Comisión Nacional de Productividad

Documento de Inicio de Investigación

Productividad de la Gran Minería del Cobre

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INICIO DE INVESTIGACIÓN

PRODUCTIVIDAD DE LA GRAN MINERÍA DEL

COBRE

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La Comisión Nacional de Productividad

La Comisión Nacional de Productividad (CNP) es una institución consultiva, creada a través del Decreto Supremo N° 270, de 2014, cuya misión es asesorar al Presidente de la República en todas aquellas materias orientadas a aumentar el crecimiento económico de largo plazo y el bienestar de los ciudadanos a través de la generación de ganancias en productividad. El funcionamiento de la CNP se sustenta en los siguientes pilares fundamentales: • Permanente. El objetivo de su creación es que la CNP llegue a ser una

agencia permanente, pues el desafío de la productividad es permanente y de largo plazo.

• Independiente y Autónoma. Aunque administrativamente depende del

Ministerio de Economía, la CNP es una entidad independiente y autónoma en su operación, sus análisis, opiniones y propuestas.

• Transversal. Los Consejeros son nombrados a título personal, y aportan

diferentes visiones con perspectivas y experiencias profesionales diversas. El actual Consejo incluye personas provenientes del sector público y privado, del mundo empresarial, sindical y de la academia.

• Capacidad Técnica. La CNP basa sus recomendaciones en análisis,

evidencia y criterios técnicos con base en fundamentos económicos y de eficiencia, y busca recomendar las mejores prácticas en política pública. En su gestión se apoya en una Secretaría Ejecutiva conformada por profesionales de alta preparación y con experiencia en gestión pública.

• Participativa. La CNP tiene entre sus funciones abrir espacios de

participación y opinión ciudadana, pues la productividad es tarea de toda la sociedad. Parte fundamental de este proceso de participación en la formulación de recomendaciones son las consultas ciudadanas.

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Contenido

Introducción _________________________________________________________________________ 6

Solicitud de la Presidenta de la República a la Comisión Nacional de

Productividad: Términos de Referencia _____________________________________________ 8

Objetivo del Documento: __________________________________________________________ 10

La Productividad en la Gran Minería Cuprífera __________________________________ 11

Objetivo ________________________________________________________________________________ 11

Metodología ____________________________________________________________________________ 11

Producto esperado: ___________________________________________________________________ 12

Antecedentes de la Solicitud de Investigación ____________________________________ 13

¿Por qué se hace esta Solicitud? _____________________________________________________ 13

¿Qué abarca la Investigación? _______________________________________________________ 13

¿Qué otros temas podrían ser considerados? _______________________________________ 13

Fechas de referencia de la investigación ___________________________________________ 13

Relevancia del Tema _______________________________________________________________ 15

¿Por qué la productividad del sector minero es importante para Chile? ________ 15

¿Qué sabemos sobre productividad minera en Chile? _____________________________ 16

¿Qué sabemos sobre productividad minera en el mundo? ________________________ 17

¿Qué queremos entender? ____________________________________________________________ 18

¿Qué haremos con los resultados? ___________________________________________________ 19

Metodología del Análisis Cuantitativo ____________________________________________ 20

Generación de información y niveles de referencia ________________________________ 20

Identificando la frontera de lo posible ______________________________________________ 20

Describiendo las brechas, productividad en números _____________________________ 21

Entendiendo las brechas, por qué no estamos en la frontera _____________________ 21

Etapas del proceso minero: exploración, proyecto, explotación, comercialización

__________________________________________________________________________________________ 22

¿Cómo pueden las políticas públicas y el sistema regulatorio contribuir a elevar

la productividad del sector? __________________________________________________________ 22

El multiplicador minero: el rol de los proveedores y la subcontratación ________ 22

¿Hay problemas de coordinación en la industria que afectan la productividad?

__________________________________________________________________________________________ 23

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¿Existen barreras a la entrada en el sector? _______________________________________ 23

Sobre Participación ________________________________________________________________ 24

Entregue su opinión ___________________________________________________________________ 24

¿Por qué participar? __________________________________________________________________ 24

¿Cómo participar? _____________________________________________________________________ 25

Instancias de participación __________________________________________________________ 25

1.- Participación en “Inicio de Investigación” ______________________________________ 26

¿Qué hace la Comisión con los antecedentes recopilados? ________________________ 27

2.-Participación en “Consulta Ciudadana” __________________________________________ 27

¿Existen otras formas de participación? ____________________________________________ 27

Glosario ____________________________________________________________________________ 28

Referencias ________________________________________________________________________ 29

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Introducción

El primer tema asignado por S.E. la Presidenta de la República a la Comisión Nacional de Productividad es un estudio sobre la productividad en el sector de la gran minería del cobre de Chile. Aquí presentamos la solicitud entregada, nuestra primera lectura al respecto, aspectos que consideramos deben ser abordados, y la metodología que se pretende aplicar. También convoca a todos los interesados a hacerse parte del proceso. Con una economía dependiente de la explotación minera, preocupa el constatar que la productividad de la minería haya caído 1.2% anual en los últimos 15 años, aún después de ajustar por el deterioro en la ley de los yacimientos . Esto tiene implicancias no menores, puesto que afecta el empleo (directo e indirecto) , la inversión, y la actividad económica en general, aparte de la recaudación fiscal, entre otras variables. De ahí que el Gobierno ha solicitado a la Comisión Nacional de Productividad (CNP) examinar esta situación y proponer recomendaciones, con un foco en política pública. Para ello se analizará un conjunto de mediciones de productividad de la gran minería del cobre en Chile, las que serán contrastadas entre sí y con valores de referencia de otros países mineros. Además se estudiarán las causas que explican las diferencias de productividad del sector—tanto dentro del país—como respecto de otros países mineros. La CNP invita a la comunidad interesada a hacerse parte de este proceso, y posteriormente al debate en torno de las recomendaciones que el estudio entregue. Cualquier información, contribución o comentario relacionados con los términos de referencia del estudio, la forma en que la CNP los interpreta, y la metodología que se propone será valorada y considerada. La participación de la comunidad será determinante en el éxito de este esfuerzo. Invitamos a todas las empresas del sector, productores o proveedores, a todos los individuos, académicos, profesionales o técnicos, activos o jubilados, a instituciones de gobierno, sectoriales y académicas, y a la comunidad en general que se hagan parte de nuestro esfuerzo de investigación. Los resultados de la investigación serán publicados en la forma de un borrador preliminar en Octubre del año 2016, y contendrán una serie de recomendaciones, que no sólo deben ser válidas en términos técnicos, sino que deben además incorporar las consideraciones de diversos actores de la sociedad. Se espera que estas recomendaciones redunden en políticas y acciones de alto impacto en la productividad de nuestro país, fomentando el emprendimiento y desarrollo de los distintos sectores económicos, en pos de mejorar la calidad de vida y el bienestar de todos los chilenos.

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Solicitud de la Presidenta de la República a la Comisión

Nacional de Productividad: Términos de Referencia Objetivo

El objetivo de la consulta es identificar las principales barreras al crecimiento

de la productividad minera en el país, y a partir de aquello proponer posibles

acciones para mejorar el desempeño del sector.

Producto esperado

Se busca cuantificar la productividad minera, tanto a nivel agregado como

desagregado, y analizar los factores que la condicionan.

El análisis debe evaluar los determinantes de la productividad, definiendo la

incidencia de factores a nivel sectorial y a nivel de las empresas, y en base a

ello elaborar recomendaciones que permitan elevar la productividad y reducir

la brecha respecto a las referencias internacionales y llevarlos a éstos

estándares.

Para la construcción de indicadores y del análisis solicitado, se debe hacer uso

de la información disponible, pero se anticipa la necesidad de levantar data

primaria. A partir de la información generada se espera construir una base de

datos de productividad en faenas de la industria que pueda ser actualizada en

el tiempo, permitiendo así evaluar el desempeño de las variables relevantes y

las medidas implementadas.

En particular, se deben considerar, las siguientes materias:

● Analizar distintas metodologías y mediciones de productividad del

sector.

● Generar indicadores de productividad a diferentes niveles de

agregación1 que permitan conocer las brechas de productividad de

diversas actividades del proceso minero en el país respecto a

referencias internacionales.

● Determinar las brechas más relevantes que limitan la productividad al

interior del país considerando --si es posible-- referentes

internacionales, e identificar incidencia de los factores que la explican.

1 Niveles de agregación en la economía se refiere a diferentes formas de agrupar factores económicos: por ejemplo producción, empleo, inversión, etc.

9

● Proponer --considerando las mejores prácticas internacionales y la

opinión de expertos del sector-- medidas que reduzcan dichas brechas.

● Las medidas propuestas y otras recomendaciones deben considerar

tanto aquellas al alcance del gobierno, como las que requieran acciones

coordinadas de la industria y otros actores de la sociedad.

● Elaborar una hoja de ruta que considere la factibilidad y la prioridad en

implementar las medidas identificadas (acciones críticas a corto y

mediano plazo, y otras estratégicas con mayor horizonte) y su impacto

esperado.

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Objetivo del Documento:

La finalidad de este documento es informar a la comunidad en general y poner a

disposición de la ciudadanía los objetivos y principales aspectos que serán considerados

para el desarrollo del estudio, y los Términos de Referencia sobre productividad en la

gran minería del cobre. Así se permitirá a la ciudadanía enviar sus comentarios y

aportes en esta etapa de la investigación de la forma señalada en el capítulo denominado

“Sobre Participación”, (páginas 25 y siguientes) que integra el presente documento.

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La Productividad en la Gran Minería Cuprífera

Objetivo El objetivo de la investigación es identificar los factores causantes del deterioro de la productividad en la gran minería de cobre en Chile. Para esto se deberá cuantificar las brechas de productividad, identificar las principales barreras que la afectan, y proponer acciones concretas para revertir esta tendencia, con foco en el rol que puede asumir la política pública. Metodología Se busca cuantificar la productividad minera, tanto a nivel agregado como desagregado, y analizar los factores que la condicionan. El análisis debe evaluar los determinantes de la productividad, definiendo la incidencia de aquellos factores propios de políticas públicas, de factores a nivel sectorial y de gestión a nivel de empresa. En base a ello, elaborar recomendaciones con el objetivo de elevar la productividad minera, y llevarla a los mejores estándares internacionales. Para la construcción de indicadores y del análisis solicitado se debe hacer uso de la información disponible, pero se anticipa la necesidad de generar data primaria. A partir de la información generada se espera construir una base de datos de productividad en las principales faenas de la industria , que pueda ser actualizada en el tiempo, y que permita evaluar el desempeño de las variables relevantes. En particular, se deben considerar las siguientes materias: ● Analizar distintas metodologías y mediciones de productividad del sector,

tanto la productividad de la mano de obra como la productividad en el uso de los equipos.

● Construir indicadores de productividad a diferentes niveles de agregación 2 que permitan conocer las brechas de productividad de diversas actividades del proceso minero en el país, y contrastarlas respecto de niveles de referencia internacional.

● Determinar las brechas más relevantes que limitan la productividad al interior del país, y en contraste con los referentes internacionales, identificar la incidencia de los factores que la explican.

● Distinguir qué parte de la brecha se debe a problemas gestionables i) por las propias empresas (un “bien privado”) ii) por la industria como un todo (un “bien club”) iii) por el sistema regulatorio y las políticas públicas (un “bien público”).

2 Por ejemplo: a nivel regional, a nivel nacional, según empleo total, modalidad laboral, horas de uso efectivo de los equipos, etc.

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● Proponer—considerando las mejores prácticas internacionales y la opinión de expertos del sector—medidas que reduzcan dichas brechas.

Producto esperado: Se elaborará un documento con recomendaciones a implementar; una hoja de ruta que considere la prioridad en implementación de las medidas identificadas (acciones críticas a corto y mediano plazo, y otras estratégicas de largo plazo) y su impacto esperado. Las medidas propuestas y otras recomendaciones deben enfatizar tanto aquellas al alcance del gobierno, como las que requieran acciones coordinadas de la industria y otros actores de la sociedad. No se harán recomendaciones específicas a nivel de empresa.

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Antecedentes de la Solicitud de Investigación

¿Por qué se hace esta Solicitud? Chile es un país fuertemente dependiente del sector minero y la productividad de éste ha caído de manera sostenida durante los últimos 15 años. Ante este escenario, la Presidente de la República, a través del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, y el Ministerio de Hacienda solicita a la CNP formular propuestas y recomendaciones a través de estudios, análisis, consultas ciudadanas, etc. en temas relacionados con políticas públicas y el desarrollo de la productividad del país. Estas recomendaciones no sólo deben ser válidas en términos técnicos, sino que deben además incorporar las consideraciones de diversos actores de la sociedad. ¿Qué abarca la Investigación? Se solicita el estudio, análisis y formulación de propuestas para mejorar la productividad del sector minero. En particular el estudio debe considerar: ● Enfocarse en la gran minería de cobre y sus empresas; ● Elaborar una metodología de índices de productividad que permitan

analizar el desempeño nacional del sector de la gran minería cuprífera y que sean relevantes e informativos para la industria y el sector público. Éstas deben poder compararse entre las empresas en un momento determinado y a través del tiempo, tanto a nivel nacional como con referencias equivalentes a nivel internacional;

● La revisión y adopción de mejores prácticas mundiales en políticas públicas que permitan elevar la productividad de dicho sector;

● Investigar sobre las brechas de productividad que se identifiquen, y los factores más relevantes que las condicionan;

● Proponer un plan de acción con medidas claras que busquen eliminar las brechas identificadas, y elevar los niveles de productividad del sector minero chileno a nivel internacional.

¿Qué otros temas podrían ser considerados? Aunque la solicitud del Gobierno no hace referencia explícita a estos temas, la CNP considera que algunos de ellos podrían ser relevantes para complementar el estudio bajo consideración con miras a elaborar un mejor plan de acción: ● El impacto de las empresas contratistas; ● El grado de desarrollo de la industria de proveedores; ● El impacto de la disponibilidad y capacidad de la mano de obra; ● El dinamismo en la entrada de nuevos actores en la explotación minera; ● El mecanismo de concesión, cobro y registro de las propiedades mineras;

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● La disponibilidad de información geológica y otros bienes públicos asociados;

● El dinamismo en el sector de exploración; ● Lo adecuado de la legislación ambiental, laboral, industrial y de

urbanismo, y su impacto en el sector; ● El nivel de innovación de las empresas; ● La existencia de barreras que limiten la adopción de tecnologías de punta

y las mejores prácticas; ● La institucionalidad pública en torno al sector, es decir regulaciones,

permisos, etc.; ● El impacto de la infraestructura, tanto pública como privada, como

puertos, carreteras, puentes, etc.; ● El impacto de la disponibilidad de agua y energía eléctrica en los

yacimientos; ● Prospectos de explotación minera, mayores descubrimientos y desafíos

futuros de la industria. ● El impacto que puedan tener las variables sociales y el vínculo con las

comunidades que están en estrecha relación con las faenas, y que pueden estar incidiendo en forma indirecta en la productividad del sector.

Fechas de referencia del proceso de investigación sobre productividad minera

Inicio de la investigación: Marzo 2016 Etapa preliminar de elaboración del estudio: Marzo-Julio 2016 Publicación del estudio del informe preliminar y proceso de Consultas

Ciudadanas: Octubre-Noviembre 2016 Proceso de audiencias y consultas: Noviembre 2016 Informe final con recomendaciones a la Presidenta de la República:

Diciembre 2016

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Relevancia del Tema

¿Por qué la productividad del sector minero es importante para Chile? Parte importante de la diferencia entre el ingreso por habitante de Chile y el de los países desarrollados se explica por diferencias de productividad. El crecimiento sostenido de la productividad total de los factores (PTF) 3 es fundamental para promover el crecimiento económico, y elevar el nivel de vida y de equidad. Aumentar la productividad significa aumentar el bienestar de los ciudadanos en el largo plazo. Las riquezas mineras de Chile incluyen un tercio de las reservas mundiales de cobre, la mayor del mundo. Chile es el mayor productor mundial de cobre. Y el cobre es el mayor sector económico del país, alcanzando un 10% del Producto Interno Bruto (PIB) y el 50% del total exportado. Más de la mitad de la inversión extranjera directa del país se destina a la explotación de cobre. Por su peso en la economía nacional, tanto directamente y aún más cuando consideramos su impacto indirecto, la productividad minera afecta de manera significativa la productividad del país en su totalidad. Por ejemplo, la época de mayor crecimiento, tanto del PIB (per cápita) como PTF de la economía, es al mismo tiempo el período donde el sector minero presentó la mayor tasa de crecimiento de productividad y producción. La PTF minera creció aproximadamente en un 3.2% por año entre 1993 y 1998, mientras que el PIB del sector lo hizo a 8.8% anual para mismo período. En el caso de la economía como un todo, los valores fueron 2.4% para el caso de la PTF y 6.46% para el caso del PIB. Si se mide la PTF y el PIB sin considerar el sector minero ni los servicios básicos (electricidad, gas y agua) los valores son 1.8% anual y 5.6% anual respectivamente. Esto último refleja el peso directo e indirecto del sector minero en la economía como un todo4. En cambio, recientemente, la productividad negativa del sector5 ha llevado a una baja significativa en la productividad de otros sectores altamente vinculados a la minería, generando un efecto multiplicador que ha llevado el nivel de crecimiento de la productividad agregada del país a niveles casi nulos .

3 La productividad es la relación entre la cantidad de bienes o servicios obtenidos por un sistema productivo y los recursos utilizados para obtener dicha producción. Puede ser medida en forma parcial, factor por factor (empleados, maquinarias, etc.), o bien puede medirse combinando todos los factores, lo que se conoce como la Productividad Total de Factores (PTF) 4 Ver boletín No.8 de productividad de la UAI/CORFO. 5 La PTF minera cayó aproximadamente un 8.8% anual entre 2000 y 2014

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Más aún, asumiendo que parte importante del análisis especifico de este informe será de mayor relevancia para la gran minería cuprífera, es de esperar que muchas de las brechas que se identifiquen así como sus potenciales soluciones, sean también relevantes para otras industrias del sector minero (no-cobre), y empresas de otros sectores productivos. ¿Qué sabemos sobre productividad minera en Chile? La Comisión Chilena del Cobre estimó que la Productividad Total de Factores (PTF) en la minería de cobre ha caído 20% entre 2000 - 20136, aún después de ajustar por la menor ley del mineral7 causada por décadas de explotación. Este patrón coincide con fenómenos similares en otros países mineros, como

Canadá y Australia, y con la evolución de los precios del mineral (ver Figura 1).

Esto sustenta la hipótesis de que el aumento de las ganancias proporcionado por

el ciclo de precios altos provocó un deterioro de los indicadores de

productividad, al estimular mayor producción acompañada de menores

consideraciones de eficiencia.

Figura 1

6 Cochilco (2014). 7 La ley del mineral se refiere a la concentración de mineral presente en las rocas y en el material mineralizado de un yacimiento.

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Productividad Laboral en Minería

CHL CAN AUS EEUU Mundial

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Fuente: Elaboración propia en base a informe de Ernst & Young, Productivity in mining: now comes the hard part (2014)

En efecto, durante los años en que el precio del cobre aumentó de manera

significativa, la rentabilidad de las operaciones puso en segundo plano la

productividad y eficiencia (ver Figura 2).

Figura 2

Fuente: Cochilco (2014)

Aunque esto último es racional desde un punto de vista económico de corto plazo, no es deseable en el mediano y largo plazo. Lo único que sabemos con certeza es que con el final de los altos precios del cobre, la productividad del sector minero volverá a ser una prioridad para las empresas. ¿Qué sabemos sobre productividad minera en el mundo? Chile no es un caso anómalo, la productividad en minería ha caído en todo el mundo en relación a los años que antecedieron el ciclo de altos precios de los minerales (2004-2014). Según McKinsey (2011), la productividad de las operaciones mineras a nivel mundial era en 2011 casi un tercio (28%) más baja que en 2005. Esa pérdida de productividad es común a diversos minerales (por

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

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Precio del Cobre y Margen Unitario

Precio del Cobre Margen unitario (Venta/Costo)

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ejemplo hierro y carbón), y puede ser reconocida en la mayoría de las principales operaciones y geografías. Sin embargo, aunque este deterioro en los indicadores de productividad no es exclusivo de Chile, el nivel alcanzado por el país es particularmente bajo. En efecto, según McKinsey (2014), en promedio, un trabajador minero en Chile sólo produce el 68% del valor agregado que genera un trabajador minero en Australia (aunque la brecha es mayor en otros sectores de la economía (ver figura 3)).

Figura 3

Fuente: INE; Banco Central de Chile; FMI; BEA; Australian Bureau of Statistics; Análisis McKinsey

Nota: No incluye empleos estatales, sí incluye S.A controladas por el estado y sistema de salud

Nota2: En Minería, la comparación es respecto a Australia

¿Qué queremos entender? Queremos entender por qué los factores productivos chilenos, tanto el capital físico como el capital humano, en la explotación de la gran minería de cobre presentan un menor desempeño respecto a los mismos factores productivos de otros países mineros. Resulta de suma importancia esclarecer dicha situación considerando que Chile presenta recursos humanos de primera calidad en muchas de las áreas ligadas a la minería, y accede a la misma tecnología y capital

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Agricultura y Pesca

Comercio

Transporte y comunicaciones

Servicios Básicos

Industria

Servicios a Personas

Construcción

Restaurantes y Hoteles

Servicios Empresariales

Banca

Minería

Productividad Laboral Sectorial de Chile relativa a Estados Unidos

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que el resto del mundo. Sin embargo, estos mismos factores productivos son un tercio menos productivo que en la minería de EEUU, y la mitad menos productivos que en la minería australiana 8 . Esta brecha en los niveles de productividad es lo que buscamos comprender, para consecuentemente proponer acciones que permitan eliminar dicha diferencia. También queremos comprender los factores específicos al país que incidieron en la caída de la productividad en la minería chilena durante la última década. En este caso resulta relevante para el análisis el poder corregir las medidas de productividad por factores exógenos al proceso 9 . En específico se desea determinar, una vez corregida, por tales factores exógenos, qué parte de la brecha en productividad se debe a problemas en la gestión interna de las empresas, qué parte a problemas de coordinación en la industria (mineras, contratistas, proveedores y comunidad) y qué parte se debe al ámbito de políticas públicas. ¿Qué haremos con los resultados? El estudio deberá informar al Gobierno sobre las causas del bajo nivel de productividad en la minería de cobre en el país, y las razones de su continuo deterioro en el tiempo. Una vez que los indicadores de productividad hayan sido estimados, y comparados entre las distintas faenas a nivel nacional como también con referencias internacionales, se podrá elaborar un plan de acción que incluya un paquete de medidas que apunten a reducir las brechas identificadas. Los resultados de este trabajo serán útiles tanto para las empresas mineras y los sectores productivos indirectamente dependiente de ella así como para las regiones mineras y el país en su conjunto. En efecto, el Gobierno, (país) es dueño de cerca de un tercio de la producción chilena y deriva buena parte de los ingresos tributarios de la tributación a la minería privada y de CODELCO. Asimismo, factores que afecten a la minería de cobre pueden tener incidencia similar en otros metales, la minería no metálica, y otros grandes proyectos industriales como el sector de energía y el forestal. Se espera publicar en el mes de octubre un borrador del informe con una primera versión de los datos y las recomendaciones preliminares que se harán llegar al gobierno, con la intención de dar a conocer dichos resultados, y recibir de parte de la comunidad en dicha oportunidad, los comentarios y observaciones pertinentes.

8 Medido como valor agregado por trabajador. 9 Por ejemplo, escapa de la capacidad de gestión chilena la caída en la ley del mineral producto del envejecimiento de los yacimientos y el hecho que la mayoría de los procesos productivos en Chile deben realizarse actualmente sobre los 3000 metros de altura.

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Metodología del Análisis Cuantitativo

Generación de información y niveles de referencia Se van a levantar indicadores de productividad para distintas faenas asociadas a las operaciones de la gran minería cuprífera (la que representa sobre el 80% de la producción anual de cobre). A partir de estos datos se clasificarán las faenas según su eficiencia y productividad 10 para así estimar las brechas que existen a nivel nacional. La misma metodología se aplicará a nivel internacional para identificar las fronteras (el mejor desempeño) de cada una de dichas faenas a nivel mundial. Los indicadores de desempeño serán aplicados a lo largo de la cadena productiva, y corregidos por aspectos específicos de cada faena, lo que permitirá calibrarlos y hacerlos comparables. Esto significa que no se medirá solamente el desempeño de una maquinaria, sino su desempeño efectivo comparado con su desempeño potencial dadas las condiciones específicas en las que se opera (altura, disponibilidad de agua, ley del mineral, etc.). Esta metodología permitirá medir la productividad de mejor manera, con enfoque en las unidades claves de producción (cubriendo las etapas más relevantes del proceso productivo) en cada yacimiento. A su vez, medidas microeconómicas como las que se pretenden levantar facilitan el análisis e identificación de brechas, y sus posibles causas. Cabe señalar que el estudio no publicará la información desagregada, que es privativa a las empresas, sino los niveles de referencia nacionales, y el internacional. No obstante, la metodología se hará pública para que el indicador específico sea replicado en el tiempo Identificando la frontera de lo posible Una vez relevada la información nacional e internacional, utilizando metodologías comparables, podremos cuantificar cuán lejos de la frontera nacional/mundial (el valor de referencia) se encuentran las faenas de diversos yacimientos en el país, y por consiguiente cuán lejos de las mejores prácticas nacionales e internacionales se encuentran. Esta distancia es una “brecha de productividad”. El supuesto tras esta metodología de estimación de brechas, es que un análisis cuidadoso (que capture las diferencias estructurales de Chile y de los otros países) nos permitirá enfocarnos en las mejores prácticas a nivel nacional/internacional (aquellas que se aplican en las faenas más cercanas a la

10 Tanto de equipos (capital) como de mano de obra (trabajo).

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frontera) para distintas etapas del proceso productivo. Esta metodología no ha sido aplicada en el país. Describiendo las brechas, productividad en números Calcular la productividad en minería no es tarea fácil. Distinto a otros sectores productivos no-extractivos, el principal insumo de la minería es la ley mineral, un recurso no-renovable y de calidad que se va depreciando constantemente. Adicionalmente, debe reconocerse que el grueso del capital a invertirse en una operación minera se ejecuta al inicio del proyecto11, seguido de un período de varios años de adaptación hasta que el yacimiento entra en régimen12. Esto por sí solo afecta la estructura de producción, y con ello las mediciones de productividad. Otros factores que determinan la productividad (total de factores o multifactorial) en las industrias extractivas incluyen por ejemplo: la calidad de los insumos (aquellos que no corresponden a las reservas mineras propiamente tal), el capital humano, la capacidad de planeación operacional y gerencial, factores logísticos, la tecnología, la regulación, la coordinación a nivel de operaciones y las prácticas de gestión, el clima, la altura, la infraestructura y otros. Para reducir la incidencia de estos factores y medir correctamente la productividad, el estudio revisará las diferentes medidas utilizadas en la literatura y entregará una medición propia de productividad agregada. En paralelo, el levantamiento de datos a nivel de faenas permitirá realizar análisis complementarios desagregados (menos afectados por estas idiosincrasias). Entendiendo las brechas, por qué no estamos en la frontera Una vez identificadas las brechas y aislados los aspectos exógenos 13 a la operación propiamente tal, que influencien la productividad, el estudio evaluará los “cuellos de botella” identificados y sus principales determinantes. En particular, se buscará entender la importancia de factores tanto bajo la responsabilidad del sector público como del sector privado (tanto a nivel de empresas como a nivel de industria). El propósito es comprender y explicar por qué la productividad ha ido deteriorándose. Este diagnóstico permitirá identificar y estimar la incidencia del impacto de diferentes políticas, y establecer una lista de prioridades a ser sugeridas al gobierno.

11 Parte importante de la inversión de capital (maquinarias, infraestructura, etc.) se hace por una vez, al principio de la operación. 12 Topp et al, 2008 13 Por ejemplo: geografía, altura, ley de yacimiento, etc.

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Etapas del proceso minero: exploración, proyecto, explotación, comercialización En el corto plazo, la productividad agregada del sector depende de la importancia relativa que tiene cada una de las faenas nacionales que operan durante el período de análisis. En el largo plazo, no sólo es importante mejorar la productividad de las empresas que actualmente están en operación, también es relevante asegurar que los nuevos proyectos puedan alcanzar mayores niveles de productividad. En esto la regulación mineral, urbanística, industrial, ambiental, etc. puede tener incidencia. Con estas consideraciones, el estudio abordará no solo la etapa de explotación en los yacimientos, que incluye extracción, procesamiento, transporte y reciclaje, sino también las etapas anteriores de exploración y proyectos. Dicho análisis será fundamentalmente cualitativo. ¿Cómo pueden las políticas públicas y el sistema regulatorio contribuir a elevar la productividad del sector? El objetivo principal de este esfuerzo—y así lo pide explícitamente el Gobierno—es determinar qué políticas públicas (incluyendo las de regulación y otras) deben considerarse para revertir la senda decreciente en la productividad agregada de la minería. Esto puede implicar eliminar, modificar, o agregar elementos a la legislación y/o las políticas públicas que constituyen el sistema actual. Es decir, una vez analizadas las brechas y sus factores incidentes, e identificados los factores normativos que explican parte de la diferencia de productividad de Chile con respecto a las mejores prácticas (que aplican otras políticas públicas), se harán recomendaciones tendientes a reforzar y hacer más eficientes y efectivas las políticas públicas en el sector. Se espera identificar en qué ámbitos, con qué incidencia, y en qué medida la existencia o ausencia de regulaciones, las fallas de mercado no corregidas, y la acción directa del Gobierno y sus agencias centrales, regionales o autónomas pueden estar afectando el desempeño del sector. El multiplicador minero: el rol de los proveedores y la subcontratación De manera indirecta, la minería impacta a través de distintos efectos multiplicadores tales como el empleo y proveedores. Fundación Chile (2014) estima más de un millón de empleos a la minería por la vía de proveedores para el año 2012. Los proveedores de insumos (bienes y servicios) subcontratados por el sec tor tienen un papel fundamental en la producción, y por tanto en la productividad agregada de la minería. También la minería incide en la productividad de sus proveedores. Con la profundización en la división y especialización del trabajo, el aumento de los encadenamientos productivos y la consolidación en torno al sector minero, los proveedores son parte esencial de la industria. Esta realidad

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es propia del sector extractivo a nivel mundial, y se espera analizar dichos aspectos en el estudio. Si la información disponible lo permite, el estudio podrá evaluar el rol de los proveedores en la productividad agregada de la industria, contrastando con el régimen de contratación propia. También quisiéramos entender por qué la industria de servicios e insumos de la minería en nuestro país no tiene una productividad y estándares comparables a sus equivalentes en otros países

¿Hay problemas de coordinación en la industria que afectan la productividad? Una hipótesis preponderante entre expertos y empresas mineras refiere a que parte significativa de las brechas de productividad en Chile se deben a problemas de coordinación en la industria – tanto entre las mismas empresas mineras, como entre las mineras y sus contratistas y proveedores. Se espera identificar tales brechas y hacer recomendaciones al respecto. ¿Existen barreras a la entrada en el sector? Chile representa una anomalía en comparación con otros países mineros por la ausencia de un sector mediano de industrias explorando y explotando el cobre. Efectivamente en el país, menos de diez empresas concentran más del 80% de la producción, y éstas tienden a explotar grandes yacimientos. Esto puede afectar la productividad agregada, ya que las empresas medianas podrían ser más eficientes, puesto que tienden a asumir riesgos en áreas de innovación y adopción de tecnología. En efecto, en países como Estados Unidos las faenas de mediana escala presentan índices de productividad similares a las de gran escala. Si bien estos temas se consideran directamente en el estudio por realizar, solicitamos aportes que permitan evaluar los factores que limitan la entrada de este tipo de empresas; tales como el sistema de propiedades mineras (pertenencias) y concesiones, el desarrollo del mercado de exploración e información geológica, el acceso al capital, el acceso a infraestructura, la demora y costo de los trámites y permisos, etc.

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Sobre Participación

Entregue su opinión La Comisión Nacional de Productividad, para dar cumplimiento a su mandato ,

pretende llevar a cabo un proceso participativo y transparente, que permita a

todo interesado en la temática en cuestión mantenerse informado y contribuir.

Todos los interesados pueden colaborar haciendo llegar a la Comisión Nacional

de Productividad cualquier información que esté relacionada con los términos

de referencia del estudio.

Muy en particular la Comisión desea indagar:

Las causas más importantes de nuestra menor productividad

Las sugerencias de mejora para o i) las propias empresas

o ii) para la industria como un todo (mineras, contratistas,

proveedores y comunidades)

o iii) para el sistema regulatorio y la política pública.

Participar es simple, se han dispuesto diversos mecanismos para facilitar la

participación, la que puede hacerse por escrito a través de nuestra pá gina web

(www.comisiondeproductividad.cl), físicamente en las oficinas de la Comisión o

bien por correo postal; Además de presencialmente dentro del proceso de

consultas ciudadanas.

¿Por qué participar?

El objetivo de la Comisión Nacional de Productividad es entregar

recomendaciones con el fin de aumentar la productividad. Dado que Chile es un

país minero, se ha acumulado a lo largo de décadas de investigación y práctica

una enorme cantidad de conocimiento. Aprovechar dicho conocimiento es vital

para el éxito de nuestras recomendaciones y la validez de nuestro análisis.

Participar permite que su opinión sea escuchada, y nos ayuda a delinear el

alcance de este esfuerzo. Nuestros informes podrán mencionar, o incluso

incorporar, algunas de las contribuciones recibidas. Las contribuciones

recibidas complementarán el estudio llevado a cabo por la Secretaría Técnica de

la Comisión Nacional de Productividad, aportando ideas, casos de estudio y

experiencias concretas; haciéndonos considerar distintos puntos de vista y

realidades diferentes; y muy importante, permitiendo que la sociedad—y no sólo

el sector minero—sea escuchada.

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¿Cómo participar?

Cualquier persona, o grupo de personas, asociación, empresa, agencia,

universidad o institución puede participar en los procesos de consulta de la

Comisión Nacional de Productividad. Son particularmente invitados a participar las empresas mineras, sus trabajadores, ejecutivos, sindicatos, proveedores y

comunidades. Igualmente se espera la contribución de universidades, centros de

estudio, empresas consultoras, y entidades gremiales. Las agencias del Estado y

el Gobierno son también invitadas a participar en el proceso de contribución de

antecedentes.

Instancias de participación

Las instancias de participación ocurren en dos momentos: En el “Inicio de la

Investigación”, y luego en la etapa de “Consulta Ciudadana”.

1. Inicio de la Investigación: Para recibir aportes y comentarios sobre

los Términos de Referencia y la metodología presentada en el

presente documento, desde el momento de su publicación hasta Julio

2016.

2. Consultas Ciudadanas: Para recibir aportes y comentarios sobre el

informe preliminar elaborado y las conclusiones y recomendaciones

que ahí se presenten. Esta consulta ciudadana se realizará una vez

publicado el informe preliminar (Octubre 2016), y hasta

aproximadamente un mes desde su publicación, según los

procedimientos y normativas dispuestos para “Consulta Ciudadana”

señalados en nuestra página web.

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1.- Participación en esta primera etapa de “Inicio de Investigación”

Formato

Para participar en esta primera instancia, es necesario enviar un documento

escrito a la Comisión, que respete el siguiente formato:

Documento electrónico en formato PDF con tamaño máximo de 5 MB

(documentos que requieran mayor capacidad que este deben ser entregados por

correo postal)

Documento debe contener un sumario ejecutivo de hasta tres páginas que

exponga un resumen de la contribución;

Documento debe ser escrito en letra Times New Roman, tamaño 12pt, y

espaciamiento sencillo.

Documento puede incluir datos, hechos, fotos, gráficos, e información en general

(en tanto el remitente tenga derecho a divulgar dicha información).

Contacto y fechas de envío

Toda información, tanto en electrónico o físico deberá ser remitida a la Comisión

Nacional de Productividad (datos de contacto a continuación), e incluir:

Nombre del remitente y RUT/Pasaporte

Institución a nombre de quien se remite

Datos de Contacto (teléfono y correo electrónico)

Los documentos recibidos que no cumplan las exigencias mencionadas no serán

revisados por la Comisión Nacional de Productividad. Contribuciones a nónimas

no serán consideradas. Los documentos electrónicos deben ser enviados por

mail a consultas@cnp.gob.cl. Archivos electrónicos de mayor capacidad que el

formato definido, deberán enviarse por correo postal en cualquier medio físico

o digital, o de manera física en las oficinas de la Comisión Nacional de

Productividad.

Envíos postales deben indicar claramente el remitente y describir “CNP

Participación + la solicitud en que se participa” . Ejemplo: CNP Participación

productividad en Minería.

Dirección:

Participación Productividad en Minería Comisión Nacional de Productividad Amunátegui 232 oficina 401 Santiago, Chile

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Plazo: Se recibirán contribuciones en esta primera etapa hasta el 15 de julio de

2016

¿Qué hace la Comisión con los antecedentes recopilados?

Toda intervención y cualquier documento físico o electrónico recibido por la

Comisión Nacional de Productividad serán considerado un documento público,

y será publicado en la página web de la Comisión Nacional de Productividad

(www.comisiondeproductividad.cl). Las contribuciones e intervenciones

verbales serán transcritas y públicas en la misma página. Será atribución de la

CNP incorporar o no en el documento final, los aportes recibidos.

Cada documento publicado detallará el nombre del remitente y su organización

a que representa, de manera a asegurar la transparencia de todo el proceso.

Datos personales y de contacto NO serán publicados, pero sí se individualizará

el nombre de la entidad o persona que aporta su comentario.

2- Participación en “Consulta Ciudadana”

Como se mencionó anteriormente, el proceso de consulta ciudadana

propiamente tal será realizado en una segunda etapa, una vez que se publique

por la Comisión Nacional de Productividad el informe preliminar en el mes de

octubre de 2016.

En dicha oportunidad se publicarán todas las indicaciones para participar, tanto

sus plazos como el procedimiento.

¿Existen otras formas de participación?

Adicionalmente se espera realizar audiencias en los meses de Octubre y

Noviembre, una vez que el borrador del estudio se haga público, junto a las

recomendaciones preliminares que la CNP ha decidido evaluar. Estas audiencias

serán una instancia para promover debate y recibir opiniones de forma

presencial, debida y públicamente convocadas, así como para que la comunidad

se pronuncie sobre las recomendaciones y propuestas.

Las fechas y localización de las audiencias serán enunciadas en la agenda

electrónica disponible online. Las personas interesadas deberán inscribirse en

la página web.

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Glosario

Barreras a la Entrada: Son obstáculos que impiden que otras empresas

ingresen al mercado y puedan competir. Algunas pueden surgir

espontáneamente desde el mismo mercado, otras originarse por mecanismos

(tanto legítimos como ilegítimos) diseñados por las empresas que ya participan

en el mercado.

Ley Mineral: Refiere a la concentración de oro, plata, cobre, estaño, etc.,

presente en las rocas y en el material mineralizado de un yacimiento. Por

ejemplo cuando se habla de una ley de cobre del 1% significa que en cada 100

kilogramos de roca mineralizada hay 1 kilogramo de cobre puro.

Productividad: Es la razón entre la cantidad producida de bienes y servicios

(output) y la cantidad utilizada de insumos (inputs). En otras palabras, mide

cuan eficientemente se convierten factores productivos, como capital y trabajo,

en bienes y servicios. Las medidas pueden ser parciales (respecto de un insumo)

o totales (respecto de todos los insumos)

Productividad Laboral: Es la razón entre la cantidad producida de bienes y

servicios y la cantidad de trabajo utilizada (número de trabajadores o horas

hombre). Corresponde a una medida de productividad parcial.

Productividad Total de Factores o Productividad Multifactorial (PTF): Es

aquella proporción de la cantidad producida que no es explicada por los insumos

utilizados (contabilizados) en la producción. Refleja cuan eficiente se

transforman los insumos en bienes y servicios.

Producto Interno Bruto (PIB): Es una medida macroeconómica que expresa

el valor monetario de la producción de bienes y servicios de demanda final

de un país durante un período determinado de tiempo

Valor agregado: Valor económico adicional que adquieren los bienes y servicios

al ser procesados.

Yacimiento: Concentración natural de minerales que puede ser de interés económico.

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Referencias

Cochilco (2014) Productividad de la industria minera en Chile.

Ernst & Young, Productivity in mining: now comes the hard part (2014).

McKinsey (2013) Productividad laboral en Chile: ¿Cómo estamos?

Fundación Chile (2014) Proveedores de la minería chilena – Estudio de

caracterización 2014.

Topp, V., Soames, L., Parham, D., y Bloch, H. (2008) Productivity in the Mining

Industry: Measurement and Interpretation. Productivity Commission Staff

Working Paper, December.