E-inclusión en la ZP de Maracaibo

La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela

Alternativas para la e-inclusion

en la ZP de Maracaibo

Trabajo de Seminario de Investigación en

E-law e E-government Responsable del Seminario:

M. Rosa Fernández Palma

Prof. Ricardo Cuberos Mejía Universidad del Zulia

Maracaibo - Venezuela Directora: Rosa Borge

Programa de Doctorado sobre

la Sociedad de la Información y el Conocimiento

Institut Iterdisciplinar d´Internet Universidad Oberta de Catalunya

Barcelona, España - Enero 2005


i

Gaudy, pensamientos,

corazón y piel…

…como siempre, a mi lado…


ii

Indice

Agradecimientos ..................................................................................... iv

Lista de Tablas ........................................................................................ v

Lista de Figuras...................................................................................... vi

Preámbulo ............................................................................................. vii

Introducción.......................................................................................... xii

1a. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. ......................................................... 1

1.1 Ámbitos del gobierno electrónico .................................................. 2 1.1.1 La participación electrónica (e-participation) ..........................3 1.1.2 La inclusión electrónica (e-inclusion) .....................................6

1.2 Estado del arte internacional en gobierno electrónico ................... 9 1.2.1 Experiencias norteamericanas ..............................................9 1.2.2 Experiencias asiáticas.........................................................10 1.2.3 Experiencias europeas ........................................................11 1.2.4 Experiencias latinoamericanas............................................13

1.3 Experiencias en la gestión territorial electrónica......................... 13

2a. Parte. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela ......................................................................................... 25

2.1 La visión multilateral ................................................................. 26

2.2 Estado actual del gobierno electrónico en Venezuela .................. 31 2.2.1 Situación de las TIC en Venezuela.......................................31 2.2.2 Iniciativas de gobierno electrónico en Venezuela..................33

2.3 Premisas para la gestión territorial participativa a través del gobierno electrónico ................................................................... 38

2.3.1 Premisas situacionales: Asentamientos periurbanos precarios.............................................................................392.3.2 Premisas operacionales: ámbitos de inclusión electrónica ...........45

2.4 Modelo preliminar para una gestión territorial electrónica e inclusiva ............................................................................................ 49


iii

2.4.1 La dimensión situacional del modelo...................................51 2.4.2 La dimensión operacional del modelo ..................................52

3a. Parte. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo......... 54

3.1 Dimensión Situacional de la ZP.................................................. 55 3.1.1 Ámbito Territorial ...............................................................56 3.1.2 Hechos Territoriales ............................................................59 3.1.3 Entes Territoriales ..............................................................60

3.2 Dimensión Operacional de la ZP de Maracaibo ........................... 62 3.2.1 Procesos Participativos........................................................62 3.2.2 Procesos TIC .......................................................................66 3.2.3 Procesos de Decisión...........................................................71

Conclusiones ......................................................................................... 77

Bibliografía .............................................................................................82


iv

Agradecimientos

En la ocasión de mi asistencia a Virtual Educa 2001, tuve la

oportunidad de conversar animadamente acerca del gobierno electrónico

municipal con unos estudiantes y un profesor, en el pabellón que la UOC

tenia instalado en el Palacio de Convenciones de Madrid. Ese primer

contacto despertó mi interés en concretar un proyecto de formación

doctoral bajo la modalidad a distancia, aspiración que tres años después

pude emprender. Vaya mi primer reconocimiento a esos gentiles anónimos

en mi memoria.

También quiero mencionar a mis profesores de la UOC Montse

Guitert, Josep Duart, Imma Tubella, Elisenda Ardèvol, Alessandra

Caporale, Jordi Alberich, y muy en particular a Rosa Borge y Maria Rosa

Fernández, a quienes agradezco su atenta apreciación a los

planteamientos de este trabajo.

Asimismo, el reconocimiento a mis compañeros de trabajo de la

Universidad del Zulia, con quienes hemos venido acariciando proyectos en

equipo, consagrando trabajo creativo y pertinente con ordenadores, pizzas

y tesón. A ellos, mi compromiso de responder con creces a sus

expectativas sobre mi programa de formación doctoral.

Pero, sobre todo, agradezco a mi país las oportunidades que me

brinda de poder desplegar una labor académica y profesional encaminada

a hacer ciudadanía, y ayudar a forjar la patria que mis hijos necesitan

para ser felices y útiles en su comunidad.


v

Lista de Tablas

Tabla 2.1. Modalidades de programas de Gobierno electrónico…………………………… 30 Tabla 2.2. Índices de accesibilidad al gobierno electrónico: América Central y del Sur……………………………………………………………………… 38 Tabla 2.3. Índice de participación electrónica: las primeras 25 posiciones a nivel mundial …………………………………………………………………………………………………….. 38 Tabla 2.4. Calidad y relevancia de las iniciativas de la participación electrónica en 35 países.…………………………………………………………………………………..... 38 Tabla 2.5. Perfil de los pobladores en asentamientos urbanos de periferia …………….. 44


vi

Lista de Figuras

Figura 1.1. Grados de participación pública ………………………………………………….. 4 Figura 1.2. Niveles de Participación …………………………………………………………... 4 Figura 1.3. Web de la ciudad de Saukaryam ………………………………………………….16 Figura 1.4. Web del Condado de Washtenaw …………………………………………….… 16 Figura 1.5. Proyecto IRIS: Portal Web (izq), sistema interno de seguimiento de solicitudes (der), modelo conceptual (abajo)………………………………………………………………. 17 Figura 1.6. SIG de la ciudad de Barcelona…………………………………………………… 18 Figura 1.7. Servicios de e-government de la ciudad de Bogotá …………………………… 18 Figura 1.8. Servicios de e-government de la ciudad de Santiago de Chile………………. 19 Figura 1.9. Servicios de e-government del sector Chacao de la ciudad de Caracas: Módulo de Atención Telemática (izq.), Infomapa (der), trámites disponibles (abajo)……. 19 Figura 1.10. Iniciativas de e-government de la ciudad de Segovia: Portal Ciudadanos2005.net (izq); Plano del PGOU (der)…………………………………… 21 Figura 1.11. Portal GIS de la ciudad de Wellington………………………………………….. 21 Figura 1.12. Selección participativa de la imagen del poblado de Hayden: Arriba: Presentación de alternativas (izq), Selección por teclado (der) Abajo: GIS de modelaje prospectivo (izq), Modelo tridimensional generado (der)………. 22 Figura 1.13. Recursos de Google Earth: Visualización de información del área periurbana de Maracaibo (izq), Interfaz de foros de discusión e intercambio de una comunidad temática (der)…………. 23 Figura 2.1. Modelo de Gestión Territorial Inclusiva …………………………………………. 51 Figura 3.1. Maracaibo y su Zona Protectora. Izquierda: Estructura vial (gris), límites parroquiales (negro) y ZP (en rojo); Der: Ocupación consolidada (rojo y amarillo), precaria (azul) y ZP (blanco)…………….. 55

La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo.

vii

Preámbulo

A partir del siglo XX y en el ámbito latinoamericano, las llamadas

universidades nacionales han estado convocadas no sólo a la formación de

profesionales calificados para los distintos campos laborales que

participan dentro de la dinámica social y económica de sus comunidades

receptoras, sino que adicionalmente deben asumir un rol activo y

protagonista en procesos de gestión pública. Contando con una cierta

inversión del Estado, dichas acciones se cumplen tanto a través de la

colaboración con entes del poder público en servicios asistenciales

directos a la comunidad, como en la atención al sector productivo

gubernamental y privado en la optimización y actualización permanente

de sus métodos y tecnologías de actuación, todo ello bajo la orientación de

un desarrollo humano sustentable en sus recursos y sostenible en el

tiempo.

Bajo tal orientación, el Instituto de Investigaciones de la Facultad de

Arquitectura y Diseño (IFAD) adscrito a la Universidad del Zulia, la

segunda universidad nacional autónoma más grande de Venezuela, ha

venido cumpliendo una labor de 36 años en proyectos de investigación

transdisciplinaria aplicada, particularmente en el campo de la

planificación territorial y el ordenamiento urbano. No sólo han sido

cuantiosos los informes de planes y proyectos desarrollados por solicitud

de organismos del sector público municipal, regional y nacional, así como

los manuscritos científicos generados a partir de sus investigaciones de

soporte, sino incluso también han sido preparados y entregados a los

entes de gobierno, múltiples sistemas de información automatizada que

apoyarían la gestión de tales planes. Allí ha estado concentrada la labor

académica del grupo de trabajo dentro del cual he estado participando por

los últimos 10 años como Profesor Titular en Infonomía para la Gestión de

Espacios Antropizados, área prioritaria de investigación que busca

canalizar el diseño de sistemas de información sobre los procesos de

ocupación del suelo y el desarrollo urbano, incorporando criterios de


viii

optimización inteligente e integración racional de fuentes documentales y

procesamiento estadístico, ello dentro de los procesos de síntesis holística

requeridos para atender apropiadamente los complejos problemas

urbanos.

Desafortunadamente, a pesar de que los sistemas informacionales

que hemos desarrollado, han tenido una utilidad esencial dentro de los

procesos de elaboración de planes y proyectos, su transferencia

tecnológica a las instituciones con atribuciones de gobierno para la

gestión de dichos planes ha sido poco exitosa. Esto se ha debido entre

otros factores a:

• La baja credibilidad del político respecto a la validez de los sistemas

informáticos. Los funcionarios prefieren tomar decisiones en virtud de

sus criterios empíricos y compromisos electorales, y no depender

estrictamente de los resultados estadísticos de un sistema

automatizado. Si el ordenador plantea un lineamiento opuesto al

criterio del político, probablemente éste considere que el ordenador

“está equivocado, porque el sistema automatizado no sabe cómo son

las cosas en la realidad”.

• La alta rotación de funcionarios en las oficinas gubernamentales no ha

permitido la permanencia en el tiempo del personal capacitado. El uso

de las TIC requiere de un nivel permanente de actualización del

personal; el problema es que justo cuando el personal se forma, es

reubicado o removido por inestabilidad organizacional o por

renovación política de la gestión.

• La baja inversión en tecnologías de información. La esporádica y tardía

adquisición de recursos informáticos, el alto costo de sistemas

diseñados para acciones de gobierno, la falta de soporte técnico eficaz

de los proveedores nacionales de tecnología, y la ausencia de una

cultura organizacional acerca de la importancia de la confiabilidad de


ix

la información, conspiran contra la inserción de sistemas con la

categoría de estado-del-arte dentro de la cotidianidad de la gestión

pública.

A estos factores se suma otra circunstancia singular: la concepción

casi esquizoide de que existen dos gestiones gubernamentales, una

aplicable a las comunidades “regulares”, que obedece al ordenamiento

jurídico, cumple con disposiciones tributarias y a la cual se debe gestar

una calidad de vida urbana bajo estándares internacionales; y otra,

aplicable a las comunidades “irregulares” (creadas espontáneamente tras

la invasión de tierras ajenas), y que por ser una mayoría de bajos recursos

financieros, se desarrolla con una marginación del régimen legal, sin

obligaciones tributarias y poca participación calificada en el desarrollo

social. Dado que esta segunda gestión involucra problemas más complejos

que afectan a mayor cantidad de personas respecto a la primera, colma

más fácilmente la atención de los funcionarios que en la mayor parte de

su ejercicio, deben declinar el uso de sistemas informáticos concebidos

para la gestión de las comunidades “regulares”.

En el marco de un nuevo enfoque de la gestión pública territorial

enfocado hacia la participación comunitaria, cuya expresión en Venezuela

se ha impulsado a través del nuevo ordenamiento jurídico producido a

partir de la nueva Constitución Nacional aprobada en 1999, y

considerando el nivel actual de las TIC respecto a su capacidad de

penetración y acceso por gran parte de la población, incluso aquella

tradicionalmente marginada de los avances tecnológicos, es que se ha

planteado la presente investigación: aquellas comunidades en condición

de gran precariedad urbana, incluso hasta aquellas marginadas en la

periferia espacial y gubernamental de nuestras ciudades, ¿podrán

participar en la gestión territorial de su entorno con el apoyo de las TIC?.

Esta interrogante parte de la base optimista de que a pesar de la

brecha digital, existen en nuestro país las capacidades tecnológicas, la


x

expectativa social y el interés gubernamental de orientar el modelo de

gestión pública hacia los postulados de la democracia participativa,

intentando movilizar no sólo aquellos sectores sociales con tradicional

acceso a los entes de gobierno, sino en particular al numéricamente

superior y aún creciente conglomerado social que vive en la exclusión y la

pobreza extrema.

En tal sentido, el enfoque como hemos venido desarrollando los

sistemas informacionales de apoyo a la gestión también deberían asumir

una orientación distinta: de haber sido diseñados como herramientas de

información taxativa acerca de las condiciones de desarrollo estipuladas

para cada sector de la ciudad en virtud de la imagen objetivo perfilada por

el planificador, ahora tendrían que ser plataformas telemáticas que

permitan evaluar propuestas alternativas particulares de desarrollo

urbano. Esta evaluación estaría sujeta ahora a lineamientos orientadores

concertados en consulta pública y ajustados periódicamente,

incorporando la integración estratégica de información tanto de origen

institucional como de la generada a partir de la participación ciudadana.

Con esta inquietud, estos meses recientes hemos combinado el

desarrollo de una investigación documental con la exploración de casos de

estudio regionales, en base a los cuales se pueda generar y validar un

modelo de gestión pública territorial con apoyo de las TIC. Particular

interés para nuestro equipo de investigación, despierta el empleo de los

sistemas de información geográfica, tecnologías sobre las cuales tenemos

una larga experiencia, y cuyo poder reside en la capacidad de

correlacionar diferentes fenómenos urbanos entre sí a partir de su

localización espacial y de su integración sistémica ambiental.

Después de varias gestiones ante las oficinas de ordenamiento

urbano de tres alcaldías emblemáticas en la región sobre la cual incide

nuestra universidad, a finales del 2005 se presentó la oportunidad de

abordar un área de características antrópicas interesantes y sobre la cual


xi

se plantea la viabilidad política y financiera del desarrollo de un plan de

actuaciones bajo enfoques participativos y con principios de inclusión

social. Esta área corresponde a la llamada Zona Protectora (ZP) de la

Ciudad de Maracaibo, franja de 20 mil hectáreas que rodea a Maracaibo,

la segunda ciudad más populosa de Venezuela. Actualmente bajo tutelaje

del ejecutivo nacional y ampliamente ocupada por asentamientos

precarios, las Alcaldías de Maracaibo y San Francisco (quienes comparten

la judisdicción del área metropolitana de Maracaibo) deberán gestionar las

actuaciones sobre dicha zona en forma mancomunada, una vez se cumpla

la transferencia de competencias hacia el poder municipal planteada para

principios del 2006. Las características de esta zona, recientemente

estudiadas por nuestro equipo de investigación con el uso de imágenes

satelitales y sistemas de información geográfica, la configuran como un

caso de estudio pertinente a los efectos de determinar las modalidades de

participación de las comunidades asentadas allí para determinar el

destino de su ámbito territorial, considerando las TIC como uno de los

canales apropiados para dicha participación.

Ricardo Cuberos Mejía 3 de Enero de 2006

La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción.

xii

Introducción

La conversión de las comunidades actuales a la cultura de la

sociedad del conocimiento, involucra no sólo un cambio cognitivo en la

forma como las personas aprecian la realidad sino que, al desencadenar

una dinámica distinta en la forma como los individuos interactúan entre

sí y con su entorno institucional, también se afectan las expectativas que

cada ciudadano tiene en el propio modelaje de su realidad.

Este cambio representa importantes retos: el cómo revertir el peligro

de las TIC como instrumentos de creación de realidades alienantes de

grandes masas en virtud de los intereses de grupos de tecnócratas

(Bordieu, citado por Matienzo, 2001), para impulsarlos como instrumentos

de liberación de barreras espaciales y cognitivas hacia una participación

activa y protagónica en procesos culturales propios.

En el contexto de nuestras realidades latinoamericanas, este cambio

de enfoque podemos abordarlo desde cuatro perspectivas:

1. El problema de la extensión periurbana ilimitada

2. La situación de exclusión social y legal de gran parte de la sociedad

3. El e-government como estrategia de profundización y ampliación de

la gobernabilidad

4. El potencial de los GIS como herramientas integrales y extensivas

para la gestión territorial

Respecto a la primera perspectiva, podemos apreciar que la

complejidad de un cambio de enfoque respecto a las TIC se multiplica en

nuestros países por dos factores que se profundizan cada vez más: el

incremento numérico de los conglomerados urbanos, y la precarización

emergente por el crecimiento de los sectores sociales en pobreza extrema.


xiii

Este fenómeno se manifiesta como un problema de control a un ilimitado

crecimiento periurbano a expensas de una ocupación agrícola dispersa,

conllevando la condena de esas nuevas comunidades a una situación de

precariedad difícilmente superable, por cuanto ellas nacen con la carencia

de servicios públicos suficientes y de fuentes de empleo urbano (Chourio,

citado por Ferrer, 2003). Al mismo tiempo, este crecimiento poblacional va

a su vez sustrayendo sostenibilidad a las ciudades, incrementando los

habitantes que dependen de la dinámica económica metropolitana y de las

fuentes externas de abastecimiento de alimentos y servicios (agua,

electricidad), y conspirando además contra la búsqueda de una racional

relación de densidad de ocupación urbana (ampliación urbana con bajas

densidades implica mayor extensión de redes de servicio y mayores

desplazamientos de transporte para grupos dispersos de personas).

Además, hay que considerar que la protección de zonas circundantes

a las ciudades, deviene de un interés surgido en muchos planificadores

urbanos del siglo XX por el control ambiental de áreas particular

fragilidad (bosques, zonas agrícolas) o de previsión para el desarrollo de

servicios metropolitanos (aeropuertos, cementerios, plantas de tratamiento

de aguas servidas, botaderos y reciclaje de basuras y desechos sólidos)

(Hall, 1996). La ocupación anárquica de estas áreas debilita la dotación de

servicios metropolitanos y la preservación de áreas de estabilización

ecológica del impacto ambiental que genera la urbe en su territorio

circundante.

Este complejo proceso de ocupación espontánea se fue dando a todo

lo largo del siglo pasado y continúa en la actualidad, por lo que para el

caso de las ciudades venezolanas, este crecimiento se ha venido

generando a costa de un proceso de ampliación de la ocupación territorial

y no por un proceso de densificación (Castellano, 2005). Aquí cabe

precisar que tal fenómeno ha respondido fundamentalmente a la dinámica

espontánea de comunidades, con poca o ninguna participación

gubernamental o de la industria inmobiliaria privada. Así, invasores


xiv

provenientes del mismo seno de la ciudad, que buscan nuevos espacios en

virtud de un galopante crecimiento poblacional producto de la

promiscuidad y la alta natalidad, se suman a los inmigrantes de pueblos

pequeños circunvecinos olvidados y desasistidos, ya sea de la propia

república o de regiones pobres de las naciones fronterizas.

De esta situación surge la segunda perspectiva: por el mismo origen

de estas comunidades, sus integrantes permanecen excluidos del régimen

formal de asistencia que brindan los órganos del Estado. No sólo no

resultan reconocidos en derechos de ciudadanía (y objetados sus derechos

humanos), sino que incluso resultan perseguidos por la justicia porque en

su dinámica de asentamiento violentan el sistema legal de tenencia de la

tierra y la plataforma de gobernabilidad oficial (IFAD, 2005). Como causa y

efecto, la miseria y la delincuencia caracterizan la situación familiar de

estas sociedades emergentes, quienes deben luchar contra la carencia de

servicios, los largos desplazamientos de transporte para acudir a plazas de

subempleo en el centro de la urbe, y una agobiante inseguridad personal

en los límites de la supervivencia.

Para el caso particular de Venezuela, hay que reconocer que en los

últimos años, los entes de gobierno han intentado cambiar el paradigma

respecto a tales comunidades (MPD, 2001), llegando muchas veces incluso

a caer en contradicciones legales al brindar asistencia y servicios de

consolidación a comunidades invasoras aún a expensas de sectores

urbanos que, a pesar de importantes carencias, podrían lograr de alguna

manera cierta calidad de vida a través de la iniciativa privada.

Bajo la aspiración de que las TIC permiten la ampliación y

profundización de relaciones entre los individuos y los órganos de

gobierno, y como parte de un proceso de construcción de ciudadanía

(Castells, Hall & Pfeiffer y Held & McGrew, citados en UN-Hábitat, 2003),

es que se plantea el gobierno electrónico como tercera perspectiva del

cambio de enfoque. A través de distintas estrategias que afectan tanto al


xv

Estado como proveedor de la plataforma de servicios de información, y a

las comunidades como destino y retroalimentación de la acción de

gobierno, se ha venido construyendo una visión humanista de la

tecnología, condicionando su desarrollo al impacto positivo que pueda

generar en la calidad de vida de las personas (WSIS, 2005a).

Aquí cabe mencionar que el desarrollo y popularización paulatina de

las nuevas tecnologías de información y comunicación en todos los países

en desarrollo, está permitiendo el acceso de numerosas personas de los

estratos socioeconómicos más desposeídos a servicios privados altamente

tecnificados como la telefonía celular e Internet, e incluso a alternativas

comunicacionales como la televisión por suscripción (en nuestro país,

frecuentemente a través de conexiones ilegales). Asimismo, son

numerosos los proyectos oficiales orientados a la automatización de la

tramitación de solicitudes ante órganos de gobierno, la creación de

infraestructura de redes alámbricas e inalámbricas, y la instalación de

puntos de acceso a Internet en comunidades remotas, ello bajo una

estrategia de mitigación de la exclusión social implícita en la llamada

brecha digital.

En tal sentido, la importancia que los órganos oficiales venezolanos

han venido dando a las TIC como herramientas de gestión de gobierno, ha

orientado a una política de Estado que busca integrar diversas fuentes de

información (individual-institucional, pública-privada) bajo una visión de

territorio y soberanía nacional, auspiciando el desarrollo de sistemas de

análisis y tomas de decisiones a múltiples niveles, ya ahora con la

incorporación de tecnologías satelitales y sensores remotos. Aquí es donde

incorporamos la cuarta perspectiva: el impulso a los sistemas de

información geográfica (GIS) como plataforma para el análisis espacial y el

monitoreo de la acción territorial. La capacidad de estas herramientas de

asociar grandes bancos de información, con datos georeferenciados y en

tiempo real capturados ya sea a través de unidades de servicio público

equipadas con sistemas de posicionamiento global (GPS) o recibidas por


xvi

sensores remotos, constituyen en el estado-del-arte la opción mejor

orientada hacia un enfoque ecologista, sistémico y sostenible del

comportamiento antrópico de territorios, permitiendo estudiar fenómenos

humanos y/o naturales en la dimensión integral que le otorga su visión

geográfica.

Estas particularidades respecto a los GIS se potencializan cuando

analizamos el problema urbano: el manejo de ingentes cantidades de

información extensiva cuyo procesamiento induce a decisiones que

afectan a miles de personas por largo tiempo, requiere del análisis integral

de escenarios que escapan del mero empirismo de funcionarios

gubernamentales (Cuberos, 2005). La recopilación de datos sobre las

actividades de la “ciudad formal” resulta un asunto complejo pero

manejable, ya que se dispone de los instrumentos tradicionales de gestión

pública que manejan las alcaldías y los organismos de control oficial. Pero

los fenómenos que se plantean en la periferia urbana, de difícil acceso por

las condiciones físicas de sus emplazamientos y por la inseguridad

causada por su ilicitud, requieren la combinación de información

pormenorizada que pueda generalizarse a través de métodos de estadística

espacial y fotointerpretación. Es aquí donde los GIS demuestran su

capacidad, gestando no sólo modelos de comportamiento urbano en zonas

apenas en formación, sino modelos predictivos que permitirían anticipar

una acción oficial preactiva que canalice de manera adecuada esta

dinámica espontánea.

Vistas estas cuatro perspectivas respecto al cambio de enfoque en la

gestión de los procesos de urbanización en ciudades latinoamericanas, y

particularmente venezolanas, resulta consecuente plantearse una serie de

interrogantes:

¿Estará nuestro país en condiciones de desarrollar una política de participación comunitaria y orientada a la gestión territorial en el ámbito urbano?

Y yendo más allá, bajo principios de inclusión social, ¿podrá


xvii

plantearse un modelo de gestión pública territorial técnica y operacionalmente viable a través del cual los pobladores de comunidades asentadas en zonas periurbanas y en condiciones precarias podrían participar en forma coordinada con los entes de gobierno, en la generación de un hábitat suburbano digno y sostenible?

¿Será posible canalizar adecuadamente esta participación para que a través de mecanismos de capacitación, estas comunidades se desarrollen bajo las pautas de consolidación de usos especiales de suelo que la ciudades requieren?

O por el contrario, la condición de ilicitud e insostenibilidad bajo el cual se conforman esas comunidades ¿constituye una condición inadmisible para que éstas asuman una coparticipación activa en la gestión del territorio que ocupan y la posible consolidación de su permanencia?

Y más allá de la justicia social implícita en la participación democrática, ¿resultará más bien un inconveniente operativo someter el destino de áreas cuyo objeto técnico y territorial obedece a intereses estratégicos del Estado, a discusiones participativas que pueden resultar obtusas e inmediatistas en virtud de embates demagógicos y populistas?

Frente a estas interrogantes, surge una hipótesis principal de trabajo,

que puede ser enunciada en los siguientes términos:

Las TIC pueden brindar a aquellas personas que habitan en asentamientos precarios periurbanos, una serie de mecanismos que permitan la participación individual y comunitaria en la gestión territorial especial de su entorno, para así combatir la exclusión social y facilitar su integración paulatina al desarrollo urbano sostenible de la sociedad venezolana.

Una investigación que permita verificar esta hipótesis conllevaría no

sólo determinar y diseñar tales mecanismos informacionales, sino incluso

implantarlos y validar su real operatividad en pos del desideratum de

integración al “desarrollo urbano sostenible”. Obviamente, esto implica un

alcance tan amplio que requiere una acción de Estado ejecutada y

evaluada en el tiempo, lo cual supera los alcances de una investigación del

orden como el abordado en este trabajo. Pero en virtud de construir una

línea de trabajo en esta materia, sí podemos abordar como objetivo


xviii

general de investigación el siguiente:

Establecer dentro de un modelo genérico de gobierno electrónico territorial aplicable a Venezuela, la propuesta de un sistema de participación convergente y sin exclusión, tanto de actores públicos como privados, para el modelaje de aquellos espacios periurbanos actualmente ocupados por asentamientos precarios, contando para ello con una plataforma TIC integradora, abierta y ubicua, con el fin ulterior de facilitar a estas comunidades su desarrollo humano alternativo y sustentable.

Para abordar este objetivo, resulta necesario establecer técnicas de

investigación en virtud de varios objetivos específicos. El primero de ellos

corresponde al discernimiento del estado actual del objeto de estudio; por

ello, se abocará a

Reconocer los distintos enfoques bajo los cuales se desarrolla el gobierno electrónico, así como el estado actual internacional de aquellas modalidades encaminadas para involucrar la participación ciudadana en la administración de su espacio urbano

Como consecuencia de esto, el segundo objetivo corresponderá a

Determinar una serie de principios orientadores para el desarrollo de sistemas que apoyen un gobierno electrónico territorial participativo e inclusivo, aplicable a las particularidades legales, sociales, políticas y tecnológicas de Venezuela.

Estos principios deben surgir de confrontar distintas modalidades de

gestión territorial participativa apoyada en TIC con las particularidades de

la realidad venezolana, haciendo parcial énfasis en las políticas de Estado

que han sido encaminadas hacia tal objetivo.

Un tercer objetivo específico buscará

Diseñar un modelo para la gestión territorial participativa de zonas periurbanas venezolanas ocupadas por asentamientos espontáneos precarios, adoptando la ZP de Maracaibo como caso de estudio, y contando para ello la incorporación de los GIS y la Internet.

Como ha podido apreciarse, este tercer objetivo surge del análisis de


xix

un caso de estudio, asumido a priori como emblemático de una situación

recurrente en las urbes venezolanas. En tal sentido, se considerarán las

particularidades actuales de la Zona Protectora (ZP) de Maracaibo, área de

20 mil hectáreas legalmente establecida hace unos 20 años como banda

de contención a la expansión de la ciudad de Maracaibo (con unos 2,7

millones de habitantes en sus 23 mil hectáreas). Esta área está

dispersamente ocupada por unas 50 mil personas que ocupan

asentamientos precarios de mediana y baja consolidación, que viven al

margen del régimen legal urbano además de sufrir todos los conflictos

sociales que caracterizan las comunidades de la periferia urbana.

Para abordar estos tres objetivos, se aplicará una investigación

documental, fundamentada en experiencias recopiladas desde la Internet,

así como de bibliografía manejada por el Instituto de Investigaciones de la

Facultad de Arquitectura y Diseño (IFAD) de la Universidad del Zulia, ya

sea escrita por el propio autor de este estudio en su condición de Profesor

Titular de dicho instituto, como del trabajo de colegas de nuestra y de

otras universidades venezolanas.

Los resultados de este trabajo resultarán altamente pertinentes y

aplicables en el seno de nuestra sociedad, ya que la colaboración

informacional y la participación social demandan una gran atención en

distintos escenarios de la vida política y tecnológica en nuestro país, y en

realidad son pocos los profesionales abocados realmente a modelizar

acerca de esta cuestión; mucho menos son los equipos de investigación

que están abordando el modelaje urbano participativo con el apoyo de los

GIS, a pesar del gran impulso que están sufriendo estas tecnologías en

Venezuela. Cabe agregar además que el propio caso de estudio constituye

una circunstancia interesante, ya que en estos inicios del 2006 se

vislumbra la viabilidad institucional de poder validar el modelo de

participación propuesto con esta investigación, gracias al apoyo de

órganos de gobierno nacional regional y local. De poderse concretar esta

validación, se podrá elaborar una interesante tesis doctoral sobre gobierno


xx

electrónico territorial en el contexto latinoamericano.

A continuación, este documento abordará las definiciones actuales

del gobierno electrónico, sus enfoques hacia la gestión territorial

participativa en Venezuela y la propuesta especifica de participación

electrónica en asentamientos precarios periurbanos a través de un caso de

estudio, complementando con un conjunto de referencias bibliográfícas y

accesos directos a la Web que ilustran más profusamente los postulados

desarrollados en la investigación.

1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial.

1

1a. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial.

Desde la propuesta del electronic town hall en Estados Unidos hacia

1992 (Gil, 2000), se ha desarrollado a nivel mundial una visión respecto al

aporte de las TIC como apoyo a las funciones de gobierno bajo un sentido

de fortalecimiento de la democracia. Esto se sustenta en el paradigma de

que, debido a que las TIC facilitan el proceso de comunicación, ellas

podrían también coadyuvar en la participación ciudadana en la gestión

pública. En tal sentido, surgen los conceptos de e-democracia

(transparencia y participación) y de e-gobierno (acceso a los servicios),

englobados dentro de una visión de la administración electrónica como

resultado de un cambio organizativo del sector publico para el

mejoramiento de servicios y el respaldo a las políticas públicas con

participación democrática (Finquelievich, 2001; Liikanen, 2003).

Para esta transformación de las funciones de gobierno y la

administración pública, resulta necesario adoptar tanto principios de

flexibilidad en la organización y actuación de la administración como de la

participación ciudadana, para lograr lo que se ha definido como visión en

este nuevo milenio del Estado-Red (Castells, 1998). En tal sentido, la

Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información estableció en su

Plan de Acción hasta el 2015 la necesidad de:

“a) Aplicar estrategias de gobierno electrónico centradas en aplicaciones encaminadas a la innovación y a promover la transparencia en las administraciones públicas y los procesos democráticos, mejorando la eficiencia y fortaleciendo las relaciones con los ciudadanos.

b) Concebir a todos los niveles iniciativas y servicios nacionales de gobierno electrónico que se adapten a las necesidades de los ciudadanos y empresarios, con el fin de lograr una distribución más eficaz de los recursos y los bienes públicos.

c) Apoyar las iniciativas de cooperación internacional en la esfera del gobierno electrónico, con el fin de mejorar la transparencia,


2

responsabilidad y eficacia en todos los niveles de gobierno”. (WSIS, 2004)

Estas acciones se han cristalizado en diversas iniciativas

internacionales que abordan términos como el eVoto, la eCiudadanía (o

eParticipación), la eCultura, la ePolítica, el eGobierno, los eMedia, y la

educación, listadas en eDemocracia (Rubí, 2005), todas ellas para orientar

el uso de las TI en tres grandes direcciones:

• Desplegar información en la Web

• Administración electrónica

• Votación y sondeos electrónicos (Ríos et alt, 2004)

De estas direcciones, abordaremos en forma pormenorizada los

conceptos específicamente relativos a la administración gubernamental

electrónica y sus modalidades.

1.1 Ámbitos del gobierno electrónico

En nuestro mundo contemporáneo, se ha convenido en denominar

como gobierno electrónico o e-Government, al conjunto de funciones o

procesos de gobierno que son cumplidos gracias al uso de las tecnologías

de la información y comunicación, usualmente bajo la Internet.

“Se define como e-Government, el uso de la TIC y sus aplicaciones por los gobiernos para la provisión de información y servicios públicos a la gente” (ONU, 2005).

Además de constituirse en “un mecanismo para aumentar la eficiencia

en la gestión interna del Estado, propiciar la transformación del Estado y

proveer de servicios permanentes, oportunos y efectivos a la población en

general”, el gobierno electrónico permite también “aumentar la

transparencia, garantizar la seguridad de la nación, fomentar el desarrollo

local, posibilitar la contraloría social, la participación en la gestión pública,


3

la soberanía tecnológica y la democracia participativa y protagónica”

(Gallegos, 2005).

El gobierno electrónico implica interacciones de tres tipos: internas

del gobierno o G2G (government-to-government); entre el gobierno y las

empresas o G2B (government-to-business y viceversa); y entre el gobierno y

los consumidores/ciudadanos o G2C (government-to-consumer/citizen, y

viceversa) (ONU, 2005). Los dos primeros tipos de interacciones

usualmente abordan la automatización de los procesos que

tradicionalmente existen dentro de los gobiernos y entre éstos y las

instituciones del sector privado; pero es en el tercer tipo, la relación entre

el gobierno y la ciudadanía, donde se cristaliza la vocación democrática

del e-government.

En este sentido, el gobierno electrónico ha venido evolucionando en

dos enfoques: el primero, el de la participación electrónica, y el segundo,

que considera al primero e incorpora aspectos adicionales, que es el de la

inclusión electrónica. A continuación, trataremos los aspectos

fundamentales que encierran cada uno de tales enfoques.

1.1.1 La participación electrónica (e-participation)

Uno de los cambios más profundos en concepción actual de la

democracia se ha venido dando en el cambio del paradigma de la

representatividad por el de la participación. Las comunidades antes

elegían al funcionario quien en su nombre asumía las decisiones a su bien

criterio; la participación impulsa al gobernante a llevar a consulta plural

sus acciones y a ejecutar lo que la comunidad le reclama.

Las tendencias hacia el empoderamiento (empowerment) de las

comunidades en las tomas de decisiones que adopta el gobierno, se han

venido reflejando en un gradiente progresivo, descrito por Kingston (1998)

en seis grados de participación pública (véase figura 1.1):


4

Figura 1.1. Grados de participación pública. Fuente: Basado en Kingston, 1998.

Este empoderamiento ha venido siendo impulsado en la actualidad

por el desarrollo de Internet y de la Web, en cuyo seno ha surgido la

llamada participación electrónica:

“es toda actividad de los ciudadanos voluntaria (y) encaminada a influenciar en la selección de los gobernantes o en la toma de decisiones públicas, pero que se canaliza o se produce a través de medios electrónicos o telemáticos” (Borge, 2004).

La participación electrónica puede calificarse en varios niveles, cuyo

nivel de interactividad expresa el carácter representativo o participativo

del ejercicio democrático que cumple el gobierno. En este sentido, Borge

(2005) establece un modelo de cinco niveles a partir de la Escalera de

Participación de Arnstein (1971) exhibido en la figura 1.2.

Información divulgación documental

Democracia Representativa

Comunicación correos y buzones de comentarios

Consulta encuestas, sondeos

Democracia Participativa

Deliberación debates, foros, chats

Participación en decisiones y elecciones voto electrónico, debates vinculantes

Figura 1.2. Niveles de Participación. Fuente: Basado en Borge, 2005

La idoneidad de la Web y la Internet para apoyar estos distintos

niveles de participación se sustenta en la capacidad que tienen estas


5

tecnologías “en poner a disposición de los usuarios una gran cantidad de

información y permitir el diálogo y la deliberación entre un número

indeterminado de personas”. Por ello, “Internet tienen un carácter

claramente democratizador y participativo (y) ofrece la posibilidad de una

comunicación interactiva entre los internautas y los políticos” (Borge, 2004).

Según la Organización de las Naciones Unidas - ONU (ONU, 2005), la

revisión actual de los distintos desarrollos de gobierno electrónico en

funcionamiento, presentan cinco escaños paulatinos de interactividad y

participación:

• La presencia emergente resulta el primer nivel de publicación con

información básica y limitada. Incluye una página Web, con algunos

vínculos a distintos departamentos, un mensaje institucional y

algunos documentos básicos de la organización.

• En la presencia mejorada, el gobierno informa algunas de sus

políticas públicas y fuentes de financiamiento, así como documentos

en archivo como normativas, informes y bases de datos. A pesar de

que los usuarios pueden buscar documentos y disponer de un mapa

del sitio, la interacción es fundamentalmente unidireccional y fluye

del gobierno al ciudadano.

• Es en la presencia interactiva cuando los servicios en línea del

gobierno funcionan de manera interactiva con los usuarios

permitiendo operaciones como descargar formatos de pagos de

impuestos o solicitudes de documentos, acceder a algunos mensajes

relevantes por audio o video, o contactar los funcionarios por correo

electrónico. Además, el sitio resulta actualizado con gran regularidad.

• En la presencia transaccional, se genera una interacción de doble

sentido entre el ciudadano y el gobierno, permitiendo pagos en línea

con tarjetas de crédito o débito, tramitación de documentos de

identidad y otros trámites similares las 24 horas al día y los 7 días de


6

la semana. Los proveedores de bienes y servicios pueden incluso

cobrar sus facturas a través de conexiones seguras certificadas.

• La presencia en línea constituye el nivel más sofisticado de las

iniciativas del gobierno electrónico. Integra relaciones G2C, C2G y

G2G, albergando un diálogo bidireccional con la sociedad, a través de

formatos interactivos tales como pantallas para envíos de

comentarios y mecanismo de consulta en línea. A través de estas

deliberaciones participativas, el gobierno solicita a los ciudadanos

sus opiniones respecto a políticas públicas y proyectos de ley.

Además, en este enfoque está implícita la integración de distintas

agencias del sector público, bajo la comprensión del concepto de

toma de decisiones en colectivo a través de la democracia

participativa y empoderamiento del ciudadano.

El fortalecimiento paulatino de los servicios en línea que los

gobiernos van construyendo frente a sus ciudadanos, implica incrementar

el acceso del ciudadano a trámites burocráticos y a compendios de

información electrónica para promover su participación en tomas de

decisiones que puedan afectarlo tanto a nivel social como individual. Por

ello, promover la participación electrónica de los ciudadanos debe ser el

punto de partida de un gobierno socialmente inclusivo, visión humanista

y de equidad urgente en nuestros países que sufren de una gran brecha

digital.

1.1.2 La inclusión electrónica (e-inclusion)

En la mayoría de los países en desarrollo de todo el mundo se ha

venido tomando conciencia acerca de la necesidad de involucrar los

diferentes sectores sociales de la vida nacional, regional o local, en la toma

de decisiones. Esto no sólo con la intención de democratizar el ejercicio de

gobierno, sino de incluso para incorporar, con sus capacidades y

aptitudes propias, a distintos sectores comunitarios y empresa privada en


7

la ejecución de los planes y proyectos de desarrollo nacional.

Lograr este cambio de paradigmas en economías mayormente

controladas por la acción de los gobiernos, a partir de iniciativas

desarrolladas con las TIC, implica un compromiso político para viabilizar

la reorganización de la cultura del Estado y las inversiones en

infraestructuras de información. Para hacer más socialmente eficiente las

inversiones, este compromiso debe considerar la atención a todos los

ciudadanos, incluyendo aquellos marginados por su nivel económico,

localización geográfica, discapacidades físicas y diferencias culturales o

étnicas.

A este efecto, resulta imperativo adoptar una visión orientada a “la

construcción de una sociedad de la información inclusiva, basada en la

apreciación de las capacidades de cada una de las personas, la dignidad

que las alternativas económicas y sociales brindan, y la libertad individual

o social en aprovecharlas” (ONU, 2005). Por ello, el desarrollo del gobierno

electrónico debe enfocarse hacia la inclusión de todos los grupos de la

población, diversificando el manejo de las TIC de manera tal que aquellos

con bajos ingresos, las mujeres, los discapacitados, las minorías

culturales y quienes viven en áreas rurales, puedan ser sistemáticamente

incluidos en los inminentes beneficios de las nuevas tecnologías. Por

tanto, para construir una sociedad de la inclusión, el e-government debe

expandirse al concepto de la e-inclusion.

Ya que las TIC facilitan la diseminación masiva de información y la

oportunidad de obtener respuestas en base a la misma, ellas pueden

constituirse en el canal idóneo para un trabajo conjunto inclusivo entre

gobierno y ciudadanos dentro de la gestión pública. Esto conlleva el

impulso a oportunidades para el empoderamiento social y económico de

todos los ciudadanos sin excepciones.

Lograr este objetivo, implica la adopción responsable de una serie de

imperativos (ONU, 2005):


8

1. reconocer la importancia de proveer iguales oportunidades para todos

en su participación dentro de la sociedad de la información;

2. el compromiso y el liderazgo para una agenda de desarrollo de las TIC

debe ser política de Estado, asegurando que cada paso adoptado en

virtud de las metas y los objetivos de los países sean inclusivos para

la mayoría de la sociedad, incorporando a las comunidades

tradicionalmente marginadas;

3. debe formularse una estrategia de desarrollo social inclusivo que

apunte al empoderamiento de cada uno de los ciudadanos en virtud

de sus capacidades y expectativas;

4. las políticas y programas gubernamentales necesitan ser

reestructurados con el rol de unas TIC intrínsecamente integradas en

los sistemas de gobierno y los planes de desarrollo; y

5. se requiere la formulación de una estrategia de desarrollo basada en

una utilización efectiva de unas TIC que consideren los valores

culturales autóctonos, para lograr que el gobierno, las empresas y los

ciudadanos adopten un rol equitativo y beneficios mutuos.

Todos estos imperativos impulsan una interacción entre el Estado y

los ciudadanos que migra hacia una colaboración y participación activa en

la toma de decisiones. Este objetivo demanda la redefinición de los

procesos, mecanismos y los órganos institucionales a través de los cuales

la información es requerida y suministrada. Para esto, los gobiernos

necesitan formular unas estrategias nacionales basadas en la evaluación

de las necesidades de infraestructura, capital humano y requerimientos

financieros y sociales al crisol de la disponibilidad de recursos

económicos, financieros y humanos; en virtud de la sostenibilidad social,

estas acciones deben ser manejadas dentro del concepto integral de la e-

inclusion y activamente encaminadas a promover el acceso para todos.


9

1.2 Estado del arte internacional en gobierno electrónico

Existen múltiples foros virtuales que comparten experiencias y

debaten acerca de las iniciativas del gobierno electrónico. En este mismo

sentido, las Naciones Unidas han venido publicando informes periódicos

respecto al avance en este campo; el último de ellos, publicado en

diciembre de 2005, expone una evaluación por naciones que de manera

muy particular hace énfasis en el nivel de participación ciudadana que

involucran los portales oficiales de los gobiernos en Internet, con una

especial consideración a aquellas características que los hace inclusivos a

diferentes capacidades y situaciones de los ciudadanos.

A continuación, se reseñarán a modo ilustrativo nueve de estas

iniciativas de e-government; en la segunda parte de este documento, este

espectro de alternativas será complementado a través de la referencia a

otros ejemplos de gobierno electrónico, particularmente aquellos asociados

específicamente a la gestión territorial y que dependen de entes distintos

al gobierno nacional.

1.2.1 Experiencias norteamericanas

Resulta previsible considerar que el diseño del gobierno electrónico

estadounidense resulte paradigmático en cuanto al estado-del-arte se

refiere. Comprendiendo la multiplicidad de sistemas y procesos que los

distintos entes de gobierno poseen, el mérito principal de este proyecto es

que consta de un portal universal que permite la búsqueda en 51 millones

de páginas Web de información gubernamental, así como una estructura

de navegación por trámites de muy fácil comprensión, organizado por

tópicos de acuerdo a grupos de interés o “audiencias”. Integra todo tipo de

herramientas de interactividad, e incorpora el uso de varios idiomas

principalmente el español (véase en http://www.firstgov.gov ).

Frente a esta experiencia, el sitio oficial bilingüe del Canadá resulta el

líder nacional de accesos por Internet, suministrando múltiples servicios


10

al ciudadano a través de portales asociados.

“El objetivo de la iniciativa Gobierno en-Línea es emplear tecnologías de información y comunicación para proveer a los canadienses de un acceso adecuado a servicios integrados y centrado al ciudadano en cualquier moment, en cualquier lugar y en el lenguaje oficial de su preferencia” (véase en http://canada.gc.ca)

Este sitio posee un modo de personalización por usuario, así como

interfaces para acceso inalámbrico y desde celulares, garantizando

respuestas por correo electrónico a cada solicitud que hacen los

ciudadanos con la prontitud de un solo día hábil.

1.2.2 Experiencias asiáticas

Al igual que Canadá, el portal eCitizen de Singapur además de

permitir el acceso organizado y sencillo a todos los servicios

gubernamentales, posee un modo de personalización que permite que los

ciudadanos puedan recibir por correo electrónico o mensajes de texto

SMS, desde noticias parlamentarias hasta recordatorios de devoluciones

de libros a bibliotecas públicas o notificaciones de renovación de

documentos. Asimismo, dispone de una conectividad que permite a los

ciudadanos el pago electrónico de cualquier tasa o compromiso con

cualquier agencia de gobierno (véase en http://www.ecitizen.gov.sg)

El sitio oficial del gobierno japonés es uno de los sólo ocho que a nivel

mundial contempla la alternativa de acceso inalámbrico llamado m-

government (gobierno móvil). Éste ofrece navegación a través de teléfonos

celulares tanto para presentar información en tiempo real acerca de

eventos de tránsito o clima, ya sea en tierra como en agua, así como para

reportar problemas y reclamos (véase en http://www.e-gov.go.jp).


11

1.2.3 Experiencias europeas

Dinamarca enmarca su portal de gobierno bajo el formato de diálogo

electrónico. Constituye “una herramienta orientada al diálogo sobre

Internet para apoyar los esfuerzos de relación de calidad entre los

ciudadanos y sus representantes electos” para dar soporte al proceso de

empoderamiento ciudadano. En este sentido, su más distintiva

característica es que los debates virtuales resultan vinculantes para las

tomas de decisiones del gobierno, ya sean éstas de carácter nacional

regional o local (véase en http://www.danmarksdebatten.dk)

Asimismo, el observatorio de e-government europeo, en su reporte

anual de la situación en los 25 países de la Unión publicado en noviembre

pasado (Chevallerau, 2005), retrata los alcances de cada presencia, entre

las que destaca la iniciativa británica Transformational Government

Enabled by Technology, con cuya aprobación en noviembre pasado se

pretende transformar todo el sector de gobierno electrónico nacional para

asegurar que:

• los ciudadanos y las empresas tengan un acceso personalizado en

sus interacciones con el gobierno, orientándolo hacia la prestación de

nuevas oportunidades de servicio;

• los contribuyentes se beneficien del mejoramiento en la eficiencia del

gobierno;

• los ciudadanos, las empresas y las comunidades se beneficien de

mejores regulaciones, reducción de papel y menores costos que

apoyen la consecución de un sector público más efectivo y moderno;

• los servidores públicos dispongan de mejores herramientas para

cumplir sus labores y proveer mejores servicios;

• los creadores de políticas serán más capaces de lograr sus


12

intenciones en la práctica;

• los gerentes sean capaces de trasladar recursos internos de oficina a

la atención al público; y

• los ciudadanos se sientan más involucrados en los procesos del

gobierno democrático (HM Government, 2005).

Ese mismo mes, el gobierno español aprobó el llamado Plan Avanza

(Plan 2006-2010 para el desarrollo de la Sociedad de la Información y de

Convergencia con Europa y entre Comunidades Autónomas y Ciudades

Autónomas) que respecto a la administración electrónica, persigue:

“Garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrónicamente con las AAPP, para lo cual la totalidad de los servicios prestados por las Administraciones deberán ofrecer en 2010 como mínimo alguna de sus prestaciones a través de Internet.

Establecer los mecanismos para que la oferta de servicios en línea se corresponda con la demanda existente, creando un catálogo claro de servicios electrónicos.

Garantizar la existencia de canales adecuados para que todos los ciudadanos y empresas puedan hacer uso de los servicios proporcionados por las Administraciones Públicas.

Modernizar las Administraciones Públicas españolas en términos de mejora de la calidad, agilidad y rendimiento de los servicios a los ciudadanos, eficiencia en el uso de los recursos públicos, reducción de costes, satisfacción de los usuarios, integración interdepartamental y simplificación administrativa.

Crear estructuras de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales)”.

Este plan estipula metas concretas como la interoperabilidad de

servicios electrónicos, la instalación en todos los organismos del Estado

del Servicio de Notificaciones y Comunicaciones Telemáticas Seguras, el

pago telemático de todas las tasas y precios públicos, y la


13

georreferenciación de la ubicación de todas las oficinas y recursos

públicos (MITC, 2005).

1.2.4 Experiencias latinoamericanas

A pesar de la precariedad de recursos de la región respecto a otros

continentes, algunos países de América Latina ubican sus sitios de

gobierno electrónico bien ranqueados dentro de la esfera internacional.

Uno de ellos es Chile: debido a que el gobierno central agrupa la atención

al ciudadano más importante del país, su portal esta diseñado para

facilitarle el acceso a todos los servicios en línea disponibles, así como

derivaciones a subsitios de gobiernos regionales, y diversas transacciones

en línea y servicios sobre seguridad y defensa de los consumidores (véase

en http://www.tramitefacil.gov.cl/)

Otro país que mantiene su liderazgo regional es Brasil, cuyo portal de

gobierno es considerado el más efectivo de América Latina. La información

y los servicios más pertinentes se encuentran agrupados en 30 subgrupos

temáticos fácilmente comprensibles por el ciudadano, que permiten

operaciones en línea tales como pagos de impuestos, servicios de salud u

obtención de información legal. Asimismo, incorpora servicios financieros

para las empresas que operan a través de un software que se descarga del

sitio Web (véase en www.e.gov.br).

1.3 Experiencias en la gestión territorial electrónica

En las sociedades actuales, la gestión pública del desarrollo social

debe constituir un proceso intencionado de articulación de los distintos

factores que actúan dentro del Estado para encaminar las decisiones y

actuaciones bajo un modelo de sociedad convenido democráticamente y

con criterios de sustentabilidad ambiental y sostenibilidad temporal. El

estudio de cómo este proceso aborda la localización tanto de los actores


14

como de sus actuaciones, es objeto de la gestión territorial, la cual a

través de políticas de ordenamiento y acciones promotoras de ciertas

modalidades de antropización, promueve una relación armónica entre las

actividades humanas y el entorno natural.

El concepto de territorio asume diferentes escalas: la comprensión del

funcionamiento de los ámbitos del territorio nacional y regional implican

un alto nivel de abstracción, por lo cual los técnicos y especialistas

asumen un rol dominante en la conceptualización de políticas y

programas. La escala más cercana a la cotidianidad del ciudadano es la

del territorio urbano, que percibe en su día a día al llevar a sus hijos al

colegio, al regar las plantas de su patio o al acudir a un centro de salud.

En este sentido, y considerando las particularidades del modo de vida

que se desarrolla en los centros poblados, es que surge la gestión

territorial urbana “como un proceso orientado a identificar, convocar y

movilizar fuerzas, en torno a las distintas alternativas de intervención que

tienen los actores públicos y privados para alcanzar el ideal de Estado y de

sociedad que los guía” (UNIPILOTO, 2005).

La gestión territorial urbana planifica, ejecuta, supervisa, informa, y

administra los espacios que ocupan los centros poblados. Para ello,

maneja una serie de instancias tales como el catastro, los sistemas

prediales, la calidad ambiental, los sistemas viales y de transporte, los

servicios asistenciales (salud y educación), los espacios de ocio, recreación

y deporte, y los equipamientos de infraestructura urbana (redes de

servicio y grandes equipamientos) (GMLP, 2005).

Esta gestión territorial usualmente es coordinada por los gobiernos

locales, a través de sus alcaldías, ayuntamientos, juntas distritales o

similares. El desarrollo del gobierno electrónico participativo en los

últimos años se ha reflejado en la presencia de estas instituciones locales

en la Internet para prestar servicios en línea a sus ciudadanos. A

continuación, revisaremos algunas experiencias ilustrativas de tales


15

modalidades de participación electrónica.

En el ámbito de la gestión territorial urbana, muchas ciudades en

todo el mundo poseen un modesto portal con información acerca de su

localidad, los entes de gobierno, atractivos turísticos y otros aspectos de

interés. En años más recientes, tales sitios han venido incorporando la

posibilidad de localizar información en mapas a través de tecnologías GIS,

hacer pagos electrónicos y tramitar solicitudes en línea, bajo iniciativas

que han dependido de una buena visión del gobierno local, el apoyo de

otras instancias del gobierno nacional y regional, la consecución de

recursos financieros y tecnológicos para tales plataformas y la promoción

de mecanismos de participación de los ciudadanos en la toma de

decisiones frente a problemas de la ciudad.

Entre las experiencias exitosas del gobierno electrónico aplicado a la

gestión territorial, divulgadas por la Unión Internacional de

Telecomunicaciones en ocasión de la Cumbre Mundial de la Sociedad de

la Información celebrada en Túnez en noviembre pasado, se reseñó la

encomiable experiencia de la ciudad de Saukaryam en India. En su portal

publicado desde 2001, los usuarios pueden cumplir diversos trámites

como efectuar y revisar el estatus de sus solicitudes de servicios públicos,

recibir información acerca de nacimientos y defunciones, o monitorear la

recolección de basura, además de revisar grandes bancos de información y

noticias. Posee un sistema de pagos en línea que está integrado con la red

bancaria local, así como posee una integración con la red de transporte

masivo local. El callejero está desarrollado sobre una aplicación GIS, que

permite al usuario la visualización y búsqueda de información cartográfica

de la ciudad y sus alrededores. Pero aparte del amplio abanico de

servicios, el principal mérito de este portal es que surgió a partir de la

integración de iniciativas entre el gobierno local, la empresa privada y los

ciudadanos organizados (véase figura 1.3).

De la misma manera, muchas ciudades estadounidenses, incluso


16

hasta poblados menores, han desarrollado presencias robustas en la Web.

Como un ejemplo de ello, en el portal del Condado de Washtenaw en

Michigan (véase figura 1.4), muchas de las aplicaciones de gobierno

electrónico se desarrollan a través de una interfaz GIS, que provee a los

usuarios distintos mapas temáticos de la ciudad, localizar direcciones y

servicios clave además de dar acceso transaccional a información catastral

y de otros temas a través del acceso a bases de datos georreferenciadas.

Figura 1.3. Web de la ciudad de Saukaryam Fuente: http://www.saukaryam.org

Figura 1.4. Web del Condado de Washtenaw. Fuente: http://www.ewashtenaw.org/government/departments/gis/MapWashtenaw_Main.htm

En el contexto iberoamericano, podemos destacar el proyecto IRIS

(Incidencias, Reclamaciones y Sugerencias), impulsado por el

ayuntamiento de Barcelona para gestionar las quejas y sugerencias de los

ciudadanos a través de Internet. IRIS es un sistema multicanal que

gestiona los requerimientos de los ciudadanos con la finalidad de

corresponsabilizarlos con la calidad de vida y las prestaciones de sus


17

servicios urbanos (véase figura 1.5). Esta plataforma, fundamentada en el

procesamiento de planteamientos presentados por los ciudadanos ya sea a

través de una línea telefónica gratuita o de la página Web del

ayuntamiento, es administrada por la Oficina de Atención al Ciudadano,

integrando los diferentes departamentos y empresas de la organización,

procesando hasta 1000 solicitudes diarias en 1600 categorías distintas.

A esta plataforma de participación se unen la Red Ciudadana, en la

cual los ciudadanos pueden suscribirse para recibir boletines informativos

a través del correo electrónico, y una sistema GIS, donde se

georreferencian incidencias determinadas por los funcionarios o

denunciadas por los ciudadanos (véase figura 1.6).

Figura 1.5. Proyecto IRIS: Portal Web (izq), sistema interno de seguimiento de

solicitudes (der), modelo conceptual (abajo). Fuente: http://w6.bcn.es/ya2/baViewFrameDocumentAc.do


18

Figura 1.6. SIG de la ciudad de Barcelona. Fuente: http://www.bcn.es/guia/welcomee.htm

Varias de las urbes que pertenecen a la Unión de Ciudades Capitales

Iberoamericanas (UCCI), han desarrollado sistemas transacionales

similares. La Alcaldía de Bogotá cuenta en su portal con el llamado

Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (véase figura 1.7), además de

reafirmar su liderazgo internacional en publicación de información

georreferenciada a través de un robusto GIS.

Figura 1.7. Servicios de e-government de la ciudad de Bogotá. Fuente: http://alcaldia03.bogota.gov.co/sdqs

Santiago de Chile (figura 1.8) y el sector Chacao, de la ciudad de

Caracas (figura 1.9), poseen también servicios similares, con apoyo de GIS

sobre Internet. Chacao posee un Módulo de Atención Telemática al

Ciudadano, el cual permite múltiples trámites municipales y algunos

formularios para su descarga.


19

Figura 1.8. Servicios de e-government de la ciudad de Santiago de Chile. Fuente: http://santiagoenlinea.munistgo.cl/portalinternet/principal.asp

Información General del Municipio, la Alcaldía y sus Actividades

Policía, Seguridad

Policía de Circulación, Tránsito Atención Médica, Salubridad Pública Ruidos Molestos, Protección Civil, Desastres Naturales

Emergencias 171

Aseo Urbano, Reclamos Aseo Urbano, Solicitud de Servicios Aseo Urbano, Información Aseo Urbano, Facturación Carta de Residencia, Registro Ciivil, Atención Legal

Deportes, Parques y Recreación

Atención a la Tercera Edad, Atención a la indigencia, Atención Infantil.

Educación Preescolar, Básica

Ayudas Económicas Arte, Cultura y Eventos Culturales Eventos y Relaciones Sociales Impuestos y Permisos para Comercio y Actividades Catastro, Parcelas, Exención de impuestos para la 3a edad

Planeamiento Urbano, Proyectos, Mobiliario Urbano, Kioscos

Construcción, Permisos, Inspecciones, Terrenos Baldíos

Obras Públicas, Alcantarillas, Baches, Aceras, Iluminación, Aguas Blancas y Negras, Árboles.

Oficina del Alcalde Otro

Figura 1.9. Servicios de e-government del sector Chacao de la ciudad de Caracas: Módulo de Atención Telemática (izq.), Infomapa (der), trámites disponibles

(abajo). Fuente: http://www.chacao.gov.ve/default.asp


20

Si bien estas modalidades de gobierno electrónico participativo ya

están siendo bastante replicadas en todo el mundo, existen variantes

sumamente interesantes que reseñar. Una de ellas ha sido la experiencia

multitudinaria desarrollada en Madrid a través del proyecto

MadridParticipa. A través de accesos multicanales, que incluyeron

Internet, telefonía Java, mensajes SMS y kioskos presenciales, casi 140

mil personas se involucraron en una consulta ciudadana sobre diferentes

aspectos del desarrollo de la ciudad.

“Consultas electrónicas como la de MadridParticipa contribuyen notablemente a evitar la deriva de la actual democracia representativa hacia modelos con un elevado protagonismo de los partidos políticos y una marginación cada vez más clara de los ciudadanos. Estas consultas reivindican un modelo de democracia participativa que equilibra los peligros mencionados”. (Barrat y Reniu, 2004)

Segovia ha sido también protagonista de iniciativas interesantes. El

proyecto Ciudadanos2005.net

“recrea en Internet el concepto del ágora griega o plaza pública en la que tanto los ciudadanos como sus representantes políticos y civiles exponen públicamente aquellas propuestas que consideran de interés para la comunidad y las someten a debate y deliberación del conjunto de los participantes. Aquellas propuestas con un mayor respaldo ciudadano son susceptibles de ser votadas por el Ayuntamiento en el pleno municipal y puestas en marcha con la implicación de los ciudadanos y las asociaciones que han participado en el proceso de deliberación” (Ayuntamiento de Segovia, 2005).

Propuestas como el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de

Segovia que fue publicado para consulta desde octubre pasado, pueden

ser conocidas y discutidas por los ciudadanos en foros abiertos (véase

figura 1.10). Al igual que Segovia, otros 80 ayuntamientos de toda España

se han involucrado en esta iniciativa inscrita en el programa europeo

eEurope2005 que impulsa una Sociedad de la Información para todos

dentro del “principio de participación de los ciudadanos en los asuntos

públicos reconocido y fomentado por los propios gobiernos locales”

(Ayuntamiento de Segovia, 2005).


21

Figura 1.10. Iniciativas de e-government de la ciudad de Segovia: Portal Ciudadanos2005.net (izq); Plano del PGOU (der). Fuente:

http://www.segovia.ciudadanos2005.net/.

Otras alternativas de interés han sido desarrolladas en los Estados

Unidos. La ciudad de Wellington en California, aparte de poseer un portal

Web con servicios en línea como los ya descritos respecto a otras

ciudades (véase figura 1.11), ha incorporado una herramienta colaborativa

que permite incorporar información nueva en su interfaz GIS en forma

remota; por ahora, esta incorporación se mantiene reservada al personal

que da mantenimiento al sistema, pero se espera que en un futuro, los

ciudadanos pueda hacer sus requerimientos localizándolos ellos mismos

en los mapas urbanos.

Figura 1.11. Portal GIS de la ciudad de Wellington. Fuente: http://gis.tcw.ca/maps/go


22

En una actividad participativa desarrollada en el área agrícola de

Hayden en Colorado, sus habitantes fueron apreciando un conjunto de

propuestas de viviendas, cercados, anuncios, tiendas y calles para

establecer por consenso el carácter visual de su poblado (véase figura

1.12). A medida de que se presentaba cada alternativa, los asistentes iban

realizando individualmente su selección en un dispositivo similar a los que

emplea el público de estudio en programas de televisión en vivo. Cada una

de las variantes que ganaban el apoyo mayoritario de los asistentes,

afectaba en tiempo real un modelo prospectivo desarrollado en GIS, cuyos

resultados podían ser visualizados en tres dimensiones por los ciudadanos

(Martin et alt, 2005).

Figura 1.12. Selección participativa de la imagen del poblado de Hayden: Arriba: Presentación de alternativas (izq), Selección por teclado (der)

Abajo: GIS de modelaje prospectivo (izq), Modelo tridimensional generado (der). Fuente: http://gis.esri.com/library/userconf/proc05/papers/pap1939.pdf

Una última experiencia que podemos registrar en este breve

inventario, es la derivada de los proyectos de planetas virtuales. Google

Earth, liberado en Internet a mediados del 2005 (GOOGLE INC, 2005),


23

consiste en una interfaz telemática GIS que permite gratuitamente a los

usuarios localizar en todo el planeta, direcciones en calles y avenidas,

hacer acercamientos, realizar búsquedas espaciales de establecimientos y

acceder a sus vínculos en páginas Web, obtener reportes de

establecimientos y rutas de manejo, guardar localmente las búsquedas,

manejar capas de información, construir terrenos y edificaciones en 3d, y

calcular distancias. Pero lo realmente contundente de esta herramienta es

que permite el intercambio abierto de información georeferenciada a través

de una comunidad virtual (véase figura 1.13). Esto la constituye en una

plataforma sumamente poderosa para soportar foros de discusión

respecto a fenómenos existentes o propuestas planteadas sobre cualquier

territorio del planeta. Dado que el servicio es de muy reciente despliegue,

los usos que tendrá en proyectos de gobierno electrónico se vislumbran de

profundo impacto.

Figura 1.13. Recursos de Google Earth: Visualización de información del área periurbana de Maracaibo (izq), Interfaz de foros de discusión e intercambio de

una comunidad temática (der). Fuente: http://www.keyhole.com/body.php?h=products&t=keyhole2LT

En la siguiente parte del documento, se abordarán las premisas que

deben delinear la participación y la inclusión en la gestión territorial

venezolana a través de herramientas Web y GIS. Para ello, se revisarán los


24

enfoques multilaterales respecto a tratamiento del gobierno electrónico en

América Latina. Continuará el documento con el análisis de una de las

problemáticas territoriales que causa mayor exclusión en América Latina:

los asentamientos precarios en áreas periurbanas. En virtud de ello, se

perfilará una serie de lineamientos para el diseño de un modelo de gestión

urbana participativa dentro del marco legal venezolano. Finalmente, y

enmarcada dentro de tales lineamientos, se concluirá con una propuesta

específica para un caso de estudio que sufre el tipo de condiciones de

exclusión y precariedad que las TIC están llamadas a revertir.

Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela.

25

2a. Parte. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela

Como se ha podido apreciar, el desarrollo de gobierno electrónico en

la gestión territorial ha venido abordando aquellos factores que en forma

específica afectan el ordenamiento urbano: las relaciones vecinales en

áreas residenciales, la calidad de los servicios públicos, la plusvalía sobre

la propiedad y tenencia de terrenos, la relación socio-económica entre

usos urbanos, y los requerimientos de accesibilidad y transporte entre las

localizaciones espaciales de tales usos, entre otros aspectos. Dada la

dinámica vertiginosa de ciudad, este ordenamiento, que tradicionalmente

surge de disposiciones formuladas por expertos en un momento

determinado (lapso de formulación del plan urbano), padece de manera

inherente de un desgaste de vigencia, ya que es asíncrono con las dudas y

planteamientos que presenta la comunidad en el día a día. Por tal razón,

la planificación urbana normativa (e incluso la llamada “estratégica”),

sufren el dilema de establecer disposiciones que caen o en el excesivo

detalle o en la ambigua generalidad de los escenarios, sufriendo de una

pérdida de credibilidad por parte del funcionario regulador quien por ello

se ve inducido a ejecutar una gestión de arbitrios meramente empíricos,

intuitivos y con pocos mecanismos de validación de sus decisiones.

En este sentido, a partir de los años 80, los llamados sistemas de

información geográfica irrumpieron en forma prometedora en los ámbitos

de planificación urbana, para soportar el desarrollo del llamado “modelaje

urbano”: un sistema de simulación digital de las actividades y relaciones

propias de todo asentamiento poblacional, considerando las

características de localización que ocupa cada elemento. Hasta ahora,

tanto éstos como otros sistemas automatizados han ayudado a los

funcionarios en la representación de realidades actuales y previstas,

considerando las variables socio-económicas de cada ámbito urbano; su

gran dificultad técnica nace del proceso de alimentación de datos,

condicionado siempre al trabajo de especialistas que hacen los


26

levantamientos periódicos de información bajo sistemas auditores

restrictivos.

Frente a estas estrategias de automatización de la gestión, siempre en

manos de los técnicos y funcionarios, surge la necesidad de incorporar a

las comunidades en las tomas de decisiones bajo los principios de la

cooperación para el desarrollo social. Es necesario que la tecnología

soporte los esfuerzos de la población en adoptar mayor control sobre su

destino y desarrollar sus propias soluciones para el reto del desarrollo

social. Para ello, debe adoptarse la inclusión de las comunidades tanto en

la alimentación de datos de los sistemas, en la elaboración de los criterios

de análisis, y en la validación de los resultados, todo ello bajo los

principios de la participación telemática. Múltiples experiencias a nivel

mundial se han venido desarrollando bajo estos principios, teniendo

incluso experiencias emblemáticas en Iberoamérica como las basadas en

los presupuestos participativos de Porto Alegre, con raíces sociales que

datan desde los años 80 (Espinoza, 2003), o entornos de participación

virtual como en la ya mencionada la Web de Barcelona (www.bcn.es).

En esta parte del documento, abordaremos los aspectos que nos

permitirán configurar este desiderativo para nuestro país, reconociendo

los factores involucrados como premisas conceptuales y situacionales de

un modelo de gestión territorial participativa y que promueva la inclusión

social de nuestras comunidades más desasistidas.

2.1 La visión multilateral

La Declaración del Milenio adoptada por la Organización de las

Naciones Unidas en 2000, permitió integrar una serie de visiones

discutidas en diversos foros internacionales respecto al rol de las TIC en el

desarrollo humano y social, especialmente para la erradicación de la

pobreza y la exclusión.”


27

“Reconocemos por amplio consenso que las tecnologías de la información y las comunicaciones son fundamentales para el desarrollo de la nueva economía mundial basada en el saber y que pueden contribuir considerablemente a acelerar el crecimiento, promover el desarrollo sostenible y erradicar la pobreza en los países en desarrollo, así como en los países con economías en transición, y facilitar su integración efectiva en la economía mundial”. (Declaración Ministerial, UN–CES, 2000)

“Velar por que todos puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, conforme a las recomendaciones formuladas en la Declaración Ministerial 2000 del Consejo Económico y Social”. (Declaración del Milenio, ONU, 2000)

De este enfoque, ha surgido un conjunto de acciones a nivel

internacional bajo el “deseo y compromiso comunes de construir una

Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y

orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y

compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las

comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades

en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad

de vida” (Declaración de Principios, WSIS, 2004a)

Así, el uso de las TIC para la e-inclusion está resultando ampliamente

promovido, particularmente en los países en desarrollo, según en Gester y

Zimmermann (citado en ONU, 2005) por las siguientes razones:

1. Los bajos niveles de alfabetismo y de destrezas técnicas en la

población limitan el uso de las TIC.

2. El contenido disponible en la Web puede estar en lenguas distintas a

la propia (75% de los sitios son en inglés).

3. El software existente, incluyendo buscadores, han sido diseñados

considerando personas sin discapacidades.

4. Las requerimientos de información de las personas pobres tanto en


28

zonas rurales como urbanas no son atendidos por el contenido

colocado en la mayoría de los sitios Web existentes.

5. Las zonas rurales sufren de una conectividad limitada.

6. Los pobres y los habitantes de áreas marginales sufren de barreras

en la movilidad para llegar a los centros urbanos.

7. Las mujeres, los pobres, los discapacitados y los excluidos no pueden

dedicar el tiempo suficiente y suspender sus actividades productivas

para asistir a programas de entrenamiento.

8. El costo de los ordenadores, el software y la conectividad son

demasiado altos para la gente pobre.

9. La mayoría ignora los beneficios que la Internet le puede dar

Bajo este enfoque, los gobiernos latinoamericanos suscribieron en

junio de este año el Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información de

América Latina y el Caribe, que respecto al gobierno electrónico, establece

entre otras, las siguientes metas:

“15.3 Promover la integración electrónica de los sistemas de administración pública a través de ventanillas únicas para mejorar la gestión de los trámites y procesos intragubernamentales.

15.4 Coadyuvar al uso de la firma electrónica/firma digital en las gestiones gubernamentales, tanto por parte de los funcionarios y servidores públicos como por los ciudadanos.

15.6 Promover la adopción o desarrollo de medios de pago electrónico con la finalidad de incentivar el uso de las transacciones electrónicas con el Estado.

15.7 Fomentar mecanismos de contratación electrónica en el gobierno.

15.8 Promover la creación de mecanismos de estandarización y consolidación de la información georeferenciada, con el objeto que el


29

gobierno y el sector privado cuenten con herramientas para la toma de decisiones” (eLAC, 2005).

Estas metas fueron a su vez englobadas en las resoluciones suscritas

en la reunión de Túnez de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la

Información celebrada en noviembre 2005, con el cual los gobiernos y los

entes de la sociedad civil se comprometen a que:

“19. La comunidad internacional debe tomar las medidas necesarias para garantizar que todos los países del mundo dispongan de un acceso equitativo y asequible a las TIC, para que sus beneficios en los campos del desarrollo socioeconómico y de la reducción de la brecha digital sean verdaderamente integradores.

20. Para ello, prestaremos una atención especial a las necesidades peculiares de los grupos marginados y vulnerables de la sociedad, entre ellos los emigrantes, los desplazados internos, los refugiados, los desempleados, las personas desfavorecidas, las minorías, los pueblos nómadas, las personas mayores y los discapacitados.” (Compromiso de Túnez, WSIS, 2005a)

“Nos comprometemos a trabajar para alcanzar los objetivos indicativos establecidos en el Plan de Acción de Ginebra, que sirven de referencia mundial para mejorar la conectividad, el acceso universal, ubicuo, equitativo, no discriminatorio y asequible a las TIC, y su uso, habida cuenta de las distintas circunstancias nacionales, que deben lograrse antes de 2015, y a utilizar las TIC como herramienta para conseguir los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante:

j) el desarrollo y la implementación de aplicaciones de cibergobierno basadas en normas abiertas, con vistas a fomentar el crecimiento y el interfuncionamiento de sistemas de cibergobierno en todos los ámbitos, para fomentar de ese modo el acceso a la información y los servicios del gobierno y contribuir a la creación de redes TIC y al desarrollo de servicios que estén a disposición en todo momento y en todo lugar, a todas las personas y a través de cualquier dispositivo” (Programa de Acciones de Túnez, WSIS, 2005b)

En concordancia con esta aspiración, los países latinoamericanos

han abordado distintas iniciativas para el desarrollo de cada uno de los

componentes del G2C (gobierno-a-ciudadanos). La tabla 2.1 refleja

algunas de estos programas.


30

Tabla 2.1. Modalidades de programas de Gobierno electrónico Ente Objeto de actuación Programas

Organización de la información e-procurement Gobierno Acceso Transparencia en la gestión Conectividad Redes inalámbricas públicas Canales Contenidos Foros electrónicos participativos Puntos de acceso público Infocentros Ciudadanos Capacitación tecnológica Alfabetización digital

Fuente: Elaboración propia

En forma indicativa, podemos señalar algunos ejemplos de estos

programas que se repiten en unos y otros países con nombres distintos y

ciertas variantes:

• E-procurement: “El sistema de compras gubernamentales online (del

Perú) según la normativa su uso, es obligatorio para todas las

licitaciones públicas” (SEACE, 2005)

• Transparencia: “proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda

persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los

órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y

cualquier otra entidad federal” (Congreso de los Estados Unidos

Mexicanos, 2004).

• Redes inalámbrica públicas: “la Junta de Usuarios del Valle de

Chancay-Huaral y el Centro Peruano de Estudios Sociales -CEPES ha

implementado un Sistema de Información Agraria vía Internet

(inalámbrica), que permite a los agricultores obtener, de manera

rápida y sencilla, información útil para determinar qué sembrar, a

qué precios vender, a cuáles instituciones financieras recurrir y otros

temas importantes para mejorar su competitividad” (CEPES, 2004).

• Foros electrónicos participativos: “El Presupuesto Participativo (OP) es

un proceso por el cual la población decide, de forma directa, la

aplicación de los recursos en obras y servicios que serán ejecutados

por la administración municipal (tras considerar la) deliberación de

las demandas por Internet” (PMPA, 2005).


31

• Puntos de Acceso: “Desde sus inicios, el Program Accessa São Paulo

(PASP) ha implementado 123 Puntos de Acceso Comunitario llamados

Infocentros, con una capacidad para 1.750.000 accesos por año,

haciendo de este programa un instrumento muy efectivo para educir

la exclusión digital en Sao Paulo” (ONU, 2005)

• Alfabetización digital: “educ.ar es el portal educativo de la Nación,

destinado a ejecutar las políticas definidas por el Ministerio de

Educación, Ciencia y Tecnología en materia de integración de las

Tecnologías de la Información y la Comunicación en el sistema

educativo (y) participa activamente en la gestión de la Campaña

Nacional de Alfabetización Digital” (EDUC.AR, 2005)

2.2 Estado actual del gobierno electrónico en Venezuela

Factores como la localización geográfica equidistante del Río Grande

y la Patagonia, un intercambio comercial y tecnológico intenso con

Estados Unidos, una relativa estabilidad política y social, y un gentilicio

nacional asociado a la interacción, la competencia y el protagonismo bajo

el ideario del prócer independentista Simón Bolívar, han podido impulsar

con una singular preeminencia el sector de las telecomunicaciones en

Venezuela (Cuberos, 2005b). De hecho, gracias a la iniciativa de poderosos

consorcios privados que compiten con los de Brasil, México y Argentina (a

pesar de que nuestra economía y población son comparativamente mucho

menores), nuestro país posee una gran proyección en el campo de la

televisión abierta y por suscripción, la telefonía celular. Internet ha

cabalgado tímidamente en esta notoriedad, como podremos apreciar a

continuación.

2.2.1 Situación de las TIC en Venezuela

A pesar de que las primeras conexiones se realizaron en 1980

(Fernández, citado por Cabrera et alt, 1998), no sería sino hasta 1992


32

cuando Internet se inició en el ámbito académico venezolano y a nivel

nacional como un servicio de información del entonces Consejo Nacional

de Investigaciones Científicas (CONICIT). Con la apertura de las

telecomunicaciones hacia 1995, “se otorgaron en ese año las primeras

concesiones a proveedores privados de acceso a la Red, no siendo sino

hasta 1999 que se creó el Centro Nacional de Tecnologías de Información

(CNTI), como organismo rector del dominio .ve y de las políticas de

desarrollo de las TIC en las organizaciones que dependen del Estado

Venezolano” (Cuberos, 2005a).

De acuerdo a Jiménez (Jiménez, 2005a), a pesar de que la situación

económica entre el 1993 y el 2002 ocasionó un decrecimiento en el PIB

nacional en sectores vitales de la economía (financiero, construcción,

comercio, manufactura y transporte), el sector de telecomunicaciones

presentó un excepcional crecimiento interanual del 12.18%, sólo seguido

por el de electricidad y agua (2,24%), la minería (2,36%), el petróleo

(1,21%) y los servicios comunales (1.47%).

Reflejo de ello es que siendo que para 2005, la penetración de

Internet es del 7.07% de la población, la existencia de 20,16 líneas

celulares por cada suscripción a Internet (lo que implica un móvil por

cada 3.37 habitantes), constituye un enorme potencial de conectividad (la

penetración móvil estimada supera el 39%, según Poitevien, 2005). No

obstante, frente a un 5% de los hogares que posee los cuatro principales

servicios de telecomunicaciones (telefonía fija y móvil, televisión por

suscripción y acceso a Internet), tenemos un 25% que no posee ninguno

de estos servicios.

Según Jiménez (Jiménez, 2005a), la edad promedio del cibernauta

venezolano actual es de 29 años, con educación universitaria y de un

estrato socio-económico tipo C y D (80% de los usuarios). Los proveedores

de Internet constituyen el quinto servicio público con mejor evaluación por

parte de los usuarios, detrás de la telefonía celular, la televisión por


33

suscripción, la telefonía fija y el gas doméstico por tubería, y resulta

calificado como superior a otros servicios de uso masivo como el de

electricidad, la comida rápida y los bancos. Aquí hay que señalar que los

servicios que prestan las alcaldías, las gobernaciones y las oficinas de

identificación del gobierno nacional figuran entre los cinco servicios peor

evaluados.

Esta realidad nacional puede ser comparada a nivel internacional a

través el Indice de Accesibilidad a Redes 2004-2005 (NRI) publicada por el

Foro Económico Mundial, que dramáticamente ubica a Venezuela en la

posición 84 de 104 países evaluados. Este índice pretende reflejar el uso y

difusión de las tecnologías de información y comunicación en los países,

considerando tres factores: el ambiente nacional para el desarrollo de las

TIC (marco regulatorio, infraestructura disponible y otros aspectos del

mercado del desarrollo tecnológico); el acceso que tienen a las redes los

individuos, las empresas y el gobierno; y el nivel de uso que estos

usuarios hacen actualmente de las TIC (WEF, 2005). A manera ilustrativa,

podemos señalar que Singapur encabeza el ranqueo, con Estados Unidos

en la posición 5, España en el 29, Chile en el 35, Brasil en el 46 y México

en el 60.

2.2.2 Iniciativas de gobierno electrónico en Venezuela

En los últimos años, el gobierno nacional ha venido constituyendo un

marco normativo que sustente el desarrollo de las TIC en Venezuela,

dentro del cual la educación y el gobierno electrónico asumen un rol

preponderante.

En este sentido, el primer pilar de este sistema legal lo constituye la

Constitución Nacional de 1999, la cual reconoce “el interés público de la

ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación y sus aplicaciones, y

los servicios de información necesarios por ser instrumentos

fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país, así


34

como para la seguridad y soberanía nacional” (ACV, 1999).

En consonancia con ello, el decreto presidencial mediante el cual se

aprobó en el año 2000, el “acceso y uso de Internet como política

prioritaria para el desarrollo cultural, económico, social y político de

Venezuela”, estipuló:

“Artículo 3°: Los organismos públicos deberán utilizar preferentemente Internet para el intercambio de información con los particulares, prestando servicios comunitarios a través de Internet, tales como bolsas de trabajo, buzón de denuncias, trámites comunitarios con los centros de salud, educación, información y otros, así como cualquier otro servicio que ofrezca facilidades y soluciones a las necesidades de la población. La utilización de Internet también deberá suscribirse a los fines del funcionamiento operativo de los organismos públicos tanto interna como externamente” (PRBV, 2000a).

Ese mismo año, a través de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e

Innovación, se creó el Ministerio de Ciencia y Tecnología como ente rector

que “coordinará las actividades del Estado que, en el área de tecnologías

de información, fueren programadas” (PRBV, 2000b). En el 2001, se

aprobaron la Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas que

otorgó carácter legal a las transacciones electrónicas (PRBV, 2001a); y la

Ley Orgánica de la Administración Pública, que establece que “los órganos

y entes de la Administración Pública deberán utilizar las nuevas

tecnologías tales como los medios electrónicos, informáticos y telemáticos,

para su organización, funcionamiento y relación con las personas”

(ANRBV, 2001a).

También en el 2001, se aprobaron la reforma a la Ley de Licitaciones,

que busca “promover la actualización tecnológica en los procesos de

contratación y procura del Estado y demás entes sometidos a la Ley”

(PRBV, 2001b), y la Ley Especial Contra los Delitos Informáticos, cuyo

objeto es la “protección integral de los sistemas que utilicen tecnologías de

información, así como la prevención y sanción de los delitos cometidos

contra tales sistemas” (ANRBV, 2004b). La Ley de Registro Público y del

Notariado, que establece la automatización del sistema registral y notarial


35

(PRBV, 2001c), y el Código Orgánico Tributario, que permite la declaración

y pago de tributos a través de Internet (ANRBV, 2001c), fueron también

aprobados ese año.

Tras la reglamentación de la Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas

Electrónicas en 2004 (PRBV, 2004a), en los portales de Internet de algunas

organizaciones del gobierno nacional se han venido estableciendo

paulatinamente taquillas virtuales para trámites como consultas en el

registro electoral, solicitud de divisas en moneda extranjera, registro y

pago en línea de impuestos nacionales, y solicitud de pasaportes.

Otras normas pertinentes al gobierno electrónico son el Reglamento

de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del 2003, que establece “la

homologación y certificación de equipos, así como el uso de la tecnología

adecuada, a fin de lograr el acceso universal a la comunicación” (PRBV,

2003), y el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2030

quien formula una Red Nacional para Información Científica (MCT-RBV,

2005).

En los actuales momentos, se encuentra en consulta pública el

Anteproyecto de Ley de Tecnologías de Información. Es un proyecto

robusto que tiene por objeto “establecer las normas, principios, sistemas

de información, planes, acciones, lineamientos y estándares, aplicables a

las tecnologías de información que utilicen” todos los entes del sector

público (ANPBV, 2005). Entre otros aspectos, este proyecto busca

viabilizar el decreto presidencial ya vigente por medio del cual se establece

que “la Administración Pública Nacional empleará prioritariamente

Software Libre desarrollado con Estándares Abiertos, en sus Sistemas,

proyectos y Servicios Informáticos” (PRBV, 2004b).

Aparte de este marco legal, existen múltiples iniciativas en diferentes

órganos de gobierno: La Comisión Nacional de Telecomunicaciones

desarrolla los llamados Puntos de aCCeso, que son centros multipropósito

que permiten facilitar conexión a Internet, enviar fax y hacer


36

dgitalizaciones, al tiempo que alberga programas de “alfabetización en las

tecnologías de la información a una población que vivía distante de

Internet” (CONATEL, 2005). El Ministerio de Educación Superior, dentro

del llamado Proyecto Alma Mater, ha ejecutado la dotación de salas de

computación para el acceso libre a Internet a estudiantes de educación

superior, capacitarlos en el uso e las TIC y facilitar a miembros de las

comunidades universitarias el proceso de publicación de contenidos.

Las iniciativas de mayor impacto han surgido del Ministerio de

Ciencia y Tecnología. Éste ha impulsado, a través del Centro Nacional de

Tecnologías de Información (CNTU) la instalación de “2000 centros públicos

de acceso a Internet” (Poitevien, 2005), entre infocentros, infopuntos e

infomóviles. Otro de sus proyectos es el de Academias de Software Libre,

cuyo objeto es “crear y mantener espacios de capacitación que permitan

incrementar la productividad y mejorar la eficiencia del desarrollo de

sistemas, además de promover el uso de software libre nacional en los

sectores públicos y privados del país” (Marcano, 2003). Para apoyar estos y

otros proyectos de telecomunicaciones, el gobierno nacional ha contratado

el desarrollo de un sistema satelital propio (Poitevien, 2005), que deberá

estar en total operación para el 2007.

En concordancia con los roles de información universal y

transparencia asignados a las TIC en los artículos 108 y 143 de la

Constitución Nacional aprobada en 1999, el Centro Nacional de

tecnologías de Información (CNTI) también ha facilitado el impulso

financiero y técnico de proyectos de gobierno electrónico a nivel regional y

local a través del programa denominado "Alcaldía Digital". Este proyecto

tiene por objetivo “crear las condiciones gerenciales y tecnológicas que

permitan a las alcaldías del país el procesamiento efectivo de la

información y el conocimiento, para optimizar la calidad de la gestión

interna y promover su interacción con el ciudadano” (CNTI, 2004)

"El Proyecto Alcaldía Digital, está enmarcado en el proceso de Innovación de la Gestión Pública que, apoyado en las Tecnologías de


37

Información y Comunicación, incorpora el uso del conocimiento como soporte fundamental de la gestión, para lograr condiciones de gobernabilidad basadas en procesos efectivos de: Rendición de cuentas, gerencia por proyectos, planificación y presupuesto participativo y transparencia de la gestión, es decir, en este caso específico, busca modernizar y actualizar algunos componentes en las alcaldías del país." (CNTI, 2004)

En apoyo a estos proyectos, el Instituto Geográfico de Venezuela está

desarrollando el programa de Catastro Nacional, facilitando capacitación

técnica y recursos tecnológicos para el desarrollo de sistemas de

información municipal basados en tecnologías GIS.

El “Estudio de Gobierno Electrónico en Venezuela” (Jiménez, 2005b),

presenta los resultados estadísticos del análisis actual de las interacciones

entre los ciudadanos y el Estado venezolano, así como las oportunidades

para el Gobierno Electrónico. El estudio señala que:

“Aunque los sitios Web de entidades públicas venezolanas presentan brechas susceptibles de mejorar, los ciudadanos conectados ya incluyen a Internet entre sus canales habituales de comunicación y realización de trámites con el gobierno. Según el Estudio, (…) los contactos más comunes que realizan los ciudadanos en línea son búsquedas de información y trámites de documentos, así como el pago de impuestos. El contacto físico a través de las dependencias sigue siendo la primera puerta a tocar, aunque 55,6% de los usuarios conectados prefieren hacer una búsqueda desde la Web antes de recurrir a las oficinas físicas” (Jiménez, 2005b).

Esta apreciación puede ser cotejada con los resultados del Indice de

Accesibilidad al Gobierno Electrónico 2005 (ONU, 2005), que coloca a

Venezuela en el séptimo puesto entre los países de Centro y Suramérica,

con una leve mejora sostenida desde los últimos años. Los resultados del

Índice de Participación Electrónica son mucho más alentadores, no sólo

para Venezuela, sino para toda América Latina, ya que ubica a nuestro

país en el puesto 23 a nivel mundial, acompañada por México (8), Chile

(12), Colombia (13) y Brasil (18) (Véase Tabla 2.2). En las evaluaciones de

e-decision-making y e-consultation, en una muestra de 35 países,

Venezuela posee su ubicación en el puesto 15, como se aprecia en las

Tablas 2.3 y 2.4


38

Tabla 2.2. Índices de accesibilidad al gobierno electrónico:

América Central y del Sur

Tabla 2.3. Índice de participación electrónica: las primeras 25 posiciones a

nivel mundial

Fuente: ONU, 2005

Tabla 2.4. Calidad y relevancia de las iniciativas de la participación electrónica en

35 países

Fuente: ONU, 2005

2.3 Premisas para la gestión territorial participativa a través del gobierno electrónico

Una adecuada gestión de los procesos de ocupación de los territorios,

ya sea para el aprovechamiento de sus recursos naturales o como parte de

la generación de hábitats poblacionales, implica la articulación armónica

de ciudadanos, gobiernos y empresas tanto en las tomas de decisiones

respecto al destino de los distintos espacios regionales y municipales,

como en la propia ejecución de planes proyectos de desarrollo específicos.

Por ello, resulta necesario delinear los objetivos de esta gestión en virtud


39

de una serie de condicionantes situacionales, estructurados en virtud del

conocimiento de la realidad que será objeto de las actuaciones de la

gestión, o de la visión metodológica bajo la cual serán establecidos los

componentes de dicha gestión.

A continuación, se presentará una disertación acerca de las

características sociales y espaciales de aquellos territorios

latinoamericanos que sufren de mayor pobreza y exclusión y que, por lo

tanto merecen mayor atención desde el punto de vista de la acción de

gobierno. Nos referimos a las áreas periféricas de las principales zonas

urbanas, donde la precariedad en la calidad de vida convoca a mayores y

más urgentes acciones en pro del desarrollo sustentable y sostenible.

Posteriormente, abordaremos la definición de los enfoques metodológicos

que pudieran resultar más ajustados en la definición de respuestas de

gobierno electrónico para dichas comunidades.

2.3.1 Premisas situacionales: Asentamientos periurbanos precarios

La evolución reciente de la periferia de muchas ciudades

latinoamericanas ha venido a constituirla como territorios ilegalmente

ocupados en forma discontinua por construcciones relativamente

recientes, habitadas por una población que no sólo posee un bajo poder

adquisitivo, sino que sufre de numerosas carencias de servicios públicos

de redes (sanitarios, de transporte), y de equipamiento (escuelas,

complejos culturales). Estas comunidades compiten con “algunos

equipamientos urbanos pocos relacionados con el lugar de su inserción,

como aeropuertos, cementerios, zonas industriales, equipamientos

deportivos, hospitales, universidades, que a pesar de su ubicación, no

tanto sirven a la periferia” sino a la población asentada propiamente en la

ciudad que circunda (Ferrer, citada en ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005). Las

causas de este proceso son comentadas por Borja y Castells:

“La aceleración del proceso de urbanización en el mundo se debe en


40

buena medida al incremento de las migraciones rural-urbanas, frecuentemente debidas a la expulsión de mano de obra de la agricultura por la modernización de la misma, siendo asimismo consecuencia de los procesos de industrialización y de crecimiento de la economía informal en las áreas metropolitanas de los países en desarrollo. Aunque las estadísticas varían según los países, los cálculos de Findley para una serie de países en vías de desarrollo indican que, en promedio, mientras en 1960-70, la contribución de la emigración rural-urbana al crecimiento urbano fue de 36,6%, en 1975-90, se incrementó al 40% de la nueva población urbana. La contribución al crecimiento metropolitano, en ambos casos, fue aún mayor. En casi todos los países, la incorporación a las ciudades de emigrantes de zonas rurales acentúa notablemente la diversidad cultural y, en los países étnicamente diversos, como Estados Unidos o Brasil, la diversidad étnica”. (Borja y Castells, 1997).

Las comunidades campesinas y los grupos indígenas componen la

diversidad característica de nuestras ciudades, insertando nuevos

elementos de exclusión que le generan una complejidad aún mayor a esta

realidad. Así, la periferia urbana constituye un espacio usualmente

marginado de las políticas públicas. Esto refleja grandes contradicciones

socioeconómicas, más cuando estas áreas en realidad sí constituyen una

opción, formal e informal, para establecer nuevos asentamientos y

actividades productivas frente a la expansión incontrolada que caracteriza

el proceso de desarrollo de nuestras ciudades.

“El asentamiento de la periferia urbana ocurre sin planificación, ni mucho menos el otorgamiento de un título de propiedad. La falta de infraestructura básica—de electricidad, agua y saneamiento, salud, educación, transporte público y otros—compromete la satisfacción de las necesidades vitales y sociales de la población” (ONU/EIRD, 2003).

Según Pavia (citado por Ferrer et alt, 2005), el concepto de periferia

está ligado a la noción urbanística de que la ciudad debe tener una forma

limitada y unitaria, en la que “todas las partes están relacionadas y

proporcionadas”. El gigantismo de las ciudades capitales resultaría causa

y efecto de grandes desequilibrios territoriales, ante lo cual se ha

planteado como alternativa la descentralización urbana (ciudades satélites,

ciudades dormitorio): la difusión en el territorio de asentamientos

contenidos y definidos en términos de número de habitantes y forma

urbana.


41

Este “miedo” al crecimiento de la extensión urbana ha impedido que

los técnicos analicen el carácter de la periferia y la acepten como

presencia, como nueva y emergente condición metropolitana. A pesar de

que la ocupación de la periferia forma parte de nuestra historia reciente y

de nuestra geografía social, su origen ilegal y su incomprensión desde el

punto de vista del aporte a los sistemas urbanos, la ha estigmatizado,

siendo por ello rechazada y olvidada del beneficio de la acción de gobierno.

Esta marginación se da no sólo en la asistencia ciudadana, sino en

factores claves como el estímulo al empleo:

“la menor probabilidad de empleo no agrícola para las personas de la periferia urbana es desconcertante: cabría pensar que las oportunidades de empleo asalariado son relativamente comunes en los centros urbanos. No obstante, la pobreza en la periferia urbana es mucho mayor que en las áreas del amanzanado o en las áreas urbanas (Lanjouw, 1999). Varios factores se combinarían para explicar esta observación. Primero, las áreas periurbanas funcionarían como estación de paso para los migrantes de áreas rurales apartadas que desean ingresar al sector urbano. Como tales, pocos estarían preparados para hacer las inversiones necesarias destinadas a establecer actividades no agrícolas de envergadura. Segundo, la proximidad a los grandes mercados urbanos induciría las actividades agrícolas intensivas, en particular el cultivo de productos alimentarios perecibles que pueden venderse en los mercados urbanos.” (Elbers y Lanjouw, 2004)

A pesar de esta perspectiva, actualmente la realidad social de la

periferia se está haciendo visible porque, gracias a las telecomunicaciones,

el mundo deja de dividirse en campo y ciudad, surgiendo espacios de

transición referidos como “los suburbios” o las “afueras”. Al mantener

estas zonas periurbanas bajo un carácter de “terreno vago e indefinido”,

muchos de los asentamientos en la periferia de las ciudades

latinoamericanas y venezolanas se están constituyendo por una

“edificación ilegal (que) se confunde con la legal en desarrollos sin forma

ni calidad” bajo situaciones que no pueden ser abordadas por el

urbanismo tradicional (Ferrer, en ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005).

Según Purini, las periferias metropolitanas y los territorios

urbanizados extensivamente, con su deterioro, sus ruinas, su pérdida de


42

calidad y significado, su ausencia de orden y centralidad (visibles),

representan el tema de hoy dominante; por eso, la periferia se identifica

con toda “ciudad existente”. Este autor entre otros, ha puesto este tema

en el centro de la reflexión: no solo apreciar simplemente lo invasivo de la

periferia, sino incluso las reglas invisibles de su crecimiento y a su

realidad indescifrable. Resulta necesario pues “construir una nueva

estética: el residuo, lo deteriorado, el desecho, son propuestos como

nuevos parámetros de valoración, nuevos fundamentos de un código

estético, pobre, efímero, en sintonía con la trituración de las comunidades

urbanas” (Purini, en Ferrer, 2003). La periferia urbana debe analizarse,

comprenderse y aceptarse, en su escasez y en su materialidad precaria e

incierta, donde “la aceptación del crecimiento de la ciudad, la búsqueda

de individualidad urbana, la exigencia de arraigar el desarrollo a la

participación y a la concienciación de las comunidades locales, son

elementos a incorporar en nuestras teorías y prácticas urbanísticas

actuales” (ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005).

En la búsqueda de propuestas urbanas que respondan a esta

situación, se ha planteado “la definición de una nueva cartografía

operativa para un espacio que exige nuevas miradas para interrogar y

nuevos mecanismos para actuar” (Gausa, en Arraiz, 2001). Bajo esta

perspectiva,

“la forma de la ciudad primitiva aparece ahora disuelta como una mancha de tinta con múltiples salpicaduras en el territorio, en un movimiento de expansión generalizado producto de procesos de autoorganización y planificación. Resulta de un multiespiral de mutaciones en la que se producen vacíos, grandes áreas marginales que remiten a crecimientos espontáneos, grandes asentamientos clandestinos ligados a vivienda que ocupan espacios desestructurados que son zonas de asentamientos levantados por los propios habitantes y que, sobretodo en los países en vía de desarrollo, surgen como consecuencia de grandes crecimientos demográficos y déficit residenciales que afectan a un 1/5 de la población” (ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005).

A la luz de la sociedad del conocimiento, esta desconstrucción de las

ciudades introduce lo que Teyssot (en Arraiz, 2001) llama la era de la


43

“desterritorialización”, donde la experiencia del ambiente sólo puede ser

percibida fragmentariamente, a través de los espacios segmentados en que

se desenvuelve la vida cotidiana o de la interpretación de su valor

significante. La percepción espacial se basa en la apreciación directa del

entorno, y la interpretación significante, a través de las construcciones

mentales generadas con la información recibida a través de las TIC.

Bajo este enfoque, las respuestas al problema de la periferización

urbana adoptan tres facetas: una cognitiva, principalmente manejada por

teóricos y políticos, que corresponde al ámbito de la imagen de ciudad,

sus referentes, sentido de pertenencia y significado cultural; otra

operativa, desarrollada por los técnicos y profesionales, que aborda los

problemas tecnológicos como la infraestructuras de servicios, capacidad

de urbanización del suelo y resguardo de la fragilidad ambiental; y una

dimensión existencial, desarrollada por los pobladores, que se refiere

directamente a la satisfacción de las expectativas básicas de calidad de

vida que tienen los individuos en el seno de sus familias y vecindades.

En referencia a la faceta existencial, ésta depende fundamentalmente

del nivel de satisfacción que tienen las personas respecto a sus

necesidades básicas. En este sentido, la población en asentamientos

precarios periurbanos puede ser caracterizada usualmente de acuerdo a

algunas de los descriptores indicados en la Tabla 2.5.


44

Tabla 2.5. Perfil de los pobladores en asentamientos urbanos de periferia

• Bajo nivel de ingresos, patrimonio personal ínfimo y bajo nivel de instrucción y capacitación laboral

• Numerosa población infantil, fruto de la promiscuidad en el hogar y un alto índice de natalidad, con un alto nivel de deserción escolar;

• Alta inseguridad personal, con pocas garantías de servicios asistenciales y policiales

• Frecuentemente de origen migratorio de medios rurales, y pertenecientes a etnias indígenas desplazadas

• Las mujeres son jefes de familia, compartiendo la labor doméstica son trabajo a destajo usualmente peor remunerado que el de los hombres

• Alto desempleao u ocupación en subempleo, en actividades de comercio y servicios en la economía informal

• Desconocimiento del sentido de ciudadanía, de sus derechos y derechos, de la distinción entre las atribuciones de distintos órganos de la administración pública

• Alta expectativa de la responsabilidad gubernamental en su situación, a pesar de no cumplir contribuciones tributarias

• Viviendas de construcción precaria, de uno o dos ambientes, con instalaciones sanitarias externas o inexistentes, y con servicios de telecomunicaciones incipientes y fuera de la vivienda

• Entorno urbano con vialidad incipiente, sin equipamientos públicos y mala calidad ambiental

• Alta penetración ideológica por cultos religiosos, conveniencia partidistas o manipulación mediática de consumo

Fuentes: Elaboración propia, a partir de Morán, citada en La Hora, 2002; y de SERPAJ, 1997

Esta situación de precariedad obliga a que los individuos estén en

una situación de supervivencia, por lo cual las perspectivas de las facetas

operativas y cognitivas del problema de la periferización (cuyas

actuaciones corresponden al mediano y largo plazo), quedan subordinadas

a la urgente atención a las necesidades existenciales básicas. No obstante,

la subordinación no implica el descarte de tales dimensiones, sino el

otorgarles el énfasis adecuado dentro de su tratamiento sistémico. A

medida de que la situación de subsistencia vaya siendo superada, los

individuos podrían dedicarse más activamente a participar los aspectos

operativos y conceptuales de su entorno territorial. Esta es una doctrina

que podrá orientar los modos y las fases que las comunidades

periurbanas podrían involucrarse en una cogestión urbana participativa.


45

2.3.2 Premisas operacionales: ámbitos de inclusión electrónica

La forma como se han difundido las TIC en todo el mundo reflejan

que las políticas de desarrollo del sector en los últimos años han fallado

en proveer oportunidades para todos. Esta situación exige un cambio de

paradigmas, enfocando los modelos de gobierno y desarrollo hacia la

inclusión y participación de las personas y hacia la construcción de

ciudadanía.

En este sentido, la incorporación de tecnologías de información para

combatir la exclusión, o e-inclusion, debe tener como objetivos

fundamentales:

• La construcción de inclusión para todos

• La prestación transparente y eficiente de servicios a todos los

ciudadanos

• El empoderamiento de la gente a través del acceso a la información

• La eficiencia en la administración gubernamental de información

para el ciudadano

• La promoción de la conciencia acerca de la sociedad de la

información

• La construcción de consensos sociales y culturales

Estos objetivos se pueden lograr si se logran los acuerdos entre los

actores sociales para establecer una agenda de trabajo orientada a crear el

acceso universal a la utilización de las TIC, a la educación y el desarrollo

de habilidades para su uso, y en la incorporación de herramientas de

lenguaje que permitan el manejo de contenidos apropiados y

culturalmente relevantes respetuosos de la diversidad social. Asimismo, es

necesario abordar acuerdos para atender los diferentes sectores de género,


46

incluyendo a la población con discapacidades, en un proceso de

concientización acerca de los beneficios de la sociedad e la información.

En este sentido, la visión actual de la buena gobernabilidad se está

inclinando hacia el llamado Modelo de Gobierno Socialmente Inclusivo,

donde se amplían a todas las personas tanto las oportunidades de

desarrollo personal como su empoderamiento en las tomas de decisiones

públicas. Así, un gobierno socialmente inclusivo promueve “acceso para

todos,” ya sea con acciones directas o a través de impulsar actuaciones de

las empresas o de las comunidades. El sentido del Modelo de Gobierno

Socialmente Inclusivo radica en la reducción de la desigualdad de

oportunidades. La inclusión social se genera tanto por un gobierno que da

oportunidades como por la disposición de la sociedad de aceptar su

convocatoria la participación

El diseño de un sistema de gobierno electrónico socialmente inclusivo

debe considerar:

• una visión inclusiva de pluralidad social

• el aprecio por las capacidades inherentes a todas y cada una de las

personas

• el reconocimiento del rol de la TIC en la lucha contra la desigualdad

• una buena disposición y compromiso político para emprender las

reformas y los cambios necesarios

• la constitución de las TIC como la base cohesiva y de integración de

planes nacionales destinados a la inclusión social

• la promoción de un ambiente que promociona el acceso, la

participación y la inclusión para todos


47

• el empleo de enfoques inclusivos para establecer los propios objetivos

de la inclusión

• la construcción de enfoques colectivos sobre políticas públicas

basadas en el consenso.

En complementariedad con la participación electrónica, la e-inclusion

debe hacer su hincapié en entender por qué se da la exclusión y a quiénes

afecta. En principio, se puede considerar que la inclusión social es

“asegurar que los marginales y los pobres tengan una mayor participación

en la toma de decisiones que afectan sus vidas, permitiéndoles mejorar su

calidad de vida”. Pero un concepto más amplio debe abordar la inclusión

de otros grupos marginados por factores sociales, culturales o étnicos, es

decir, para revocar la condición de todos las personas que sean

consideradas como excluidas. Para situaciones como la ya descrita en las

comunidades que habitan en asentamientos precarios en Latinoamérica y

Venezuela, la inclusión electrónica debe abocarse principalmente a la

integración de cuatro grupos segregados: los pobres, las mujeres, los

campesinos y los indígenas.

1. Inclusión a los pobres: Muchas de las iniciativas de la inclusión

social en el sector público actualmente giran en torno a grupos de

personas que se encuentran marginadas bajo las penurias de la

desventura económica, ya sea por una persistente falta de ingresos

producto del desempleo o subempleo, o por la falta de capacidades

técnicas o físicas para participar plenamente en la sociedad.

Esta perspectiva tiene una dificultad inherente en nuestros países

latinoamericanos, donde las oportunidades de vida son bajas no sólo para

los desaventajados y las personas mayores, sino que en realidad afectan a

la mayoría de la población. Frente a la concentración de los beneficios de

las TIC un pequeño grupo poblacional privilegiado (como, se ha visto,

ocurre en Venezuela), la inclusión debe convocar a los millones de


48

personas que viviendo en la pobreza, no tienen los recursos ni los

conocimientos para emplear nunca las tecnologías para su beneficio. De

igual manera, la inclusión debe considerar a la mayoría de niños cuyas

escuelas que no tiene ordenadores y a todas las comunidades que no

tienen la conciencia para reclamar a sus gobernantes el acceso a la TIC y

a las oportunidades que ellas brindan.

2. Inclusión a los indígenas: Superando una tradicional marginación o

violentamiento de las culturas ancestrales de nuestros pueblos indígenas,

los gobiernos deben atender la necesidad de desarrollar contenido en línea

en lenguas autóctonos y sobre aspectos locales, atendiendo sus

necesidades de información. La búsqueda de oportunidades de empleo o

la huida a la persecución política por parte de grupos subversivos que

ocupan las zonas limítrofes entre países donde han sido relegados los

grupos indígenas, ocasiona que éstos resulte desplazados hacia la

periferia urbana, donde no sólo se someten a los trastornos propios de la

vida precaria sino que además sufren de la pérdida de su identidad

cultural.

3. Inclusión de las mujeres: La desigualdad de oportunidades que

agobia a las mujeres, surge del trato sexista, de la carencia de educación

y/o de recursos económicos, y de tiempo propio para la superación

personal, ya que el rol de madre y trabajadora usualmente las somete a

una cotidianidad de actividades rutinarias de intensidad agobiante. A

pesar de que la mujer es quien usualmente posee mayor conocimiento y

dominio sobre su entorno inmediato, usualmente poseen menos formación

para el empleo de artefactos tecnológicos. Es necesario evaluar este

problema, más considerando que las amas de casa usualmente tienen

mayor seguimiento a las incidencias de su entorno, y por tanto, mayor

posibilidad de participación ciudadana territorial incluso que los hombres.

La disponibilidad de puntos alternativos de acceso público a Internet que

consideren la permanencia de las mujeres entre la casa, los hijos y el

trabajo, constituye un mecanismo hacia la inclusión electrónica.


49

4. Inclusión a los campesinos: Debido a razones de eficiencia

financiera, el sector privado usualmente provee de recursos TIC a aquellos

centros poblados donde el umbral de negocios económicamente lo

justifica. De igual manera, muchas veces los gobiernos cumplen esfuerzos

en aquellas áreas que representan una interesante inversión electoral. La

participación electrónica inclusiva debe ayudar a revertir el problema de

inequidades que tradicionalmente ha caracterizado la vida entre el campo

y la ciudad. Por una parte, es necesario una política integral para el uso

de las TIC como mecanismo de inclusión en áreas remotas, para que

Internet suministre información vital para las actividad agrícolas; pero

también es necesario atender a aquellas comunidades con actividades

productivas alternativas que se asientan en la periferia urbana, para

fortalecer su sentido de identidad comunitaria y ayudarlos en la labor de

fortalecimiento de la expresión espacial de esa identidad, a través de un

ordenamiento territorial concertado y participativo

2.4 Modelo preliminar para una gestión territorial electrónica e inclusiva

Cuando en nuestro país, la mayoría de la población carece de los

recursos y las oportunidades de acceso a las tecnologías para lograr su

desarrollo, los gobernantes deben asumir la responsabilidad de garantizar

no sólo el revertir esas inequidades, sino de promover el desarrollo integral

de todos los sectores de la sociedad incluso, aunque con menor énfasis, de

las minorías privilegiadas, ya que ellas constituyen un factor dinamizador

de la economía al crear fuentes de empleo y promover, a través del

mecenazgo o la inversión en recursos humanos, oportunidades de

excepción para individuos de toda la sociedad con aptitudes

extraordinarias.

El concepto de e-inclusion demanda el liderazgo de los gobernantes

en desarrollar un servicio público multidimensional y multicéntrico. El


50

gobierno necesita aún ser el facilitador del régimen de derechos para la

economía de mercado; debe retener la autoridad administrativa para

supervisar el marco normativo; debe abocarse al mejoramiento de las

redes internas del gobierno para asegurar transparencia y eficiencia; debe

colaborar con todo el sector publico para la integración interinstitucional

de la infraestructura de las TIC; y debe promover la participación de los

ciudadanos al integrarlos a consultas de sus planes y proyectos. Pero

gobernante y gobierno tiene dimensiones distintas, mucho más bajo

enfoques de inclusión. El gobierno debe articular las funciones y aglutinar

las iniciativas de sus tres componentes: gobernantes, ciudadanía, e

instituciones.

En la Figura 2.1. se representan los elementos que constituyen una

propuesta de modelo para una gestión territorial inclusiva en Venezuela,

considerando particularmente los asentamientos precarios periurbanos.

Este modelo constituye un modelo gráfico de la construcción mental de

todos aquellos elementos que son pertinentes en la gestión espacial bajo la

óptica de la e-inclusion. El modelo está constituido por dos dimensiones:

• La dimensión situacional, conformada por los espacios geográficos

antropizados (ámbitos territoriales), los fenómenos y actividades que

ocurren en él (hechos territoriales) y los actores que desarrollan

dichas actividades (los entes territoriales)

• La dimensión operacional, conformada por las respuestas tecnológicas

(procesos TIC), por los accesos desarrollados (procesos participativos)

y la gestión espacial producida (procesos de decisión).


51

Leyenda

Figura 2.1. Modelo de Gestión Territorial Inclusiva. Fuente: Elaboración Propia

2.4.1 La dimensión situacional del modelo

Refiriéndonos a la dimensión situacional, los ámbitos territoriales

urbanos, periurbanos y rurales, acogen la referencia espacial de cada uno

de los elementos que conforman la realidad física ambiental, ya sea ésta

de carácter natural (fenómenos) o propios de la ocupación humana

(actividades). Los ámbitos urbanos y periurbano tienen una dimensión

referencial, sin bordes demarcados, y con un continuo que subyace y que

se extiende como ámbito rural. Los hechos territoriales discurren entre

uno y otro ámbito, algunos recurrentes y otros eventuales, estableciendo

una interacción entre los diferentes sectores sociales y el medio ambiente.

Los actores sociales indicados en el modelo son la ciudadanía, el

gobierno y la empresa. La presencia ciudadana es expresada desde la

Procesos TIC Procesos Participativos Procesos de Decisión

Ámbitos Territoriales Hechos Territoriales Actores Territoriales


52

variante del individuo hasta la de la comunidad organizada. La componen

individuos/grupos tradicionalmente no excluidos, y cuatro sectores

usualmente marginados de la gestión: los pobres, las mujeres, los

campesinos y los indígenas. La presencia gubernamental se compone de

los representantes electos y los funcionarios de carrera pública, ambos

con actuaciones territoriales que van desde el gobierno local hasta el

nacional. La presencia empresarial aparece expresada a través de las

instituciones productivas del sector público (mineras, manufactureras) y

de entes del sector privado, tales como PYMES, empresas de servicios

metropolitanos de infraestructura y organizaciones del sector terciario y

comercial.

El rol del gobierno dentro del juego de actores es preponderante. Si

bien el desarrollo de las TIC debe surgir como una meta consensuada

entre todos los sectores de la sociedad, es la función gubernamental la

que debe incidir en la generación de un contexto propicio para el

fortalecimiento tecnológico. Esta actuación debe tener una visión gestora y

una visión inversora, ya que además de la función legislativa y reguladora,

hay que considerar la capacidad inversionista del Estado en la

consecución de las infraestructuras públicas indispensables para el

desarrollo de la nación.

2.4.2 La dimensión operacional del modelo

Frente a este conjunto de componentes que caracterizan unas

comunidades específicas y el territorio que ocupan, apreciamos el

conjunto de elementos que constituyen las actuaciones intencionadas de

organización y de ejecución de proyectos propios de la gestión pública.

Estas actuaciones, constituyentes de la dimensión operacional, son

fundamentalmente los procesos que se dan entre los elementos de la

dimensión situacional. Bajo la función del gobierno electrónico, tales

procesos se ejecutan sobre las TIC, en modalidades unidireccionales

(suministro de información, contactos por correo electrónico),


53

bidireccionales (foros participativos, plataformas GIS para consulta

pública de planes y proyectos urbanos), y recursivos (transacciones G2C o

G2B y viceversa). La multiplicidad de canales de interacción conforman la

e-participation, y la integración e múltiples variantes de actores

representan la e-inclusion.

La operatividad de las TIC va a redundar en procesos que van a

afectar tomas de decisiones como a los mismos actores. Los procesos que

concluyen en los actores los prepara para una nueva interacción: en el

caso de los ciudadanos, reciben la alfabetización digital o la

concientización de los beneficios de las TIC; para el caso de las empresas,

la optimización de procesos de producción empresarial o la mejor en los

canales de distribución e bienes y servicios; para el caso del gobierno, una

mejor infraestructura normativa o la viabilización política de reformas

organizacionales. Los procesos que concluyen en tomas de decisiones,

resultan la expresión patente de democracia participativa que a su vez,

tiene como resultado una intervención en el ámbito territorial con

legitimidad y sostenibilidad social.

En la tercera y última parte de este trabajo, se analizará un caso de

estudio venezolano que contiene buena parte de los elementos que

conforman el modelo aquí desarrollado. Como resultado de dicho análisis

situacional, se presentará el diseño general de un sistema de gestión

territorial para la Zona Protectora de Maracaibo, con algunos de sus

componentes operacionales fundamentales tales como canales

tecnológicos de participación y mecanismos de viabilización operacional

considerando la legislación nacional vigente.

Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo.

54

3a. Parte. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo

Las tendencias urbanas previstas para el siglo XXI por autores como

Castells, Hall & Pfeiffer y Held & McGrew (citados en Un-Hábitat, 2003)

apuntan hacia: el creciente dominio de las ciudades como hábitat de la

mayoría de la humanidad; el envejecimiento de la población mundial; el

incremento de la inequidad en el ingreso; la exclusión de los pobres; la

emergencia de mega-ciudades y de grandes regiones metropolitanas (en el

2010, 17 de las megaciudades del mundo -con más de 10 millones de

habitantes- estarán localizadas en los países en desarrollo); intensificación

de patrones urbanos de consumo ambientalmente insostenibles; e

incremento del trabajo global en redes de ciudades utilizando las nuevas

tecnologías de información y comunicación.

Otras tendencias previsibles son: la continuación de los cambios en

la división internacional del trabajo causado por la búsqueda por las

empresas de localizaciones con costos de producción menores;

dominación creciente del empleo en el sector servicios y el incremento de

las actividades de producción informal tanto en los países en vías de

desarrollo como en los desarrollados, causado por el aumento de la

desigualdad en el ingreso intraurbano. En términos de contribución al

crecimiento económico según Tibaijuka (en Un-Hábitat, 2005), las

ciudades latinoamericanas participarán crecientemente en el PIB

nacional: la ciudad de México ya contribuye con un 34% del PIB nacional,

mientras que Lima y Sao Paulo generan el 40%.

Los retos que implican estas tendencias son numerosos, pero todos

pueden ser vistos como componentes de un reto central, “asegurar una

urbanización sostenible”, que descansa en tres pilares básicos:

sostenibilidad ambiental, sostenibilidad económica y sostenibilidad

sociopolítica, que implica según Un-Hábitat (2003), contrario a los

antecedentes de la urbanización rápida y la globalización, “el desarrollo de


55

ciudades vivibles ambientalmente, económicamente productivas y

socialmente inclusivas”. Así, como toda gestión urbana debe ser

conducente a la búsqueda de la sostenibilidad, la aplicación del modelo de

gestión territorial participativa para la ZP de Maracaibo debe contemplar

una dinámica adaptada al manejo de los desequilibrios y contradicciones

que poseen los asentamientos precarios en la periferia. Esos elementos

serán abordados seguidamente.

3.1 Dimensión Situacional de la ZP

Creada por decreto presidencial en 1988, la Zona Protectora (ZP) de

la ciudad de Maracaibo consiste en una franja territorial de unas 20 mil

hectáreas que circunscribe el límite urbano de Maracaibo a modo de

“cinturón verde”. La ZP “tiene como objetivo primordial frenar la

expansión anárquica de la ciudad y actuar como agente regulador del

clima y el medio ambiente en beneficio de la calidad de la vida urbana.

Además contempla la protección y el uso adecuado de los recursos

naturales, así como la creación de alternativas de recreación para los

habitantes de la ciudad de Maracaibo” (Plan de Ordenación Territorial

Zona Protectora Ciudad Maracaibo, 1989). Asimismo, con la constitución

de la ZP se apoyan y propician los usos agrícolas, otros usos

complementarios y grandes instalaciones de infraestructura como

aeropuerto, plantas de potabilización de agua y otras instalaciones cuyo

impacto territorial se atenúa con el ambiente natural de la zona.

En virtud de que la dinámica urbana podría haber generado usos de

suelo sobre la ZP que hubieran desvirtuado sus objetivos, el Ministerio del

Ambiente de Venezuela, quien hasta ahora tiene la competencia directa

sobre las actuaciones gubernamentales sobre el área, contrató a la

Universidad del Zulia a fines del año 2005 con el fin de evaluar si los usos

presentes ameritaban la eliminación de la protección ministerial sobre la

zona y el traslado de competencias para su administración a través de las

alcaldías de los municipios en los que ella se encuentra. Esto implicaría la


56

ampliación territorial del el plan urbano vigente, con sus procesos de

consulta pública correspondientes. Para el caso de que el Ministerio se

reservara las competencias sobre la zona, la nueva legislación territorial

vigente exigiría a ese despacho la definición de un plan especial no

existente hasta la fecha.

Ya fuere uno u otro caso, el estudio contratado tendría que reflejar la

existencia de comunidades establecidas en forma ilegal y que se

encuentran excluidas de políticas de desarrollo económico social.

Tras dos meses de investigaciones, el trabajo concluido y presentado

estableció no solo un retrato situacional de la ZP, sino que incluso perfiló

escenarios de desarrollo en base a los cuales el Ministerio decidiría

ratificar la zona y la competencia del despacho sobre ella, o suprimir la

poligonal y dejar en manos de las autoridades locales el destino del

territorio y de las comunidades que actualmente lo ocupan. Esta decisión,

que depende exclusivamente del Ejecutivo Nacional en virtud de las

atribuciones que le consagra la Ley, se dará en los primeros meses del

2006.

A los efectos de esta investigación, el Estudio para la Desafectación

Parcial o Total de la Zona Protectora de la Ciudad de Maracaibo

(ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005), constituye un retrato actualizado y

confiable de un territorio que, pese a su importancia y magnitud, carece

casi en forma absoluta de mecanismos de participación ciudadana en su

gestión espacial. Por tal razón ha sido seleccionado como caso de estudio

para evaluar el modelo preliminar de gestión territorial inclusiva.

3.1.1 Ámbito Territorial

El nuevo milenio, de acuerdo al Programa de Asentamientos

Humanos de las Naciones Unidas (Un-Hábitat, 2003), es un milenio

urbano, en el cual el fenómeno de urbanización se entrelaza con el de la


57

globalización, generando ciudades que son a la vez agentes y productos de

la globalización. Bajo esta premisa, el futuro de las ciudades está asociado

a tres procesos clave: la reestructuración global de la producción

económica, la difusión de las TIC y la convergencia global de normas y

sistemas de gobernabilidad. Una de las consecuencias de esta realidad es

la creciente concentración de pobreza en las ciudades (generando lo que

se ha convenido en denominar urbanización de la pobreza) y una

desequilibrada inequidad del ingreso familiar entre y dentro de las

ciudades.

Según Castellano (2005), esta urbanización de la pobreza en

Venezuela comprendía, a finales del siglo XX, 2.800 unidades de barrios,

donde habitaban más de once millones de personas, las cuales ocupaban

más de 140.000 hectáreas. Estos barrios se ubican en su mayoría en la

periferia, acentuando la dispersión urbana e incrementando los costos de

urbanización y la insostenibilidad del modelo de ciudad resultante. Este

es uno de los problemas que confronta Maracaibo, ciudad costera del

occidente de Venezuela, la segunda en población con poco menos de tres

millones de habitantes. Según los Planes de Desarrollo Urbano Local

(PDUL, 1994) y de Desarrollo Urbano (PDUM, 2003), la dispersión urbana

en Maracaibo ha sido el resultado de la expansión incontrolada del

crecimiento físico de la ciudad debido a la ausencia de restricciones físico

geográficas insoslayables, al desaprovechamiento de suelo urbano, a la

cultura del dejar hacer tanto de los gobernantes como de los ciudadanos,

y a la ineficaz aplicación del Reglamento de la Zona Protectora (ZP),

decretada por decreto presidencial para actuar como contenedor de la

expansión de la ciudad. La Figura 3.1. muestra la cobertura geográfica de

la ciudad de Maracaibo y el área bajo declaración de Zona Protectora.


58

Figura 3.1. Maracaibo y su Zona Protectora. Izquierda: Estructura vial (gris), límites parroquiales (negro) y ZP (en rojo); Der: Ocupación consolidada (rojo y amarillo), precaria (azul) y ZP (blanco).

Fuente: ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005

Esta realidad genera un modelo de ciudad disperso, con una

densidad promedio de 30 hab/ha (PDUM, 2003) y una extensión urbana

de aproximadamente 24.970 hectáreas, incluyendo las áreas no

urbanizables ocupadas por barrios fuera del perímetro urbano (2.170

hectáreas en la ZP, que equivalen al 10,4% de su superficie), presionando

la extensión de los límites de la ciudad e impulsando con ello el aumento

insostenible de los niveles de dispersión. Es importante señalar que

Maracaibo ocupa una superficie dos veces más grande que la del Valle de

Caracas para albergar aproximadamente la mitad de la población de la

capital (PDUL, 1994).

Así, cerca del 60% de la superficie de Maracaibo resulta ocupada por

barrios, producto de invasiones y ubicados en su mayoría en la periferia


59

noroeste y oeste y en la Zona Protectora. Según el PDUL y el PDUM (1994

y 2003) la dispersión urbana se ha traducido no sólo en el aumento de los

costos de urbanización y construcción, sino además en el incremento del

déficit de los servicios de infraestructura (agua y electricidad a corto plazo)

y de las desigualdades en la distribución y acceso a la educación, salud y

recreación, entre otros, incrementando la precariedad del hábitat de

Maracaibo. Estos déficits según Cohen (en Un-Hábitat, 2005), inhiben la

productividad en las ciudades al igual que las regulaciones innecesarias,

las deficiencias técnicas y financieras de los gobiernos municipales y la

debilidad del sistema financiero local. En este contexto, Edwards (2004)

señala que la escasez de agua en el mundo es un problema más grave que

el de energía, por su impacto en la salud (mortalidad infantil) y en la

producción de alimentos, entre otros aspectos.

3.1.2 Hechos Territoriales

Siendo en general una zona con topografía bastante plana y

pendientes inferiores al 10%, la ZP posee una dinámica ambiental poco

activa. Sólo los periodos de lluvia activan un comportamiento hidráulico

complejo, ya que, por lo parejo del suelo, existe una gran susceptibilidad

al cambio en las escurrentías superficiales, por lo cual intervenciones

descuidadas como ocupación urbana sin alcantarillados puede ocasionar

grandes inundaciones estacionales. De hecho, estos problemas ya están

ocurriendo: sólo en este año, se han suscitado inundaciones de hasta 80

centímetros en comunidades precarias asentadas en la zona.

Otro elemento a destacar es la existencia de una importante laguna

de marismas dentro de su perímetro. Decretada como parque natural, sus

2.152 hectáreas poseen la diversidad y fragilidad de los ecosistemas de

costa. La deforestación de manglares por ocupación invasiva de

comunidades y explotación forestal ilegal, así como la contaminación por

efluentes domésticos sin tratamiento, constituyen algunos de los factores

que afectan la estabilidad biótica del parque.


60

Por otra parte, la actividad antrópica dominante en la zona es el uso

agrícola combinado con importantes espacios baldíos de vegetación

natural. Un 10% del territorio ha sido ocupado para uso residencial,

principalmente en las áreas próximas al límite urbano de Maracaibo, y

otro 10% corresponde a instalaciones de infraestructura, incluyendo un

aeropuerto internacional, industrias agroalimentarias y complejos

recreacionales. Posee una estructura de vialidad suficiente para dar

accesibilidad a casi toda la zona, al igual que un sistema de transporte

interurbano y extraurbano que cubre la mitad del territorio. El área posee

servicios de electrificación, pero carece de acueducto y de cloacas casi en

su totalidad.

3.1.3 Entes Territoriales

Unas 120 comunidades ocupan la zona, en asentamientos que van

desde la mediana consolidación hasta el nivel más precario e incipiente de

ocupación residencial. Aproximadamente 50.000 personas integran esta

ocupación, con un perfil socio-económico que las localiza entre los

sectores C, D y E. Un tercio de esta población proviene de comunidades

indígenas desplazadas de asentamientos campesinos ancestrales ubicados

al norte de la región, con poca o ninguna capacitación laboral distinta a la

actividad agrícola, y otro tanto proviene de una inmigración clandestina de

Colombia y otros países de la región, con cierta formación para el trabajo

manufacturero y agrícola. Aparte de pequeños establecimientos familiares

para actividades comerciales o de manifactura artesanal (metalmecánicas,

carpinterías), la mayoría del empleo se da fuera de la zona,

particularmente en las zonas mas consolidadas de la ciudad, ya sea en

forma de subempleo (ventas ambulantes, servicios domésticos), o de

empleo a destajo (sector de la construcción). Como es característico en la

población venezolana más pobre, las mujeres jóvenes usualmente

combinan el rol de cabezas de familia con el trabajo, usualmente en

subempleo sin seguridad social ni protección oficial.


61

El régimen legal vigente no permite que estas comunidades puedan

registrarse como asociaciones de vecinos ante las autoridades urbanas,

esto por estar ocupando ilegalmente zonas de reserva ambiental. No

obstante, con el fin de participar en procesos de solicitud de servicios y

beligerancia cívica ante los entes gubernamentales, cuentan con alguna

figura legal de respaldo como asociaciones civiles, cooperativas de

servicios y mesas de agua (núcleos para la descentralización municipal de

ciertos servicios).

El sector empresarial más fuerte de la zona pertenece al sector

público. Está conformado por los institutos que administran los grandes

equipamientos de servicio público ya indicados, que operan en forma

concurrente pero autónoma con otros entes de la administración pública.

El sector empresarial privado está representado en las asociaciones de la

considerable industria agroalimentaria de la zona, así como de

propietarios privados con el actual interés se desarrollar inversiones

inmobiliarias en grandes extensiones ociosas dentro de la ZP.

A pesar de que por la figura legal de creación de la ZP, el Ministerio

del Ambiente se reserva las competencias para seguimiento sobre las

actividades que se cumplen en la zona, son las Alcaldías de Maracaibo y

San Francisco las que de alguna manera atienden los requerimientos

urbanísticos de las comunidades asentadas allí, esto porque a pesar de la

vigencia de la poligonal de protección, tales territorios se encuentran

dentro del ámbito de sus municipios y, por tanto, responsabilidad de la

gestión municipal. De hecho, bajo la figura de los consejos locales de

planificación, las comunidades que habitan en el ámbito del municipio, ya

sea en entornos urbanos o rurales, tienen sus portavoces en el proceso de

diseño de planes de acción municipal. Frente a esta situación, las

autoridades municipales confiesan las dificultades administrativas que

conlleva esta situación ambigua, en virtud de lo cual reclaman el derecho

de asumir la responsabilidad política sobre tales comunidades.


62

Un tercer grupo de actores gubernamentales (usualmente,

instituciones que dependen de ejecutivo nacional), operan en la zona sólo

a través de programas sociales específicos y coyunturales, como la

dotación de centros de servicios asistenciales comunitarios (salud,

educación, cultura, deporte, recursos TIC) o actividades de habilitación

física de barrios (asfaltado de la vialidad, alumbrado público).

3.2 Dimensión Operacional de la ZP de Maracaibo

El conjunto de elementos diseñados para atender los aspectos

situacionales de una gestión territorial, vienen a conformar la dimensión

operacional del modelo. Para este diseño, surgen múltiples alternativas de

respuesta, cuya selección definitiva debe surgir de un proceso preliminar

de evaluación de su viabilidad tecnológica, financiera, social y política, y

de su validación experimental en experiencias piloto. Considerando el caso

de estudio, la ZP de Maracaibo, podremos revisar alternativas y variantes

acerca del abordaje de los distintos procesos que pueden operacionalizar

su gestión territorial, y bajo ese enfoque es que se presentará la revisión

siguiente. No obstante, la validez y la definición detallada de la

instrumentación de estos procesos, sólo podrá darse una vez que la

autoridad competente actual (el Ministerio del Ambiente) o tal vez futura

(las Alcaldías de Maracaibo San Francisco) acojan la propuesta

metodológica planteada en este trabajo y la implementen con de sus

respectivas unidades de ejecución internas y externas. Como se indicó en

la Introducción, un interés comprometido por alguno de estos entes de

gobierno, permitiría profundizar en los detalles del caso de estudio.

3.2.1 Procesos Participativos

A partir de las dimensiones del e-government que plantea Serna

(2002), y entendiendo el rol que deben cumplir los distintos entes de la

gestión territorial, podemos determinar que para el caso de estudio, la


63

gestión participativa debe discurrir a través de cuatro bandas de

actuación:

• las TIC empleadas como interfaz para la prestación de servicios,

ofrecer información y facilitar la interacción entre los entes

gubernamentales, los ciudadanos y los agentes externos

complementarios a la administración local;

• las TIC desarrolladas como canales para incrementar la cohesión

social y la generación de ciudadanía

• las TIC incorporadas como sistemas de integración de procesos entre

funciones públicas concurrentes de distintas instituciones oficiales o

privadas; y

• las TIC como mecanismos de optimización y fortalecimiento interno de

la propia institución responsable del gobierno territorial para lograr

una función pública más eficaz y eficiente.

Para el desarrollo operacional de tales bandas, es necesario

analizarlas al crisol de los dos aspectos que engloban las TIC: el contenido

y la plataforma. El contenido corresponde a las actuaciones y

transacciones determinadas para cumplir con los procesos participativos

entre los actores de la gestión territorial, y la plataforma implica el

conjunto de instalaciones físicas y protocolos de procesamiento de datos

(procesos TIC) para que las transacciones se efectúen exitosamente.

Por ello, y respecto al contenido, los procesos participativos de la

gestión territorial de la ZP, pueden desarrollarse a distinto niveles bajo las

siguientes modalidades:

A Nivel de Información:

• Establecimiento de un sitio Web inicial de la Zona Protectora. Este sitio


64

debe contener la información territorial del área, incluyendo su

evolución histórica, sus comunidades, su actividad económica, sus

recursos naturales y la legislación vigente, así como las visiones

prospectivas para su desarrollo. Este sitio puede ser elaborado a

partir de la información preparada para el reciente estudio de la ZP

ya comentado, integrando información textual con consultas en bases

de datos, galerías fotográficas, streamings de videos de la zona y

empleo de un sistema GIS para acceso a información a través de sus

referencias espaciales y geográficas.

Al Nivel de Comunicación:

• La evolución del sitio a Portal Web. Para desarrollar esta modalidad de

presencia en Internet, deben incluirse la capacidad de que los

usuarios puedan realizar operaciones en línea tales como descarga de

formatos, capacidad de personalización y ventanas para la ejecución

de trámites fiscales; ello sólo puede lograrse eficientemente si se

establece la interconexión de sistemas entre unidades concurrentes

en la gestión territorial, ya sea entre distintas direcciones de una o

varias alcaldías, o entre departamentos de los ministerios con

competencia sobre el área.

• La administración de cuentas de correo. Los ciudadanos deben tener

la oportunidad de dirigirse a sus gobernantes y representantes, así

como a los funcionarios de carrera, y esperar una respuesta con

prontitud, calidad y utilidad. Esto significa no sólo el mantenimiento

de estas cuentas, sino el seguimiento administrativo a que se cumpla

la revisión perentoria de los mensajes sean revisados y que los entes

de gobierno asuman la responsabilidad de contestarlos debidamente.

• El manejo de listas de distribución. Es conveniente que el ente

gubernamental responsable de la gestión territorial establezca la base

tecnológica para que los ciudadanos puedan recibir información y


65

documentación bajo suscripción gratuita, y así estar enterados de

propuestas de intervención sobre el espacio de la zona, estimulando

el debate respectivo con sus vecinos acerca de estos y otros temas de

la comunidad.

Al Nivel de Consulta:

• La creación de foros Web interactivos. Estos permite que los

ciudadanos conozcan las distintas ópticas que los actores de la

gestión territorial plantean sobre un tema, determinado, visualizar

las réplicas, interactuar y compartir opiniones.

Al Nivel de Deliberación:

• El hospedaje y la programación de chats interactivos. Estos permiten

el debate de temas de interés comunitario de una manera más ágil y

espontánea, involucrando a más ciudadanos simultáneos en la

discusión de planteamientos más puntuales y breves pero más

frecuentes y articulados con el ritmo del intercambio. La

participación de los funcionarios es sumamente importante, ya que al

tiempo que aclaran dudas de los ciudadanos durante la discusión,

resultan la oportunidad de conocer distintos incidentes de interés

para mejorar las acciones que ejecuta el ente gubernamental.

Asimismo, la participación de gobernantes y representantes en chats

programados, permite la exposición de una retroalimentación

instantánea e indicativa de la receptividad que la comunidad puede

tener respecto a sus propuestas o programas en ejecución.

• El despliegue de encuestas y consultas de opinión. Resulta

interesante, tanto a los internautas como a los funcionarios, conocer

los resultados de sondeos de opinión que sobre problemas

comunitarios puedan ponerse en marcha a través de la Web. Si bien

ellos pueden sólo estar arrojando la visión de una parte de la

comunidad virtual que emplea el portal de gobierno, estos pueden


66

constituirse paulatinamente en instrumentos de promoción de la

democracia electrónica como recursos adicional de la participación y

la inclusión social en la tomas de decisiones.

El desarrollo de alternativas de gobierno electrónico dentro del nivel

participación electoral y voto electrónico, no sólo requiere de un desarrollo

suficiente en los cuatro niveles de participación anteriores, sino incluso el

logro de una plataforma tecnológica especializada suficiente para

garantizar que todos los ciudadanos puedan expresar su opinión al

respecto. En este sentido, la autoridad electoral venezolana dispone de

esta tecnología, tras haber cumplido con varios procesos eleccionarios y

consultivos con votos electrónicos emitidos en establecimientos y equipos

especialmente dispuestos, y en jornadas cuidadosamente organizadas. Y

como nuestro ordenamiento jurídico lo establece, la consulta vinculante

de opiniones respecto a asuntos de interés local, regional y nacional, debe

cumplirse a través de la autoridad electoral, única que puede garantizar la

transparencia y equidad de la decisión. Por ello, este nivel es de su

exclusiva competencia.

3.2.2 Procesos TIC

La plataforma tecnológica constituye el elemento medular del

gobierno electrónico. Como ya se ha planteado en este trabajo, de su

despliegue depende la profundización en extensión e intensidad de la

gobernabilidad participativa, al constituir los canales de interacción entre

autoridades electas, funcionarios de carrera, productores del sector

público, empresarios privados, comunidades organizadas y ciudadanos

individuales.

Para lograr que los procesos participativos discurran con amplitud,

efectividad y eficiencia, resulta necesario adoptar el conjunto de recursos

computacionales y de telecomunicaciones requeridos para ello. En este

sentido, el gobierno electrónico de la ZP de Maracaibo puede apoyarse en


67

una serie de programas que, como ya se comentó en este trabajo, ha

venido desarrollando el Ejecutivo Nacional, así como en otros no

implementados todavía en nuestro país pero con conocido éxito en otros

escenarios de países desarrollados y en desarrollo. Estos recursos pueden

estar focalizados en las comunidades o en las instituciones de gobierno,

como en las siguientes alternativas:

• Telecentros y puntos de acceso comunitario. Como ya se ha

comentado, varios organismos públicos venezolanos desarrollan

programas para el financiamiento y la implantación de infocentros y

puntos de aCCeso, que pueden perfectamente calificar para ser

instalados en la ZP. Pero existe una opción complementaria: el sector

privado (empresas, cooperativas, negocios familiares) viene también

desarrollando centros de comunicaciones en todos los rincones de las

ciudades, para facilitar el uso de ordenadores e Internet, telefonía

móvil e internacional, envío de facsímiles y digitalización de

documentos. Los entes gubernamentales pueden establecer acuerdos

con las comunidades para facilitar conectividad gratuita para

subvencionar las tarifas por servicio que prestan tales

establecimientos, promoviendo la iniciativa privada y la inclusión de

la población a actividades económicas productivas.

• Redes inalámbricas. El desarrollo de redes inalámbricas municipales

se ha venido extendiendo por todo el mundo. De hecho, el Centro

Nacional de Tecnologías de Información (CNTI) ha formulado

proyectos de conectividad inalámbrica para varias ciudades

venezolanas entre las que está Maracaibo; dichos sistemas

contemplan, en su primera etapa, la conectividad de nodos vía

microondas, para luego desplegar pequeñas redes wi-fi en espacios de

uso colectivo como plazas y parques. Debido a que los costos de

adquisición de equipos para uso personal hacen que esta posibilidad

sea mínima para la mayoría de la población actual de la ZP, parece

más conveniente en este momento invertir en la conectividad de


68

centros de comunicaciones, decisión ésta ya adoptada por las

autoridades tecnológicas venezolanas para empezar a cristalizarse en

el año 2006.

• Programas de dotación de equipos con software libre. Desde hace

varios años, las principales empresas del Estado Venezolano que

emplean TIC (industria petrolera, institutos autónomos), cumplen

programas de donación de equipos en desuso a comunidades

escolares y bibliotecas en todo el país. Esta oportunidad, aunada a

una política de Estado orientada a la instalación de software libre y

de código abierto, ha permitido algunas experiencias de reciclaje

tecnológico de equipos supuestamente obsoletos pero con

capacidades ciertas para la capacitación de escolares y su uso en

sistemas de documentación local. A esta posibilidad se suma la

decisión gubernamental de hacer inversiones masivas en tecnologías

de información para escolares, como la reciente iniciativa en

Argentina de adquirir un millón de ordenadores portátiles para

escolares de sus comunidades pobres.

• Programas de alfabetización digital. Los distintos telecentros

instalados en el país, han tenido entre sus funciones, la capacitación

básica en tecnologías de información (introducción a los ordenadores,

navegación en la Web, procesadores de palabras). Con el desarrollo

de academias de software libre, se pretende formar profesionales que

permitan desarrollar soluciones informáticas adaptadas a los

requerimientos de las empresas y de las comunidades, fortaleciendo

un plantel de recursos humanos capacitados en TIC que no cubre la

cada vez creciente demanda venezolana. Ambos programas deben

fortalecer sus programas orientados a la e-inclusion, brindando

capacitación a las amas de casa y a los trabajadores agrarios en

horarios acordes con su actividad laboral, facilitando formación a

comunidades indígenas empleando su lengua nativa, e incorporando

a desempleados y subempleados en programas de alfabetización


69

como facilitadores.

• Promoción al desarrollo de portales temáticos. De la misma forma que

con la alfabetización digital, muchos de los telecentros venezolanos

facilitan el desarrollo y la publicación de páginas Web personales o

comunitarias. Aprovechando esta plataforma, las autoridades

gubernamentales podrían desarrollar una política agresiva hacia la

PYMES, hacia las comunidades organizadas, hacia grupos culturales

o étnicos, orientada al desarrollo y mantenimiento de sitios Web con

temáticas y expresiones propias dentro de un carácter de diversidad

cultural, y que permitan el intercambio comercial o humanístico

entre sus pares, con las comunidades o con los propios entes

gubernamentales. Esto es posible a través de la inclusión de estas

organizaciones en programas de transparencia, con lo cual la

presencia telemática de estor sectores de la comunidad se constituye

en piedra angular para su participación en programas que ejecuta el

Estado. De esto ya hemos comentado experiencias en América Latina,

y al menos el Gobierno Nacional de Venezuela está en desarrollo de

una experiencia similar.

• Acceso móvil al gobierno electrónico. Venezuela posee una penetración

de telefonía celular excepcional: de hecho, de ser un producto de

“ostentación social” hace 15 años, en la actualidad es un servicio

cotidiano y ubicuo, incluso mucho más en la periferia de la ciudad,

donde las infraestructuras de redes son deficitarias incluyendo a la

telefonía fija. En los asentamientos de periferia, es bastante usual ver

centros de comunicaciones móviles improvisados, constituidos por un

toldo de tela, una mesa con dos sillas plásticas de fiesta, y tres

teléfonos móviles con planes de alto consumo suscritos a las

principales empresas de telefonía móvil. De la misma manera, es

común apreciar vendedores ambulantes en los semáforos de las

principales vías de la ciudad (quienes reciben el apodo de

mercáforos), con teléfonos móviles al cinto. Este factor, y un mercado


70

cada vez más emergente de mensajes SMS, promueven una cultura

de la comunicación textual por móviles, que puede ser ampliamente

aprovechable por el gobierno electrónico: ya existen en el país

experiencias de atención al ciudadano vía SMS que habría que

profundizar y ampliar, incluso aprovechando el acceso a Internet que

brindan los servicios 3G. Al fin y al cabo, un móvil es bastante más

económico y accesible que un ordenador; por tanto resulta un medio

mucho más socialmente inclusivo.

• Fortalecimiento computacional interno de las instituciones.

Desafortunadamente, la mayoría de las oficinas públicas en

Venezuela carecen de sistemas informáticos de calidad; incluso,

muchas de ellas carecen de fax y hasta de telefonía fija. En esos

ámbitos, hablar de gobierno electrónico resulta para sus funcionarios

un asunto de ciencia ficción. Dar el salto cuántico de transformar

una administración pública basada en la silla de espera y el

despacho atiborrado de cajas con viejas planillas enmohecidas de

permisos de construcción o de certificados de propiedad inmobiliaria,

a una administración eficiente, ágil, con políticas de seguridad y

protección a la información, requiere un cambio de cultura

organizacional que sólo tiene sentido si se cumplen las inversiones

requeridas en tecnologías de información. El Ministerio de Ciencia y

Tecnología (MCT), el Instituto Geográfico de Venezuela y otros entes

del Ejecutivo Nacional han canalizado programas de cooperación y

financiamiento internacional para el desarrollo de Intranets con

herramientas corporativos tales como data warehouse, data mining y

sistemas de información geográfica, así como convenios e

interconexión para generar redes interinstitucionales de intercambio

y procesamiento de datos. Tanto la sede del Ministerio del Ambiente

ubicada en Maracaibo, como las Alcaldías de Maracaibo y San

Francisco, tienen en marcha proyectos de fortalecimiento de sistemas

informáticos; habría que integrar en dichos proyectos, los recursos

específicos para viabilizar técnicamente las alternativas de gobierno


71

electrónico exploradas en estos los apartados anteriores de este

documento.

La operatividad exitosa de estas tecnologías requiere no sólo de

inversiones apropiadas, credibilidad política por los gobernantes, y

respaldo comunitario, sino también de un componente fundamental para

determinar la efectividad social: su poder real para las tomas de

decisiones. Esta capacidad debe ser garantizada a través de un

ordenamiento jurídico que establezca los modos los mecanismos de

participación, como lo veremos en el próximo y último componente de la

Dimensión Operacional del Modelo de Gestión Territorial para la ZP de

Maracaibo.

3.2.3 Procesos de Decisión

Abordar el ordenamiento legal que respalda la participación

ciudadana en decisiones de gestión pública en Venezuela es una tarea

vasta, ya que la casi total del estamento jurídico vigente ha sido

promulgado bajo regímenes democráticos, incluyendo en su articulado

modos de cómo los ciudadanos pueden incorporar propuestas o refutar

proyectos, ya sea en forma delegada a través de delegados y

representantes, o de motu propio en forma individual o por comunidad

organizada.

Por tal razón, nos referiremos en particular a los dos instrumentos

principales que establecen mecanismos de participación comunitaria en

las tomas de decisiones en materia territorial: la Ley Orgánica del Poder

Municipal y la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la

Ordenación del Territorio. Esta revisión se hará al crisol de las

modalidades que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)

el Consejo Nacional Electoral (CNE), la Comisión para Administración de

Divisas (CADIVI), Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera

y Tributaria (SENIAT), y la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería


72

(ONIDEX), han dispuesto para trámites electrónicos con validez legal

frente al gobierno venezolano.

En este sentido, CONATEL fue pionera en la introducción de

consultas públicas en Venezuela. Si bien desde 1992 existían direcciones

de correo administradas en servidores nacionales conectados a Internet, a

través de las cuales los abonados intercambiaban opiniones sobre

diferentes materias, incluidas seguramente algunas decisiones

gubernamentales del poder público en diversas instancias y alcance

geográfico, CONATEL a partir de 2000 inició una serie de mecanismos

para la consulta pública de resoluciones:

• Descarga de los proyectos de la página Web: este mecanismo permite

obtener la providencia administrativa de consulta del proyecto como

el texto del proyecto en sí.

• Envío por correo electrónico de opiniones consignadas y su publicación

en la Web para conocimiento público: antes de que se elaborara en el

portal una herramientas de foros, fue el mecanismo inicial para

recopilar y compartir opiniones

• Foro electrónico: Los usuarios previamente registrados pueden

acceder directamente al texto de la propuesta, conocer otras

opiniones y, si el proceso de consulta se encuentra activo, introducir

su opinión (véase www.conatel.gob.ve ).

El CNE ha dispuesto desde 2002, de un mecanismo mediante el cual

los electores pueden consultar su ficha en el Registro Nacional Electoral,

así como conocer de su selección como participante en la organización de

procesos electorales (véase www.cne.gob.ve ). CADIVI exige a las personas

naturales y jurídicas, su registro electrónico para tramitar por Internet

sus operaciones con divisas extranjeras, empleando boletas electrónica

por correo electrónico para informar a los usuarios el estatus de sus

trámites (véase www.cadivi.gob.ve). Igualmente, el SENIAT exige a los


73

contribuyentes jurídicos y personas naturales con ingresos del sector

público, la declaración y pago en linea del impuesto anual sobre la renta

(véase www.seniat.gob.ve). Y ONIDEX establece un mecanismo similar

para solicitar la emisión de pasaportes (véase www.onidex.gob.ve).

Habiendo comentado estos mecanismos legales, revisaremos ahora

los modos de participación en la gestión territorial que pueden contar con

validez legal dentro de un esquema de gobierno electrónico de la ZP de

Maracaibo.

Dentro de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se pueden

considerar:

• Publicación de noticias e información detallada: Estos mecanismos

pueden emplearse a aquellos medios de participación comunitaria

contemplados en el articulado de la ley que implican convocatorias y

asistencia presencial, como cabildos abiertos, asambleas ciudadanas,

iniciativas populares, control social, referendos e iniciativas

legislativas. No generan tomas de decisiones

• Además de los anteriores, la publicación de proyectos, opiniones y

foros: Estos canales de participación resultan un gran apoyo en los

procesos de consulta pública y en los presupuestos participativos,

porque si bien no recaban posiciones que son vinculantes, si pueden

arrojar suficiente información para que los mecanismos formales y

presenciales tengan una mayor base de validación ciudadana.

“Los actos de efectos generales que afecten el desarrollo urbano y la conservación ambiental del Municipio o de la parroquia, deberán ser consultados previamente por las autoridades municipales entre la organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada. En caso contrario, estarán viciados de nulidad absoluta.” (ANRBV, 2005b)

La Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del

Territorio, es la legislación nacional específica que legisla la gestión


74

territorial. Será de obligatorio cumplimiento a partir de marzo 2006,

cuando culmine su vacatio legis. Esta ley surge de la integración de

diversos instrumentos que regulaban en forma diferenciada los espacios

urbanos, las áreas rurales y las áreas bajo régimen especial; esto se

fundamenta en el concepto de que el territorio es único, y que los modos

de antropización en el siglo XXI van diluyendo las discriminaciones en

cuanto a calidad ambiental y calidad de vida se contemplaban respecto al

poblador de uno u otro ámbito territorial.

La Ley tiene por objeto regular el proceso general para la Planificación

y Gestión de la Ordenación del Territorio, en concordancia con las

realidades ecológicas, los principios del desarrollo sustentable y la

participación ciudadana. En su articulado define estos conceptos:

“Consultas Públicas: Forman parte de un proceso participativo mediante el cual se convoca a los distintos sectores de la sociedad, para que opinen sobre los contenidos de las propuestas de los instrumentos de ordenación del territorio de carácter público.

Las consultas públicas se realizarán en los sitios de información o en otro designado al efecto; en ellas se presentará a conocimiento del público el anteproyecto en forma oral y escrita, y en ese mismo acto se recibirán aportes y observaciones de la comunidad organizada, sin perjuicio de las que puedan consignarse posteriormente, en el sitio de información, dentro del lapso que establezca el organismo competente.

Participación Ciudadana: Es un proceso en el cual la sociedad civil organizada forma parte activa consciente y creadora de las decisiones que afectan su entorno ambiental y social, en función del mejoramiento de su calidad de vida y de su sustentabilidad. Éste implica la incorporación activa en la dinámica del quehacer cotidiano - la elaboración de alternativas para la resolución de problemas de la comunidad - la motorización de proceso de información y sensibilización hacia el resto de la comunidad - el conocimiento y cumplimiento de los deberes y derechos de los ciudadanos - y el fortalecimiento de las formas organizativas como instrumento de participación” (LOPGOT, 2005).

Si bien ambas definiciones refieren actividades asamblearias y

presenciales, la Ley contempla una serie de actividades que caracterizan

la participación que pueden ser apoyadas por las TIC:


75

• Acceso a la información sobre ordenación del territorio, salvo que ésta

haya sido clasificada como confidencial (paginas Web)

• Mecanismos de Intercambio entre personas y comunidades en

materia de ordenación del territorio (páginas Web, correos, foros)

• Mecanismos de difusión y divulgación de la información técnica,

documental y la educación ambiental, bajo modalidades de la

educación ciudadana no formal (páginas Web)

• Medios de comunicación y difusión masivos, que faciliten el

conocimiento en la población sobre las interrelaciones y vínculos que

existen entre los procesos de desarrollo social y económico inherentes

a la conservación del ambiente (páginas Web, video streamings)

• Consultas públicas, incorporando espacios concretos de información

y aquellos idóneos para facilitar la incorporación de las comunidades

organizadas y a particulares interesados (páginas Web, foros)

• Coparticipación en la elaboración de planes, apoyando mecanismos

de información pública y recopilando observaciones de la comunidad

organizada, cuando sean procedentes (páginas Web y foros)

Vista esta gran diversidad de elementos, la configuración definitiva

del modelo de gobierno electrónico dependerá del propio diseño

organizacional de las instituciones que construirían la gobernabilidad de

la ZP. Porque si algo se ha podido apreciar es que, como ocurre con la ZP,

la exclusión social conlleva una exclusión de la gobernabilidad y de los

procesos de integración de la comunidad a un desarrollo social y humano

sustentable.

Esta actual ausencia de gobierno puede ser considerada como una

oportunidad para el diseño estructural de una gestión orientada hacia la

participación. En este sentido, y para finalizar, cabe la reflexión de Aibar y


76

Urgell (2004)

“los primeros pasos de muchas administraciones hacia el gobierno electrónico han consistido en trasladar al ciberespacio su estructura organizativa (departamentos, direcciones generales, organismos autónomos, etc.). El gobierno electrónico se conceptualiza así a partir de la oferta de servicios. Sin embargo, las experiencias más avanzadas en gobierno electrónico abandonan esta perspectiva autodirigida a la Administración y ponen al ciudadano en el centro del proceso administrativo estructurándose a partir de la demanda de servicios. La tecnología se concibe como el instrumento idóneo para romper las barreras de las unidades administrativas y simplificar el acceso de los ciudadanos a los servicios y a la información. La tecnología se concibe como el instrumento idóneo para romper las barreras de las unidades administrativas y simplificar el acceso de los ciudadanos a los servicios y a la información” (Aibar y Urgell, 2004).

La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones.

77

Conclusiones

«Creo que no se puede defender la postura de la neutralidad de Internet, tanto para lo positivo como para lo negativo. Posee unas características que pueden ser positivas para la calidad de la democracia y para desarrollar nuevos canales de participación política, pero también debemos reflexionar sobre sus características amenazantes para la democracia y para otras instituciones y costumbres sociales.

(…) Por tanto, en el estudio de las transformaciones sociales y políticas que produce Internet debemos investigar su cara amable pero también sus aspectos preocupantes. Para ello, es imperioso analizar las TIC dentro de los contextos organizacionales y los marcos económicos y culturales en las que se insertan».(Borge, 2004)

Existe un gran aporte sociológico encubierto dentro del desarrollo del

unicode, desarrollado a partir de 1991. El gran salto hermenéutico que

dieron las tecnologías de la información en los años 90 se gestó por la

comprensión de que la gente no debía ajustarse a lo que le ofrecía la

tecnología, sino que la tecnología debía buscar las respuestas para serle

útil a la gente. El unicode representa una solución lingüística para facilitar

la adaptación de las tecnologías a las particularidades culturales de los

usuarios.

En estos últimos 10 años de operaciones de la Web, las tendencias

hacia la interactividad de los sistemas de información soportados en la

Internet han discurrido en etapas progresivas hacia la atención

personalizada y a la consideración detallada a las expectativas y

operaciones que cumplen los diferentes grupos de usuarios. De hecho, se

ha entendido un valor social de la tecnología, mucho más allá de la

optimización del proceso técnico en sí o de la satisfacción autónoma de los

usuarios. La eficiencia de la función pública comulga con tal perspectiva:

en garantizar el mejor servicio posible a cada usuario dentro de un marco

de deberes y derechos intrínsecos en el sentido de ciudadanía. Más allá de

que los propios recursos tecnológicos cada vez más apuntan a generar

respuestas en virtud de perfiles individuales de cada una de las personas,


78

está la concepción ideológica de que la tecnología puede acercar mucho

más al hombre a los ideales de la equidad en las oportunidades dentro del

reconocimiento a su pluralidad cultural.

De igual manera, y frente a las implicaciones de la globalización, la

comprensión sistémica de la relación entre los procesos sociales y los

recursos ambientales propios de cada territorio, constituyen un proceso

de conciencia colectiva que debe ser construido paulatinamente para

fomentar una conducta de protagonismo del ciudadano respecto al

modelaje armónico de su entorno urbano. Allí, un conjunto de tecnologías

integracionistas como los sensores remotos, las imágenes satelitales y los

sistemas de información geográfica, constituyen el estado-del-arte para la

gestión inteligente de los ámbitos espaciales en los cuales se asientan las

comunidades.

Al crisol de los requerimientos de gestión territorial y las realidades

tecnológicas de América Latina, y en particular de Venezuela, el conjunto

de premisas situacionales y operacionales descritas en este trabajo

permiten definir unos lineamientos de actuación para abordar proyectos

de gobierno electrónico territorial para las comunidades excluidas en la

periferia urbana. La preparación de un modelo preliminar, permite

apreciar cada uno de los factores de la participación electrónica en su

dimensión sistémica, y sirven de base para abordar casos de estudio a

nivel analítico para poder validar tal constructo mental. Resulta un punto

de partida para la preparación de una guía metodológica para la gestión

electrónica territorial con sentido de inclusión social.

Según ya ha podido revisar detenidamente, los entes

gubernamentales deberían incluir en sus agendas una serie de principios

orientados para promover la accesibilidad y la inclusión, con el apoyo de

la empresa y la ciudadanía:

1. Proveer un entorno habilitador, estableciendo políticas para el

desarrollo de las TIC


79

2. Desarrollar la infraestructura de redes y telecomunicaciones

3. Emplear las TIC para la e-inclusion, en función de las realidades

económicas y óciales de las comunidades

4. Facilitar y promover la multiplicidad de aplicaciones que las TIC

tienen para la sociedad

5. Promover la capacitación de recursos humanos para las TIC

6. Hacer hincapié en la provisión de acceso a grupos sociales en

desventaja

7. Divulgar contenidos en un lenguaje apropiado al nivel de

conocimientos de los usuarios, y respetar la diversidad cultural

8. Apoyar el uso de las TIC para el desarrollo socio-económico de los

más desventajados

9. Alentar a los medios públicos a responder a las necesidades

educacionales científicas y culturales de áreas remotas.

10. Exhortar a los medios de comunicación para que apoyen la

concientización sobre los beneficios de las TIC

11. Promover la cohesión y el consenso a través de enfoques socialmente

inclusivos.

12. Introducir las TIC como herramientas de la vida diaria, y no

mitificarlas

En cuanto a la aplicación del modelo genérico al caso particular de la

Zona Protectora de Maracaibo, se ha podido apreciar todo un catálogo de

aspectos, alternativas, variantes y requerimientos, que surgen de la

aplicar la metodología desarrollada y que, tras su posible validación e


80

implementación, podrían conformar una amplia estructura de gestión

territorial electrónica y participativa con reales logros de inclusión.

Asimismo, cabe puntualizar una serie de aspectos de diseño en la

conformación de proyectos de gobierno electrónico como el planteado para

la gestión territorial y como se ha ilustrado para el caso de estudio:

1. Debido a la diversidad de usuarios y de servicios, resulta apropiado

emplear una combinación de herramientas que se adapten a las

tradiciones y las prácticas locales

2. Es conveniente facilitar distintos modos de accesos a la información,

ya sea a través de catálogos temáticos, índices o motores de búsqueda

libre.

3. Resulta necesario recopilar la opinión pública sobre temas de política

o sobre reglamentaciones y programas de inversión gubernamental, a

través de debates electrónicos, buzones de correo y Weblogs,

diseñados para distintos grupos de interés y para ello, las

herramientas deben ser ajustadas de acuerdo al volumen y

característica de cada grupo de usuarios.

4. Los mecanismos electrónicos deben ser evaluados a través de

participación ciudadana directa, por lo que se deben establecer

mecanismos de capacitación, consulta y debate complementarios de

carácter presencial. (basado en OCDE, 2001)

Si bien la tecnología no resulta una respuesta per se a los problemas

de desarrollo humano social, en realidad resulta mucho más esperanzador

y constructivo desplazar los enfoques fatalistas del cyberpunk y asumir

las TIC como poderosos mecanismos para intensificar las relaciones

humanas en nuestras comunidades. La visión romántica y altruista del

software libre, del Internet para todos, de las comunidades virtuales

planetarias como la constituida por la comunidad educativa de la


81

Universidad Oberta de Catalunya, representan realidades que apuntalan a

la concreción de sociedades más productivas y felices, en urbes

desarrolladas armónicamente gracias a la participación activa y

responsable de ciudadanos informados y comprometidos con el desarrollo

de sus pueblos. Asi, el arquitecto más célebre de Venezuelam unos años

antes de morir, confesando un optimismo avasallante, declaraba:

“Creo todavía en la ciudad, no podemos prescndir de ella; es necesaria, imprescindible e inevitable. Aún en nuestra época llena de dudas y de confusión, todavía nada es mejor que ella, para inspirar los vocablos de entendimiento mutuo, de concordia, de esperanza, de fe; y atenuar, aunque sea en parte, las discrepancia y las luchas estériles que todavía separan a los hombre” Carlos Raúl Villanueva 1900-1975

La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Bibliografía.

82

Bibliografía

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E-inclusión en la ZP de Maracaibo

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