Duros contra los débiles, débiles frente a los...

Latin American Program | September 2015

Duros contra los deacutebiles deacutebiles frente a los duros Las leyes de drogas y el accionar policialpor Juan Carlos Garzoacuten Vergara

Este artiacuteculo se propone identificar los principales impactos de la aplicacioacuten de las leyes de drogas en el accionar policial El texto sentildeala cuatro efectos asociados 1) La represioacuten enfocada en los delitos menores y los eslabones maacutes deacutebiles de la cadena 2) Patrones de detencioacuten frecuentemente basados en estereotipos que recaen sobre las poblaciones maacutes vulnerables 3) Corrupcioacuten y penetracioacuten del crimen organizado y 4) Uso desmedido de la fuerza y violaciones a los Derechos Humanos Antes que sentildealar relaciones de causalidad este estudio identifica la poliacutetica de drogas como un factor agravante de los problemas que enfrenta el accionar policial A partir de estos hallazgos se identifican un conjunto de intervenciones para limitar la entrada al sistema judicial de los eslabones maacutes deacutebiles mostrando sus ventajas y desafiacuteos El texto afirma que si bien este conjunto de medidas tendriacutea efectos limitados en atender los problemas estructurales de la institucioacuten policial tiene el potencial de focalizar los limitados recursos del Estado acotar los niveles de discrecionalidad e implementar intervenciones diferenciadas para los eslabones que componen la cadena de las drogas En lo inmediato se recomienda la adopcioacuten de alternativas a la aprehensioacuten y el encarcelamiento para los eslabones maacutes deacutebiles como una viacutea de modificar incentivos dentro de la Policiacutea y reorientar sus objetivos y meacutetricas

RESUMEN

Las opiniones y posiciones expuestas en este texto expresan el punto de vista del autor y no necesariamente representan al Woodrow Wilson Center Agradezco los comentarios y valiosas contribuciones que Eric L Olson y Diego Garciacutea hicieron a la primera versioacuten de este documento Igualmente agradezco a Veroacutenica Coloacuten asociada del Programa Latinoamericano del Wilson Center por su invaluable ayuda en el proceso de publicacioacuten y a Karina Ana Pentildea asistente del Programa Latino-americano por su ayuda en el disentildeo de este documento Este documento fue realizado y publicado con el apoyo de Open Society Foundations

Duros contra los deacutebiles deacutebiles frente a los duros Las leyes de drogas y el accionar policial

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Introduccioacuten

La aplicacioacuten de las leyes de drogas ha tenido muacuteltiples impactos en el accionar policial La represioacuten contra el mercado de sustancias ilegales ha generado distorsiones en las responsabi-lidades asumidas por esta institucioacuten influido negativamente en su relacioacuten con la ciudadaniacutea dispersado los limitados recursos del Estado y generado incentivos perversos Lo anterior con graves implicaciones para los derechos humanos (DDHH) asiacute como muacuteltiples casos de abuso y violencia policial

Desde la perspectiva de la salud puacuteblica la criminalizacioacuten del uso de drogas y la represioacuten por parte de la policiacutea no solo ha resultado una respuesta desmedida sino que ademaacutes ha alejado la posibilidad de brindar la atencioacuten necesaria para aquellas personas con problemas graves de adiccioacuten ndash concentrando los limitados recursos en la aplicacioacuten de medidas punitivas y criminalizando a los usuarios1 Hay evidencia suficiente para afirmar que en el marco de la prohibicioacuten la vulnerabilidad de los usuarios de drogas ha aumentado mientras que las ca-pacidades para su prevencioacuten y tratamiento han resultado insuficientes De acuerdo al Informe Mundial de Drogas 2015 elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contras la Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en ingleacutes) solo uno de cada seis consumidores problemaacuteticos recibe alguacuten tipo de atencioacuten2

Reconociendo esta realidad este artiacuteculo se propone identificar los principales impactos de la aplicacioacuten de las leyes de drogas en el accionar policial A partir de un anaacutelisis basado en la revisioacuten de los estudios nacionales disponibles y la sistematizacioacuten de la informacioacuten cuan-titativa formula algunas recomendaciones que pueden contribuir a generar cambios en las fuerzas policiales y en la poliacutetica de drogas en general No se pretende con este trabajo sentildealar relaciones de causalidad sino explicitar correlaciones entre la aplicacioacuten de las leyes de drogas y sus impactos negativos en la labor policial

De igual manera este escrito no se propone describir con exactitud ninguacuten caso concreto Su propoacutesito es captar los rasgos baacutesicos de un fenoacutemeno polifaceacutetico y complejo Lo anterior asumiendo que cada paiacutes tiene sus particularidades y que por lo tanto hay que tomar con res-erva las generalizaciones Las situaciones descritas en este artiacuteculo tienden a concentrarse de manera criacutetica en territorios y unidades especiacuteficas aunque no hay que perder de vista que en algunas ciudades y municipalidades pueden llegar a ser conductas recurrentes

Es importante resaltar que los bajos niveles de legitimidad de la policiacutea no se explican ni se limitan a la labor que han tenido en la ldquoguerra contra las drogasrdquo En Ameacuterica Latina hay una extensa literatura sobre las malas relaciones de la policiacutea con la comunidad que destaca la per-cepcioacuten de corrupcioacuten ineficacia y poca preparacioacuten ndash entre otros factores3 Adicionalmente es importante tener en cuenta que en la labor policial influyen muacuteltiples variables que determi-nan la manera como esta institucioacuten desempentildea su labor en las calles y los agentes toman las decisiones4 Bajo esta perspectiva este texto pretende sentildealar la actual poliacutetica de drogas como un factor agravante de los problemas que enfrenta la institucioacuten policial

Como parte del contexto es necesario referirse a la tendencia creciente del uso del derecho penal con el aumento de las conductas asociadas a las drogas y la imposicioacuten de penas severas similares a una amplia gama de delitos con consecuencias graves ndash como lo son los homicid-ios o el secuestro El jurista colombiano Rodrigo Uprimny describe esta situacioacuten como una


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ldquoadiccioacuten punitivardquo en la cual los Estados sufren la constante tentacioacuten de incrementar las penas con el objetivo de suprimir al mercado iliacutecito sin embargo al no tener un efecto ni en la oferta ni en el consumo decide entonces aumentar la dosis (de punibilidad) y la periodicidad de la misma El resultado es un sistema de justicia sobrecargado que tiene poca efectividad para contraer el mercado de las drogas5

Bajo estas condiciones las leyes de drogas ndash aplicadas en su dimensioacuten maacutes punitiva ndash han agravado las debilidades existentes y generadas nuevos problemas para las fuerzas policiales Desde esta perspectiva resulta relevante incluir en el debate sobre la reforma policial la necesi-dad de cambios en la poliacutetica de drogas con el objetivo de modificar los incentivos perversos que ha generado una poliacutetica que ha estado lejos de conseguir sus objetivos

La hipoacutetesis es que cambios en el enfoque punitivo de las leyes de drogas podriacutean contribuir a una labor policial maacutes focalizada en los delitos y conductas maacutes graves Al mismo tiempo reformas en este campo tendriacutean el potencial de cambiar la relacioacuten con las comunidades y restringir los abusos El desafiacuteo de fondo es modificar culturas organizacionales anacroacutenicas fincadas en un modelo que ha privilegiado el uso de la fuerza contra los maacutes deacutebiles

Los impactos de la guerra contra las drogas en el accionar policial

El accionar policial puede ser entendido como la manera en que la ley es aplicada por los agentes en su labor cotidiana Las policiacuteas son la primera liacutenea en la aplicacioacuten de la ley y diari-amente tienen que decidir coacutemo hacerla cumplir Esta situacioacuten genera importantes niveles de discrecionalidad entendida como ldquohellipla libertad percibidahellippara tomar decisiones en relacioacuten con el tipo la cantidad y la calidad de las sanciones y recompensas que se ofrecen cuando se implementa una poliacuteticardquo6 ndash en este caso la poliacutetica de drogas

Bajo esta perspectiva el anaacutelisis de la aplicacioacuten de las leyes de drogas y sus impactos debe tener en cuenta muacuteltiples actores y motivaciones La orientacioacuten poliacutetica de las autoridades civiles y su postura frente al problema de las drogas7 la interaccioacuten de los agentes legales y las organizaciones criminales ndash con acuerdos o enfrentamientos ndash asiacute como la corrupcioacuten en altos niveles son factores que influyen en la manera como se aplica la ley8

De otro lado el clima de opinioacuten y los niveles de tolerancia de la ciudadaniacutea hacia medidas autoritarias y el irrespeto de la ley son factores que pueden tambieacuten mediar en la manera como la policiacutea actuacutea Entrevistas con efectivos policiales y diferentes trabajos etnograacuteficos mues-tran que los agentes justifican las actitudes agresivas y de cero tolerancia con la presioacuten de las comunidades para que repriman a sectores especiacuteficos de la poblacioacuten ndash como por ejemplos los joacutevenes Las narrativas frente a las drogas y el crimen que identifican el uso de sustancias psicoactivas con comportamientos violentos o ciertos delitos tienen tambieacuten un papel en la manera coacutemo se aplica la ley

Es importante sentildealar que la Policiacutea no funciona en el vaciacuteo sino que su actuacioacuten es un reflejo de la manera coacutemo opera el sistema poliacutetico la orientacioacuten de sus dirigentes y el tipo de socie-dad ndash sus valores y creencias ndash asiacute como la influencia de agentes legales e ilegales en la manera de impartir justicia Esto no libra de responsabilidades a la institucioacuten policial pero siacute ayuda a entender que en su comportamiento y resultados tambieacuten influyen otros actores


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Para comenzar es posible afirmar que la aplicacioacuten de las leyes de drogas en Ameacuterica Latina ha tenido como correlato bajos niveles de confianza en la Policiacutea percepcioacuten de alta cor-rupcioacuten y un creciente escepticismo sobre su capacidad de dar respuesta Lo anterior en un contexto de notables deficiencias estructurales bajos niveles de profesionalizacioacuten escasos mecanismos de control y condiciones no dignas de trabajo para sus integrantes9

Bottoms y Tankebe sentildealan que la legitimidad de la policiacutea se basa en tres elementos la equi-dad procesal (imparcialidad y trato digno) la legalidad (actuar de forma legal) y la eficacia (los resultados de las acciones policiales)10 Alex Stevens al analizar la aplicacioacuten de las leyes de drogas por parte de la policiacutea encuentra que el enfoque punitivo estaacute frecuentemente en tensioacuten con estos tres elementos la accioacuten policial suele dirigirse de manera desproporcionada a ciertos sectores de la poblacioacuten ndash joacutevenes y pobres ndash se encuentra expuesta a la corrupcioacuten por parte de organizaciones criminales de manera recurrente transgrede la legalidad y ofrece resultados modestos11

Siguiendo las palabras del General en retiro de la Policiacutea de Colombia Oscar Naranjo la adop-cioacuten de un enfoque predominantemente punitivo y reactivo ha enfrentado a las fuerzas policia-les a ldquocuatro grandes monstruosrdquo la brutalidad la ineficacia la insolidaridad y la corrupcioacuten12

Bajo este marco los abusos y violaciones a los DDHH en nombre de la poliacutetica de ldquomano durardquo no solo han reflejado los excesos de la estrategia y su inefectividad sino que tambieacuten han tenido un impacto en la legitimidad del Estado Los estudios disponibles en la regioacuten coinciden en sentildealar que la victimizacioacuten y el temor al delito tienen impacto en la legitimidad del reacutegimen poliacutetico13 El apoyo a las instituciones poliacuteticas por parte de las personas con baja percepcioacuten del crimen es al menos 3 por ciento superior en comparacioacuten a la de los individuos con nive-les altos de temor14 Ademaacutes a partir de las encuestas del Latin American Public Opinion Project (LAPOP) hay evidencias de que los ciudadanos que viven en ambientes de inseguridad y que no tienen una evaluacioacuten positiva acerca del desempentildeo de las instituciones tienden a apoyar maacutes la mano dura como respuesta al delito15

En el caso de Colombia destaca el estudio realizado por Miguel Cruz el cual encuentra que a medida que el Estado endurece su estrategia de erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos los niveles de confianza ciudadana en la policiacutea presentan un declive significativo16 En contexto en los cuales las comunidades desarrollan relaciones de dependencia con las economiacuteas ilegales y las autoridades privilegian la dimensioacuten represiva del Estado ndash sin otro tipo de alternativas ndash la relacioacuten entre los ciudadanos y el Estado se deteriora

Dentro de los impactos del actual enfoque punitivo en la labor policial se destacan

1) La represioacuten enfocada en los delitos menores y los eslabones maacutes deacutebiles de la cadena

La accioacuten policial generalmente recae sobre personas que son faacuteciles de detener con delitos caracterizados por la flagrancia ndash como es el caso de la distribucioacuten al detalle el consumo abi-erto o el traacutefico de pequentildeas cantidades Mientras tanto los delitos maacutes complejos que requie-ren una mayor capacidad de investigacioacuten e inteligencia tienen bajos niveles de resolucioacuten ndash o lo que es lo mismo altos niveles de impunidad

Un aspecto a destacar es que en los delitos que ocurren en flagrancia la denuncia se da con


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maacutes facilidad al implicar un menor riesgo (por ejemplo vecinos que acuden a las autoridades a informar sobre el consumo o la venta en lugares puacuteblicos) Mientras tanto ante delitos maacutes complejos en los cuales hay una o maacutes viacutectimas de un hecho grave el acercamiento a las auto-ridades requiere de relaciones de confianza y una mayor colaboracioacuten

De acuerdo a la investigacioacuten realizada por el Centro de Estudios Latinoamericanos sobre Inseguridad y Violencia (CELIV) de la Universidad Nacional Tres de Febrero de Argentina (UNTFA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que incluyoacute entrevistas a maacutes de 7000 presos en Argentina Brasil Chile El Salvador Meacutexico y Peruacute las fuerzas policiales detienen mayormente a eslabones menores de la cadena delictiva mientras que captura pocos jefes de bandas o liacutederes de estructuras criminales17 Las personas que re-cluye el sistema penal son faacutecilmente reemplazables en las redes delictivas y entran y salen de las caacuterceles a lo largo de su vida

En Meacutexico la investigacioacuten realizada el Centro de Investigaciones y Docencia Econoacutemica (CIDE) muestra que soacutelo el 33 por ciento de 821 internos que fueron entrevistados en ocho penales federales ndash incluidos dos de maacutexima seguridad ndash aseguroacute ser integrante de alguacuten cartel del narcotraacutefico18 De acuerdo a la encuesta el 146 por ciento de los internos estaacute sentenciado por delincuencia organizada y de ese porcentaje solo el 108 por ciento dijo ser el jefe de la organizacioacuten el 142 fungioacute como administrador y el 33 por ciento como sicario19

En Riacuteo de Janeiro Brasil el perfil de los condenados por traacutefico de drogas es de personas sin antecedentes delictivos previos (664 por ciento) que actuaban de manera individual (608 por ciento) Ademaacutes solo el 141 por ciento fue condenado en concurso por posesioacuten de armas20 De acuerdo con Luciana Boiteux investigaciones recientes en Sao Paulo y Brasilia identifican la misma tendencia en cuanto a los perfiles de los condenados por delitos relacionados con las drogas21

En Colombia la informacioacuten del Ministerio de Justicia y del Derecho basada en los registros de la Policiacutea Nacional muestra que en el periodo de 2008 a 2012 344588 personas fueron capturadas por delitos relacionados con drogas De estas aprehensiones 96 por ciento fueron en flagrancia y relacionadas con delitos menores22 En 2013 el 93 por ciento de las capturas realizadas por delitos de drogas estaban relacionadas con cantidades pequentildeas ndash entre 0 y 250 gramos Adicionalmente un punto a destacar es que el 70 por ciento de las personas conde-nadas por traacutefico fabricacioacuten o porte de estupefacientes en Colombia fueron condenadas por aceptacioacuten de cargos el restante 20 por ciento por preacuerdos con la Fiscaliacutea y el 10 por ciento restante no acepta cargos

En el caso de Argentina la investigacioacuten realizada por Corda ndash publicada en el antildeo 2011 ndash muestra que desde 1990 con la sancioacuten de la ley de Estupefacientes 23737 las agencias poli-ciales operaron en el 70 por ciento de los casos sobre los consumidores El resto del esfuerzo policial se concentroacute en los portadores de pequentildeas cantidades de barrios pobres23 Es impor-tante destacar que en el antildeo 2009 la Corte Suprema de la Nacioacuten en el fallo ldquoArriolardquo declaroacute la inconstitucionalidad del artiacuteculo que reprime la tenencia para consumo Sin embargo la ley continuacutea sancionando la tenencia y las fuerzas policiales aplicaacutendola de modo represivo

La alta concentracioacuten del aparato de justicia en los delitos menores contrasta con los bajos niveles de resolucioacuten de los delitos maacutes graves como es el caso del homicidio De acuerdo al informe de UNODC ldquoEstudio Mundial sobre el Homicidio 2013rdquo mientras que en Asia y


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Europa el 80 y 85 por ciento de los homicidios se ldquoesclarecenrdquo por la reaccioacuten de la Policiacutea en el continente americano la proporcioacuten es de 50 por ciento En Asia y Europa la tasa de conde-nas por este delito es de 48 y 81 por cada 100 viacutectimas respectivamente en Ameacuterica es de 2424 Solo para tomar algunos ejemplos en Venezuela en el periodo 2007 y 2008 por cada 100 ase-sinatos se registraron 9 detenciones ndash es decir que en nueve de cada diez homicidios no hubo castigo25 en Brasil se esclarecen en promedio menos de uno de cada cuatro homicidios26 y en Colombia en nivel de impunidad de los homicidios entre 2005 y 2010 se ha estimado en un 96 por ciento27

Pero no se trata solo de la baja persecucioacuten de los delitos maacutes violentos sino tambieacuten de aquel-los cuyo juzgamiento tendriacutean el potencial de afectar las finanzas de las organizaciones crim-inales En promedio en la regioacuten por cada 3000 personas que se encuentran en la caacutercel por delitos de drogas solo una lo estaacute por lavado de activos28 Como muestra el Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014 ldquoSeguridad Ciudadana con Rostro Humano diagnoacutestico y propuestas para Ameacuterica Latinardquo las capturas por lavado de activos son notoriamente bajas en Ameacuterica Latina Considerando el periodo 2006 a 2011 se encuentra que en Argentina se dieron 6962 aprehensiones por delitos relacionados con drogas y solo una condena por lavado de activos en Chile la relacioacuten es de 14717 a 1 en Ecuador 902 a 2 en El Salvador 1036 a 8 en Peruacute 4529 a 4 y en Uruguay 1024 a 129

Estas cifras son una muestra del eacutenfasis que se le ha dado a la contencioacuten y represioacuten del mercado de las drogas ilegales Se podriacutea argumentar que las fuerzas policiales tambieacuten han dado fuertes golpes a las organizaciones criminales al capturar a decenas de sus liacutederes Estas acciones han tenido un impacto taacutectico y operativo que ha generado transformaciones en el mundo criminal Sin embargo la sostenibilidad de estas medidas ha sido limitada y no nece-sariamente ha conducido al desmantelamiento de las facciones criminales y la recuperacioacuten de la autoridad estatal En no pocas ocasiones los ldquodurosrdquo han conservado la influencia sobre los oacuterdenes poliacuteticos sociales y econoacutemicos a traveacutes de una compleja estructura de corrupcioacuten e impunidad

2) Patrones de detencioacuten frecuentemente basados en estereotipos que re-caen sobre las poblaciones maacutes vulnerables

En la praacutectica el enfoque punitivo ndash y especialmente en lo que se refiere a la aplicacioacuten de las leyes de drogas ndash recae sobre poblaciones pobres percibidas por las autoridades como ldquopeligrosasrdquo30 Se encuentra una criminalizacioacuten exacerbada de los individuos maacutes vulnerables habitantes de la calle joacutevenes de las zonas marginales migrantes de determinadas nacionali-dades y en algunos paiacuteses la poblacioacuten negra31 El estudio de Transnational Institute y la Ofi-cina en Washington sobre Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus siglas en ingles) ldquoSiste-mas sobrecargados Leyes de Drogas y Caacuterceles en Ameacuterica Latinardquo realizado en ocho paiacuteses concluyoacute que el peso de la ley recae sobre una parte especiacutefica de la poblacioacuten ldquopersonas con poca educacioacuten pocos recursos desempleados o con trabajos informalesrdquo32

De acuerdo al informe ldquoMujeres delitos de drogas y sistemas penitenciarios en Ameacuterica Lati-nardquo elaborado por Giacomello la poblacioacuten penitenciaria femenina de Ameacuterica Latina praacutecti-camente se duplicoacute entre 2006 y 2011 pasando de 40 mil a maacutes de 74 mil la mayoriacutea vinculada a delitos menores relacionados con las drogas33 El reporte de la Comisioacuten Interamericana de Mujeres de la Organizacioacuten de Estados Americanos (OEA) ldquoMujeres y drogas en las Ameacuteri-


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casrdquo afirma que el 70 por ciento de las mujeres presas en Ameacuterica Latina se encuentran por delitos no violentos de micro-traacutefico de drogas La gran mayoriacutea de estas mujeres son joacutevenes pobres con poca escolaridad madres solteras y responsables del cuidado de sus hijos34

Los resultados de las encuestas en las caacuterceles realizadas por el El Centro de Estudios Latino-americanos sobre Inseguridad y Violencia (CELIV) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestran que en cinco de los seis paiacuteses donde se realizoacute este ejercicio el traacutefico o la tenencia de drogas fue identificado como el principal delito cometido por las inter-nas por encima del robo y el homicidio En el caso de Argentina Brasil Chile y Peruacute el por-centaje de mujeres encarceladas por traacutefico o tenencia de drogas es mayor al 50 por ciento35

En el caso especiacutefico de Argentina la aplicacioacuten de las leyes de drogas ha recaiacutedo sobre dos poblaciones en particular mujeres y extranjeros36 Seguacuten una investigacioacuten realizada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en las caacuterceles de mujeres la poblacioacuten de re-clusas crecioacute un 350 por ciento entre 1990 y 2007 El 80 por ciento de ellas no habiacutean tenido contacto anterior con el sistema penal Casi todas son madres y teniacutean hijos menores a su cargo en el momento de la detencioacuten un 64 por ciento son jefas de hogares monoparentales37

En Brasil el ldquoMapa do Encarcelamiento os Jovensrdquo de la Secretaria Nacional de Juventude estimoacute que en 2012 habiacutea 515482 personas en la caacutercel un incremento de maacutes 200000 reclusos con respecto a 2005 Maacutes del 60 por ciento de los presos son joacutevenes y negros ndash el mismo perfil predominante de las viacutectimas de homicidio38

En Colombia Julieta Lemaitre y Mauricio Albarraciacuten realizaron un estudio de coacutemo la policiacutea aplica las normas de dosis personal basados en entrevistas a los patrulleros encargados de aplicar las restricciones legales al consumo en el espacio puacuteblico La manera de operar de la policiacutea en las calles podriacutea extrapolarse a otros entornos urbanos alrededor de Ameacuterica Latina

ldquoLa Policiacuteahellipen su labor cotidiana toma decisiones con respecto a la dosis personal basados en su discrecionalidad para aplicar las medidashellip La retencioacuten la maacutes grave de las medidas la aplican especialmente a las poblaciones marginales Estas pobla-ciones son primero hombres joacutevenes pobres que se reuacutenen en grupos en el espacio puacuteblico y fuman marihuana y segundo habitantes de la callerdquo39

Un factor agravante es la concentracioacuten del abuso policial en contra de ciertos sectores de la poblacioacuten Los joacutevenes en condiciones de vulnerabilidad son las viacutectimas maacutes frecuentes de esta praacutectica40

3) Incentivos perversos que premian la represioacuten indiscriminada

El enfoque punitivo ha sido estimulado por el uso de incentivos econoacutemicos y ascensos liga-dos al mayor nuacutemero de capturas incautaciones y operaciones contra estructuras criminales La manera de evaluar las poliacuteticas de seguridad ha resultado funcional para mantener la in-ercia del actual enfoque es faacutecil de entender (baacutesicamente nuacutemeros que muestran ascensos o descensos) no requiere de explicaciones profundas sobre el contexto es autorreferencial (generalmente se comparan con el mes o al antildeo anterior) y se puede modificar de manera arbitraria41

Lo anterior va acompantildeado de una rutina ya establecida para resaltar los logros apelar a cifras


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exorbitantes para referirse a las mercanciacuteas incautadas subir el perfil de los delincuentes para dar valor a cualquier captura y justificar el uso (y abuso) de la fuerza advirtiendo sobre la mag-nitud y vigencia de la amenaza Estaacute loacutegica ha sido dinamizada y reforzada por la creacioacuten de unidades especializadas cuyos paraacutemetros de eficacia giran en torno al nuacutemero de cultivos de-struidos e incautaciones realizadas las cuales han contado con un importante direccionamien-to y apoyo por parte de la cooperacioacuten internacional ndash especialmente los Estados Unidos42

Parte de la explicacioacuten de que poliacuteticas que no han dado los resultados esperados se manten-gan activas es que se crea la ilusioacuten de que el Estado siacute estaacute implementado medidas y dando respuestas mostrando los delincuentes capturados frente a las caacutemaras y exponiendo las tone-ladas de mercanciacuteas iliacutecitas incautadas Como sostiene Fernando Escalante analizando el caso mexicano los nuacutemeros las listas y los nombres son una manera de demostrar que el Estado cumpliriacutea con lo que ha decidido definir como su ldquofuncioacutenrdquo capturar delincuentes43

Analizando el caso de Colombia Santiago Toboacuten e Isabel Gutieacuterrez sentildealan que generalmente los indicadores de la Policiacutea son progresivos es decir que si durante 2013 una estacioacuten incautoacute 100 kilos de marihuana la incautacioacuten debe ser mayor en 2014 Bajo este marco para ciertas unidades se incrementan los incentivos de incurrir en conductas indebidas como simular cap-turas o reciclar estupefacientes ya incautados44

La existencia de este sistema de incentivos perversos recae frecuentemente sobre los con-sumidores Aunque en muchos de los paiacuteses el porte no esteacute penalizado la policiacutea incauta cantidades menores de sustancias con el fin de cumplir con las metas establecidas En los paiacuteses donde no estaacuten definidos los umbrales la policiacutea tiene la atribucioacuten de discernir entre quieacuten es un usuario y quieacuten un traficante Bajo este contexto consumidores en condiciones de marginalidad son presentados como expendedores de drogas o como parte una red criminal Adicionalmente a lo largo de los paiacuteses de Ameacuterica Latina es frecuente escuchar de casos de implantacioacuten de evidencia por parte de la policiacutea ndash aunque en la mayoriacutea de estos hechos los ciudadanos prefieren no denunciar

Un patroacuten encontrado en algunos paiacuteses en Ameacuterica Latina es que una vez el delito es ldquotipi-ficadordquo por parte de la policiacutea es raro que se deacute su desclasificacioacuten por parte de los fiscales o jueces De manera sistemaacutetica se encuentra que la carga probatoria recae en el reporte policial Como factor agravante de acuerdo al estudio realizado por el CELIV y el PNUD muchos internos dicen no haber visto nunca a los jueces que impusieron la pena45

Un hecho particular que es motivo de preocupacioacuten es el frecuente uso de la prisioacuten preventiva en el campo de drogas De acuerdo a la Comisioacuten Interamericana de Derechos Humanos maacutes de 40 por ciento de la poblacioacuten penitenciaria ndash sin distinguir el tipo de delito ndash se encuentra esperando la resolucioacuten de su proceso en reclusioacuten con porcentajes que variacutean entre el 30 por ciento al 85 por ciento dependiendo del paiacutes46 Lo anterior a pesar de que las Constituciones de los paiacuteses definen la detencioacuten preventiva como una medida excepcional

4) Corrupcioacuten y penetracioacuten del crimen organizado

La actual poliacutetica de drogas se ha mostrado vulnerable al evidente poder econoacutemico y ar-mado de las estructuras criminales La delincuencia organizada ha logrado penetrar las insti-tuciones policiales ndash especialmente en los aacutembitos locales ndash garantizando proteccioacuten para sus operaciones e impunidad para sus acciones47 En determinados casos los cuerpos policiales


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han participado directamente de las economiacuteas criminales regulando transacciones exigiendo comisiones y controlando la venta de bienes y servicios ilegales Adicionalmente en medio de la guerra contra las drogas los cuerpos policiales han llegado a establecer alianzas con organi-zaciones criminales para golpear a facciones contrarias

Siguiendo la encuesta LAPOPPNUD 2012 a la pregunta sobre si la policiacutea ldquohellipprotege a la gente frente a la delincuenciardquo o ldquohellipestaacute involucrada en la delincuenciardquo el 44 por ciento de las personas afirma que la policiacutea estaacute involucrada en el crimen ndash en 7 de los 18 paiacuteses selec-cionados este porcentaje es mayor al 50 por ciento48 Adicionalmente los niveles de confianza en la policiacutea aunque han mejorado en antildeos recientes continuacutean estando por debajo del 50 por ciento y la percepcioacuten sobre la corrupcioacuten al interior de esta institucioacuten es elevada en la mayoriacutea de los paiacuteses ndash de acuerdo a Latinobaroacutemetro 201349

En Argentina el estudio realizado por Marcelo Saiacuten ldquoLa regulacioacuten policial del narcotraacutefico en la Provincia de Buenos Airesrdquo sentildeala la existencia de lo que denomina el ldquodoble pactordquo de la gobernabilidad de la seguridad puacuteblica De acuerdo a Saiacuten este pacto implica ldquola delegacioacuten del gobierno de la seguridad puacuteblica por parte de las sucesivas autoridades gubernamentales a las cuacutepulas policiales ndash pacto poliacutetico-policial ndash y por otro lado el control de los delitos y en especial de la criminalidad compleja por parte de la policiacutea a traveacutes de su regulacioacuten yo de la participacioacuten en el mismo ndash pacto policial-criminalrdquo50 Para Juan Gabriel Tokatlian el narcotraacutefico en Argentina se sustenta en una coalicioacuten para el delito en el cual se entrelazan policiacutea poliacuteti-cos y pandillas51

En el caso de Brasil especiacuteficamente en las favelas de Rio de Janeiro Desmond Arias afir-ma que la persistencia de los altos niveles de violencia estaacute vinculada a la existencia de redes criminales que involucran a liacutederes comunitarios poliacuteticos y la policiacutea En este y otros estados decenas de miembros de esta institucioacuten han sido arrestados por hacer parte de las redes de drogas y otro tanto ha estado involucrado en muacuteltiples homicidios52

En Meacutexico miles de agentes de policiacutea han sido arrestados o despedidos por viacutenculos con la bandas de narcotraficantes incluyendo casos en los que fueron acusados de participar en ase-sinatos53 Autoridades estatales y municipales han despedido o procesado a casi la totalidad de su propia policiacutea remplazando estas fuerzas por contingentes de militares En Colombia cada tanto los medios de comunicacioacuten reportan la captura de miembros de esta institucioacuten sentildeal-ados de colaborar con organizaciones criminales involucradas en el mercado de las drogas54 Son muacuteltiples lo casos de miembros activos que haciacutean parte de las redes de traacutefico de drogas siendo difiacutecil determinar la verdadera dimensioacuten de este problema

En Bolivia oficiales de alto rango de la Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotraacutefico han sido investigados y procesados por su participacioacuten en esta economiacutea ilegal55 En Paraguay decenas de policiacuteas han sido detenidos por la ldquodesaparicioacutenrdquo de toneladas de drogas56 En Guatemala la Comisioacuten Internacional contra la Impunidad en Guatemala llegoacute a afirmar que el 90 por ciento de todos los policiacuteas han recibido al menos una vez en su carrera un soborno del crimen organizado57

Estimar la dimensioacuten de la corrupcioacuten al interior de la Policiacutea es una tarea para la cual no se cuenta con informacioacuten puacuteblica disponible Maacutes allaacute de los registros de prensa y las referencias anecdoacuteticas sobre las praacutecticas policiales en entornos con una fuerte influencia de economiacuteas criminales la participacioacuten de los agentes en actividades iliacutecitas continuacutea daacutendose en la som-


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bra manejaacutendose con bajo perfil y con altos niveles de riesgo para aquellos que deciden de-nunciarla

5) Uso desmedido de la fuerza y violaciones a los Derechos Humanos

En la praacutectica la aplicacioacuten de las leyes de drogas se ha traducido en abusos sistemaacuteticos a los DDHH y las libertades fundamentales En un reciente informe el PNUD afirma que ldquoEn muchos paiacuteses alrededor del mundo los esfuerzos de control de drogas resultan en graves violaciones a los derechos humanosrdquo58

De acuerdo a Damon Barrett la actual poliacutetica de drogas plantea una contradiccioacuten entre las acciones represivas realizadas por el Estado y los DDHH Mientras que la erradicacioacuten de cul-tivos la persecucioacuten contra los traficantes y las capturas por delitos relacionados con drogas son asumidas como indicadores de ldquoeacutexitordquo desde la perspectiva de los DDHH pueden llegan a representar un riesgo59 Especiacuteficamente en el caso de la policiacutea la aplicacioacuten de la poliacutetica de drogas ha estado desconectada de la proteccioacuten de los ciudadanos y su seguridad

Informes acadeacutemicos y reportes realizados por organizaciones de DDHH han sacado a la luz de manera reiterada las violaciones por parte de la Policiacutea y las Fuerzas Militares en el marco de la denominada ldquoguerra contra las drogasrdquo60 Human Rights Watch en el Informe Mundial 2014 sentildeala que las duras poliacuteticas antidrogas alrededor del mundo han resultado en muacuteltiples abusos a los DDHH que van desde la violacioacuten a la privacidad hasta el ingreso forzado de los consumidores a los centros de tratamiento61

En algunos paiacuteses y ciudades ndash para los cuales se tiene informacioacuten ndash hay patrones opera-cionales inaceptables de letalidad y victimizacioacuten por parte de la policiacutea Seguacuten un reciente estudio elaborado por el Foacuterum Brasileiro de Seguranccedila Puacuteblica en 2012 en Brasil murieron 1890 personas como consecuencia de las acciones policiales en Meacutexico 1652 en Venezuela 704 y en Repuacuteblica Dominicana 268 Para tener un criterio de comparacioacuten en ese antildeo en los Esta-dos Unidos un paiacutes que supera en maacutes de 100 millones la poblacioacuten de Brasil ocurrieron 410 muertes en enfrentamientos con la Policiacutea ndash un iacutendice de letalidad alto en comparacioacuten con los paiacuteses desarrollados62

Un tema de especial preocupacioacuten es la tendencia a la militarizacioacuten de la policiacutea en funciones ligadas a la aplicacioacuten de las leyes de drogas Bajo este marco la cultura de la violencia ha permeado la institucioacuten policial alejaacutendola de su funcioacuten de proteccioacuten de la comunidad priorizando la ldquoluchardquo contra el enemigo ndash que en este caso es definido como las drogas Una historia de abusos y graves faltas a la ley han acompantildeado las operaciones contra el crimen

En Meacutexico Amnistiacutea Internacional encontroacute que los casos de tortura y malos tratos por parte de los agentes de seguridad aumentaron draacutesticamente entre 2003 y 2013 ndash en medio de la ldquoguerra contra las drogasrdquo Hubo 1505 casos reportados de tortura o abuso en 2013 lo que equivale a un incremento del 600 por ciento frente a los 219 casos reportados en 2003 El informe detalla la falta de investigacioacuten y sancioacuten por estos casos63 De otro lado la encuesta realizada por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) a internos de ocho penales federales encontroacute que el 59 por ciento de los reclusos reportoacute hacer sido golpeado en la detencioacuten 65 por ciento fue viacutectima de robo y en el 49 por ciento de los casos los amenaza-ron con levantarle cargos falsos64


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En Colombia la relacioacuten entre abusos de DDHH y la estrategia represiva contra el mercado de las drogas es difiacutecil de discernir con fuertes entrecruces con el conflicto armado y la existencia de muacuteltiples economiacuteas criminales Bajo este marco la intervencioacuten del Estado y las disputas entre facciones al margen de la legalidad han producido violencia y desplazamientos masivos entre otras afectaciones El Centro de Nacional de Memoria Histoacuterica en su informe ldquoBASTA YA Colombia memorias de guerra y dignidadrdquo concluyoacute sobre el narcotraacutefico que ldquosu poder corruptor ilimitado permeoacute la poliacutetica y cooptoacute el Estado pero tambieacuten su violencia devasta-dora sacudioacute los cimientos del Estado y encontroacute en el conflicto armado una oportunidad para prolongarse y alcanzar reconocimiento poliacutetico bajo distintas banderasrdquo65

En los paiacuteses del Triaacutengulo Norte la aplicacioacuten de las leyes de drogas ha sido acompantildeada por la aplicacioacuten de la ldquomano durardquo En Honduras de acuerdo a la informacioacuten del Ministerio Puacuteblico la mayor parte de las denuncias que se registran en la Fiscaliacutea y los organismos de DDHH son contra policiacuteas con hechos que incluyen allanamientos de morada ilegales abuso de autoridad y detenciones ilegales66 En su Informe de 2014 Human Rights Watch tambieacuten advierte sobre la ocurrencia de ejecuciones extrajudiciales y desapariciones por parte de miem-bros de la policiacutea67

En El Salvador la organizacioacuten Interpeace afirma que la violencia juvenil es interpretada como una ldquodesviacioacuten vinculada al traacutefico de drogas y al crimen organizado que representan una amenaza para la seguridad puacuteblicardquo Bajo este marco advierte que este enfoque ha derivado en ldquohellipviolaciones a los derechos humanos de nintildeos adolescentes y joacutevenes incluyendo praacutecticas de tortura violacioacuten sexual y ejecuciones extrajudiciales por parte de agentes de las fuerzas de seguridad del Estado o de grupos afines a eacutestosrdquo68

La memoria histoacuterica sobre el impacto de la poliacutetica de drogas en los DDHH todaviacutea estaacute por escribirse con miles de viacutectimas que no han sido reconocidas por el Estado Muchas de ellas prefieren no denunciar por temor a represalias Dada la opacidad de las acciones resulta difiacutecil estimar las consecuencias de la aplicacioacuten de un enfoque que ha sido primordialmente represivo y que ha recaiacutedo sobre sectores de la poblacioacuten que se encuentran en situacioacuten de vulnerabilidad

Dada esta realidad el uso de la fuerza por parte del Estado ndash especialmente cuando deriva en la muerte de una o maacutes personas ndash deberiacutea estar sujeto de vigilancia e investigacioacuten por parte de las instituciones de procuracioacuten de justicia69 De otro modo la ausencia de sanciones y el escrutinio jugaraacute a favor de la reproduccioacuten de conductas policiales que privilegian el uso de la fuerza

iquestQueacute hacer Alternativas para los eslabones maacutes deacutebiles como un primer paso

En Ameacuterica Latina la modernizacioacuten y reforma de los cuerpos policiales ha sido identificada como uno de los pasos claves para poder responder a la situacioacuten de seguridad que enfrenta la regioacuten Una pregunta en este sentido es cuaacutel ha sido el papel que ha tenido el enfoque punitivo en agravar las vulnerabilidades existentes o generar nuevos problemas La mezcla de fuerzas policiales poco preparadas caracterizadas por altos niveles de corrupcioacuten y deacutebiles mecanis-mos de control y una estrategia punitiva ndash deliberada y sin pocos criterios de aplicacioacuten ndash ha influido en los bajos niveles de eficiencia y legitimidad de esta institucioacuten


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Desde el aacutembito de las poliacuteticas puacuteblicas surgen al menos dos preguntas iquestEs necesario refor-mar las fuerzas policiales para cambiar el actual paradigma O iquestel cambio de orientacioacuten de la labor policial ndash maacutes enfocado en la proteccioacuten de los ciudadanos y menos en el castigo ndash puede facilitar procesos de transformacioacuten al interior de la fuerza policial La reforma de la poliacutetica de drogas podriacutea contribuir a reorientar las prioridades y cambiar los incentivos de esta institucioacuten Aunque hay que ser cautos con esta afirmacioacuten especialmente al tener en cuenta la capacidad de distorsioacuten de culturas organizacionales que se resisten al cambio y continuacutean privilegiando el uso de la fuerza

El elemento a resaltar es que las leyes de drogas han sido funcionales a loacutegicas policiales repre-sivas con bajos niveles de vigilancia altos grados de discrecionalidad y corrupcioacuten La apli-cacioacuten de un modelo predominantemente punitivo ha distorsionado la labor policial fijando metas que poco tienen que ver con la funcioacuten principal de proteger a la poblacioacuten

Bajo este marco es necesario identificar alternativas que permitan por un lado focalizar la labor policial en los delitos y grupos que tienen mayor impacto en la sociedad y por el otro generar respuestas diferenciadas para los eslabones maacutes deacutebiles de la cadena Lo anterior poniendo en el primer plano la prevencioacuten de delitos asiacute como la construccioacuten de lazos de confianza con la comunidad Esto no quiere decir que la Policiacutea vaya a dejar de arrestar o llevar a los respons-ables de delitos ante la justicia sino que el uso del derecho penal se reserve para las conductas y delitos maacutes perjudiciales

El siguiente esquema identifica un conjunto de medidas que podriacutean tomar los Estados para enfocar la aplicacioacuten de las leyes de drogas contra los eslabones maacutes fuertes (ldquolos durosrdquo) to-mando acciones diferenciadas que ofrezcan alternativas al encarcelamiento para los eslabones maacutes deacutebiles ndash aquellos que en la mayoriacutea de los casos incurren en delitos menores Estas alter-nativas se concentran en limitar la entrada al sistema de justicia penal teniendo el potencial de descongestionar la labor policial permitiendo liberar recursos y capacidades para la atencioacuten de otros delitos Ademaacutes la adopcioacuten de estas medidas puede contribuir a recalibrar las meacutetri-cas y excluir de los indicadores la cantidad de aprehensiones por delitos menores que en la mayoriacutea de los casos no tienen una viacutectima directa

Intervenciones para limitar la entrada al sistema de justicia penal

Descriminalizacioacuten de facto

Regulacioacuten del mercado de drogas

Autorizacioacuten de compra y venta de pequentildeas cantidades

Despenalizacioacuten del consumo y porte para uso personal

Descriminalizacioacuten de las dosis de aprovisionamiento

Descriminalizacioacuten del consumo y porte para el uso

personal

Definicioacuten de umbrales (criterios objetivos) para la imposicioacuten de sanciones

Implementacioacuten de mecanismos de derivacioacuten

Fuente Elaboracioacuten propia


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El siguiente cuadro define cada una de estas alternativas sentildealando sus ventajas y principales desafiacuteos

Tipos de intervencioacuten Ventajas y desafiacuteos

Tipo de Intervencioacuten Ventajas DesafiacuteosDescriminalizacioacuten de facto Situacioacuten en la cual el consumo el porte y el cultivo personal son iliacutecitos pero en la praacutectica el nuacutemero de arres-tos y sanciones es muy bajo

Faacutecilmente aplicable No requiere de modificaciones legales

Generacioacuten de incertidumbre en el sistema de justicia ligado a altas dosis de arbitrariedadGeneracioacuten de un sistema informal ligado a la corrup-cioacuten policial Exposicioacuten de las fuerzas policiales a sanciones por el no cumplimiento de la ley Generacioacuten de zonas grises donde no estaacute definida la labor de las fuerzas policiales

Despenalizacioacuten del consumo y porte para uso personal Reduccioacuten de la severidad de las penas sin eliminar la condicioacuten de delito

Permite una aplicacioacuten maacutes proporcio-nal de las leyes de drogas

Imposicioacuten del tratamiento como sancioacuten (tratamiento compulsorio) Criminalizacioacuten del usuario de drogas y exposicioacuten al sistema penal No distincioacuten entre los distintos tipos de drogas Registro de antecedentes penales por el consumo y el porte de drogas

Descriminalizacioacuten del consumo y el porte para uso personal El consumo y el porte no reciben sanciones penales En su lugar se imponen medidas administrativas o se elimina cualquier tipo de sancioacuten

La respuesta del Estado desde servi-cios administrativos o sanitarios No implica la captura por parte de las autoridades No se registran antecedentes penales Disminucioacuten de costos para el sistema de justicia penal

La distincioacuten entre el consumo per-sonal y la posesioacuten con intencioacuten de suministro a terceros La produccioacuten la distribucioacuten y la comercializacioacuten de las drogas con-tinuacutean siendo ilegales Una definicioacuten restrictiva del porte para uso personal puede ignorar patrones de consumo ademaacutes de sancionar las dosis de aprovisionamiento Si no se establecen umbrales la Policiacutea tiene la facultad de valorar la intencioacuten de la tenencia ndash con el riesgo de la estigmatizacioacuten y discriminacioacuten contra algunos sectores

Descriminalizacioacuten de la dosis de aprovisionamientoEl porte de cantidades que superan la dosis miacutenima permitida por la ley no recibe sancioacuten penal siempre y cuando se demuestre que es para uso personal

Permite responder a praacutecticas de con-sumo social (con varias personas) sin imponer sancioacuten legal Tiene en cuenta las dinaacutemicas de distribucioacuten de las drogas las cuales suelen venderse en cantidades superi-ores a las dosis miacutenimas establecidas en la leyDa mayores maacutergenes a la posesioacuten de drogas para responder a determinados patrones de consumo Disminucioacuten de costos para el sistema de justicia penal

La distincioacuten entre el consumo per-sonal y colectivo y la posesioacuten con intencioacuten de traacutefico y venta a tercerosLa produccioacuten la distribucioacuten y la comercializacioacuten de las drogas con-tinuacutean siendo ilegales Los mayores maacutergenes de pose-sioacuten para uso personal podriacutean ser aprovechados para el traacutefico y venta a tercerosGeneracioacuten de zonas grises de difiacutecil resolucioacuten para los jueces


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Definicioacuten de umbrales (criterios objetivos) para la imposicioacuten de sancionesDefinicioacuten de cantidades liacutemite que sirven como guiacutea para distinguir entre el uso personal o comercial

Los umbrales permiten tener un crite-rio que guiacutee las acciones policiales Las cantidades liacutemites no solo pueden usarse para distinguir el uso personal o comercial sino tambieacuten entre los por-tadores de pequentildeas cantidades (cono-cidos como ldquomulasrdquo) los micro-trafi-cantes y los grandes traficantes Los umbrales permiten dar respuestas que tengan en cuenta los distintos tipos de sustancia

Mantener las cantidades liacutemite solo como un indicativo en un conjunto de variables a evaluar (como por ejemplo la intensioacuten la vulnerabilidad el rol del infractor y el tipo de sustancia)Los umbrales pueden dejar por fuera patrones de consumo de uso personal mayores que la cantidad establecida con el riesgo de criminalizar el porteMantener la capacidad de los fiscales y los jueces de decidir caso por caso de acuerdo a la evidencia disponible

Autorizacioacuten de compra y venta de pequentildeas cantidadesAutorizacioacuten de la compra y venta de pequentildeas cantidades bajo el otorgamiento de licencias y una regulacioacuten definida

Evita la exposicioacuten de los usuari-os de drogas al mercado ilegal de drogas

Todo lo que sucede en la puerta de atraacutes de los lugares de distribucioacuten continuacutea siendo ilegal generando condiciones para la existencia del mercado negroCreacioacuten de condiciones para el denominado ldquoturismo de drogasrdquo

Regulacioacuten del mercado de drogas Elimina la condicioacuten de ilicitud de las actividades que hacen parte de la cade-na de las drogas estableciendo normas para su control

La actividad de la policiacutea se concen-trariacutea en hacer cumplir la regulacioacuten concentraacutendose en un mercado negro maacutes limitado Reduccioacuten del nuacutemero de arrestos Posible reorientacioacuten de recursos a la prevencioacuten y el sistema de salud puacuteblica

Evitar la venta a menores de edad Contener la formacioacuten de un mercado negro que compita con el mercado legal Prevenir que la venta y distribucioacuten de la droga regulada maacutes allaacute de la frontera Prevenir el aumento de los accidentes de traacutensito por el uso de sustancias El aumento de otros delitos como efecto de sustitucioacuten por la peacuterdida de ingresos por la regulacioacuten

Fuente Elaboracioacuten propia basado en Secretariacutea Teacutecnica del Grupo de Trabajo sobre Alternativas al Encarcelamiento CICAD-OEA (2015) Informe Teacutecnico sobre Alternativas al Encarcelamiento para delitos relacionados con Drogas Washington DC CICAD-OEA Consorcio Internacional sobre Poliacutetica de Drogas (2012) Guiacutea sobre Poliacutetica de Drogas Disponible en httpsdldropboxusercontentcomu64663568libraryGuia-sobre-politicas-de-drogas_Segunda-edicionpdf Rosmarin A amp Eastwood M (2012) A Quiet Revolu-tion Drug Decriminalisation Policies in Practice Across the Globe UK Release Harris G (2011) Conviction by Numbers Transnational Institute ndash Series on Legislative Reform of Drug Policies No 14

Ademaacutes de estas alternativas se encuentran los mecanismos de derivacioacuten que permiten trasla-dar los casos desde el aacutembito penal al aacutembito administrativo con aplicacioacuten de medidas no punitivas En este caso la persona no llega a ser sancionada penalmente sino que en su lugar puede acceder a una oferta de tratamiento de educacioacuten y empleo Los programas de deri-vacioacuten pueden efectuarse desde el arresto en la calle o pueden llegar a un tribunal70 En este uacuteltimo caso desde la perspectiva de la salud puacuteblica es relevante mencionar que algunos me-canismos ndash como por ejemplo las denominadas cortes de drogas ndash que siguen conectando el uso problemaacutetico de drogas con el sistema judicial no son la mejor manera de prestar apoyo a personas que enfrentan un problema de adiccioacuten71

Un caso que ilustra la manera como se pueden implementar estos mecanismos dando un papel activo a la Policiacutea es el programa Law Enforcement Assisted Diversion (LEAD) en Seattle LEAD ofrece a las personas involucradas en delitos de drogas y prostitucioacuten servicios de tratamiento


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y apoyo comunitario72 Los oficiales de policiacutea pueden decidir si derivar el caso a una persona que se encargaraacute de establecer el esquema de acompantildeamiento por fuera del sistema penal Recientemente ante el incremento del consumo de heroiacutena cuerpos policiales de algunos con-dados en los Estados Unidos han optado por dar amnistiacuteas a usuarios de drogas que se acercan en busca de apoyo y tratamiento73 Tal como lo sentildeala la OEA en contextos de alta corrupcioacuten existe el riesgo de que los oficiales saquen ventaja de estos mecanismos para fines personales74

Es importante mencionar que en los paiacuteses en los cuales hay dinaacutemicas de produccioacuten de drogas tambieacuten se puede considerar el rango de opciones sentildealadas para el caso de los cul-tivadores (desde la despenalizacioacuten hasta la regulacioacuten del cultivo) Lo mismo sucede en el caso de los correos humanos (las mal llamadas ldquomulasrdquo) y los micro-traficantes que son instru-mentalizados por las redes criminales por razones de geacutenero exclusioacuten social o de su propia dependencia a una sustancia

La adopcioacuten de las alternativas debe tener en cuenta las caracteriacutesticas de cada contexto sus necesidades particulares y las capacidades institucionales Lo anterior en el marco de una poliacutetica puacuteblica que se proponga brindar una respuesta eficaz contra los eslabones maacutes fuertes mientras que se fortalece la oferta de servicios institucionales para responder a la situacioacuten de los eslabones maacutes deacutebiles Ciertamente este tipo de intervenciones no va a solucionar los problemas de fondo de las fuerzas policiales y probablemente en algunos paiacuteses tendraacute un impacto modesto en sus sistemas carcelarios Sin embargo siacute puede llegar a impulsar la adop-cioacuten de nuevos objetivos y meacutetricas ayudar a invertir de mejor manera los recursos escasos y equilibrar las respuestas del Estado con intervenciones que vayan maacutes allaacute de la aplicacioacuten de un enfoque punitivo

Conclusioacuten ni soluciones maacutegicas ni predicciones traacutegicas

Las leyes de drogas y el accionar policial tiene una relacioacuten de doble viacutea Por un lado las leyes de drogas generan una serie de incentivos y praacutecticas que marcan la labor policial sus maacutergenes de discrecionalidad su relacioacuten con la comunidad asiacute como su apego al Estado de Derecho Por el otro la fuerzas policiales determinan la manera como estas leyes son aplicadas en la calle tomando decisiones sobre el tipo y la calidad de las sanciones asiacute como el perfil de los presuntos implicados El resultado de esta interaccioacuten influye en la manera coacutemo funciona el sistema de justicia y sobre quieacuten recae el uso del derecho penal

Tomando como base lo que sucede en Ameacuterica Latina es posible afirmar que el reacutegimen de control de drogas ha sido aplicado de manera asimeacutetrica con el desarrollo de un enfoque punitivo que ha recaiacutedo sobre los eslabones maacutes deacutebiles La mayoriacutea de las personas que son capturadas portan pequentildeas dosis de sustancias pertenecen a sectores que se encuentran en situacioacuten de marginalidad y no hacen parte de una estructura criminal La evidencia disponible muestra ademaacutes que los patrones de detencioacuten estaacuten frecuentemente basados en estereotipos que recaen sobre las poblaciones maacutes vulnerables ndash inmigrantes joacutevenes mujeres y determi-nados grupos eacutetnicos y raciales Este hallazgo corresponde a lo encontrado en otros paiacuteses y regiones75 y guarda tambieacuten relacioacuten con lo que sucede con otro tipo de delitos

La aplicacioacuten de las leyes de drogas ha generado incentivos perversos que premian la represioacuten indiscriminada y que han estado acompantildeados por el uso desmedido de la fuerza y reiteradas violaciones a los Derechos Humanos Como conclusioacuten es posible sentildealar que la mezcla de


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fuerzas policiales poco preparadas caracterizadas por altos niveles de corrupcioacuten y deacutebiles me-canismos de control y una estrategia punitiva ndash deliberada y sin pocos criterios de aplicacioacuten ndash ha influido en los bajos niveles de eficiencia y legitimidad de esta institucioacuten

Como respuesta a esta situacioacuten se identificaron un conjunto de intervenciones para limitar la entrada al sistema de justicia penal para los eslabones maacutes deacutebiles Estas medidas que impli-can en algunos casos reformas a las leyes de drogas pueden contribuir a descongestionar la labor policial focalizar la accioacuten del Estado en los eslabones maacutes fuertes y ofrecer respuesta adecuadas a problemas que deben ser abordados desde el enfoque de salud puacuteblica e inclusioacuten social El impacto de estas medidas dependeraacute del tipo de drogas sobre las cuales recaigan las decisiones ndash por ejemplo el impacto de la regulacioacuten de la marihuana seraacute distinto de las inter-venciones que involucren la cocaiacutena o la heroiacutena76

Las reformas a las poliacuteticas de drogas no deben ser asumidas como la panacea de los prob-lemas y desafiacuteos que enfrenta la policiacutea Esta institucioacuten requiere de cambios y medidas de fondo especialmente cuando se trate de responder a las graves violaciones a los derechos humanos Sin embargo la adopcioacuten de medidas alternativas para los eslabones maacutes deacutebiles puede contribuir a focalizar los limitados recursos del Estado acotar los niveles de discrecio-nalidad cuando sea necesario e implementar intervenciones diferenciadas para los eslabones que componen la cadena de las drogas

Lo anterior no significa que el Estado vaya a abstenerse de hacer cumplir la ley o que la Policiacutea vaya a dejar de capturar y de desarrollar investigaciones contra el crimen organizado Por el contrario las reformas a las poliacuteticas de drogas pueden generar mejores condiciones para que el Estado cumpla con sus obligaciones tomando como una prioridad la proteccioacuten y el biene-star de los ciudadanos Comenzar a transitar por este camino no debe ser interpretado como una sentildeal de debilidad y tolerancia hacia el crimen Se trata de reorientar el sistema de justicia y los recursos limitados a los delitos maacutes graves y perjudiciales invirtiendo la relacioacuten actual siendo duros con los ldquodurosrdquo y responsables y compasivos con los deacutebiles


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53 International Crisis Group (2013) El desafiacuteo de Pentildea Nieto los caacuterteles criminales y el Estado de Derecho en Meacutexico Beacutelgica International Crisis Group Disponible en httpwwwcrisisgrouporg~mediaFileslatin-americamexicospanish048-pena-nietos-challenge-criminal-car-tels-and-rule-of-law-in-mexico-spanishpdf

54 El Paiacutes de Cali (2014) iquestCoacutemo frenar la corrupcioacuten dentro de la Policiacutea Nacional Diciembre 7 2014 Disponible en httpwwwelpaiscomcoelpaisjudicialnoticiasco-mo-frenar-corrupcion-dentro-policia-nacional

55 Teacutelam (2015) Bolivia 35 ex jefes policiales un ex ministro y un viceministro son investigados por viacutenculos con el narcotraacutefico Marzo 5 Disponible en httpwwwtelamcomarnotas20150397036-bo-livia-investigacion-narcotraficohtml

56 Emol (2015) Destituyen a policiacuteas por desaparicioacuten de droga en Paraguay Enero 19 Disponible en httpwwwemolcomnoticiasinternacional20150119699902destituyen-a-poli-cias-por-desaparicion-de-cocainahtml


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61 Human Rights Watch (2014) World Drug Report Disponible en httpwwwhrworgsitesdefaultfileswr2014_web_0pdf

62 Aunque es importante mencionar que de acuerdo al diario The Guardian si la tendencia del primer semestre de 2015 continuacutea el nuacutemero de muertes a manos de la policiacutea en los Estados Unidos podriacutea superar los 1100 Oliver Laughland Jon Swaine and Jamiles Lartey (2015) US police killings headed for 1100 this year with black Americans twice as likely to die En The Guardian Ju-lio 1 Disponible en httpwwwtheguardiancomus-news2015jul01us-police-killings-this-year-black-americans

63 Amnistiacutea Internacional (2014) Fuera de Control Tortura y Otros Malos Tratos en Meacutexico Madrid Amnistiacutea Internacional Disponible en httpwwwamnistiaorgarsitesdefaultfilesAIMexFueraControlpdf

64 Peacuterez-Correa C amp Azaola E (Coord) (2012) Ibid

65 Centro Nacional de Memoria Histoacuterica (2013) BASTA YA Colombia memorias de guerra y dignidad Pag 193 Disponible en httpwwwcentrodememoriahistoricagovcomicrositiosinformeGeneraldescargashtml

66 La Tribuna (2015) Los policiacuteas son los maacutes denunciados por violaciones de derechos humanos Abril 30 Disponible en httpwwwlatribunahn20150430los-policias-son-los-mas-denun-ciados-por-violaciones-de-derechos-humanos


68 Interpeace (2009) Violencia Juvenil Maras y Pandillas en El Salvador Informe para la Discusioacuten El Salvador Interpeace Disponible en httpwwwinterpeaceorgpublicationscentral-ameri-can-youth-programme35-youth-violence-maras-and-pandillas-in-el-salvador-spanishfile

69 Pereacutez-Correa C Silva C y Gutieacuterrez R (2015) ldquoIacutendice de letalidad Menos enfrenta-


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70 Secretariacutea Teacutecnica del Grupo de Trabajo sobre Alternativas al Encarcelamiento CI-CAD-OEA (2015) Informe Teacutecnico sobre Alternativas al Encarcelamiento para delitos rela-cionados con Drogas Washington DC CICAD-OEA

71 Drug Policy Alliance (2011) Drug Courts Are Not the Answer Toward a Health-Centered Approach to Drug Use Available at httpwwwdrugpolicyorgsitesdefaultfilesDrug20Courts20Are20Not20the20Answer_Final2pdf Justice Policy Institute (2011) Addicted to Courts How a Growing Dependence on Drug Courts Impacts People and Communities Available at httpwwwjusticepolicyorgresearch2217

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73 McCoy T (2015) ldquoThe lsquoonly townrsquo in America where cops grant amnesty to drug addicts seeking-helprdquo Washington Post August 17

74 Release Harris G (2011) Conviction by Numbers Transnational Institute ndash Series on Legislative of Drug Policies No 14

75 Caulkins J amp Chandler S (2006) ldquoLong-Run Trends in Incarceration of Drug Offenders in the USrdquo En Crime and Delinquency 52(4)619ndash41 Caulkins J amp Sevigny E (2005) ldquoHow Many People Does the US Incarcerate for Drug Use and Who Are Theyrdquo En Contemporary Drug Problems 32(3)405ndash28 Bergman M Masello D y Arias C (2014) Ibid

76 Caulkins P amp Lee M (2012) The Drug-Policy Roulette En National Affairs No 12

Juan Carlos Garzoacuten VergaraGlobal Fellow del Woodrow Wilson Center (Washington DC) e investigador asociado de la Fundacioacuten Ideas para la Paz (Colombia) Twitter JCGarzonVergara

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Wilson National Cabinet Eddie amp Sylvia Brown Melva Bucksbaum amp Raymond Learsy Ambassadors Sue amp Chuck Cobb Lester Crown Thelma Duggin Judi Flom Sander R Gerber Ambassador Joseph B Gildenhorn amp Alma Gildenhorn Harman Family Foundation Susan Hutchison Frank F Islam Willem Kooyker Linda B amp Tobia G Mercuro Dr Alexander V Mirtchev Wayne Rogers Leo Zickler

THE WOODROW WILSON INTERNATIONAL CENTER FOR SCHOLARS established by Congress in 1968 and headquartered in Washington DC is a living national memorial to President Wilson The Centerrsquos mission is to commemorate the ideals and concerns of Woodrow Wilson by providing a link between the worlds of ideas and policy while fostering research study discussion and collaboration among a broad spectrum of individuals concerned with policy and scholarship in national and international affairs Supported by public and private funds the Center is a nonpartisan institution engaged in the study of na-tional and world affairs It establishes and maintains a neutral forum for free open and informed dialogue Conclusions or opinions expressed in Center publi-cations and programs are those of the authors and speakers and do not necessarily reflect the views of the Center staff fellows trustees advisory groups or any individuals or organizations that provide finan-cial support to the Center


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Introduccioacuten

La aplicacioacuten de las leyes de drogas ha tenido muacuteltiples impactos en el accionar policial La represioacuten contra el mercado de sustancias ilegales ha generado distorsiones en las responsabi-lidades asumidas por esta institucioacuten influido negativamente en su relacioacuten con la ciudadaniacutea dispersado los limitados recursos del Estado y generado incentivos perversos Lo anterior con graves implicaciones para los derechos humanos (DDHH) asiacute como muacuteltiples casos de abuso y violencia policial

Desde la perspectiva de la salud puacuteblica la criminalizacioacuten del uso de drogas y la represioacuten por parte de la policiacutea no solo ha resultado una respuesta desmedida sino que ademaacutes ha alejado la posibilidad de brindar la atencioacuten necesaria para aquellas personas con problemas graves de adiccioacuten ndash concentrando los limitados recursos en la aplicacioacuten de medidas punitivas y criminalizando a los usuarios1 Hay evidencia suficiente para afirmar que en el marco de la prohibicioacuten la vulnerabilidad de los usuarios de drogas ha aumentado mientras que las ca-pacidades para su prevencioacuten y tratamiento han resultado insuficientes De acuerdo al Informe Mundial de Drogas 2015 elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contras la Drogas y el Delito (UNODC por sus siglas en ingleacutes) solo uno de cada seis consumidores problemaacuteticos recibe alguacuten tipo de atencioacuten2

Reconociendo esta realidad este artiacuteculo se propone identificar los principales impactos de la aplicacioacuten de las leyes de drogas en el accionar policial A partir de un anaacutelisis basado en la revisioacuten de los estudios nacionales disponibles y la sistematizacioacuten de la informacioacuten cuan-titativa formula algunas recomendaciones que pueden contribuir a generar cambios en las fuerzas policiales y en la poliacutetica de drogas en general No se pretende con este trabajo sentildealar relaciones de causalidad sino explicitar correlaciones entre la aplicacioacuten de las leyes de drogas y sus impactos negativos en la labor policial

De igual manera este escrito no se propone describir con exactitud ninguacuten caso concreto Su propoacutesito es captar los rasgos baacutesicos de un fenoacutemeno polifaceacutetico y complejo Lo anterior asumiendo que cada paiacutes tiene sus particularidades y que por lo tanto hay que tomar con res-erva las generalizaciones Las situaciones descritas en este artiacuteculo tienden a concentrarse de manera criacutetica en territorios y unidades especiacuteficas aunque no hay que perder de vista que en algunas ciudades y municipalidades pueden llegar a ser conductas recurrentes

Es importante resaltar que los bajos niveles de legitimidad de la policiacutea no se explican ni se limitan a la labor que han tenido en la ldquoguerra contra las drogasrdquo En Ameacuterica Latina hay una extensa literatura sobre las malas relaciones de la policiacutea con la comunidad que destaca la per-cepcioacuten de corrupcioacuten ineficacia y poca preparacioacuten ndash entre otros factores3 Adicionalmente es importante tener en cuenta que en la labor policial influyen muacuteltiples variables que determi-nan la manera como esta institucioacuten desempentildea su labor en las calles y los agentes toman las decisiones4 Bajo esta perspectiva este texto pretende sentildealar la actual poliacutetica de drogas como un factor agravante de los problemas que enfrenta la institucioacuten policial

Como parte del contexto es necesario referirse a la tendencia creciente del uso del derecho penal con el aumento de las conductas asociadas a las drogas y la imposicioacuten de penas severas similares a una amplia gama de delitos con consecuencias graves ndash como lo son los homicid-ios o el secuestro El jurista colombiano Rodrigo Uprimny describe esta situacioacuten como una


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