Dos décadas de reformas administrativas en Colombia y la reforma de 2011
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1 Dos décadas de reformas administrativas en Colombia y la reforma de 2011 Jorge Hernán Cárdenas S. * Juliana B. Cala C. ** Angélica Blanco *** Angélica Mayolo **** Introducción 1 La experiencia de conocer al doctor Álvaro Tafur Galvis ha sido importante desde varios puntos de vista y ha producido un especial impacto en los más variados contextos. Cabe mencionar varias experiencias muy relevantes. En un primer momento, hacia 1987, cuando, como técnico del DNP visitaba la biblioteca de esta entidad, recuerdo como si fuera hoy el hondo impacto que me produjo conocer su obra y, en particular, conocer su publicación sobre las entidades descentralizadas. En ese momento buscaba afanosamente una explicación sobre las empresas públicas, su crecimiento y significado, y gracias a su texto cuidadoso y preciso pude orientarme acerca de estas entidades descentralizadas. 2 * Consultor - Director de Oportunidad Estratégica Ltda. [email protected] ** Consultora y Gerente Administrativa y Financiera de Oportunidad Estratégica Ltda. [email protected] *** Asesora de Alta Consejería para la Competitividad y Proyectos Estratégicos, Presidencia de la República. [email protected]. **** Consultora de Oportunidad Estratégica Ltda. [email protected] 1 Escrito por Jorge Hernán Cárdenas S. 2 TAFUR GALVIS, Álvaro. Las entidades descentralizadas. Bogotá: Montoya y Araujo, 1984.
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1
Dos décadas de reformas administrativas en Colombia y la reforma de 2011
Jorge Hernán Cárdenas S.*
Juliana B. Cala C.**
Angélica Blanco***
Angélica Mayolo****
Introducción1
La experiencia de conocer al doctor Álvaro Tafur Galvis ha sido importante desde varios
puntos de vista y ha producido un especial impacto en los más variados contextos. Cabe
mencionar varias experiencias muy relevantes. En un primer momento, hacia 1987, cuando,
como técnico del DNP visitaba la biblioteca de esta entidad, recuerdo como si fuera hoy el
hondo impacto que me produjo conocer su obra y, en particular, conocer su publicación
sobre las entidades descentralizadas. En ese momento buscaba afanosamente una
explicación sobre las empresas públicas, su crecimiento y significado, y gracias a su texto
cuidadoso y preciso pude orientarme acerca de estas entidades descentralizadas.2
* Consultor - Director de Oportunidad Estratégica Ltda. [email protected] ** Consultora y Gerente Administrativa y Financiera de Oportunidad Estratégica Ltda.
[email protected] *** Asesora de Alta Consejería para la Competitividad y Proyectos Estratégicos, Presidencia de la República.
[email protected]. **** Consultora de Oportunidad Estratégica Ltda. [email protected] 1 Escrito por Jorge Hernán Cárdenas S. 2 TAFUR GALVIS, Álvaro. Las entidades descentralizadas. Bogotá: Montoya y Araujo, 1984.
2
Es en este trabajo que el Doctor Tafur aborda con propiedad un tema central en el derecho
administrativo, comoquiera que estudia lo concerniente a todos los organismos que realizan
actividades estatales pero dotados de personalidad propia y con patrimonios independientes
del tesoro público, aunque directa o indirectamente pudieran provenir de este.
Cabe mencionar, como lo ha dicho el propio doctor Tafur, que ante la anarquía normativa y
administrativa que planteaba la proliferación de organismos descentralizados, le
correspondió al gobierno Lleras en 1968 expedir una reforma administrativa necesaria con
la tarea de encausar y sistematizar las más variadas entidades públicas.
Después, en 1993, tuve ocasión de conocerle personalmente en tanto el Doctor Jorge García
González, en ese momento consejero presidencial en Modernización del Estado de la
administración Gaviria y gran apoyo en las reformas administrativas de aquellos años, le
encomendó al Doctor Tafur preparar un proyecto de ley para regular el ejercicio de la
función administrativa y determinar la estructura, los principios y reglas básicas de la
organización y funcionamiento de la administración pública. Tarea no menor y que podría
desbordar al más juicioso de los administrativistas. Este encargo se dio en 1993, luego de
promulgarse la Constitución de 1991 y de adelantar 18 meses después la reforma prevista
en el artículo transitorio 20 ordenado por la misma carta. Para mi sorpresa, al renunciar el
Doctor García para asumir otra alta responsabilidad, heredé la delicada tarea de interactuar
con él; con la diferencia de que, no siendo abogado, esta interlocución me ponía en
desventaja. El Doctor Tafur, con generosidad y efectividad únicas, llevo a buen a puerto la
3
tarea y también escuchó con paciencia mis limitadas sugerencias, que se recibieron siempre
con amabilidad, como la de contemplar y habilitar cuando fuese conveniente el ejercicio de
funciones administrativas con el concurso de los particulares, facultar al administrador
público para delegar y poder exigir el cumplimiento de tareas públicas, y otras ideas que
podrían mejorar la efectividad de la administración en contextos especiales.
El Doctor Tafur entregó a la administración Gaviria un proyecto de ley que cumplía a
cabalidad con la materia. Con el texto en mi oficina consulté al Presidente qué hacíamos
con el mismo, comoquiera que estaba terminando la legislatura y el proyecto claramente no
saldría aprobado en su administración pues concluía su gobierno y ya estaba electo el
doctor Ernesto Samper. Consulté si entregábamos el texto al nuevo Presidente o sobre
cómo proceder. El presidente Gaviria, con el pragmatismo que lo caracteriza, me indicó que
lo radicáramos en el Congreso, con el concurso del Ministro de Gobierno, Doctor Fabio
Villegas, tarea que se cumplió sin retraso.
Estoy seguro que este texto del Doctor Tafur estimuló en mucho la discusión posterior y
fue una buena herencia que recibió indirectamente el gobierno Samper y que ayudó a lo que
luego sería la Ley 489, sancionada en diciembre de 1998 por el presidente Pastrana y tan
decisiva para la Administración Pública nacional.
Posteriormente tuve el grato recuerdo de visitar al Doctor Álvaro Tafur en su oficina en la
Corte Constitucional y conocer su importante función que allí se adelantaba con su
excelente equipo y su magistrado auxiliar. Quedaron grabados en mi mente no solo la
4
calidad y el rigor en sus escritos, si no su celo profesional hacia las funciones del juez, el
entendimiento profundo de las funciones del juez constitucional y el juez en general. Debo
confesar que la extrema sencillez de su despacho y mobiliario la entendía no solo como un
deliberado esfuerzo de austeridad sino también como una forma de transmitir un respeto y
delicadeza por lo público. Guardo con aprecio estos recuerdos que siempre educan sobre lo
que es el ejercicio de las funciones públicas y también de consagración a la excelencia
profesional y rigor académico.
La mejor forma de destacar al maestro es hacer un breve recuento de las reformas
administrativas en Colombia, tema del cual él no solo es conocedor sino estudioso y
académico en sus publicaciones y escritos.
Cabe anotar que un tema que ha sido de particular atención en los escritos del Doctor Tafur
es el concerniente a dilucidar las competencias normativas del Congreso de la República y
del Presidente de la República para entender cómo debe darse la configuración de la
administración pública nacional. En otras palabras, cuáles son los cauces que deben
seguirse, así como los sistemas de pesos y contrapesos que reconfigura la propia
Constitución, sobre todo en materia de organización del estado.3
No puede dejar de mencionarse el trabajo publicado por la Universidad Externado de
Colombia, en marzo de 1993, sobre La Constitución de 1991 y la modernización del
Estado. Este documento es un esfuerzo importante para entender lo que, en palabras del
3 Ver TAFUR GALVIS, Álvaro. Constitución Política y potestad organizatoria. Bogotá: Ibáñez, 2011.
5
autor, señala claramente: “cómo debe darse la necesaria modernización del Estado, y de la
administración a partir de las nuevas formulaciones constitucionales”.4
I. Las reformas administrativas en Colombia
La reforma administrativa es el proceso de transformación de la organización y el
funcionamiento administrativo del Estado, establecida por normas con fuerza material de
ley, con la finalidad de mejorar la estructura de la administración pública para efectos de
lograr la eficiente prestación de los servicios a su cargo en beneficio de los administrados.
Se trata entonces de un fenómeno evolutivo hacia la modernización del Estado, que surge
cuando del resultado de estudios o diagnósticos se puede determinar que dentro del aparato
gubernamental existen entidades inoperantes, ineficientes, con duplicidad de funciones, sin
armonía, entre otras. Así las cosas, las reformas administrativas persiguen garantizar la
eficacia y eficiencia de la administración pública, racionalizar el gasto público, al igual que
reducir la burocracia estatal.
El concepto de reforma administrativa fue introducido en la legislación colombiana a partir
de la expedición de la Ley 19 de 1958, cuyo artículo 1° fijó su alcance al definir que la
reorganización de la administración pública tenía por objeto:
Asegurar mejor la coordinación y continuidad de la acción oficial conforme a planes de
desarrollo progresivos establecidos o que se establezcan por la ley; la estabilidad y
4 TAFUR, Álvaro. La Constitución de 1991 y la modernización del Estado colombiano. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 1993.
6
preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los
servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente
bajo la dirección de las autoridades locales; la simplificación y economía de los trámites y
procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas, y propiciar el ejercicio
de un adecuado control administrativo.
La citada Ley 19 de 1958 materializó la reforma adoptada por el gobierno del presidente
Alberto Lleras Camargo, cuya transcendencia radica en la fijación del significado de
reforma administrativa, la incorporación al aparato estatal de la figura de los
establecimientos públicos y la determinación de pautas para la reorganización ministerial,
lo cual se cumplió por medio del Decreto Ley 550 de 1960.
Este Decreto Ley 550 de 1960, denominado Estatuto Básico, define la integración de la
rama ejecutiva del poder público, en sus artículo 3 y 6 determina la reorganización general
de los ministerios, ajustándolas a las normas que prescribe el mismo. Así mismo, por
primera vez en la normatividad nacional se utiliza el concepto de estructura de los
ministerios y departamentos administrativos, además de señalar el esquema organizativo de
estas entidades. De igual forma, en los artículos 59 y 60 establece normas de delegación de
funciones presidenciales a los ministros y jefes de departamentos administrativos, los
cuales por su utilidad fueron reproducidos por el Decreto 1050 de 1968.5
5 VIDAL, Jaime. Teoría de la organización administrativa colombiana – una visión jurídico administrativa.
Bogotá: Universidad del Rosario, 2006.
7
Como ya se anotó, y pese a los esfuerzos del gobierno de Lleras Camargo, en Colombia a
mediados del siglo XX existía una preocupante desorganización de la estructura del Estado
puesto que no se tenía certeza frente a cuántas entidades públicas existían y se desconocía
la naturaleza jurídica de las mismas, hasta el punto de no existir claridad frente a si una
entidad pertenecía al sector central o al sector descentralizado.
Para responder a esto, y atendiendo a las reformas de mayor relevancia cronológicamente,
el gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo en el año 1968 propone al Congreso de la
República una reforma constitucional, paralelo a la cual prepara una relevante reforma
administrativa con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas
mediante la Ley 65 de 1967.
La reforma constitucional se adopta por medio del Acto Legislativo 01 de 17 de diciembre
de 1968; norma que incorporó algunas disposiciones relativas a la “estructura de la
administración pública”, concepto que no se encontraba en la constitución política y que
fue introducido en virtud del artículo 11 numeral 9 del mencionado acto. En esa medida, el
artículo 76 numeral 9 de la misma norma dispuso como funciones del Congreso mediante
ley:
Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de
ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el
régimen de sus prestaciones sociales.
8
Con fundamento en la Ley 65 de 1967, y en concordancia con las nuevas disposiciones
constitucionales, el gobierno Lleras Restrepo expidió 103 decretos con fuerza de ley, a
través de los cuales llevó a cabo la importantísima reforma administrativa de 1968.
En consideración a la transcendencia de las normas expedidas en el marco de la
mencionada reforma, se tiene la promulgación de los Decretos-Leyes 1050 y 3130 de 1968.
Por su parte, el Decreto 1050 de 1968 constituye la norma de mayor relevancia expedida,
puesto que establece disposiciones generales para la reorganización y el funcionamiento de
la administración nacional, determina la integración de la rama ejecutiva del poder público
para establecer las funciones de la administración nacional, indicando en su artículo 1° que
la integran la Presidencia de la República, los ministerios, departamentos administrativos,
las superintendencias y los establecimientos públicos; especificando que los tres primeros
son los organismos principales de la administración pública.
Así mismo, el parágrafo 1 del mencionada artículo 1 del Decreto Ley 1050 de 1968 define
la forma de integración de la rama ejecutiva, determinando que las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta están vinculadas a la
administración y sujetas a su orientación, coordinación y control, en los términos de las
leyes y estatutos que las rigen.
En consonancia con lo indicado, la importancia del Decreto 1050 de 1968 radica en que es
el primer estatuto que de forma completa y con sujeción a la constitución política estableció
9
disposiciones normativas para la estructuración, organización y funcionamiento de la rama
ejecutiva del poder público, materializando los conceptos de dirección y organización de
las entidades principales, las funciones de formulación, coordinación y ejecución de
políticas, la autonomía y tutela administrativa.
A su vez, el Decreto Ley 3130 de 1968 se especializó en desarrollar las entidades
descentralizadas por servicios, por lo cual estableció el Estatuto Orgánico de las mismas,
identificando dentro de esta categoría a los establecimientos públicos, empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; además de diferenciarlas de los
fondos y las instituciones de utilidad común o fundaciones. En igual sentido, este Decreto
se constituyó en el punto de partida para la expedición del Decreto Ley 130 de 1976.6
Cabe anotar que la transcendental reforma de 1968 planteó la reorganización del Estado a
partir de los objetivos perseguidos por el frente nacional, además de las concepciones que
surgieron de la guerra fría. Según esto, se requería distanciar la política de la administración
en aras de eliminar el bipartidismo sectario, toda vez que este había sido el causante de una
ola de violencia durante los años cincuenta. Así las cosas, el gobierno Lleras consideró que
se requería fortalecer al Ejecutivo como mecanismo de cambio social.7
6 El Decreto Ley 130 de 1976 dicta las disposiciones sobre sociedades de economía mixta, tuvo vigencia hasta
1998 al ser derogado por el artículo 121 de la Ley 489 de 1998. 7 CABALLERO, Carlos. La impronta de Carlos Lleras Restrepo en la economía colombiana de los años
sesenta del siglo XX. En: Revista de Estudios Sociales, agosto de 2009, nº 33.
10
En torno a reformas administrativas relevantes en Colombia, la siguiente se produjo como
consecuencia de la expedición de la Constitución Política de 1991. La nueva Constitución
trajo consigo un rediseño institucional o reestructuración del aparato estatal, en
consideración a las modificaciones que se introdujeron en el papel del Estado frente a la
economía, los servicios públicos, la obligación prioritaria de protección a los derechos
fundamentales, sociales, económicos y culturales, los servicios de control y vigilancia, el
servicio civil, el equilibrio de los poderes, entre otros.
De esta manera, el texto constitucional estableció la estructura del Estado en su artículo 113
de la manera que sigue:
Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes,
para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización
de sus fines.
Se evidencia que se conservaron las tres ramas tradicionales del poder público, bajo el
principio de colaboración armónica y, adicionalmente, se incluyeron otros órganos
autónomos e independientes, entre estos: el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República y la Organización Electoral.8
8 YOUNES, Diego. Derecho constitucional colombiano. 6a ed. Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez,
2005.
11
En ese sentido, la composición general de la rama ejecutiva se dispuso en el artículo 115 de
la Carta, el cual, al referirse a la estructura de la administración nacional, menciona a la
Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos en su
condición de organismos principales de la administración; así mismo, señala a las
superintendencias, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta como organismos adscritos o vinculados a
la administración.
En igual sentido, la Constitución Política de 1991, en el artículo 189 15, amplió las
competencias ordinarias del gobierno para suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, dentro del marco que le señale la ley.
Debido a que se requería adecuar la organización de la administración pública a las
exigencias de la nueva constitución, se expidió el artículo 20 transitorio de la misma, cuya
disposición normativa permitió adelantar la reforma administrativa producida en 1992
conocida con el nombre de “modernización del Estado”, la cual introdujo modificaciones
especificas a un número significativo de organismos en la administración nacional, pero
manteniendo vigentes los principios generales contenidos en los Decretos 1050 y 3130 de
1968.9
Así las cosas, el constituyente otorgó amplias facultades al gobierno nacional, para que en
el término de 18 meses, suprimiera, fusionara y reestructurara las entidades de la rama
9 RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. 9a ed. Bogotá: TEMIS, 1996.
12
ejecutiva, tanto del sector central como descentralizado, funcionalmente o por servicios,
con el fin de que dichas entidades estuvieran en consonancia con los mandatos de la nueva
Constitución, en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella
estableció. Cabe precisar frente al alcance de las órdenes del constituyente, que estas iban
dirigidas a uno o más efectos entre suprimir, fusionar o reestructurar, pero no se ordenó
crear entidades u organismos, por lo cual, de haberlo realizado el gobierno, habría excedido
el alcance de la orden constitucional.10
Así mismo, dicho artículo dispuso que las facultades otorgadas se debían ejecutar teniendo
en cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión conformada por siete expertos
en administración pública o derecho administrativo, los cuales serían designados por el
Consejo de Estado, el gobierno nacional y la Federación Colombiana de Municipios.
Comisión que se conformó a través del decreto 2440 de 1991.11
Las atribuciones que el artículo transitorio 20 de la Constitución Política otorgó al gobierno
nacional, encabezado entonces por el presidente César Gaviria, facultades que
ordinariamente son propias del poder legislativo, a través de las cuales se expidieron 62
10 COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. El artículo transitorio 20, un mandato constitucional. 11 El Decreto 2440 de 1991 ordenó conformar la Comisión por i) los Magistrados Humberto Mora Osejo,
Jaime Betancur Cuartas y Diego Younes Moreno, en calidad de miembros designados por el Consejo de
Estado, ii) el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o el Viceministro correspondiente, como su delegado,
el Director del Departamento Nacional de Planeación, o el subjefe del mismo, como su delegado y el
Consejero Presidencial para la modernización del Estado, en calidad de miembros designados por el Gobierno
Nacional, iii) el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, en representación de la Federación Colombiana de
Municipios.
13
decretos con fuerza de ley, lo que permitió suprimir 19 entidades, estructurar 43,
transformar siete y crear siete entidades.12
Posteriormente, en el gobierno Samper, la Ley 344 logró revestir en 1996 al Presidente de
facultades extraordinarias por el término de seis meses, para suprimir o fusionar,
consultando la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público. Estas
facultades permitían el examen de dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva
del orden nacional, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente,
otorgo facultades para separar la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Posterior a la Constitución Política, la Ley 489 de 1998 constituye una gran teoría de la
organización y el funcionamiento de la administración pública colombiana, toda vez que no
solo dicta normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, al igual que expide las disposiciones, principios y reglas generales para el
ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política, sino que al señalar su objeto13 amplía el criterio al de regular el
ejercicio de la función administrativa.
Los antecedentes históricos de la Ley 489 de 1998, iniciaron en el gobierno de César
Gaviria cuando la Consejería para la Administración Pública y Modernización del Estado
12 IBÁÑEZ, Jorge Enrique. Estudios de Derecho Constitucional y Administrativo. Bogotá: Legis, 2009. 13 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Artículo 1 de la Ley 489 de 1998.
14
elaboró con el liderazgo del Doctor Tafur la primera versión de la norma. Esta fue sometida
a discusiones, sin embargo, se presentó ante el Congreso el proyecto de ley muy pocos
meses antes de terminarse el periodo presidencial. Posteriormente, el gobierno de Ernesto
Samper retomó el tema y, a través del Departamento Administrativo de la Función Pública,
presentó el proyecto de ley, el cual incluía parte del texto discutido en el gobierno anterior
y además nuevas temáticas como incentivos a la gestión pública, veedurías ciudadanas para
el control y la fiscalización pública y el sistema de desarrollo administrativo. Finalmente,
dicha ley fue sancionada en el gobierno de Andrés Pastrana el 29 de diciembre de 1998.14
Esta Ley es de vital importancia por cuanto derogó los Decretos Leyes 1050, 3130 de 1968
y 130 de 1976, los cuales contenían las normas básicas sobre organización y
funcionamiento de la administración nacional, el Estatuto de las Entidades Descentralizadas
del orden nacional y la regulación de las entidades descentralizadas indirectas.
La Ley 489 de 1998, denominada Estatuto de Organización y Funcionamiento de la
Administración Pública regula la función administrativa, sus principios y finalidades. Así
mismo, determina las competencias administrativas, la delegación, descentralización y
desconcentración de funciones, al igual que la estructura y la organización de la
administración pública en Colombia.
14 YOUNES, Diego. Panorama de las reformas del Estado y de la Administración Pública. Bogotá:
Universidad del Rosario, 2004.
15
En relación con los destinatarios de esta ley, su artículo 2 establece que no se limita su
aplicación a las entidades de la rama ejecutiva del poder público, sino que también a las que
integran la administración pública y a los servidores públicos que tengan a su cargo la
titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o
provisión de obras y bienes públicos y específicamente a los particulares cuando cumplan
funciones administrativas.15
En consonancia con lo anterior, el artículo 39 de la citada ley, al señalar la integración de la
administración pública, dispuso:
La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama
Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de
naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del
Estado colombiano.
Bajo este entendido, la norma precisa el concepto de administración pública denotando que
se trata de un concepto más amplio que el de rama ejecutiva, en la medida en que esta se
integra no solo por las entidades de la rama ejecutiva del sector público, sino también por
los órganos autónomos e independientes de que trata el artículo 113 constitucional, y
aquellos que prestan servicios públicos. La misma ley desarrolla los principios y finalidades
de la función administrativa, reiterando el interés general como criterio determinante de la 15VIDAL, Jaime. Teoría de la organización administrativa colombiana – una visión jurídico administrativa.
Bogotá: Universidad del Rosario, 2006.
16
acción estatal. Seguidamente, consagra un capítulo sobre las modalidades de la acción
administrativa, en el cual desarrolla el principio de la competencia administrativa y los
principios de coordinación, descentralización administrativa, desconcentración y
delegación.
Cabe anotar que la misma Ley 489 en su artículo 120 dio también facultades para suprimir,
fusionar, restructurar entidades y organismos de la rama ejecutiva del poder público del
orden nacional. Este proyecto de ley que se presentó en el gobierno Samper y se aprobó el
29 de diciembre de 1999 que entre otras materias sustantivas otorgó facultades que
finalmente beneficiaron al gobierno Pastrana.
Es menester señalar que las modificaciones a la estructura administrativa se producen con
frecuencia ante los cambios gubernamentales, en consideración a que cada gobierno
entrante persigue modificar la estructura institucional en aras de poder desarrollar los
lineamientos de sus respectivos planes nacionales de desarrollo.
Posteriormente, a partir de 2002 el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez desarrolló
su reforma administrativa a través del Programa de Renovación de la Administración
Pública (PRAP): hacia un Estado Comunitario, el cual fue posible atendiendo a las
facultades extraordinarias que le confirió el Congreso de la República en la Ley 790 de
2002.
17
Este plan tenía una dimensión vertical: la reestructuración de cada una de las entidades
públicas principales, y una dimensión transversal: atender temas críticos y procurar
competencias habilitantes necesarias, para tener una administración pública moderna y
renovada.
Tabla 1. Dimensiones de la Reforma de la Administración Pública en 2002
Los lineamientos generales, el alcance y los mecanismos de evaluación del Programa de
Renovación de la Administración Pública (PRAP) se presentaron en el Documento CONPES
3248 de 2003, denominado Renovación de la Administración Pública. Este documento de
política estableció que el objetivo del programa era adecuar la administración pública a los
requerimientos de un Estado comunitario, racionalizando funciones, redimensionando el
tamaño de las estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus
objetivos esenciales.
18
Como se menciona en una de las evaluaciones realizadas, el PRAP tuvo bastantes logros,
pero también planteo algunos retos.16 Un aspecto que se puede mencionar entre los retos
Ciertamente el PRAP innovó en el tema de los Sistemas de Información como parte de la
renovación de la administración pública y es uno de sus logros más relevantes. El repertorio
de esfuerzos fue bien destacado: SIGA; SIGEP; SECOP —con la puesta en marcha de la
fase informativa PUC; y LITIGOB (que lamentablemente no se pudo concretar)—; entre
otros esfuerzos. No se duda que todo este trabajo ha sido valioso y de gran trascendencia
para el mejoramiento de la administración pública nacional.
Otro de los retos identificados en 2010 es el del empleo público. El país avanzó con la Ley
909, que recobra validez a la carrera administrativa, luego de una prolongada interinidad.
Igualmente, con los esfuerzos en meritocracia y con la puesta en marcha del SIGEP los
avances son reales. Con todo, existe la sensación de que es necesario tener una actuación
más integral y más estratégica en los temas del empleo público en Colombia.
La mencionada reforma administrativa que se puso en marcha con la Ley 790 de 2002
enfatizó en el recorte fiscal a través de la supresión y fusión de entidades públicas, al igual
que la reducción de las nóminas oficiales, para efectos de minimizar el gasto público y
aumentar la inversión. En este sentido, se incluyeron las reformas transversales, dirigidas a
la transformación de procesos comunes a todos los sectores de la administración pública.
16 ECONOMETRÍA y OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA. Evaluación final del Programa de Renovación de
la Administración Pública PRAP. Bogotá: PNUD y Departamento Nacional de Planeación, 2010.
19
Así las cosas, como se dijo anteriormente, en esta administración se suprimieron 44
entidades, se fusionaron siete, y se crearon catorce entidades, siendo notable la fusión de
varios ministerios, a saber: los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo
Económico, el de Interior y el de Justicia, el de Trabajo y Seguridad Social y el de Salud.
En igual sentido, existieron cambios de adscripción de entidades públicas, las cuales fueron
reubicadas en otro sector administrativo, dependiendo de un ministerio o departamento
administrativo diferente al que originalmente dependían. En relación con las entidades
suprimidas, se tienen las del sector agropecuario: INAT, INCORA, INPA, DRI. Las del sector
de las telecomunicaciones: Telecom, Inravisión y Audiovisuales; también se produjo la
supresión del Instituto de Seguros Sociales.17
II. Los cuatro ejes de la reforma administrativa de 2011
Todos los anteriores antecedentes nos llevan ahora a comentar con un poco de mayor
detalle la reforma que se logró en el último periodo presidencial.
El gobierno del presidente Juan Manuel Santos, en aras de aumentar la eficiencia del
Estado colombiano, a través de la prestación eficiente de los servicios públicos, la
coherencia entre las diversas entidades que conforman la administración pública, al igual
que el incremento de la cobertura y rentabilidad social de los recursos públicos, emprendió
la reforma administrativa de 2011, buscando en igual sentido armonizar la estructura
17 GONZÁLEZ, Edgar. La reforma a la administración pública 2002-2009. En: Revista política colombiana,
2ª ed., octubre-diciembre 2009.
20
administrativa para efectos de desarrollar los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo,
el cual fue aprobado mediante Ley 1450 de 2011 y se denomina Prosperidad para todos.
En esa medida, el Congreso de la República, por medio de la expedición de la Ley 1444 del
4 de mayo de 2011, otorgó al gobierno nacional las facultades extraordinarias de que trata
el artículo 150 numeral 10 constitucional18 y, en consonancia con las funciones atribuidas al
Presidente de la República por el artículo 189 numerales 15 y 1619 de la Constitución, se le
atribuye competencia para reorganizar la administración pública nacional dentro de lo
prescrito por la citada ley.
El Congreso otorgó facultades al Presidente de la República para modificar la estructura de
la administración, en el artículo 18 de la citada ley, por el término de seis meses, de forma
precisa, para:
a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como determinar la denominación, número,
estructura orgánica y orden de precedencia de los departamentos administrativos;
18 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. “ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para
expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara”. 19 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. “ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la
República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u
organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.
21
b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios creados por
disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos
respectivos;
c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por
disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos
respectivos;
d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la
Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;
e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras
entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;
f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u
organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u
organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o
transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado;
g) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que
cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen,
cuando a ello haya lugar;
h) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales
descentralizadas;
i) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para financiar los gastos de
funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a
las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de
las facultades otorgadas por la presente ley;
22
j) Crear los empleos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se
requieran para asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la
supresión o reestructuración del DAS.
Debemos llamar la atención respecto de que la reforma del 2011 dio claras y expresas
facultades para crear entidades, facultad que los gobiernos anteriores no habían recibido, lo
cual ciertamente marca un contexto muy diferente para esta reforma. Con la finalidad de
materializar las facultades extraordinarias conferidas, el gobierno nacional creó el Comité
Estratégico de Reformas, conformado de manera permanente por la Alta Consejería para el
Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, el Departamento Administrativo de la
Función Pública y el Departamento Nacional de Planeación como un espacio
interdisciplinario de estudio y verificación de las propuestas de reestructuración requeridas,
de acuerdo con los estudios técnicos elaborados por los ministerios y las diferentes
entidades públicas para el caso.
Abordaremos los cuatro pilares en que se dividió la reforma administrativa para establecer
en cada uno de estos las modificaciones introducidas y detallar las disposiciones normativas
que las produjeron, bien sea por la creación de entidades o sectores administrativos, la
transformación de la naturaleza de las entidades, el cambio de adscripción de las mismas,
entre otras.
En la siguiente tabla se muestra un resumen con las modificaciones más significativas
introducidas por la reforma del 2011 a nivel de estructura del estado:
23
Tabla 2. Modificaciones introducidas por la reforma de 2011 según pilares
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24
Fuente: Oportunidad Estratégica, 2014.
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25
2.1 Fortalecimiento de la inclusión social y la reconciliación
Este campo se enfoca en la búsqueda de la superación de la pobreza extrema, la seguridad y
el respeto por los derechos humanos, la protección de las víctimas del conflicto y la
consolidación de la paz en todo el territorio nacional. En desarrollo de esta línea estratégica
se produjeron los siguientes cambios en la estructura administrativa.
2.1.1 Transformación de entidades
Con el objeto de fortalecer la política social y de atención a la población pobre, vulnerable
y víctima de la violencia, así como la consolidación de territorios dentro de una estrategia
que garantice la presencia del Estado, por medio del Decreto 4155 de 3 de noviembre de
2011 se transformó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social, en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
2.1.2 Creación de un sector administrativo
Para efectos de consolidar la política social frente a la población vulnerable, el gobierno
nacional consideró necesaria la creación de un nuevo sector administrativo denominado de
Inclusión Social y Reconciliación, el cual tiene como organismo principal al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
2.1.3 Creación de entidades
En consideración a la relevancia de fortalecer y especializar el sector administrativo de
Inclusión Social y Reconciliación, se crearon las siguientes entidades:
26
1. La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema: Se crea por medio del
Decreto 4160 de 3 de noviembre de 2011, con el objetivo de participar en la
formulación de la política pública para la superación de la pobreza extrema y coordinar
la implementación de la estrategia nacional de superación de la pobreza extrema.
2. La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación de Territorios: Creada a
través del Decreto 4161 de 3 de noviembre de 2011, instituida con la función de
implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecución de la Política Nacional de
Consolidación Territorial, además de canalizar, articular y coordinar la intervención
institucional diferenciada en las regiones de consolidación focalizadas y en las zonas
afectadas por los cultivos ilícitos.
3. La Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en
Armas: Creada por Decreto 4138 de 3 de noviembre de 2011, cuyas funciones radican
en gestionar, implementar, coordinar y evaluar, los planes programas y proyectos de la
Política de Reintegración Social y Económica de las Personas Desmovilizadas de los
Grupos Organizados al Margen de la Ley.
2.1.4 Cambio de adscripción
Con fundamento en la creación del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social (DPS) y del sector administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, se
adscribieron a este las entidades cuya naturaleza funcional concordaba con la misión del
mismo, estas son:
27
1. El Centro de Memoria Histórica, anteriormente adscrito al DAPRE se cambia de
adscripción al DPS, con fundamento en el Decreto 4158 de 3 de noviembre de 2011; su
función es reunir y recuperar todo el material documental, testimonios orales y por
cualquier otro medio, relativos a las violaciones de que trata el artículo 3 de la Ley
1448 de 2011.
2. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con la Ley 7 de 1979,
se reorganiza. Esta entidad, en virtud del Decreto 4156 de 3 de noviembre de 2011, se
adscribe al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y en consecuencia
al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación.
2.2 Fortalecimiento institucional para la Política Social del Estado y protección de los
derechos
Este grupo focaliza esfuerzos en acciones que generen igualdad de oportunidades para los
colombianos y la garantía al acceso a los derechos fundamentales para mejorar la calidad de
vida sin discriminación alguna. En esa medida, se produjeron las siguientes modificaciones
a la estructura administrativa:
2.2.1 Creación de entidades
1. El Ministerio de Justicia y del Derecho se crea por disposición del legislador, en el
artículo 4 de la Ley 1444, por lo cual el gobierno nacional en el Decreto 2897 de 11 de
agosto de 2011 define sus objetivos y funciones, estableciendo que este ministerio se
encargará de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en
materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica, acceso a la justicia
28
formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales
transicionales, prevención y control del delito, asuntos carcelarios y penitenciarios,
promoción de la cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos.
2. El Ministerio de Salud y Protección Social se crea nuevamente, de conformidad con el
artículo 9 de la Ley 1444, ante lo cual el gobierno, a través del Decreto 4107 de 2 de
noviembre de 2011, determina los objetivos y estructura del mismo, así, se instituye
como entidad encargada de formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la
política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud y
participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios
económicos periódicos y riesgos profesionales.
2.2.2 Reorganización de entidades
1. El Ministerio del Interior se reorganiza en consonancia con lo dispuesto en el artículo
2 de la Ley 1444, por lo cual el gobierno expide el Decreto 2893 de 11 de agosto de
2011, determinando que esta entidad se encargará de formular, adoptar, dirigir,
coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos en materia de
derechos humanos, derecho internacional humanitario, integración de la nación con
las entidades territoriales, seguridad y convivencia ciudadana, asuntos étnicos,
población LGTBI, población vulnerable, democracia, participación ciudadana, acción
comunal, la libertad de cultos y el derecho individual a profesar una religión o credo,
consulta previa, derecho de autor y derechos conexos.
2. El Ministerio de Trabajo se reorganiza con fundamento en el artículo 7 de la Ley
1444 y a partir del Decreto 4108 de 2 de noviembre de 2011, definiéndose como
29
entidad encargada de la formulación y adopción de las políticas, planes generales,
programas y proyectos para el trabajo, las garantías de los trabajadores, el
fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y
el trabajo decente a través de un sistema efectivo de vigilancia, información, registro,
inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen
desarrollo de las relaciones laborales. Así mismo, el Ministerio de Trabajo fomenta
políticas y estrategias para la generación de empleo, establecer la formalización
laboral, la protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la
movilidad laboral, las pensiones y otras prestaciones.
2.2.3 Integración de sectores administrativos
En consideración a la escisión de los Ministerios de Protección Social e Interior y de
Justicia, la Ley 1444 de 2011 redefinió el número e integración de los sectores
administrativos, estableciendo la conformación de los sectores administrativos de: a)
del Interior, en cabeza del Ministerio del Interior, b) de Justicia y del Derecho, bajo la
dirección del Ministerio de Justicia y del Derecho, c) del Trabajo, integrando como
órgano principal por el Ministerio del Trabajo, d) de Salud y Protección Social, liderado
por el Ministerio de Salud y Protección Social.
2.2.4 Transformación de entidades
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) se transforma, mediante
el Decreto 4121 de 2 noviembre de 2011, se cambia su naturaleza jurídica a la de
30
empresa industrial y comercial del Estado, organizada como entidad financiera de
carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo.
2. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (Dansocial) se
transformó en la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, de
conformidad con el Decreto 4122 de 2 de noviembre de 2011, tiene por objetivo
diseñar, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos para la
promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones
solidarias.
3. El Instituto Nacional de Salud se transforma, de conformidad con el Decreto 4109 de 2
de noviembre de 2011, en instituto científico y técnico, con la finalidad de articular de
forma coherente a la entidad con los Sistemas de Seguridad Social en Salud y el de
Ciencia, Tecnología e Innovación, en orden a lograr mayor eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de su objeto y funciones.
4. El Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el
Aprovechamiento del Tiempo Libre (COLDEPORTES) surge de acuerdo con lo
dispuesto por el Decreto 4183 de 3 de noviembre de 2011. Su función es fortalecer la
política pública del deporte, la recreación, la actividad física y el aprovechamiento del
tiempo libre como un elemento transversal generador de convivencia y paz, el cual
planificará, dirigirá y coordinará el Sistema Nacional del Deporte, del Deporte
Formativo y del Deporte Comunitario.
31
2.3 Fortalecimiento institucional para los sectores críticos de la competitividad del
país
Este grupo se focaliza en consolidar las instituciones que se requieren para impulsar la
competitividad del país a partir de las locomotoras de los nuevos sectores basados en
innovación, agricultura y desarrollo rural, vivienda y ciudades amables, desarrollo minero y
expansión energética e infraestructura de transporte. Bajo este entendido, se produjeron los
siguientes cambios:
2.3.1 Creación de entidades
1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se crea por disposición del artículo 15
de la Ley 1444, en consecuencia, el gobierno nacional a través del Decreto 3571 de
27 de septiembre de 2011 establece sus objetivos, estructura y funciones. Dicha
disposición normativa definió que esta entidad tendría como objetivo principal
formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos
en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la consolidación del
sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en
cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
2. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) se crea dada
la necesidad de instituir una entidad especializada del orden nacional que coordinara
de forma transversal la aplicación de las políticas sobre gestión del riesgo de
desastres. En esa medida, nace a la vida jurídica por el Decreto 4147 de 3 de
noviembre de 2011.
32
3. La Agencia Nacional de Minería ANM surge como consecuencia del auge del sector
minero en el país, lo cual implicó crear una entidad en aras de garantizar una
administración eficiente de tales recursos, la cual de forma especializada se encargara
de los procesos de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, promoción y
vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras.
De esta forma, el gobierno nacional crea a través del Decreto 4134 de 3 de noviembre
de 2011.
4. COLJUEGOS se crea como una empresa industrial y comercial del Estado,
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, cuyo objeto es
la explotación, administración, operación y expedición de reglamentos de los juegos
que hagan parte del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar que por
disposición legal no sean atribuidos a otra entidad, de conformidad con el Decreto
4142 del 03 de noviembre de 2011. Esta entidad surge en virtud de que no existía una
institución encargada de la administración permanente del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar del orden nacional, toda vez que dicha función la venía
cumpliendo transitoriamente ETESA, entidad que se encuentra en liquidación.
5. La Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos
Agropecuarios (UPRA) se crea con la finalidad de fortalecer el sector agropecuario,
como una entidad focalizada en mejorar el proceso de planificación del suelo rural y
riego para actividades agropecuarias y de desarrollo rural, es expedida por el Decreto
4145 de 3 de noviembre de 2011.
6. La Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) se crea en virtud de la
escisión de funciones que se realizó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
33
(Incoder), en la medida en que se consideró relevante constituir una entidad
especializada en el ejercicio de la autoridad de pesca y acuicultura en Colombia, así
como las actividades de fomento, investigación, ordenamiento, registro, control y
vigilancia, con el objetivo de fortalecer este sector productivo. Por tal medio el
Decreto 4181 de 3 de noviembre de 2011 la crea en calidad de unidad administrativa
especial.
7. El Instituto Nacional de Metrología (INM) se constituye en razón a determinadas
funciones que le fueron escindidas a la Superintendencia de Industria, y Comercio,
dado que el gobierno nacional consideró que se debía contar con una entidad
especializada en la metrología científica e industrial que garantice la trazabilidad de
las mediciones, el cumplimiento de estándares internacionales y que ofrezca la
capacidad técnica de verificación de la calidad de los productos que se fabrican o se
comercializan en el país, así como el cumplimiento de los compromisos
internacionales en materia de calidad. Bajo este entendido, se expidió el Decreto 4175
de 3 de noviembre de 2011.
8. La Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas se
constituye por el Decreto 4184 de 3 de noviembre de 2011. Esta empresa surge en
desarrollo de las acciones estratégicas de sostenibilidad ambiental y urbana previstas
en el Plan Nacional de Desarrollo, para lo cual se requería una entidad que propiciara
la formulación de programas de renovación urbana en todo el país, además, que
articulara a la nación con las entidades territoriales, a efectos de fortalecer la
capacidad de estructuración financiera y gerencial, así como priorizar la generación
de suelo e infraestructura pública. Dicha entidad introduce a la estructura de la
34
administración pública en Colombia la naturaleza jurídica de sociedades públicas por
acciones simplificada.
2.3.2 Reorganización de entidades
El Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible se reorganiza de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1444, en consecuencia, el gobierno nacional, a través
del Decreto 3570 de 27 de septiembre de 2011, modifica sus objetivos y estructura y,
estableciendo que esta entidad se encargará de orientar y regular el ordenamiento ambiental
del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,
conservación, protección, así como el ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la nación, a fin de
asegurar el desarrollo sostenible.
2.3.3 Integración de sectores administrativos
En consideración a la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, la Ley
1444 de 2011 redefinió el número e integración de los sectores administrativos,
estableciendo la conformación de los sectores administrativos de: a) del Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible, el cual estará dirigido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, b) de Vivienda, Ciudad y Territorio, liderado por el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio.
35
2.3.4 Transformación de Entidades
1. La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) cambia la naturaleza jurídica y se le
reasigna la función de fijar los precios de exportación de petróleo crudo, para efectos
fiscales y cambiarios, fijar los precios de los hidrocarburos para efectos de la
liquidación de regalías, supervisar las especificaciones y destinación del material
importado en el subsector de hidrocarburos, dirigir y coordinar lo relacionado con las
liquidaciones por concepto del canon superficiario correspondiente a los contratos de
concesión y realizar las liquidaciones por concepto de regalías, a través del Decreto
4137 de 3 de noviembre de 2011.
2. La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) se constituye por medio del Decreto
4165 de 3 de noviembre de 2011, a fin de adaptarla a las condiciones del mercado y así
lograr mayor eficiencia y eficacia en la administración de la infraestructura del país,
además de fortalecer la vinculación de capital privado a los proyectos asociados con la
infraestructura del sector transporte.
2.4 Fortalecimiento de la eficacia y eficiencia del Estado
Este campo se enfoca en la consolidación del Estado social de derecho, buscando
materializar sus principios a partir de que el gobierno nacional logre mayor eficiencia,
eficacia y cobertura en la prestación de los servicios a su cargo en beneficio de los
administrados. En esa medida, se promovió una serie de modificaciones a la estructura
administrativa, de la manera que sigue:
36
2.4.1 Creación de entidades
1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica Estado se crea por disposición del parágrafo
1 del artículo 5 de la Ley 1444, define sus objetivos y estructura a través del Decreto
4085 de 1 de noviembre de 2011, estableciendo que la entidad tendrá como objetivo el
diseño de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las políticas de
defensa jurídica de la Nación y del Estado, la formulación, evaluación y difusión de las
políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de
servidores y entidades públicas, del fallo y la extensión de sus efectos, y la dirección,
coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada implementación de
las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la nación.
2. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Compra Colombia se crea como una
Unidad Administrativa, de conformidad con el Decreto 4170 de 3 de noviembre 2011.
Esta entidad se constituye en calidad de ente rector de la contratación pública, con el
objetivo de desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la
organización y articulación de los partícipes en los procesos de compras y contratación
pública, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los
recursos del Estado.
3. La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, (APC–Colombia)
surge con el objetivo de gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación
internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y
otorgue el país, así como ejecutar, administrar y apoyar la canalización y ejecución de
recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos
37
de política exterior y del Plan Nacional de Desarrollo. De esta forma, el Decreto 4152
de 3 de noviembre de 2011 crea la entidad.
4. La Dirección Nacional de Inteligencia se crea por medio del Decreto 4179 de 3 de
noviembre de 2011, ya que se requería una institución que se encargara de desarrollar
actividades de inteligencia estratégica y contrainteligencia para proteger los derechos y
libertades de los ciudadanos y de las personas residentes en Colombia, prevenir y
contrarrestar amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático,
el orden constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional, así como cumplir
con los requerimientos que en materia de inteligencia le hagan el Presidente de la
República y el Alto Gobierno para el logro de los fines esenciales del Estado.
5. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia se constituye pues era
necesario un organismo técnico especializado que se encargara de ejercer las funciones
de autoridad de vigilancia y control migratorio del Estado colombiano. Bajo este
entendido, el Decreto 4062 de 31 de octubre de 2011 crea la entidad.
6. La Unidad Nacional de Protección (UNP) surge toda vez que se requería una entidad
encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a
quienes determine el gobierno nacional que, por virtud de sus actividades, condiciones
o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género,
así como de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos
humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños
contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un
cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, de
conformidad con el Decreto 4065 de 31 de octubre de 2011.
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7. La Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales
(ITRC) se crea a través del Decreto 4173 de 3 de noviembre de 2011 con la finalidad
de adelantar auditorías y formular recomendaciones sobre los procesos, acciones y
operaciones de la DIAN, de la UGPP y de la entidad administradora del monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar.
8. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC) surge por disposición del
Decreto 4150 de 3 de noviembre de 2011, cuyo objeto radica en gestionar y operar el
suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el
apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los
servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC).
9. El Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se
crea de conformidad con el Decreto 4171 de 3 de noviembre de 2011 como un
esquema de gobierno corporativo que le permita a la entidad asegurar la eficacia,
eficiencia e integridad de su gestión y un direccionamiento estratégico de sus
decisiones.
10. El Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se crea como un espacio de control
y direccionamiento estratégico de las decisiones que deba tomar la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP), de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4168 de 3 de
noviembre de 2011.
39
2.4.2 Transformación de entidade
1. La Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter) se crea a partir del Decreto
4167 de 3 de noviembre de 2011 que transformó su naturaleza. El cambio de
naturaleza se generó por la necesidad de ajustarse a los requerimientos de la
Superintendencia Financiera y garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
público en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la
asesoría en el diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de
inversión relacionados con las funciones que le han sido asignadas en la ley.
En consonancia con las modificaciones a la administración pública citadas, la reforma
administrativa de 2011 generó la creación de 17 entidades, las cuales en consideración a su
naturaleza jurídica se clasifican en: un (1) departamento administrativo (organismo de
seguridad), cuatro (4) unidades administrativas (sin personería jurídica), una (1) unidad
administrativa (sin personería jurídica) —de carácter técnico y especializado—, seis (6)
unidades administrativas (con personería jurídica), una (1) unidad administrativa (con
personería jurídica) —organismo civil de seguridad—, una (1) unidad administrativa (con
personería jurídica) —organismo nacional de seguridad—, una (1) empresa industrial y
comercial del Estado, una (1) agencia estatal, una (1) sociedad pública por acciones
simplificada —derecho privado—. Así mismo, dicha reforma contempló la escisión de
funciones por parte de algunas entidades y a partir de esto la creación de siete entidades,
que de acuerdo a su naturaleza jurídica se trató de: dos (2) unidades administrativas (con
personería jurídica), dos (2) unidades administrativas especiales (con personería jurídica)
—de carácter científico, técnico y de investigación— y tres (3) ministerios.
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En igual forma, se transformó la naturaleza jurídica de diez entidades en aras de
proporcionarles las condiciones que les permitieran la prestación eficiente de su respectivo
servicio, en esa medida se cambiaron dos (2) establecimiento públicos a instituto técnico
científico, una (1) unidad administrativa especial con personería jurídica a agencia estatal,
dos (2) establecimientos públicos a departamento administrativo, una (1) sociedad anónima
(participación de entidades públicas) sometida a régimen de empresa industrial y comercial
del Estado a sociedad de economía mixta del tipo de anónima de carácter especial como
establecimiento de crédito, establecimiento público a Agencia Estatal, una (1) unidad
administrativa especial sin personería jurídica a unidad administrativa especial con
personería jurídica, un (1) departamento administrativo a unidad administrativa especial
con personería jurídica y una (1) empresa industrial y comercial del Estado a empresa
industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial.
III. Consideraciones adicionales de la reforma de 2011
A diferencia de ocasiones anteriores, en donde algunas reformas del Estado en veces han
obedecido a propósitos de ahorro fiscal o a transformaciones de orden constitucional, en
esta oportunidad, se llevaron a cabo alrededor de las iniciativas de Buen Gobierno para la
Prosperidad Democrática. La Reforma de 2011 marcó un importante elemento distintivo
respecto a sus antecesoras en la medida en que tuvo en su propio enfoque de base un mayor
espíritu de innovación. Así, gracias no solo al alcance mismo de las facultades sino
fundamentalmente por el propósito único de los gestores y responsables de la reforma, bajo
el liderazgo de la Alta Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, se
41
evidenció el objetivo de interpretar las necesidades del entorno y de las entidades mismas y,
sobre esta base, dar soluciones más allá de los diseños convencionales de reajuste
institucional.
La reivindicación de las agencias como instrumento altamente especializado de la
estructura del Estado, la creación del sector social, el nacimiento del sector deporte, la
búsqueda de especialización de funciones en entidades independientes cuando las razones
de conveniencia así lo justificaban —en contravía de la típica premisa de “menos entidades
es mejor” en una reforma— son muestras claras de las apuestas del gobierno por brindar
soluciones reales a los cuellos de botella o aspectos críticos de la gestión en sectores y
entidades. Es prematuro, sin embargo, intentar una evaluación de la reforma y su impacto
debe verse caso por caso, entidad por entidad, pero se pueden dar unas conclusiones.
Se crearon y fortalecieron las instituciones que debían facilitar la inclusión social de los
grupos vulnerables, se adoptaron medidas para aumentar la eficiencia y eficacia de los
organismos administrativos y se generaron mecanismos para logar que la economía del país
fuera más competitiva a nivel global.
Otro de los grandes logros obtenidos por la reforma de 2011 fue que gracias a las facultades
otorgadas por la Ley 1444 del 2011 de “crear, eliminar o fusionar entidades” se consiguió,
en muchos casos, sanear situaciones inconvenientes, tales como la condensación de
responsabilidades de naturaleza muy distinta en una misma entidad, o la entrega de
responsabilidades ejecutoras a entes ministeriales o, incluso, el aglutinamiento en una
42
misma entidad de funciones que entran en conflicto, para dar paso a una tarea de
segmentación de funciones según la premisa de separar responsabilidades misionales
heterogéneas bajo una misma sombrilla de entidad y, en consecuencia, entregar a cada
entidad responsabilidades consistentes y acordes con su naturaleza jurídica.
Además, siguiendo las corrientes de las reformas administrativas llevadas a cabo en
diferentes países, y a pesar de los grandes esfuerzos realizados por la reforma de 2011, se
deben focalizar los próximos esfuerzos en resultados e impactos como un pre-requisito
fundamental para recibir apoyo financiero o de otro tipo de la banca multilateral, pues estas
entidades demandan una creciente orientación hacia el impacto, conjuntamente con
sistemas de monitoreo y evaluación, como condición para su apoyo. Retomando algunos de
los elementos que resalta la OCDE-CEPAL, para lograr una buena administración y gestión
pública se deja a consideración la posibilidad de trabajar en función de ciertos desafíos y
retos, y quizás revisar si se están cumpliendo, o no:
i. Lograr la cohesión transversal de las nuevas intervenciones del Estado garantizando
figuras institucionales adecuadas para cada tipo de intervención.
ii. Elevar la calificación y motivación de los empleados públicos, lo que lleva en
definitiva a la necesidad de impactar con las reformas el componente función pública
y empleo público trabajando incentivos en función de profesionalización.
iii. Lograr una participación ciudadana en los asuntos del Estado, encontrando salidas al
acercamiento Estado-ciudadano y considerando, además, la coordinación de los
diferentes niveles de gobierno.
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iv. Lograr que el ciudadano se configure en el centro de la acción gubernamental y
partícipe de la vigilancia y control gubernamental.
Finalmente, vale la pena evaluar cuál es el reciente posicionamiento de la nueva estructura
del Estado ante la ciudadanía, es decir, que ante tantas instituciones qué tanto el ciudadano
ha sido consciente de los beneficios obtenidos, qué tan positivo ha resultado la difusión de
estos cambios, si la hubo, y si de alguna manera se entendieron y aprovecharon estos
cambios, y, por supuesto, evaluar el impacto de la misionalidad de todas estas entidades en
la realidad del país.
Conclusiones
Se podría terminar este capítulo anotando que la historia de las reformas administrativas ha
adquirido renovado impulso en las dos pasadas décadas. Los últimos cinco gobiernos —
Gaviria, Samper, Pastrana, Uribe, Santos— han recibido sendas facultades extraordinarias
para acometer las reformas que en su momento han considerado necesarias para la
administración pública. Ha habido diligencia de los gobiernos en desarrollar de la mejor
forma estas tareas y en líneas generales las entidades han sido dotadas de renovada vigencia
y pertinencia. Es posible que justo por esta sucesión de reformas se permita pensar que la
administración pública colombiana es de las más dinámicas en el contexto de
Latinoamérica. Las entidades públicas han sido pensadas y repensadas una y otra vez.
Cabe anotar como antecedente que el entonces presidente Barco le pidió en vida al líder
Luis Carlos Galán Sarmiento le dijera qué ideas o asuntos de gobierno quería proponer a su
44
administración. El doctor Galán replicó, sin mayor duda, que la creación de una comisión
de reforma de administración pública del Estado colombiano. Esta comisión de reforma
concretada al final del gobierno Barco,20 dio lugar a numerosos foros y encuentros y rindió
su informe en 1990, antes de concluir la administración Barco. Algunos de los trabajos que
se promovieron nutrieron en alguna medida el ambiente previo de ideas de reforma
administrativa a la reforma constitucional de 1991. Aunque el origen de la reforma
constitucional fue diferente, exacerbada por la muerte de cuatro candidatos presidenciales,
y la audacia de Barco y Gaviria y el no menos importante el liderazgo estudiantil, estos
antecedentes ayudaron en el proceso de reforma.
Después vino la reforma constitucional de 1991, que es sin duda el principal hito de
reforma de la administración pública de las últimas tres décadas en Colombia. En la
reforma de 1991, además de la creación de varios órganos y entes, y de una nueva
concepción del Estado y del ejercicio de funciones públicas y la garantía de derechos,
cabría destacar al menos dos aspectos desde el punto de vista administrativo: en primer
lugar, el artículo transitorio 20, que dio lugar a 62 decretos y al remozamiento de un total
de poco más de 87 entidades, de una buena parte de la administración pública. En segundo
lugar, no menor, es una mayor claridad en el alcance de las funciones presidenciales en
materia de reforma administrativa.
20 Esta comisión tuvo entre sus miembros a Alberto Hernández Mora, quien la presidio, Hernando Agudelo
Villa, Eduardo Aldana Valdés, Alfonso Esguerra Fajardo, José Vicente Kataraín, Manuel Rodríguez Becerra,
Fernando Botero Zea y Rudolf Hommes Rodríguez. Esta Comisión de Reforma contaba entre sus equipos de
apoyo al Director de la ESAP del momento, Marino Tadeo Henao, al asesor Presidencial Manuel José Cepeda
y a Diego Younes Moreno, que fue coordinador de este proyecto desde el PNUD, a Mauricio Cabrera Galvis y
a Abdón Espinosa Valderrama, entre otras personalidades. El trabajo de Mora y Younes fue importante por el
alcance temático que logró y el valor político que recogió, al ser una solicitud del líder Luis Carlos Galán y
del Presidente de la República, Virgilio Barco Vargas.
45
Además, la Constitución de 1991 dejó en claro que son funciones del Presidente de la
República suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley. Adicionalmente, quedo expresamente facultado el Presidente para
modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley. Estas últimas facultades, en particular las de modificar la estructura,
continúan teniendo vigencia y fueron desarrolladas por el artículo 54 de la Ley 489 de
1998.
Este artículo de ley, que en esencia reafirma el numeral 16 del artículo 189 de la
Constitución, da al gobierno facultades para adelantar reformas en todo momento,
atendiendo consideraciones y principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública.
Aunque estas facultades parecen obvias, la verdad es que dotan a la administración de
elementos para acometer el continuado refinamiento de la administración. Podríamos decir
que estos años han sido fructíferos en mejoramiento de la administración pública y que hay
un mayor ímpetu reformista. La combinación de reformas permanentes y reformas
extraordinarias han dado un continuo cambio de la administración pública en los años
pasados. Habrá que evaluar con mayor rigor y detenimiento el impacto de ello, pero sin
duda es un fenómeno importante el que se ha presentado.
Para concluir, hoy son conocidos algunos avances en reforma de estructura de la
administración pública. También hay avance en temas transversales, como Gobierno en
Línea, y en algunos de los sistemas misionales de información del Estado —SIIF; SECOP y
46
otros—. Con todo, y mirando hacia adelante, el país requiere que este ímpetu reformista
recaiga ahora en los ámbitos de la contratación pública, del empleo público y de las normas
del servicio civil, de los modelos de seguimiento de la gestión, así como de presupuesto y
gestión por resultados, del gobierno corporativo y de la modernización en la gestión
territorial, entre muchos otros.
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