EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO Y SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL SALVADOR

(Borrador 3: Cifras preliminares, comentarios serán bienvenidos.)

Álvaro Trigueros Argüello

( Octubre 2008 )

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

Departamento de Estudios Económicos y Sociales.

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POLÍTICA FISCAL PARA EL DESARROLLO

SOSTENIBLE EN EL SALVADOR

Álvaro Trigueros Argüello

La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) prepara cada cinco años una “Estrategia Económica y Social” para presentar a la sociedad un documento de carácter propositivo, que sirva de insumo para la discusión y elaboración de las políticas públicas que el país realizará en un nuevo período de gobierno. El presente documento es un insumo para la elaboración de esta estrategia y se delimita al análisis y propuestas para la política fiscal en El Salvador. El trabajo se divide en cinco secciones. En la primera sección se presentan los lineamientos generales y principios a partir de los cuáles se analiza la política fiscal en el país; la segunda sección contiene un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública y se simulan unos escenarios para ilustrar la importancia de la consistencia en las propuestas fiscales; en la tercera sección se analiza la incidencia del beneficio de gasto público social en algunos rubros específicos; en la cuarta sección se evalúa la eficiencia del gasto público desde un perspectiva internacional; y finalmente en la quinta sección se presenta un resumen de las propuestas.

1. Lineamientos generales y propuestas de política fiscal en las Estrategias de Fusades

La política fiscal está determinada por la concepción de desarrollo que se tenga. Fusades (1988), en la primera estrategia quinquenal plantea fundamentar el desarrollo en un sistema económico-social de mercado, resultado de un exhaustivo análisis doctrinario y filosófico que demuestra que por medio de él los países alcanzan los mayores niveles de desarrollo y bienestar, dignificando a la persona humana a través del respeto de los principios de equidad, justicia, libertad, lo cual fundamenta la base del sistema social que se desea y defiende.

Las bases doctrinarias de esa estrategia están fundamentadas en los siguientes principios:

• El hombre es el principio y fin de los esfuerzos de toda sociedad. • La justicia como garante del funcionamiento social. Concepto de igualdad

frente a la ley, y justicia conmutativa y distributiva. Busca equidad exante y no expost.

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• Búsqueda permanente del bien común. Es lo que permite alcanzar la plena realización personal.

• La propiedad privada, derecho inalienable del hombre. • El papel del Estado. Papel subsidiario, sólo donde otros actores no pueden

intervenir. El Estado debe velar por la seguridad, el respeto a la propiedad, la administración de justicia, con base al principio de igualdad frente a la ley, y velar por aquellos individuos que no puedan salir adelante por sus propios medios.

Con estos principios generales, también resultaba importante en aquel entonces aclarar cuáles eran los fundamentos básicos para la construcción de una economía de mercado. Éstos se resumían en los siguientes puntos:

• La descentralización en la toma de decisiones. Atomización de decisiones por el mercado.

• Los precios son las señales básicas de la economía. Ayudan a responder qué producir, cuánto producir. Se asignan más eficientemente los recursos.

• La competencia garantiza la eficiencia del mercado. Sólo así los precios reflejan las preferencias de los consumidores. La competencia es el motor de progreso, innovación y desarrollo. No a monopolios, oligopolios o cárteles, pero cuando existen por la naturaleza de una sector, deben estar regulados.

• El sistema de mercado es moralmente ético. Supone que se respetan los principios anteriores y que eso maximiza el bienestar social.

• Labor complementaria del Estado. Proveerá bienes públicos, garantizará la competencia, que no garantice existencia de monopolios ni beneficios sectoriales. Es responsabilidad del Estado que todos se integren al mercado, y que todos accedan a servicios básicos.

Estos lineamientos fueron reiterados posteriormente en las siguientes tres Estrategias Quinquenales. Por ejemplo, en la de 1994, se concibieron cuatro elementos fundamentales que buscaban ser más especificos para crear las condiciones que permitieran convertir la base productiva del país en función de una mayor inserción en el mercado internacional que resulte en la generación de más puestos de trabajo y mejor calificados, poniendo énfasis en la inversión en capital humano como una prioridad de país: i) mantener y elevar el crecimiento económico impulsando aún más la apertura externa, la liberalización de precios, y la modernización del Estado; ii) promover la estabilidad y el desarrollo social, en función de la reconversión industrial, la competitividad y de una sociedad con más oportunidades y mayor equidad, hay que hacer enormes esfuerzos para incrementar la inversión en capital humano y asegurar la eficacia en la administración de programas prioritarios; iii) mantener la estabilidad económica y política fiscal que respete las prioridades del desarrollo para estar en

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capacidad de incrementar la inversión en capital humano; iv) desarrollar un marco regulatorio que integre políticas económicas coherentes que fomenten el ahorro, la inversión y la iniciativa privada, respetando valores fundamentales de vida y propiedad y desarrollo individual, el mercado, la libre competencia y elimine privilegios y distorsiones. En esta segunda Estrategia quinquenal también se planteó explícitamente que “el sector privado debe cambiar modalidades y actitudes tradicionales, para convertirse en un motor de crecimiento y modernización”. (p. 11)

La cuarta estrategia de Fusades, 2004-2009, surgió en un período de bajo crecimiento económico y de la preocupación que eso generaba en el debate público. Se preguntaba entonces qué es lo que hacía falta para recuperar el crecimiento. El equipo liderado por Ricardo Hausman resumió su estrategia en el fortalecimiento de instituciones que mejoraran el funcionamiento de mercado, bajo los tres grandes rubros de oportunidades, seguridad y legitimidad (Fusades(2003)). En el tema de seguridad, se refiere a seguridad económica, personal y social. Con la seguridad económica se considera la estabilidad macroeconómica como base fundamental para el bienestar y el desarrollo. Es importante evitar las crisis, y por tanto la estabilidad macroeconómica es un punto vital de cualquier estrategia. El Salvador goza desde finales de los noventa de grado de inversión en bonos soberanos, lo cual es un buen logro. La estabilidad requiere de una estrategia activa en las áreas fiscal y financiera.

Los niveles de deuda del gobierno de El Salvador eran moderados en 2003 cuando se le compara a otros países, y las instituciones encargadas de manejar la política fiscal habían mejorado en años recientes. También con el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA) se esperaba una leve reducción de ingresos por aranceles, y se mantenían necesidades crecientes del Estado para atender retos sociales y de infraestructura. Sin embargo, la desaceleración, la reconstrucción del terremoto y los gastos de pensiones habían puesto presiones sobre las finanzas públicas, encendiendo luces de alarma, en este sentido, la política fiscal puso énfasis importante en la recuperación de la sostenibilidad de la deuda pública, pero también apoyaba continuar avanzando en aumentar la eficiencia del gasto público en general, y mejorar la calidad del gasto social en particular.

En este sentido, se reconocía que el principio de gobernabilidad social y política requiere que en un ajuste fiscal los costos sean compartidos por todos los sectores sociales del país. Para lograr esta meta Fusades propuso un pacto fiscal: “Dada la conflictividad social y política que todo proceso de ajuste fiscal requiere, es importante contar con un compromiso nacional de todos los sectores sociales y políticos del país, como mecanismo de concertación para conciliar intereses contrapuestos en aras del bienestar de la sociedad entera, y garantizar que los sacrificios requeridos sean compartidos equitativamente de acuerdo a las posibilidades de cada sector.”

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Desde 1989 a la fecha han pasado casi veinte años, y no se puede esperar que todos los principios y objetivos generales mencionados a la fecha se apliquen en tan corto tiempo. El desarrollo económico es un proceso difícil que mezcla la interacción de varios actores, las políticas económicas a tomar varían en cada momento, según la concepción que se tenga del desarrollo y según el contexto económico y político de cada momento histórico. Por tanto, en la primera estrategia, cuando el país estaba en la fase final del conflicto armado, con un fuerte intervencionismo del Estado en la economía, lento crecimiento y grandes desequilibrios macroeconómicos, los objetivos estuvieron orientados hacia la recuperación del crecimiento sostenido, la estabilidad de precios y económica en general, para mejorar el entorno para la toma de decisiones, la búsqueda del pleno empleo de los recursos productivos, el desarrollo social integral concordante con el desarrollo económico, y la eliminación paulatina de la pobreza. Estos grandes objetivos son los que se concretizaron en reformas estructurales de ajuste y reactivación económica a comienzos de los noventa.

LOS CUATRO OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA POLÍTICA FISCAL

En las estrategias de Fusades se encuentran cuatro principios básicos que guían la política fiscal, y que en mayor o menor medida se han tratado de aplicar en El Salvador. El proceso de desarrollo requiere que se continúe el esfuerzo por aplicar estos principios.

• Que el Estado impulse el desarrollo, pero que no estrangule al sector privado; no se justifica un tamaño excesivo del Estado.

Existe un debate sobre el papel del Estado en la economía y su tamaño. En la teoría de las finanzas públicas ha existido una búsqueda por los argumentos científicos que justifican una mayor o menor intervención del Estado. Por ejemplo Musgrave y Peackock (1958) hace una compilación de teóricos clásicos de las finanzas públicas, los cuáles trataban de responder a preguntas como ¿cuándo y dónde se debe usar el gasto público?, ¿quién debe pagar por ese gasto?, ¿en qué lugar se debe realizar? Obviamente, la realidad de un bien público, que es indivisible, se topa con el hecho que no todos los individuos comparten preferencias por el mismo, y por tanto la voluntad de pago no es igual. Tampoco la capacidad de pago es igual entre las personas. Esto lleva ineludiblemente al tema de la elección social, ¿cómo la sociedad elige sobre la provisión de bienes públicos?, cuya respuesta se encuentra en el ámbito político, donde se opta por el camino de una vía democrática a través de mecanismos de elección.

El resultado último en un momento y lugar determinado depende de la interacción de los actores económicos y políticos y de su visión respecto al desarrollo. La evidencia

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empírica internacional muestra una gran variedad de resultados sobre este tema, unos con buenos resultados y otros con malos resultados para el desarrollo.

La gráfica 1 muestra el cruce del gasto público como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) con el nivel de PIB per cápita de 2006 medido a precios comparables internacionalmente para una muestra de 123 países, y resaltando a América Latina con puntos más oscuros. Se estimó una regresión del gasto público como porcentaje del PIB en función del PIB per cápita en montos absolutos y elevado al cuadrado. Destaca que los coeficientes de la regresión son significativos estadísticamente y que el poder explicativo de la misma, medido por el coeficiente de determinación, o R2, es relativamente bajo. En todo caso, esta estimación no debe interpretarse como una relación de causa y efecto, sino como una asociación estadística.

GRÁFICA 1

Fuente: Elaboración propia con base a cifras de World Development Indicators 2008 del Banco Mundial.

Nota: Para el gasto público como porcentaje del PIB se obtuvo el promedio de 1998 a 2006, utilizando todos los años disponibles en cada país. En total son 123 países en la muestra.

Luxemburgo

Noruega

Singapur

Estados UnidosSuiza

Cánada

Australia

Bélgica

Francia

México

Venezuela

Uruguay

Jamaica

El Salvador

y = ‐1E‐08x2 + 0.0009x + 17.332R² = 0.3678

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10

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gast

o pú

blic

o %

del

PIB

PIB per cápita de 2006 en US$ PPP 2005

Tamaño de Gobierno y PIB percápita

Muestra completa

América Latina

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Es claro que no existe una relación unívoca entre nivel de desarrollo económico y nivel de gasto público. Por ejemplo, Canadá, Suiza, Australia, Francia y Bélgica se encuentran en un rango cercano en niveles de PIB per cápita, sin embargo su tamaño de Estado es muy diferente, mientras que el de Francia y Bélgica supera el 40% del PIB, el de Australia, Suiza y Canadá se encuentra por debajo de 25%. Similarmente, Estados Unidos, que se encuentra en un nivel de PIB per cápita mayor, tiene un nivel de gasto público cercano al 20% del PIB, es decir que el tamaño del Estado es bastante más pequeño, y eso no ha redundado en un menor nivel de ingreso.

En América Latina tampoco existe una relación unívoca entre PIB per cápita y gasto público. Por ejemplo, el gasto público como porcentaje del PIB es cercano a 15% en México, y próximo a 23% del PIB en Venezuela y a 30% en Uruguay, y todos se encuentran en un rango cercano de PIB per cápita. En este contexto, El Salvador tiene un nivel de gasto público promedio de 17.4% del PIB para el período 1998-2006.

El hecho que no exista una relación unívoca significa que incrementar el tamaño del Estado no garantiza un mayor nivel de desarrollo económico, sino que más bien hay que poner mucho énfasis en la calidad del gasto público, y ser más específico en qué tipo de gasto y políticas públicas se debe concentrar el Estado, teniendo el cuidado que su participación no afecte negativamente el crecimiento.1 En el contexto internacional actual la capacidad del Estado de incidir en la economía nacional es limitada. Por ejemplo, si se desea aumentar el gasto público hay que aumentar los impuestos, pero si aumentan los impuestos los inversionistas pueden irse a otros países. En tal sentido, en la actualidad hay una tendencia a reducir el papel del Estado en la economía, sobre todo en los países más ricos con un tamaño de gobierno bastante elevado, arriba del 40% del PIB (ver Tanzi 2005). Según este último autor, el papel fundamental del Estado es optar en mayor medida por las soluciones de mercado, hacer que éstos sean más eficientes y más transparentes. Sin embargo, para los países de América Latina, la globalización requerirá de mayores niveles de gasto público, porque actualmente son muy bajos e insuficientes para mejorar la inversión en capital humano necesaria para participar en la competencia internacional. Debido a la misma competencia esto será difícil y por tanto se debe descasar en gran parte en la promoción de mayor equidad y eficiencia en el gasto público (Tanzi(2004)).

• Política tributaria equitativa, neutra y que garantice eficiencia en su administración y control.

1 Para una discusión sobre la relación entra la eficiencia del gasto público ver Afonso, Schuknecht y Tanzi (2003, 2006, y 2008). Sobre América Latina y la evolución del gasto público, ver Clements, Faircloth y Verhoeven (2007) y Breceda, Rigolini y Saavedra (2008). Sobre los límites del gasto público en general ver Fondo Monetario Internacional (1996).

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El financiamiento del gasto público en el largo plazo depende esencialmente de los tributos que el Estado cobra a los individuos. Si bien en el corto plazo el financiamiento del gasto se puede hacer con endeudamiento, en el largo plazo el mismo se paga con los recursos del Estado—léase impuestos--. El impuesto consiste en la extracción obligatoria de recursos de personas y empresas para el Estado; por esta razón, es importante que el diseño de los impuestos cumpla con el requisito de crear las menores distorsiones a la economía y de cumplir con ciertos criterios de justicia.

En tal sentido, debe existir un criterio de equidad, por medio del cual las personas con los mismos ingresos paguen los mismos impuestos (equidad horizontal). A veces, este criterio se quiere extender a un concepto más amplio de justicia, en el sentido que aquellos que tiene mayor capacidad de pago, paguen una proporción mayor del costo para financiar el gasto público, en tal sentido se trata de imponer una estructura progresiva en el diseño del impuesto. Sin embargo, la política tributaria como instrumento de redistribución de la riqueza no es efectiva, en primer lugar porque tiende a crear desincentivos económicos a la generación de riqueza, y en segundo lugar crea incentivos a la evasión o elusión del impuesto (ver sección 3 de este informe).

Es por eso que se aspira a que la política tributaria sea neutra, es decir, que no se utilice para redistribuir riqueza. Ello no significa que en el caso de algunos impuestos, como el impuesto sobre la renta, pueda existir cierta progresividad, sin embargo, ello se debe hacer con un número reducido de tasas y no plantear tasas marginales demasiado altas.

La política tributaria también debe buscar la eficiencia en la administración. El éxito de un sistema tributario descansa en dos fundamentos, el primero es el diseño sustantivo del impuesto, es decir aquellos aspectos que definen el tipo de impuesto con que se desea gravar la actividad económica, la base sobre la cual recae y el monto de las alícuotas. El segundo aspecto fundamental, es la parte administrativa, que consiste en la aplicación del impuesto mismo y el control fiscal, cobrando directamente a personas o empresas. De la calidad de la administración tributaria depende que se logre mayor equidad horizontal en el sistema, y que haya menos evasión y elusión del impuesto. De nada sirve un buen diseño sustantivo del impuesto, si la parte administrativa no funciona adecuadamente. Por tanto es importante que la estructura tributaria sea simple, de fácil administración y de aplicación general, es decir que no haya privilegios sectoriales.

• Política de gasto eficiente y eficaz, focalizada hacia objetivos claros, subsidios directos explícitos y de fácil control y concentrada en las actividades que le competen al Estado de acuerdo a su papel subsidiario.

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El gasto público ofrece más oportunidades para la equidad. Es a través de la política de gasto que se quiere lograr los mayores impactos redistributivos hacia los grupos más vulnerables de la población. En general el gasto público se debe concentrar en gastos en educación, salud, nutrición, vivienda y el costo de infraestructura de bienes públicos, más algunas transferencias directas. Todo aquello que el sector privado puede realizar por sí mismo y que lo hace eficientemente debe dejarse en manos del sector privado, ya que esto permite concentrar la actividad pública en aquellos aspectos que rinden un mayor beneficio social.

Existe una tendencia generalizada en que buena parte del gasto público no llega a los sectores más necesitados de la población, y ello se debe a que los grupos más pobres y vulnerables no gozan de poder político para influir sobre las políticas públicas. Es en tal sentido que entra en juego la economía política. Con frecuencia, existen grupos de interés, como por ejemplo sindicatos de empresas u organismos públicos, estudiantes y profesores de universidades estatales, o sectores económicos específicos, que gozan de fuerte apoyo político y ejercen gran influencia sobre las decisiones del presupuesto de la nación—por ejemplo aquellos que afectan otras actividades económicas o al público en general, como el transporte público--. En este sentido, la existencia de instituciones fuertes, que reduzcan los privilegios y exijan mayor rendición de cuentas a los funcionarios públicos, así como un sistema de elecciones democráticas libres, pueden coadyuvar para que el gasto público sea más efectivo y eficiente y a que se eliminen los privilegios ocultos bajo el velo de una mal concebida justicia social.

• Reducir al mínimo las distorsiones macroeconómicas y microeconómicas, y mantener la disciplina en las finanzas públicas.

La estabilidad macroeconómica depende en gran parte de las políticas macroeconómicas y microeconómicas que ejecuta fundamentalmente el Estado. Ejemplos de política macroeconómica son las políticas monetarias, cambiarias, financieras y fiscales. Ejemplos de políticas microeconómicas son las políticas de precios, la política comercial y normas que regulan el funcionamiento de ciertos mercados.

La experiencia del desarrollo del siglo pasado muestra que existen prácticas que son claramente superiores a otras.2 A continuación se mencionan algunas prácticas válidas a nivel mundial:

2 Muchas de las propuestas en este párrafo se derivan de la experiencia de las políticas para el desarrollo en decenas de países, y vienen hacer casi un consenso universal. De hecho, muchas de estas propuestas generales son parte del llamado Consenso de Washington y en un debate ideologizado tienden a descartarse por ser parte de un conjunto �enlatado� de propuestas hechas por organismos internacionales. Sin embargo, el conocer individualmente cada una de estas propuestas resulta difícil manifestar un rechazo sobre las mismas. Por ejemplo, ¿quién no está de acuerdo sobre la importancia de mantener bajo control la inflación, o los déficit fiscales?

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o Mantener bajos niveles de inflación es una pieza clave para el desarrollo económico; la baja inflación favorece el crecimiento económico, mejora la eficiencia y funcionamiento de los mercados, afecta en la reducción de costos, lo que mejora la productividad del país.

o La apertura del mercado nacional a la competencia extranjera también favorece el desarrollo y funcionamiento del mercado; somete a la competencia a sectores monopólicos, reduce el precio de bienes y servicios para los individuos y empresas, atrae inversión extranjera, permite aumentar la escala de producción y lograr eficiencias de escala.

o Utilizar poco o ningún control de precios y salarios; los precios son reflejos de la realidad económica, con la interacción de la oferta y la demanda, y envían información a los tomadores de decisiones sobre la escasez o abundancia de un bien o recurso, por tanto, someter los precios a controles envía señales erróneas a los tomadores de decisiones. Esto incluye el control de macroprecios como tasas de interés o tipo de cambio.

o La inversión extranjera directa se ve como algo que favorece el desarrollo; por lo general las empresas extranjeras pagan mejores salarios y prestaciones laborales, traen consigo prácticas administrativas y tecnológicas que favorecen el acervo de conocimiento.

o Se debe mantener la disciplina fiscal, de lo contrario, déficits recurrentes y endeudamiento elevado conllevan a reducir el gasto público en otras áreas, a futuros aumentos de impuestos o a un impuesto inflacionario que afecta principalmente a los hogares más vulnerables. La experiencia ha mostrado que el impuesto inflacionario es sumamente regresivo; es decir afecta negativamente a los más pobres. Es este sentido, se debe evitar la financiación del déficit con emisión monetaria.

POLÍTICAS FISCALES PROPUESTAS POR FUSADES EN ESTRATEGIAS ANTERIORES

A continuación se presenta un resumen de las políticas fiscales que Fusades propuso en las cuatro estrategias anteriores, siguiendo los objetivos y principios mencionados anteriormente. El lector se dará cuenta, que un conjunto sustancial de estas propuestas son las que se han implementado a lo largo de los últimos 19 años.

Harberger (1996) resume una lista trece propuestas de política resultado de años de experiencia asesorando economías en desarrollo y menciona que son complemento de las diez recomendaciones surgidas del Consenso de Washington.

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1. Reforma tributaria. Se propuso ampliar la base tributaria, y así poder bajar la carga sobre los individuos. Buscaba reducir la “fatiga fiscal”, se pensaba que reduciendo tasas se podía aumentar la recaudación. Para hacer más equitativo el sistema tributario se propuso: i) simplificar impuesto sobre la renta; ii) eliminar el impuesto al patrimonio; iii) aplicar un código tributario que haga más justo el sistema administrativamente; iv) reducir y eventualmente eliminar el impuesto a exportaciones de café; v) introducir el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para reducir distorsiones, y sustituir el de timbres; vi) reducir y uniformizar gradualmente los aranceles; vii) establecimiento de un sistema de reintegro de impuestos a las exportaciones (draw back) para compensar el sesgo antiexportador que permanezca en el sistema (posteriormente, después de la eliminación del sesgo antiexportador se debería eliminar); viii) eliminar impuestos menores de bajo rendimiento, como el impuesto al papel sellado; ix) eliminar todas las franquicias y exenciones existentes, mejorar las fiscalización y el control impositivo y la generalización del impuesto de timbres a una tasa de 5% en el corto plazo, para mientras se introduce el IVA. Una vez introducido el IVA, en la tercera estrategia de Fusades (Fusades(1999)), se propusieron medidas para mejorar la eficiencia del mismo. Concretamente, se planteó la eliminación de las exenciones, gravando con la tasa de 13% a los granos básicos, las frutas y verduras, leche y medicinas. Vale la pena aclarar que la medida es coherente con las sugerencias en cuanto a subsidios, en la medida que las políticas generalizadas no son adecuadas ni eficientes para el logro de objetivos sociales, como paliar el gasto en alimentos y medicinas de los sectores más vulnerables de la sociedad. En la tercera estrategia también se hicieron propuestas concretas sobre el impuesto sobre la renta: i) reducir gradualmente el mínimo no imponible hasta alcanzar el equivalente a un PIB per cápita; ii) modificar al régimen de dividendos y eliminar los 75,000 colones de límite exento para las personas jurídicas; iii) eliminar el régimen de amortización acelerada para las inversiones; iv) eliminar los 5,000 colones de deducciones por gastos en educación y salud; v) poner topes anuales a las deducciones por donaciones o aportes a las fundaciones y otras entidades de utilidad pública. En cuanto al impuesto y subsidio cruzado a los combustibles se propuso mejorar su diseño por medio de dos reformas: i) eliminar el subsidio al diesel utilizado en el transporte público de pasajeros y al gas licuado, y licitar simultáneamente, adjudicando a la empresa que solicite el menor subsidio para prestar el servicio a la tarifa que disponga el gobierno, una única ruta de transporte urbano que rodee la capital; y ii) gradualmente introducir el impuesto al consumo de diesel de dos colones por galón de modo de igualarlo al impuesto que actualmente grava al consumo de gasolina regular. Finalmente,

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se propuso eliminar gradualmente el drawback a las exportaciones en concordancia con lo que se planteó en la primera Estrategia. Acompañado de las reformas sustantivas del sistema impositivo, la primera Estrategia Quinquenal de fusades también planteaba adecuaciones administrativas e institucionales: i) capacitación de personal técnico a cargo de la administración del sistema tributario y de la ejecución presupuestaria del gasto público; ii) diseño de un sistema simple de declaraciones tributarias y de identificación de los contribuyentes que hagan sencillo el control tributario. Trigueros (2007) hace un recuento de las reformas tributarias en El Salvador desde 1989 hasta 2006, observando que la gran mayoría de propuestas mencionadas se ejecutaron en mayor o menor medida. Esto tuvo como resultado una recuperación y un incremento de los niveles de carga tributaria, que estaban por debajo de 9% del PIB en 1989 y llegaron a 13.4% del PIB en 2007. Artana y Navajas (2008) hacen una evaluación del sistema tributario salvadoreño como insumo para Estrategia Económica y Social 2009-2014 de Fusades, en tal sentido, en lo que resta de este informe se hace referencia al tema tributario en la medida que sea complementario a los temas que se enfatizan en el mismo, como lo son las estabilidad macroeconómica y la eficiencia del sector público.

2. Reforma de gasto público. Se buscaba mejorar y reorientar el gasto público, haciendo hincapié en la necesidad de “mejorar la administración y la focalización del gasto social en la población de extrema pobreza en estricta concordancia con lo que se plantea en el área social”. Para lograr esto se planteaba: i) definir las funciones del Estado moderno acorde a la estrategia, para legitimar el gasto; ii) capacitación de personal técnico a cargo de la administración y ejecución presupuestaria del gasto público; iii) diseño e implementación de un “sistema nacional de inversiones públicas” (SNIP), que es prioritario para mejorar la calidad de la inversión pública; iv) reforma administrativa básica que sea compatible con el resto de la estrategia; v) “Mejorar la productividad del empleo público reestructurando su organización y modificando la modalidad de administración para incentivar la participación privada.” (Fusades (1988),página 13); vi) reforma previsional, que busque separar los regímenes de salud y previsión del ISSS, y que busque más responsabilidad del individuo en el financiamiento del sistema previsional; vii) dotar al sector público de una capacidad técnica suficiente para llevar adelante las reformas propuestas. Se requiere llenar los puestos claves de la administración pública de personas que entiendan cabalmente la estrategia y

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que sean los principales gestores de ella; viii) coordinar la ayuda internacional y permitir las asistencia técnica para la implementación de la estrategia. En la segunda Estrategia Quinquenal (1994-1999), entre los objetivos de política fiscal se es más explícito en referencia a la clasificación económica del gasto público y se plantea que hay que reconocer que el simple aumento del gasto público sin cambios profundos en la forma en que las instituciones del Estado se financian, operan y responden ante los usuarios, tendría un impacto reducido. En este sentido de proponía restringir el consumo y aumentar considerablemente la inversión pública y el gasto social, con el fin que tenga un impacto mayor en la reducción de la pobreza. Para ello se recomendaba mantener un ritmo de crecimiento lento del gasto corriente, que es el que mayor impacto tiene en el consumo nacional, y llevar a cabo un aumento considerable de la inversión pública, de preferencia obras complementarias con las exportaciones o la inversión privada. Esto es coherente con lo que se propone más abajo a la reforma de pensiones. En la tercera Estrategia Quinquenal, 1999-2004, también se propone como mecanismo para limitar el crecimiento del gasto corriente, limitar el presupuesto judicial al 6% de los ingresos corrientes, dado que el sistema judicial en El Salvador recibe recursos que exceden ampliamente (en relación al PIB) a los recibidos en España, Argentina y los Estados Unidos; igualmente recomienda contener la asignación de transferencias de fondos públicos a las municipalidades como porcentaje de los ingresos corrientes, en vista que reduce discrecionalidad del gasto. La aprobación de presupuestos plurianuales era parte de las propuestas. En la cuarta estrategia también se recomendó privatizar el Banco de Fomento Agropecuario (BFA), debido a los reiterados rescates del gobierno, que involucran millones de dólares que reducen la disponibilidad para gastos que sí son más eficientes. La restricción del gasto corriente, unido a un aumento gradual de la carga tributaria pretendía que se aumentara el ahorro público y se redujera el déficit del Sector Público No Financiero (SPNF).

2. 1. Sobre subsidios. Dada la importancia del tema en la actualidad, vale la pena hacer un recorrido sobre las propuestas que ha hecho Fusades respecto a los subsidios, y dejar claro los principios que debe regir en cuanto a la aplicación de los mismos. En la primera Estrategia en 1988 se planteó lo siguiente: i) “Los programas sociales deben orientarse a la población en extrema pobreza y ser entregados directamente al beneficiario mediante subsidios directos, progresivos, complementarios y evaluables.”; ii) Para focalizar los programas sociales en los grupos vulnerables es necesario contar con un buen diagnóstico que permita detectar y cuantificar a los más pobres, quienes

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deberán ser los beneficiarios” (léase Mapa de Pobreza o instrumentos similares); iii) “Cualquier programa de subsidio de alimentos para sectores en extrema pobreza debe ser canalizado directamente por la estrategia social y no a través de una distorsión de precios que daña seriamente al sector” (pág. 10); iv) “No debe ser necesario ni será posible depender a corto plazo de un aumento del gasto social del gobierno. Para atender a la población en pobreza debe buscarse una utilización más racional y eficiente de los recursos que actualmente se destinan a estos fines”. (pág. 10); v) crear un subsidio a la demanda educativa (página 12); vi) “Impulsar un sistema de subsidio para lotes con servicio y vivienda básica en función de situación socioeconómica del grupo familiar y su capacidad de ahorro.” (página 13).

En la segunda Estrategia se advierte que el manejo de las tarifas públicas también tiene consecuencias bruscas sobre la inflación; la postergación de alzas es atractiva en el corto plazo, pero cuando deben ser puestas al día afectan desfavorablemente las expectativas y genera problemas diversos: costos fiscales, ineficiencias económicas, subsidios cruzados entre diferentes agentes económicos, costos de control y espacios para la corrupción. También, se insiste en que la política de subsidios generalizados en precios de bienes y servicios es una modalidad inapropiada de protección en el costo de la vida de grupos de menores ingresos, y que “se debe abandonar la política de administrar precios con tarifas subsidiadas y rezagadas respecto a los cambios en los costos de producción” (pág. 19). En tal sentido, no existen opciones a una eliminación de estos subsidios tarifarios. La ineficiencia del subsidio se asocia a la baja correspondencia entre los grupos pobres y los usuarios de los servicios. Este último punto se evalúa en la sección de incidencia del gasto público, más abajo. Así mismo, el efecto sobre las familias de menores recursos puede ser atenuado mediante subsidios directos administrados a través de programas de atención a la pobreza.

2.2. Reforma al empleo público. Se debe vincular el salario con mecanismos de incentivos y sanciones con relación al desempeño, en lugar de incrementos generalizados. “El aparato público, como administrador de servicios indelegables y dentro del ámbito de manejo de los recursos, debe disponer de una fuerza laboral capaz, eficiente y dinámica que se encuentre al nivel de las exigencias de la competitividad y dinamismo de mercado.” (pág. 23) En este sentido se busca corregir el estrechamiento de la escala salarial de empleados públicos y racionalizar el personal excedente; revisar la estructura organizativa por ministerio e institución, para identificar la magnitud apropiada en cada caso; y establecer una política salarial combinada, de remuneración fija y bonificación,

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con base a desempeño y eficacia de la actividad. En la cuarta Estrategia Quinquenal, 2004-2009 se retomó este tema, proponiendo mecanismos de contratos con el personal estatal por tiempo determinado, condicionados al cumplimiento de objetivos precisos. 2.3. Reforma de la inversión pública. Se observa la persistencia de deficiencias en la coordinación de la inversión pública, por ellos es necesario: i) dotar de personal altamente capacitado capaz de evaluar y formular proyectos de manera eficiente, con los incentivos salariales adecuados; ii) fortalecer la Dirección de Administración de la Inversión Pública (DAIP), dotándola de autoridad y facultades suficientes que la coloquen por encima de los distintos ministerios y empresas públicas involucradas, lo que le permitiría ejercer su autoridad en el caso del irrespeto de las obligaciones de los ministros; iii) buscar que exista mayor participación del sector privado, licitando consultorías de evaluación de proyectos o ejecución de los proyectos mismos de inversión pública; iv) implementar efectivamente un Banco de Proyectos, cuyo objetivo es la centralización de la información y su oportuna actualización, a fin de tener una base para la toma de decisiones en cuanto a iniciar o continuar proyectos en marcha. En la tercera Estrategia Quinquenal de Fusades (1999-2004) se presta atención especial al tema de la inversión en infraestructura. Se parte de un estudio de infraestructura que hizo el Banco Mundial en 1994, entre cuyos hallazgos se encuentra: i) el crecimiento acelerado requiere de una infraestructura moderna y eficiente; ii) en la mayoría de países el mantenimiento de infraestructura es insuficiente, y resulta en enormes costos; iii) un gran porcentaje de proyectos de infraestructura pueden ser implementados por el sector privado a través de concesiones u otras modalidades de participación pública y privada; iv) los proyectos desarrollados por el sector público deben ser evaluados financiera y económicamente por un organismo especializado, profesional e independiente. Partiendo de este diagnóstico, se volvió a enfatizar en la absoluta necesidad de restablecer la práctica de evaluar económica y técnicamente los proyectos de inversión, de crear un organismo profesional, independiente, y altamente tecnificado. Se propuso la reforma del Ministerio de Obras Públicas (MOP), reducir su tamaño y cambiar su enfoque, de tal manera que se privilegio el mantenimiento; de allí surge la idea de crear un Fondo Vial (FOVIAL). También, se propuso fomentar concesiones de caminos y de otras formas de infraestructura. Someter a una estricta evaluación de proyectos todos los grandes programas ya contemplados. Implementar una reforma integral de CEPA, exigiéndoles la publicación de balances auditados, y sometiendo sus

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proyectos al mismo proceso de evaluación que otros proyectos de inversión. Concesionar los ferrocarriles, el proyecto del puerto de La Unión y el puerto de Acajutla. Contemplar la concesión de la mayoría de las operaciones del aeropuerto, y evaluar los proyectos de inversión en el mismo. Contemplar una pronta privatización de ANDA, una vez implementado un marco regulatorio que asegure un nivel de eficiencia adecuado. Contemplar posibilidad de dividir ANDA en dos o más empresas. Eliminar los ineficientes subsidios al agua, y hacer un verdadero esfuerzo por reducir al máximo las pérdidas por hurto. Contemplar la construcción de una planta de tratamiento de aguas servidas en el área de San Salvador. Promover interconexión eléctrica de América Central. Implementar un organismo profesional, tecnificado e independiente que vele por la mantención de la competencia, y actúe como fiscalía antimonopolios. En inversión de infraestructura rural urgen dos iniciativas importantes: otorgar a alguna instancia pública del gobierno central la responsabilidad de planificar y coordinar las inversiones públicas en infraestructura rural; y descentralizar gradualmente la inversión en obras de infraestructura rural. Es posible que mayor autonomía de las administraciones municipales conlleve a mayor eficiencia en el gasto. Coordinación, donde se necesite, de la inversión de proyectos de infraestructura rural que involucren varios municipios. A veces por la falta de coordinación no se llevan a cabo. En infraestructura de riego priorizar los proyectos de microrriego, más que los macroproyectos, que beneficien a pequeños productores, que podrían recibir subsidio estatal. 2.4. Reforma de pensiones. La segunda Estrategia también fue más explícita en referencia a la reforma de pensiones, ya que se mencionaron dos opciones, por un lado reducir los beneficios previsionales o aumentar el impuesto al trabajo por ese concepto con el fin de reducir el déficit actuarial implícito (esto se podría lograr aumentando la edad de jubilación e igualando la edad de retiro entre hombres y mujeres, aumentando el número de años de cotización para acceder al retiro a no menos de 30 o 35 años, estimando el beneficio de jubilación en función de los aportes de todo el período activo y no solamente el promedio de los últimos tres años). La segunda opción era la transformación estructural del sistema, planteándose la alternativa de sustituir el sistema por uno de capitalización individual, advirtiendo sobre la necesidad de calcular el costo de transición del nuevo sistema y previendo que su operación se podría financiar con bonos públicos evitando adicionar impuestos al trabajo. En la tercera y cuarta estrategias, 1999-2004 y 2004-2009 respectivamente, también se hizo la propuesta de aumentar las edades de jubilación, reducir la tasa de reemplazo, exigir conjuntamente para poder jubilarse un mínimo de edad y de años de aporte, igualar la edad de retiro de hombres y mujeres (en la cuarta) y congelar

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en colones la pensión mínima (sólo en la tercera). Esta última medida puede ser controversial desde el punto de vista político, pero más abajo en este trabajo se presenta la justificación social y económica para sustentar la propuesta; básicamente, que el aumento de la pensión mínima, además que es bastante cara para el Estado, beneficia a un grupo reducido y privilegiado de la población, frente a una gran mayoría de carece de algún apoyo estatal. 2.5. Sobre descentralización. En la segunda estrategia 1994-1999, se sugiere sobre la necesidad de definir claramente las responsabilidades a nivel central, regional y local, incluyendo la comunidad. Esta definición incluye una cuantificación y asignación de recursos de acuerdo a las responsabilidades establecidas. En la tercera Estrategia 1999-2004, se propuso: i) reemplazar el impuesto a los activos por un impuesto a la propiedad inmueble; ii) modificar los criterios de distribución de fondos entre municipios (abandonar el de partes iguales e inversa de la población); iii) acotar la redistribución regional de fondos y compensar la insuficiencia de base tributaria potencial; iv) eliminar la garantía del gobierno central de la deuda municipal y poner un tope al endeudamiento de los gobiernos locales. El impuesto predial también aparece en la cuarta estrategia, 2004-2009, como un mecanismo para consolidar la base financiera de las municipalidades.

Es importante destacar que varias de las políticas sugeridas se han puesto en práctica con mayor o menor nivel de resultado, sin embargo no existen muchos estudios que evalúen los resultados y el alcance de estas políticas. Este trabajo hará un esfuerzo por contribuir al análisis en esta dirección. Hay políticas que se intentaron llevar a cabo pero no se tuvo la suficiente convicción para implementarlas con la rigurosidad necesaria, como fue la creación del SNIP, de la cual se hizo una ley y se trató de implementar, pero posteriormente se derogó, mostrando las dificultades políticas que existen en El Salvador para desarrollar este tipo de políticas que limitan la discrecionalidad a los funcionarios públicos.

Por otro lado, la reforma de pensiones sí se llevo a cabo con el espíritu sugerido en la propuesta inicial de Fusades, pero ésta misma ha planteado desafíos fiscales debido al costo de transición al nuevo sistema. En cuanto a la administración pública, también se creó el Sistema de Administración Financiera (SAFI) y la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP).

La situación actual de subsidios estatales a los sectores de energía, gas licuado, electricidad y transporte público, muestran que no se cumplen varios de los requisitos planteados en la Estrategia 1989-1994. Por ejemplo, el método preferido ha sido el congelamiento de precios, algo que se rechaza explícitamente; no se parte del criterio

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que sean directos, sino que son generalizados, y por tanto no son complementarios, y tampoco están sometidos a un proceso técnico de evaluación. Como son generalizados no parten de un buen diagnóstico que busca la focalización. Por otra parte, hasta hace unos años se comienza en El Salvador a buscar la práctica de subsidios focalizados, como lo son las transferencias monetarias condicionadas (TMC) bajo el Programa Red Solidaria, sin embargo el tamaño de este programa es relativamente pequeño comparado con los subsidios generalizados basados en el control de precios. También, existen otros subsidios que aún están pendientes de implementación, como el que se refiere al apoyo gubernamental para la adquisición de vivienda de los grupos más vulnerables de la población; en la actualidad la asistencia gubernamental a la adquisición de vivienda es favorable para un segmento de población de ingresos bajos, pero suficientes como para adquirir una vivienda con financiamiento (FONAVIPO y FSV). En conclusión, la idea fundamental de la Estrategia original se mantiene, que existen tremendas oportunidades por el lado del gasto público, para hacer más eficiente y equitativa la política fiscal. Este informe se concentrará en buena parte en estos aspectos, demostrando aquellos puntos en los que todavía hay debilidades y pueden proponer reformas importantes.

2. Disciplina fiscal, deuda pública y estabilidad macroeconómica

Uno de los ingredientes básicos del desarrollo económico es la estabilidad macroeconómica. Un descuido en la política fiscal, con déficit fiscales recurrentes, puede tener efectos negativos para el desarrollo; la creciente deuda externa trae consigo un creciente servicio sobre la deuda pública, reduciendo recursos para atender los servicios públicos; déficit fiscales recurrentes pueden aumentar la tasa de interés y desplazar la inversión y el consumo privado si se financia con deuda interna y hay restricciones de crédito internacional; en una economía dolarizada el financiamiento de los déficits con deuda externa puede traducirse en una apreciación real de la moneda, desincentivando las exportaciones. Esto no es para sugerir que los déficit fiscales siempre son malos, pues hay momentos en que es necesario recurrir el endeudamiento para financiar proyectos importantes o para contrarrestar el impacto de algún choque negativo al crecimiento, como desastres naturales o fuerte deterioro de términos de intercambio. La regla básica, es que tales déficit sean de carácter temporal y no permanente.

GRÁFICO 2

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Fuente: Elaboración propia.

El esquema básico de las finanzas públicas desde un punto de vista macroeconómico se resume en el gráfico 2. El gobierno recibe ingresos en un período determinado, principalmente por medio de los impuestos, las utilidades de algunas empresas públicas, cobro por servicios, multas y donaciones. Similarmente, el gobierno incurre en gastos para realizar los servicios públicos que ofrece y las inversiones en infraestructura en un período determinado; los gastos también incluye los pagos de intereses por la deuda pública. La diferencia de ingresos menos gastos da como resultado un saldo correspondiente al período, que puede ser positivo (superávit) o negativo (déficit). Es importante destacar que tanto ingresos, gastos y saldo, son flujos, es decir cierta cantidad de dinero por año, para contrastarlos con la deuda que es un acervo o stock, es decir un monto de dinero al final del período. En la gráfica se muestra que cuando el saldo del gobierno es un superávit, se reducen los pasivos, y por tanto el tamaño de la deuda pública, mientras que cuando el saldo es déficit se incrementa el tamaño de la deuda al final del período. En el primer caso, se tiene un impacto positivo en las finanzas públicas porque disminuye el gasto por servicio de la deuda, mientras que en el segundo caso, hay un costo al aumentar el servicio de la deuda.

Los apartados siguientes hacen una breve actualización del análisis realizado sobre la sostenibilidad fiscal en Trigueros (2007), pero haciendo énfasis en la evolución de largo plazo, mas adelante se introducen nuevos aspectos sobre la incidencia y eficiencia del gasto público.

Esquema básico de finanzas públicas

INGRESOS GASTOS

SALDO

DEUDA

Déficit

DEUDASuperávit

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2.1. Análisis agregado sector público no financiero

En lo que respecta a la sostenibilidad fiscal del Sector Público no Financiero (SPNF) de El Salvador en el período 1990-2007, el primer punto a destacar es que el nivel de gasto público ha estado recurrentemente por encima de los ingresos, generando déficit fiscales la mayor parte del tiempo, sin embargo éstos han sido bajos, promediando 2.5% del PIB (ver Anexos 1 y 2), lo que ha permitido mantener la deuda pública en niveles bajos comparados con otros países de la región, oscilando entre 30% y 40% del PIB en el período 1999-2007 (Anexo 3). En el período más largo analizado, al ahorro corriente (ingresos corrientes-gastos corrientes) promedio es bastante bajo, 0.4% del PIB, siendo negativo la mitad de los años con un promedio de -0.4% del PIB, mientras que la otra mitad tiene promedio de 1.3% del PIB. Por otra parte, el ahorro primario—que no incluye el gasto por intereses—tiene un promedio de 2.4% del PIB. Por tanto, en el largo plazo, el SPNF ha mostrado estabilidad financiera en las finanzas, sin embargo mantiene bajos niveles de ahorro público, lo que limita el ahorro nacional y la capacidad propia de inversión del país, y de inversión pública específicamente. Uno de los principales desafíos de la política fiscal sería incrementar el ahorro y la inversión pública, siempre y cuando los proyectos de inversión hayan sido sometidos a una evaluación costo-beneficio. Ello implica un aumento de los ingresos corrientes del Estado y mayor control en la evolución de los gastos corrientes. Esto último se puede lograr mejorando la eficiencia del gasto público, como se examina en la siguiente sección del informe.

Una explicación plausible de los bajos niveles de ahorro del sector público proviene de los bajos niveles de ingresos del SPNF, y su poco aumento a lo largo de 18 años. Los ingresos totales han subido apenas de 15.3% del PIB en 1990 a 17.1% en 2007, sin embargo ello no ha sido resultado de un bajo esfuerzo por aumentar los ingresos, sino de la caída de las donaciones del exterior, que aportaban un monto importante ante el financiamiento de la reconstrucción. Durante el primer quinquenio de los noventa, una parte importante de los ingresos correspondieron a donaciones, promediando 1.8% del PIB en el período 1990-1995, mientras que en los años posteriores el promedio fue de 0.3%.

Aunque uno de los retos fundamentales es el incremento de los ingresos corrientes del Estado, la realidad muestra que es una tarea difícil, que requiere de paciencia y que toman varios años para ver sus frutos. Para incrementar los ingresos tributarios se han realizado varias reformas que han tenido como resultado un incremento de los ingresos tributarios netos de devoluciones de 9.1% del PIB en 1990, a 13.4% del PIB en 2007; es decir que en 18 años la carga tributaria aumentó 4.25 del puntos del PIB, con un

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promedio que equivale a un incremento de 0.24 puntos por año. Este dato es importante porque da una perspectiva realista de lo que se puede esperar en los próximos años si el país mantiene un comportamiento similar. Vale la pena aclarar que el aumento de los ingresos tributarios no es sólo resultado de las reformas en materia tributaria, tanto en aspectos sustantivos como administrativos, sino que también depende del crecimiento económico. Por tanto el reto para aumentar los ingresos del gobierno no descasa solamente en las reformas tributarias, sino en mantener un entorno macro y microeconómico favorable para que se dinamice el crecimiento.3

El gasto público total ha tenido una evolución paralela a los ingresos del Estado, sin embargo ha estado ligeramente por encima de los ingresos, como se mencionó anteriormente. El promedio del gasto a lo largo del período ha sido de 18.6% del PIB, y en el último año se encuentra en 18.9%, es decir que no ha aumentado mucho. La diferencia con respecto a los primeros años de los noventa, es que actualmente la mayor parte del gasto público se financia con fondos nacionales, y las donaciones del exterior tienen una menor participación.

El gasto corriente ha mostrado una tendencia al aumento, mientras que la inversión pública muestra lo contrario (como porcentaje del PIB). Atendiendo a la clasificación económica del gasto público, los gastos corrientes representan la mayor parte del mismo, promediando 14.8% del PIB. Sin embargo ha habido una clara tendencia al incremento del gasto corriente a lo largo del tiempo; en el primer quinquenio de los noventa el mismo promedio 13.7% del PIB, mientras que los últimos cinco años, 2003-2007, el promedio ha sido de 16.4% del PIB. Una parte del incremento en el gasto corriente corresponde al costo de transición de la reforma de pensiones, que ha promediado cerca de 1.5% del PIB desde que se hizo explícito en 2001. La reforma de pensiones era indispensable para reducir el gasto corriente y los pasivos del Estado en el largo plazo como parte de las reformas del Estado, y de esa manera liberar recursos para mayor inversión o gasto social focalizado a mediano y largo plazo. También, la reforma de pensiones tiene una justificación técnica a partir del análisis de la incidencia del gasto de pensiones que se hace más abajo.

Por su parte, el gasto de capital y la inversión pública han promediado 3.8% y 3.5% del PIB respectivamente; sin embargo la tendencia ha sido hacia la baja en los últimos años. Han habido momentos en que la situación histórica ha requerido incrementos importantes en la inversión pública, en los primeros años de los noventa el país entraba a un proceso de reconstrucción (1991-1996), en ese entonces el gasto de capital y la inversión pública promediaron 4.7% y 4.3% del PIB respectivamente. Similarmente, luego de los terremotos de 2001, que afectaron al país entero, el gasto de capital y la

3 Un análisis y propuestas sobre los retos tributarios en El Salvador se encuentra en Artana y Navajas(2008), documento de insumo para la elaboración de la Estrategia Económica y Social 2009‐2014 de Fusades.

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inversión pública promediaron en 2001-2003, 4.4% y 4.1% del PIB respectivamente. No obstante, en los últimos cuatro años, 2004-2007, ambos rubros han estado muy por debajo del promedio histórico, 2.8% y 2.4% del PIB, representando aproximadamente un ajuste de 1% en el gasto público.

2.2. Análisis de sostenibilidad de la deuda pública

La deuda pública en El Salvador es relativamente moderada. A diciembre 2007 la deuda total del sector público, incluyendo sector financiero y no financiero era de 42.4% del PIB (ver Anexo III), y mantiene una tendencia hacia la baja, debido a la reducción del déficit fiscal en los últimos dos años y el pronóstico para 2008 y 2009, donde el financiamiento del déficit está limitado por factores políticos que han impedido aprobación de nuevos préstamos por la mayoría calificada requerida en la Asamblea Legislativa. También los informes de Artículo IV del Fondo Monetario Internacional (FMI) muestran que la trayectoria de la deuda pública pasó de un escenario creciente a principios de esta década, a un escenario decreciente en la actualidad4.

El análisis de sostenibilidad está lejos de ser un instrumento de pronóstico de evolución de la deuda pública, sino que más bien sirve para realizar ejercicios de simulación partiendo de supuestos plausibles sobre el comportamiento de la economía en el largo plazo, combinado con ecuaciones fundamentales que siempre se cumplen en la contabilidad fiscal, y que reflejan el esquema explicado en la gráfica 2, que combina los ingresos, los gastos, el saldo de ambos y su relación con la deuda pública. Por tanto, el análisis es también una forma de ver la consistencia macroeconómica de las propuestas fiscales. Este tipo de modelos permite detectar rápidamente si las propuestas de política que se hacen conducen o no a una espiral insostenible de la deuda, o a una trayectoria más favorable para la estabilidad macroeconómica. La metodología utilizada a continuación se basa en Velasco y Rodríguez (2003), que hicieron es estudio fiscal para la Estrategia Económica y Social 2004-2009 de Fusades; Trigueros (2007) contiene un apéndice que la explica.

CUADRO No. 1

4 International Monetary Fund (2008,2006,2005,2004 y 2003)

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El examen de los diversos escenarios de sostenibilidad de la deuda pública en El Salvador demuestra que la variable clave fundamental para la sostenibilidad fiscal en el largo plazo es el crecimiento económico. Con mayor crecimiento económico se dispone de más recursos para el apoyo al gasto público en inversión y al gasto social, y se fortalece la estabilidad macroeconómica. De allí la importancia en los principios básicos de la política fiscal, que el gobierno promueva el crecimiento y el desarrollo económico, y en los principios sobre la tributación se pone como condición básica que los esfuerzos de recaudación no afecten el crecimiento económico. También, se demuestra que combinando el crecimiento con una mejor asignación del gasto público es posible incrementar el gasto social y consolidar la estabilidad fiscal. A continuación se presentan los diversos escenarios que muestran estas conclusiones.

Como punto de comparación, se parte de un escenario básico, o pasivo, en el sentido que se toman como supuestos los parámetros existentes a la fecha. En tal sentido, en el escenario básico presente, se asume que el crecimiento económico en 2008 y 2009 sería de 3.5%, y posteriormente de 4% que es más consistente con la historia de largo

Supuestos básicos para los escenarios de sostenibilidad fiscalDescripción 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014BÁSICOCrecimiento Real (%) 4.7 3.5 3.5 4.0 4.0 4.0 4.0 4.0Inflación (%) 4.4 6.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5 2.5Carga Tributaria (% del PIB) 13.4 13.3 13.5 13.5 13.5 13.5 13.5 13.5Tasa de Interés (%) 5.68 5.68 5.68 5.68 5.68 5.68 5.68 5.68Gasto en Educación (MINED) (% del PIB) 2.8 2.8 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0Gasto en Salud (MSPAS) (% del PIB) 1.7 1.6 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7Gasto de Capital (% del PIB) 2.8 2.7 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0PIB nominal (US$ millones) 20,373 22,410 23,754 25,298 26,943 28,694 30,559 32,546 Gasto en Educación (MINED) (US$ millones) 575 635 713 759 808 861 917 976 Gasto en Salud (MSPAS) (US$ millones) 343 357 404 430 458 488 520 553 Gasto de Capital (US$ millones) 568 605 713 759 808 861 917 976 ALTERNATIVO ICarga Tributaria (% del PIB) 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Gasto en Educación (MINED) (% del PIB) 2.8 2.8 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5Gasto en Salud (MSPAS) (% del PIB) 1.7 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 2.1 2.2Gasto en Educación (MINED) (US$ millones) 575 635 713 784 862 947 1,039 1,139 Gasto en Salud (MSPAS) (US$ millones) 343 357 404 455 512 574 642 716 ALTERNATIVO IICarga Tributaria (% del PIB) 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Gasto en Educación (MINED) (% del PIB) 2.8 2.8 3.0 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3Gasto en Salud (MSPAS) (% del PIB) 1.7 1.6 1.7 1.8 1.8 1.9 1.9 2.0Gasto en Educación (MINED) (US$ millones) 575 635 713 772 835 904 978 1,058 Gasto en Salud (MSPAS) (US$ millones) 343 357 404 443 485 531 581 635 ALTERNATIVO IIICrecimiento Real (%) 4.7 3.5 4.0 5.0 5.0 5.0 5.0 5.0Carga Tributaria (% del PIB) 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Gasto en Educación (MINED) (% del PIB) 2.8 2.8 3.0 3.2 3.3 3.5 3.6 3.8Gasto en Salud (MSPAS) (% del PIB) 1.7 1.6 1.7 1.9 2.0 2.2 2.3 2.5PIB nominal (US$ millones) 20,373 22,410 23,866 25,656 27,581 29,649 31,873 34,263 Gasto en Educación (MINED) (US$ millones) 575 635 716 808 910 1,023 1,147 1,285 Gasto en Salud (MSPAS) (US$ millones) 343 357 406 475 552 637 733 839 Gasto de Capital (US$ millones) 568 605 716 770 827 889 956 1,028 Fuente: Elaboración propia.

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plazo en El Salvador. Para la inflación (a partir del deflactor del PIB) se hace el supuesto de 6.5% en 2008, mientras que en años posteriores vuelve a 2.5%, que es lo que se esperaría en una economía dolarizada, y asumiendo que la inflación se mantiene bajo control en Estados Unidos (ver Cuadro 1). La carga tributaria baja ligeramente a 13.3% en 2008, según la trayectoria de los ingresos tributarios hasta el mes de julio del presente año, y se hace el supuesto que logra recuperarse a un nivel de 13.5% para los siguientes años por los esfuerzos que se está realizando en aspectos de la administración tributaria. La tasa de interés del servicio de la deuda pública se estima en 5.68% anual, según el promedio de 2000 a 2006, y se asume que se mantiene en los siguientes años. Por el lado del gasto se asume que el gasto del Ministerio de Educación (MINED) cierra con 3% del PIB en 2008, y se mantiene igual hasta 2014 (aunque en términos absolutos crece por el crecimiento real positivo), mientras que el del Ministerio de Salud (MSPAS) se mantiene a 1.7% del PIB, y el de capital sube a 3% en 2009 y queda en ese nivel hasta 2014. Con respecto al gasto en pensiones se toman como base las utilizadas en Trigueros (2007), las cuales pueden estar sobreestimadas en tanto que las cifras reales de jubilación anual son menores a las asumidas en las proyecciones actuariales de pensiones; en tal caso, es supuesto que se hace es más conservador.5

En el escenario base pasivo, se observa que la trayectoria de la deuda es hacia abajo, llegando eventualmente a niveles cercanos a 30% del PIB en el año 2014, y continúa bajando en un horizonte de largo plazo (ver Gráfico 3 y Anexo 4). Esto demuestra, que de no haber cambios en los parámetros fundamentales de la economía, la política fiscal es sostenible desde el punto de vista de la evolución de la deuda pública. También, se observa que es posible aumentar los gastos de educación y salud en aproximadamente US$57 millones y US$29 millones por año en promedio, y el de gasto de capital en US$58 millones por año. Adicionalmente, la trayectoria básica muestra que a futuro hay un potencial importante de aumentar el gasto público social o la inversión pública en la medida que el costo de transición de pensiones se haga menor. La desventaja del escenario base es que no da lugar para incrementos con respecto al PIB en los gastos de salud y educación, inversión pública o cualquier otro gasto que tenga prioridad social sin afectar la trayectoria de la deuda. Un aumento de cualquier gasto como porcentaje del PIB podría revertir la tendencia de la deuda pública.

5 Por ejemplo, en entrevista realizada con un técnico en pensiones en El Salvador se obtuvo el conocimiento que en el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) aproximadamente la mitad de las personas en edad de jubilarse no están haciendo la solicitud de jubilación. Un hipótesis de porque el bajo nivel de solicitudes es que durante los doce años de conflicto armado y crisis económica, muchos trabajadores dejaron de cotizar en el sistema por la cantidad de empleos formales que se perdieron. También, a esto se añade el fenómeno de la migración. Adicionalmente, entre los que sí hacen la solicitud de jubilación únicamente el 40% cumple con los requisitos mínimos de 25 años de cotización, al 60% restante le corresponde un devolución de saldo y quedan sin pensión por el sistema. Algo similar parece estar ocurriendo en el Sistema de Pensiones Público, y es algo que hay que indagar con más profundidad.

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GRÁFICO No. 3

El primer escenario alternativo se plantea la necesidad actual que existe de incrementar los gastos de salud y educación. Sin embargo, para no desestabilizar las finanzas públicas, se considera que tales aumentos deben ir acompañados de un incremento en la carga tributaria. En tal sentido, se hace un supuesto a partir de la experiencia histórica, que el gobierno se pone como meta aumentar la carga tributaria en 0.25 puntos del PIB de 2009 a 2014, lo cual es igual al promedio de los últimos 18 años. Ello llevaría la carga tributaria a 14.8% del PIB en el año 2014. Simultáneamente, se incrementa el gasto en educación y salud en 0.1 punto del PIB cada año, para cerrar en 3.5% y 2.2% del PIB respectivamente, comparado con los niveles actuales de 2.8% y 1.6% del PIB; y esto deja un margen de 0.5% del PIB para lograr un mayor ahorro corriente, que es bajo en la actualidad. Se podría pensar que los incrementos planteados en este ejercicio son muy bajos, sin embargo cuando se ponen en montos absolutos que claro que se está hablando de cantidades significativas. Por ejemplo, el gasto de educación tendría un incremento promedio anual de U$77 millones, en lugar de US$57 millones en el escenario base, y por tanto no es una cantidad trivial.

En este escenario la trayectoria de la deuda pública es un poco más favorable a la del escenario pasivo, porque el incremento en los impuestos está acompañado por un incremento muy similar en el gasto público, lo que la da consistencia macroeconómica

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

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Deu

da S

PNF

(% d

el P

IB)

año

Escenarios alternativos de trayectoria de la deuda pública

Escenario Base

Escenario Alternativo I

Escenario Alternativo II

Escenario Alternativo III

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y mantiene la disciplina fiscal (ver gráfica 3 y anexo 5), logrando un superávit global primario positivo, y un déficit fiscal pequeño. El escenario ilustra que con incrementos moderados en los impuestos es posible aumentar el gasto público por encima del crecimiento económico real y la inflación, lo que proporcionaría considerables recursos a las carteras del Estado que las reciban. En este sentido, es muy importante tratar el tema de la eficiencia del gasto público y los resultados que de ellos se espera; algo que se hace más adelante en este informe. En este escenario hay un pequeño aumento en el ahorro público, y por tanto la deuda pública bajaría más rápidamente.

El segundo escenario alternativo se plantea el reto de generar más ahorro público, y en tal sentido, los incrementos de gastos de salud y educación son más moderados (cuadro 1), de medio punto del PIB cada año, en lugar de uno como se tenía en el escenario anterior. Ello mejora considerablemente la evolución de la deuda pública, colocándose en una trayectoria segura de reducción, de mantenerse los parámetros de crecimiento, inflación, impuestos, tasas de interés y otros (gráfico 3). Es decir, se plantea como un escenario de fuerte consolidación de la estabilidad fiscal, pero con la desventaja que los incrementos de gastos de educación y salud, o cualquier otro gasto social sería moderado.

El tercer escenario alternativo destaca la importancia de mejorar la eficiencia del gasto público por medio de la reasignación de recursos, y la importancia del crecimiento económico para potenciar el papel del Estado en la promoción de la equidad y el desarrollo. En este escenario se hacen dos movimientos importantes en comparación con el escenario alternativo II. En primer lugar, siguiendo la lógica del análisis de la incidencia del gasto público que se presenta en la siguiente sección, se hace una reasignación del gasto público de aquellos rubros que no están dirigidos a los sectores más vulnerables del país, y que resultan caros desde el punto de vista de la política pública para cumplir con objetivos de equidad y desarrollo, y se reasignan a gastos en educación, principalmente en los niveles básicos, y en salud pública. En tal sentido se reduce cada año en 0.2 puntos del PIB el gasto ineficiente, y si reasignan las partidas a los ministerios de educación y salud; por tanto se mantiene el mismo balance presupuestario que en el escenario alternativo II. En segundo lugar a partir de 2010 la economía logra un crecimiento real de 5% anual (cuadro 1).

Con este escenario, la sostenibilidad fiscal se consolida sin hacer un sacrificio en el gasto social o en la inversión pública. En primero lugar, como las reasignaciones presupuestarias mantienen el mismo balance, el crecimiento económico apuntala la estabilidad fiscal, logrando el mejor escenario en términos de estabilidad macroeconómica (gráfico 3 y Anexo 7). En segundo lugar, la mayor eficiencia en la asignación del presupuesto, unido al crecimiento económico permite incrementar el presupuesto de educación en US$95 y US$65 millones en promedio por año hasta 2014, más que duplicando el presupuesto que se tuvo en 2008 (cuadro 1). En tercer

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lugar, el gasto de capital del SPNF, aunque mantiene su participación como porcentaje del PIB en 3% anual, logra incrementarse en promedio en US$65 millones cada año llegando a un monto de US$1028 millones en 2014.

El análisis de consistencia de las cifras agregadas fiscales en El Salvador permite concluir que la deuda pública se encuentra en una trayectoria favorable, es decir que no hay problemas de solvencia, y por tanto el desafío que se presenta para el país es consolidar la estabilidad fiscal y aumentar el gasto público en apoyo al desarrollo económico. Se parte del supuesto que es posible aumentar los ingresos tributarios en forma moderada con el propósito de no afectar el crecimiento económico, ya que el crecimiento en sí mismo es un factor que ayuda a fortalecer las finanzas públicas. Un mayor crecimiento económico significa más disponibilidad de recursos; por ejemplo Artana y Navajas (2008) estiman que por cada punto porcentual de aumento en el crecimiento económico, la carga tributaria sube 0.5% del PIB en El Salvador. Lo contrario ocurre si baja el crecimiento. También el mayor crecimiento económico reduce la carga de servicio de la deuda como porcentaje del PIB y por tanto favorece la estabilidad macroeconómica.

En segundo lugar, aparte de tener el cuidado que las políticas públicas no afecten negativamente el crecimiento económico y la inversión privada, es importante que la asignación del gasto público sea más efectiva en alcanzar los objetivos de mayor desarrollo y equidad. Con este enfoque, se puede aumentar considerablemente el gasto social prioritario, sin crear desequilibrios en las finanzas públicas. La siguiente sección hace un esfuerzo por mostrar cuál es la estrategia a seguir en la asignación del gasto público.

3. Incidencia del beneficio del gasto público en El Salvador

Vale la pena recordar los cuatro grandes objetivos de la política fiscal: impulsar el desarrollo sin estrangular al sector privado; una política tributaria equitativa, neutra y eficiente en su administración y control; una política de gasto eficiente y eficaz, focalizada hacia objetivos claros y subsidios directos; y reducir al mínimos las distorsiones macroeconómicas y microeconómicas. En general, buena parte de la discusión en El Salvador se ha centrado en el hecho que la carga tributaria es muy baja y que además no se cumple con el objetivo de tener una política tributaria equitativa. Por ejemplo, Acevedo y González Orellana (2003) hacen un cálculo de la incidencia del sistema tributario salvadoreño en la distribución del ingreso, concluyendo que en conjunto el sistema empeora la distribución del ingreso, aunque no impacto no es muy grande y en sus componentes el impuestos sobre la renta la mejora y los otros impuestos la empeoran. Los mismos autores además hacen varias recomendaciones

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para aumentar la política tributaria, pero concluyen que su implementación tendría un impacto negativo sobre la distribución del ingreso; no obstante aclaran que esto hay que verlo en conjunto con la incidencia del gasto público.

Múltiples estudios demuestran el poco impacto que tiene sobre la distribución del ingreso una política tributaria diseñada con ese fin, frente al riesgo de crear distorsiones económicas. Harberger (1996) presenta argumentos por los cuales el impacto en la distribución es bajo, y enfatiza que la redistribución por la vía del gasto público es más efectiva. Goñi, López y Servén (2008) hacen un análisis comparativo de los efectos distributivos de la política fiscal en América Latina y Europa, concluyendo que los tres factores que limitan la capacidad redistributiva del Estado en América Latina son la baja carga tributaria, la regresividad o neutralidad del sistema tributario, y la poca efectividad de dirigir al gasto a los grupos de menores ingresos; ellos destacan que las prioridades de la política fiscal deben concentrarse en el primer y tercer factor, dado que el segundo tiene poca capacidad de incidencia en la distribución. Un reciente estudio del Fondo Monetario Internacional encuentra evidencia empírica sobre este fenómeno para Centro América; ver Cubero y Vladkova Hollar (2008). El mismo argumento también se encuentra en Fondo Monetario Internacional (1996).

Ya existen algunos estudios de análisis de incidencia del gasto público para El Salvador. Por ejemplo el Banco Mundial hizo una evaluación profunda sobre el gasto público para El Salvador, poniendo énfasis en los gastos de salud, educación, agua y saneamiento (World Bank (2004)), y temas de inversión pública e infraestructura. Esta sección se limita a destacar con cálculos propios el destino de algunas partidas del gasto público utilizando el análisis de incidencia.

¿Qué es la incidencia del gasto público? El gasto público afecta a los individuos de diversas formas. En primer lugar, por su tamaño y distribución de partidas, el gasto público tiene un impacto sobre los precios relativos de bienes, servicios y factores de la economía y en tal sentido afecta la capacidad de generación de ingresos de las personas y los individuos, a esto se le llama incidencia del gasto público. En segundo lugar, el gasto público se traduce en la provisión de servicios públicos o transferencias que benefician directamente a la población en general o a grupos específicos de personas. También, un componente importante del gasto público son los servicios y transferencias que benefician directamente a las personas o grupos de individuos y en este sentido afecta la distribución del bienestar de una economía (ver Ruggeri (2003)).

A estos dos últimos tipos de impactos se les llaman incidencia del beneficio. Es decir cómo el gasto público en determinadas partidas afecta la distribución del ingreso. ¿Quiénes se benefician de este gasto? ¿De qué tamaño es el beneficio para los

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individuos que lo reciben? Este tipo de análisis es por tanto un enfoque de equilibrio parcial, porque no toma en cuenta el impacto que tiene el gasto sobre los precios, lo que se haría por medio del primer tipo de incidencia del gasto, y que requiere de mucha más información sobre el comportamiento de la demanda y oferta de bienes, servicios y factores en la economía y un análisis por medio de métodos computables de equilibrio general (modelos CGE por su siglas en inglés).

La metodología que se utiliza es sencilla. En un primer paso, se determina el monto del gasto público a analizar, de acuerdo a los informes financieros del gobierno o al presupuesto general de la nación. En un segundo paso, por medio de encuestas de hogares se trata de determinar quiénes se benefician de este gasto. En un tercer paso se cruza la información de ambas fuentes y se da un panorama general de la incidencia de un determinado gasto (ver Demery (2003)). Los criterios que se han utilizado para seleccionar aquellos rubros de gasto que se analizan son la disponibilidad de la información en las cuentas del sector público disponibles públicamente y en las bases de datos de la Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2007 de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC), y que el monto del gasto sea considerablemente alto, de tal manera que su impacto distributivo sea claramente identificable.

3.1. Subsidio al gas

El subsidio al gas en El Salador ha cobrado importancia relativa debido al aumento de los precios internacionales de este rubro, y a que consiste en un subsidio generalizado que reciben todos los consumidores de gas licuado por medio de cilindros de que varían de 10 a 35 libros (ver cuadro 2). El precio se fija por medio de acuerdo ejecutivo y todos los comerciantes están obligados a vender a este precio. Cuando el costo real del gas supera este costo, el gobierno tiene que compensar a los importadores y distribuidores con la diferencia del mismo, teniendo en cuenta el mecanismo de determinación del precio que incluye aspectos como el precio de importación, la refinación, el envasado, la comercialización, el margen a los envasadores, el flete, el costo de distribución y el margen de los vendedores finales.

CUADRO 2

30

Mecanismos similares se han adoptado con la electricidad, el agua y el transporte público, dando lugar a erogaciones crecientes por parte del gobierno, que se espera superen con creces el gasto público en salud (ver Cuadro No. 3). Debido a la dimensión que ha alcanzado estos subsidios, es importante hacer un análisis de la incidencia del beneficio de los mismos. En un informe aparte se está haciendo un estudio más profundo de los subsidios y evaluando las alternativas para reducirlos gradualmente a lo largo del tiempo, y contar con mejores instrumentos para su focalización. En este informe se presenta un primer avance en lo que respecta al subsidio al gas licuado.

CUADRO NO. 3

Se parte del la EHPM 2007 que contiene información valiosa sobre los beneficiarios del subsidio al gas. En la pregunta 319 de la sección 3 sobre características de la vivienda se cuestiona qué tipo de combustible se utiliza predominantemente para cocinar, y naturalmente una de las opciones es el gas licuado. Adicionalmente, en la preguntas 326 se cuestiona de cuánto fue el gasto en el último mes de una serie de rubros,

Precios máximos de venta de gas licuado

CilindrosVigentes desde

2006Desde el 4 de abril de

200835 libras 5.81$ 7.15$ 25 libras 4.15$ 5.10$ 20 libras 3.32$ 4.10$ 10 libras 1.66$ 2.05$ Fuente: Acuerdo ejecutivo en el Ramo de Economía No. 340, 3 de abril de 2008.y Acuerdo ejecutivo No. 272 emitido Ramo de Economía, 29 de febrero de 2008.Nota: El precio incluye IVA.

Tipo de Subsdio 2004 2005 2006 2007 2008 eTransporte público $ 0.0 $ 13.9 $ 19.7 $ 1.6 $ 62.6Gas licuado /1 $ 10.8 $ 70.2 $ 83.5 $ 108.5 $ 119.4Energía eléctrica ( apoyo a FINET) $ 12.6 $ 38.7 $ 46.7 $ 54.1 $ 64.9Energía eléctrica ( mantener tárifas) $ 0.0 $ 0.0 $ 34.0 $ 28.1 $ 117.9Refuerzo compensación deudas ANDA‐CEL n.d. n.d. $ 13.7 $ 17.6 $ 21.0Agua (Déficit ANDA) n.d. $ 34.1 $ 19.4 $ 18.5 $ 20.4Total (incompleto) $ 23.4 $ 156.9 $ 217.0 $ 228.4 $ 406.1/1 sin descontar el Fondo de Estabilización EconómicaFuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, 2004, 2005, 2006 Y 2007.Cálculos propios para 2008.

Transferencias corrientes a subsidios (Millones US$)

31

incluyendo el de gas propano, si el mismo fue comprado, con qué frecuencia y cuánto pago. Una ventaja más de la EHPM 2007 es que los factores de expansión se ajustaron para tener en cuenta los nuevos resultados del censo de población, por lo que presenta una oportunidad única para hacer estimaciones más precisas en términos agregados. Esto último no fuera posible si se mantuvieran los factores de expansión a partir de proyecciones de población que ya estaban desfasadas. Esta información es casi suficiente para realizar un buen análisis de incidencia del beneficio del subsidio al gas licuado, sin tener que recurrir al monto en el cuadro 3.

CUADRO No. 4

La metodología no se escapa de la realización de ciertos supuestos. En primer lugar se hace el supuesto que todos los hogares compran gas subsidiado, pues el incentivo para hacerlo es bastante grande, y las ventas de cilindros de mayor tamaño generalmente son para uso comercial. Es más, muchos comercios prefieren comprar varios cilindros a precios subsidiados, que un cilindro más grande o a granel, aunque esta información es difícil de determinar. En segundo lugar, se trato de determinar el tamaño de cilindro que generalmente compran los consumidores por medio del precio declarado, sin embargo en muchos casos el precio declarado no coincide con el precio regulado, lo que refleja que en parte los hogares no responden con el precio exacto que pagan, y también que hay comercios que venden a un precio superior al declarado, y por tanto el beneficio no llega al hogar sino que queda con el comerciante. La diferencia entre estos dos no es factible de determinar con la información disponible, por tanto se asume nada más que el beneficio lo recibe el hogar. Finalmente, se necesita conocer con cierta precisión el verdadero costo del gas, para aproximarse se

Análisis de incidencia del beneficio del subsidio de gas en los hogares por grupos de ingreso y área

Clasificación de grupos

Ingreso per capita promedio

Mediana del ingreso per capita

Porcentaje de Hogares que

reciben el beneficio

Subsidio anual para el grupo (millones

US$)

Destino del Subsidio por

Grupo (%)Subsidio promedio

por año US$ 1_/

Promedio de Incidencia Relativa

(% del ingreso)Por quintiles de ingresos per cápita:

1 28 29 30.2 9.27 10.97 104.85 9.92 60 60 53.9 16.02 18.95 104.69 3.63 92 92 62.3 18.59 21.99 104.78 2.64 144 141 66.5 20.07 23.75 106.21 1.85 383 280 66.2 20.58 24.35 109.37 1.1

Por situación de pobreza:Probres Extremos 19 20 28 4.52 5.34 103.07 14.6Pobres Relativos 51 49 50 17.75 21.00 104.38 4.1No Pobres 193 132 62 62.26 73.66 106.96 1.9Por área:Urbana 173 114 66 65.62 77.64 105.53 2.7

AMSS 205 131 68 29.46 34.85 104.91 2.4Rural 78 57 36 18.90 22.36 108.57 4.3

Total 141 91 56 84.53 100.00 106.19 3.0Fuente: Elaboración propia con base a EHPM 2007.Nota: Se calcula a partir del gasto del hogar en consumo de gas por mes, y se asume que el subsidio esde 65% del costo de mercado del gas licuado. Según el Ministerio de Hacienda el subsidio en 2007ascendió a US$108.5 millones, que es mayor a la estimación reportada por los hogares. La diferencia se debe en partea que existen usuarios que no son hogares (negocios) y al contrabando a Honduras y Guatemala que tienenun precio al consumidor bastante mayor al de El Salvador.1_/ Se calcula el promedio únicamente del grupo que se beneficia del subsidio.

32

ha tomó como referencia el promedio de los cuatro países centroamericanos y se estimó que el subsidio recibido en El Salvador es cercano al 65% del costo total del producto.

El subsidio al gas licuado en 2007 llegó únicamente al 56% de los hogares salvadoreños, dejando sin beneficio el 44% de la población; tiene un sesgo a favor de los quintiles de mayores ingresos, dado que el 66% de los hogares en los dos quintiles superiores reciben el beneficio, mientras que en el quintil de menores ingresos sólo se beneficia el 30% de los hogares (ver tercera columna en Cuadro 4). También se puede conocer la distribución del subsidio por condición de pobreza de ingreso o por zona del país. Solamente el 28% de los hogares en pobreza extrema reciben el beneficio, quedando excluidos el 72%, mientras que de los hogares en pobreza relativa, 50% son receptores del subsidio, y en los no pobres el 62%. También, se observa que el subsidio tiene un sesgo urbano, dado que el 66% de los hogares urbanos se benefician del subsidio, concentrándose aún más en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), con 68%, mientras que los rurales solamente el 36% lo reciben.

Cuando se suma el subsidio a todos los hogares, también se observa que al quintil de menores ingresos le corresponden únicamente US$9.3 millones, mientras que el quintil de mayores ingresos estaría recibiendo un poco más de US$20.6 millones. El área urbana recibe el 77.6% de los desembolsos por el subsidio, quedando únicamente 22.4% para el área rural; y los pobres extremos reciben únicamente el 5.24% de la erogación total de subsidios que reciben los hogares, que es de US$84.5 millones según estos cálculos. El monto total además que puede diferir del monto desembolsado por el gobierno debido a errores en la estimación, es diferente porque no solamente los hogares compran gas, sino también el comercio, y una parte del subsidio se fuga del país por los puntos ciegos en las fronteras a través de contrabando. En tal sentido la discrepancia no está fuera de una proporción plausible.

Aunque el grupo de excluidos del beneficio es bastante alto, especialmente entre los segmentos más pobres de la población, y entre los hogares rurales, un análisis del impacto relativo del beneficio para aquellos que sí lo reciben muestran que el impacto distributivo neto es positivo. En este sentido, entre los hogares que reciben el beneficio, el promedio anual es aproximadamente a US$106.19 por año, equivalente a 3.7% del PIB per cápita de 2007, que fue de US$2,867.4 según el Banco Central de Reserva. El beneficio promedio se mantiene igual en todos los grupos de beneficiarios, sin embargo representa una proporción mayor del ingreso entre los hogares más pobres. Por ejemplo, para los hogares en pobreza extrema, el beneficio promedio representa el 14.6% de sus ingresos, para los pobres relativos el 4.1%, mientras que para los no pobres representan solamente un 1.9% de sus ingresos. Cuando se calculan diversos índices para medir la desigualdad del ingresos antes del subsidio, y de un ingreso imputado después del subsidio, donde se suma el subsidio al ingreso del hogar como

33

una medida del beneficio, se encuentra que la distribución del ingreso mejora levemente (ver cuadro 5). El resultado se comprende en tanto que la ayuda recibida es proporcionalmente mayor para los hogares pobres que la reciben, sin embargo, el número de excluidos del beneficio es extremadamente alto.

CUADRO No. 5

A manera de conclusión, el subsidio del gas se concentra en los hogares de mayores ingresos, las zonas urbanas y entre los no pobres. Por tanto, si se pretende que el gasto público ayude y amplíe las oportunidades de los más vulnerables de la sociedad, cabe preguntarse si este tipo de políticas son las que mejor cumplen con este objetivo. Como se demuestra más abajo, y en estudios internacionales, existen alternativas de gasto público, que pueden tener un impacto mayor en los grupos objetivos.

3.2. Gasto en pensiones

La política de pensiones es discutida frecuentemente en el ámbito del debate público, sin embargo, se tiene poco conocimiento del impacto distributivo que el gasto público en pensiones tiene sobre los individuos. En muchos casos se ignora que es uno de los gastos menos equitativos entre los diferentes rubros del presupuesto. Por ejemplo, Lora (2007) sostiene que la ineficiencia del gasto social en América Latina se debe a que el gasto no está concentrado en los grupos de menores ingresos. Es más, este autor sostiene que “el problema se agravará aún más en las décadas siguientes por el incremento en el gasto de pensiones, que es el componente más inequitativo del gasto social” (pág. 39, subrayado nuestro).

Desigualdad antes y despues del subsidio al gas.

Medidas de desigualdad según ingreso per cápitaAntes del subsidio

Después del subsidio diferencia

Desviación media relativa 0.36 0.34 ‐0.01Coeficiente de variación 1.57 1.30 ‐0.27Desviación estándar de los logaritmos 0.92 0.96 0.03Coficiente de Gini 0.50 0.48 ‐0.02Índice de Mehran 0.63 0.62 ‐0.01Índice de Piesch 0.43 0.41 ‐0.02Índice de Kakwani 0.21 0.19 ‐0.01Índice de entropía de Theil 0.50 0.44 ‐0.06Índice de desviación media del logaritmo de Theil 0.43 0.42 ‐0.01Fuente: Cálculos propios.

34

Antes de 1998 en El Salvador funcionaba el sistema de pensiones funcionaba bajo un esquema de reparto con beneficios definidos, donde los fondos recaudados por los trabajadores cotizantes activos, financiaban las pensiones de los jubilados afiliados al sistema. El mecanismo no era viable en tanto que los beneficios ofrecidos excedían los flujos futuros del sistema, y eventualmente entraría en banca rota o tendría que ser financiado con los fondos generales del Estado. Para atacar este problema, se reformó el sistema por uno de contribuciones definidas, en el que la cotización del trabajador pasa a formar parte de una cuenta de ahorro individual, la cual es administrada en sus inversiones por una Administradora de Fondos de Pensiones. La dificultad de este tipo de reformas, desde el punto de vista de estabilidad fiscal, es que conlleva un costo de transición elevado que termina siendo financiado por el Estado. Por ejemplo, en El Salvador, en 2005 el gobierno tuvo que desembolsar US$327 millones para pagar el costo de transición (ver Anexo 1).6 Frente a este enorme desembolso, cabe hacerse la pregunta de quiénes se benefician de este gasto, y qué significa la pensión recibido como porcentaje del ingreso de los hogares.

En forma similar al subsidio del gas licuado, la EHPM 2007 contiene en la sección 4, sobre empleo e ingreso, una pregunta sobre ingresos no laborales en los últimos 30 días, cuál es su monto y el número de veces que se recibe por año. El análisis que se hace a continuación no pretende ser exhaustivo en cuanto a la incidencia del beneficio de pensiones, sino que se limita a evaluar el segmento de la población que cumple con el requisito de edad para jubilarse, que es de al menos 55 años para las mujeres y 60 años para los hombres. Se toma el grupo de población objetivo y se cruza con las características del hogar, para conocer la ubicación social de los individuos que reciben el beneficio de las pensiones, provenientes en su gran mayoría del Estado, dado que los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) que están pensionados aún son muy pocos, y aunque son pocos, reciben un componente importante del sector público porque cotizaron la mayor parte de su vida laboral bajo el régimen de pensiones público (SPP).

La mayoría de los beneficiarios de pensiones pertenecen a los grupos de población de mayores ingresos, se encuentran casi todos en las áreas urbanas, no pertenecen a la categoría de hogares pobres, y la proporción de hombres beneficiados es bastante mayor que el de las mujeres (Cuadro No. 6). Por ejemplo, apenas 11.8% de las individuos que cumplen el requisito de edad para jubilarse reciben una pensión. Es decir que el 88.2% de la población objetivo no se beneficia de este componente del presupuesto público. Del grupo de los beneficiados nada más, el 58% son hombres y el 42% mujeres. Más del 90% del los recursos destinados para pensiones los reciben hogares no pobres, y arriba del 95% de los recursos son recibidos por beneficiarios 6 En Trigueros (2007) se encuentran una descripción del proceso de transición y las implicaciones que eso tiene para la sostenibilidad fiscal. También, este costo se toma en cuenta en la sección 2 de este informe.

35

urbanos. Aproximadamente el 70% de los recursos de pensiones los reciben individuos que pertenecen el 20% con mayores ingresos del país.7

CUADRO No. 6

Las diferencias entre hombres y mujeres son considerables. Por ejemplo, mientras que el 18.1% de los hombres que cumplen el requisito de edad se benefician de una pensión, en el caso de las mujeres el porcentaje se solamente de 8.3%; es decir menos de la mitad. Las diferencias son aún mayores en las áreas rurales o en los hogares con bajos niveles de pobreza, donde las mujeres prácticamente no se benefician de una pensión; menos del 1% en los hogares pobres y menos de 1% en los hogares rurales (cuadro 6). En esta misma línea, la pensión promedio de los hombres es de US$241.5, mientras que para las mujeres es de US$212.1 (cuadro 7). Estas diferencias se debe en parte a la realidad del mercado laboral, donde la mujer tiende por lo general a participar menor, recibe un salario más bajo y participa más en actividades informales en comparación con los hombres. Igualmente, en la áreas rurales la informalidad prevalece más que en las áreas urbanas.

Sin embargo, algo similar a lo que ocurre con el subsidio al gas licuado, cuando se analiza el impacto del beneficio en relación al ingreso del hogar, resulta que la participación de la pensión individual como porcentaje del ingreso familiar es mayor en

7 El nivel de pobreza se estima a partir de los ingresos totales del hogar, es decir que incluyen las pensiones. Resulta difícil hacer estimaciones antes y después de la recepción de los ingresos, pues muchos hogares sin tener en cuenta la pensión caen en pobreza, y al sumar la pensión ya no están en pobreza. Es decir que el gasto es favorable para los que reciben el beneficio.

Análisis de incidencia del beneficio de pensiones en hogares por grupos de ingreso y área

Clasificación de grupos

Porcentaje de Hombres de

60 años o más que reciben el

beneficio

Porcentaje de Mujeres de 55

años o más que reciben el beneficio

Porcentaje de beneficiarios en población que

cumple edad para jubilarse

Pensión hombres por

grupo (millones

US$)

Destino de la pensión de

hombres por grupo (%)

Pensión mujeres por

grupo (millones US$)

Destino de la pensión de

mujeres por grupo (%)

Pensión hombres y

mujeres por grupo

(millones US$)

Destino de la pensión de

mujeres por grupo (%)

Por quintiles de ingresos per cápita del hogar:1 2.6 0.1 1.1 1.14 0.9 0.09 0.1 1.24 0.52 9.8 1.1 4.3 8.12 6.2 1.09 1.1 9.21 4.13 16.0 5.3 9.0 15.07 11.5 8.39 8.8 23.46 10.44 26.8 9.7 16.1 31.33 24.0 15.23 16.0 46.56 20.65 41.0 25.4 30.3 74.92 57.4 70.46 74.0 145.38 64.4

Por situación de pobreza:Probres Extremos 3.3 0.1 1.3 1 0.4 0.07 0.1 0.60 0.3Pobres Relativos 8.3 0.9 3.5 8 6.2 1.12 1.2 9.25 4.1No Pobres 24.3 12.5 16.7 122 93.4 94.07 98.8 215.99 95.6Por área:Urbana 26.5 11.5 16.4 119.27 91.3 93.02 97.6 212.29 94.0

AMSS 38.4 17.2 24.0 67.34 51.6 46.91 49.2 114.25 50.6Rural 4.7 0.8 2.5 11.31 8.7 2.24 2.4 13.55 6.0

Total 18.1 8.3 11.8 130.58 100.0 95.26 100.0 225.84 100.0Fuente: Elaboración propia con base a EHPM 2007.Nota: La encuesta no especifica si el afiliado recibe una pensión del sistema público (ISSS, INPEP o IPSFA) o del sistemaprivado (AFP). Sin embargo la gran mayoría de jubilados hasta la fecha pertenecen al sistema público, por tanto se asumeque la cantidad declarada proviene de los recursos públicos.Los cálculos corresponden a hombres y mujeres que cumplen la edad de jubilación nada más.

36

hogares más pobres (quintiles más bajos, o pobres extremos y relativos) y hogares rurales. En el quintil más bajo la pensión representa entre 56% y 69.6% del ingreso familiar, y en los hogares rurales entre el 38.5% y el 52.6%. En cambio, en zonas más afluentes, como en el AMSS, la pensión representa entre el 32.4% y el 47%.3 del ingreso familiar; aunque es menor, es una proporción alta para el grupo privilegiado que recibe el beneficio.

Este resultado, es un argumento más a favor de la reforma que comenzó en 1998, ya que esta eventualmente trasladará la responsabilidad del financiamiento durante la edad de jubilación al individuo—salvo en el caso del a pensión mínima garantizada por el Estado--. Era necesario que de alguna manera es Estado se liberara de la obligación de atender las necesidades de jubilación del grupo más privilegiado de la sociedad, que ha gozado de un trabajo estable y formal a lo largo de su vida laboral, para poder cumplir con los requisitos de jubilación. De esta forma, en la medida que se liberan los recursos, el Estado puede destinarlos para atender las necesidades de los grupos de población en edad de jubilación y que tienen mayor necesidad.

CUADRO 7

Análisis de incidencia del beneficio de pensiones en hogares por grupos de ingreso y área (se

Clasificación de grupos

Pensión promedio hombres

Pensión promedio mujeres

Pensión HOMBRES porcentaje

ingreso familiar

Pensión MUJERES

porcentaje ingreso familiar

Por quintiles de ingresos per cápita del hogar:1 65.5 82.0 56.0 60.62 137.8 94.8 51.1 50.13 155.8 138.5 50.7 44.44 195.4 157.0 49.3 43.75 361.2 252.6 41.1 32.0

Por situación de pobreza:Probres Extremos 46.8 82.9 56.9 48.2Pobres Relativos 137.4 102.3 49.3 47.6No Pobres 259.3 215.1 46.3 36.4Por área:Urbana 245.1 213.5 46.2 36.7

AMSS 251.0 183.2 47.3 32.4Rural 208.5 166.8 52.6 38.5

Total 241.5 212.1 46.8 36.7Fuente: Elaboración propia con base a EHPM 2007.Nota: La encuesta no especifica si el afiliado recibe una pensión del sistema público (ISSS, INPEP o IPSFA) o del sistemaprivado (AFP). Sin embargo la gran mayoría de jubilados hasta la fecha pertenecen al sistema público, por tanto se asumeque la cantidad declarada proviene de los recursos públicos.Los cálculos corresponden a hombres y mujeres que cumplen la edad de jubilación nada más.

37

El análisis también sugiere que las políticas de aumento de la pensión mínima garantizada no son recomendables desde el punto de vista de la equidad. Si bien, para el individuo que recibe una pensión mínima—US$119.70 para vejez e invalidez y US$83.79 para invalidez parcial en el ejercicio fiscal 2007 y 20088--, puede haber una urgencia por un incremento de la misma dado que considera no es suficiente para cubrir sus necesidades, también, se debe preguntar, por qué mejor el Estado no busca ayudar al 88% que no se beneficia de ninguna pensión, ni tampoco de un seguro de salud. Normalmente los pensionados están afiliados al sistema de salud a través de lnstituto Salvadoreño de la Seguridad Social (ISSS), y por tanto su beneficio es aún mayor que el monto reflejado de la pensión. Lo que el país necesita, bajo un esquema de políticas de protección social, una política de atención a la vejez, que contemple varios aspectos, como la nutrición, salud y vivienda de las personas que superan cierto nivel de edad.

3.3. Gasto en educación parvularia, básica, secundaria y superior

Con primer paso para estimar la incidencia del beneficio de educación se calculó por grupos de hogares los niños y niñas que atendían escuelas oficiales por nivel educativo en un rango de edades que correspondiera al nivel. Así, para parvulario se consideró la edad objetivo entre 3 y 5 años, para educación básica entre 6 y 15 años, para educación media entre 16 y 18 años y para educación superior entre 17 y 25 años. En general se observa que los diversos componentes de gasto en educación benefician a diferentes grupos de la población (cuadro 8).

CUADRO No. 8

8 Decreto Legislativo No. 160, Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2007, Diario Oficial, Tomo No. 373, número 240. Decreto Legislativo No. 507, Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero fiscal 2008, Diario Oficial, Tomo No. 377, número 239.

Beneficiarios del gasto público en educación por nivel educativoNivelGrupo Número de % del grupo Distribución Número % del grupo Distribución Número % del grupo Distribución Número % del grupo Distribución Por quintiles de ingresos per cápita del hogar:

1 20,153 18.1 26.3 336,579 74.4 34.7 16,322 17.8 18.5 1,607 0.9 3.62 20,126 24.6 26.2 271,790 76.9 28.1 21,877 23.8 24.7 4,421 2.1 9.83 15,823 24.1 20.6 183,031 69.1 18.9 21,092 27.9 23.8 9,876 4.9 22.04 13,149 28.4 17.1 124,440 62.9 12.8 19,724 28.8 22.3 13,885 7.4 30.95 7,445 21.0 9.7 53,104 40.4 5.5 9,450 21.9 10.7 15,198 10.5 33.8

Por situación de pobreza:Probres Extremos 10,496 16.5 13.7 167,770 72.0 17.3 8,144 18.1 9.2 680 0.7 1.5Pobres Relativos 23,101 22.2 30.1 350,215 75.8 36.1 24,224 22.6 27.4 4,441 1.9 9.9No Pobres 43,099 25.0 56.2 450,959 64.0 46.5 56,097 25.7 63.4 39,866 6.7 88.6Por área:Urbana 46,474 23.7 60.6 501,606 63.8 51.8 57,500 26.8 65.0 40,003 6.9 88.9Rural 30,222 20.9 39.4 467,338 76.1 48.2 30,965 19.8 35.0 4,984 1.4 11.1

Total 76,696 22.5 100.0 968,944 69.2 100.0 88,465 23.8 100.0 44,987 4.9 100.0

Fuente: Elaboración propia con base a EHPM

parvularia (3‐5) basica (6‐15) media (16‐18) superior (17‐25)

38

El gasto en parvularia solamente beneficia al 22.5% de la población, por lo cual es uno de los grandes retos de la política educativa. Sin embargo, su distribución es proporcionalmente mayor en los hogares de ingresos más bajos, y en este sentido, es un gasto que al aumentarse cumpliría mejor con los objetivos de creación de oportunidades para los hogares más pobres, en contraste con el gasto en subsidio de gas o en pensiones. Por ejemplo, el 20% más pobre, tiene el 26.3% del total de beneficiados por este tipo de gasto.

El gasto público en educación básica tiene un comportamiento similar, pero defiere en el sentido que la cobertura es mucho mayor que el de parvularia, ya que casi el 70% de la población objetivo se estaría beneficiando de este gasto. De el 30% remanente, un grupo envía a sus hijos a escuelas privadas, pero otro grupo, principalmente en los hogares más pobres, los niveles de asistencia a la escuela pueden ser bajos. Sin embargo, en cuanto a la distribución del gasto, la mayor parte de los beneficiarios se encuentra en los quintiles de menores ingresos; por tanto, es un gasto con un alto potencial redistributivo para la sociedad, además de los impactos de mediano y largo plazo que puede tener sobre la población. Dado que son grupos más vulnerables de la sociedad los que se benefician de este servicio público, invertir en la calidad del mismo es una gran contribución a la eficiencia y equidad en el gasto público.

El gasto público en educación media también tiene una cobertura baja sobre la población, como en el caso de la educación parvularia, pero su distribución tiene la forma de una U invertida, en el sentido que el 20% más pobre y el 20% más rico tienen una baja participación en el porcentaje de población beneficiada, mientras que los quintiles intermedios comparten alrededor del 24% de los beneficiarios cada uno. El reto sería aumentar la participación en el quintil de menores ingresos, ya que son los que menos posibilidad tienen para enviar a sus hijos a las escuelas privadas. En este tipo de programa quizás sea necesario el aporte de un estímulo a la demanda en los hogares más pobres, como transferencias condicionadas, becas o subsidio a la educación.

Finalmente, el gasto público en educación superior tiene un alcance limitado, ya que llega solamente a 4.9% de la población meta de 17 a 25 años. Sin embargo, la distribución de los beneficiarios contrasta drásticamente con los otros rubros del gasto en educación. Los dos bloque de 20% de los hogares con mayores ingresos, quintiles 4 y 5, tienen una proporción mayor de los beneficiarios, 30.9% y 33.8% respectivamente, mostrando que es un gasto de carácter regresivo.

El gráfico 3 compara la distribución de los beneficiarios del gasto público de cada uno de los niveles educativos, claramente los gastos en educación parvularia y básica son progresivos, beneficiando a más estudiantes de los hogares más pobres, mientras que el gasto en educación superior es regresivo. Quedaría pendiente cruzar esta

39

información con el tamaño del gasto por rubro, para tener una mejor idea del impacto redistributivo de los diferentes gastos en educación.

40

GRAFICO No. 3

Un segundo paso, sería estimar las proporciones en dólares y en relación al ingreso del hogar, cruzando la información anterior con la información en el Presupuesto 2007 sobre gasto público en educación. En ese año, el presupuesto del Ministerio de Economía ascendió a $512.4 millones, y la información del cuadro no. 9 presenta el detalle de gasto en los niveles de educación parvularia, básica, media y universitaria. Esta última corresponde a la Universidad de El Salvador, que es la única universidad pública en el país. Para el gasto de educación superior no universitaria, se toma el presupuesto de cuatros instituciones que administran centros educativos con fondos estatales y los que consiguen por cuenta propia, pero en la parte inferior del cuadro se suma el presupuesto de dos centros educativos estatales que no pertenecen al ministerio de educación, la Escuela Militar y el Escuela Nacional de Agricultura. Para tener una aproximación mejor al gasto público en educación, y como beneficia a los hogares, también se recomienda asignar una proporción del gasto general de dirección y administración institucional a las diferentes partidas. Por tanto en la segunda columna

1 2 3 4 5

Distribución de beneficiarios de gasto en educación por quintil de ingresos

parvularia (3‐5) basica (6‐15)

media (16‐18) superior (17‐25)

41

se presentan las ponderaciones del presupuesto del MINED excluyendo los gastos de dirección y administración, y en la tercera columna se presenta el gasto ajustado.

Cuadro No. 9

Posteriormente, se la EHPM 2007 se sustrae el total de respondientes que afirmaron estar en una institución oficial en los diversos niveles educativos, utilizando los factores de expansión que tienen en cuenta el nuevo censo de población de 2007. Estos totales se presentan en la cuarta columna, y en la quinta se presenta la estimación del gasto promedio por estudiante en cada nivel educativo. Estas cifras no se deben ver como cifras reales del país, sino como parte de un ejercicio que trata de lograr la mayor precisión posible con la información que está disponible. Por ejemplo en el caso de la universidad de El Salvador según la EHPM habría 51,485 estudiantes matriculados; sin embargo cuando uno examina las cifras reportadas por el MINED es de 36,416 en 2006 teniendo en cuenta la sede central y los centros regionales. Esta discrepancia es normal ya que a estos niveles de desagregación los márgenes de error estadísticos son bastante altos. En tal sentido, el promedio imputado por estudiante para educación superior universitaria es bastante mayor en la realidad comparado con los que muestra el cuadro, sin embargo a la hora de distribuir el beneficio por grupos agregados el total deberá ser igual o similar al gasto agregado del MINED y centros educativos incluidos en el cálculo.

Finalmente este monto se imputa a cada uno de los beneficiarios reportados en cada nivel educativo, como una medición en dólares del beneficio estatal recibido por el

Ramo de Educación: Destino del gasto por unidad presupuestaria

Unidad PresupuestariaPresupuesto

2007

Participación Sin Dirección

AdministrativaPresupuesto

ajustadoInscritos

según EHPM

Gasto promedio

por alumnoDirección y Administración Institucional 19.2Educación Parvularia 40.2 8.2 41.8 143,217 291.64 Eduación Básica 305.0 61.8 316.9 1,042,650 303.90 Educación Media 35.1 7.1 36.5 141,290 258.12 Educación No Formal 2.3 0.5 2.3Apoyo a Instituciones Adscritas y Otras Entidades 79.2 16.1 82.3Superior Universitario 52.7 10.7 54.8 51,485 1,064.43

Universidad de El Salvador 52.5 10.7 54.6Universidad de El Salvador para compensación de becas 0.2 0.0 0.2

Superior No Universitario 3.8 0.8 4.0 Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo "ITCA" y Regionales 3.3 0.7 3.4AGAPE: Instituto Tecnológico de Sonsonate 0.2 0.0 0.2AGAPE: Instituto Tecnológico de Chalatenango 0.2 0.0 0.2FUNDAITI: Instituto Tecnológico de Usulután "ITU" 0.2 0.0 0.2

Otras Partidas del MINED 31.5 6.4 32.7TOTAL MINED 512.4 100.0 512.4

493.2Instituciones educativas públicas fuera del MINEDEscuela Militar Capitán General Gerardo Barrios (2006) 1.1 1.1Escuela Nacional de Agricultura Roberto Quiñónez 1.2 1.2Superior No Universitario TOTAL 6.1 6.3 4,241 1,478.60

Fuente: Ley de Presupuesto 2007. y MINED, Educación Superior en Cifras El Salvador 1997‐2006.Nota: El prespuesto de la Escuela Militar Capitán General Gerardo Barrios corresponde a 2006, por ser la única cifra disponible.

42

servicio prestado por el MINED. No se debe entender como el beneficio económico en sí, pues éste último abarca aspectos como aumentos en el retorno al trabajo para el individuo, y otras externalidades positivas para la sociedad; sino que se debe entender como una incidencia contable directa del beneficio, sin tomar en cuenta los efectos indirectos. El énfasis debe ponerse en la distribución del beneficio.

CUADRO No. 10

En educación parvularia y básica la mayor parte del beneficio en dólares es recibido por los hogares de los dos quintiles de menores ingresos, y el tercer quintil de los hogares recibe aproximadamente un quinto de los mismos. Cerca de la mitad del beneficio los reciben hogares en la categoría de pobres extremos y relativos, y un 45% de los beneficiarios son hogares rurales (Cuadro 10). Por su parte, el beneficio del gasto en educación media se concentra en el 60% de los hogares al centro de la distribución, mientras que el quintil inferior y el superior reciben menos del 20% de este gasto.

En contraste son los tres niveles anteriores de gasto en educación, el gasto en educación superior está sumamente concentrado en los quintiles de mayores ingresos, con participaciones de 31% y 36.6% para los quintiles 4 y 5, y casi en 90% del gasto es percibido por hogares no pobres y urbanos. El quintil intermedio se beneficia con una participación proporcional de 20%, y las participaciones del beneficio del gasto público en educación superior están por debajo del 10% para los hogares en los quintiles más bajos. No obstante, para aquellos hogares que sí reciben el beneficio, el porcentaje de éste con respecto al ingreso familiar es mucho más alto para los hogares pobres, indicando que relativamente la ayuda es mayor en aquellos hogares que más la necesitan, y que el gasto en este tipo de educación podría ser parcialmente compartido por los hogares de mayores ingresos.

Beneficiarios del gasto público en educación por nivel educativoNivel

Grupo

Destino en millones de

US$

Distribución del beneficio

por grupo

beneficio promedio del hogar como

% del ingreso familiar

Destino en millones de

US$

Distribución del beneficio

por grupo

beneficio promedio del hogar como

% del ingreso familiar

Destino en millones de

US$

Distribución del

beneficio por grupo

beneficio promedio del hogar como

% del ingreso familiar

Destino en millones de US$

Distribución del beneficio

por grupo

beneficio promedio del hogar

como % del ingreso familiar

Por quintiles de ingresos per cápita del hogar:1 13.0 31.2 30.0 109.4 34.5 41.8 6.8 18.6 19.9 2.3 3.7 36.82 11.2 26.9 9.1 89.4 28.2 13.2 9.0 24.6 6.4 5.3 8.6 31.43 8.1 19.4 6.2 59.7 18.9 8.0 8.7 23.8 4.4 12.2 20.0 15.64 6.4 15.4 4.2 41.1 13.0 4.6 7.7 21.2 3.0 19.0 31.0 11.45 3.0 7.1 2.4 17.2 5.4 2.5 4.3 11.9 2.8 22.4 36.6 5.5

Por situación de pobreza:Probres Extremos 7.2 17.2 43.8 55 17.3 58.2 3.3 9.1 43.8 1.2 2.0 40.3Pobres Relativos 13.2 31.6 11.3 114 36.1 18.0 10.3 28.1 7.5 5.0 8.3 31.9No Pobres 21.4 51.2 5.4 148 46.6 7.8 22.9 62.8 4.0 54.8 89.7 12.1Por área:Urbana 23 54.6 8.7 164 51.9 14.7 24 66.4 4.4 54.6 89.4 15.6Rural 19 45.4 19.4 152 48.1 27.3 12 33.6 14.0 6.5 10.6 20.8

Total 41.8 100.0 13.5 316.9 100.0 21.0 36.5 100.0 8.4 61.1 100.0 16.2

Fuente: Elaboración propia con base a EHPM

parvularia basica media superior

43

CUADRO 11

El impacto distributivo agregado de estos diferentes niveles de gasto público en educación es función del tamaño del gasto en cada rubro, de quiénes reciben el beneficio y cuánto representa esto para su ingreso familiar. En el cuadro 11 se muestran diversos índices que miden la desigualdad del ingreso de los hogares antes de tomar en cuenta el beneficio del gasto en educación de cada nivel y después. Es claro que la desigualdad del ingreso disminuye con el gasto en educación parvularia, básica y media, mientras que el gasto en educación superior tienen un impacto ambiguo en la distribución del ingreso, dependiendo del indicador. Vale la pena destacar que el impacto más grande del los cuatro proviene del gasto en educación básica, y ello se debe a que se está hablando de un presupuesto ajusta de 316.9 millones, mientras que el de parvularia es de US$41.8 millones; sin embargo, en ambos casos, los dos quintiles de menores ingresos reciben más del 20% (alrededor de 30%) cada uno, por lo que hay una redistribución efectiva, y ello conduce a una reducción inequívoca en el desigualdad del bienestar. El gasto ajustado en educación media, también tiene un impacto bajo en la distribución del ingreso por su bajo monto, US$36.5 millones; sin embargo, el impacto también es bajo porque los hogares del quintil más bajo del ingresos reciben una proporción menor al 20%. El gasto en educación superior no tiene un impacto grande sobre el índice de distribución del ingreso porque también es un gasto relativamente pequeño, US$61.1, y en algunos índices refleja un aumento en la desigualdad porque se concentra en los quintiles de mayores ingresos, pero en otros no aumenta la desigualdad por que el impacto para los hogares de ingreso más bajos que reciben el beneficio es bastante más alto con respecto a su ingreso familiar.

Medidas de desigualdad del ingreso antes y después del gasto público

Medidas de desigualdad según ingreso per cápita

Antes de gasto en

educacióníndice de

desigualdad Dif.índice de

desigualdad Dif.índice de

desigualdad Dif.índice de

desigualdad Dif.Desviación media relativa 0.357 0.356 ‐0.0017 0.344 ‐0.0130 0.356 ‐0.0012 0.357 0.0000Coeficiente de variación 1.568 1.561 ‐0.0062 1.522 ‐0.0455 1.563 ‐0.0051 1.560 ‐0.0077Desviación estándar de los logaritmos 0.923 0.915 ‐0.0078 0.871 ‐0.0520 0.922 ‐0.0010 0.928 0.0046Coficiente de Gini 0.495 0.493 ‐0.0023 0.477 ‐0.0177 0.494 ‐0.0014 0.495 ‐0.0001Índice de Mehran 0.626 0.623 ‐0.0029 0.603 ‐0.0228 0.624 ‐0.0016 0.626 0.0003Índice de Piesch 0.430 0.428 ‐0.0020 0.415 ‐0.0152 0.429 ‐0.0013 0.430 ‐0.0003Índice de Kakwani 0.207 0.205 ‐0.0017 0.194 ‐0.0129 0.206 ‐0.0011 0.206 ‐0.0001Índice de entropía de Theil 0.497 0.493 ‐0.0042 0.467 ‐0.0307 0.495 ‐0.0027 0.496 ‐0.0017Índice de desviación media del logaritmo de Theil 0.429 0.424 ‐0.0048 0.397 ‐0.0321 0.427 ‐0.0020 0.431 0.0017

Fuente: Elaboración propia.

Post gasto en parvularia Post gasto en básica Post gasto en media Post gasto en superior

44

3.4. Gasto en salud

ESTA SECCIÒN SE ESTÀ REDACTANDO. ADJUNTAMOS LOS CUADROS QUE SUS RESULTADOS

De todas las personas que asisten a algún tipo de control de salud, es claro que los hogares de los quintiles más bajos asisten principalmente a los hospitales y clínicas del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). Los que asisten al ISSS pertenecen en general a quintiles más altos porque gozan de empleo formal. En este sentido, mejorar el servicio prestado en clínicas y hospitales de MSPAS tendría un impacto más directo a los sectores más desprotegidos.

Cuadro: Asistencia a algún control de salud por nivel de ingreso percápita.

1 2 3 4 5

MSPAS Hosp. 28.3 23.06 20.98 18.46 9.2 100MSPAS Clinica. 32.13 26.59 19.97 13.99 7.32 100ISSS Hosp. 4.26 9.62 20.84 28.57 36.71 100ISSS Clinica. 5.14 13.8 19.43 25.5 36.12 100Privado 6.55 10.94 15.52 23.72 43.26 100Bienestar Magist. 0 0 11.43 18.03 70.54 100IPSFA 6.17 13.89 13.17 34.16 32.62 100ONGs 10.34 24.44 27.25 28.38 9.6 100Otros 52.72 7.26 5.78 10.32 23.92 100

Total 21.95 20.47 19.72 19.29 18.57 100

Quintiles de Ingreso Per cápita.Adónde asiste Total

45

3.5. Exención de IVA a las medicinas

ESTA SECCIÒN SE ESTÀ REDACTANDO. ADJUNTAMOS LOS CUADROS QUE SUS RESULTADOS.

A partir de la EHPM 2007 se tomó el gasto en medicinas de las personas que presentaron algún tipo de enfermedad. Se calculó que este gasto llegaría a US$58.3 millones (no incluye lo que compran hospitales, clínicas, etc.). El IVA incluido en este gasto es cercano a US$6.7 millones. Lo cual muestra que como política social, la eliminación del IVA a las medicinas tendría un alcance limitado directo en el presupuesto de los hogares. Adicionalmente, la gráfica muestra que quienes más se beneficiarían de esta medida serían los hogares de los quintiles con más altos ingresos, por tanto sería una política de poco impacto sobre los hogares más vulnerables. Lo recomendable, más que perforar el IVA con una excención, es esforzarse por mejorar la calidad de los servicios del MSPAS y ampliar su cobertura.

28

2321

18

9

32

27

20

14

75

14

19

26

36

00005555

10101010151515152020202025252525303030303535353540404040

q1q1q1q1 q2q2q2q2 q3q3q3q3 q4q4q4q4 q5q5q5q5

porc

enta

jepo

rcen

taje

porc

enta

jepo

rcen

taje

Quintiles de Quintiles de Quintiles de Quintiles de ingresoingresoingresoingreso

MSPAS Hosp.MSPAS Hosp.MSPAS Hosp.MSPAS Hosp. MSPAS Clinica.MSPAS Clinica.MSPAS Clinica.MSPAS Clinica.ISSS Hosp.ISSS Hosp.ISSS Hosp.ISSS Hosp. ISSS Clinica.ISSS Clinica.ISSS Clinica.ISSS Clinica.

2007: INCIDENCIA DEL BENEFICIO DEL GASTO EN CONTROL DE SALUD (BENEFICIADOS)

46

1. Resumen de Propuestas

Este informe parte de los principios de política fiscal enunciados en la primera estrategia quinquenal de Fusades en 1988, y reforzados en las siguientes tres: (i) Que el Estado impulse el desarrollo, pero que no estrangule al sector privado; ii) que la política tributaria sea equitativa, neutra y que garantice eficiencia en su administración y control; iii) que la política de gasto pública sea eficiente y eficaz, focalizada hacia objetivos claros, subsidios directos explícitos y de fácil control y concentrada en las actividades que le competen al Estado de acuerdo a su papel subsidiario; y iv) reducir al mínimo las distorsiones macroeconómicas y microeconómicas, y mantener la disciplina en las finanzas públicas.

Se reconoce que en los últimos veinte años El Salvador ha avanzado en una agenda de política fiscal en la dirección planteada por los objetivos anteriores, aunque todavía existe un amplio margen para continuar trabajando en la misma agenda y hacer más eficiente la política fiscal en El Salvador.

El estudio ha hecho una evaluación financiera de la política fiscal y concluye que el manejo macroeconómico de las finanzas públicas en El Salvador ha sido conservador,

11111111 1313131315151515

19191919

42424242

00005555

1010101015151515202020202525252530303030353535354040404045454545

q1q1q1q1 q2q2q2q2 q3q3q3q3 q4q4q4q4 q5q5q5q5

porc

enta

jepo

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taje

porc

enta

jepo

rcen

taje

Quintiles de Quintiles de Quintiles de Quintiles de ingresoingresoingresoingreso

2006: INCIDENCIA DEL BENEFICIO DE EXENCIÓN DE IVA A MEDICINAS (BENEFICIODE US$6.7MM)

Hogares gastan US$58.3MM en medicinas cuando se enferman

47

que el nivel de endeudamiento es moderado, y que en la actualidad la deuda pública mantiene una trayectoria sostenible. En tal sentido se propone:

• Consolidar la situación financiera del sector público y mantener niveles moderados de endeudamiento público. El Salvador, al ser un economía pequeña y abierta, enfrenta constantemente shocks económicos y naturales que adquieren una naturaleza sistémica por ser un país pequeño. En tal sentido, conviene que el sector público goce la holgura adecuada para poder responder rápidamente y con solvencia a este tipo de contingencia. En tal sentido es importante que el gobierno mantenga los esfuerzo por fortalecer su situación financiera.

o Que se mantengan o se mejore la situación actual de trayectoria de la deuda pública, para llegar a una relación de deuda del SPNF sobre el PIB de 30% del PIB.

o Para lograr lo anterior el superávit global primario tiene que ser alrededor de 1% anual, y el déficit global del SPNF no debe superar el 1%.

o El logro de lo anterior requiere de mejorar y afianzar el sistema de recaudación tributaria y focalizar el gasto público a las àreas prioritarias.

o Que cualquier compromiso adicional de gasto público se financie con aumentos en la recaudación tributaria. La historia muestra que en los últimos 18 años en El Salvador la carga tributaria ha aumentado 0.25 puntos del PIB cada año, por tanto se propone como una meta factible, aumentar esta cantidad cada año hasta el año 2014, repartiendo los incrementos en el gasto público en las prioridades que el gobierno determine.

o Asegurar lo más pronto posible los fondos para el refinanciamiento del vencimiento de los bonos de 2011, que suman más de setecientos millones de dólares. La Asamblea Legislativa debe ser más expedita para que el Ministerio de Hacienda pueda realizar la función de gestión de la deuda pública con mayor flexibilidad, siempre y cuando mejore las condiciones de la deuda pública y no incremente su saldo. Los partidos políticos debe llegar a un acuerdo en esta dirección para que no es entrampen este tipo de acciones que traen un beneficio neto a la nación.

• Sobre propuestas de establecer mecanismos de regla fiscal al estilo chileno en El Salvador, habría que evaluar su factibilidad en El Salvador. Cálculos sobre déficit fiscal estructural en El Salvador hechos por el FMI y por Calva y Loo-Kung, muestra que no hay gran diferencia entre el déficit estructural y el déficit corriente, a diferencia de otros países de América

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Latina, donde el déficit estructural se separa fuertemente del déficit corriente por las fluctuaciones en los precios de materias primas que afectan fuertemente los ingresos estatales. En tal sentido, más que el establecimiento de una regla fiscal, que requeriría de la creación de un fondo de estabilización, se piensa que en el momento actual se puede lograr el mismo objetivo manteniendo una tendencia firme de reducción de la deuda pública sobre el PIB.

La evaluación de la incidencia del beneficio del gasto público muestra que la estructura actual del gasto público en El Salvador no concentra sus esfuerzos en las actividades que le corresponden según el papel subsidiario del Estado. De la impresión que ciertos rubros del gasto responden más a la capacidad de cabildeo político de grupos de interés, más que una determinación clara por ayudar a los grupos más vulnerables del país. El subsidio al gas licuado, que ya supera los $100 millones, beneficia proporcionalmente en más del 20% del gasto a los dos quintiles superiores de ingresos de los hogares, es un subsidio principalmente destinado a los hogares urbanos (77.6%), y a los hogares no pobres (73.7%). El gasto público en pensiones, que supera los $300 millones, se destina primordialmente a aquellas personas que gozaron a lo largo de su vida laboral de un empleo formal por un número considerable de años, y en tal sentido beneficia más a los hombres (18.1%) que a las mujeres (8.3), llegan en un 96% a los hogares no pobres, y en 92% a los hogares en áreas urbanas, resultando en uno de los gastos más desiguales de las finanzas públicas. En cambio el gasto en educación, tiene impactos diferentes sobre la desigualdad, dependiendo del nivel de educación a la que se destina. Los gastos en educación parvularia y básica tienen un claro impacto positivo en el logra de ampliación de las oportunidades y mayor equidad social, el gasto público en educación media también mejora la distribución del bienestar, pero con menor impacto que los dos anteriores. En contrate, el gasto en educación superior beneficia en un 88.6% a los no pobres y se concentra el beneficio en 89% en los hogares urbanos.

Estos resultados revelan que existen un alto potencial por el lado del gasto para mejorar considerablemente la equidad de la política fiscal, fijando las prioridades en aquellos programas y políticas que favorecen a los más pobres de la población, y que requieren de un apoyo estatal para poder superar sus condiciones de desventaja. Esto requeriría de una reasignación en las prioridades del gasto público. Para ello se propone:

• Reasignar gasto público de aquellos rubros o políticas públicas que favorecen a miembros de la sociedad que están en capacidad de hacer frente a sus problemas por sus propios medios y fortalecer de esta forma las partidas presupuestarias que amplían las oportunidades a los sectores más vulnerables

49

de la sociedad o aquellos proyectos de inversión que tengan un rendimiento social más alto. Para ello se propone:

o Modificar gradualmente la estrategia actual de subsidios y congelamiento de precios de servicios básicos como gas licuados, agua, electricidad y transporte público, que consumirán cerca de US$400 millones en 2008, y crean distorsiones de información en los precios (como parte de la estrategia 2009-2014, en otro informe se está elaborando un análisis más detallado sobre estos subsidios y las alternativas que existen para focalizar mejor).

o Utilizar los recursos liberados en nuevos programas más focalizados, donde sean factible, y en partidas presupuestarias con mayor impacto redistributivo, como se ha mostrado con los gastos de educación parvularia, básica y media. (Se està evaluando el impacto de los impactos en salud)

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53

ANEXOS

ANEXO 1: SPNF millones US$

Tiene que ir en 2 páginas (archivo Excel)

54

ANEXO 2: SPNF porcentaje del PIB

Tiene que ir en 2 páginas

55

ANEXO 3: Deuda pública (% del PIB)

ANEXO 4: Escenario básico de sostenibilidad (hasta 2014)

DEUDA DEL SECTOR PUBLICOSALDOS AL CIERRE DEL AÑO(Porcentaje del PIB)TRANSACCIONES 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Deuda Pública Total 34.6 36.5 39.8 44.5 47.0 46.1 45.1 44.8 42.4

A- Sector Público 33.3 35.5 39.1 43.8 45.3 44.8 44.0 44.3 42.1I-Sector Público no Financiero 28.2 29.6 33.5 38.6 40.3 40.5 39.7 39.7 36.6 Gobierno Central 25.5 27.0 30.7 35.2 37.2 38.1 37.6 37.5 34.5 Del Cual LETES 0.0 1.1 1.2 1.5 Resto del Gobierno General a/ 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Empresas Públicas no Financieras b/ 2.6 2.5 2.7 3.3 3.0 2.4 2.1 2.1 2.0II-Sector Público Financiero c/ 5.0 5.7 5.4 5.2 5.0 4.3 4.2 4.6 5.5

B- Banco Central de Reserva 1.3 1.2 0.9 0.7 1.7 1.3 1.1 0.5 0.3Deuda Externa Pública Total 22.4 21.6 22.8 27.9 31.2 30.2 29.2 30.5 26.7

A- Sector Público 21.1 20.4 21.9 27.2 29.4 29.0 28.0 30.0 26.4I-Sector Público no Financiero 20.6 20.0 21.6 27.0 28.9 28.6 27.1 28.9 25.9 Gobierno Central 18.1 17.6 19.1 24.2 26.2 26.2 25.0 26.8 23.9 Resto del Gobierno General 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Empresas Públicas no Financieras 2.6 2.4 2.6 2.8 2.7 2.3 2.1 2.1 2.0II-Sector Público Financiero 0.4 0.4 0.3 0.2 0.5 0.4 0.9 1.1 0.5

B- Banco Central de Reserva 1.3 1.2 0.9 0.7 1.7 1.3 1.1 0.5 0.3Deuda Interna Pública Total 12.2 14.9 17.0 16.6 15.9 15.9 16.0 14.3 15.7

A- Sector Público 12.2 15.1 17.0 16.6 15.9 15.9 16.0 14.3 15.7I-Sector Público no Financiero 7.6 9.6 11.9 11.6 11.4 12.0 12.7 10.7 10.6 Gobierno Central 7.5 9.4 11.7 11.1 11.0 11.8 12.6 10.7 10.6 Resto del Gobierno General 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 Empresas Públicas no Financieras 0.0 0.1 0.1 0.5 0.3 0.1 0.0 0.0 0.0II-Sector Público Financiero 4.6 5.4 5.1 5.0 4.5 3.9 3.3 3.6 5.0

Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador, Departamento de Finanzasa/ Comprende ISSS, Gobierno Municipales y otras descentralizadas 39.3 42.1 41.8 40.9 40.2 36.9b/ Incluye ANDA, CEL, CEPA, y Loteria Nacional de Beneficienciac/ Comprende BMI, Banco de Fomento , FSV, INPEP, y Consejo Salvadoreño del Café 91 319(*) Incluye al BCR 18,653.6 20,372.6

0.5 1.6

ESCENARIO BÁSICODEUDA Y SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO % del PIB

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

I. Ingresos y Donaciones 15.5 16.2 16.3 16.3 17.2 17.1 17.2 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4 17.4Tributarios 11.2 11.5 11.5 12.5 13.3 13.4 13.3 13.5 13.5 13.5 13.5 13.5 13.5Otros 4.4 4.7 4.8 3.8 3.8 3.7 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9

II. Gastos (Sin Intereses ni S.S) 17.1 16.2 14.8 15.2 15.8 14.9 15.6 15.7 15.7 15.7 15.7 15.7 15.7

Gastos del MSPAS 1.5 1.5 1.5 1.6 1.7 1.7 1.6 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7

Gasto en educación 3.3 3.1 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0Gasto en capital 4.9 3.7 2.3 2.8 3.1 2.8 2.7 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0Otros gastos 7.4 8.0 8.1 7.8 8.2 7.6 8.5 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0

III. Seguridad Social 1.1 1.7 1.8 1.9 1.9 1.6 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 0.9 1.0

IV. Intereses 1.7 2.0 2.1 2.2 2.4 2.5 2.0 1.9 1.8 1.8 1.7 1.7 1.6 V. Superávit Global Primario -2.7 -1.7 -0.3 -0.8 -0.5 0.7 1.1 1.1 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 VI. Superávit Global -4.4 -3.7 -2.4 -3.0 -2.9 -1.8 -0.9 -0.8 -0.9 -0.9 -0.9 -1.0 -1.0

VII. Deuda 39.3 42.1 41.8 40.9 40.7 38.4 35.8 34.6 33.4 32.2 31.2 30.2 29.4

Crecimiento PIB nominal: 8.05% en 2005, 9.3% en 2006, 9.2% en 2007 . Para 2008 se estima que sera de 10%, 6% en 2008, y 6.5% en adelante.Tasa de interés: 5.68% de 2007 en adelante, que es el promedio entre 2001 y 2006. Gasto de Capital: 2007 es de 2.8% según ejecución, y se espera de 2.7% en 2008. De 2009 en adelante se fija meta de 3.0% del PIB.Gasto de MINED y MSPAS se ponen como meta en 3% y 1.7% respectivamente.En 2008 se espera un aumento de los subsidios, por tanto otros gastos sube a 8.5%.

En 2007 la carga tributaria fue 13.4% preliminar. Se asume que en 2008 la carga tributaria baja a 13.3 teniendo en cuenta el desempeño hasta el mes de julio y que de 2009 en adelante se logra super a 13.5

56

ANEXO 5: Escenario Alternativo I

ANEXO 6: Escenario Alternativo II

ESCENARIO ALTERNATIVO I: CRECEN GRADUALMENTE CARGA TRIBUTARIA Y GASTO EN EDUCACIÓN Y SALUD.DEUDA Y SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO % del PIB

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

I. Ingresos y Donaciones 15.5 16.2 16.3 16.3 17.2 17.1 17.2 17.4 17.7 17.9 18.2 18.4 18.7

Tributarios 11.2 11.5 11.5 12.5 13.3 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Otros 4.4 4.7 4.8 3.8 3.8 3.7 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9

II. Gastos (Sin Intereses ni S.S) 17.1 16.2 14.8 15.2 15.8 14.9 15.6 15.7 15.9 16.1 16.3 16.5 16.7

Gastos del MSPAS 1.5 1.5 1.5 1.6 1.7 1.7 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 2.1 2.2Gasto en educación 3.3 3.1 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8 3.0 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5Gasto en capital 4.9 3.7 2.3 2.8 3.1 2.8 2.7 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Otros gastos 7.4 8.0 8.1 7.8 8.2 7.6 8.5 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0

III. Seguridad Social 1.1 1.7 1.8 1.9 1.9 1.6 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 0.9 1.0 IV. Intereses 1.7 2.0 2.1 2.2 2.4 2.5 2.0 1.9 1.8 1.8 1.7 1.6 1.6

V. Superávit Global Primario -2.7 -1.7 -0.3 -0.8 -0.5 0.7 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9 VI. Superávit Global -4.4 -3.7 -2.4 -3.0 -2.9 -1.8 -0.9 -0.8 -0.8 -0.7 -0.7 -0.7 -0.6 VII. Deuda 39.3 42.1 41.8 40.9 40.7 38.4 35.8 34.6 33.2 31.9 30.7 29.5 28.3

Crecimiento PIB nominal: 8.05% en 2005, 9.3% en 2006, 9.2% en 2007 . Para 2008 se estima que sera de 10%, 6% en 2008, y 6.5% en adelante.Tasa de interés: 5.68% de 2006 en adelante, que es el promedio entre 2000 y 2006. Gasto de Capital: 2007 es de 2.8% según ejecución, y se espera de 2.7% en 2008. De 2009 en adelante se fija meta de 3.0% del PIB.Gasto de MINED y MSPAS según presupuesto crecen 0.1 puntos del PIB cada año hasta 2014.

En 2007 la carga tributaria fue 13.4% preliminar, se estima que 2008 será de 13.3%. Se asume que esfuerzos fiscales reditúan 0.25 puntos del PIB por año hasta 2014.

ESCENARIO ALTERNATIVO II: CRECE GRADUALMENTE CARGA TRIBUTARIA PERO SE MODERA INCREMENTOS EN GASTO SOCIAL.DEUDA Y SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO % del PIB

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

I. Ingresos y Donaciones 15.5 16.2 16.3 16.3 17.2 17.1 17.2 17.4 17.7 17.9 18.2 18.4 18.7

Tributarios 11.2 11.5 11.5 12.5 13.3 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Otros 4.4 4.7 4.8 3.8 3.8 3.7 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9

II. Gastos (Sin Intereses ni S.S) 17.1 16.2 14.8 15.2 15.8 14.9 15.6 15.7 15.8 15.9 16.0 16.1 16.2

Gastos del MSPAS 1.5 1.5 1.5 1.6 1.7 1.7 1.6 1.7 1.8 1.8 1.9 1.9 2.0Gasto en educación 3.3 3.1 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8 3.0 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3Gasto en capital 4.9 3.7 2.3 2.8 3.1 2.8 2.7 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Otros gastos 7.4 8.0 8.1 7.8 8.2 7.6 8.5 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0

III. Seguridad Social 1.1 1.7 1.8 1.9 1.9 1.6 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 0.9 1.0 IV. Intereses 1.7 2.0 2.1 2.2 2.4 2.5 2.0 1.9 1.8 1.8 1.7 1.6 1.5

V. Superávit Global Primario -2.7 -1.7 -0.3 -0.8 -0.5 0.7 1.1 1.1 1.2 1.2 1.3 1.4 1.4 VI. Superávit Global -4.4 -3.7 -2.4 -3.0 -2.9 -1.8 -0.9 -0.8 -0.7 -0.5 -0.4 -0.2 -0.1 VII. Deuda 39.3 42.1 41.8 40.9 40.7 38.4 35.8 34.6 33.1 31.6 30.1 28.5 26.9

Crecimiento PIB nominal: 8.05% en 2005, 9.3% en 2006, 9.2% en 2007 . Para 2008 se estima que sera de 10%, 6% en 2008, y 6.5% en adelante.Tasa de interés: 5.68% de 2006 en adelante, que es el promedio entre 2000 y 2006. Gasto de Capital: 2007 es de 2.8% según ejecución, y se espera de 2.7% en 2008. De 2009 en adelante se fija meta de 3.0% del PIB.Gasto de MINED y MSPAS según presupuesto crecen 0.05 puntos del PIB cada año hasta 2014.

En 2007 la carga tributaria fue 13.4% preliminar, se estima que 2008 será de 13.3%. Se asume que esfuerzos fiscales reditúan 0.25 puntos del PIB por año hasta 2014.

57

ANEXO 7: Escenario Alternativo III

ESCENARIO ALTERNATIVO III: IGUAL AL ANTERIOR PERO SUBE CRECIMIENTO.DEUDA Y SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO % del PIB

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

I. Ingresos y Donaciones 15.5 16.2 16.3 16.3 17.2 17.1 17.2 17.4 17.7 17.9 18.2 18.4 18.7

Tributarios 11.2 11.5 11.5 12.5 13.3 13.4 13.3 13.6 13.8 14.1 14.3 14.6 14.8Otros 4.4 4.7 4.8 3.8 3.8 3.7 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9

II. Gastos (Sin Intereses ni S.S) 17.1 16.2 14.8 15.2 15.8 14.9 15.6 15.7 15.8 15.9 16.0 16.1 16.2

Gastos del MSPAS 1.5 1.5 1.5 1.6 1.7 1.7 1.6 1.7 1.9 2.0 2.2 2.3 2.5Gasto en educación 3.3 3.1 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8 3.0 3.2 3.3 3.5 3.6 3.8Gasto en capital 4.9 3.7 2.3 2.8 3.1 2.8 2.7 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Otros gastos 7.4 8.0 8.1 7.8 8.2 7.6 8.5 8.0 7.8 7.6 7.4 7.2 7.0

III. Seguridad Social 1.1 1.7 1.8 1.9 1.9 1.6 0.5 0.6 0.7 0.8 0.8 0.9 1.0 IV. Intereses 1.7 2.0 2.1 2.2 2.4 2.5 2.0 1.9 1.8 1.7 1.6 1.5 1.4

V. Superávit Global Primario -2.7 -1.7 -0.3 -0.8 -0.5 0.7 1.1 1.1 1.2 1.2 1.3 1.4 1.5 VI. Superávit Global -4.4 -3.7 -2.4 -3.0 -2.9 -1.8 -0.9 -0.8 -0.6 -0.5 -0.3 -0.1 0.0 VII. Deuda 39.3 42.1 41.8 40.9 40.7 38.4 35.8 34.4 32.7 30.8 29.0 27.1 25.2

Crecimiento PIB nominal: 8.05% en 2005, 9.3% en 2006, 9.2% en 2007 . Para 2008 se estima que sera de 10%, 6.5% en 2008, y 7.5% en adelante.Tasa de interés: 5.68% de 2006 en adelante, que es el promedio entre 2000 y 2006. Gasto de Capital: 2007 es de 2.8% según ejecución, y se espera de 2.7% en 2008. De 2009 en adelante se fija meta de 3.0% del PIB.Gasto de MINED y MSPAS según presupuesto crecen 0.05 puntos del PIB cada año hasta 2014.

En 2007 la carga tributaria fue 13.4% preliminar, se estima que 2008 será de 13.3%. Se asume que esfuerzos fiscales reditúan 0.25 puntos del PIB por año hasta 2014.