Economía del Conocimiento (Eyzaguirre)

8/13/2019 Economa del Conocimiento (Eyzaguirre)

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Estudios Pblicos,97 (verano 2005).

ENSAYO

HACIA LA ECONOMA DEL CONOCIMIENTO:

EL CAMINO PARA CRECER CON EQUIDADEN EL LARGO PLAZO*

Nicols Eyzaguirre, Mario Marcel,Jorge Rodrguez y Marcelo Tokman

Chile comenz a experimentar un crecimiento alto y sostenido desdeque, abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sent lasbases de una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajascomparativas y orden sus polticas macroeconmicas lo que ocu-rri alrededor de 1985. Cuando lo anterior se reforz y complementa partir de 1990 con un Estado no ingenuo ni prescindente,corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e infraestructurapblica y proteccin social, tambin se comenzaron a evidenciaravances en trminos de equidad, principalmente en lo referido a

reduccin de la pobreza. Sin embargo, de la observacin de la evi-dencia internacional se desprende que, a pesar de los xitos de losltimos veinte aos, existen limitantes en el modelo de desarrollovigente en Chile que deben ser enfrentadas de manera proactiva. En

NICOLSEYZAGUIRRE. Ministro de Hacienda.

MARIOMARCEL. Director de Presupuesto, Ministerio de Hacienda.

JORGERODRGUEZC. Asesor del Ministerio de Hacienda.

MARCELOTOKMAN. Coordinador de Poltica Econmica, Ministerio de Hacienda.

* Este documento est basado en el Captulo IV de la Exposicin Sobre el Estado dela Hacienda Pblica, presentada ante el Congreso Nacional en octubre de 2004.

Los autores agradecen la colaboracin de Jos Miguel Benavente, Stephen Black-burn, Rodrigo Morales y Carla Tokman.


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1. La estrategia de crecimiento chilena y su sustentabilidad

1.1. Resea histrica1

uego de la Gran Depresin de los aos 30, y hasta estos das,Chile ha ensayado dos grandes modelos de desarrollo, opuestos entre s. Elprimer modelo, la estrategia de desarrollo hacia adentro (1934-1973,aproximadamente), se frustr al no lograr consolidar una industrializacinbasada en la sustitucin de importaciones para abastecer el mercado inter-

1Para mayores antecedentes histricos, vase Ffrench-Davis (2003), Meller (1998) ySunkel (1991).

efecto, la seal de alerta aparece al verificar que nuestro pas esclaramente ms dependiente de sus recursos naturales y presenta una

distribucin del ingreso mucho menos equitativa que los pases en elprximo nivel de desarrollo.En este contexto, el presente estudio postula el imperativo de transi-tar gradualmente desde el modelo primario exportador hacia la eco-noma del conocimiento como requisito indispensable para conti-nuar creciendo y lograr la equidad en el largo plazo. En contrastecon la concepcin tradicional de agregar valor a las exportaciones enun proceso de encadenamiento hacia adelante, la estrategia aqudelineada acepta la centralidad de los commodities donde el pas

tiene ventajas comparativas en el men exportador, pero postula sumayor articulacin con el resto de la economa en encadenamientoslaterales y hacia atrs donde el capital humano y el avance tecnol-gico jueguen un rol cada vez ms preponderante. En particular,plantea que esta estrategia se construye sobre tres pilares: (i) unrgimen institucional y de incentivos econmicos claro, coherente yestable; (ii) una fuerte capacidad de innovacin, orientada a desarro-llar encadenamientos productivos en torno a ventajas comparativas;y (iii) un capital humano de calidad. Se diagnostica que Chile est enbuen pie en el primero de estos pilares, pero presenta importantesrezagos en los dos ltimos, no obstante los importantes avanceslogrados en materia educacional desde 1990. Se argumenta que enambos pilares capacidad de innovacin y capital humano exis-ten espacios para un mayor y mejor rol del Estado, y se planteanlineamientos de polticas pblicas para cerrar las brechas que nosseparan de aquellos pases que han logrado desarrollarse en base a laeconoma del conocimiento en torno a los recursos naturales.


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N. EYZAGUIRRE, M. MARCEL, J. RODRGUEZ Y M. TOKMAN 7

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no y, eventualmente, el latinoamericano. Si bien en una primera etapa esteproceso fue motivado por seales de mercado la Gran Depresin implicuna escasez de productos importados que incentiv su produccin inter-na, en una segunda y prolongada etapa fue el Estado el que jug unpapel activo y deliberado en el intento de alcanzar una mayor independen-cia econmica del resto del mundo extra-regional. Esta estrategia, por serinconsistente con las ventajas comparativas naturales del pas, result encuantiosas ineficiencias. Dichas ineficiencias se hicieron evidentes en laproteccin de industrias nacientes principalmente mediante trabasarancelarias y crditos subsidiados que raramente llegaron a la madu-

rez2. Adicionalmente, el nfasis en la sustitucin de importaciones generel estancamiento de la agricultura y desincentiv el desarrollo de las expor-taciones. Estos problemas se vieron acentuados por la estrechez del merca-do interno, la integracin de los mercados latinoamericanos que no sematerializ ni en la profundidad ni a la velocidad esperada, y la persistentedependencia de los bienes de capital importados necesarios para sustentarla industrializacin. Todo esto a la larga gener recurrentes crisis de balan-za de pagos3.

Si bien esta estrategia gener un cierto crecimiento, lo hizo a tasasinsuficientes (vase Grfico N 1) que no permitieron cerrar las brechascon los pases ms desarrollados. As, en el perodo 1934-1973 el PIB porhabitante creci a un promedio anual de slo 2,1%4.

El segundo modelo, la estrategia de crecimiento hacia afuera(1974-), puede separarse en tres etapas. Durante la primera (hasta 1985,aproximadamente) se establecieron las bases para explotar las ventajascomparativas del pas, con una activa y casi exclusiva participacin del

sector privado en la produccin de bienes y servicios y, en particular, en laexportacin de recursos naturales. Ello se logr a travs de la eliminacinde los controles de precios y subsidios, la liberalizacin unilateral del sec-tor externo y la liberalizacin del mercado financiero. En todos estos mbi-

2El concepto de industria naciente asuma que las empresas por el solo hecho deenvejecer y aumentar de tamao se haran ms productivas, lo que no tiene fundamentoemprico (Bruton, 1998).

3Aun si la integracin regional hubiere procedido con mayor celeridad, esta estrate-

gia tena escasa probabilidad de xito, debido a que el pas no tena, ni tiene, ventajas compa-rativas en la elaboracin de manufacturas. Por una parte, estamos alejados de los centros msdinmicos de consumo de bienes manufacturados y, por otra, no tenemos la abundancia demano de obra semi-calificada requerida para aprovechar economas de escala en su produc-cin.

4 En igual perodo, el PIB por habitante de Japn creci a un promedio anual de4,3%, el de EE.UU. a 3,2%, y el de Francia a 2,9%. Para mayores detalles, vase Braun et al.(2000).


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tos, as como en el impulso privatizador de la produccin, Chile fue unreformador pionero.

Sin embargo, esta etapa no gener un crecimiento alto y sostenidodebido, fundamentalmente, a un muy inadecuado manejo macroeconmicoy a una regulacin insuficiente del mercado financiero. Estas deficienciasprodujeron la exacerbacin de las crisis internacionales de 1975 y 1982,con cadas en el producto domstico de ms de 13% y 15%, respectiva-mente. Asimismo, durante esta etapa se verific un marcado deterioro de

las condiciones sociales y de la infraestructura fsica y social, debido a queel Estado fue minimizado a tal nivel que simplemente se ignoraron lasfallas de mercado, deficiencias que son particularmente crticas en las eco-nomas en desarrollo. As, los monopolios de servicios pblicos privatiza-dos no fueron debidamente regulados y los bienes de infraestructura pbli-ca y social no fueron adecuadamente provistos. Adems, la poblacin mscarente no cont con una red de proteccin social suficiente, puesto que seesperaba que sta se beneficiase automticamente del crecimiento econ-

mico, lo que ciertamente no ocurri.Una vez superada la crisis de 1982 se vivi una segunda etapa delmodelo aperturista (1985-1989) en la que se corrigieron las deficienciasms evidentes del manejo macroeconmico y de regulacin del sistemafinanciero. Ello permiti reducir la volatilidad macroeconmica y sentar lasbases para volver a crecer. En efecto, en el perodo 1985-1990 el PIB por

GRFICO N 1: EVOLUCIN DEL PIB POR HABITANTE, CHILE 1934-2003

(Pesos de 1995)

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de Braun et al. (2000), Banco Centraly Boletn Demogrfico INE-Celade.

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1934 1946 1958 1970 1982 1994

1934-1973 = 2,1%

1974-1989

= 1,5%

1990-2003

= 3,9%

Crecimiento promedio en:


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habitante creci a una tasa promedio anual de 4,6% mientras que entre1974 y 1984 el crecimiento anual fue de slo 0,1% expansin que se vio

favorecida por el mejor ambiente externo y la capacidad ociosa heredadade la crisis. No obstante este resultado, hasta 1990 persisti un Estadoingenuo o ms bien prescindente en trminos de regulacin de mono-polios y pasivo en la provisin de infraestructura y proteccin e inversinsocial. De hecho se sigui minimizando el tamao del Estado, lo que semanifiesta en la cada de 6,6 puntos porcentuales de la carga tributariacomo porcentaje del PIB entre 1984 y 1989.

Considerando las dos primeras etapas como un todo (1974-1989),

los resultados de la aplicacin del modelo de crecimiento hacia fuera conun Estado ingenuo-prescindente y, en la mayor parte, con un marcomacroeconmico inadecuado, fueron mediocres: un bajo y voltil creci-miento del PIB por habitante, que en promedio alcanz a un magro 1,5%anual (vase Grfico N 1). Las consecuencias del perodo en materia deequidad fueron incluso peores: las asignaciones familiares, las remunera-ciones y el gasto social en educacin y salud se redujeron fuertemente5; eldesempleo y la pobreza aumentaron significativamente6;y la distribucin

del ingreso se hizo mucho ms desigual7.

1.2. Estrategia vigente desde 1990

A partir de 1990 los gobiernos democrticos se plantearon el desa-fo de lograr un crecimiento econmico dinmico y sostenido que benefi-ciase de manera ms equitativa a los distintos estratos de la sociedad.Ciertamente este era un desafo mayor, considerando las enormes frustra-

ciones acumuladas tanto por el modelo de economa cerrada, como por unadcada y media de apertura econmica con magros resultados. Esta frustra-cin, aunque con estrategias econmicas diferentes, recorra tambin alresto de Latinoamrica8.

5En trminos reales, la asignacin familiar alcanz en 1989 un valor equivalente aslo el 28,4% del valor de 1970. Por su parte, las remuneraciones reales cayeron en promediocerca de un 9% en igual perodo; mientras que el gasto social lo hizo en ms de un 16%, conuna cada cercana al 38% en educacin (Ffrench-Davis, 2003).

6 La primera medicin de la pobreza, efectuada en 1987 a travs de la encuestaCASEN, muestra que la poblacin en dicha condicin era al menos un 45,1%. En cuanto a latasa de desocupacin, sta se elev a 17,6% en 1975 y a 31,3% en 1983 (considerando a laspersonas en programas de emergencia como desempleados). Slo a partir de 1989 se retorn auna tasa de un dgito (Ffrench-Davis, 2003).

7Las Encuestas de Presupuestos Familiares efectuadas por el INE en el Gran Santia-go muestran que la razn entre el gasto del quintil ms rico y el del quintil ms pobre aumentde 5,86 en 1969, a 12,48 en 1988 (Ffrench-Davis, 2003).

8Fajnzylber (1990).


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La estrategia base de esta tercera etapa del modelo de crecimientohacia fuera ha consistido en combinar las ganancias de eficiencia de una

economa abierta y orientada al mercado, con un Estado no ingenuo niprescindente, capaz de corregir las fallas de mercado, proveer infraestruc-tura y bienes pblicos, materializar inversin social y brindar una red deproteccin social focalizada en la poblacin ms carente. Asimismo, se haprofundizado el ordenamiento del marco macroeconmico, la regulacinde los monopolios naturales, la preservacin de la fe pblica y la supervi-sin y desarrollo del mercado de capitales, lo que ha permitido disminuiran ms la volatilidad y potenciar la eficiencia de la economa.

En particular, la estrategia de crecimiento ha profundizado la orien-tacin de la capacidad productiva hacia las exportaciones, expandiendo laapertura de las fronteras econmicas, fomentando la competencia y unaasignacin eficiente de los recursos a travs de mecanismos de mercado yestableciendo reglas econmicas claras y parejas. Ello ha posibilitado queel sector exportador se haya consolidado como el principal motor de creci-miento y aumento de productividad, con un nfasis en el desarrollo yaprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en recursos naturales

(vase Grfico N 2). En aos recientes este enfoque de apertura se haseguido fortaleciendo a travs de la suscripcin de tratados de libre comer-cio con los principales socios comerciales de Chile y la negociacin dediversos acuerdos de doble tributacin, entre otras iniciativas.

GRFICO N 2: COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES DE CHILE, 2002

(% del total de exportaciones)

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de estadsticas CEPAL.

51,5%

2,9%

34,1%

6,1% 0,7% 4,6%

Productos primariosManufacturas basadas en RRNNManufacturas de baja tecnologaManufacturas de media tecnologaManufacturas de alta tecnologaOtras transacciones


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Para reforzar el compromiso con la equidad ha sido clave comple-mentar los beneficios del crecimiento econmico general con la construc-

cin de una slida red de proteccin social. En este mbito destacan elaumento de los subsidios monetarios y las pensiones, la creacin del segu-ro de cesanta, el programa Chile Solidario y la reforma a la salud. Parafinanciar esta red se debi detener la tendencia decreciente de la cargatributaria promovida por la estrategia del perodo 1974-1989 en especiala partir de 1984, cuyo compromiso con la equidad se reduca casi exclu-sivamente a su fe en la teora del chorreo. En cuanto a los logros de laestrategia vigente, el tiempo transcurrido evidencia avances importantes,

tanto en trminos de crecimiento econmico como en trminos de equidad.No obstante, persiste el desafo de mejorar la distribucin del ingreso aut-nomo y continuar con la reduccin de la pobreza.

1.3. Sustentabilidad de la estrategia vigente: Una nota de alerta

A pesar que Chile se ha inscrito entre las economas ms dinmicas

del mundo en los ltimos 20 aos, una seal de alerta aparece al compararla estrategia vigente en Chile con la implementada por los pases msdesarrollados esto es, con las polticas implementadas en aquellas nacio-nes con un PIB por habitante medido a PPC mayor a US$20.000 por ao.En particular se verifica que estos pases son en promedio mucho menosdependientes de sus recursos naturales (contrastar Grficos N 2 y N 3).En efecto, en Chile el 85% de las exportaciones corresponde a productosprimarios o manufacturas basadas en recursos naturales, mientras que en

los pases ms desarrollados estos productos representan menos del 25% desus exportaciones.

Otra diferencia notoria con estos pases ms desarrollados es nuestramuy deficiente distribucin del ingreso. Por ejemplo, la relacin entre elingreso captado por el 10% ms rico de la poblacin y el 10% ms pobrees 4 veces mayor en Chile que en el promedio de los pases desarrollados.Incluso, es al menos 2 veces mayor que el pas con la peor distribucin deingreso de dicho grupo.

Todo lo anterior lleva a reflexionar respecto a si la estrategia chilenapermitir alcanzar dicho nivel de desarrollo y equidad, o si por el contrario,ya se podra estar alcanzando un techo de inferior nivel. Esto pone demanifiesto la importancia de analizar la sustentabilidad de la estrategia decrecimiento vigente. En particular, dado que el objetivo explcito de laestrategia aplicada desde 1990 consiste en crecer ms y distribuir mejor,


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debe haber preocupacin por la sustentabilidad de estos dos elementos.As, por una parte deben evaluarse las limitantes al crecimiento propiamen-te tal, mientras que, por otra, deben considerarse las limitantes a que talcrecimiento, en el caso de materializarse, beneficie equitativamente a losdistintos estratos de la sociedad. Entre las primeras debe considerarse que:

Las ventajas comparativas estticas son vulnerables. Existen pasesa) con abundantes dotaciones de los mismos recursos que Chile, y/o

b) que tienen mayor escala y mano de obra semi-calificada msabundante y barata, y/o c) que estn ms cerca de los centros deconsumo. Estos pases pueden quitarle a Chile una parte importantede sus mercados. Esta amenaza se hace ms real a medida quedichos pases van abriendo su economa al exterior y van realizandolas reformas pro-mercado que Chile ya efectu.

Las ventajas comparativas en recursos naturales son vulnerables.En primer lugar, existe el riesgo de agotamiento paulatino de aque-

llos recursos no renovables. Adicionalmente, los avances en biotec-nologa potencialmente relativizan las ventajas comparativas dadaspor la abundancia de recursos naturales.

El impulso de crecimiento de las reformas pro-mercado tiende aagotarse. Las reformas del tipo Consenso de Washington en Lati-noamrica, de las cuales Chile fue un pionero, han generado creci-

GRFICO N 3: COMPOSICIN DE EXPORTACIONES DE PASES CON PIB POR HABITANTE

PPC MAYOR A US$ 20.000 POR AO, 2002

(% total de exportaciones)


7,4%

15,9% 12,6%

36,5%

23,3%

4,3%

Productos primariosManufacturas basadas en RRNNManufacturas de baja tecnologaManufacturas de media tecnologaManufacturas de alta tecnologaOtras transacciones


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miento. Sin embargo, en general ste ha sido menor al esperado,tanto en tamao como en duracin, evidencindose una prdida de

impulso de las reformas9. As, hay numerosos ejemplos, como loscasos de Mxico y El Salvador, donde se observa que la macroeco-noma en orden es condicin necesaria, pero no suficiente, para uncrecimiento sostenido.

Existe convergencia condicional en tasas de crecimiento. La evi-dencia muestra que a medida que un pas se desarrolla acelerada-mente, su tasa de crecimiento tiende a converger a aquella ms lentade los pases avanzados. Esta convergencia es empero condicional,

entre otras cosas, al cambio tecnolgico experimentado por el pasen comparacin al experimentado por los pases lderes10. As, dadaesta condicionalidad, si Chile presenta rezagos en innovacin con-verger hacia tasas de crecimiento ms bajas.

En cuanto a las limitantes para avanzar en trminos de equidad, sedistinguen principalmente dos: a) la eventual ausencia de crecimiento, y b)una modalidad de crecimiento en el cual no haya consistencia entre ofertay demanda por capital humano.

La eventual ausencia de crecimiento, que puede ocurrir por cual-quiera de los lmites al crecimiento antes mencionados, desafa el logro dela equidad por dos vas. Primero, un menor crecimiento disminuye lasoportunidades de desarrollo que los individuos pueden aprovechar en for-ma autnoma. Y segundo, limita la capacidad del Estado para mejorar ladistribucin del ingreso a travs del financiamiento de una red de protec-cin social adecuada para los segmentos ms carentes de la poblacin y dela provisin de los bienes pblicos necesarios para aumentar su capacidadproductiva como justicia, infraestructura, seguridad, educacin, salud, ycapacidad innovadora. Esto ltimo, por cuanto el gasto pblico est acota-do en el corto plazo por la capacidad de recaudacin tributaria, que a suvez depende de la carga tributaria y del nivel de producto. Considerandoque en Chile la carga tributaria ya se encuentra alineada con su nivel deingreso (y en ningn caso puede ser calificada de excesiva, ya que comomuestra el Grfico N 4 no existen pases que tengan a la vez un ingresomayor y una carga tributaria menor que el nuestro), es el nivel de producto

el que determina la capacidad de gasto pblico11.

9Para un mayor detalle, vase Lora y Panizza (2002).10Para un mayor detalle, vase Bloom et al. (2002).11 Con todo, en el corto plazo se requiere continuar mejorando la eficiencia y la

focalizacin del gasto pblico. Y, a la vez, reforzar las medidas para disminuir la elusin y laevasin tributaria, condicin necesaria para que en el mediano y largo plazo la carga tributariaaumente como efecto del mismo crecimiento.


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La segunda gran amenaza a poder seguir avanzando en equidad nose refiere a la ausencia de crecimiento, sino que al tipo de crecimiento queel pas es capaz de generar. En particular, una estrategia de crecimiento queno procura explcitamente avanzar en el nivel y consistencia de la oferta y

demanda por capital humano, corre el riesgo de no avanzar en equidad.Concretamente, dado que la principal causa de las desigualdades de ingre-so autnomo es la desigual distribucin del capital humano, se hace im-prescindible mejorar esta ltima distribucin mediante inversiones en capi-tal humano. Sin embargo, si no existe una demanda por este capitalhumano de mayor calidad por parte del sector productivo nacional, puedeser ms rentable ofrecer las habilidades laborales en el exterior (fuga decerebros) desaprovechando el pas la inversin realizada y no provocando

mejoras en la distribucin de ingresos interna. Incluso, puede generarsecesanta ilustrada, desaprovechando social e individualmente la inver-sin, lo que eventualmente puede desalentar el esfuerzo individual de in-vertir en educacin. En este sentido, la evidencia muestra que los pasesque no han sincronizado sus esfuerzos en cerrar sus brechas en educacin yen tecnologa esta ltima como motor de la demanda privada por capital

GRFICO N 4: CARGA TRIBUTARIA SEGN PIB POR HABITANTE PPC, COMPARACIN

INTERNACIONAL, 2000 (1)

(US$ PPC; % del PIB [eje horizontal])

(1) Considera carga tributaria de todo el sector pblico (para hacer las cifras compa-rables, para los casos de Argentina, Chile y Singapur se agregan las cotizaciones obligatorias

para seguridad social administradas por el sector privado).

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de informacin del Banco Mundial yel FMI.

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

0 20 40 60

Cuadrante

vaco

Carga tributaria con seguridad social

PIB por habitante


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humano no han experimentado crecimientos significativos de producti-vidad ni mejoras de equidad. Incluso, si el pas presenta una desigual

distribucin de capital humano inicial, como es el caso de Chile, y seavanza slo en progreso tecnolgico, se corre el riesgo de exacerbar lasdesigualdades de ingreso al aumentar el premio por capital humano.

2. Superando los lmites:La economa del conocimiento en torno a los recursos naturales

2.1. Los recursos naturales como oportunidad

Ante las amenazas a la sustentabilidad de la estrategia de crecimien-to chilena, cabe preguntarse si existe tal cosa como una maldicin de losrecursos naturales que impida crecer sostenidamente a tasas altas. La pre-gunta no es balad, pues existe evidencia en ese sentido. Por ejemplo,Sachs y Warner (1995) encuentran una relacin negativa entre crecimientoeconmico y exportaciones de recursos naturales como porcentaje del PIB.

En particular, estiman que un incremento de diez puntos porcentuales enlas exportaciones de recursos naturales como porcentaje del PIB implicauna menor tasa de crecimiento de alrededor de 0,7 puntos porcentuales porao. Este efecto de desaceleracin del crecimiento puede deberse, segnestos autores, a tres fenmenos diferentes, aunque potencialmente simult-neos. En primer lugar, a un fenmeno social, mediante el cual la abundan-cia llevara a la pereza de la poblacin. En segundo lugar, a un fenmenode economa poltica, mediante el cual esta abundancia generara ineficien-

cias por incentivar el desvo de esfuerzos y recursos a la bsqueda derentas12. Y en tercer lugar, a un fenmeno econmico conocido como laenfermedad holandesa, a travs del cual la abundancia de recursos natu-rales tendera a apreciar la moneda local, disminuyendo la competitividadde las manufacturas, desviando recursos desde el sector industrial hacia elde recursos naturales13.

12La constante presin por un dlar alto, as como por reducir ulteriormente la yamoderada carga tributaria, es sin duda una clara manifestacin de este fenmeno en nuestropas.

13 Con todo, el fenmeno de la enfermedad holandesa slo se traducira en unmenor crecimiento si la productividad en el sector manufacturero fuese mayor que en el restode la economa. Este puede ser el caso si a) el sector manufacturero genera mayores encadena-mientos productivos que la explotacin de recursos naturales (modelo presentado por Hirsch-man, 1958); y/o b) el sector manufacturero genera mayores economas dinmicas, por ejemplo,mediante un mayor learning-by-doing (modelo presentado por Matsuyama, 1992).


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Sobre la base de la evidencia agregada presentada por Sachs y War-ner (1995) y observando la composicin actual de las exportaciones de los

pases ms desarrollados (Grfico N 3) podra concluirse, equivocada-mente, que la estrategia de desarrollo a seguir debiese ser una industrializa-cin forzada. Sin embargo, alejarnos de nuestras ventajas comparativas enrecursos naturales equivaldra a volver a cometer errores pasados de desa-rrollo frustrado. En este sentido son iluminadores los casos de pases ricosen recursos naturales, entre ellos Finlandia, Suecia, Australia y Nueva Ze-landa, que s han logrado desarrollarse en forma permanente y acelerada,

justamente aprovechando esta condicin de abundancia. Como se aprecia

en el Grfico N 5, existe un subconjunto de pases desarrollados, conabundancia de recursos naturales, para los cuales las materias primas y lasmanufacturas basadas en stas siguen teniendo una participacin significa-tiva en su economa aunque de todas maneras mucho menor que la quetienen en Chile. Asimismo, tambin existen casos de sectores primariosque han evidenciado aumentos acelerados de productividad, incluso porsobre el sector manufacturero14. Lo importante es entonces entender cmo

14Por ejemplo, Martin y Mitra (2001) muestran que el crecimiento de la productivi-dad total de factores del sector agrcola en el perodo 1967-1992 fue superior a la del sectorindustrial, tanto para los pases en desarrollo, como para los industrializados. Por su parte, DeFerranti et al.(2002) proveen evidencia de este fenmeno en otros sectores primarios, como elminero, el frutcola y el forestal.

GRFICO N 5: PARTICIPACIN DE RECURSOS NATURALES EN EXPORTACIONES, CHILEY PASES DESARROLLADOS (CON PIB POR HABITANTE PPC MAYOR A

US$20.000), 2002

(% total de exportaciones)


0%

20%

40%

60%

80%

100%


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estos pases o sectores especficos, segn el caso transformaron lasupuesta maldicin de los recursos naturales en una oportunidad o ben-

dicin y, por lo tanto, qu es lo que puede y debe hacer Chile para seguireste camino.

Un punto de partida para este anlisis es examinar el rol del capitalhumano y su interaccin con la disponibilidad de recursos naturales (DeFerranti et al., 2003). En este sentido, Bravo-Ortega y De Gregorio (2004)muestran que la abundancia de recursos naturales afecta negativamente elcrecimiento econmico, pero slo en aquellos pases con bajos niveles decapital humano. As, aquellos pases con abundante capital humano po-

dran desarrollar conjuntamente sus sectores primarios y manufactureros ycrecer a tasas aceleradas. Esto ltimo es lo que explicara la diferencia encrecimiento experimentada en el siglo XX por los pases escandinavos encontraste con los latinoamericanos, ambos con niveles similares tanto dePIB por habitante como en intensidad en recursos naturales hace un siglo15,pero con dramticas diferencias de capital humano inicial en favor de losprimeros16.

Construyendo sobre su disponibilidad de capital humano, un segun-

do elemento que se destaca en la estrategia de los pases ricos en recursosnaturales que han logrado desarrollarse es ciertamente su capacidad deinnovacin, definida en trminos amplios como el proceso colectivo conti-nuo, complejo e incierto, mediante el cual las empresas crean, adaptan oadoptan tecnologas con el fin de cimentar sus ventajas competitivas17. Eneste sentido debe destacarse la importancia de adaptar y adoptar, puespuede ser una fuente ms eficiente de innovacin, especialmente para pa-ses rezagados respecto a la frontera del conocimiento18. De todas maneras,en los sectores en que Chile es lder mundial, s se hace necesario invertiren expandir la frontera del conocimiento, pues puede no haber alguien aquien copiarle.

El proceso de innovacin es colectivo, por cuanto las innovacionessurgen tanto de las relaciones intra-empresa, como extra-empresa con

15A modo de ejemplo, en 1870 el PIB por habitante de Finlandia era 0,96 veces el deChile, mientras que en 1990 equivala a 2,60 veces ste (cifras presentadas por Bravo-Ortega yDe Gregorio, 2004).

16A fines del siglo XIX la tasa de alfabetizacin en los pases escandinavos era de almenos 89%, mientras que en Latinoamrica la mayor era la de Argentina con un 46%, seguidapor la de Chile con un 30% (cifras presentadas en Bravo-Ortega y De Gregorio, 2004).Diferencias significativas se mantienen hoy cuando se analizan indicadores de calidad educa-cional (vase seccin 4).

17Definicin basada en Georghiou et al.(2003).18Adaptar y adoptar es tambin clave en los pases desarrollados. Por ejemplo, se

estima que el 86% del progreso tecnolgico en Francia se basa en tecnologas extranjeras,mientras que en EE.UU. los recursos destinados a adoptar tecnologas externas son 30 veceslos dedicados a innovar en la frontera del conocimiento (De Ferranti et al., 2003).


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agentes externos, tales como universidades, centros de investigacin, agen-cias pblicas, consumidores, proveedores, e incluso competidores. Es con-

tinuo, por cuanto las innovaciones suelen basarse en sucesivas retroalimen-taciones entre los diferentes agentes, a travs de las cuales las capacidadesy habilidades para innovar se desarrollan de manera acumulativa msan, la principal fuente de innovacin no suele ser la investigacin pura,sino que la prctica cotidiana que identifica oportunidades de mejoras. Escomplejo, por cuanto el proceso implica la interaccin de agentes internosy externos, que difieren, al menos, en capacidades e informacin disponi-ble, lo que aumenta los costos de transaccin. Y es incierto, pues por

definicin los resultados del proceso innovador pueden no ser exitosos.El esfuerzo innovador de los pases bajo anlisis queda de mani-

fiesto, por ejemplo, en el gasto en Investigacin y Desarrollo que alcan-za a 3,4% del PIB en Finlandia y 4,3% en Suecia, versus slo 0,7% enChile, y en el nmero de patentes producidas al ao que alcanza a 180por cada milln de habitantes en Finlandia y 195 en Suecia, versus slo 1en Chile.

Este esfuerzo innovador se ha focalizado en estos pases precisa-

mente alrededor de sus recursos naturales abundantes. Esto contrasta conlo que sucedi en Chile y en Latinoamrica en general hasta mediadosde la dcada del 70; mientras en Chile se intentaba una industrializacinforzada inconsistente con nuestras ventajas comparativas, en pases comolos escandinavos y tambin en Australia, Nueva Zelanda y Canad, entreotros, el crecimiento se basaba en ellas, desarrollndose encadenamientosproductivos hacia atrs, adelante y los costados (Blomstrom y Meller,1991). De esta manera, en los pases ricos en recursos naturales hoy desa-

rrollados, han surgido complejos productivos o clusters en torno aellos19. Por cluster se entiende una concentracin sectorial y/o geogrfi-ca de empresas que se desempean en las mismas actividades o en activi-dades estrechamente relacionadas tanto hacia atrs, hacia los proveedo-res de insumos y equipos, como hacia adelante y hacia los lados, haciaindustrias procesadoras y usuarias as como a servicios y actividades estre-chamente relacionadas con importantes y cumulativas economas exter-nas, de aglomeracin y de especializacin, y con la posibilidad de llevar acabo una accin conjunta en bsqueda de eficiencia colectiva20.

19Son relevantes, entre muchos otros, el cluster en torno a la actividad martima enNoruega, en torno a la produccin y comercializacin de flores en Holanda, en torno al sectorlcteo-ganadero en Dinamarca, y los clusters mineros en Australia, Canad y Finlandia casoparticularmente interesante, puesto que el sector sobrevive de manera activa a pesar que laextraccin minera propiamente tal es ya poco importante.

20 Definicin dada por Ramos (1999). Otros autores, como Alternburg y Meyer-Stamer (1999) y Schmitz (1995), resaltan que si bien la definicin bsica de cluster est


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Estos clusters han surgido principalmente de la evolucin naturalde las fuerzas del mercado21, con el fin de aprovechar lo que en la literaturase conoce como externalidades locales especficas a la industria22. Contodo, el Estado s ha contribuido a solucionar las fallas de mercado quedificultan o hacen ms lenta su evolucin a la madurez, principalmenteaquellas asociadas a las asimetras de informacin y costos de transaccin.Para ello ha provisto infraestructura y ha construido capital social (dadopor la confianza basada en instituciones, tanto formales como informales),ambos necesarios para la interaccin eficiente de los agentes econmicos.Otro aporte fundamental del Estado ha sido su rol en la formacin del

capital humano requerido para innovar en torno a los clusters.Finalmente, un tercer elemento presente en los pases intensivos en

recursos naturales que han sido exitosos en desarrollarse, es el marco dadopor su rgimen institucional y de incentivos econmicos. ste considera,en primer lugar, la estabilidad macroeconmica necesaria para estimularlas inversiones, reduciendo la volatilidad de precios relativos. En segundolugar, claridad en las reglas del juego, principalmente en lo referido a losderechos de propiedad y primaca de contratos, claves para incentivar el

proceso innovador y su difusin. Y en tercer lugar, el adecuado funciona-miento y desarrollo del mercado de capitales, necesario para el financia-miento del emprendimiento innovador23. En todos estos aspectos, pasescomo los escandinavos se han destacado histricamente24.

dada por la mera aglomeracin geogrfica de ciertas actividades econmicas, su atractivo entrminos de polticas pblicas se refiere a la posibilidad de alcanzar eficiencia colectiva enellos.

21 En la literatura se identifican distintas etapas en la evolucin de los complejosproductivos exitosos. El caso del cluster forestal en Finlandia (descrito en Ramos (1999) yPalmberg (2004)) las ejemplifica claramente. Hacia finales del siglo XIX y principios del XX,se extraa y exportaba principalmente productos primarios y algunos con poca elaboracin,importndose la mayora de los insumos, maquinaria e ingeniera. A partir de 1920 surgi elprocesamiento y exportacin de pulpa, cartn y papel, sustituyndose adems localmentealgunos insumos, equipos y servicios de ingeniera. A partir de 1960 se comenz a exportarmaquinaria a la Unin Sovitica, los servicios de ingeniera se volvieron completamentelocales y se profundiz la exportacin de productos ms sofisticados, como papeles finos.Finalmente, a partir de 1970 comenzaron las exportaciones de productos qumicos y serviciosde ingeniera, se profundiz la exportacin de maquinaria a mercados ms exigentes, e incluso

las empresas locales comenzaron a invertir en estos rubros en el exterior.22Para mayores detalles, vase Krugman (1991) y Rodrguez-Clare (2004).23Indicadores del Banco Mundial (http://info.worldbank.org.etools/kam2004) sitan

a Finlandia y Suecia entre los cinco pases con mayor disponibilidad de capital de riesgo.24 En el ndice 2004 de Competitividad para el Crecimiento del World Economic

Forum, Finlandia, Dinamarca y Noruega estn entre los cinco primeros lugares, tanto en elcomponente de ambiente macroeconmico, como en el componente de instituciones p-blicas.


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En resumen, la experiencia de pases exitosos indica que los recur-sos naturales estn lejos de ser una maldicin. Por cierto, pases escasos enellos, como Japn y Corea del Sur, han optado por una estrategia de expor-taciones de manufacturas, primero intensivas en mano de obra y luego mssofisticadas. Sin embargo, los pases exitosos abundantes en recursos natu-rales han optado por una industrializacin en torno a estos recursos, de-mostrando que existen caminos alternativos para lograr el xito. Para ellohan enfatizado tres elementos: (i) un rgimen institucional y de incentivoseconmicos claro, coherente y estable; (ii) una fuerte capacidad de innova-cin, orientada a desarrollar encadenamientos productivos en torno a ven-tajas comparativas; y (iii) un capital humano de calidad.

As, un buen o mal desempeo de los pases con abundantes mate-rias primas, como lo es Chile, depende crucialmente de la congruencia desu poltica de desarrollo y no del hecho mismo de tener recursos primarios.Por lo tanto, importa ms el cmo se produce, y no tanto el sector donde sehaga, siempre y cuando existan ventajas comparativas para sustentarlo25.

En el caso de Chile, una poltica de desarrollo que se construyasobre la base de sus ventajas comparativas en recursos naturales; que seacapaz de construir pilares slidos de capacidad innovativa y capital huma-no en un marco institucional y econmico estable; y que aproveche laspotencialidades de los clusters que incipientemente estn surgiendo en tor-no a los sectores primarios, aparece como la alternativa ms viable parasuperar las limitaciones del modelo vigente. Esta alternativa, como muestrala experiencia internacional, es adems realizable en un perodo relativa-mente corto26.

2.2. Fortalezas y debilidades de Chile para implementar la estrategia

Ciertamente, los tres elementos identificados como claves para im-plementar la economa del conocimiento estn interrelacionados unos conotros. Este es un punto crucial, pues la ausencia de uno de ellos basta para

25Es razonable argumentar que existe una competencia significativa de pases que stienen ventajas comparativas en el desarrollo de manufacturas no intensivas en recursos natu-rales, incluyendo a China e India, contra los cuales es poco probable que Chile pueda salirairoso.

26Por ejemplo, Finlandia pas de invertir slo el 1,6% de su PIB en investigacin ydesarrollo en 1985, a 3,4% quince aos ms tarde. Asimismo, en similar perodo sus exporta-ciones tecnolgicas como porcentaje de sus exportaciones totales pasaron de representar me-nos del 6% a representar ms del 25%.


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que el conjunto no funcione27. En efecto, en ausencia de un rgimen insti-tucional claro, coherente y estable, es improbable que existan incentivos

fuertes para invertir en el sector productivo, en actividades innovativas yen capital humano. Por otra parte, sin una demanda por capital humano demayor calidad por parte del sector productivo no resulta rentable invertiren la oferta del mismo; y viceversa, sin una oferta de capital humanocalificado la capacidad innovativa del sector productivo se ve limitada.Finalmente, una industrializacin forzada, inconsistente con las ventajascomparativas, hara a la larga insostenibles los esfuerzos en materia deinnovacin y capital humano.

La necesidad de cerrar las brechas en capital humano y capacidadde innovacin de manera sincronizada resulta particularmente crtica28. Lanecesidad de capital humano de calidad para el desarrollo innovador sesustenta en tres elementos. Primero, se requieren trabajadores debidamentecapacitados en el sentido de ser flexibles para implementar nuevas tecnolo-gas y adaptarse a los cambios. Segundo, las tecnologas factibles de seradoptadas y/o adaptadas desde los pases desarrollados tienden a ser inten-sivas en mano de obra calificada, pues stas generalmente son consistentes

con la calidad de la mano de obra en su pas de origen. Y tercero, para elproceso mismo de adoptar y adaptar las tecnologas externas se requieremano de obra calificada. Por su parte, la necesidad de desarrollar la capaci-dad innovadora del pas para sustentar una mejora de su capital humano sebasa en que la rentabilidad de la educacin es funcin de las tecnologasdisponibles en el pas. As, ante la ausencia de progreso tecnolgico puedeno ser rentable invertir en educacin, o puede ser ms rentable ofrecer lashabilidades laborales en el exterior, producindose una migracin de capi-tal humano. La evidencia emprica muestra que los pases que no hansincronizado sus esfuerzos en cerrar estas dos brechas no han sido capacesde experimentar crecimientos significativos de productividad29. Incluso, siel pas presenta una desigual distribucin de capital humano y se avanzaslo en progreso tecnolgico, se corre el riesgo de exacerbar las desigual-dades de ingreso (como muestra Acemoglu, 1998) y, peor an, estancar eldesarrollo por la falta de competencias laborales suficientes para innovar.

Existen diferentes instrumentos para evaluar la posicin de Chile encada uno de los pilares identificados. Una primera aproximacin la da el

27Por ejemplo, las otrora denominadas economas socialistas fallaban en dos de estostres pilares, pues si bien enfatizaban el desarrollo de capital humano, carecan de incentivospara la produccin eficiente y para la innovacin. De otra parte, el mero Consenso deWashington tambin result ser incompleto, respecto al desarrollo de capital humano y elfomento a la innovacin.

28Para mayor detalle, vase De Ferranti et al. (2003).29Para mayor detalle sobre esta evidencia, vase Gill (2003).


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ndice de Competitividad para el Crecimiento del World Economic Forum.Para el ndice 2004 Chile se destaca en las reas de instituciones pblicas

(lugar 20 en el mundo) y ambiente macroeconmico (lugar 27), estandoms rezagado en el mbito tecnolgico (lugar 32), especialmente en loreferido a innovacin (lugar 36).

El modelo desarrollado por el Banco Mundial para diagnosticarcun preparado est cada pas para seguir el camino de la economa delconocimiento (World Bank, 2004) genera conclusiones similares. Como seobserva en el Grfico N 630, Chile presenta un rendimiento destacado,

30El Grfico N 6 presenta la posicin relativa de Chile en una serie de variables,

respecto al conjunto constituido por los pases emergentes ms los pertenecientes a la OCDE.Mientras ms alejada est una observacin del centro del grfico, mejor es la posicin relativadel pas. Como referencia se incluye la posicin relativa de Chile en trminos de PIB porhabitante PPC (indicada por la circunferencia ms oscura), la que permite identificar si parauna determinada variable el pas est rindiendo por sobre o bajo lo esperado dado su nivel deingreso. Por ejemplo, en el mbito de regulacin y supervisin de instituciones financieras,nuestro pas se ubica en el percentil 88, lo que est muy por encima del percentil en el que seubica nuestro PIB por habitante (percentil 25).

GRFICO N 6: POSICIN RELATIVA DE CHILE RESPECTO A PASES EMERGENTES + OCDE

EN VARIABLES CLAVES DE LA ECONOMA DEL CONOCIMIENTO. DATOS

2003 O MS RECIENTES

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de los indicadores KAM del BancoMundial (http://info.worldbank.org.etools/kam2004).

0

2

46

8

10Calidad regulatoria

Imperio de la ley

Regulacin y supervisin

Instituciones financieras

Competencia

Barreras arancelarias y no arancelarias

Alfabetizacin

adultos

Matrcula secundaria

Matrcula terciaria

Trabajadores profesionales y tcnicos

Logro matemticas 8 GradoInvestigadores I&D

Patentes concedidas

Artculos tcnicos y cientficos

Export. alta

tecnologa

Colaboracin cientfica

Universidad-empresa

Telfonos

Computadores

Usuarios internet

Inversin en

telecomunicaciones

Gobierno electrnico


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muy por sobre lo esperado dado su nivel de ingreso, en todas aquellasdimensiones relacionadas con el rgimen econmico y de incentivos(cuadrante superior derecho). En particular, destacan aspectos como la re-gulacin y supervisin del sector financiero, la intensidad de competenciaen los mercados locales, la calidad regulatoria y el imperio de la ley. Parasu nivel de ingreso, Chile tambin presenta un rendimiento destacado enaquellas dimensiones relacionadas con la infraestructura pro innovacin(cuadrante superior izquierdo), como por ejemplo el desarrollo del e-go-vernment, la inversin en telecomunicaciones, e incluso, en usuarios decomputadores e internet.

En contraste, el pas presenta un rendimiento inferior al esperado entodas las dimensiones asociadas a capacidad innovativa (cuadrante infe-rior izquierdo) y en prcticamente todas las variables relacionadas a capi-tal humano (cuadrante inferior derecho). En particular, en el primero deestos mbitos Chile exhibe una bajsima proporcin de exportaciones tec-nolgicas, un bajo grado de colaboracin cientfica entre universidades yempresas, y un bajo esfuerzo en investigacin y desarrollo, as como enpatentamiento. En este mbito slo la publicacin de artculos tcnicos y

cientficos est en lnea con el nivel de ingreso de Chile. En el mbito decapital humano, Chile est particularmente rezagado en disponibilidad detrabajadores profesionales y tcnicos, as como en logro en matemticas enel nivel bsico.

En resumen, para seguir el camino de los pases que han logradodesarrollarse aplicando la economa del conocimiento a sus recursos natu-rales, Chile debe concentrar sus esfuerzos, simultneamente, en incremen-tar su capacidad de innovacin materia que se analiza en detalle en laSeccin 3 y en mejorar la calidad de su capital humano materia que sedesarrolla en la Seccin 4. Dadas las interrelaciones que existen entre losdistintos pilares de la economa del conocimiento, las estrategias a seguiren estas dos reas deben ser consistentes con el desarrollo de encadena-mientos productivos en torno a las ventajas comparativas del pas, y noerosionar su rgimen institucional y de incentivos econmicos que actual-mente constituye la base desde la cual podemos dar los pasos siguientes.

3. Capacidad de innovacinLa experiencia de los pases lderes en innovacin insina que sta,

construida sobre la base de un capital humano calificado y en un contextode incentivos econmicos adecuados, ha tenido un efecto positivo en elcrecimiento econmico. Ms all del estudio de casos puntuales, la eviden-cia emprica muestra que existe una relacin positiva entre el gasto en


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investigacin y desarrollo y la productividad total de factores, aunque conrezagos (vase Rouvien, 2002, para el caso de los pases de la OCDE).

Consistentemente, para el caso de Chile, Benavente (2004b) encuentra queaumentos en el esfuerzo en investigacin y desarrollo traeran importantesincrementos en la tasa de crecimiento del producto. As, dado que el es-fuerzo innovador es deseable para el desarrollo, cabe preguntarse si existeun rol para el Estado en el mbito de las polticas pro innovacin.

3.1. La innovacin como un mbito de polticas pblicas

Las polticas pro innovacin constituyen necesariamente parte delmbito de polticas pblicas, en el sentido que existe un rol para el Estadoque no puede ser reemplazado por las fuerzas del mercado. Esto marca unaprofunda diferencia con otras polticas usualmente propuestas como su-puestamente aceleradoras del crecimiento econmico, entre las que secuentan los incentivos para fomentar la inversin extranjera directa31, pro-mocionar las exportaciones32, y apoyar la supervivencia de las PYME33.

La justificacin econmica de las polticas de promocin de la inno-vacin puede clasificarse en dos reas34: (i) la existencia de fallas de mer-

31Se argumenta que la inversin extranjera directa podra generar encadenamientosproductivos y transferencias tecnolgicas. Sin embargo, la evidencia no es concluyente alrespecto, especialmente cuando el pas tiene bajo capital humano. Para una revisin de estaevidencia, vase Alfaro y Rodrguez-Clare (2003). Adems, si lo que interesa son los encade-namientos y las transferencias tecnolgicas, stos debiesen ser promocionados directamente.

32La hiptesis detrs de la promocin de exportaciones es que el acto de exportaraumentara la productividad de las empresas. Sin embargo, la evidencia muestra que la causa-lidad es inversa, es decir, son las empresas con mayor crecimiento de productividad las que

tienden a exportar (Para mayor detalle, vase lvarez, 2004 y Rodrik, 1995).33Desde el punto de vista de la productividad total de la economa, el tener polticasgenerales destinadas a garantizar la supervivencia de las PYME ms all de su viabilidadeconmica resulta contraproducente. Esto es as por cuanto estas polticas inhiben una fuenteclave de crecimiento que es la bsqueda de eficiencia a travs de la destruccin creativa queimplica la prueba y error en los procesos de formacin, muerte y reemplazo de proyectos yempresas. Otro argumento en contra de las polticas generales de apoyo a las PYME es queesta categorizacin esconde una gran heterogeneidad, incluyendo empresas con potencial decrecimiento, otras para las cuales la escala de operacin eficiente es precisamente pequea, yotras destinadas a desaparecer por su baja productividad (Di Tommaso y Dubbini, 2000). Enconsecuencia, la racionalidad respecto a las PYME debiese ser corregir las fallas de mercadoque las afectan directamente donde stas ocurren, como por ejemplo en el mercado del crdito

y en el mercado de transferencia tecnolgica y asociatividad. Para mayores detalles respecto alas fallas de mercado que afectan a las PYME, vase Rodrguez-Clare (2004), Benavente yCrespi (2002), Hallberg (2000) y Stiglitz (1993).

34Eventualmente se considera una tercera justificacin, referida a la innovacin en elcontexto de modelos de crecimiento endgeno. En estos modelos se asume que las inversionesen innovaciones tecnolgicas presentan rendimientos crecientes y, por lo tanto, aumentan latasa de crecimiento de estado estacionario (al respecto, vase Romer, 1990). Con todo, laevidencia no es concluyente al respecto.


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cado asociadas al fenmeno innovador, incluyendo aquellas asociadas alfinanciamiento del emprendimiento innovador; y (ii) la existencia de fallas

sistmicas asociadas al proceso innovador.Dentro de las fallas de mercado asociadas al fenmeno innovador

destacan35:

Insuficiente apropiabilidad de beneficios. Dado que el conocimien-to tiene carcter de bien pblico, en el sentido de ser su consumo norival y slo parcialmente excluible, se produce un desincentivo ainvertir en su generacin, y un incentivo a esperar aprovechar el

conocimiento generado por otros sin incurrir en los altos costos queimplica su generacin. El grado en que se manifieste esta falla de-pender de cmo se definan y protejan los derechos de propiedad delas innovaciones.

Asimetras de informacin, altos costos de transaccin y de coordi-nacin. Muchos proyectos innovadores pueden beneficiar a variosagentes, a una industria completa o incluso a varias industrias. Msan, pueden ser rentables slo si cuentan con una escala suficiente.El problema surge cuando por asimetras de informacin, altos cos-tos de transaccin y desconfianzas, no se produce la coordinacinnecesaria entre los agentes, y se termina por duplicar esfuerzos osimplemente no emprender la innovacin.

Externalidades de red. Estas externalidades ocurren cuando el valorde un bien para un agente se incrementa mientras ms agentes con-suman dicho bien. Esto ocurre con muchas innovaciones tecnolgi-cas, como por ejemplo en telecomunicaciones, donde un nuevo sis-tema de telefona slo tiene valor si es til para comunicarse con los

dems. Los costos de transaccin y coordinacin pueden dificultarque se alcance la masa crtica requerida para rentabilizar privada-mente una innovacin con estas caractersticas.

Alta incertidumbre no cuantificable, intangibilidad de los activos ymercados financieros incompletos. Muchos proyectos innovadorespueden no alcanzar un desarrollo comercial o pueden llevar a unresultado muy distinto al esperado. Esta incertidumbre suele serdifcil de cuantificar, y por lo mismo, suele no contar con financia-

miento privado a travs de los mecanismos tradicionales de merca-do. Esto resulta an ms complejo si se considera que en general losactivos de este tipo de proyectos son intangibles. Adicionalmente,en los proyectos innovadores se generan importantes asimetras deinformacin, que surgen porque quienes los operan o administran

35Para mayor detalle, vase Georghiouet al.(2003), y Benavente (2004a).


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manejan un nivel de informacin muy superior a quienes los finan-cian, lo que puede dar lugar a comportamientos oportunistas que

elevan los niveles de riesgo de estas inversiones. Todo esto dismi-nuye an ms las posibilidades de financiamiento privado tradicio-nal36.

Por su parte, la visin sistmica de la innovacin se refiere a questa surge de un proceso no lineal, que envuelve no slo a la investigacin,sino que tambin a un complejo proceso de actividades relacionadas comocapacitacin, diseo y financiamiento, entre otras. Esta visin reconoce

adems que las empresas no innovan de manera aislada, sino que lo hacenal relacionarse con universidades, centros de investigacin, agencias pbli-cas, proveedores, clientes, y sus propios competidores. Para un resultadoexitoso, se requiere entonces una interaccin entre las capacidades internasde la empresa, con las de los agentes que la rodean. El espacio para laspolticas pblicas que surge de esta visin que en todo caso no se contra-dice con la visin tradicional de las fallas de mercado, se refiere enparticular a: la provisin de infraestructura para que el sistema opere; ladeterminacin de la institucionalidad para que las transacciones ocurran demanera expedita y eficiente por ejemplo en lo referido a los derechos depropiedad de innovaciones surgidas de actividades colaborativas; y lacoordinacin necesaria para que el sistema como un todo acte de maneracoherente. Adicionalmente, debe existir una preocupacin especial por quese desarrolle el mercado en aquellas reas del sistema que produzcan cue-llos de botella como lo puede ser el mercado de capitales, intentandogenerar puentes que terminen de conectar todos sus componentes.

3.2. El sistema nacional de innovacin chileno

El ndice de Competitividad para el Crecimiento del World Econo-mic Forum y el modelo desarrollado por el Banco Mundial para diagnosti-car la posicin de cada pas en la economa del conocimiento (World Bank,2004), y el informe de la OCDE (2003) coinciden en que el pas presenta unSistema Nacional de Innovacin (SNI) subdesarrollado, insuficientemente

preparado para hacer frente al desafo de crecer con equidad. Este rezagose hace evidente cuando se le compara con el conjunto de pases en elprximo nivel de desarrollo, esto es, aquellos con un PIB por habitante PPC

36Evidencia al respecto se presenta en Hall (1992) y Hao y Jaffe (1993).


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mayor a US$20.000 por ao; y se hace dramtico cuando se le comparacon el subconjunto de pases particularmente innovadores37.

El punto de partida para analizar estos rezagos es la definicinmisma del SNI chileno. Este sistema no est necesariamente diseado niconstituido formalmente como tal, pero s opera en la prctica. El SNI estintegrado por las empresas, universidades, centros de investigacin, agen-cias pblicas y, en general, todas las organizaciones, privadas, pblicas omixtas, que contribuyen a acrecentar el nivel global de conocimiento en elpas, mediante la creacin, adaptacin, o adopcin de tecnologas. En estesistema se puede diferenciar entre los roles de diseo de polticas, financia-

miento, y ejecucin de las mismas, e identificar cmo los distintos actoresdesempean dichos roles, e interactan unos con otros.

El Grfico N 7 describe esquemticamente el SNI chileno. Se apre-cia que en este sistema las polticas son diseadas primordialmente por

GRFICO N 7: SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIN CHILENO

Fuente: Elaborado por los autores.

37Para efectos de las cifras comentadas en este documento, se considera como pasesespecialmente innovadores a Corea del Sur, Finlandia, Israel, Singapur y Suecia.


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actores pblicos. En este sentido, si bien algunos programas particularescuentan con consejos asesores que consideran la opinin de actores priva-dos, ello no se da al nivel agregado ni forma parte sistemtica del diseo delas polticas de innovacin como un todo. Esta visin global en teorareside en la autoridad poltica del Presidente de la Repblica; sin embargo,en la prctica ella slo se traduce en prioridades anuales que quedan demanifiesto a travs del proceso presupuestario del sector pblico. Es decir,no existe una instancia pblica formal, ni menos mixta, que coordine, dlineamientos generales, evale y vele por la consistencia del SNI. Como seidentific anteriormente, es esperable que esta coordinacin no surja es-

pontneamente es una de las fallas sistmicas del proceso innovador,por lo que debe ser el sector pblico el que la fomente38.

Entre los actores pblicos ms relevantes en el diseo de polticas secuenta el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Economa, el primeroorientado a la investigacin bsica, y el segundo al desarrollo tecnolgico yel emprendimiento innovador. Otro actor importante es Mideplan, a cargodel Programa Milenium de becas de investigacin. Sin embargo, no hayinstancias formales de coordinacin entre estas lneas programticas. Esta

ausencia de coordinacin se manifiesta tambin en la existencia de unaserie de polticas diseadas a nivel sectorial por los ministerios respectivos,por ejemplo en agricultura, salud, defensa y otros, as como por traslapes yduplicacin de funciones.

En el nivel del financiamiento, destacan dos grandes fuentes. Laprimera, que prim hasta fines de la dcada de los 80, consiste en destinarrecursos pblicos directamente a financiar la oferta, bsicamente de univer-sidades e institutos tecnolgicos pblicos entre los que se siguen contan-

do el INIA, el INFOR, el CIREN, el INN, el IFOP, la CCHEN, el ServicioHidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada, el Instituto Geogrfico Mili-tar y el INACH, entre otros. La segunda, privilegiada a partir de la dcadade los 90, consiste en la canalizacin de recursos a travs de los FondosTecnolgicos. Su creacin, ms all de los problemas de coordinacinidentificados en el sistema como un todo y de eventuales problemas opera-tivos, ha sido conceptualmente correcta por apuntar a una mayor participa-cin de las empresas en el proceso innovador, incentivando as la demanda

por innovacin de manera que se conecte con la oferta y hacerla mspertinente en trminos productivos. Otra caracterstica de estos fondos es

38En los pases innovadores existen distintas institucionalidades que se encargan deesta funcin. Por ejemplo, en Finlandia existe el Science and Technology Policy Council, elque asesora al Primer Ministro en la labor de dirigir el SNI; mientras que en Israel existe elOffice of the Chief Scientist, con similar labor.


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su horizontalidad, en el sentido de procurar seguir a la demanda, sin dife-renciar sectores industriales, etapas de desarrollo, ni tecnologas especfi-

cas a ser aplicadas.Con todo, estos fondos distinguen cuatro mbitos39. Primero, el fi-

nanciamiento de investigacin bsica no necesariamente aplicada ni comer-cializable, abarcado por el FONDECYT bajo CONICYT en el Ministeriode Educacin. Segundo, el financiamiento de proyectos tecnolgicos conpotencial comercial pero con alta incertidumbre, abarcado por el FONTECbajo CORFO en el Ministerio de Economa. Tercero, el financiamientode proyectos innovadores con elevadas externalidades, abarcado por el FDI

en su lnea de inters pblico bajo CORFO. Y cuarto, el financiamientode proyectos asociativos en torno a innovaciones tecnolgicas, abarcadopor la lnea de apoyo pre-competitivo del FDI y por el FONDEF bajoCONICYT, este ltimo incentivando asociaciones entre las institucionesinvestigadoras y las empresas.

Muchos de estos fondos individuales estn bien evaluados40; sinembargo, como se mencion, no estn todo lo alineados que debieran encuanto a sus mecanismos de financiamiento, asesora, administracin, eje-

cucin y evaluacin41. Esto se debe a la alta dispersin de programas,donde convive el tradicional financiamiento directo a la oferta con losnuevos fondos orientados a la demanda, y que queda manifiesta al poderdistinguir al menos 30 programas o agencias pblicas en el Sistema Nacio-nal de Innovacin42(vase detalle en Cuadro N 1, donde adems se indicael presupuesto para el ao 2004 de cada una de ellas como seal de disper-sin de esfuerzos y posible limitante para lograr masa crtica y aprovechareconomas de escala y de mbito).

Finalmente, a nivel de ejecucin, en el SNI chileno se debe destacarel rol de actores privados, como universidades y empresas en sus rolestradicionales y en roles incipientes, como incubadoras de negocios e insti-tutos tecnolgicos. Tambin se cuentan los organismos pblico-privados,donde tradicionalmente se ha destacado la Fundacin Chile como institutotecnolgico, y donde estn surgiendo formas de colaboracin an en madu-racin, como los consorcios, donde se puede destacar BioSigma43.

39Para mayor detalle, vase Benavente (2004a).40 Vase por ejemplo Universidad de Chile (2004a) y (2004b), Crespi y Muoz

(1998), y Gerens (1996a) y (1996b).41Por ejemplo, Benavente (2004a) resalta que entre fondos como el FDI y el FONDEF

existen traslapes respecto a los clientes que atienden y la falla de mercado que buscan corregir.42Sin considerar a las universidades estatales ni a las empresas pblicas.43Consorcio en el rea de la biotecnologa, formado por Codelco, el Gobierno de

Chile y Nippon Mining & Metals, con el fin de desarrollar aplicaciones patentables para laminera y la metalurgia.


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CUADRO N 1: PROGRAMAS PBLICOS DESTINADOS A CIENCIA Y TECNOLOGA, PRE-

SUPUESTO 2004

AGRICULTURAFundacin para la Innovacin Agraria (FIA) 3.466INIA 7.191INFOR (Subsecretara Agricultura) 924CIREN (Subsecretara Agricultura) 418Fundacin Chile 895

ECONOMAFONTEC 7.524Fondo de Desarrollo e Innovacin (FDI CORFO) 8.447

Fondo innovacin tecnolgica Bo-Bo 504Programa Desarrollo e Innovacin TecnolgicaPrograma de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica 1.644Subsecretara de Agricultura (FIA) 569CONICYT 1.408Fundacin Chile 330INN 393

Programa de Marcas y Patentes 261Fondo de Investigacin Pesquera (FIP) (Subsecretara de Pesca) 2.211IFOP (Subsecretara de Pesca) 392Fundacin Chile (CORFO) 713Profo y Fat 13.484

EDUCACINFONDECYT (CONICYT) 21.263FONDEF (CONICYT) 9.900Becas Nacionales de Postgrado (CONICYT) 3.059Programa de Ciencia para la Economa del Conocimiento (Banco Mundial) 5.129Programa Explora (CONICYT) 723Instituto Astronmico Isaac Newton 55Fondo Desarrollo Institucional 8.313Fondo Desarrollo Institucional - Infraestructura 16.375

MIDEPLAN

Programa Iniciativa Cientfica Millenium 3.610Programa de Becas 5.180

MINERAComisin Chilena de Energa Nuclear 3.979SERNEAGEOMIN 4.060

DEFENSAServicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada de Chile 2.563Instituto Geogrfico Militar 1.102Servicio Aerofotogramtrico de la FACH 407

RELACIONES EXTERIORESInstituto Antrtico Chileno 1.926

Total 138.438Total (Mill. US$) 222

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de informacin de la Direccin dePresupuestos.


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En el contexto descrito del SNI chileno, al problema de descoordina-

cin y falta de directrices generales se suma una seria deficiencia en cuantoal monto del esfuerzo agregado en trminos de recursos. Si bien este es-fuerzo ha aumentado significativamente en los ltimos aos, al punto queel gasto en investigacin y desarrollo en la dcada de los 90 ms quecuadruplic el de la dcada anterior (vase Grfico N 8), ste sigue estan-do muy por debajo del de los pases desarrollados y ms an de los innova-dores44. En efecto, mientras en Chile se destina en total el 0,7% del PIB aestas actividades, en los pases desarrollados se destina en promedio el

2,1%, y en los innovadores el 3,1%. Ms an, Lederman y Maloney (2003)muestran que Chile tiene un nivel de esfuerzo crecientemente menor alesperado si se controla por caractersticas econmicas y poblacionales(vase Grfico N 9).

Las comparaciones internacionales muestran que el esfuerzo chilenono es slo bajo, incluso controlando por su nivel de ingresos y otras carac-tersticas, sino que adems est mal distribuido, tanto en trminos de quienlo financia, como en trminos de su destino. En particular, se constata queen Chile la proporcin del gasto en investigacin y desarrollo financiadapor las empresas privadas es menor al 28%, mientras que el resto es finan-ciado por el gobierno y las universidades. Esto contrasta con lo que ocurre

GRFICO N 8: GASTO EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO, CHILE, 1975-2000

(Millones de US$ de 1992)

Fuente: Banco Mundial.

44Si bien la investigacin y desarrollo no es el nico esfuerzo que los pases realizanen trminos de innovacin, es la medida estndar utilizada en la literatura para realizar compa-raciones. Con todo, esta medida debe ser tomada con precaucin, por cuanto el esfuerzo delsector privado tiende a estar subdeclarado.

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y Desarrollo

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en el conjunto de pases innovadores, donde las empresas financian ms deun 68%. Esta ltima prctica es fundamental, ya que tiende a asegurar quela investigacin sea pertinente a las necesidades del sector productivo ytenga efectos econmicos reales. En Chile esto puede no estar ocurriendoen todo su potencial. Este temor se ve incrementado porque ni siquiera lainvestigacin y desarrollo aplicada se realiza en forma mayoritaria en lasempresas. En efecto, un muy bajo porcentaje de cientficos en el rea de lainvestigacin y desarrollo trabaja en ellas menos del 6%, en contrastecon Finlandia, en que lo hace ms de un 30%. En este mismo sentido, severifica que un porcentaje desmedido del esfuerzo en investigacin y desa-rrollo se dedica a investigacin bsica (en Chile menos de la mitad delesfuerzo total se focaliza en investigacin aplicada, mientras que en lospases innovadores esta proporcin se eleva a ms del 80%)45. Todo estoresulta en que la investigacin en Chile no tienda a transformarse en apli-caciones comerciales (World Bank, 2004).

Lo anterior es seal de un bajo nivel de conexin entre el mundoempresarial y el cientfico-acadmico, lo que constituye una de las fallas

GRFICO N 9: REZAGO EN GASTO EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO, CHILE 1979-

20001

(% del PIB)

1El grfico muestra la desviacin entre gasto efectivo en investigacin y desarrollo yel proyectado sobre la base del nivel de ingresos y el tamao de la fuerza laboral del pas.Cifras bajo el eje X corresponden a brechas negativas respecto a lo proyectado.

Fuente: Lederman y Maloney (2003).

45 En el Cuadro N 1 esta situacin se refleja en la importancia relativa de losrecursos ejecutados a travs del Ministerio de Educacin. Para mayor detalle de las compara-ciones internacionales, vase Tokman y Zahler (2004).

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sistmicas clsicas que afectan el esfuerzo innovador. El rezago de Chileen superar esta falla se evidencia en el hecho que la colaboracin con fines

de investigacin entre empresas y universidades en los pases innovadoreses casi un 60% ms frecuente que en Chile. El deficiente nivel de interac-cin entre los agentes privados del SNI chileno tambin se manifiesta enque la principal fuente de innovacin en las empresas son las personas alinterior de las mismas, ms que un proceso de aprendizaje por interaccincon agentes externos, o al menos por observacin de los mismos (Benaven-te, 2004).

Con todo, un elemento destacable de la accin de los agentes priva-

dos en el SNI ha sido la incipiente formacin, gracias en parte a apoyospblicos, de clusters en torno a los recursos naturales. En este sentido, elejemplo ms notable es el cluster del salmn, por el nivel de desarrolloalcanzado (analizado en detalle en Montero, 2004, y Ulloa, 2004). Otrosclusters dignos de mencionar, aunque con niveles de desarrollo menosmaduros, son el minero (analizado en Ramos, 1999, y Ulloa, 2004) y elagro-frutcola (analizado en World Bank, 2004). En el contexto de estosclusters las empresas aprovechan tanto economas pecuniarias compar-

ten costos, por ejemplo en infraestructura, como no pecuniarias apro-vechan dinmicas de aprendizaje y de transferencia tecnolgica. Se creaadems un campo frtil para acciones conjuntas de cooperacin, por redu-cirse los costos de transaccin y monitoreo. Todo esto atena parte de lasfallas de mercado y sistmicas que llevan a que se innove menos que elptimo social. As, un buen ejemplo del mayor nivel innovador en losclusters son los encadenamientos hacia atrs para el desarrollo de insumosa la medida y de capital humano especfico, sustentados en relaciones de

largo plazo con los proveedores.Este incipiente desarrollo de complejos productivos y su impacto en

el esfuerzo innovador en el SNI chileno, si bien es alentador, parece todavainsuficiente. An en clusters en vas de madurez persisten fallas de merca-do y sistmicas que limitan su esfuerzo innovador; mientras que otrosclusters no se desarrollan, precisamente, por la magnitud de estas fallas.As, puede ser deseable acelerar y fortalecer la creacin de estos clustersmediante la accin de polticas pblicas. Autores como Ramos (1999) afir-

man que es deseable acelerar su madurez para lograr incluso en la mitaddel tiempo lo alcanzado por los pases ricos en recursos naturales actual-mente desarrollados. Ms an, De Ferranti et al. (2003) sugieren que laspolticas de capacitacin y de promocin de la investigacin y desarrollopueden ser eficientemente implementadas al nivel de clusters especficos, yser moldeadas a sus necesidades particulares.


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El bajo esfuerzo innovador del sector privado tambin se debe a lasfallas del mercado de capitales que dificultan el financiamiento del em-

prendimiento innovador. Es as como en los pases innovadores los empre-sarios perciben que existe una disponibilidad de capital de riesgo al menos50% superior a la existente en Chile. Con todo, debe destacarse que paula-tinamente estas fallas de mercado se han ido corrigiendo a travs de losproyectos de Ley de Mercado de Capitales I y II, partiendo por los nivelesms bsicos de funcionamiento del mercado y avanzando hacia niveles demayor sofisticacin. Paralelamente, la disponibilidad de fondos pblicosorientados al financiamiento del proceso innovador tambin ha apuntado a

suplir la ausencia de mercado. De esta manera, a la fecha los fondos pbli-cos han apuntado a financiar las etapas de desarrollo del concepto ydesarrollo o transferencia de tecnologa, mientras que los proyectos deLey de Mercado de Capitales han apuntado a desarrollar el financiamientoprivado de las etapas de desarrollo inicial de la empresa y expansin.As se estaran cubriendo todas las fases del financiamiento de la innova-cin. Por una parte, fondos pblicos apoyan la generacin de ideas y, porotra, se desarrolla el mercado para que fondos privados las transformen en

negocios. La excepcin en la cobertura de este esquema es la etapa deaplicacin y primer escalamiento, la que estara quedando rezagada ydebiese cubrirse mediante el desarrollo del capital semilla (vase GrficoN 10).

Dado los problemas identificados en el SNI chileno, a saber, falta dedirectrices, descoordinacin, duplicidad de funciones, bajo esfuerzo total,dispersin de programas que no alcanzan a crear masa crtica, baja partici-pacin del sector privado, sesgo hacia la investigacin bsica, falta definanciamiento, cuellos de botella en materia de capital humano, y desco-nexin entre el mbito empresarial y el mbito investigador-acadmico, noes de extraar que el sistema presente adems un bajo nivel de eficiencia.Esto, a pesar que se han identificado mejoras en la ltima dcada, como laincipiente creacin de clusters, el aumento del esfuerzo pblico en investi-gacin y desarrollo especialmente a travs de la creacin de fondostecnolgicos, y las mejoras en marcha en el mercado de capitales. Enefecto, mediciones recientes determinan que la eficiencia del esfuerzo in-novador en Chile est por debajo del rendimiento promedio de los pases

de la OCDE, an controlando por nivel de esfuerzo46. Esta brecha se hace

46Esta medicin de eficiencia se refiere a la capacidad para transformar la inversinen investigacin y desarrollo en innovaciones patentables a nivel comercial. Para mayoresdetalles, vase Lederman y Maloney (2004) y Bosch, Lederman y Maloney (2004). El patenta-miento de innovaciones es la medida ms utilizada en la literatura para evaluar el rendimientodel esfuerzo innovador. Una medida alternativa podra ser la diversificacin de productos de


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ms notoria al compararse con el conjunto de pases innovadores. En resu-men, se concluye que Chile presenta hoy un SNI en el que el esfuerzoinnovador es bajo especialmente el del sector privado y adems pocoeficiente.

4. Capital humano, crecimiento y equidad

Para poder establecer claramente la relacin entre polticas educati-vas, crecimiento y equidad, es necesario dar cuenta de dos eslabones fun-damentales. Primero, que el capital humano forma parte de los factores

GRFICO N 10: FINANCIAMIENTO DE LA INNOVACIN Y FASES DE DESARROLLO

Fuente: Fundacin Chile.

exportacin. Si bien no hay comparaciones internacionales estandarizadas al respecto, para elcaso chileno se destaca que mientras en 1975 se exportaban 200 productos, hoy se exportancerca de 4 mil, aunque este aumento no ha ido emparejado con un incremento equivalente enel nmero de patentes comercializables.


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claves que permiten generar innovacin e ingresos, ya sea al nivel indivi-dual, regional o nacional. Y segundo, que existen importantes fallas de

mercado asociadas a la inversin en educacin que justifican la interven-cin estatal.

La importancia del capital humano en la generacin de innovacin eingresos est presente en todas las teoras recientes de crecimiento y desa-rrollo econmico. Dicho aporte se manifiesta primordialmente a travs delaumento en la productividad, al facilitar la adopcin de tecnologas y pro-cesos productivos ms sofisticados y flexibles. La contribucin del capitalhumano al crecimiento se encuentra respaldada por una extensa investiga-

cin emprica (vase World Bank, 1995) que muestra que buena parte delcrecimiento econmico de los pases es explicado por la ProductividadTotal de Factores (PTF) y que un elemento clave para el crecimiento desta corresponde a la calidad de la educacin. A este respecto se ha argu-mentado que si Chile mejorase de una vez y para siempre la calidad de laeducacin, la productividad aumentara a medida que las nuevas generacio-nes se incorporasen a la fuerza de trabajo (Beyer y Vergara, 2002). Empri-camente se ha estimado que un aumento en la calidad de la educacin

consecuente con el logro de resultados promedio para el nivel de ingresodel pas llevara a aumentos de hasta 0,7 puntos porcentuales en la PTF47.

Una forma alternativa mediante la cual es posible dimensionar elimpacto del capital humano sobre la capacidad de generacin de ingresoses a travs de las estimaciones de rentabilidad social y privada de la educa-cin. El Cuadro N 2 muestra estimaciones en las que es posible observar:(i) que la educacin es una inversin altamente rentable, tanto para los

47Para mayores detalles, vase Barro (1999) y Gallego y Loayza (2002).

CUADRO N 2: RETORNOS A LA INVERSIN EN EDUCACIN POR NIVEL E INGRESO POR

HABITANTE (%)

Grupo de ingreso Social Privadopor habitante Bsica Media Superior Bsica Media Superior

Ingresos bajos (US$ 755 o menos) 21,3 15,7 11,2 25,8 19,9 26,0Ingresos medios (hasta US$ 9.265) 18,8 12,9 11,3 27,4 18,0 19,3

Ingresos altos (US$ 9.266 o ms) 13,4 10,3 9,5 25,6 12,2 12,4Mundo 18,9 13,1 10,8 26,6 17,0 19,0

Fuente: Psacharopoulos y Patrinos (2002).


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gobiernos como para los individuos; (ii) que la rentabilidad privada de laeducacin es por lo general mayor que la social, debido a que los gobier-

nos asumen gran parte de los costos en la prctica; (iii) que mientras lamayor rentabilidad social se encuentra en la educacin primaria, las tasasde rentabilidad privada son tambin altas para la educacin superior en lospases de ingresos medios y altos; y (iv) que la rentabilidad privada y socialde la educacin tiende a reducirse en los pases de mayor desarrollo.

La realidad de prcticamente todos los pases del mundo es que lamayor parte de la inversin en educacin es realizada por el Estado, gene-ralmente financiando sistemas pblicos de enseanza. La intervencin del

Estado, que adems del financiamiento abarca regulacin y produccin, seexplica principalmente por la presencia de severas fallas de mercado. Entrestas se pueden citar: (i) el plazo extremadamente largo de maduracin querequiere la inversin en educacin especialmente en el nivel primariolo que maximiza la distorsin que generan los diferenciales de tasas priva-das y sociales de descuento intertemporal; (ii) los altos riesgos asociados ala inversin, dada la alta dispersin de ingresos que se produce entre traba-

jadores de niveles similares de educacin; (iii) la imposibilidad de aportar

capital humano como colateral para la obtencin de financiamiento; y (iv)las externalidades que genera el aumento de los niveles educativos de lapoblacin y la formacin en determinadas reas y especialidades.

4.1. Capital humano y calidad de la educacin escolar

El fuerte esfuerzo en trminos de inversin pblica en educacin enlas ltimas dcadas ha resultado en un significativo y progresivo aumento

de cobertura, el que a la vez ha permitido que se incremente sostenidamen-te la escolaridad de la poblacin en Chile48. No obstante estos logros entrminos de cobertura, la discusin pblica ha estado marcada en los lti-mos aos por una alta y creciente preocupacin por la calidad de la educa-cin. La preocupacin ha surgido tanto del anlisis de la evolucin de losresultados de la prueba SIMCE, como de los resultados de instrumentosestandarizados internacionalmente, especficamente: el Estudio Internacio-nal de Tendencias en Matemticas y Ciencias (TIMSS), aplicado a alumnos

de 8 grado en 2002; y el Programa para la Evaluacin Internacional deEstudiantes (PISA), aplicado a estudiantes de 15 aos en el ao 2000. Enestas dos pruebas los estudiantes chilenos se ubicaron entre los ms bajosde las muestras respectivas: en el TIMSS, entre 46 pases Chile ocup el

48La escolaridad promedio de la poblacin mayor de 15 aos pas de 7,4 aos en1975 a 8,6 en 1990, y se estima que llegar a 10,8 en 2005.


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lugar 39 en matemticas y el lugar 36 en ciencias; y en la prueba PISA ellugar 34 entre 41. Ciertamente, Chile es superado por aquellos pases conun mayor nivel de desarrollo, especialmente por los ms innovadores49. Sinembargo, los estudiantes chilenos muestran rendimientos incluso inferioresa los esperados para el nivel de gasto en educacin por estudiante del pas,controlando por su nivel de desarrollo (vase Grfico N 11 para el caso dela prueba PISA).

Otra seal de alerta respecto a la calidad de la educacin escolar enChile surge de las evaluaciones internacionales de competencias laborales.El estudio sobre alfabetizacin adulta (IALS) de la OCDE concluy que en

1998 slo el 12,9% de los trabajadores chilenos de entre 16 y 65 aosmostraba competencias superiores al nivel bsico, mientras que en pasesinnovadores como Finlandia este porcentaje llegaba a 63,6%50.

Todas estas comparaciones internacionales hacen evidente que Chi-le debe an recorrer un trecho importante en el mejoramiento de la calidadde su educacin. Para ello no basta una mayor inversin pblica en educa-cin, pues los mismos estudios internacionales muestran que Chile presen-ta rendimientos inferiores a los que indicara su actual nivel de gasto por

estudiante. Por lo tanto, para mejorar la calidad es preciso identificar clara-

GRFICO N 11: PROMEDIO PUNTAJE PISA Y GASTO ANUAL POR ALUMNO EN PRIMARIA

Y SECUNDARIA EN RELACIN AL PIB POR HABITANTE

(Puntaje; gasto/PIB por habitante)

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de estadsticas OCDE y PISA.

49Por ejemplo, en el TIMSS Singapur presenta un rendimiento 56% superior a Chileen matemticas y 40% superior en ciencias. Mientras que Corea del Sur nos supera por un52% y un 35% en matemticas y ciencias, respectivamente.

50Estos preocupantes resultados son especialmente indicativos de la mala calidad dela educacin chilena en la dcada del 80 debido a que la mayor parte de la fuerza de trabajoen 1998 haba pasado por el sistema educacional en ese perodo.

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mente sus determinantes y focalizar los esfuerzos en ellos. Al respecto, unaconclusin esencial de la literatura especializada es el reconocimiento de la

complejidad del proceso enseanza-aprendizaje en un sistema en el cualparticipan numerosos actores que interactan en distintos niveles y proce-sos, afectando positiva o negativamente el logro de resultados. A saber,importan: a) Los estudiantes, sus familias y su preparacin para la escuela;b) Los profesores y alumnos en la sala de clase; c) La gestin escolar anivel de establecimiento; y d) El sistema educacional.

a) Los estudiantes, sus familias y su preparacin para la escuela

Diversos estudios han constatado una relacin robusta y positivaentre el rendimiento escolar y la condicin socioeconmica de los hogaresde los nios que participan en el sistema educacional chileno51. Concreta-mente, el nivel socioeconmico de las familias influye sobre el rendimientoescolar a travs de los recursos que el hogar proporciona para apoyar elproceso educativo, entre los que se destaca: la educacin de la madre, ladisponibilidad de tiles y textos, las condiciones materiales que el hogar

proporciona para estudiar, y las presiones para que nios y jvenes traba-jen para complementar el ingreso familiar. No sorprende que los hogaresms pobres estn desaventajados en estos factores52, y generen por tantomenores posibilidades de desarrollo psicomotor, de aptitudes y de conduc-tas para los nios, afectando as su capacidad de aprender en el sistemaeducacional formal.

Una respuesta parcial a las desventajas que enfrentan los menoresde hogares pobres puede darla el sistema de educacin prebsico. A esterespecto, si bien en Chile el acceso al sistema preescolar para los nios de

hogares ms pobres ha mejorado significativamente desde 1990 (GrficoN 12), an los niveles absolutos de cobertura parecen insuficientes paracompensar las desventajas que enfrentan estos nios.

b) Los profesores y alumnos en la sala de clases

El grueso de las actividades propias del proceso educativo ocurre enla sa

Economía del Conocimiento (Eyzaguirre)

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