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Psic. Ma. Cecilia Clara, Soc. Analía Corti, Mauricio Russi, A/Ec. Joana Urraburu,

Ana Azpiroz, Dra. Beatriz Durán, Dra. Laura Bajac *Equipo Equipo Equipo Equipo Equipo TTTTTécnicécnicécnicécnicécnico del Obsero del Obsero del Obsero del Obsero del Observvvvvaaaaatttttorio de laorio de laorio de laorio de laorio de la

Gestión Humana del EstadoGestión Humana del EstadoGestión Humana del EstadoGestión Humana del EstadoGestión Humana del Estado

INTRODUCCIÓN

Este estudio tiene el propósito de lograr unaaproximación al conocimiento en materia de pro-cesos disciplinarios en la Administración Centraldel Estado uruguayo, tomando como referenciael período 2005-2008.

Se pretende identificar qué tipos de incumpli-mientos funcionales se hallan en ese ámbito, lascausas que les dieron origen, las características delos funcionarios sumariados de acuerdo a susperfiles por sexo y edad e identificar los organis-mos que presentan una alta ocurrencia en mate-ria disciplinaria.

Asimismo interesa conocer de qué forma laAdministración ejerce su poder sancionatorioy el alcance de las medidas disciplinarias apli-cadas.

De este modo el estudio pone énfasis en laimportancia de considerar aspectos como lacultura organizacional, la organización del tra-bajo y las prácticas de gestión de los recursoshumanos.

En este sentido el valor de analizar el ejerci-cio del poder disciplinario en la Administraciónradica en su capacidad de dejar al descubiertodesajustes a nivel de la gestión humana.

Por último surgen interrogantes para orien-tar a la reflexión acerca del sentido de las san-ciones que se aplican y su impacto, en tanto elsentido del poder disciplinario es procurar elmantenimiento de un orden para facilitar unaAdministración más ordenada, eficaz y eficien-te en sus cometidos.

I. MARCO CONCEPTUAL

Dentro de los procesos de reforma y moder-nización del sector público en los gobiernos la-tinoamericanos, subyace la idea de profundi-zar los procesos democráticos como forma delograr el fortalecimiento político-institucional,a través de lograr una mayor inclusión y parti-cipación de las fuerzas sociales de la ciudada-nía.

Criterios como eficiencia y eficacia, informa-ción al alcance de los ciudadanos, transparen-cia en la gestión, han sido adoptados en estemarco de transformaciones apuntando a lograrun redimensionamiento del concepto de fun-ción pública.

Parte de esta nueva cultura es el compromi-so de sus funcionarios con el servicio público,que prioriza las necesidades e intereses co-munes de la ciudadanía, en contraposición aprivilegiar intereses políticos-partidarios, per-sonales, corporativos, etc.

Que el funcionario se interiorice de su condi-ción de estar al servicio del ciudadano y la no-ción de rendir cuentas por lo que se hace o nose hace (“accountability”), son sustancialespara llevar adelante un modelo de gestión queproporcione respuestas efectivas y en canti-dad suficiente para las necesidades, expectati-vas y demandas ciudadanas, en un escenariode diálogo social con las instituciones.

Ello ha impulsado el debate sobre la inclu-sión de los conceptos de Calidad y Ética en laFunción Pública, aspectos trabajados en formasistemática por los Estados, plasmados en la

* Este informe contó con la colaboración y aporte del Esc. Emilio Cabillón, el T/A Gustavo Nisivoccia, el Dr.

Fabrizio Scrollini, Procuradora Lucía Berro, y de todo el equipo de Registro de Sumarios, y el Registro de

Vínculos con el Estado.

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Estudio sobre Sumarios de la Administración Central

Carta Iberoamericana de la Función Pública,el Código Iberoamericano de Buen Gobierno,la Carta Iberoamericana de Gobierno Electró-nico y la Carta Iberoamericana de Calidad dela Gestión Pública, creados como instrumen-tos de referencia para la modernización y pro-fesionalización de los sistemas de administra-ción y gestión, cuyo eje es recuperar ese ca-rácter instrumental de la Administración parael desarrollo y conservación del bien común.

La ética puede definirse como un conjuntode normas morales y principios reguladoresde toda actividad humana, pero es también ladisposición al hábito moral y la adecuación alideal humano. (Rodríguez-Arana Muñoz, J., 2004).

Por ello la ética de la función pública se basaen un sistema profesional de carrera, regidopor los principios de mérito y neutralidad polí-tica, cuya fuerza de trabajo debe atenerse anormas de integridad, conducta y servir a losintereses públicos. (Klingner, D., 2004)

Este principio del mérito y neutralidad ase-gura una gestión de los recursos humanos li-bre de arbitrios, en la cual se promueve unacarrera profesional en base a las capacidades,habilidades y conocimientos demostrados enel desempeño del puesto. Asimismo se esperade los funcionarios públicos el respeto a lasnormas de la función pública recogidas enmanuales y normas internas de cada organi-zación de trabajo. Para su aplicación existentambién garantías procedimentales recogidasen las normas de disciplina, con el fin de que nose ejerzan acciones arbitrarias.

Puede afirmarse entonces que las relacio-nes entre el Estado y sus funcionarios en elejercicio de sus derechos, deberes y obligacio-nes se encuentran suficientemente pautadas.

Ahora bien, desde el campo del DesarrolloOrganizacional se ha brindado el concepto decontrato psicológico (Schein, E., 1992), regula-dor de los vínculos entre los mandosgerenciales de la organización y los funciona-rios, los cuales trascienden ese marco norma-tivo al que se aludía.

Dicho concepto facilita la comprensión de lascontingencias que se suceden en el seno de lasrelaciones laborales.

El contrato psicológico implica la existenciade un conjunto de acuerdos y/o expectativas,

no escritas en parte alguna, que operan entrecualquier miembro y otros miembros y dirigen-tes de la organización. Este concepto conllevael supuesto de que en la relación individuo-or-ganización existe, necesaria e implícitamente,una correspondencia recíproca basada en con-tratos e intereses mutuos.

Aunque no exista un acuerdo formal expre-sado claramente, el contrato psicológico es unacuerdo tácito entre individuo y organización, en elsentido de que una amplia variedad de dere-chos, privilegios y obligaciones, consagradospor las costumbres y también por las normasde la organización, serán respetados y obser-vados por las dos partes.

Esas expectativas son implícitas y se vincu-lan íntimamente con la cultura de la organiza-ción, así como se sustentan en los valores desus miembros individualmente y los valoresque la organización promueve.

Las necesidades y expectativas de contar conuna carrera, de acceder a cargos de mayorresponsabilidad, de ser tratado con justicia yde ser valorado por la organización formanparte habitualmente de esas expectativas im-plícitas para los trabajadores. Esta necesidadde reconocimiento por parte de la persona po-drá ir variando de acuerdo a su trayectoria la-boral, al sentido de pertenencia con su organi-zación, a la identificación que siente con lo quehace y a los logros alcanzados.

Por tanto, el contrato psicológico cambia conel tiempo a medida que cambian las necesida-des de la organización y las del individuo(Schein, E., 1992).

Cuando las expectativas y obligaciones deuna parte y otra entran en conflicto, puede ver-se reflejado en una baja productividad, desin-terés por la tarea, incumplimientos de diver-sos tipos y desviaciones a las normas que ri-gen las obligaciones pactadas y, consecuente-mente, dando lugar a la aplicación de accionesdisciplinarias.

La acción disciplinaria es generalmente elúltimo de una serie de pasos graduales en eltratamiento de un empleado cuyas conductasy/o desempeño contraviene lo establecido porla organización, en relación a las pautas deconducta y rendimiento esperados.

En tal sentido las finalidades de los procesosdisciplinarios pueden resumirse en:



a) Sancionar a quienes incumplieron conlas normas establecidas

b) Reestablecer el orden allí donde fuequebrantado

c) Ejemplarizar y reforzar las conductasdeseables

Desde el concepto de contrato psicológico,esta necesidad de tomar una acción disciplina-ria estaría simbolizando un fallo en el ajuste delas expectativas y obligaciones entre la orga-nización, o quien supervisa, y el empleado.Ahora bien, los fallos pueden estar dados pormúltiples variables.

Una de ellas radica en políticas poco claras o

inexistentes de gestión humana, a partir de locual las acciones de indisciplina pueden serreveladoras para indagar en aspectos talescomo diseño del trabajo, proceso de selección,proceso de evaluación del rendimiento, la in-ducción, la formación en calidad y cantidad, ylos procesos de comunicación.

Si se acepta el supuesto de que los procesosdisciplinarios dentro del Estado podrían estardando cuenta de algunas insuficiencias en lagestión del componente humano, el siguienteesquema ofrece una orientación general so-bre buenas prácticas, cuestiones que deberíaplantearse quien toma decisiones al momentode considerar sanciones.

Diagrama del proceso para la toma de decisiones en gestión humana

Fuente: Dr. Donald Klingner. “La ética pública”.


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La importancia de valorizar el capital huma-no, o sea, el componente conformado por elconocimiento, los valores, la creatividad, elpotencial de innovación de las personas quees aportado dentro de la organización, es yaun hecho a nivel de gobiernos y empresas detodo el mundo.

En este sentido, la disciplina ejercida por elEstado puede ser reveladora de algunos de losdesajustes y/o carencias a nivel de la gestiónhumana, dentro de la complejidad que suponela vida organizacional.

II. MARCO JURÍDICO

La administración tiene la obligación de ase-gurar el correcto funcionamiento de los servi-cios a su cargo. Para lograrlo es menester quepueda exigir a los funcionarios el cumplimien-to estricto de sus deberes y eventualmentesancionar a quienes cometan faltas. Dentro delrégimen estatutario que regula la función pú-blica, ese poder jurídico es de principio. Tal esel fundamento y la finalidad de las potestadesdisciplinarias de la administración (SayaguesLaso, p. 323).

En el cumplimiento de los deberes funciona-les, el funcionario público desempeña las ta-reas inherentes al cargo, en el lugar, tiempo yforma establecidos por las normas vigentes.

La violación de los deberes funcionales haceincurrir en responsabilidad al funcionario,facultando a la Administración a ejercer el po-der disciplinario y a aplicar sanciones median-te la observancia de un procedimiento admi-nistrativo interno, especial, que se desarrollade oficio, con el fin de conservar el buen ordenen el desarrollo de la función pública, mante-niendo el correcto funcionamiento del servicio.

El sujeto de la sanción es un servidor públicoporque, si no existe el vínculo funcional, resul-ta imposible sancionar, de acuerdo al artículo169 del Decreto Nº 500/991 que refiere a funcio-nario.

Las sanciones disciplinarias pueden ser dediversos tipos, y van desde las leves, como laobservación o la censura, hasta las más seve-ras, como la destitución (Sayagues Laso, p. 327a 329):

- Observación, censura y apercibimiento. Porlo general su regulación es puramente regla-

mentaria. Son las sanciones más leves. El aper-cibimiento es una amonestación con preven-ción de una sanción mayor para el caso de rei-terarse la falta.

- Suspensión. Las suspensiones pueden sercon sueldo, a medio sueldo o sin sueldo. Estánprevistas en diversas leyes en forma expresa.Las suspensiones hasta tres meses serán sinsueldo o a medio sueldo, según la gravedaddel caso, y las de tres a seis meses, siempresin sueldo (art. 22 del Decreto-Ley 10388, art224 del D.500/991). La Administración puedeprivarle del sueldo, ya que siendo el sueldo laretribución por servicios prestados, su priva-ción es consecuencia lógica de no haber traba-jado el funcionario durante el período de la sus-pensión (art. 225 del D. 500/991).

- Traslado. Los traslados no siempre consti-tuyen medidas disciplinarias, pues a veces res-ponden a razones de buen servicio. Sólo pue-den disponerse para cargos de análoga fun-ción y de igual grado jerárquico, excepto en elcaso del art. 37 de la Ley Nº 18.046. No obstan-te, la potestad de decretar traslados como san-ción disciplinaria, está sujeta a ciertas limita-ciones y debe manejarse con prudencia, por-que fácilmente puede incurrirse en excesos quecomprometerían la responsabilidad de la ad-ministración (Sayagues Laso, p. 328).

- Arresto. El arresto o detención necesitanley que lo autorice. Se halla autorizada habi-tualmente en los servicios militares y en los depolicía del orden y seguridad (Sayagues Laso, p. 329).

- Destitución. El cese en las funciones públi-cas por decisión unilateral de la administraciónen razón de faltas cometidas, es una de lassanciones disciplinarias más severas(Sayagues Laso, p. 329). Es una potestad quese encuentra considerablemente restringida:se necesita causales determinadas, procedi-miento que asegure la justicia de la decisión,oportunidad de defensa, pronunciamiento detribunales de disciplina, venia de otro órgano,etc. (Sayagues Laso, p. 364).

- Pérdida de los derechos jubilatorios. Si lafalta que motiva la destitución es de cierta gra-vedad, puede declararse que apareja tambiénla pérdida del derecho jubilatorio – arts. 39 a 43de la Ley Nº 9.940- (Sayagues Laso, p. 374).

- Puede haber otras sanciones como la pos-



tergación o pérdida del derecho al ascensodurante un cierto lapso, retrogradación en elrespectivo escalafón.

Las penas disciplinarias “tienen toda su ra-zón de ser en el fin que persiguen: el mejora-miento del servicio” (Mayer, O., 1982). El obje-tivo que se persigue con la potestad disciplina-ria es la custodia del orden administrativo através de correctivos a las conductas desvia-das de los deberes funcionales. (Ballen, R., 1998)

El procedimiento disciplinario es el conjuntode trámites y formalidades que debe observarla Administración en el ejercicio de sus pode-res disciplinarios. El procedimiento disciplina-rio se regula por el Decreto Nº 500/991 de 27 desetiembre de 1991 con las modificaciones in-troducidas por el Decreto Nº 420/007 de 7 denoviembre de 2007.

El referido procedimiento, según su objeto,se distingue en:

· Investigación administrativa: se presumeque exista una irregularidad o un ilícito, perofalta su comprobación o no se hanindividualizado el o los responsables.

· Sumario Administrativo: existe un funcio-nario imputado y se trata de determinar su res-ponsabilidad o esclarecer su participación enel hecho o acto irregular, siendo estos últimoslos que se inscriben en el Registro General deSumarios Administrativos.

El Registro General de Sumarios Adminis-trativos nace a la vida jurídica, como respues-ta a la necesidad de la Administración Públicade centralizar la información relativa a los su-marios administrativos que se instruyan a losfuncionarios públicos.

La referida información constituye un insumosignificativo en el proceso de selección de per-sonal, a la vez que contribuye al control delcumplimiento de los plazos, en los que debensustanciarse los sumarios administrativos,otorgando adecuadas garantías a los imputa-dos.

La información de la que dispone el RegistroGeneral de Sumarios Administrativos se con-sulta en forma previa a la designación oredistribución de funcionarios, conforme conlo establecido en el artículo 16 del Decreto Nº302/994. En dicho sentido, la normativa general

de funcionarios contenida en la Sección II, Ca-pítulo I de la Ley No. 18.172 de 31 de agosto de2007 en su artículo 4 establece: “Las personasque, previo sumario administrativo, hayan sidodestituidas como consecuencia de la comisiónde falta administrativa grave mediante deci-sión firme, o incumplimiento de sus obligacio-nes, sea en condición de funcionario público obajo cualquier otra modalidad de vinculación,no podrán ser objeto de una nueva designa-ción o contratación pública”.

El inciso segundo del artículo 185 del DecretoNº 500/91 establece la obligación de cursar lascomunicaciones pertinentes al Registro Gene-ral de Sumarios de la Oficina Nacional del Ser-vicio Civil, de conformidad con las normas vi-gentes.

A su vez, el artículo 13 del Decreto Nº 302/994de 28 de junio de 1994 comete la responsabili-dad de realizar la comunicación a la autoridadestatal que disponga el sumario.

La obligación de realizar la comunicación al-canza a la Administración Central y Descen-tralizada (Decreto Nº 302/994 de 28 de junio de1994).

En el Registro General de Sumarios Admi-nistrativos se inscriben las comunicaciones ini-ciales y complementarias de sumarios admi-nistrativos.

El acto administrativo con el que culmina elsumario puede declarar la inexistencia de res-ponsabilidad o bien puede aplicar sanciones.

Faltas Administrativas

La falta susceptible de sanción administrati-va es todo acto u omisión del funcionario, in-tencional o culposo, que viole los deberes fun-cionales (art. 169 del Decreto Nº 500/991).

La investigación administrativa es el proce-dimiento tendiente a determinar o comprobarla existencia de actos o hechos irregulares oilícitos dentro del servicio o que lo afecten di-rectamente aún siendo extraños a él, y a laindividualización de los responsables (art. 182del D.500/991).

El sumario administrativo es el procedimientotendiente a determinar o comprobar la respon-sabilidad de los funcionarios imputados de lacomisión de falta administrativa (art. 169) y a


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su esclarecimiento (art.183 del D.500/991).Como consecuencia del sumario los derechosdel funcionario pueden verse limitados, sus-pendidos, desaparecer o pueden recobrar vi-gencia.

Tipos de procedimiento

· Investigación administrativa· Sumario Administrativo General· Sumario por Inasistencias· Sumario de funcionarios sometidos al Fue-

ro Penal· Sumario de funcionarios condenados por

el Fuero Penal· Abandono del cargo· Sumario por ineptitud física o mental· Sumario por ineptitud profesional

Estos procedimientos pueden ser precedidospor denuncias e informaciones de urgencia.

Sumario por Enfermedad o Ineptitud Físicao Mental

El sumario administrativo por enfermedadno es un sumario propiamente dicho por tenerdiferencias esenciales con éste. El sumario porenfermedad tiene por objeto comprobar la inep-titud física o mental, absoluta, total y perma-nente del funcionario para desempeñar susfunciones. En el sumario por enfermedad, noexiste falta administrativa.

El artículo 12 de la Ley Nº 16.104 dispone queel funcionario público que “en un período de 12meses incurra en más de 30 inasistencias o porun período de 24 meses en más de 50inasistencias (justificadas o no, pero que no in-gresen en el supuesto del art. 6 de la Ley Nº17.678, porque en ese caso se aplicará la mis-ma), se le instruirá un sumario administrati-vo”.

Si del sumario surgiere que el funcionariopadece ineptitud física o mental permanente,la autoridad competente lo suspenderá preven-tivamente, procediendo a su destitución cuan-do termine el sumario, previa venia del Sena-do, si así corresponda.

“Cuando fuese debidamente comprobadoque un funcionario en uso de licencia por en-fermedad no cumple las disposiciones regla-mentarias será observado en su legajo por lacausal de omisión de tareas, sin perjuicio de la

instrucción del sumario en atención a la grave-dad del incumplimiento” (artículo 14 de la LeyNº 16.104 inc. 1°., en la redacción dada por laLey Nº 16.736, art.30). “Los médicos no exten-derán más de dos veces certificaciones suce-sivas. Vencidos los períodos correspondientes,la certificación para otros tres meses deberáexpedirse por una Junta de Médicos de SaludPública que establecerá si de la enfermedad ode su curso ha derivado o no una imposibilidadpermanente para el desempeño del cargo”.

El art. 69 de la Ley Nº 17.556 dispone que “Lasinasistencias motivadas por enfermedad queno determinen la imposibilidad permanentepara el cumplimiento de las funciones, podránprolongarse hasta un año. Por resolución fun-dada de una Junta de Médicos de Salud Públicase podrá extender el plazo por hasta un añomás. Vencido dicho plazo, se procederá a ladestitución según lo establecido por el art. 12de la Ley Nº 16.104 del 23 de enero de 1990”.

Sumario por Ineptitud Profesional

Otra norma que se debe considerar es elartículo 19 del Decreto- Ley Nº 14.416: “A losfuncionarios públicos que durante dos perío-dos de calificación consecutivos no sobrepa-sen el 30 % del puntaje máximo se les instruiráun sumario administrativo para comprobar suineptitud. Si del sumario surgiera la incapaci-dad del funcionario para desempeñar las ta-reas inherentes a su cargo presupuestal que-dará configurada la causal de ineptitud paraproceder a la destitución. Si del sumario nosurgiera causal de destitución, la ONSC aseso-rará al Poder Ejecutivo sobre el destino ade-cuado que deberá adjudicarse al funcionario”.

III. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

Objetivo general

Analizar los procesos disciplinarios en laAdministración Central iniciados dentro delperíodo 2005-2008, a partir de la informacióncentralizada en el Registro General de Suma-rios Administrativos de la Oficina Nacional delServicio Civil.

Objetivos específicos

a) Conocer las causas de incumplimien-



tos en materia de deberes funcionales y susprincipales variables.

b) Analizar las medidas disciplinarias enla Administración para contribuir a compren-der los principales problemas en la materia.

c) Proporcionar información de utilidadpara la elaboración de estrategias en gestiónhumana.

IV. METODOLOGÍA

Fuentes de información

Primarias:

· Datos contenidos en el Registro Gene-ral de Sumarios de la Oficina Nacional del Ser-vicio Civil.

Secundarias:

· Relevamiento del marco jurídico sobreSumarios en el Estado.

· Informe sobre Vínculos laborales conel Estado (2005-2008).

· Investigación de otros estudios simila-res, nacionales e internacionales, ya sea en ma-teria de género, salud, trabajo, etc. que contri-buyan a esclarecer los resultados obtenidos.

Objeto de estudio

Se analizan los sumarios iniciados en orga-nismos de la Administración Central depen-dientes del Poder Ejecutivo (Incisos 2 al 15),entre el 1° de enero de 2005 y el 31 de diciem-bre de 2008 inclusive, que se encuentran en labase de datos del Registro Nacional de Suma-rios Administrativos de la Oficina Nacional delServicio Civil.

De acuerdo al Decreto 500/991 y modificati-vas, los organismos que conforman la Admi-nistración Central están obligados a comuni-car todas las actuaciones referidas a sumariospara ser incorporadas a dicho Registro.

Exclusiones del objeto de estudio

Se excluye a todos los vínculos laborales queno adquieran la calidad de funcionario público.

Con respecto al personal del Ministerio delDefensa perteneciente al escalafón K (militar)también fue excluido por regirse por otra nor-mativa disciplinaria.

Análisis de la información

Se codificaron, procesaron y analizaron cuan-titativamente los datos de los sumarios referi-dos en el objeto de estudio. Se completó la in-formación referida a fecha de nacimiento encontraste con otras fuentes de datos.

Unidad de análisis

La unidad de análisis de este estudio es elsumario y no el funcionario, es decir que si unfuncionario tiene más de un sumario, será “con-tado” tantas veces como sumarios posea.

V. ANÁLISIS DE DATOS

Situación general

En el período que abarca desde el 01/01/2005al 31/12/2008 se han realizado un total de 6.669sumarios en la Administración Central, cifraque representa un promedio de 1.667,25 suma-rios por año. De éstos, 4.277 (64%) han conclui-do al 31/12/2008.

Los sumarios iniciados representan un pro-medio anual del 3,1% de los funcionarios públi-cos. Si se toma como unidad de análisis el fun-cionario y no el sumario se tiene que en la Ad-ministración Central, en el periodo estudiado,se han iniciado sumarios a un promedio de 2,6%de los funcionarios públicos por año.

Al analizar la evolución del comportamientode la Administración respecto a sus iniciativasde proceder a acciones disciplinarias, vemosque las mismas mantienen sus valores en elmismo entorno, observándose un leve descen-so hacia el año 2008.

Los sumarios iniciados con fecha más cerca-na al corte, esto es al 31 de diciembre de 2008,aún se encuentran en trámite, debido a la du-ración normal del correspondiente proceso. Eneste sentido encontramos que al 31 de diciem-bre de 2008 se habían concluido el 87 % de lossumarios iniciados en el 2005, el 79 % de losiniciados en el 2006, el 60 % de los iniciados en2007, y el 25 % de los iniciados en el 2008.


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Tabla 1 : Cantidad de sumarios iniciados y concluidos al 31/12/2008

Tabla 2 : Promedio de sumarios iniciados por Inciso. Año 2005.

En las siguientes Tablas (2 a 5) se presentan las cantidades absolutas de sumarios iniciados porinciso y por año y los promedios de sumarios iniciados por funcionario en el período

* Se excluye al personal que reviste en el Escalafón K (Militar) por estar sujeto a otro régimen.



Tabla 4: Promedio de sumarios iniciados por Inciso. Año 2007.

* Ver situación de MSP por traspaso de funcionarios a ASSE


El Ministerio de Economía y Finanzas pre-senta una alta cantidad de sumarios, los mis-mos representan un promedio del 7,76% de susfuncionarios, confirmando su ubicación en tér-minos absolutos y relativos como uno de losorganismos que más sumarios ha iniciado.

Otros Ministerios que en términos porcen-tuales presentan un mayor índice de procedi-mientos sumariales son el Ministerio de Vivien-da, Ordenamiento Territorial y Medio Ambien-te (MVOTMA) y el Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social (MTSS), manteniendo

promedialmente durante el período analizadoun 5,75% y 6,75% respectivamente.

El Ministerio del Interior presenta el mayornúmero de casos en cantidades absolutas, sinembargo se observa que el total de sumariosrealizados en el período 2005-2008 ha repre-sentado solamente un 2,3% respecto al prome-dio de sus funcionarios.

Por su parte, las cifras alcanzadas por el Mi-nisterio de Salud Pública (MSP) para los años2007 (54%) y 2008 (42%) revisten especiales ca-racterísticas que amerita su aclaración. Antes


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del traspaso de funcionarios a la Administra-ción de los Servicios de Salud del Estado (ASSE),dicho Ministerio presentaba un promedio anualdel 2% de sumarios en relación a la cantidadde funcionarios.

Por razones de funcionamiento durante lacreación de la estructura en ASSE, los suma-rios administrativos se continuaron mante-niendo en el MSP, razón por la cual a partir delaño 2007 la cifra en términos relativos tuvo unnotorio incremento, pasando de representarun 2% del total los funcionarios con inicio desumarios a un 54%. Esto se debe a que se man-tiene promedialmente la cantidad de sumariospero se reduce la cantidad de funcionarios delMinisterio de Salud Pública en un 96% para losaños 2006 y 2007 por el traspaso a ASSE. (VerTablas 2 a 5).

Por las razones esgrimidas, dicha cifra noresulta representativa de la realidad del MSPrespecto a los procesos sumariales.

Causales de sumarios administrativosConsiderando la naturaleza de los hechos

que motivaron los sumarios, hemos realizadoun agrupamiento de causales en las siguien-tes categorías, únicamente a efectos de esteestudio:

a. Presunción de Delito - Entra dentro de estacategoría todo hecho que por su naturalezapueda ser sancionado por el Código Penal.Ejemplos son: encubrimiento, estafa, falsifica-

ción, fraude, lesiones personales, etc.La presunción de delito representa un 11%

del total de sumarios iniciados en el período.(Gráfica 2)

b. Faltas Administrativas – Este amplio gru-po incluye todos los incumplimientos en los queel funcionario incurre por acción u omisión enel desempeño de sus funciones. Asimismo seincluyen las inasistencias no justificadas, fal-tas de controles, faltas de disciplina, extravíosde bienes, errores, etc. Los datos reflejan queesta categoría representa el 36,6% del total desumarios iniciados en el período. (Gráfica 2)

c. Sumarios por enfermedad - Abarca todoslos sumarios que se han iniciado porinasistencias certificadas por médico, muchasde las cuales derivan en verificar la aptitud físi-ca, psíquica o intelectual del funcionario parasu desempeño. Representan el 37,6% del totalde sumarios iniciados en el período, siendo jun-to a faltas administrativas las de mayor peso.(Gráfica 2)

d. Irregularidades - Quedan comprendidas enesta categoría todas las causales cuya descrip-ción en el Registro se denomina de esta forma,sin que se aportaran más detalles, así comootras cuyas particularidades no las hacenclasificables para integrar los anteriores gru-pos. Las causales por irregularidades repre-sentan el 14,8% del total de sumarios iniciadosen el período. (Gráfica 2)

Gráfica 1 : Cantidad de sumarios iniciadossegún causal.

Gráfica 2 : Distribución porcentual de sumariosiniciados según causal



Distribución de causales por Inciso

En las siguientes tablas (6 y 7) se puedevisualizar de qué forma se distribuyen los su-marios dentro de cada organismo, de acuerdoal agrupamiento realizado por causal. El fin esproporcionar insumos a los organismos delEstado para que conozcan cuáles son, en tér-minos generales, aquellos elementos que po-drían estar dando cuenta de aspectos a mejo-rar en relación a su componente humano.

El Ministerio del Interior presenta una tasa

del 24,1% de sumarios por presunción de delitoiniciados en el periodo, superando los suma-rios iniciados por irregularidades y porinasistencias por causas médicas.

No obstante, se señala que ese 24% repre-senta 604 sumarios en un total de 2.504 suma-rios iniciados, para una población promedio de27.120 funcionarios, razón por la cual dicho pro-medio no resulta significativo en la relaciónsumarios/funcionarios, más aún en este casoque la unidad de análisis del estudio es el su-mario y no el funcionario.

Tabla 7: Distribución porcentual de causales por Inciso

Tabla 6: Distribución de causales por Inciso


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Evolución de sumarios según causal

Si se analiza la evolución de los sumariosiniciados en el periodo estudiado, surge que lacantidad de iniciativas de procesos sumarialesse mantiene relativamente estable durante elmismo, pasando de 25,8% en 2005 a 22,8% en2008.

Al analizar el comportamiento de las causasque dieron lugar a sumarios, las correspondien-tes al grupo inasistencias médicas se han du-plicado ya que para el año 2005 representabanun 25,3% del total de sumarios, pasando a un47,5% en el año 2008. (Tabla 8)

Los sumarios por irregularidades han veni-do disminuyendo en forma considerable hastallegar, a fines del 2008, a una tercera parte dela cifra manejada para inicios del 2005, pasan-do de un 25,0% del total de sumarios a un 9,0%a fines del año 2008.

Las causales agrupadas en presunción dedelito, por el contrario, han sufrido un leve au-

mento, no significativo en términos absolutos(148 a 198), sin embargo, para el año 2008 estegrupo es más numeroso que el de irregulari-dades.

Sin embargo, si se tiene en cuenta estas ci-fras en relación a los funcionarios, se observaque las acciones para iniciar procesos suma-riales por parte de la Administración se man-tienen en el orden del 28º/ºº en 2005 y 2006, as-cendiendo a 35,7º/ºº en 2007, para volver a des-cender en el año 2008 a 32,0º/ºº. (Tabla 9)

El Índice de variación anual de sumarios ini-ciados cada 1000 funcionarios muestra un au-mento total de 10 puntos, pero hay diferenciasimportantes en la evolución por causal. Mien-tras los sumarios iniciados por presunción dedelito aumentaron en 68 puntos y se duplica-ron los iniciados por inasistencias médicas, lossumarios iniciados por irregularidades dismi-nuyeron en 60 puntos y en 18 puntos los moti-vados por otras faltas administrativas. (Tabla10 y Gráfica 3)

Tabla 8 : Evolución de sumarios por causal, periodo 2005-2008

Tabla 9 : Tasa neta anual de sumarios iniciados cada 1000 funcionarios.


En los dos apartados siguientes (sexo y ran-go de edad) se continúa considerando la totali-dad de los sumarios iniciados en el período,más allá de que el 15% de los sumariados ten-gan más de un sumario iniciado en el mismo.

Si bien el estudio de estos apartados podríahaberse realizado teniendo en cuenta la canti-dad de personas sumariadas en lugar de lacantidad de sumarios, se decidió no cambiar elcriterio manejado en el resto del informe yaque de esta manera se logra analizar directa-mente la incidencia del sexo o la edad en laconducta sujeta a sumario de los funcionarios.

Entendemos que así estamos dando una vi-sión más real, que contempla la reincidencia y

permite ver mejor la correlación que puedaexistir entre el sexo y/o la edad y otras varia-bles como la causal, más allá de que se tratede las mismas personas.

El 85% de los sumarios corresponden a 4.749funcionarios sumariados por única vez, el 15%restante de los sumarios corresponden a per-sonas con más de un sumario en el período,esto es, 843 funcionarios. Estos últimos con-centran el 29% del total de sumarios en el pe-ríodo mencionado.

Los funcionarios que tienen más de un su-mario se distribuyen de la siguiente manera,según la causal:

Tabla 10 : Índice de variación anual de sumarios iniciados cada1000 funcionarios. Base: 2005=100.

Gráfica 3 : Índice de variación anual de sumarios iniciados cada1000 funcionarios. Base: 2005=100.



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Género y sumarios

Se entiende necesario introducir una pers-pectiva de género en nuestro análisis para iden-tificar si esta variable incide de algún modo encomportamientos pasibles de ser sancionados,así como determinar el modo en que se rela-ciona con las causales que originan sumarios.

Se espera contribuir con datos que permi-tan enriquecer los estudios realizados en la ma-teria a nivel nacional, así como introducir unalínea de investigación con el fin de profundizaren aspectos centrales de la calidad de vida la-boral.

El análisis de los procesos sumariales inicia-dos en el período da cuenta de una prevalen-cia masculina de los sumarios, con un 61% parahombres y 39% para mujeres.

Según los datos manejados por la Lic.Fainstain (2009) en su Estudio “Adecuación dela Administración Pública a la Igualdad de Opor-

tunidades” (que maneja datos a noviembre de2008) la distribución por sexo en el total de laAdministración Central es de un 70% de hom-bres y un 30% de mujeres. En una segunda ins-tancia la autora, obedeciendo a razonesmetodológicas que explicita (pág. 6), opta porexcluir al personal militar y policial para su aná-lisis, como resultado de lo cual la distribuciónpor sexo arroja un resultado de 57% hombres y43% mujeres.

En el presente estudio integramos en el aná-lisis al personal policial, ya que es sujeto de losmismos procesos disciplinarios que el resto;excluyendo sí al personal militar por regirsebajo otras normas de conducta. Con la finali-dad de comparar los presentes resultados conlos del estudio de Fainstain (2009) se utilizaronlos datos manejados por ese estudio,recalculados, incluyendo Ministerio del Interior,resultando esta cifra en 28% de mujeres y 72%hombres. Esta sería una aproximación a la dis-tribución poblacional por sexo.

Tabla 11: Sumarios reiterados por persona

Gráfica 4 : Distribución porcentual de sumarios según sexo


Si los datos se analizan excluyendo la cau-sal Inasistencias médicas, se obtiene que un27% de los sumarios son iniciados a mujeres yun 73% a hombres.

Se puede afirmar entonces que los suma-rios iniciados –excluyendo la causal porinasistencias médicas- tienen una distribuciónsimilar a la distribución de la población de fun-cionarios (excluyendo al Ministerio de Defen-sa Nacional) de la Administración Central.

Ahora bien, si incluimos los iniciados porinasistencias médicas esta relación cambia,ya que de la distribución total de los suma-rios, las mujeres pasan a representar el 39%.(Gráficas 4 y 5)

Si analizamos la distribución de sexo por cau-sal para los sumarios iniciados por “Presunciónde Delitos” (11% del total de sumarios) se obtie-ne una marcada mayoría de hombressumariados sobre mujeres. Esta tendencia a lamasculinización en la cantidad de sumarios ini-ciados por presuntos delitos resulta consisten-te con las estadísticas generales para la pobla-ción en el país, donde el sexo masculino preva-lece en la comisión y procesamiento de delitos.(Paternain, R., 2008) (Gráfica 6)

Por el contrario, en la causal inasistencia mé-dica prevalece el inicio de sumarios en la pobla-ción femenina, lo que coincide con otros hallaz-gos realizados en otros países de América delSur. (Danatro, D., 2005)

Gráfica 6 : Distribución % sumarios iniciados por causal y sexo

Gráfica 5 : Distribución % de sumarios según sexo


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Sumarios por edad

Los datos proporcionados por el RegistroGeneral de Sumarios Administrativos no cuen-tan con la edad ni fecha de nacimiento de lossumariados, por lo cual se ha contrastado esainformación contra una base general de fun-cionarios, resultando que los datos de edad

obtenidos corresponden a un 56,6% (3.777) deltotal de personas con sumarios iniciados, dis-tribuido en 24,2% para los hombres y en 32,4%para las mujeres.

Tanto el promedio general de edad como lospromedios para hombres y mujeres son muypróximos a los promedios hallados en la Admi-nistración Central (Fainstain, L. 2009).

Gráfica 7 : Distribución % de sumarios iniciados por inasistencias médicas y por otras causales

Tabla 12 : Perfil etario por sexo de lossumariados

Al momento de relacionar las edades de laspersonas con la antigüedad en la función públi-ca no hemos encontrado datos disponibles,obstáculo que se salvará una vezimplementado el nuevo Registro de Vínculoscon el Estado.

Tabla 12 : Perfil etario por sexo en laAdministración Central.

Del estudio de la Lic. Fainstain surge que“los hombres suelen demostrarconcomitantemente a los altos valores en lavariable “edad”, antigüedad en la función pú-blica”.



Es esperable que las personas cuyas eda-des superan los 50 años, tengan suficiente an-tigüedad en la Administración como para es-tar en condiciones de conocer. no sólo las nor-mas generales que rigen los comportamientosen sus aspectos disciplinarios, sino también elfuncionamiento del “sistema”, esto es, cono-cer y saber moverse en el entramado institu-cional.

La mayor parte de los sumarios iniciados enel período (60,7%) corresponden a funcionariosdel rango de 37 a 55 años. Solamente el 8,7% delos sumariados tiene menos de 36 años. (Tabla 14)

A su vez, los funcionarios con sumarios ini-ciados por inasistencias médicas, que consti-tuye la causal más numerosa, se ubicanmayoritariamente (57,5%) en el grupo de 37 a55 años. (Tabla 15). Si distinguimos entre suma-rios por esta causal en mujeres, el 61,3% seubica en el rango de 37 a 55 años, y para loshombres el 50,2%, o sea, la mitad.

Existen diferencias entre mujeres y hombrescuyas edades superan los 55 años cuando setrata de sumarios iniciados por inasistenciasmédicas, ya que para las primeras represen-tan el 29,6% y para los segundos el 44,4%.


Tabla 15 : Grupo etario de los sumariados por inasistenciasmédicas según sexo

Tabla 14 : Grupo etario de los sumariados según sexo

Sanciones

Para facilitar el análisis, se han agrupado lassanciones disciplinarias en la función públicaen las categorías siguientes:

Grupo 1: todas aquellas sanciones cuyo efec-to más directo es una advertencia al funciona-rio y no va más allá de un apercibimiento, amo-nestación, etc., sin que conlleve ningún tipo depérdidas económicas ni de otra naturaleza.

Grupo 2: en este caso las sanciones repre-sentan para el funcionario pérdidas económi-cas o suspensiones, traslados, imposibilidad deascenso, sin llegar a la extinción de la relaciónfuncional.

Grupo 3: en este grupo se encuentran lassanciones mas “graves”, en las que lossumariantes recomiendan a la Jerarquía, apli-car sanciones que conllevan la pérdida de larelación funcional ya sea por destitución, res-cisión del contrato o cesantía si es presupues-


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tado. Es éste el único caso en que la aplicaciónde la sanción se dirime en el ámbito senatorial,con la recomendación de la Comisión Nacionaldel Servicio Civil.

Grupo 4: por último encontramos en este gru-po aquellos sumarios que no llegan a sancio-nes, porque no se probó responsabilidad o sedejó sin efecto el sumario, ya sea porque lanaturaleza de la falta no lo justificaba o porfallecimiento o renuncia de los funcionariossumariados.

De acuerdo a los resultados obtenidos lamayoría de los sumarios (54,0%) no finaliza enuna sanción, esto es, caen dentro del Grupo 4.(Tabla 16)

La mayor parte de las sanciones aplicadas(30,9%) son de naturaleza económica, ya seapor la aplicación de la retención salarial parcialo por suspensión de días. (Grupo 2). Las san-ciones que implican destitución, rescisión delcontrato o cesantía conforman un 13,4% deltotal (Grupo 3).

El Grupo 1, aquellos sumarios que no provo-caron más que apercibimientos o amonesta-ciones representan la minoría de las sancio-nes aplicadas con un 2,8% del total.

De estos datos generales puede vislumbrar-se que al momento de sancionar a sus funcio-narios en materia disciplinaria, la Administra-ción Central considera aquellas causales quereflejan cierta gravedad en los actos que origi-naron el sumario. También podría estar refle-jando que una considerable cantidad de suma-rios llegan a conformarse como tales siguien-do las normas estipuladas, como sucede en el

caso de las Inasistencias Médicas, donde obli-ga a dar inicio a sumario si las mismas repre-sentan 30 o más en un período de doce meses.

Si se analizan las sanciones aplicadas en fun-ción de las causales (Tabla 17) obtenemos que:

· en los sumarios originados por pre-sunción de delito (Causal 1) encontramos ma-yor porcentaje de sanciones severas como lodemuestra el 46,7% de sanciones del Grupo 2(ej. suspensiones) y el 33,3% de sanciones queconcluyen con la solicitud del organismo dedesvinculación del funcionario (Grupo 3).

· en el caso de las faltas administrati-vas, puede verse que casi la mitad de ellas(49,5%) no son sancionadas (Grupo 4), cuandoesto sí sucede se observa que la mayor parterecae en sanciones de naturaleza económica(Grupo 2), que representa el 38,8% de los ca-sos.

· en el caso de las inasistencias médi-cas, no se aplican sanciones para el 79% de lossumarios iniciados por dicha causal. (Tabla 18).Un 18% de los sumarios por esta causal finalizaen la desvinculación de los funcionarios, lo queseguramente se explica por la incapacidad porcausa médica de continuar en el desempeñode la tarea.

· en cuanto a la causal por irregularida-des, la mayoría (64,5%) finaliza con sancionesdel Grupo 2 (suspensiones, traslados); una mi-noría se reparte por igual entre sanciones muyleves (amonestaciones /apercibimientos) ysanciones muy graves (desvinculaciones), y el24,8% de los sumarios por esta causal no resul-ta sancionado.

Tabla 16 : Porcentaje de sumarios finalizados por sanción



VI. CONCLUSIONES

En el período comprendido entre 01.01.2005y el 31.12.2008 inclusive, se han registrado 6.669sumarios iniciados, los que representan un 3,1%promedio anual del total de funcionarios de losIncisos de la Administración Central, excep-tuando al personal militar.

Si se considera los funcionarios que efecti-vamente han registrado sumarios, ellos repre-sentan un promedio anual del 2,6% del total defuncionarios de la Administración Central.

No es posible efectuar apreciaciones sobrela magnitud de este valor, ya que no se hanpodido establecer comparaciones, ante la ca-rencia de datos en la materia, ya sea en pre-vios estudios de nuestro país o de otros países.

En relación a las causas de los procesos suma-riales aparecen en un lugar preponderante lasinasistencias médicas y las faltas administrati-vas, juntas representan el 74.2% del total de lossumarios registrados.

Los sumarios originados por inasistenciasmédicas representan el 37,6% del total de su-marios iniciados en el período, y se distribuyenentre un 61% en mujeres y un 39% en hom-bres.

Las faltas administrativas representan el36,6% del total de sumarios iniciados en el pe-ríodo. Se distribuyen entre un 65,5% en hom-bres y un 34,4% en mujeres.

El perfil etario de los funcionarios con suma-rios iniciados, surge un promedio de edad de50 años, lo que coincide con el promedio deedad de los funcionarios de la AdministraciónCentral (51 años). Los datos de edad de lapoblación sumariada son parciales ya que noabarcan a la totalidad de la misma.

Del análisis de las sanciones aplicadas surgeque para más de la mitad (54%) de los suma-rios no corresponde la aplicación de sanciónalguna, y de éstos la mitad son por inasistenciasmédicas.

Por otro lado resulta que al 29,8% de los su-marios iniciados en el período le ha correspon-dido la aplicación de algún apercibimiento eco-nómico o suspensión y únicamente al 13,4% delos sumarios corresponde la aplicación de pe-nas muy severas, entre ellas la propuesta dedestitución.

Un aspecto importante que surge del estu-dio es que a la gran mayoría de los sumarios

Tabla 17 : Sanciones aplicadas según causal del sumario


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iniciados por inasistencias médicas (79,3%) nole aplica ninguna sanción. Y un 17,7% de esossumarios finaliza con la recomendación de des-vinculación del funcionario, lo que estaría indi-cando que en esos casos se comprueba unaimposibilidad por razones de salud para conti-nuar desempeñando las tareas.

El ausentismo por enfermedad es una de lascausas que más sumarios ha generado, por loque se ofrece una exposición del tema másdetallada.

A nivel mundial el ausentismo por enferme-dad ha sido siempre motivo de preocupaciónpara empresas y gobiernos, planteando la ne-cesidad de abordar políticas de gestión huma-na que contemplen aspectos tales como la fle-xibilidad, conciliación de vida laboral y fami-liar, motivación, desarrollo de carrera y otraserie de factores con el fin de lograr su dismi-nución, dado el menoscabo de las capacidadesinstitucionales y sociales que provoca.

Una perspectiva sobre el ausentismo porenfermedad incluye el análisis sobre las Con-diciones y Medio Ambiente de Trabajo(CYMAT). Según Julio César Neffa (1988) lasCYMAT están constituidas por los factorespsicotécnicos y organizacionales del procesode producción (condiciones de trabajo) y porlos factores de riesgo del medio ambiente detrabajo (físicos, químicos, tecnológicos, seguri-dad, etc.).

Las condiciones de trabajo y el medio am-biente laboral conforman las exigencias, reque-rimientos y limitaciones del puesto de trabajo.La articulación sinérgica entre ambos da lugara la carga global de trabajo actuando y produ-ciendo efectos positivos y/o negativos en laspersonas de acuerdo a las características per-sonales, su capacidad de adaptación y resis-tencia, más las variables del contexto (social,económico, cultural).

En el Estado uruguayo, la ley determina elinicio de sumarios por inasistencias de causamédica con el objetivo de comprobar la inepti-tud física o mental, absoluta, total y permanen-te del funcionario para desempeñar sus fun-ciones. La Ley Nº17.556 art. 69 establece unperíodo de un año, con opción a prórroga dehasta un año más, para las inasistencias porenfermedad que no determinen la imposibili-dad permanente para el cumplimiento de las

funciones. Es competencia del Ministerio deSalud Pública, a través de una Junta Médica,extender la certificación y determinar la apti-tud o ineptitud del funcionario.

Estos plazos mínimos se extienden en la prác-tica entre los plazos de instrucción de sumario,vista al sumariado, informes, etc., por lo cualdichos plazos totales pueden resultar más pro-longados.

En función de la complejidad del tema el tipode proceso determinado actualmente, cuyo fines comprobar la situación de salud, física y/opsíquica del funcionario para determinar supermanencia en el desempeño de sus tareas,un cambio en las mismas o su desvinculaciónlaboral, podría estar resultando insuficiente.

En cambio, pensar los procesos de sumariospor inasistencias médicas desde otrosabordajes que complementen el enfoque le-gal-administrativo, resultaría provechoso conel fin de privilegiar estrategias de prevencióny mejora de las situaciones identificadas porsobre la adopción de acciones disciplinarias.

Respecto al procedimiento actual para de-terminar la capacidad o no del funcionario su-mariado por licencia médica, además de resul-tar prolongado, no parece siempre resultar jus-tificado. En muchos casos implica una duplica-ción de funciones, desde el momento en quealgunos organismos de la Administración Cen-tral cuentan con recursos calificados para ello.El conocimiento de los funcionarios y del con-texto familiar y laboral en que se insertan, faci-litaría el monitoreo de situaciones deinasistencias médicas prolongadas.

En esos casos es posible plantear como op-ción la realización de Juntas Médicas por losintegrantes del servicio de salud, con la regu-laridad que sus miembros determinen, utilizan-do el procedimiento actual en situaciones másextremas en donde claramente deba determi-narse la imposibilidad de continuar en funcio-nes.

De acuerdo a lo expuesto parece necesarioreflexionar sobre los beneficios y costos queacarrean para la Administración generar pro-cesos disciplinarios en situaciones vinculadasa la salud.

Incorporar una perspectiva de género apare-



ce como otro de los grandes desafíos para lasprácticas de gestión humana en el Estado; vin-culado al tema de la salud si se considera elpeso que los sumarios iniciados porinasistencias médicas presenta en las mujeres.

En efecto, el Plan Nacional de Igualdad yOportunidades se propone como uno de susobjetivos el desarrollo de medidas para queorganizaciones públicas y privadas integren ensu gestión organizacional la equidad de géne-ro asociada a las competencias del personal.

Del estudio que realizara UNIFEM en Uru-guay, liderado por la Lic. Rosario Aguirre, sedesprende que recae sobre las mujeres unmayor esfuerzo para mantener la reproduc-ción y el bienestar de las familias, produciendosituaciones de desigualdad en el mercado detrabajo; asimismo revela que las mujeres in-vierten más del doble de tiempo que los hom-bres en actividades no remuneradas como sonlas tareas domésticas y de cuidados familiares(36,4 horas/semana mujeres y 17,7 horas/se-manas hombres) (Aguirre, R., 2009).

A la luz de los resultados obtenidos surgenalgunas interrogantes:

· ¿influyen las tareas domésticas y decuidado de otros (hijos, padres, otros familia-res) sobre el mayor ausentismo por razonesmédicas entre las sumariadas?;

· ¿cómo inciden en esta estadística lassituaciones derivadas de riesgo en la gesta-ción?;

· ¿el ausentismo laboral oficia comoenmascaramiento del ausentismo propiamen-te dicho?; en ese caso ¿es el género determi-nante?;

· ¿son estos datos representativos res-pecto al uso de licencia médica entre la pobla-ción femenina de la Administración Central?

Continuar con una investigación sistemáticaen esta línea de trabajo, posibilitaría contribuirno sólo a dotar de herramientas de conocimien-to que aporten a una mejor gestión humana enel ámbito de nuestros organismos desde unaperspectiva de igualdad de oportunidades y degénero, sino facilitar la toma de decisiones enlas distintas estrategias para su prevención.

Una lectura posible de los procedimientosdisciplinarios en el Estado es que la violación alas normas indican aspectos a mejorar sobre

los procesos de control para el cumplimientode las diferentes reglamentaciones, asimismoes posible plantear la utilidad de esas mismasnormas en relación a los fines para las cualesfueron creadas, su vigencia, la necesidad deintroducir modificaciones, supresiones o nue-vas normas.

Otra es que no todos los organismos ejercencontroles disciplinarios siguiendo iguales cri-terios, sino que los mismos estarían en rela-ción con las culturas organizacionales de cadauno.

En términos generales es esperable que deorganizaciones de trabajo más rígidas, con es-tructuras más mecanicistas y mayores nivelesde agregación jerárquica, resulten procedi-mientos disciplinarios más rigurosos y, para-dójicamente, mayores oportunidades de des-viación en la conducta funcional; en cambiopuede plantearse la hipótesis que a estructu-ras de trabajo más flexibles, con prácticas degestión de recursos humanos másparticipativas y ambientes de trabajocolaborativos favorezcan menores oportunida-des en ese sentido.

Asimismo es posible vincular, al menos enparte, la naturaleza de los cometidos de cadalugar de trabajo y los procedimientos para lle-varlos a cabo con los riesgos que en materiadisciplinaria puedan surgir potencialmente.

En este sentido cabe interrogarse si existencaracterísticas específicas respecto a la disci-plina en el trabajo de función pública y, si esefuera el caso, sería útil el estudio comparadocon el sector de trabajo privado así como conAdministraciones de otros países.

Desde el marco conceptual proporcionado,los procedimientos disciplinarios interrogansobre las buenas prácticas en materia de ges-tión humana.

La teoría del contrato psicológico resulta deayuda para contribuir a la implementación deestrategias preventivas para revertir situacio-nes no deseadas o, desde la implementaciónde acciones positivas, reforzar aquéllas con-ductas deseadas.

Desde la perspectiva de los funcionarios: enqué medida se involucran en el ámbito laboral,su grado de motivación y compromiso, qué


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sentido intrínseco pueden otorgar a aquello quehacen, cómo se concilia la vida personal y la-boral, y con qué herramientas cuentan paralograr su desarrollo.

Desde la perspectiva de la organización:cómo se valora el factor humano, qué perso-nas se tienen y cuáles se necesitan, cómo sefacilitan u obstaculizan las prácticas de gestiónhumana, qué grado de inversión en la forma-ción de las personas se realiza, qué cambiosha sufrido la organización y cómo se ha prepa-rado para anticiparse y adaptarse a ellos ycómo funciona para alcanzar sus objetivos.

Se concluye que en la Administración Cen-tral se toman acciones de medidas disciplina-rias con sus funcionarios.

Se destaca la casi inexistencia de delitos encomparación con otras causas que originan lossumarios pero, cuando ello sucede, la mayoríade las infracciones cometidas son castigadas

con penas severas y muy severas hasta llegara la desvinculación del funcionario.

Un tema que parece insoslayable profundi-zar para su consideración lo constituye el ini-cio de sumarios por inasistencias médicas, enel sentido de que poco aportan en el conjuntode las acciones disciplinarias.

Por su naturaleza, no se trata de comprobarsi hubo algún tipo de acción u omisión que vio-lara los deberes funcionales, sino si el funcio-nario es o no apto para el desempeño de sucargo. Por tal motivo debería ser un procedi-miento diferente de aquéllos otros pasibles deser sancionados, en la medida en que son in-corporados al legajo de los funcionarios crean-do antecedentes.

En resumen, se torna necesario abrir un es-pacio de discusión sobre las medidas discipli-narias en el Estado, sus propósitos y su efecti-vidad, de acuerdo al modelo de servicio públi-co que se quiera obtener.

II. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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