encuentra el Foro Italo-latinoamericano, cuya primera
edición tuvo lugar a principios del 2000 con el patrocinio del gobierno italiano y del
Banco Interamericano de Desarrollo y organizado por una grupo de institutos
italianos (CESPI, IILA, IPALMO e ICEPS). Él mismo significó un primer espacio de
diálogo entre los distritos italianos y los sistemas locales de producción
latinoamericanos y una forma de conocerse mutuamente hasta entre las mismas
experiencias latinoamericanas: la experiencia mexicana de los clusters de
Guanajuato se pudo confrontar con la argentina de Santa Fe y con la brasileña del
ABC paulista; así como discutir las experiencias distritales italianas de Venero,
Lomabardía, Toscana y Marche. Según Rhi-Saussi - a partir del Foro se abrieron
una serie de oportunidades y/o se consolidaron varias iniciativas italo-
latinoamericanas de colaboración entre clusters. Entre las mismas vemos el amplio y
articulado programa de cooperación, con el apoyo del FOMIN-BID, entre el Sebrae
brasileño y la PROMOS de la Cámara de Comercio de Milán para la promoción de
clusters en varias regiones de ese país suramericano; la profundización de la
colaboración entre Ascoli-Piceno (Región Marche) y Guanajuato, México, y el
proyecto para la constitución de una feria del vino en Mendoza con la participación
de la Feria de Verona, la cual es una de las principales exposiciones vinícolas en
Europa.
Se habla de cierta complementariedad en esta forma de cooperación pues los
gobiernos locales y los clusters latinoamericanos reciben tecnología y know how
competitivos y los clusters italianos ofrecen una asistencia técnica que les permite
preparar las alianzas empresariales con el conocimiento directo de las fortalezas y
las debilidades de los clusters latinoamericanos. Una primera experiencia de este
78
Véase para mayor información Rhi-Saussi (2007), Taller 1: Desarrollo económico local: Desarrollo Regional,
sistemas productivos locales e innovación territorial, Agenda para una alianza estratégica euro-latinoamericana.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
100
modelo puede ser el incipiente proyecto entre Toscana y el estado de Jalisco, así
como los clusters regionales de Brasil, Chile y Uruguay. (Rhi-Saussi, 2004)
En fin, este tipo de cooperación más en el ámbito de lo económico representa
una nueva veta de actuación para el desarrollo local, pues los gobiernos locales, o
regionales en su caso, además de asociarse con una variedad de distintos actores al
interior de su propio territorio como son: las asociaciones de empresarios, cámaras
de comercio, bancos, consultores financieros; estimula, como señala Rhi-Saussi
(2001), la participación de instrumentos tradicionales de la política económica
exterior. Por ejemplo en Italia al Instituto para el Comercio Exterior (Instituto peri l
Commercio Estero), el Instituto de Promoción Industrial (Instituto per la Promozione
Industriale), la agencia Sviluppo Italia y Simest. Con ello, no sólo transforma los
aspectos cualitativos de la cooperación para el desarrollo, sino que también genera
un aumento significativo de los recursos dirigidos a la cooperación descentralizada.
Además, estimula o puede estimular procesos de acción pública local al interior
del territorio al involucrar la acción gubernamental, a las instituciones o asociaciones
empresariales, a los trabajadores, a los centros de innovación tecnológica, y en sí a
todos aquellos actores que permitieran en un marco de horizontalidad darle el
carácter endógeno y sostenible al desarrollo local.
Uno de los aspectos más impulsados en la cooperación descentralizada es
aquella que se da entre ciudades del Norte y las grandes metrópolis del Sur. Uno de
los temas que en el marco de la misma se estimulan se refiere al intercambio de
experiencias en ingeniería urbana, con lo cual se pretende dar respuesta o solución
a problemas de infraestructura, gestión, planificación, vivienda, etcétera., problemas
producto de un crecimiento urbano incontrolado.
A nivel bilateral, un número creciente de países europeos comenzaron desde los
últimos años a poner en marcha una cooperación específica en el campo urbano, tal
es el caso de Francia, Suecia, Suiza, Países Bajos y Alemania.
La región de Ile de France, por ejemplo, dirigió cooperación hacia el sector
urbano de ciudades como Buenos Aires, Brasilia y Sao Paulo, en materias de
teledetección espacial, de cartografía y de infraestructura (Petiteville, 1993).
En otra de las experiencias de cooperación descentralizada gubernamental,
tenemos aquella cooperación de carácter técnico, que se centra en temas
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
101
específicos de desarrollo científico-tecnológico, medio ambiente, salud, desarrollo
rural, turismo, patrimonio y formación de profesionales y técnicos.
Uno de los ejemplos de dicha cooperación es aquella que desde hace ya varios
años, desde 1993 para ser exactos, comenzaron a cultivar las autoridades
regionales de municipios chilenos con colectividades territoriales francesas.
Destacando la región de Ile de France con la Región Metropolitana de Santiago; el
Departamento de Hérault con las regiones de Valparaíso y Conquimbo; el
Departamento de Finistere con la provincia de Chiloé, y los Territorios franceses del
Pacífico con el Territorio Insular Isla de Pascua79
Cooperación entre la región Île de France y la Región Metropolitana de Santiago.
El 7 de Abril de 1995 fue firmado un Acuerdo amplio de cooperación entre la Intendencia Metropolitana de Santiago y la región Île de France. Las principales áreas hacia las que este acuerdo se dirige son el ordenamiento-urbano, transportes, salud, acción social, medio ambiente, desarrollo económico, capacitación profesional, educación y cooperación institucional y cultural. La puesta en práctica de este convenio ha significado, en los últimos años, el establecimiento de un centro regional metropolitano de prevención del SIDA, la creación de un centro de desarrollo indígena, la realización de estudios sobre la contaminación ambiental, intercambios de misiones de pequeños y medianos empresarios, el otorgamiento de becas a estudiantes chilenos, además de proyectos en el área de educación, turismo y cultura. A fin de evaluar y decidir las acciones de cooperación entre ambas regiones, se han realizado tres Comités Mixtos, el último de ellos tuvo lugar en
París, en mayo de 2005.
Cooperación entre el departamento del Hérault y las Regiones de Coquimbo y de
Valparaíso
Los vínculos entre las tres colectividades se iniciaron en 1998 a partir de contactos académicos entre las universidades de Montpellier y de Valparaíso. Prosiguieron con la firma de un protocolo de acuerdo de cooperación descentralizada, en noviembre 2000, entre la región de Valparaíso y el departamento del Hérault, además de una declaración de voluntad de cooperación entre las tres universidades de Montpellier y cuatro universidades de la región de Valparaíso. El departamento del Herault concentra un tercio del potencial de investigación, formación y experiencia francesa en el tratamiento del agua, lo que explica que el programa de cooperación se ha centrado, en la V Región, hacia los sectores de la gestión global del agua y la transferencia tecnológica. Importantes acciones se están implementando en otros sectores productivos. El departamento del Herault ha extendido los acuerdos de cooperación hacia la Región de Coquimbo (Convención del 8 de noviembre de 2001), y ha dirigido sus esfuerzos hacia la gestión global del agua en el cuenca del río Elqui.
Cooperación entre el departamento de Finistère y la Provincia de Chiloé
79
Seminario Franco-Chileno “Experiencias de Desarrollo, Cooperación y Desarrollo Regional”, 17-18 y 19 de
Enero, 2007.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
102
En 2002, el Consejo General de Finistère propuso a la Provincia de Chiloé iniciar un programa de cooperación descentralizada. Esta cooperación se desarrolla en cuatro sectores: la acuicultura, la agricultura, la formación profesional y el turismo. En marzo de 2003, el Consejo general de Finistère concertó un convenio con Agraria, organismo de desarrollo agrícola presente en Chiloé, para que coordine en terreno el comienzo de las acciones y la preparación de las misiones. En el sector de la formación profesional, Finistère, en colaboración con la asociación Douar Nevez, financió 20 becas en el marco del programa de beca « Marcel L’Aot » existente en
Chiloé.
Asimismo, la cooperación descentralizada gubernamental entre Chile y Francia ha
impulsado la creación de asociaciones como son: la Asociación para la Protección,
el Intercambio y el Desarrollo Indígena (APEDI) y la Asociación Midi-Pyrénées80
Asociación Midi-Pyrénées – Chile:
Desde 1997, la Asociación Midi-Pyrénées – Chile ha efectuado una activa labor de acercamiento entre las instancias gubernamentales, académicas, económicas y sociales de la región de Araucanía y sus homólogos de la región Midi-Pyrénées. Su intención es desarrollar algunas zonas rurales mapuches. En su haber tienen proyectos de turismo rural, de encuentros y contactos comerciales, de promoción e intercambios en los sectores de la gastronomía, del arte y de la cultura; exposiciones; ofertas de prácticas y de formación técnica profesional para jóvenes en diversas áreas como, gastronomía francesa, cooperación agroalimentaria, transferencia tecnológica y el hermanamiento de ciudades
(Laguepie-Nueva Imperial, Panguipulli, Purén, Quintero).
Debido al reconocimiento continental, regional y mundial que como buena práctica
ha tenido en diversos campos del desarrollo urbano la Prefectura Municipal de
Curitiba, capital del Estado de Paraná en Brasil, diversas ciudades latinoamericanas
han buscado establecer lazos de cooperación y hermanamiento con ésta, a fin de
aprender de sus diversas experiencias en la gestión urbana y adaptarlas a las
condiciones particulares. Es por ello que a partir de estas experiencias exitosas
Curitiba suscribe un convenio de cooperación con la ciudad de Corrientes,
Argentina, en marzo de 2006, cuyo resultado es la colaboración en los siguientes
puntos: establecer acciones concretas de transferencia de experiencias y buenas
prácticas relacionadas al proceso de reforma y modernización institucional del
gobierno municipal; suscribir un Convenio de Cooperación con Curitiba S.A., a los
efectos de analizar conjuntamente estrategias concretas orientadas a la promoción
del desarrollo económico local de la Ciudad de Corrientes, especialmente en su
80
También información del Seminario Franco-Chileno “Experiencias de Desarrollo, Cooperación y Desarrollo
Regional”, 17-18 y 19 de Enero, 2007.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
103
relación a la Ciudad de Resistencia y al territorio comprendido por las provincias de
Corrientes y Chaco; aspectos territoriales e institucionales: provincias de Corrientes
y Chaco y Municipios de Resistencia y Corrientes; borrador de aspectos básicos
para la elaboración de una propuesta para Programa de Desarrollo Económico Local
de la Ciudad de Corrientes81.
En esta misma tesitura de cooperación técnica, encontramos la cooperación
descentralizada gubernamental de la ciudad de México. Esta ciudad ha establecido
una serie de hermanamientos con distintas temáticas a abordar. En la vertiente de
cooperación técnica en el área medioambiental, por ejemplo, se han firmado
acuerdos con ciudades como Chicago y Denver, en Estados Unidos; Berlín y
Baviera, en Alemania, y Nagoya, en Japón mediante los cuales se ha conseguido
realizar proyectos importantes como el de optimización vial que llevaron a cabo
expertos alemanes con autoridades ambientales y de transporte del Distrito Federal.
Paralelamente, de las ciudades de Nagoya y Denver se han recibido distintas
donaciones de equipo para el área de monitoreo de emisiones.
Una de las experiencias de cooperación horizontal más innovadora ha sido la
relativa a la iniciativa de Aire Limpio en Ciudades de América Latina, en donde con
el financiamiento de diversos patrocinadores como Renault, Daimler, Chrysler y
Volvo, se han ejecutado acciones para mejorar la calidad del aire en las ciudades de
México, Lima–Callao, Buenos Aires, Santiago de Chile, Sao Paolo y Río de Janeiro.
Este tipo de experiencias representa una manera de unir esfuerzos y coordinar el
desarrollo de políticas ambientales regionales, fortalecer mecanismos de
comunicación con los gobiernos locales y fomentar la participación del sector privado
y agencias ambientales de cada uno de estos países.
La Ciudad de México ha llevado a cabo cooperación horizontal, principalmente,
en temas como el combate a la contaminación atmosférica. Así, ha compartido
experiencias con distintas ciudades de América Latina como Córdoba, Santiago de
Chile, Caracas, Tegucigalpa y otras localidades centroamericanas.
En el marco del compromiso adoptado por los Mandatarios de México y
Centroamérica durante la Cumbre de Tuxtla II en 1996, en el sentido, de
instrumentar un programa de cooperación técnica entre la ciudad de México y las
81
En: http://www.ciudaddecorrientes.gov.ar/lamunicipalidad/gobierno/relaciones_intern.html
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
104
ciudades capitales del Istmo Centroamericano, en el periodo de 1995-1997 la
Ciudad de México llevó a cabo 135 proyectos con sus homólogas centroamericanas,
que correspondió al 38.2% de la cartera de proyectos de cooperación de la ciudad.
En el marco de este programa, funcionarios del gobierno del Distrito Federal
brindaron asesoría a la ciudad de Guatemala para la culminación del proyecto
“Renacimiento del Centro Histórico de la Ciudad de Guatemala”, dieron apoyo
técnico al Plan de Desarrollo Metropolitano y al proyecto “Organización,
funcionamiento y operación de la central mayorista de abastecimiento” de la capital
guatemalteca.
Además de estas ciudades, se ha tenido intercambio con ciudades como Beijing
y otras pertenecientes a Sudáfrica.
Ahora bien, en el caso de la cooperación descentralizada gubernamental, aún se
percibe una relación de donante – receptor, y no tanto de intercambio mutuo de
experiencias, aunque si de una clara intencionalidad de convergencia de ciertos
temas y de complementariedad de intereses, a diferencia de lo que sucede con la
cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales como UR-BAL o CIDEU
- que veremos en el apartado siguiente -, en la cual observamos más una relación
de cooperación horizontal de intercambio de experiencias sobre la
complementariedad de necesidades de igual a igual,
La cooperación descentralizada gubernamental ha sido, en muchos de los casos
expuestos, una respuesta a la serie de transformaciones que desde el ámbito de lo
político y de lo económico provocan los cambios en los modelos de Desarrollo, como
el fortalecimiento a la descentralización y a la mayor autonomía de los agentes
locales; así como la relevancia de enfoques territoriales. También esa cooperación
se ha convertido en una respuesta a las externalidades negativas que el mismo
proceso de Desarrollo conlleva al interior de las ciudades, como es el caso del
aumento de los flujos migratorios. Precisamente, diversos resultados de la
cooperación descentralizada se han dado en lo que se ha denominado co-desarrollo
y que tiene que ver con esta cooperación establecida entre las ciudades emisoras de
migrantes y aquellas receptoras, donde el problema común del proceso migratorio
involucra a la población de ambas y a los gobiernos, tendiendo a darse resultados
promisorios. En términos de aprovechar las externalidades positivas que el proceso
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
105
de desarrollo ha tenido en algunos territorios, la cooperación aparece como un
instrumento que puede reforzar las ventajas competitivas de diversos espacios
locales, como sucede con la incipiente cooperación entre distritos italianos y
sistemas de producción latinoamericanos.
Cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales
En general, la cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales
vincula a las sociedades autoridades locales de diferentes territorios nacionales. Los
programas que se materializan en esta cooperación se encuentran relacionados a
problemas comunes que tienen expresiones territoriales muy concretas. En los
casos hasta ahora existentes correspondería al ámbito territorial de las ciudades.
Es sobre esta base común territorial que se concibe la construcción de alianzas
entre los diversos agentes –gubernamentales y no gubernamentales– de las
instituciones cooperantes que, habida cuenta de su potencial de complementariedad
y de sus intereses en común, pueden identificar objetivos comunes o diseñar
acciones mutuas a favor del desarrollo local, como sucede por ejemplo con el caso
de la Cooperación Iberoamericana para el Desarrollo Urbano (CIDEU), o la
cooperación descentralizada que en el marco de la Política de Cooperación de la
Unión Europea se fomenta, como es el caso de URB-AL.
En ambas experiencias, vemos que el tema central son las ciudades y el papel
decisivo que ellas tienen en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas y
la calidad de vida de la población. Por ello, uno de los objetivos centrales de esta
forma de colaboración es en el terreno de las políticas urbanas para ayudar a
resolver determinados problemas de la gestión municipal, mejorar los servicios
públicos, atacar problemas endémicos de las ciudades y dinamizar el desarrollo
económico local.
Sus actividades de colaboración son propuestas, implementadas y administradas
por los mismos participantes, buscando que éstos compartan los mismos beneficios.
En tal caso, una de las modalidades principales de esta cooperación es el
intercambio mutuo de ideas, conocimientos y experiencias entre todos los actores.
Para los gobiernos locales, principalmente de las principales ciudades en
América Latina, la cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales se ha
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
106
constituido en un instrumento para adaptarse a la competencia del mercado global
en las mejores circunstancias, pues se presume que ésta contribuye al mejoramiento
de las capacidades tecnológicas e institucionales a fin de enfrentar los desafíos de la
globalización, además que impulsan la integración con otras municipalidades como
medio para acceder de mejor manera a la competencia que impone la globalización
de la economía.
Respecto al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU),
éste se realiza en la región iberoamericana y entre sus funciones centrales están el
fomento de la cultura de los planes de desarrollo estratégico urbanos formulados de
forma participativa. Entre sus objetivos se encuentran la generación de una cultura
de anticipación y planificación en las ciudades, a fin de hacer que las condiciones de
vida al interior de éstas mejoren, atacando muchos de los grandes problemas que
las mismas padecen. Para ello, se busca impulsar el desarrollo económico y social
de las ciudades iberoamericanas a través de la Planificación Estratégica Urbana
(PEU); la reflexión en torno a las estrategias urbanas y facilitar su circulación; así
como estructurar una red de ciudades para mejorar el posicionamiento estratégico
de las mismas y promover el cambio cultural para la incorporación de tecnologías
digitales en el entorno de la PEU.
El Programa tiene entre sus orígenes las demandas expresadas por un gran
número de autoridades locales en Barcelona en 1993, en el sentido de fomentar,
apoyar y asesorar el desarrollo económico y social de las ciudades iberoamericanas,
mediante una red de los beneficios derivados del seguimiento de PEU, como la
continuidad en el tiempo de proyectos estratégicos; una mayor participación de los
agentes sociales económicos, la oportunidad de compartir y gestionar el
conocimiento común en relación a la PEU y la mejora de la posición competitiva que
es propia de los sistemas organizados en red. En la actualidad cuenta con 69
ciudades de 18 países de Iberoamérica.
CUADRO
Ciudades participantes en CIDEU
RED SUB-REDES ACCIONES 2005-200682
82
Cooperación Iberoamericana. Programas en ejecución. Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico
Urbano (CIDEU).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
107
Argentina Buenos Aires Córdoba Morón Rafaela Rosario General San Martín
El Municipio de Morón presentó el “Plan de desarrollo estratégico”. Además participó en la reunión del Consejo Rector del CIDEU.
Bolivia La Paz Sucre
Brasil Belo Horizonte Brasilia Fortaleza Juis de Fora Natal Nova Igaçu Rio de Janeiro Salvador de Bahía
Colombia Barrancabermeja Bogotá Bucaramanga Cartagena de Indias Medellín Ibagué San Juan de Pasto
Se formalizó la afiliación de Bogotá al CIDEU (2005). Fungió como sede del Congreso Anual (2006).
Cuba La Habana
RED SUB-REDES ACCIONES 2005-2006
Chile Santiago de Chile Viña del Mar
Ecuador Cuenca Quito
Honduras San Pedro Sula Tegucigalpa
México Ciudad Valles Culiacán Durango Ensenada Guadalajara Mérida Monterrey Puebla de Zaragoza San Pedro Garza García Santiago de Querétaro Tijuana Zapopan
Guadalajara sede del XIII Congreso Anual de CIDEU. Durango organizó el seminario “Planificación Concurrente en Durango, acciones de cambio cultural” (2005). Culiacán se integro a la subred mexicana de CIDEU. Ingresó Tijuana como miembro de CIDEU
Nicaragua Estelí León
Ciudad de León sede del XII Congreso Anual de CIDEU.
Panamá Panamá
Paraguay Asunción Concepción Presidente Franco
Perú Lima
República Dominicana
San Pedro de Macorís Santiago de los Caballeros Uruguay Montevideo
Venezuela Barcelona-Bolívar Caroní
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
108
Distrito Metropolitano de Caracas Estado Astoatégui Guanta Lechería-Urbaneja Municipio Libertador de Caracas
España Barcelona Gijón Málaga Santa Cruz Tenerife San Sebastián Sevilla Valencia Zaragoza
La AECI incrementó notablemente su financiamiento, enfocado principalmente a actividades de apoyo técnico y metodológico para la elaboración de Planes Estratégicos Urbanos.
Portugal Coimbra
Ciudades latinoamericanas como Córdoba, Rosario, Buenos Aires, Bogotá, Río
de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba y Sao Paolo son algunas de las ciudades que
cuentan con planes estratégicos y forman parte de CIDEU. Entre las ciudades
mexicanas encontramos a Monterrey, San Pedro Garza García, Santiago de
Querétaro, Cuernavaca, Durango, Guadalajara, Mérida, Monterrey, Puebla y
Tehuacan, Ciudad Valles, Tijuana, Culiacán, Ensenada y Zapopan. Entre los
proyectos que ha apoyado CIDEU en estas ciudades, tenemos el de Planeación
Estratégica, a través del cual se ha asesorado técnicamente al equipo de la ciudad
de Monterrey y de San Pedro Garza en su Plan Estratégico. La ciudad de Puebla,
con asesoría y metodología de CIDEU, trabajó en un Plan de desarrollo estratégico
de largo plazo con alto grado de participación de la sociedad poblana.
Es un programa que funciona por medio de las aportaciones hechas por las
ciudades miembras, las cuáles van de los 1,500 a los 6,000 dólares anuales83,
según población y renta, por lo que se benefician ciudades con determinados
recursos financieros, haciéndose claramente perceptible la tendencia de vincularse,
en esta idea de alianzas, con los municipios más desarrollados, o bien aquellos que
se distinguen por una gran actividad exterior.
Por ejemplo, en el caso mexicano, con excepción de Tehuacan y Ciudad Valles,
las ciudades que participan en CIDEU se encuentran en los lugares más altos de
83
El Programa además se financia con aportaciones de socios colaboradores y aportaciones extraordinarias de
socios. La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y otros organismos de cooperación financian actividades. www.cideu.org.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
109
desarrollo a nivel nacional (véase Cuadro Ciudades mexicanas en CIDEU).
Asimismo, todas estas ciudades excluyendo a Tehuacan son ciudades que se han
distinguido en los últimos años por su actividad exterior, ya sea a partir de acciones
de promoción turística o de atracción de inversión.
Cuadro Ciudades mexicanas en CIDEU
CIDEU IDH Per
cápita
PIB Luga
r
nacional
Grad
o de DH
Monterrey 0.828 0,754 9137 76 alto
San Pedro Garza García
0.909 0.967 32877 2 alto
Santiago de Querétaro
0.853 0.830 14479 23 alto
Cuernavaca 0.844 0.777 10521 34 alto
Durango 0.790 0.702 6725 16 Medio alto
Guadalajara 0.834 0.748 8824 65 alto
Mérida 0.833 0.761 9557 66 alto
Monterrey 0.853 0.834 14769 22 alto
Puebla 0.756 0.683 5976 25 Medio alto
Tehuacan 0.806 0.771 10164 170 Medio alto
Elaboración propia con base en Índice de Desarrollo Humano de CONAPO, (Ponce, 2005)
Al igual que como está sucediendo en general en el sistema internacional de la
cooperación al desarrollo, la cooperación descentralizada en redes incorpora en sus
prioridades de agenda los llamados Objetivos del Milenio. Por ello, si bien en un
inicio la actividad de CIDEU se centró en la promoción de los PEU, en la actualidad,
sus tres desafíos estratégicos se enmarcan en los siguientes puntos: combate contra
el hambre, ordenación de los procesos migratorios y desplazados y fomento y
difusión de la cultura emprendedora como instrumento para la sustentabilidad de las
ciudades. Dichos puntos, se sustentan según CIDEU en que las ciudades en
general, y muy específicamente las que están vinculadas a la PEU, son las que
viven de manera más dramática el desempleo, el hacinamiento en los suburbios
periféricos de los desplazados y emigrantes que huyen del entorno rural o de los
lugares con expectativas de vida todavía peores, y donde amanecen cada día las
personas que no tienen nada y pasan hambre. Esas mismas ciudades, según
CIDEU, disponen del mejor conocimiento, organización, y sistemas de seguimiento y
control posibles para abordar políticas tendentes a dar solución a los tres problemas
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
110
mencionados. Además, las ciudades vinculadas a la PEU ofrecen la continuidad de
aquellos proyectos estratégicos que hayan sido consensuados en cada entorno
social como consecuencia del proceso de planificación.
Algunos de los proyectos que recientemente entraron en curso son:
Plan Estratégico de Durango: Proyecto Plan de Acción en Turismo de Naturaleza y Deportiva”.
Al 28 de junio de 2007 se encontraba en fase de diseño. Entre los objetivos de dicho proyecto destacan que los ejidos y comunidades con potencial turístico conozcan instancias que posibilitan el desarrollo de proyectos en sus localidades; que exista la comunicación fluida entre sectores que proveen fondos; que se fortalezcan o se creen los medios de organización comunitarios y ejidales para poder emprender acciones productivas; que se potencien vínculos con las instancias regulatorias y normativas para poder elevar la formalización legal y tributaria, capacitación y certificación tanto a ejidos y comunidades como a operadores turísticos; el establecimiento de alianzas con el sector formal turístico urbano para generar productos con base en instancias diferenciadas; entre otros. La generación de un Plan de Acción sobre este segmento consolidará la consecución de las metas y objetivos del Plan Estratégico y del Plan parcial de Desarrollo Turístico Municipal atajando otras líneas más como es el empleo, el uso conciente de los recursos naturales y una cultura de arraigo a la tierra y sus bellezas naturales. Plan de City Marketing – “San Martín Capital de la Industria - Ciudad de la Tradición”
(General San Martín, Argentina)
El proyecto tiene como finalidad definir una estrategia de desarrollo de la ciudad, orientada a optimizar la combinación, por un lado de las características y por el otro, de los servicios de la misma a todos los “públicos” posibles (residentes, visitantes e inversores); ofreciendo, además, incentivos que atraigan a los mercados de interés, transmitiendo, por último, las ventajas comparativas de la ciudad con respecto a sus competidoras. El Plan de City Marketing, persigue dos objetivos fundamentales: Posicionar a San Martín en el mundo como “Capital de la Industria” y promocionar a San Martín en el mundo como “Ciudad de la Tradición”. Instrumentos de Gestión para la articulación Metropolitana en el municipio de Bello
Antoquia
El Municipio de Bello Antioquia, acorde a sus lineamientos normativos correspondientes viene en un proceso de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial, en el cual se busca fortalecer este plan, por medio de instrumentos de gestión y financiación de: los planes parciales, las unidades estratégicas, los macroproyectos. Para ello se pretende analizar cada uno de los instrumentos que rige la Ley sobre el POT; analizar y evaluar la implementación de cada uno de estos instrumentos acorde a proyectos y escenarios financieros; y hacer un estudio sobre el impacto socioeconómico de la aplicación de la
plusvalía en el Municipio de Bello.
Entre las dificultades que la propia CIDEU detecta se encuentran: i) insuficiente
presencia de las ciudades en los organismos de cooperación para compartir sus
desafíos y propuestas; ii) inadecuación de la valoración que se hace de programas
protagonizados por las ciudades y no por los Estados; iii) escasa valoración de la
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
111
necesidad de disponer de entidades de referencia, como CIDEU, para avalar desde
el compromiso y la implicación de las ciudades, la calidad de proyectos y su
correspondiente soporte; iv) amplia renovación de responsables políticos y técnicos
vinculados al proceso de la PEU como consecuencia de los periodos electorales, lo
que comporta un permanente esfuerzo para revitalizar los procesos iniciados y para
la integración en la red; v) complejos procesos de identificación de los agentes y
contenidos de los proyectos a fin de compartirlos e intercambiar sobre dichas
experiencias y diversidad del necesario cambio cultural para construir comunidad
virtual y gestionar conocimiento.
Finalmente, cabe mencionar que CIDEU se ha vinculado a otras redes de
gobiernos locales como Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU); ha renovado
sus acuerdos con la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI) y
participa en el proyecto “Centro documental del Programa URB-AL” que promueve el
ayuntamiento de Málaga para convertirse en Centro Documental de la iniciativa
URB-AL.
Así, las propias redes de ciudades van generando un dinamismo de cooperación
a nivel internacional y regional vinculándose con sus pares para trabajar
conjuntamente en ciertos temas; posicionar algunos otros a nivel de la agenda
internacional de desarrollo y pugnar porque el papel de las ciudades sea cada vez
más reconocido en el concierto mundial.
Al igual que sucede con CIDEU, URB-AL orienta su cooperación en redes para el
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales en América Latina,
específicamente de espacios urbanos. Agrupa a más de mil colectividades locales
de ambos continentes en torno a trece redes temáticas y más de cien proyectos
comunes. Sus actividades representan un gasto total cercano a los 30 millones de
euros, de los cuales 20 corresponden a subvenciones directas de la Comisión
Europea dirigidas a las colectividades locales participantes.
Cabe señalar que en el programa URB-AL no sólo participan las principales
metrópolis europeas y latinoamericanas, sino también un gran número de ciudades
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
112
pequeñas y medianas84. Asimismo, agrupa a asociaciones, ONG, sindicatos,
universidades o empresas. Se han realizado más de 180 proyectos por un importe
total de varios millones de euros. Estos proyectos comunes han implicado más de
1600 participaciones. Se trata, en particular, de fomentar intercambios de
conocimientos, experiencias y técnicas, desarrollando una asociación directa y
duradera entre socios locales.
Nace en 1995 con el propósito de impulsar una serie de temas comunes que
afectan a las ciudades en ambos lados del Atlántico. Entre los temas que están
presentes desde sus inicios encontramos: Droga, ciudad; conservación de los
contextos históricos, democracia en la ciudad, la ciudad como promotora del
desarrollo económico, políticas sociales urbanas, medio ambiente urbano, gestión y
control de la urbanización y control de la movilidad urbana. Posteriormente y ya en
una segunda fase del programa, se incorporan temas como: financiación local y el
presupuesto participativo; la lucha contra la pobreza urbana, promoción de las
mujeres en las instancias de decisión locales, ciudad y sociedad de la información y
seguridad ciudadana.
Todos estos temas se constituyen en redes temáticas, por medio de las cuales
las distintas ciudades participantes colaboran mediante el intercambio de
experiencias y la solución de problemas comunes y no tanto en la inversión en
infraestructura o el envío de recursos materiales; conllevando relaciones de
cooperación caracterizadas por ser complementarias e interdependientes. Así, las
redes temáticas constituyen marcos de cooperación permanentes en los cuales se
establecen proyectos comunes con miras a la puesta en marcha de cooperación
descentralizada entre ciudades.
El modo de trabajo en dichas redes se da a través del intercambio de
experiencias y la solución conjunta a problemas comunes. En tal sentido, a
diferencia de la cooperación descentralizada bilateral donde aún instrumentos
clásicos de la cooperación técnica son utilizados como las inversiones en pequeñas
infraestructuras o el envío de recursos materiales, en este tipo de cooperación se
84
Véase el documento Balance y perspectivas de la cooperación descentralizada entre colectividades locales de
la Unión Europea y de América Latina en el terreno de las políticas urbanas, conformado por el consorcio de la Municipalidad de Valparaíso y la Diputación de Barcelona (2004).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
113
trabaja más en intercambio de experiencias o en el refuerzo mutuo de ciertos temas
que son comunes. En tal caso, se basa más en la complementariedad; esto es, más
en formas de interdependencia que de dependencia.
Este tipo de cooperación descentralizada también puede ser considerada como
cooperación descentralizada regional, ya sea por compartir valores culturales o
historias semejantes como sucede con CIDEU, o por sentir cierta
complementariedad de intereses y problemas, como las municipalidades que
participan en URBAL.
Uno de sus resultados positivos la señalan afirmaciones de algunos funcionarios
y técnicos de los gobiernos locales miembros, quienes han manifestado - según un
Balance reciente hecho por Víctor Godinez (2004) -, que su colaboración en URB-AL
mejoró sus posibilidades de respuesta en cuanto a los temas de las redes en las que
participan. En tal caso, puede decirse que uno de los objetivos de URB-AL, centrado
en mejorar la capacidad de gestión local,85 se ha cumplido.
Asimismo, se ha producido una gran cantidad de documentos en términos de
antecedentes, realidades y acciones de buen gobierno local frente a una creciente
variedad de temas que se están municipalizando.
Una de las principales innovaciones y contribuciones de esta forma de
cooperación, es que no sólo se beneficia a las localidades de los países
subdesarrollados, sino que también las colectividades de los países desarrollados se
favorecen, pues entran en contacto directo con experiencias de prácticas
innovadoras desarrolladas con éxito en América Latina, como fue el caso del
presupuesto participativo de Porto Alegre en Brasil. Otra experiencia, en este mismo
sentido, es que después de haber dado cooperación la Junta de Andalucía a la
Intendencia de Montevideo sobre el diseño y ejecución del Plan de Ordenamiento
Territorial de la capital uruguaya, los mismos técnicos de esta intendencia fueron
convocados para cooperar ahora en el mismo tema con el Ayuntamiento de Sevilla
(Godínez, 2004).
Esta retroalimentación que reciben las ciudades o municipios desarrollados,
aunada a la intencionalidad de la propia ciudad de promover, mediante estas
85
La forma como en URB-AL se busca mejorar la capacidad de gestión local es a través del desarrollo de capacidades emprendedoras, innovadoras y de negociación con otros agentes, así como en el uso de modalidades más abiertas y participativas
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
114
acciones, sus empresas y su cultura, provoca que en algunos casos la cooperación
descentralizada en redes se convierta también en un factor de desarrollo local para
el municipio donante. Por ello, puede decirse que esta cooperación tiene una
tendencia a ser Sur-Norte, Norte-Sur y Sur-Sur.
Ahora bien, estas redes funcionan mucho en la idea paradójica de la
desterritorialización-reterritorialización.86
En el primer sentido, se enriquecen de la tecnología generando lazos virtuales en
la solución de problemas o en el intercambio de experiencias. Mantienen una
constante comunicación con sus contrapartes extranjeras mediante el uso de las
llamadas tecnologías de la información (TI) y sistemas de información (SI).
Sosteniéndose, de esta forma, un contacto a veces más estrecho con aquellas
ciudades extranjeras con las que se comparte una misma problemática que con sus
contrapartes al interior del país. Por ejemplo, en el caso de algunos de los
municipios mexicanos pertenecientes a URB-AL, como: Tlalnepantla, Guadalajara y
Querétaro no existe entre ellos ningún tipo de intercambio de comunicación. Los
funcionarios que se encargan de este tema se encuentran en las reuniones de
carácter internacional, sin que exista una interacción entre ellos en México. Mientras
tanto, cooperan fuera de este espacio nacional con aquellas ciudades que
trasnacionalmente pueden redituar de mejor manera a su desarrollo87. De tal
manera, hay una desconexión del espacio físico o geográfico del territorio nacional;
al tiempo que hay poca visión para establecer lazos en dicho espacio, pues
paradójicamente en el país se ven como ciudades competidoras y no colaboradoras.
(Ponce, 2005: 430)
Respecto a la reterritorialización, estas redes se basan forzosamente en la
existencia y el carácter territorial de problemas o características específ icas como
son los territorios urbanos, que en la mayoría de los casos se benefician de los
procesos globales de la economía, la cultura, la sociedad, etcétera. Si bien en la
gran parte de los casos no son ciudades globales, en la acuñación del concepto de
86
Esta idea de desterritorialización y reterritorialización está basada en el trabajo de Wong (1999). 87
Esta información surgió al plantearles la siguiente pregunta a los tres funcionarios entrevistados por separado de cada uno de los municipios de Tlanepantla, Querétaro y Guadalajara: ¿Conoce usted lo que están haciendo las otras ciudades mexicanas que participan en URB-AL en el marco de dicha cooperación? ¿Fuera de las reuniones de carácter internacional en las cuales llega a encontrarse con los representantes de los otros municipios mexicanos, establece algún tipo de acercamiento con esos representantes mientras se encuentran en México? ¿Es común reunirse entre ustedes?
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
115
Sassen Saskia, si son ciudades beneficiadas de los procesos de integración y
globalización económica (437).
Como hemos visto, las ciudades con ciertas características de desarrollo y de
gestión administrativa se han podido beneficiar de las experiencias cada vez más
importantes de cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales.
Mediante su participación en este tipo de colaboración, los funcionarios y gobiernos
de dichas ciudades acceden al intercambio de experiencias de buenas prácticas, o
discuten sobre la solución de algún problema en particular, lo que les permite
mejorar los servicios a su ciudadanía, así como las condiciones de desarrollo de su
territorio.
Pero uno de los problemas percibidos en esta forma de colaboración es su
tendencia a ser excluyente. Las ciudades más pobres, sin un presupuesto propio
razonable que les permita este activismo internacional, simplemente no participan88.
De tal forma, el principio de cofinanciamiento en el cual se basa este tipo de
colaboración, genera efectos distorsionadores en realidades socioeconómicas y tan
diferenciadas entre los actores subnacionales como es el caso de América Latina.
Por ejemplo en el caso de México, observamos en el cuadro siguiente como las
ciudades que participan en esta red cuentan con niveles de PIB, ingreso per cápita y
desarrollo humano de los más altos, a excepción de Zaragoza en el Estado de
Veracruz, que está calificada con un nivel de desarrollo medio alto.
88 Esto a pesar que URB-AL no cobra cuotas como lo hacen otras redes de cooperación internacional. Al ser
URB-AL un órgano descentralizado de la Comisión Europea, gran parte de los fondos provienen de la misma UE, y las ciudades participantes si bien desembolsan cierta cantidad de dinero por los viajes que implican las reuniones de las redes, en general el gasto se compensa con los beneficios que se reciben.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
116
Ciudades Mexicanas en URBAL con IDH y PIB
Clave Nombre PIB Índice Índice Grado Lugar
per cápita de PIB de desarrollo de desarrollo
en dólares per cápita humano (IDH) humano
ajustados
República Mexicana 7495 0.721 0.789 Medio alto
Baja California 9571 0.761 0.823 Alto 4
2004 Tijuana 9812 0.765 0.825 Alto 88
Colima 8048 0.732 0.807 Alto 11
6007 Manzanillo 8893 0.749 0.816 Alto 123
Chiapas 3302 0.584 0.690 Medio alto 32
7089 Tapachula 5464 0.668 0.765 Medio alto 491
Distrito Federal 17696 0.864 0.873 Alto 1
Durango 6725 0.702 0.790 Medio alto 16
10005 Durango 9137 0.754 0.828 Alto 76
Guanajuato 5376 0.665 0.760 Medio alto 24
11015 Guanajuato 6979 0.709 0.797 Medio alto 218
11020 León 7080 0.711 0.798 Medio alto 215
11027 Salamanca 5246 0.661 0.766 Medio alto 482
Guerrero 4112 0.620 0.718 Medio alto 30
12029 Chilpancingo de los Bravo5419 0.666 0.789 Medio alto 274
Jalisco 7412 0.719 0.802 Alto 14
14039 Guadalajara 8824 0.748 0.834 Alto 65
México 5672 0.674 0.790 Medio alto 15
15099 Texcoco 5706 0.675 0.800 Medio alto 203
15104 Tlalnepantla de Baz 6812 0.705 0.818 Alto 116
Michoacán 4785 0.646 0.748 Medio alto 27
16053 Morelia 7774 0.727 0.818 Alto 115
Morelos 6820 0.705 0.790 Medio alto 17
17007 Cuernavaca 10521 0.777 0.844 Alto 34
Nuevo León 13033 0.813 0.844 Alto 2
19039 Monterrey 14769 0.834 0.853 Alto 22
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
117
Ciudades Mexicanas en URBAL con IDH y PIB
Clave Nombre PIB Índice Índice Grado Lugar
per cápita de PIB de desarrollo de desarrollo
en dólares per cápita humano (IDH) humano
ajustados
Oaxaca 3489 0.593 0.704 Medio alto 31
20067 Oaxaca de Juárez 8722 0.746 0.834 Alto 64
Puebla 5976 0.683 0.756 Medio alto 25
21114 Puebla 11073 0.786 0.843 Alto 40
21174 Teziutlán 6767 0.703 0.786 Medio alto 296
Querétaro 9562 0.761 0.802 Alto 13
22006 Corregidora 15757 0.845 0.848 Alto 27
22014 Querétaro 14479 0.830 0.853 Alto 23
Tamaulipas 7757 0.726 0.803 Alto 12
28041 Victoria 7615 0.723 0.818 Alto 117
Veracruz 4535 0.637 0.742 Medio alto 29
30199 Zaragoza 2456 0.534 0.658 Medio alto 1716
Yucatán 6342 0.693 0.770 Medio alto 19
31050 Mérida 9557 0.761 0.833 Alto 66
Zacatecas 4210 0.624 0.753 Medio alto 26
32056 Zacatecas 7131 0.712 0.821 Alto 103
Elaboración propia con datos del CONAPO y URBAL
Lo anterior, aunado a que son precisamente las ciudades con menores recursos
las que tienen un déficit de recursos humanos capacitados en la gestión financiero-
administrativa de proyectos de cooperación, hace que queden fuera de los pocos o
muchos beneficios que esta cooperación puede proveerles. El resultado es que a la
larga, se tienden a estimular al interior de los países efectos divergentes entre
ciudades grandes, medias y pequeñas. En concreto, hay una tendencia a ocasionar
externalidades negativas en el equilibrio del desarrollo urbano-regional.
Ahora bien, cabe matizar la anterior afirmación si consideramos que durante la
segunda fase de UR-BAL hubo una tendencia de ciudades medias y pequeñas de
participar en este tipo de cooperación descentralizada, muchas de ellas sin grandes
promedios de PIB-per cápita. Sin embargo, es importante aclarar que varias de ellas
son ciudades que por sus características particulares han tenido desde tiempo atrás
cierto activismo internacional, que les permite contar con una mayor receptividad
sobre las implicaciones e importancia que en términos de su desarrollo local tiene
este tipo de cooperación con sus pares en otros países. En tal caso, en el contexto
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
118
del gran mosaico de municipios latinoamericanos, encontramos que a diferencia de
lo que sucede en México, en otros países como Colombia, Argentina o Brasil donde
sus gobiernos locales tanto grandes ciudades como municipios más pequeños
cuentan con una mayor tradición de activismo internacional que les permite
aprovechar este tipo de redes aún a pesar de su nivel de desarrollo o tamaño. De tal
forma, si bien estas diferencias también emergen, no son tan evidentes como en el
caso mexicano. Asimismo, hay que señalar que esta forma de cooperación en redes
de gobiernos locales también se convierte en una forma de impulsar las aspiraciones
internacionales de muchas de las ciudades que participan.
Un ejemplo, relevante en la región latinoamericana es el caso de la ciudad de
Rosario en Argentina la cual ha obtenido una serie de beneficios de la cooperación
descentralizada de UR-BAL. Al respecto, en un encuentro reciente en esta misma
ciudad (Encuentro URBAL – 3, 4 y 5 de julio de 2007), el ex Intendente de la misma
Hermes Binner, al hacer un balance de su experiencia como ciudad en el programa
Urba-Al, señalaba que el resultado era claramente positivo, pues participaron como
socio pleno en la mayoría de las redes de la Fase I y en forma más activa, en la Red
5 de “Políticas sociales urbanas”. Asimismo, debido a su experiencia en planeación
estratégica, esta ciudad coordinó la Red 7 de ”Gestión y control de la urbanización”.
Durante la Fase II, coordinaron el proyecto “SUMA: una solución urbana desde una
mirada alternativa”, proyecto de tipo B; y capitalizaron su experiencia en el impulso a
políticas con equidad de género coordinando el proyecto “Experiencias participativas
con perspectivas de género, de inserción socio laboral para mujeres”.
A parte de la instrumentación de dichos proyectos, para la ciudad de Rosario su
participación en UR-BAL que se remonta a 1995, le permitió consolidar acuerdos,
alianzas regionales como es el MERCOSUR, y ganar experiencia en cooperación
internacional, con lo cual se impulsó en las distintas áreas de la administración
municipal de la ciudad el aprovechamiento de recursos de la cooperación
internacional que, como veíamos páginas atrás Rosario ha sido una de las
experiencias más relevantes para bajar fondos provenientes de la cooperación
dándole a la misma el carácter de instrumento que impulsa procesos y acciones de
desarrollo ya presentes en este municipio.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
119
En México, uno de los casos más significativos de este tipo de cooperación
descentralizada en redes es la ciudad de Querétaro89 - capital del estado del mismo
nombre, ubicado en el centro del país -, pues este municipio ha podido participar de
experiencias de otras ciudades que han ayudado a contribuir al buen desempeño en
su gestión pública. A través de URB-AL, esta ciudad se vinculó con el municipio de
Stuttgart, en Alemania, a fin de establecer un plan de cooperación en la mejora del
transporte público de la ciudad de Querétaro, sobre todo en un plan de respeto de
normas ambientales.
Frente a lo anterior, la cooperación descentralizada en redes resulta una buena
oportunidad para las ciudades grandes y medianas participantes, no obstante ello,
indirectamente también puede provocar efectos distorsionadores en el desarrollo
regional de las propias entidades federativas, pues ciudades como ésta, por el alto
grado de desarrollo humano, ocupan un lugar privilegiado en sus respectivas
regiones y estados.
En el caso de la ciudad de Querétaro, así como también del municipio de
Corregidora, los beneficios que han recibido ambas ciudades de la colaboración en
URB-AL no han sido compartidos, por ejemplo, con municipios vecinos que hubieran
podido beneficiarse de manera indirecta de la experiencia.90 (Véase mapa sobre
Índice de Desarrollo Humano y Social en Querétaro) Esto incrementa las
disparidades entre municipios, pues municipios con cierto nivel de desarrollo en
áreas como la capacitación técnica o recursos humanos especializados están en
mejores condiciones de aprovechar las ventajas que puede generar la cooperación
internacional entre ciudades. El conocimiento de idiomas, el nivel de escolaridad y
de especialización de las personas encargadas de la cooperación son herramientas
que ayudan a facilitar la ampliación de los vínculos de Querétaro con el exterior.
89
Esta ciudad concentra al 45.7 por ciento de la población total de la entidad. La población urbana de ese municipio alcanza el 87.8 por ciento de su población total municipal, y contiene al 69.3 por ciento de la población urbana del Estado. Asimismo, de acuerdo con datos del Índice de Desarrollo Humano, tanto Querétaro como Corregidora son los únicos municipios del estado que se encuentran con una calificación de muy alto y alto desarrollo humano. Además, Querétaro es la ciudad que cuenta con el rango más alto del Valor Índice Medio de bienestar social. 90
De acuerdo con entrevistas realizadas a funcionarios de la ciudad de Querétaro, en algún momento el municipio de Cadereyta de Montes, municipio con niveles de desarrollo humano bajo en la entidad, solicitó al área de asuntos internacionales de Querétaro asesoría para incorporarse a este tipo de redes o proyectos de cooperación, misma que nunca se otorgó.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
120
HUIMILPAN
PEDROESCOBEDOCORREGIDORA
AMEALCODE BONFIL
SAN JUANDEL RIO
QUERETARO
EL MARQUES
COLON
EZEQUIELMONTES
TEQUISQUIAPAN
TOLIMAN
CADEREYTADE MONTES
PENAMILLER
SAN JOAQUIN
PINALDE AMOLES
ARROYOSECO
LANDA DEMATAMOROS
JALPANDE SERRA
Querétaro: Índice de Desarrollo Humano y Social, 2000.
Fuent e: elaboración pr opia c on bas e en CO NAPO
IDHS
Muy alto (1)Alto (1)Medio (8)Bajo (8)
La ciudad de Querétaro podría representar una buena opción para difundir su
experiencia con los demás municipios del estado, sobre todo con aquellos que
comparte región. Sus acciones están fuera del territorio nacional. Los lazos y
acciones de complementariedad que pudiera establecer con otras ciudades del país
ni siquiera son considerados. De hecho, la ciudad de Querétaro presentó en URB-AL
una propuesta para generar oficinas de cooperación a nivel municipal, pero de otras
partes del mundo, no incorporándose a otras ciudades mexicanas que participan en
las mismas redes que Querétaro.91
El beneficio que Querétaro pueda obtener de la cooperación internacional, así
como los efectos que esto trae en términos de mayores ventajas competitivas para
la ciudad en contraposición de sus municipios vecinos, no es considerado. A la
larga, el desarrollo regional en la política de cooperación de Querétaro debería
incorporarse como un elemento que contribuya a disminuir los márgenes de
91
Algunas de las ciudades incluidas en esta propuesta de Querétaro son: Junín y Pergamino, en Argentina; Milán, Italia; Arica, Chile; Aserrí, Costa Rica. Del mismo modo se incluyó al Fondo Andaluz para la Solidaridad Internacional, en España y a la Cámara Italo-Brasileña.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
121
distancia con sus municipios aledaños, pero también como una forma de pensarse a
la ciudad como una ciudad funcional y nodo de desarrollo regional, determinante en
muchos sentidos de las condiciones que tenga la misma.
Finalmente, cabe señalar que a nivel mundial, encontramos varios ejemplos del
establecimiento de lazos de colaboración descentralizada de carácter regional, cuya
historia tampoco es tan reciente. Por ejemplo en Europa, en el marco de la impulsión
en el Consejo de Europa de una política de regiones transfronterizas en materia
económica se da origen a una gran cantidad de federaciones de regiones como la
Asociación de Regiones de los Alpes Centrales en 1972 y la Asociación de Regiones
Fronterizas europeas creada en 1971, o la Conferencia Permanente de Poderes
Locales y Regionales de Europa (CPLRE), en 1961, entre otros. De hecho, esta
última impulsa un nuevo tipo de hermanamientos que pretende ser un instrumento
de cooperación y ayuda entre municipios. Para la CPLRE, la desigualdad en riqueza,
en número de habitantes, en equipamientos no sólo no debía ser obstáculo para
establecer lazos de cooperación, sino al contrario la CPLRE propugna en estos años
para que mediante la figura del hermanamiento, la gran municipalidad o el municipio
más rico facilite cooperación, ayuda económica, técnica, cultural y moral al que tiene
menos desarrollo. Como hemos visto dicha idea es absolutamente vigente en la
cooperación descentralizada.
Cooperación descentralizada multilateral
La cooperación descentralizada por redes de gobiernos locales asume también la
forma de redes de colaboración de carácter multilateral, sobre todo en estrategias
encauzadas al desarrollo local. Esta cooperación si bien ha adquirido fuerza en los
últimos años, su historia más cercana se ubica a principios del siglo XX (1913)
cuando municipios europeos crearon la, Internacional Union of Local Autohorities
(IULA, por sus siglas en inglés). Aunque esta organización se quedó en el plano
puramente europeo en un principio, sí es posible colocarla como el punto de inicio
de lo que a lo largo del siglo pasado se iría construyendo en torno a las formas de
colaboración entre entes locales pertenecientes a distintas soberanías. De hecho,
es la primera organización de poderes locales que logra que en un foro internacional
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
122
se reconozcan las relaciones directas entre municipalidades de diversos países
como una nueva forma de cooperación92.
Posteriormente, en 1957, se conforma otra organización que asumirá con el
tiempo un carácter internacional, la Federación Mundial de Ciudades Unidas
(FMCU). La IULA y la FMCU, constituyeron en mayo del 2004, la Organización
Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales (CGLU, por sus siglas en inglés), con
sede en Barcelona.93 Ésta integra a gobiernos locales individuales y a asociaciones
nacionales de municipios.
Ahora bien, en el marco de las actividades de la IULA y FMCU, antes de su
unificación, la cooperación internacional para el desarrollo local (urbano-rural)
ocupaba ya desde hace años un lugar primordial, debido en gran parte a la incursión
que en las mismas comienzan a tener desde la década de los 70 ciudades y pueblos
de América Latina, Asia y Africa, otorgándole, por una parte ese carácter de
universal, pero también orientando gran parte de las acciones entonces a programas
de desarrollo local. En ese sentido, los temas que priorizan corresponden y
concomitan a los cambios que se experimentan en el sistema de cooperación
internacional para el desarrollo que vimos en el capítulo anterior.
Sus acciones, entre otros temas, se enfocan al fortalecimiento del nivel municipal,
al impulso y fortalecimiento del asociacionismo y a proyectos de desarrollo local
donde el agente principal siempre son los gobiernos locales.
En Sudamérica, por ejemplo, la IULA, antes de su unificación con la FMCU, llevó
a cabo una serie de proyectos y programas de capacitación y asistencia técnica para
el fortalecimiento de los gobiernos municipales y la promoción del desarrollo local.
Muchos de estos contaron con el financiamiento de diversas entidades y organismos
nacionales e internacionales, como la Comisión Europea, la Federación Canadiense
de Municipalidades, el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial y el
Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT).
92
La Asamblea de la Sociedad de las Naciones adopta, el 20 de septiembre de 1924, la resolución aprobada en
el Congreso de Amsterdam realizado por la IULA en ese mismo año, que señalaba el establecimiento de relaciones directas entre las municipalidades importantes de los diversos países, dentro de los lími tes estrictos de la soberanía de los Estados, como una nueva forma de cooperación entre los pueblos, que contribuiría a la difusión de los ideales que habían determinado la creación de la Sociedad de las Naciones y que inspiraban su actividad… 93
La decisión de IULA y FMCU de unirse en un organismo mundial se dio desde 1996 en Estambul, Turquía durante los trabajos de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. La primera poseía mayor fuerza en Europa, América y Asia, mientras que la FMCU tenía su mayor presencia en África y Medio Oriente.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
123
En Ecuador, en particular, se echó andar el proyecto MINGA dirigido a ciudades
medias de la región andina. Uno de los principios que rigieron este proyecto es que
el fortalecimiento de ciudades intermedias abre posibilidades de ocupación más
homogénea del territorio, permitiendo superar muchos problemas de dispersión de la
población rural, además que tienen mayores posibilidades de participación social y
de formación de consensos. Los municipios seleccionados para el inicio del proyecto
fueron aquellos que tenían una voluntad político-institucional para emprender
políticas no tradicionales y la existencia de potencialidades locales para el desarrollo
económico. 94
La agenda reciente de cooperación internacional de estas dos organizaciones,
antes de su unificación, fue la representación de los gobiernos locales ante las
Cumbres de las Naciones Unidas como la Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey y la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sustentable, realizada en Johannesburgo; ambas celebradas en 2002.
En el marco de estas cumbres, dichas organizaciones abogaron por el papel que
los gobiernos locales asumen en la promoción del desarrollo y llamando a la
comunidad internacional a:
i) Reconocer el desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales como
parte esencial en el cumplimiento de los objetivos de la Declaración del
Milenio;
ii) asegurar la asignación adecuada de recursos para los gobiernos locales,
tanto en términos de ingresos como mediante el acceso al financiamiento
internacional, tributos, subvenciones, así como créditos dentro del marco
adecuado y proveer el alivio de la deuda para los países más pobres del
mundo y;
iii) asegurar que una parte de los fondos resultantes se pongan a disposición
de los gobiernos locales con destino a iniciativas en beneficio de los
pobres.
94
Véase el documento Municipio y economía local: iniciativas para el desarrollo, Memorias del Seminario
Internacional sobre la Promoción Municipal del Desarrollo Económico (1995).
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
124
En la actualidad ya como CGLU, la actividad se centra en la promoción y en la
defensa de los intereses de los gobiernos locales a escala mundial, convirtiéndose
así en el principal interlocutor en foros de carácter multilateral como los del Sistema
de Naciones Unidas. Al respecto, pugna por fortalecer el papel y la influencia de
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos en la gobernabilidad mundial mediante el
objetivo de lograr el estatus oficial de observador en la Asamblea General de la
ONU; y establecer relaciones sólidas con las diferentes agencias y organizaciones
de esta organización en todos aquellos campos de interés para los gobiernos
locales.
En los temas de la agenda de cooperación internacional, como es el caso de los
llamados Objetivos del milenio o del desarrollo sustentable. La CGLU se ha
planteado: continuar estimulando la contribución activa de las ciudades y los
gobiernos locales a favor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y apoyar la
contribución de los gobiernos locales a la Sesión política de la Comisión sobre
Desarrollo Sostenible.
En temas como la cooperación descentralizada se propone diseminar mejores
prácticas, e impulsar la solidaridad internacional entre gobiernos locales.
Durante su quehacer cotidiano, la CGLU fomenta la creación de espacios para la
cooperación, además de facilitar programas, coordinar redes y construir alianzas
estratégicas que desarrollen la capacidad institucional de los gobiernos locales, y
fomentar el acceso a financiamientos para los gobiernos locales.
Hasta el momento, no puede establecerse realmente cuál ha sido la influencia de
la CGLU para la incorporación en la agenda internacional del papel que les
corresponde jugar a los poderes locales en la consecución de los distintos temas
presentes en la agenda internacional de cooperación; pero, su papel ha sido
fundamental para que cada vez más los gobiernos locales cuenten con un espacio
único y común de carácter mundial en el marco del cual puedan poner en el centro
de la discusión aquellos temas de desarrollo que directamente los afectan.
Ciertamente, también debe de reconocerse que la CGLU, tiene el enorme reto de
no constituirse sólo en un espacio de encuentro de aquellos gobiernos locales que
representan a las grandes ciudades, o que son parte de las asociaciones de
municipios miembras; sino también debe ser la voz de las necesidades de aquellos
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
125
otros municipios que por diferentes circunstancias no participan. En ese sentido, ser
en verdad un foro incluyente que represente la gran heterogeneidad de problemas
del desarrollo que enfrentan la gran diversidad de los gobiernos locales del mundo.
Las ciudades latinoamericanas que participan en la CGLU son: Buenos Aires,
Florencio Varela, Rosario, en Argentina; Santa Cruz de la Sierra en Bolivia; Aracaju,
Belo Horizonte, Campinas, Cuiba, Guarulhos, Porto Alegre, Recife, Río de Janeiro,
Santo André y Sao Paulo, en Brasil; Buin, Colina, Estación Central, La Granja,
Puerto Montt, Santiago de Chile, Valparaíso, en Chile; Bogotá, Cali, Itagui-Antoquia,
en Colombia; San José en Costa Rica; Cuenca, Guayaquil y Quito en Ecuador;
Acapulco, Aguascalientes, Almoloya de Juárez, Coatzacoalcos, Hermosillo, José
Azueta, México D.F., Nezahualcóyotl, Pachuca de Soto, Tecate, Tijuana,
Tlaquepaque y Uruapan en México; Managua en Nicaragua; Panamá en Panamá;
Asunción en Paraguay; Ate, Lima y Miraflores en Perú; Montevideo en Uruguay.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
126
CUADRO
PROGRAMA DE ACTIVIDADES DE CGLU 2007
Aprobado por el Consejo Mundial de CGLU en Marrakech, 31 de octubre 2006
I. Fortalecer el papel y la influencia de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos en la gobernabilidad mundial alrededor de los siguientes ejes:
I.1. CGLU y la ONU: Fortalecer la presencia de los gobiernos locales
� Implementar un plan de acción dirigido a obtener un estatus oficial de observador para CGLU en la Asamblea General de la ONU;
� Establecer relaciones sólidas con las agencias de la ONU en todos los campos de interés para los gobiernos locales; � Coordinar la creación del Foro Euro-Latinoamérica de Gobiernos Locales; � Fortalecer el papel de los gobiernos locales en los nuevos instrumentos de cooperación al desarrollo de la Unión Europea
(UE).
I.2. Fortalecer nuestro papel en la agenda mundial de desarrollo
� Continuar estimulando la contribución activa de las ciudades y los gobiernos locales a favor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio;
� Apoyar las Estrategias de Desarrollo de las Ciudades; � Apoyar la contribución de los gobiernos locales a la Sesión política de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible, que tendrá
lugar en Nueva York en abril, y abordará principalmente los temas de la Energía, el Desarrollo Industrial y el Cambio Climático;
� Promover las Agendas Digitales Locales de los gobiernos locales; � Profundizar la colaboración estratégica con ONUSIDA, la Campaña Mundial contra el SIDA y AMICAALL.
I.3. Promoción de la descentralización � Publicar el “Primer Informe Mundial de CGLU sobre la Descentralización y la Democracia Local”, en octubre de 2007; � Dar continuidad a las acciones políticas ante los gobiernos nacionales para que adopten las Líneas Directrices sobre
Descentralización en la 21ª sesión del Consejo de Administración de ONU-Hábitat y proseguir el trabajo en el seno del Comité Asesor de Autoridades Locales de las Naciones Unidas (UNACLA);
� Compilar información por medio de fichas sobre la estructura de los gobiernos locales en los distintos países en el mundo;
� Desarrollar y promover una Política de Finanzas Municipales a escala global, tanto a nivel de los gobiernos nacionales que de las instituciones multilaterales.
I.4. Apoyo a la diplomacia de las ciudades y a la solidaridad internacional entre gobiernos locales � Profundizar la participación de los gobiernos locales en la Alianza de Civilizaciones de las Naciones Unidas; � Lanzar la base de datos conjunta con las Naciones Unidas sobre los mecanismos de solidaridad creados por las ciudades,
para dar respuesta a las necesidades de las ciudades en situaciones de catástrofe; � Apoyar activamente la organización de la Conferencia Mundial sobre Resolución de Conflictos, y participar en el Comité de
Pilotaje de la Alianza Municipal por la Paz; � Diseminar mejores prácticas sobre cooperación descentralizada; � Apoyar las iniciativas de asistencia a las ciudades libanesas, israelíes y palestinas afectadas por el conflicto armado.
II. Ser la principal fuente de apoyo para los gobiernos locales democráticos, eficaces, innovadores y cercanos a la ciudadanía, en tres
áreas de trabajo fundamentales: II.1 Fortalecimiento de las capacidades
� Examinar la generación de recursos propios y el acceso a financiamiento para infraestructuras públicas;
� Apoyar el concepto de un Banco Mundial de Ciudades;
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
127
� Profundizar la colaboración existente con Cities Alliance y el Banco Mundial;
� Movilizar recursos internacionales y apoyo a iniciativas de cooperación descentralizada e internacional;
� Apoyar el desarrollo de asociaciones de gobiernos locales representativas y eficaces;
� Promover el intercambio de experiencias y de mejores prácticas entre gobiernos locales y sus asociaciones; � Desarrollar iniciativas de capacitación práctica entre homólogos.
II.2 Promover las redes entre electos locales y entre ciudades en los siguientes temas:
� Apoyar al desarrollo del Foro de Alcaldes del Mediterráneo;
� Continuar la movilización de recursos para la implementación de un programa internacional conjunto con la Comisión
Huairou; � Apoyar la difusión de la Agenda Local de la Cultura y participar activamente en el Foro de las Culturas que se celebrará
en Monterrey, a través del desarrollo de un fuerte componente de gobiernos locales;
� Promover la inclusión social, en el marco del Foro Mundial de Autoridades Locales para la Inclusión Social;
� Iniciar el intercambio y la formación de ciudades sobre la gobernanza del agua.
II.3 Ser la principal fuente mundial de información y consulta sobre gobiernos locales � Enriquecer el portal GOLD www.cities-localgovernments.org/gold
Cooperación proveniente de la oferta bilateral y/o multilateral
Otra de las formas que adquiere la cooperación para el desarrollo local, es aquella
que proviene de las fuentes tradicionales de cooperación bilateral y multilateral.
Indudablemente, la influencia de las nuevas concepciones sobre el crecimiento y
desarrollo económicos, inciden en las políticas de cooperación de los países
donantes y en las fuentes multilaterales. Estos actores, al tiempo que buscan modos
de cooperación más flexibles, de acuerdo con las formas de producción, también
dejan de pensar en el Estado como el actor por excelencia en la conducción del
desarrollo. Con ello, los grandes donantes ceden parte de su política encauzada a
los gobiernos nacionales, ahora, a las localidades, ciudades y regiones. Así, la
descentralización del Estado se convierte en el nuevo eje rector de la cooperación
internacional. Con lo anterior también surge la propuesta para reforzar el tejido
económico a escala local, fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos locales,
incentivar la formación de tejido social local, impulsar el desarrollo y crecimiento de
las instituciones educativas y de investigación, entre otras medidas que promuevan
el desarrollo y la consolidación de las instituciones que reclaman el desarrollo local.
Por consiguiente, las diferentes agencias bilaterales y multilaterales se enfocan a
la cooperación de temas vinculados con el fortalecimiento de la capacidad
gubernativa de los poderes locales. Todo lo anterior se busca alcanzar a través de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
128
iniciativas de formación y capacitación de directivos y cuadros de gobierno local,
diagnósticos y asesorías técnicas para la determinación de políticas públicas locales,
apoyo a programas nacionales de gobierno que pretenden el fortalecimiento del
federalismo y los procesos de descentralización, hasta la financiación a ONG que
trabajan en microiniciativas de desarrollo comunitario.
Algunas experiencias al respecto, son los proyectos de cooperación internacional
que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lleva a cabo en los
ámbitos locales, contando con una agenda muy específica de desarrollo local que
descansa en los objetivos de descentralización y reforma institucional;
gobernabilidad local; manejo de riesgo ambiental; economía ambiental; reducción de
riesgos de desastre y acceso a la justicia y a la seguridad.
Del mismo modo, el Banco Mundial en conjunto con el PNUD y UN-Hábitat, creó
en 1986 al Programa de Gestión Urbana (PGU) para ayudar al desarrollo económico
y social y la lucha contra la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo. Su
objetivo es promover las prácticas innovadoras de gestión urbana, establecer y
promover las redes municipales e influir en los programas y políticas de gestión
urbana a nivel nacional y local.
El PGU puede definirse como un programa de cooperación técnica a largo plazo,
destinado a apoyar a las ciudades de los países en desarrollo en sus esfuerzos por
promover un desarrollo urbano sostenible basado en tres campos de acción:
reducción de la pobreza urbana (empleos, servicios, integración social), gestión
medioambiental urbana (ordenamiento, infraestructuras), y promoción de una
gobernanza urbana (descentralización, finanzas municipales, impuestos
territoriales).
El programa ha pasado por diversas fases, en la primera de 1986 a 1992, tendía
a realizar políticas y herramientas de gestión urbana a nivel global, permitió poner en
evidencia la complejidad y la interdependencia de los elementos en juego, es decir,
la naturaleza transaccional del desarrollo urbano. La segunda fase de 1992 a 1996
apunta a prolongar los resultados adquiridos descentralizando las actividades del
Programa por medio de la creación de cuatro Oficinas Regionales: África, América
Latina e Islas del Caribe, Países Árabes, Asia-Pacifico, destinadas a favorecer las
acciones de desarrollo urbano en los niveles regionales nacionales y locales. En la
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
129
tercera fase (1996-2001) el PGU reforzó su acción a nivel de las ciudades con las
consultas urbanas, enfoque innovador de gobernanza urbana participativa que se
realizó en más de 140 ciudades en 58 países. Una cuarta fase de 2001 a 2004 se
centro en consolidar y sintetizar las experiencias de las fases anteriores y terminar
las actividades de la fase 3 relacionadas con el fortalecimiento de las aptitudes.
En América Latina, el PGU ha contribuido especialmente al desarrollo del diálogo
sobre las políticas urbanas de la región, a apoyar los procesos de formación y
perfeccionamiento de la gestión local y al desarrollo de los intercambios y la
cooperación horizontal, entre otros. Desde 1997, más de 30 planes y programas de
acciones prioritarias han sido iniciados y se han realizado estudios e investigaciones
en más de 70 ciudades, en colaboración con agencias de cooperación internacional
y con aquellas de las Naciones Unidas. A partir de 2005, el PGU-ALC se transformó
en centro de referencia para la gestión urbana en la región.
Por otra parte, también en el marco de los trabajos de Naciones Unidas, por
ejemplo, el Departamento de Asuntos Sociales y Económicos (DESA por sus siglas
en inglés) cuenta con un programa de cooperación para el desarrollo local que, en la
actualidad abarca acciones en temas como: descentralización y delegación de
autoridad, simplificación y armonización, servicios administrativos, sociedad civil,
género y desarrollo, capacidad institucional, dimensión regional, cooperación Sur-
Sur, etc. Estas acciones están inscritas en los objetivos clave del desarrollo:
desarrollo sostenible, avance de la mujer, derechos humanos, protección ambiental
y buen gobierno.
En América Latina, la preocupación por cuestiones tan específicas como el
desarrollo urbano en las grandes ciudades, también ha conllevado al impulso desde
las agencias multilaterales o de carácter regional de diversos programas, proyectos
o estrategias para el desarrollo urbano sostenible, en las ciudades de la región. Por
ejemplo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha
llevado a cabo proyectos de desarrollo urbano sostenible con auspicio de la
cooperación italiana, como son: “Gestión Urbana en Ciudades Intermedias de
América Latina y el Caribe” (GUCI)95 y “Estrategias e instrumentos de gestión urbana
para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe”. Ambos se enmarcan en
95
Este último se llevó a cabo de 1994 a 1998.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
130
una de las áreas temáticas de la CEPAL y la División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos que se refiere al diseño de políticas e instrumentos
institucionales, metodológicos y financieros que puedan mejorar la gestión del
hábitat en el ámbito regional, nacional y subnacional. En ambos la intención es
apoyar la gestión de los municipios en el marco de dos procesos que inciden
directamente sobre sus posibilidades: la descentralización y la globalización, que
veíamos en el capítulo anterior.
Al respecto, se plantean como desafíos prioritarios: la reducción de la pobreza
urbana, la dotación efectiva de servicios públicos en las ciudades y la recuperación
de centros urbanos deteriorados. Para ello se han instrumentado una serie de
actividades en ciudades como: San Salvador; El Salvador; Manizales, Colombia;
Caranavi, Bolivia; Quilmes, Argentina; Viña del Mar, Chile, en las cuales como
estudios de caso del proyecto se promovieron actividades con un enfoque de gestión
urbana que articula las potencialidades urbanas (fortalecimiento de la sostenibilidad
y eficiencia de las instituciones y políticas locales) para adoptar una estrategia de
equidad y sostenibilidad social, económica y ambiental que permita superar las
condiciones críticas de pobreza en la región. (Barcena, A.; Simioni D. 2003).
Entre algunos de los proyectos que se impulsaron fueron en Viña del Mar, Chile,
en pobreza urbana se integraron los programas y las transferencias de los recursos
provenientes del nivel central con las iniciativas generadas desde el municipio,
particularmente, esto se realizó en aquellos que se enfocaban a aliviar la pobreza
con componentes de generación de empleo e ingresos, y con otras propuestas en el
área de recuperación de espacios y lugares centrales. En las ciudades Bolivianas de
Coroico, Copacabana y Patacamaya, el GUDS para abordar el tema de la pobreza,
se profundizó en el fomento de actividades productivas no tradicionales, entre las
que destaca el turismo, con el fin de ampliar y facilitar el acceso al empleo por parte
de la población urbana de menores recursos. (31).
En el área de modernización de los servicios públicos, se llevó a cabo en
Cuenca, Ecuador un análisis y evaluación del sistema de empresas públicas
municipales con el objetivo de detectar áreas críticas para obtener una mejora de la
calidad, una mayor descentralización en la prestación de los servicios y la
generación de microempresas para subcontratos de empresas originales. Las
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
131
propuestas se orientaron a la integración de la gestión dentro del fomento al
desarrollo económico local y la institucionalidad correspondiente. En Caranavi,
Bolivia, con el fin de que se posicionará en un rol de fomento y apoyo al desarrollo
productivo local, se crearon las instancias municipales vinculadas al desarrollo
económico agrícola local, que programe las inversiones en infraestructura y
equipamiento de un modo integral. (33-34)
En recuperación de lugares centrales, en San Salvador, El Salvador, se buscó la
recuperación de una calle de alto dinamismo económico-comercial que tenía
grandes niveles de deterioro físico y social. (37)
En el caso de la cooperación bilateral, podríamos mencionar al Programa Franco-
Mexicano de Cooperación Municipal, coordinado actualmente por el departamento
de Cooperación Internacional del Observatorio de cambios en América Latina
(LOCAL), que desarrolla de forma conjunta con la Embajada de Francia en México y
con autoridades del gobierno federal mexicano. Este programa inicio en 1999, con la
intención que, a partir de la cooperación técnica expertos franceses, se apoyará a
las autoridades estatales y municipales en temas como: Servicio Civil de Carrera en
las instancias locales; desarrollo económico local; turismo solidario;
intermunicipalidad y el acompañamiento y apoyo de proyectos de cooperación
descentralizada entre colectividades y regiones francesas con municipios y estados
mexicanos.
Otra forma como la cooperación bilateral y multilateral promueven intervenciones
hacia el desarrollo local, es actuando en redes de cofinanciación, de hecho como
veremos enseguida, las propias agencias del Sistema de Naciones Unidas estimulan
planes de acción en forma de asociaciones en pro del desarrollo local y combate a la
pobreza, provocando la participación directa no sólo de los gobiernos centrales o
locales, sino de distintos cofinanciadores, como fundaciones, otras agencias de
cooperación, etcétera.
Cooperación en redes de confinanciación
En ese sentido, vemos actuar a las agencias del Sistema de Naciones Unidas
que están impulsando planes de acción en forma de asociaciones en pro del
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
132
desarrollo local y combate a la pobreza provocando la participación directa de los
gobiernos locales.
En este marco tenemos a los Programas Anti-Poverty/Partnership Initiatives
(APPI) y al de Desarrollo Humano a Nivel Local,96 impulsados en el seno de
Naciones Unidas.
La manera como funcionan esta diversidad de mecanismos de asociación es
distinta de la cooperación entre ciudades, pues aquí más que hablarse de
mecanismos realmente horizontales vemos que es la propia oferta de la cooperación
proveniente de fuentes multilaterales que se conjunta para realizar intervenciones en
el ámbito del desarrollo local en diversos países del mundo en desarrollo,
principalmente en África y Centroamérica.
Debido a que se agrupan diversos socios cooperantes, uno los principales retos
de estas formas de asociación es lograr la coordinación entre las acciones
realizadas por diversos cooperantes en pro del desarrollo local.
Entre los temas que se impulsan se encuentran: la descentralización técnico-
administrativa, la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios, el
fortalecimiento de la economía local y el enfoque de género transversal al desarrollo
local.
Asimismo, se aplican y verifican en el terreno propuestas que van desde la
innovación técnica y tecnológica hasta la incorporación de instrumentos de gestión
pública local; así como operacionales. En general, mecanismos que favorecen
respuestas más integrales a las necesidades del territorio.
Como se vio en este capítulo, también se registran experiencias de la
cooperación multilateral que actúan en los espacios locales en temas como la
gestión del agua, la lucha contra la exclusión de diversos grupos, la inserción social
y económica, así como los programas de desarrollo humano a escala local. En tal
caso se encuentra la Alianza Mundial de las Ciudades contra la Pobreza (AMCCP),
creada con la ayuda del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
que responde a la necesidad cada vez más apremiante de los poderes locales de
instrumentar una serie de programas sociales de lucha contra la pobreza.
96
Esta iniciativa APPI pretende apoyar el proceso de implementación de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, en un marco de desarrollo local y participación comunitaria.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
133
Esta cooperación se realiza por medio del intercambio de ideas, prácticas y
experiencias entre ciudades, así como por medio de la consolidación de
paternariados y, también mediante la prestación de ayuda en la ejecución de planes
de actuación. Además que conjunta recursos de diversas fuentes, estableciéndose
una forma de colaboración en redes en la cual participan financiamientos de
ciudades, asociaciones de ciudades, donantes de fondos públicos, y privados,
organismos multilaterales, etcétera. Ha tenido sus primeras experiencias en Addis
Abeba y en Asmara, donde el PNUD facilitó equipos de abastecimiento de agua de
las poblaciones desplazadas, financiados a través de la Alianza por la Fundación
Internacional de Carrefour.
Entre los temas tratados se encuentran: gestión urbana con inclusión social,
nuevas organizaciones de servicios públicos, nuevos procedimientos para la
implicación de los ciudadanos, instauración de mecanismos de decisión, puesta en
marcha de sistema de micro crédito o de redistribución de los medios financieros,
por ejemplo.
Los municipios como sujetos y agentes de desarrollo en la cooperación
internacional
En el ámbito de aquellas políticas o acciones que los municipios impulsan por
cuenta propia para gestionar recursos de cooperación para el desarrollo a agencias
bilaterales y/o multilaterales, podemos mencionar una serie de casos representativos
como la ciudad de Curitiba, Sao Paulo, Rosario, Valparaíso, Ciudad de México, Villa
El Salvador, entre otras.
Uno de estos casos es la ciudad de Rosario en Argentina, que en el 2003, obtuvo
del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el premio “Experiencia
innovadora de gobernabilidad local”.
El interés por resaltar la experiencia de Rosario en este apartado se justifica por
la forma como han hecho de la cooperación internacional un instrumento en la
planeación y la gestión del desarrollo de la ciudad, integrando componentes y
coordinando los diversos recursos.
La ciudad ha sabido adecuar, por un lado, una oferta de cooperación existente en
temas que acorde con la agenda internacional de desarrollo en su momento pueden
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
134
ser también de preocupación para la planeación del desarrollo de esta urbe, así
supo internalizar en procesos ya existentes de gestión temas como: la cohesión
social, los presupuestos participativos, la planeación estratégica, la equidad de
genero, la revalorización de los espacios públicos, desarrollo económico local, entre
otros. Por otro lado, han desarrollado estrategias de búsqueda de apoyo de la
cooperación internacional en aquellos temas de desarrollo que les interesa impulsar.
De esta forma, han podido acompañar la planeación de su desarrollo y las
respectivas acciones y estrategias, con una serie de apoyos de la cooperación
internacional.
Rosario, Argentina, como agente de desarrollo en la cooperación internacional
En materia de Planificación Estratégica contaron con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación y del Instituto de Cooperación Iberoamericano, de la Agencia Lan Etkinsa de Bilbao. Asimismo, desde que se incorporó como miembro pleno al CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano), participó en el intercambio de técnicos, de capacitación y de experiencias exitosas en planificación que fueron puliendo y reorientando el uso de esta herramienta por parte de sus equipos de trabajo. En cuanto al impulso al presupuesto participativo, volcaron su mirada a la experiencia realizada en Porto Alegre – Brasil, desde el año 1988. Un lugar que facilitó los encuentros e institucionalizó sinergias entre ambas ciudades fue la Red de Mercociudades. En la puesta en marcha de un proceso de reestructuración urbana que puso el acento en dotar a la ciudad de mejores niveles de conectividad y accesibilidad, conllevó al desarrollo de infraestructura básica de fuerte impacto en la calidad de vida de los barrios, a través de planes de desagües, redes de gas, pavimentos ejecución de nuevos enlaces viales para dotar a la ciudad y con recursos del programa Rosario –Hábitat se dieron soluciones habitacionales a los asentamientos irregulares, mediante un abordaje integrado que combina inversiones en infraestructuras con desarrollo social. En salud, han conllevado un proceso de estructuración de un sistema integral, basado en principios de “solidaridad, participación comunitaria y accesibilidad”. Los esfuerzos se orientaron a garantizar una mayor calidad de atención, recuperando y refuncionalizando los viejos edificios, incorporando tecnología, abriendo nuevos servicios de mayor complejidad y, al mismo tiempo, llegando a los lugares más necesitados de la ciudad, donde no están garantizadas las condiciones mínimas para una vida saludable. En esta estrategia pudieron gestionar apoyos de la Cooperación Israelí – Agencia Mashav en el área de formación profesional; y de la Comisión Europea, a través del Programa de Mejoramiento de la Calidad de Vida de Personas con Discapacidad, orientado a niños y adultos. Con este apoyo se fortaleció la prevención y rehabilitación, se mejoró el equipamiento de las maternidades municipales con tecnologías de última generación de detección de enfermedades que puedan devenir en futuras patologías. En su política social, se impulsó el Programa Crecer que constituye un primer nivel de intervención que articula y sintetiza acciones de asistencia directa y de promoción del desarrollo humano. Es un dispositivo preventivo para paliar las situaciones de marginalidad y pobreza, para compensar las carencias nutricionales de niños y niñas. UNICEF, colaboró
en el impulso de esta iniciativa.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
135
Desde el Área Mujer, se impulsó un Plan de Igualdad de oportunidades, entre varones y mujeres. Junto a tareas de promoción de derechos; Programas de atención y prevención de la violencia familiar, etc. Siendo sus aliados estratégicos la Fundación Friedrich Ebert, UNIFEM y la Red de Mercociudades, a través de la Unidad Temática de Género. La integración social a través del trabajo, fue impulsada por el Programa de agricultura urbana y las Incubadoras de empresas, apoyadas también por las agencias antes mencionadas. Otro foros que sirvieron para el intercambio de experiencias y saberes en el campo de las políticas sociales, fueron el Foro de Autoridades Locales (FAL), Ciudades Unidades contra la Pobreza y la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras. Así a decir del ex -intendente de la ciudad de Rosario, Hermes Binner, ésta emprendió una tarea de apertura y posicionamiento internacional de la ciudad, desarrollando acciones para la búsqueda de apoyo a nivel de cooperación internacional, convencidos que el proceso de globalización excluyente sólo podía ser enfrentado a través acciones coordinadas con otros actores estratégicos a nivel mundial y respaldadas por organismos internacionales, tales como UNESCO, Naciones Unidas, Organización Panamericana de la Salud, PNUD y la Unión Europea. Fuente: Encuentro UR-BAL: Políticas locales y regionales de cohesión social, 3-5 de julio
de 2007, Rosario, Argentina.
Por su parte, la ciudad de México, desde hace más de una década ha incentivado
diversos programas y estrategias para recibir recursos de la cooperación
internacional para el desarrollo, en sus distintas modalidades y vertientes, para la
instrumentación de programas o acciones de desarrollo.
En la vertiente técnica y científica en el área medioambiental, la ciudad de México
ha recibido cooperación de una variedad de agencias bilaterales como de
organismos multilaterales. Lo anterior, se explica porque la ciudad de México se ha
convertido en una referencia obligada a nivel internacional en materia de aplicación
de políticas ambientales, y porque las autoridades ambientales locales han
desarrollado una agenda internacional sumamente diversa y activa, que les ha
permitido beneficiarse de la amplia experiencia adquirida en otros países. En ese
sentido, y tomando como ventaja de la creciente preocupación internacional a favor
del mejoramiento del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales, el
gobierno de la ciudad de México ha buscado verse favorecido por variados
mecanismos de cooperación que coadyuven en la implementación de políticas de
desarrollo sustentable en todos los temas de la agenda ambiental (Ponce, D., 2000)
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
136
Se han establecido así una serie de compromisos de cooperación en materia
ambiental que han coadyuvado importantes recursos complementarios para distintos
programas de la ciudad, por ejemplo el Programa de Coinversión a Gas Natural de
Unidades de Transporte Público de Pasajeros para impulsar el uso de Combustibles
Alternativos. Para dicho programa, el gobierno de la Ciudad de México recibió
cooperación del Fondo Francés del Medio Ambiente, para la conversión de 860
microbuses de transporte público que utilizan gasolina a gas natural comprimido.
Asimismo, encontramos la reciente puesta en marcha del sistema de transporte
del Metrobús, en cuya instrumentación se contó con fondos del Banco Mundial.
Asimismo, se impulsa el Proyecto de Rescate del Río Magdalena, que en un
primer momento fue apoyado por el Consejo Británico y actualmente será parte de
las acciones de colaboración con la ciudad de Nagoya. Además se han ejecutado
proyectos en suelo, aguas, recursos naturales y en general una variedad de temas
que tienen que ver con la gran problemática medioambiental de la ciudad de México.
Los convenios y programas de cooperación internacional han abierto para el
gobierno de la ciudad posibilidades de transferencia de tecnologías, capacitación y
financiamiento. En términos esquemáticos, la agenda internacional se ha enfocado a
cuatro grandes tipos de cooperación: créditos y cooperación con organismos
financieros internacionales, cooperación bilateral, convenios de ciudades hermanas
y cursos y becas internacionales.
Para el actual gobierno de la ciudad de México, la cooperación internacional
representa una formula valiosa para el intercambio de información, de tecnologías,
de conocimiento y de experiencias alcanzadas por otras urbes y regiones en la
búsqueda de soluciones ante problemáticas similares, con el propósito final de que
estos instrumentos se constituyan en herramientas que se traduzcan en diálogos,
intercambios, proyectos y convenios con beneficios concretos a los habitantes de la
ciudad97.
En razón de ello, la ciudad de México está trabajando en producir estrategias de
colaboración en aquellos temas que en particular le interesa incentivar. Por ejemplo
recientemente se incorporó al Programa Energético de la Fundación Clinton, el cual
97
Ponencia: “La ciudad de México en el ámbito global”, presentada por Mauricio Camps, Fernández-Guerra,
Coordinador General de Asuntos Internacionales del Gobierno de la ciudad de México, durante el II Foro de Asuntos Internacionales de los Gobiernos Locales, León Guanajuato, 9-11 de octubre de 2007.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
137
cuenta con una bolsa global de 5 mil millones de dólares y se orienta a facilitar en
las ciudades elegidas, el acceso a dicho fondo para adaptar los edificios
gubernamentales y privados con tecnología de ahorro de energía. Asimismo, firmó
un convenio con la Academia de Ciencias de Nueva York, cuya finalidad es impulsar
el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la educación de excelencia y vincularse
con empresas que están alentando la adquisición de nuevos conocimientos. Con
dicho Acuerdo se busca fortalecer el programa del Gobierno Capitalino en materia
de fomento a la Educación y el Empleo, ya que así se abren posibilidades de que los
jóvenes capitalinos destacados obtengan un mejor nivel de preparación en el
extranjero y regresen a la capital a aplicar su conocimiento98.
Cooperación por canales tradicionales
Como habíamos señalado en el capítulo dos, otra de las formas como se da la
cooperación internacional para el desarrollo local, es aquella proveniente de la oferta
bilateral y/o multilateral, que apoyan directamente a procesos de desarrollo local y
fortalecimiento municipal, o a la propia cooperación descentralizada.
En muchos de estos casos, los municipios aparecen como simples receptores de
fondos, a veces de forma directa, o bien canalizados a través de las instituciones del
gobierno central.
Desde la década de 1990 a nuestros días, en América Central se han observado
experiencias de este tipo. Ha habido un conjunto de instituciones públicas y privadas
que en el marco de la cooperación internacional han actuado en pro del
fortalecimiento institucional de los municipios y de los procesos de descentralización.
El objetivo de estas acciones, muy en sintonía con los cambios estructurales en las
políticas de desarrollo de la década de los 90, ha sido crear o mejorar la capacidad
de gestión y participación de los gobiernos locales en las nuevas responsabilidades
que les corresponden, principalmente, en su tarea de activar procesos de desarrollo
local.
98
Ibid
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
138
En este caso, encontramos ejemplos como el de Costa Rica, donde fuentes
multilaterales como el BID, la Fundación DEMUCA99 con fondos de la cooperación
española, la GTZ y la Unión Europea, han realizado acciones, cada una por su
cuenta o en conjunto, en el campo de la gestión municipal y la descentralización.
Entre los campos de intervención se encuentran: capacitación, trabajo de
consultoría, trabajo de campo en las áreas de titulación, catastro y registro de
propiedades (BID); fortalecimiento de los gobiernos locales en su funcionamiento
interno por medio de asociaciones de apoyo (DEMUCA); y, mejoramiento de las
capacidades técnicas, administrativas y financieras de las municipalidades.
En El Salvador, la Corporación de Municipalidades de la República de El
Salvador (COMURES) 100,, formó la primera comisión de descentralización municipal
con respaldo del PNUD, la USAID y la GTZ. Con dicho apoyo se realizan acciones
para fortalecer los consejos departamentales de alcaldes. Mediante el Proyecto
Nación 21 del PNUD se apoya la Red de Universidades de El Salvador para el
Desarrollo Sostenible a escala local, aportando insumos técnicos y logísticos a fin de
consolidar con todos los actores el proceso de desarrollo sostenible. El proyecto, en
concreto, busca articular esfuerzos, no busca focalizar sino apoyar a instituciones
que apoyan a los municipios. En tal caso, las alcaldías señalan sus necesidades y
con base en ellas se acuerdan posibles vías de colaboración con las instituciones
académicas. A pesar de ello, la visión de algunos municipios es débil respecto a
99
Recordemos que la intención del Programa de Desarrollo Municipal en Centroamérica (DEMUCA) busca que los gobiernos municipales, después de haber recibido los beneficios de la cooperación internacional, puedan gestionar sus recursos y otorgar satisfactoriamente servicios a los ciudadanos. Y así como los gobiernos locales han sido beneficiados con el Programa, también participan institutos de fomento de desarrollo municipal, agentes sociales e instituciones ligadas con el desarrollo urbano. El proyecto actual de DEMUCA con Costa Rica es “El fortalecimiento de los Gobiernos Locales y de las Federaciones de Municipios (I y II fase)” enmarcado en las iniciativas de fortalecimiento institucional de la Federación de Municipalidades de Costa Rica. La primera etapa con un duración de 18 meses concluyó el pasado 8 de septiembre de 2007 y la segunda fase contempla 18 meses mas hasta el 26 de julio de 2008. El proyecto pretende realizar una serie de acciones que contribuyan al fortalecimiento de los gobiernos locales y sus instrumentos de gestión mancomunados para que sean el soporte básico en los cuales asentar una política realista y ordenada de transferencia de nuevas competencias y responsabilidades, así como para que puedan asumir un rol más claro y eficaz en la planificación del desarrollo local y regional. En: www.demuca.org 100 Además participa como contraparte en el Programa de Fortalecimiento Municipal de El Salvador de
DEMUCA, con una duración de 12 meses en donde el objetivo general es consolidar la gobernabilidad democrática y las condiciones que promueven un desarrollo local con equidad social y más equilibrado territorialmente en el marco de una gestión descentralizada del territorio. el Programa se estructura fundamentalmente en cinco componentes específicos complementarios: Impulso y fortalecimiento de la agenda municipal y de desarrollo local a nivel nacional y territorial; fortalecimiento de capacidades técnicas y políticas de los gobiernos locales para la incidencia política, el ejercicio de sus competencias, la prestación de servicios y la formulación de políticas públicas para el desarrollo local; apoyo a la profesionalización de la función pública local;
revisión del marco normativo municipal; institucionalización de políticas de equidad social y política. En:
www.demuca.org
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
139
demandar apoyo en aspectos legales, administrativos, medio ambiente, salud,
educación, etc.
De igual modo, podemos contabilizar la asistencia técnica que la UIM le dio a la
Asociación de Municipios de Honduras en 2004, o bien el apoyo a la Maestría en
Dirección y Gestión Pública que esta misma organización realiza en colaboración
con distintas instituciones de América Latina, en diferentes países del continente. De
hecho recientemente acaba de inaugurar un curso en Nicaragua.
En Guatemala, por su parte, diversas agencias de cooperación (PNUD, USAID,
AECI, GTZ, BM y BID), han llevado a cabo acciones importantes de intervención,
tanto para financiar las actividades de la mayoría de las instituciones públicas y
privadas que trabajan en pro del desarrollo local, como para incidir en un nuevo
tratamiento del tema municipal. En concomitancia, también han intervenido en el
mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades -
planificación, gestión de servicios, equipamiento básico de oficinas, nuevas
tecnologías, etcétera-, así como en trabajos de infraestructura y dotación de
servicios públicos. En el caso de DEMUCA mantiene el Programa de
Descentralización y Fortalecimiento Municipal - Municipios Democráticos -, con una
duración de 24 meses que finaliza en agosto de 2008 que pretende desarrollar las
capacidades de planificación para el desarrollo local de municipalidades y
mancomunidades, a través de diversas modalidades de asociativismo municipal101.
En el caso de Nicaragua ha habido importantes fondos de la cooperación
internacional a una serie de proyectos que incorporan al menos un componente
referido a apoyo y asistencia técnica. Entre éstos encontramos el Proyecto de
Fortalecimiento de los Municipios de Las Segovias, el cual es financiado por el
gobierno de Dinamarca.
Desde abril del 2004, se inició una nueva fase de este programa financiado por
Dinamarca en apoyo de la descentralización y el desarrollo local en Nicaragua. En
ese sentido, busca apoyar las acciones que desde el Gobierno nacional se han dado
para fortalecer los procesos de descentralización y de planeación regional y
municipal, contenidos en el reciente Plan Nacional de Desarrollo, para ello se
requiere de una consolidación real de la capacidad de los municipios y de ampliación
101
En: www.demuca.org
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
140
de sus competencias. Para lo cual se propone como objetivos generales: Fomentar
la democracia local y la buena gestión del gobierno además de mejorar las
condiciones de vida para la parte pobre de la población en Nicaragua.
Los objetivos inmediatos son: apoyar la elaboración y la realización de una
estrategia nacional para la descentralización y el desarrollo local; reforzar la
capacidad de las autoridades municipales para desempeñar sus cargos como
prestar servicios a la población de manera eficiente, responsable y transparente, y
mejorar la infraestructura social y productiva en los 152 municipios del país. (Véase
cuadro de la siguiente página referente al Programa).
Se puede decir, con respecto a estos casos en América Central, y de acuerdo a
los cambios estructurales (y sus efectos) por los que ha atravesado la región desde
la década de los 90, la cooperación internacional ha jugado un papel importante en
el impulso de modelos de desarrollo local, así como en el fortalecimiento para tal
efecto de las estructuras locales de gobierno, pues los recursos financieros y
humanos que se requieren en dichas tareas no se hubieran podido obtener
fácilmente por la vía del presupuesto federal o estatal.
Esta cooperación, por tanto, puede resultar importante en países donde hay un
gran número de municipios carentes de las posibilidades técnicas y humanas para
instrumentar proyectos de desarrollo y que no tienen acceso a recursos para la
gestión de estas potencialidades, a través de programas nacionales de desarrollo y
fortalecimiento municipal.
CUADRO
Componente 1 - Apoyo a la concretización de política y refuerzo del marco nacional de la descentralización.
La AMUNIC recibe apoyo para reforzar la capacidad de la organización para ejercer influencia sobre las políticas y legislación nacionales
pertinentes a la descentralización y el desarrollo local además de prestar asesoría legal, asistencia técnica y entrenamiento de candidatos
y políticos locales elegidos por voto popular. Se trata de coordinar la asistencia dentro del plan de trabajo global de AMUNIC con otros donantes implicados.
El apoyo al INIFOM incluye el refuerzo del papel normativo de la institución y la concretización de políticas e instrumentos para el
desarrollo municipal, estructuración de capacidad y prestación de servicios municipales. El programa da asistencia en la desconcentración
del INIFOM para las regiones. Se trata de coordinar el apoyo con el Banco Mundial, UNCDF, GTZ, Finlandia, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la UE de modo que estas organizaciones apoyan la implementación de un plan de trabajo común único para INIFOM.
La SECEP recibe apoyo para reforzar la capacidad de la Secretaría para desempeñar su papel coordinador y estratégico en relación al
proceso de descentralización y con el objetivo de integrar la política de descentralización en las políticas y estrategias generales del
Gobierno, inclusive la estrategia de reducción de la pobreza y para mejorar la coordinación de donantes a través de un establecimiento
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
141
gradual de un programa común en apoyo del proceso de descentralización. Se busca coordinar el apoyo con Finlandia y otros países
donantes pertinentes la asistencia a la SECEP.
Además se presta apoyo para reforzar las organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas que ofrezcan cursos de entrenamiento y asistencia técnica a los municipios además de las comisiones de la Asamblea Nacional que trabajen en las preparaciones
de legislación concerniente la descentralización y el desarrollo local.
COMPONENTE 2
La asistencia contribuye a la reducción de pobreza en Nicaragua al fortalecer la capacidad de las administraciones locales para asumir su parte de la responsabilidad del desarrollo local, inclusive la prestación de servicios a la población.
Componente 2 - Fortalecimiento del desarrollo local
Se presta asistencia a la estructuración de capacidad en 33 municipios en Las Segovias y RAAN con el objetivo de mejorar la capacidad de los municipios para prestar servicios municipales además de mejorar la capacidad financiera, administrativa y de planeación de los
municipios. La asistencia se da en base a los planes prioritarios de educación y entrenamiento elaborados por los municipios. Durante
los primeros dos años, se pone énfasis especial en el apoyo a los más débiles de los municipios en las dos regiones. Posteriormente, la
asistencia se eliminara gradualmente vía INIFOM y el Gobierno local en RAAN.
Además, se da asistencia a inversiones en infraestructura social y productiva en los sectores de competencia municipal en todos los 152
municipios del país. Los recursos son canalizados a través del Ministerio de Hacienda a los municipios por medio del mecanismo de
transferencia establecido en la ley de subvenciones globales. La infraestructura productiva incluye entre otras cosas el transporte
(carreteras, puentes, etc.), plazas de mercado y mataderos. La infraestructura social incluye entre otras cosas la salud e higiene, agua y sanidad, educación y cultura.
http://www.ambmanagua.um.dk/la/menu/Cooperacion/DecentralizacinAPDEL/Componente1/. Consultado en septiembre de 2007.
En contraste, dada la gran cantidad de cooperantes en la región
centroamericana, uno de los problemas que se detectaron, no sólo en el caso
específico de intervenciones hacia el desarrollo local, sino también en otras áreas,
es la falta de coordinación y comunicación respecto a los proyectos que se impulsan,
lo que en muchos casos tensa los esfuerzos de las alcaldías. Es por ello que,
recientemente, proyectos como el APDEL que se ejecuta en Nicaragua con la
cooperación danesa, buscan coordinarse con otros cooperantes, a fin de fortalecer
esfuerzos y no dividir resultados.
Adicionalmente, se observa una enorme dependencia de los recursos
provenientes de fuentes externas de cooperación para la sostenibilidad de las
estructuras institucionales que garanticen procesos de desarrollo local. Esto se
complica aún más si consideramos lo que implica negociar recursos, coordinar y
concertar intereses diversos de las fuentes cooperantes para ajustarlos a un plan y a
las prioridades locales.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
142
Otra limitación más es que muchos de los proyectos no siempre coinciden con las
prioridades definidas por las municipalidades; sin embargo, las carencias de éstas
en recursos humanos, técnicos y financieros, provocan que los gobiernos
municipales terminen asumiendo estos proyectos. Con ello, los municipios y, en
específico los gobiernos locales, no son en lo absoluto agentes de desarrollo local.
Pero no obstante esta situación, la cooperación internacional para el desarrollo
local en América Latina se está convirtiendo en un instrumento adecuado para
ayudar a dar respuestas endógenas a los problemas de las localidades.
Una de las experiencias más interesantes al respecto es la de Guamote, en
Ecuador, donde un grupo de organizaciones de corte territorial, establecieron
relaciones de cooperación con agentes externos como principal estrategia para la
gestión de proyectos y programas de desarrollo local. Su objetivo central era generar
cambios en la gestión pública para propiciar la participación ciudadana en la toma de
decisiones sobre las políticas públicas de desarrollo de impacto territorial. Tanto el
gobierno local como las organizaciones locales participantes fueron los que
establecieron la nueva institucionalidad que respondiera y se adecuara a las
características de funcionamiento político del cantón y con ello profundizar sus
posibilidades de funcionamiento y legitimación en el largo plazo. La cooperación
externa se supedita a las pautas y lineamientos que los actores locales han
establecido en su proceso de planificación (Ramírez, 2002). En tal caso, la
cooperación significó una importante fuente de conocimientos y de recursos, pero no
se permitió que fueran los cooperantes los que llevaran la dirección en los procesos
de cambio, siendo la propia comunidad y el gobierno municipal quien los implantó.
En este sentido, la cooperación internacional sólo significó una herramienta más
para que el gobierno municipal impulsara procesos de desarrollo en su territorio. Sin
embargo, como decíamos al inicio de este capítulo, son pocos los gobiernos
municipales que realmente pueden convertirse o son agentes de desarrollo en
intervenciones de cooperación internacional, pues aún presentan una débil
capacidad técnica, jurídica, financiera y de recursos humanos, o bien, se encuentran
ausentes en muchas iniciativas y procesos de desarrollo local impulsados por la
población.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
143
Aún así, Guamote tiene que seguir enfrentando una serie de problemas
estructurales para continuar fortaleciendo su experiencia como:
o El Estado destina escasos recursos a los municipios del país,
especialmente a los municipios pequeños, como es su caso102.
o La cultura política tradicional, caracterizada por el paternalismo, la
demagogia y la corrupción, ha sido enormemente negativa y conspirativa en contra del proceso participativo alentado en Guamote.
o La falta de capacitación política, técnica y de gestión para el desarrollo con identidad. Esta carencia de personal altamente capacitado para responder a este enorme reto, a pesar de contar con un equipo básico.
Experiencias como la de Guamote nos sirven para demostrar que la cooperación
para el desarrollo local puede ser un buen instrumento para hacer de los municipios
sujetos de desarrollo. Ello siempre y cuando no se deje descansar la responsabilidad
absoluta en la cooperación internacional y no se pretenda imponer modelos poco
adecuados a las realidades donde se interviene.
Se requiere que la cooperación entre en sinergia con los procesos de desarrollo
local que al interior de las naciones busquen internalizar el desarrollo y hacerlo
sostenible.
Como hemos visto en el presente capítulo, en las diferentes modalidades de
cooperación para el desarrollo local, además de echarse a andar iniciativas de
desarrollo económico local o formular políticas de política social o de combate a la
pobreza urbana o rural, se impulsan temas como: la descentralización técnico
administrativa, el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los poderes locales,
la propia organización interna de la municipalidad, la formación de los funcionarios
locales, la mejora de la recaudación, la administración de los servicios, la
planificación estratégica urbana, los catastros, la atención al ciudadano y todo
aquello que puede caber en la mejora de la actuación de las administraciones
locales como componente clave de desarrollo.
Lo anterior, por medio de distintas modalidades de cooperación técnica:
iniciativas de formación y capacitación a directivos y cuadros de gobierno local;
diagnósticos y asesorías técnicas para la determinación de políticas públicas locales ;
102
Guamote es uno de los cantones más pobres del país, con los más altos índices de necesidades insatisfechas
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
144
apoyo a programas nacionales de gobierno que pretenden el fortalecimiento del
federalismo y los procesos de descentralización, hasta la financiación a ONG que
trabajan en microiniciativas de desarrollo comunitario.
Las distintas acciones que se ejecutan en el marco de estas modalidades, en
muchos de los casos no cuentan con una sola fuente de financiamiento, sino hay
una complementariedad de los costos, ya sea humanos, técnicos o financieros, entre
distintos socios cooperantes.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
145
IV. A manera de conclusión
Limitaciones, potencialidades y perspectivas de la cooperación
internacional para el desarrollo local
La cooperación internacional para el desarrollo local ha sido, en muchos de los
casos expuestos, una respuesta a la serie de transformaciones que desde el ámbito
de lo político y de lo económico provocan los cambios en los modelos de Desarrollo,
como el fortalecimiento a la descentralización y a la mayor autonomía de los agentes
locales; así como la relevancia de enfoques territoriales.
También esa cooperación se ha convertido en una respuesta a las externalidades
negativas que el mismo proceso de Desarrollo conlleva al interior de las ciudades,
como es el caso del aumento de los flujos migratorios, la pobreza, la marginación
urbana y la contaminación ambiental.
En términos de aprovechar las externalidades positivas que el proceso de
desarrollo ha tenido en algunos territorios, la cooperación internacional para el
desarrollo local aparece además como un instrumento que puede reforzar las
ventajas competitivas de diversos espacios locales.
Asimismo, en el contexto particular de América Latina, esta cooperación se sitúa
en un marco donde los gobiernos municipales tienen que asumir nuevas
responsabilidades frente a una serie de cambios estructurales de carácter
económico, político e institucional. Al tiempo que, el espacio municipal al ser el
espacio más cercano a los individuos se convierte en un espacio indispensable para
dar respuestas tanto a los ingentes problemas globales que se han introducido en
las comunidades, como a las demandas de participación, desarrollo, seguridad y
bienestar de una ciudadanía inserta en los procesos sociales, económicos y políticos
de la globalidad.
Ello ha provocado que tanto desde los canales tradicionales de cooperación
como desde las nuevas formas de colaboración descentralizada y en redes
aumenten las intervenciones hacia el desarrollo de los ámbitos locales.
Un recuento de lo anterior nos permite señalar algunas contraposiciones.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
146
Entre sus potencialidades, la cooperación descentralizada tanto en redes como a
nivel multilateral ha permitido colocar en la agenda del debate internacional la
importancia que tienen los poderes locales para enfrentar las problemáticas de la
pobreza, la exclusión social, el deterioro ambiental, etcétera; así como la
trascendencia que para ello tiene generar políticas dirigidas al fortalecimiento de los
agentes municipales de gobierno, tanto al interior de los países como desde la
dimensión internacional y las condiciones que ésta impone. De tal forma, con las
acciones de la IULA y la FMCU actuando por separado y, posteriormente, ya en el
marco de la CGLU, se pugna por el fortalecimiento de las capacidades
institucionales de los gobiernos locales, o por asegurarles una asignación adecuada
de recursos, tanto a nivel del sistema de ingresos nacional, como por medio del
acceso a créditos, subvenciones y diversas formas de financiamiento internacional.
El trabajo multilateral que los gobiernos locales hacen en foros como el de la
CGLU permite que puedan colocar en el centro de la discusión internacional
aquellos temas de desarrollo que directamente les afectan y puedan revindicar que
el papel de las ciudades sea cada vez más reconocido en el concierto mundial .
Aunque, lo deseable también sería que este tipo de foros incluyeran la voz de
aquellos otros municipios que por diferentes circunstancias no participan,
representando así a la gran heterogenidad de los gobiernos locales del mundo.
Asimismo, la cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales ha
significado para los diversos municipios participantes un instrumento para adaptarse
a la competencia del mercado global, ya que ésta, de acuerdo a los objetivos que se
pretendan, contribuye al mejoramiento de las capacidades tecnológicas e
institucionales, al mejoramiento de la gestión de gobierno y de mejor infraestructura;
además que motiva la cooperación con otras municipalidades como medio para
acceder de mejor manera a la competencia que impone la globalización de la
economía y a los nuevos retos de carácter social resultantes. Esto lo vimos en el
caso de la municipalidad de Rosario en UR-BAL o de los proyectos que en el marco
de CIDEU se han fomentado como el instrumento de gestión para la articulación
metropolitana en el municipio de Bello Antoquia o el Plan de City Marketing en Gral.
San Martin, Argentina.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
147
Por otra parte, cuando esta colaboración se experimenta de gobierno local a
gobierno local permite poner en marcha, a través de instituciones semejantes,
proyectos y programas adaptados a las potencialidades de quien presta la
cooperación y a las necesidades de quien la recibe. Esto tiene indudables ventajas
desde el punto de vista de la comunicación real entre ambas partes, de la
comprensión y del fortalecimiento mutuo y de la defensa del progreso y
fortalecimiento de los municipios. Lo anterior, sobre todo, se da cuando la
cooperación es entre gobiernos locales con cierta afinidad, en lo tocante a su
problemática territorial, capacidad técnica de gestión y nivel de desarrollo. Es decir,
responde a una cooperación más horizontal y en esquemas de mayor
interdependencia y complementariedad. Asimismo, la cooperación descentralizada y
en redes, en algunos casos, ha dado un giro en las formas tradicionales de
colaboración, demostrando su utilidad y pertinencia, principalmente cuando involucra
la acción de varios actores locales y evidencia la participación directa de los
beneficiarios, buscando que éstos compartan los mismos intereses.
En ese sentido, encontramos la cooperación económica entre espacios locales
que busca cierta complementariedad de sus correspondientes ventajas competitivas,
como es el caso de la cooperación que se está impulsando desde las regiones y los
gobiernos locales italianos con regiones similares en América Latina. En general,
este tipo de cooperación representa una buena aportación para incentivar procesos
de cooperación descentralizada más enfocada a procesos de desarrollo económico
local, más que de tipo asistencial.
Ahora bien, una de las principales innovaciones y contribuciones de la
cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales, es que los beneficios no
son sólo para los tradicionalmente llamados receptores sino que los municipios de
los países desarrollados también se favorecen al entrar en contacto con
experiencias innovadoras de gestión pública, como puede ser el caso del
presupuesto participativo de Porto Alegre, o bien como pudiera suceder entre
municipalidades de México y Guatemala, las primeras se podrían auxiliar de la
mayor experiencia que sus vecinas guatemaltecas tienen respecto a la gestión e
instrumentación de fondos de cooperación. De tal forma, esta forma de colaboración
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
148
puede convertirse en un factor de desarrollo local aún para los municipios que tienen
mayores niveles de ingreso.
También como una forma innovadora con la cual ha contribuido la cooperación
internacional para el desarrollo local, en específico aquella que se da por canales
descentralizados, es la tendencia creciente de integrar componentes y coordinar los
diferentes recursos de la cooperación en las acciones de desarrollo local, como
puede ser la participación o inclusión de otros gobiernos locales, instituciones
centrales como los ministerios de cooperación, asuntos internacionales o economía,
agencias bilaterales o multilaterales, fundaciones, u otros agentes cooperantes.
Además de buscarse la asociación con una variedad de distintos actores al interior
del propio territorio o (os) donde se esté realizando la intervención, como puede ser
el caso de asociaciones de empresarios, cámaras de comercio, universidades,
centros tecnológicos y de investigación, organizaciones no gubernamentales,
etcétera.
En tal sentido, el gobierno local se ve, presumiblemente obligado, a trabajar de
forma coordinada y articulada con otros actores. Estimulándose con ello procesos de
acción pública local al interior del territorio, al involucrarse la acción gubernamental,
las instituciones locales formales e informales y en sí a todos aquellos actores que
permitieran en un marco de horizontalidad darle el carácter endógeno y sostenible a
una acción pública para el desarrollo local.
Ha demostrado a la larga su utilidad y pertinencia, principalmente
cuando involucra la acción de varios actores locales.
Por otra parte, cuando la cooperación descentralizada en cualquiera de sus
modalidades conlleva sólo a compartir un expertise, como veíamos en el caso de
Curitiba, permite que los gobiernos locales no vean el acceso a recursos financieros
como la única alternativa posible para acceder a la cooperación, sobre todo cuando
hablamos de municipios con carencia de recursos, sino que les abre el horizonte
para explorar otros canales que pueden resultar igualmente útiles para el
fortalecimiento o diseño de políticas de desarrollo en su municipio.
Las potencialidades y ventajas señaladas han significado una contribución
positiva a los tradicionales esquemas de cooperación vertical, caracterizados por su
centralismo, sectorización y escasa promoción de la participación, pues el desarrollo
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
149
local nos lleva necesariamente a pensar e instrumentar el desarrollo de acuerdo a
las especificidades y racionalidades particulares del espacio territorial al que se
enfoque. Asimismo, diversas formas de cooperación internacional para el desarrollo
local han modificado la estructura tradicional de donante-receptor, basando muchas
de sus acciones y estrategias en el intercambio de experiencias sobre problemáticas
comunes correspondientes a un entorno territorial similar.
Sin embargo, la cooperación internacional dirigida al desarrollo local, también en
su corta historia, ha demostrado tener inconsistencias, limitaciones y, por lo tanto, no
está exenta de obstáculos y dificultades. De un lado, los enfoques de desarrollo local
empleados por los cooperantes, aún introduciendo algunas modificaciones, siguen
reproduciendo en el nivel micro los mismos errores que se dan en la cooperación
entre Estados. Por otra parte, la asimetría entre las entidades territoriales,
característica no sólo de los países subdesarrollados, conlleva a reproducir efectos
distorsionadores en el equilibrio regional.
Si consideramos que la cooperación descentralizada para el desarrollo local
resulta ser una buena alternativa para beneficiar a grupos de población que muchas
veces quedan al margen del desarrollo, hay que señalar que muchas veces esto no
se logra. Ello es así debido a que en muchos casos, como señala Petiteville (1993)
para el caso francés, esta forma de colaboración entre municipios representa la
visión de los actores gubernamentales principales y excluyen las visiones de otros
actores involucrados, o bien, se tiende a beneficiar a ciertos grupos oligárquicos, sin
contemplar los intereses reales de la población.
Cuando esta cooperación se da de los poderes locales donantes a las
organizaciones de la sociedad civil o algún grupo de expertos, se percibe que hay
una tendencia, aunque no en todas las experiencias revisadas, de falta de
sensibilidad y conocimiento del ámbito territorial donde se realiza la intervención.
Hay un protagonismo de los técnicos expertos y un menor involucramiento del nivel
político local, a quien se le ve como simple receptor de cooperación y no como
corresponsable. Esto se ha observado, principalmente, en el caso de las ONG
españolas y su relación con municipalidades centroamericanas.
Al mismo tiempo, en algunos casos parecería que hay una escasa participación
de la comunidad en general, a la cual se le ve simplemente representada por
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
150
organizaciones de la sociedad civil, las cuales, en muchos casos, responden más a
criterios de búsqueda constante de recursos para su propia subsistencia que a una
racionalidad de fungir como verdaderos articuladores de las propuestas y
necesidades de la comunidad local, a la cual finalmente se quiere beneficiar.
En ese sentido, se reproducen los mismos vicios de la cooperación entre países,
en la cual ha predominado la idea de que las intervenciones por sí mismas
producirán una serie de medidas conducentes al logro del desarrollo. No obstante,
estas intervenciones, la mayoría de las veces, o responden a una visión unilateral
del oferente o simplemente son paliativos a las externalidades negativas del proceso
de Desarrollo.
En la cooperación al desarrollo local prevalece este mismo punto de vista de
parte de los oferentes, sobre todo en los casos de hermanamientos y de los canales
bilaterales y multilaterales. Al respecto, al hablar Rosa María Ribero (1998) de la
cooperación descentralizada francesa, señala que ésta es también un canal
importante por el cual se trasmite un modelo de gestión local y de prácticas
ciudadanas, en la medida en que se plantea como un apoyo a las nuevas
democracias de los países del Sur o del Este Europeo. El problema que se pone de
manifiesto es la validación de dicho modelo. “Antes se exportaba, vía la cooperación,
los macromodelos económicos, tecnológicos y sociopolíticos. Hoy se refuerza esta
tendencia pero vía los micromodelos de gestión local”.
En ese sentido, los principios inmersos en parte de esta cooperación son la
promoción del desarrollo -de un tipo particular de desarrollo- y la intención de
desarrollar, tal y como lo vemos en las formas tradicionales de colaboración.
Tal vez, esto tenga cierta tendencia a cambiar conforme los gobiernos locales
receptores de esta oferta de cooperación vayan mejorando sus capacidades
institucionales y en los marcos normativos que regulan las relaciones
intergubernamentales se superen también una serie de obstáculos estructurales que
inhiben que los gobiernos locales puedan desarrollar con plenitud sus no tan nuevas
responsabilidades.
Cabe señalar, que si bien esta transmisión de cierto modelo de desarrollo,
sucede en algunas de las experiencias revisadas, como es el caso de las
municipalidades centroamericanas, esto no se presenta como una generalidad. Las
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
151
municipalidades que cuentan con buenas experiencias de gestión pública o con un
alto nivel de participación de la sociedad local, se han podido beneficiar de los
fondos de cooperación descentralizada para el fortalecimiento de sus propias
estrategias, como puede suceder con la cooperación que han recibido ciudades
como Curitiba, en Brasil; Rosario en Argentina; o la propia ciudad de México, en las
cuales su colaboración con otras ciudades o con otros agentes cooperantes les ha
permitido potenciar sus actividades a favor del desarrollo local.
En tal caso, han sido ciudades que con sus diferencias y a ritmos distintos han
podido adecuar la oferta de cooperación existente en temas que acorde con la
agenda internacional de desarrollo pueden ser también de preocupación para la
planeación de su desarrollo. Al tiempo que han promovido estrategias de búsqueda
de apoyo de la cooperación internacional en aquellos temas que les interesa
impulsar. La cooperación ha pasado a formar parte así de sus instrumentos de
gestión para el desarrollo local.
De tal forma, vemos que la cooperación descentralizada puede tener efectos
diferenciadores de acuerdo con la capacidad institucional que haya en los gobiernos
locales.
Por ejemplo, al respecto también vemos que en el marco de procesos de
cooperación descentralizada en redes de gobiernos locales como el UR-BAL y
CIDEU, son las ciudades con ciertas características de desarrollo y de gestión
administrativa las que se han podido beneficiar de las experiencias cada vez más
importantes de esta cooperación.
También encontramos experiencias interesantes en el ámbito rural, como
es el caso de Guamote, en Ecuador, donde un grupo de organizaciones de
corte territorial, establecieron relaciones de cooperación con agentes
externos como principal estrategia para la gestión de proyectos y programas
de desarrollo local. Su objetivo central era generar cambios en la gestión
pública para propiciar la participación ciudadana en la toma de decisiones
sobre las políticas públicas de desarrollo de impacto territorial. El gobierno
local como las organizaciones locales participantes son la que establecen la
nueva institucionalidad que respondiera y se adecuara a las características
de funcionamiento político del cantón y con ello profundizará sus
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
152
posibilidades de funcionamiento y legitimación en el largo plazo. La
cooperación externa se supedita a las pautas y lineamientos que los actores
locales han establecido en su proceso de planificación.
Por lo anterior, se requiere encontrar, en el marco de la cooperación
internacional, nuevas fórmulas de trabajo en red que incorporen esta diversidad
estructural entre los componentes subnacionales del país, en donde se estimule la
participación de las ciudades que menos tienen y, por qué no pensar, también, en
impulsar estas mismas estrategias a nivel de los municipios rurales.
Estas diferencias en el aprovechamiento de la cooperación reflejan en gran
medida un problema estructural ya añejo en los sistemas de gobierno de la región,
donde a pesar de la instrumentación de políticas regionales, primero, y
posteriormente, de políticas de desarrollo regional, a la fecha no se ha logrado dar
respuestas a las disparidades y fracturas del espacio regional y local. El desarrollo
local se entiende como un enfoque que puede atenuar estas fallas; no obstante, por
las propias características, formas y prácticas que éste adopta desde la cooperación
internacional, se pudiera terminar beneficiando aquellos municipios que parecen
aprovechar los procesos de integración y globalización en los que se encuentran
insertos la mayoría de los países, generándose, por otro lado, proyectos
asistencialistas en aquellos municipios más desprovistos, sin ninguna posibilidad de
asegurar un desarrollo duradero.
La razón de ello es que el desarrollo y, por ende, la cooperación internacional,
continúan disponiéndose por el peso de las relaciones económicas internacionales,
donde la forma como participan los distintos entes locales sigue estando muy
relacionada con los mecanismos económicos.
La forma en que se reproduce la cooperación internacional para el desarrollo
local refleja los problemas estructurales de los sistemas de gobierno, donde la
mayoría de los gobiernos locales siguen teniendo grandes dificultades para asumir
con plenitud sus nuevas responsabilidades, concentrándose en unos pocos las
posibilidades de aprovechar sus oportunidades.
Estos desequilibrios no pueden ser corregidos sólo con la elaboración de un plan
de desarrollo local, auxiliado por esta o aquella metodología de diagnóstico, de
planeación estratégica o participativa, sino que tiene que basarse en la negociación
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
153
política de la agenda pública de la localidad, así como en un proceso de
concertación política y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.
Ello nos habla, necesariamente, de un proceso de articulación y de
corresponsabilidad entre los distintos actores exógenos y endógenos del territorio
que puedan derivar en propuestas específicas para promover el desarrollo.
Es por eso que, si bien las políticas orientadas a fomentar el desarrollo territorial
tienen objetivos y alcances distintos, según se trate a escala local o regional, o de
algún municipio en particular, en general, toda práctica o proyecto de cooperación
internacional para el desarrollo local, no debería concebir lo municipal desde una
visión estrictamente localista, pues el municipio no es un ente aislado, en él mismo
se encuentran una multiplicidad de espacios, al tiempo que actúa como parte de un
gobierno multinivel, en el marco de relaciones transescalares y políticas
transversales de desarrollo.
De hecho, podemos decir que hay una concordancia en muchas de las
experiencias analizadas en los que los esfuerzos de cooperación no suelen
obedecer a una política pública de Estado de desarrollo local o de políticas públicas
municipales de desarrollo y, por consiguiente, están ausentes de considerar las
acciones locales en el marco de un gobierno multinivel y en un contexto de círculos
concéntricos entre el desarrollo nacional, regional y local. De ahí que en muchos
casos se queden como esfuerzos aislados.
Es por ello que en países con grandes disparidades entre municipios como es el
caso de los latinoamericanos, la cooperación internacional para el desarrollo local se
asuma como una política pública que recupere los principios de subsidiariedad y
adicionalidad inmersos en la política regional de la Unión Europea y que en dicho
marco, sean las instancias federales o centrales de gobierno las que diseñen e
instrumenten una política de cooperación hacia el desarrollo local que contenga
fondos destinados a disminuir las disparidades entre los gobiernos subnacionales.
En aras que la cooperación pueda ser un instrumento que contribuya al equilibrio
regional y, no al contrario, es necesario que los gobiernos nacionales, los gobiernos
estatales y los municipios, actuando en una especie de asociación, diseñen e
instrumenten políticas públicas de cooperación internacional que respondan a estos
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
154
efectos, mediante la aplicación de políticas diferenciadas de acuerdo con la enorme
heterogeneidad estructural que existe en los ámbitos subnacionales.
Por su parte, desde la cooperación proveniente de la oferta bilateral y multilateral
tradicional, ésta se ha enfocado muy acorde con las nuevas concepciones sobre
crecimiento y desarrollo económicos, que valorizan el papel de los espacios locales,
a impulsar acciones hacia localidades, ciudades y/o regiones. Con la
descentralización y los procesos de desconcentración y de competencia económica,
surgen nuevas estrategias de actuación que inciden de forma directa en los
gobiernos locales. Por un lado, ha sido fundamental en el caso de diversos países
latinoamericanos que vimos en este trabajo, la instrumentación de proyectos de
cooperación que provenientes de agencias como el PNUD, la GTZ, CEPAL,
HÁBITAT, USAID, etcétera, han impulsado procesos de descentralización como de
fortalecimiento municipal a nivel nacional. Entre otro tipo de medidas que promueven
el desarrollo y la consolidación de las instituciones encargadas de la gestión del
desarrollo local.
Asimismo, hay un papel activo de estos mismos actores en la atención a aquellos
temas que responden más a externalidades negativas del desarrollo en los espacios
locales, como es el crecimiento exacerbado de la población urbana, el aumento de la
pobreza y la marginación en las ciudades latinoamericanas, la contaminación
ambiental, etcétera. Lo cual ha motivado que diversos programas como el PGU del
Banco Mundial o el programa de GUCI de la CEPAL, generen una serie de acciones
que abarcan el fortalecimiento e instrumentación de esquemas de gobernanza
urbana para la reducción de la pobreza (mediante empleos, servicios, infraestructura
y servicios de integración social) el desarrollo sustentable urbano, el fortalecimiento
de las finanzas públicas locales, hasta la recuperación de espacios públicos.
Si bien para los distintos casos latinoamericanos que se vieron en este libro, esta
cooperación ha jugado un papel importante en el impulso a modelos de desarrollo
local, principalmente mediante el trabajo para el desarrollo de capacidades de las
instituciones locales. Trabajo que por la falta de recursos hubiera sido muy difícil
hacer, lo cierto es que dada la gran cantidad de cooperantes, sobre todo en
Centroamérica, hay una falta de coordinación y comunicación respecto a los
proyectos que se impulsan, lo que en muchos casos tensa los esfuerzos de las
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
155
alcaldías. Razón por la cual algunas experiencias recientes parecen mostrar la
posibilidad de que los distintos agentes cooperantes encuentren formas de
coordinación. Adicionalmente, se observa una enorme dependencia de los recursos
provenientes de fuentes externas de cooperación para la permanencia de las
estructuras institucionales que garanticen procesos de desarrollo local, lo cual no
está asegurando la sostenibilidad de los procesos echados a andar.
Otra limitación más es que muchos de los proyectos no siempre coinciden con las
prioridades definidas por las municipalidades; sin embargo, las carencias de éstas
en recursos humanos, técnicos y financieros, provocan que los gobiernos
municipales terminen asumiéndolos.
Por su parte, la visión de algunas agencias multilaterales y bilaterales de
cooperación se señala que uno de los problemas y/o limitaciones a los que se ha
enfrentado este tipo de cooperación se encuentra en la dificultad de comunicación
con numerosas autoridades locales que no están conectados con recursos técnicos
como Internet o que no disponen de fax o línea telefónica internacional. Por otro
lado, también señalan que las elecciones locales conducen periódicamente a
cambios de personal, y con frecuencia hay una discontinuidad en los intercambios.
La ausencia de autonomía administrativa y financiera de numerosos municipios les
impide asumir plenamente la lucha a favor de su desarrollo, desplazarse o
comprometerse para cooperar con otras ciudades del mundo.
De acuerdo con lo expuesto a lo largo de este trabajo, la cooperación al
desarrollo local plantea también sus limitaciones y problemas a la hora de
considerarla una herramienta en el impulso de procesos de desarrollo local. Sin
embargo, no se debe dejar de anotar que, aunque sea de manera contradictoria, ha
significado para muchos municipios una opción viable para generar procesos de
fortalecimiento y desarrollo a su interior. Como lo vemos en los casos
centroamericanos, los recursos provenientes de la cooperación se han convertido en
una parte importante de los medios a los que han podido acceder los municipios,
recursos que de otra manera no existirían.
El gran cuestionamiento es, entonces, cómo generar que todas aquellas ventajas
que pueda tener la cooperación al desarrollo local se traduzcan en programas y/o
proyectos sostenibles y acordes al entorno donde se interviene, por lo que se insiste,
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
156
que en todo proceso de desarrollo local se requiere ver al municipio como un ámbito
donde tienen lugar interacciones y acciones no circunscritas únicamente a su
jurisdicción. En tal caso, no debe ser un espacio donde se impulsen micromodelos
de desarrollo sin que se tome en cuenta su entorno regional y los demás actores con
los que debe negociar y coordinar acciones.
En ese sentido, el desarrollo local más que entenderse con base en una serie de
principios y valores universales y de carácter occidental, tendría que estar
determinado por formas de vida y cosmovisiones específicas que, circunscritos a un
espacio y tiempo concretos, determinarían un estadio perfecto.
A la luz de lo expuesto, es posible cuestionarnos hasta qué punto los enfoques
de desarrollo local como resultado del proceso evolutivo del Desarrollo, pueden ser
distintos para encarar los problemas heterogéneos y estructurales de los propios
estados y municipios, mismos que con las formas tradicionales de intervención no
pudieron ser superados. Es por ello que el desarrollo local, comprendido en el
ámbito geográfico y político del municipio, debiera conducirnos a concebir e
instrumentar el desarrollo de acuerdo con las particulares del espacio territorial que
se enfoque.
En este caso, las intervenciones de la cooperación internacional que
históricamente han buscado detonar procesos de desarrollo en realidades tan
disímbolas entre ellas y con respecto a las propias sociedades occidentales,
requieren abrirse hacia la existencia de otras racionalidades y de otros esfuerzos
sociales que buscan la satisfacción de su bienestar, aún asumiendo dicho bienestar
de manera distinta a aquellas variables, factores o características consideradas en el
discurso convencional u oficial del desarrollo. El respeto al enfoque territorial del
desarrollo local se convierte en una piedra angular en este proceso.
Es por ello que el desarrollo local desde la CIPDL debiera entenderse como un
proceso en construcción, resultado de cambios inducidos por un conjunto de
procedimientos y acciones de orden social y político. En la letra, como decíamos en
el segundo capítulo de este trabajo, estos cambios se basan, en un primer plano, en
el carácter endógeno del territorio y es precisamente ello lo que hace distinto a este
concepto. De hecho, una de las principales nociones que activa la idea de desarrollo
local es la de diversidad, por lo que se debe partir del hecho que todo proceso de
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
157
desarrollo local está directamente relacionado con el tipo de construcción societaria
donde se ubica, en la cual prevalecen los valores, la cosmovisión, los códigos de
conducta implícitos de un grupo social ubicado en un espacio determinado.
En un segundo plano, el desarrollo local lo entendemos como el resultado de la
acción conjunta y coordinada de las instituciones públicas y sociales locales,
regionales y nacionales y, en su caso hasta internacionales, que a partir de una serie
de cambios y negociaciones, buscan desencadenar un proceso sostenible de
desarrollo económico, humano, ambiental y social de un municipio particular.
Por lo anterior, el reto en la gestión del desarrollo local radica en conciliar la
orientación externa del modelo de desarrollo económico, los marcos nacionales y
regionales de desarrollo, con los propios requerimientos, retos y problemas del
espacio local. En tal caso, el desarrollo local si en efecto tiene una delimitación
político-administrativa en el municipio, el estudio del mismo como su interpretación
no puede circunscribirse a dicho espacio, sino que éste necesariamente deberá
comportar los diversos espacios y niveles de gobierno que en forma transversal
tienen una función que desempeñar en procesos de desarrollo local. Enmarcado de
dicha forma, se reconoce la importancia que adquiere la administración pública
municipal como el principal agente articulador en este proceso; y a la dimensión
territorial como su razón de ser.
Las intervenciones de la CIPD hacia los espacios locales debieran situarse en
esta perspectiva. Hacerlo de tal manera es fundamental para aplicar respuestas e
interpretaciones diferenciadas en la gestión de proyectos de cooperación dirigidos
hacia ámbitos territoriales tan heterogéneos y divergentes como son los municipios
de México y de América Latina.
Dificultades y posibilidades de la cooperación internacional para el desarrollo local en América Latina
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