El amigo americano - Charles Powell · Por su parte, Mar Esteban ha soporta- ... esposa Emily, a...

charles powell

El amigo americanoEspaa y Estados Unidos:

de la dictadura a la democracia

A la memoria de mi padre

Arthur F. Powell(1924-2009)

Per ardua ad astra

ndice

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Nota sobre las fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Captulo 1. La administracin Nixon y Espaa: los inicios . . . . . . . 37Nixon y Kissinger: un tndem muy especial . . . . . . . . . . . . . 38El legado de la administracin Johnson. . . . . . . . . . . . . . . . . 521969: un ao de transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67La llegada del embajador Hill y el cese

de Castiella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Captulo 2. El convenio de amistad y cooperacin de 1970 y su legado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Kissinger y el Consejo de Seguridad Nacional

se ocupan de Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90Lpez Bravo impulsa el Convenio de Amistad

y Cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Bienvenido, Mr. Nixon!. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119Preparando la sucesin: los prncipes de Espaa

en Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Captulo 3. Del convenio de 1970 al caso Watergate . . . . . . . . . . . 136Aos de relativa tranquilidad: 1971-1972. . . . . . . . . . . . . . . 137

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La Guerra del Yom Kippur y la relacin bilateral . . . . . . . . . 149El Gobierno de Arias Navarro con Portugal y Chipre

de trasfondo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170La Declaracin conjunta de Principios de 1974. . . . . . . . . . . 180

Captulo 4. La administracin Ford y la Espaa tardofranquista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188La administracin Ford encauza su relacin

con Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193La renovacin del convenio de 1970 se complica . . . . . . . . . 205El amigo americano al rescate? Ford y Kissinger

en la OTAN y en Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213Las negociaciones sobre las bases: hacia un enlace

totalmente inesperado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Captulo 5. Estados Unidos y la agona del franquismo: del Sahara a la crisis fi nal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242La administracin Ford y la crisis del Sahara:

neutral o cmplice de Marruecos? . . . . . . . . . . . . . . . . . 243La Marcha Verde eleva la temperatura . . . . . . . . . . . . . . . 264Anticiparse al cambio: la embajada norteamericana

ampla sus contactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282Los ltimos compases del franquismo: la recta fi nal . . . . . . . 292

Captulo 6. Washington y el primer gobierno de la monarqua . . . 301Washington y Madrid reanudan las negociaciones . . . . . . . . 304La ltima visita de Kissinger a Espaa como secretario

de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321La misin espaola del senador Claiborne Pell . . . . . . . . . . . 329La administracin Ford se preocupa por Espaa. . . . . . . . . . 334Stabler reconsidera la poltica estadounidense

hacia Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340La difcil ratifi cacin del Tratado de Amistad

y Cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357Un punto de infl exin decisivo: el viaje de los reyes

a Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

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ndice 11

Captulo 7. La administracin Ford y la reforma Surez . . . . . . . . 377Un nuevo interlocutor en Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378Kissinger y Stabler ante el Gobierno Surez

y la oposicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387La Ley para la Reforma Poltica: de las Cortes

al Referndum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409La difcil implementacin del Tratado de Amistad

y Cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430

Captulo 8. La administracin Carter y los primeros gobiernos democrticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439El debate norteamericano sobre el eurocomunismo . . . . . . . 446La administracin Carter toma contacto

con Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455Un nuevo Gobierno y una nueva oposicin? . . . . . . . . . . . . 474Cambio de tercio: la marcha de Stabler y su sustitucin

por Todman. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484

Captulo 9. La administracin Carter y el tardo descubrimiento de Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493La relacin bilateral y la posible adhesin de Espaa

a la OTAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494Hacia una internacionalizacin de la relacin

bilateral? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513El futuro del acuerdo bilateral visto desde Espaa. . . . . . . . . 529Carter en Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540Una coincidencia imprevista: la marcha de Carter

y Surez en enero de 1981 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546

Captulo 10. La administracin Reagan y Espaa: del 23-F al convenio de 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553La administracin norteamericana y el legado

del 23-F . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 556La difcil renegociacin del tratado de 1976 . . . . . . . . . . . . . 565

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El Convenio de Amistad, Defensa y Cooperacin de 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579

La administracin Reagan ante el primer Gobierno del PSOE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586

Fernando Morn y Thomas Enders: una relacin imposible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 595

El Declogo de Gonzlez y la visita de Reagan . . . . . . . . . 604Poniendo a prueba la relacin: la retirada del Ala 401

de Torrejn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616El Convenio de Cooperacin para la Defensa de 1988 . . . . . 631

Eplogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645

Acrnimos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661

Crditos fotogrfi cos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 665

ndice onomstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667

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Agradecimientos

Este libro no habra visto la luz sin el apoyo y la colaboracin de numerosas personas e instituciones, a las que deseo agradecer la ayu-da brindada a lo largo de su elaboracin. La recopilacin de la docu-mentacin norteamericana en la que se basa en buena medida tuvo sus orgenes remotos en el trabajo de mi doctorando y amigo Miguel Hueta Maroto, a quien tuve el placer de conocer en el Instituto Uni-versitario de Investigacin Ortega y Gasset y que falleci muy prema-turamente en 2004. Posteriormente, el libro fue tomando forma en el contexto de un proyecto de investigacin sobre la dimensin interna-cional de la transicin espaola, desarrollado en la Universidad CEU San Pablo bajo mi direccin (en colaboracin con el profesor Juan Carlos Jimnez) y fi nanciado por el Ministerio de Educacin y Cien-cia (referencia SEJ 2005-203867/CPOL). En fechas ms recientes, el tra-bajo de investigacin en el que se basa esta obra ha recibido el apoyo decidido de la Fundacin Transicin Espaola, a cuyo patronato y sobre todo a su presidente, Jos Luis de Zavala, quiero agradecer una vez ms su confi anza y amistad.

Tambin estoy en deuda con numerosos colaboradores y amigos, algunos de los cuales me han ayudado a recopilar parte de la docu-mentacin utilizada en este libro. En Madrid he contado con la cola-boracin inestimable de Pilar Snchez Millas, investigadora de la Fundacin Transicin Espaola y experta conocedora del Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, as como de la profesora Rosa Pardo, que siempre ha compartido generosamente sus fuentes y sus conocimientos. Agradezco asimismo la ayuda reci-bida de David Lpez, de Vanity Fair, que me proporcion interesan-tes materiales con ocasin de la elaboracin de un artculo de inves-tigacin sobre Estados Unidos y el 23-F. Tambin agradezco la ayuda


prestada por Ana del Hoyo Barbolla, autora de una tesis doctoral indita sobre las relaciones hispano-norteamericanas durante la ad-ministracin Johnson que me ha sido de gran utilidad y que compar-ti conmigo una dura pero fructfera semana en el National Archives and Records Administration en College Park, Maryland. Tampoco puedo pasar por alto los consejos y la ayuda dispensada por los ar-chiveros de la Gerald R. Ford Library y de la Jimmy Carter Library, instituciones que invitan como pocas al trabajo de investigacin. En el Real Instituto Elcano he contado siempre con la complicidad de su presidente y de su director, as como con el compaerismo de sus in-vestigadores. Nuestro documentalista, Juan Antonio Snchez, me ha sacado de numerosos apuros. Por su parte, Mar Esteban ha soporta-do las incontables modifi caciones que ha experimentado este texto a lo largo de su elaboracin sin perder (casi) nunca la paciencia y el buen humor.

Cuando comenc a escribir este libro hace ya algunos aos igno-raba quin lo publicara, pero confi aba en poder encontrar una edi-torial que quisiera arriesgarse a hacerlo y con la que pudiera sentirme cmodo. El haberlo logrado no es mrito mo, sino de Joan Tarrida y sobre todo de Mara Cifuentes, cuyo apoyo entusiasta ha resultado decisivo. Gracias a ella he vuelto a descubrir la serendipia.

Por ltimo, no puedo dejar de agradecer el aliento de mi familia, sobre todo el de mi madre, Julia Solares Navarro, el de mi mujer Syl-via y el de mis hijos James, Tom y Nico. Les prometo no embarcarme en otro libro como este hasta dentro de unos aos. Tambin tengo muy presentes en estos momentos difciles para ellos a Blanca Zulue-ta y sobre todo a Juan Antonio Fernndez-Shaw, a quien deseo una rpida recuperacin, para que podamos seguir viajando juntos en familia.

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Nota sobre las fuentes

Es probable que el inters principal de este libro radique sobre todo en las abundantes fuentes documentales, recientemente desclasifi ca-das y en muchos casos inditas, que se han utilizado para su elabora-cin. En esta nota se explica brevemente la naturaleza de las mismas y se proporcionan algunos datos sobre su ubicacin.

En lo que a las fuentes norteamericanas se refi ere, resulta especial-mente interesante la documentacin generada en su da por el Depar-tamento de Estado y por el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council) fundamentalmente, a la que hemos podido acceder por diversas vas. Por su importancia, cabe mencionar en primer lu-gar el National Archives and Record Administration (NARA), situa-do en College Park (Maryland), donde se encuentra el grueso de la documentacin diplomtica actualmente disponible relativa a los aos 1968-1974. En segundo lugar, hace unos aos el Departamento de Estado abri un Electronic Reading Room (sala de lectura electr-nica) en su sitio de Internet, a travs del cual se puede acceder actual-mente a la mayora de los telegramas enviados y recibidos por la embajada estadounidense en Madrid, as como a los generados por el Departamento de Estado relacionados con Espaa, relativos a los aos 1973-1976. Dada la riqueza de esta fuente y a fi n de facilitar al lector la localizacin de dichos telegramas, los enlaces pertinentes se incluyen en las notas a pie de pgina. Tambin nos ha resultado ex-traordinariamente til la documentacin localizada en la Gerald R. Ford Library, situada en Ann Arbor (Michigan) y la disponible en la Jimmy Carter Library, ubicada en Atlanta (Georgia). Ambas institu-ciones tienen adems sitios de Internet en los que comienza a estar disponible una parte de la documentacin que aqu se ha utilizado, sobre todo la primera. Los sitios de Internet de la Richard M. Nixon

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Library y de la Ronald Reagan Library tambin proporcionan mu-chos materiales de inters.

Aunque lo que nos interesa en este libro es sobre todo la percepcin norteamericana de la evolucin experimentada por la relacin bilate-ral durante el periodo estudiado, en la medida de lo posible tambin se ha procurado consultar la documentacin generada por la diplomacia espaola, y que se alberga fundamentalmente en el Archivo del Minis-terio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (AMAEC). Para la poca ms reciente, se han consultado asimismo los archivos personales de Marcelino Oreja y Jos Pedro Prez-Llorca, a quienes agradezco muy especialmente su generosa colaboracin. El primero tuvo adems la amabilidad de permitirme consultar el manuscrito de su obra Memoria y Esperanza. Relato de un vida, antes de que viera la luz. Estoy igual-mente en deuda con Antonio de Oyarzbal, que no dud en poner a mi disposicin sus memorias, todava inditas, que ojal tenga a bien pu-blicar. Agradezco tambin a Leopoldo Calvo-Sotelo Ibez-Martn los documentos y fotografas que me proporcion del archivo de su padre.

Este trabajo tambin se ha benefi ciado de las entrevistas realiza-das con algunos de los protagonistas del proceso que aqu se analiza. Nunca agradecer bastante la generosidad de Wells Stabler, embaja-dor norteamericano en Madrid entre 1975 y 1978, as como de su esposa Emily, a quienes pude conocer gracias a Eusebio Mujal-Len, de la Universidad de Georgetown. Tambin tengo una deuda de gra-titud con Richard Feinberg, Robert Pastor y Gregory Treverton, que sirvieron bajo la administracin Carter y que me aclararon algunas dudas sobre la actuacin del sucesor de Stabler, el embajador Terence Todman. A lo largo de los aos he tenido asimismo el privilegio de tratar y de hablar largamente con algunos de los espaoles que pro-tagonizaron la relacin que aqu se estudia, algunos ya fallecidos, con quienes siempre estar en deuda. Recuerdo con especial gratitud e inters mis conversaciones con Jos Mara de Areilza, Leopoldo Calvo Sotelo, Nuo Aguirre de Crcer, Carlos Fernndez-Espeso, Fe-lipe Gonzlez, Jos Llad, Alberto Oliart, Fernando Olivi, Marceli-no Oreja, Antonio de Oyarzbal, Jos Pedro Prez-Llorca, Javier Ru-prez, Eduardo Serra, Narcs Serra y Adolfo Surez.

En un futuro que deseamos prximo, la Fundacin Transicin Espaola, institucin que tengo el honor de dirigir, pondr a disposi-cin del pblico la documentacin consultada para la elaboracin de esta obra a travs de su sitio de Internet (www.transicion.org).

Introduccin

Este libro fue concebido con el propsito de ofrecer al lector una inter-pretacin novedosa, basada en la documentacin diplomtica recien-temente desclasifi cada, de la evolucin de las relaciones polticas y de seguridad entre Espaa y Estados Unidos durante los aos 1969-1989. Debido tanto al enfoque adoptado como a la naturaleza de las fuentes utilizadas, se trata de un estudio de las relaciones ofi ciales bilaterales entre dos estados muy distintos, uno de los cuales experiment adems cambios muy notables a lo largo de la poca que aqu se analiza, como resultado del proceso de transicin de la dictadura a la democracia vi-vido en Espaa tras la muerte de Francisco Franco en 1975. Por ello, los principales protagonistas de esta historia son los actores estatales responsables de la defi nicin e implementacin de la poltica exterior de ambos pases, fundamentalmente sus respectivos jefes de Estado, sus ejecutivos y dentro de ellos, el Departamento de Estado y el Mi-nisterio de Asuntos Exteriores, as como sus cmaras legislativas y par-tidos polticos. No obstante, el libro procura tener en cuenta la ac-tuacin de algunos actores no estatales sobre todo los medios de comunicacin que tambin desempearon un papel central.

El marco temporal elegido (1969-1989) obedece a consideraciones derivadas de los aspectos de esta relacin bilateral que plantean incg-nitas e interrogantes especialmente interesantes. En primer lugar, si bien el confl icto global entre las dos grandes superpotencias que cono-cemos como Guerra Fra experiment algunas fl uctuaciones signifi -cativas durante esta poca, a lo largo de la misma la relacin de Espaa con Estados Unidos se desarroll en el contexto de un orden bipolar relativamente estable. Por otro lado, durante este periodo de veinte aos se sucedieron en el poder cuatro presidentes norteamericanos Richard M. Nixon (1969-1974); Gerald R. Ford (1974-1977); Jimmy


Carter (1977-1981) y Ronald Reagan (1981-1989) que, no obstante la continuidad fundamental que caracteriz a la poltica exterior esta-dounidense de la poca, demostraron tener puntos de vista no siempre coincidentes en lo que a la relacin con Espaa se refi ere. Por ltimo, durante estos cuatro lustros se produjo una profunda transformacin del sistema poltico espaol a lo largo de tres fases o momentos con caractersticas propias muy defi nidas, como fueron el tardofranquis-mo (1969-1975), la transicin democrtica (1975-1982) y la consoli-dacin del nuevo sistema poltico (1982-1989).

En este libro se abordan sobre todo dos aspectos centrales de la re-lacin bilateral que estn ntimamente relacionados entre s, pero que han solido tratarse por separado. Durante los aos que aqu se estu-dian, el aspecto ms importante de la relacin ofi cial bilateral fue sin duda la dimensin de la seguridad, que tuvo sus orgenes en los Acuer-dos de Madrid de 1953, renovados en 19631. De ah que se otorgue una atencin prioritaria a las complejas y prolongadas negociaciones que condujeron posteriormente al Convenio de Amistad y Coopera-cin de 1970, al Tratado de Amistad y Cooperacin de 1976, al Con-venio de Amistad, Defensa y Cooperacin de 1982 y al Convenio de Cooperacin para la Defensa de 1988. Como se comprobar, estos textos resultaron difciles de negociar porque pretendieron limitar o redefi nir el uso que las Fuerzas Armadas estadounidenses venan ha-ciendo de las bases militares situadas en territorio espaol. En parte, ello debe atribuirse al hecho de que estas bases no eran solamente unas instalaciones militares importantes; tanto para los gobernantes como para los ciudadanos del pas anfi trin, eran tambin una expresin tangible del podero, de la identidad y de la diplomacia de Estados Unidos2. Ms aun, para muchos espaoles las bases eran sobre todo un recordatorio permanente del apoyo que Washington haba prestado a Franco y de que ste no haba dudado en sacrifi car la soberana nacio-nal a cambio de asegurar su pervivencia.

1. Las obras de referencia en lo que a la relacin de seguridad se refi ere son Antonio Marquina Barrio, Espaa en la poltica de seguridad occidental, 1939-1986, Madrid, Ediciones Ejrcito, 1986 y ngel Vias, En las garras del guila. Los pactos con Estados Unidos, de Francisco Franco a Felipe Gonzlez, 1945-1995, Barcelona, Crtica, 2003.

2. Alexander Cooley, Base Politics. Democratic change and the U.S. military overseas, Ithaca, NY, Cornell University Press, 2008, p. 7.

Introduccin 19

Sin embargo, lo que realmente nos interesa explorar no es tanto la evolucin de la relacin de seguridad con Estados Unidos, sino sobre todo su conexin con los cambios polticos internos ocurridos en Espaa, que la determinaron en buena medida. En otras palabras, la tesis que aqu se defi ende es que la cuestin de las bases estuvo nti-mamente relacionada tanto con la actitud de Washington hacia la evolucin poltica espaola, como con los esfuerzos de sucesivos go-biernos espaoles por redefi nir la relacin de seguridad con Estados Unidos a partir de los aos sesenta del siglo pasado. En suma, enten-demos que la relacin de seguridad y la poltica no solo estn indi-solublemente unidas, sino que es necesario analizarlas de forma si-multnea para comprender cabalmente la evolucin de ambas (en cambio, a nuestro modo de ver la relacin econmica transcurri por otros derroteros, motivo por el cual no se le presta especial atencin en estas pginas). Ms concretamente, este libro sostiene que la acti-tud de las autoridades espaolas hacia las bases atraves varias fases claramente diferenciadas durante los aos que aqu se estudian, que a su vez refl ejan las caractersticas propias de tres contextos polticos distintos, como fueron el tardofranquismo, la transicin y la etapa de consolidacin democrtica.

Antes de suscitar algunas de las caractersticas ms relevantes de cada una de estas fases, conviene recordar las circunstancias que die-ron lugar a la relacin hispano-norteamericana que se analiza a lo largo del libro. Como es sabido, sta se inici en la segunda postguerra mundial y se formaliz mediante los Acuerdos de Madrid fi rmados en septiembre de 19533. Como resultado de su asociacin con las potencias del Eje durante la guerra civil y la Segunda Guerra Mun-dial, el rgimen franquista haba sido sometido a un aislamiento ex-tremo por parte de las potencias vencedoras al concluir la contienda. A su vez, ello se tradujo en un veto europeo que excluy a Espaa del Plan Marshall, anunciado en junio de 1947 y de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), constituida en abril de 1949. Sin embargo, en Washington no se tard en identifi car a Espaa como un posible aliado estratgico para la contencin de la amenaza sovitica en Europa, como hizo formalmente el National Security

3. Sobre esta etapa de las relaciones hispano-norteamericanas, ver Boris N. Liedtke, Embracing a Dictatorship. US relations with Spain, 1945-53, Nueva York, St. Martins Press, 1998.


Council (Consejo de Seguridad Nacional), un organismo interdepar-tamental creado poco antes para facilitarle al presidente la toma de decisiones en materia de poltica exterior y de seguridad, en un docu-mento aprobado en diciembre de 1947. El asalto al poder de los co-munistas en Checoslovaquia en febrero de 1948, el inicio del blo-queo de Berln en junio, el triunfo de Mao Zedong en China en octubre de 1949 y sobre todo el estallido de la guerra de Corea en junio de 1950, no haran sino confi rmar el inters de Estados Unidos por mejorar sus relaciones con Madrid.

A pesar de las objeciones ideolgicas del presidente demcrata Harry S. Truman (1945-1953), que nunca ocult el rechazo que le produca el rgimen espaol, el temor a un inminente confl icto con la Unin Sovitica permiti al Pentgono y a sus aliados en el Congreso imponerse a quienes se resistan a estrechar lazos con Franco. En mar-zo de 1951 lleg a Madrid el primer embajador estadounidense acredi-tado ante el rgimen y en junio el Consejo de Seguridad Nacional se decant por la apertura de negociaciones con Espaa con vistas al es-tablecimiento de una alianza estratgica. Poco despus, Franco se en-trevist con el jefe de operaciones de la Marina estadounidense, el al-mirante Forrest P. Sherman, alcanzando un principio de acuerdo para una cooperacin militar que permitiese a las Fuerzas Armadas norte-americanas el uso de bases areas y navales en Espaa, a cambio de lo cual Washington contribuira a la modernizacin de las Fuerzas Arma-das espaolas y al desarrollo econmico del pas. Cabe afi rmar, por tanto, que el elemento central de la futura relacin bilateral, es decir, la ecuacin bases por ayuda, data de 1951. A pesar de las reticencias que suscitaba entre los diplomticos norteamericanos la relacin con Madrid, en julio de ese ao los Departamentos de Estado y de Defensa acordaron que, dado que Franco no estaba dispuesto a emprender la ms mnima democratizacin, Espaa no sera admitida en la OTAN y Washington tampoco le otorgara un verdadero tratado defensivo, como pretenda el rgimen. Por su parte, los aliados europeos nunca vieron con buenos ojos esta relacin incipiente con el rgimen fran-quista, tanto por motivos ideolgicos como por el temor a que Estados Unidos retrasara al sur de los Pirineos su principal dispositivo de de-fensa del continente frente a una eventual agresin sovitica, lo cual restara capacidad de resistencia al frente centroeuropeo.

Las primeras negociaciones hispano-norteamericanas, al igual que las que se analizan con mayor detenimiento a continuacin, fueron

Introduccin 21

largas y complejas, aunque se vieron facilitadas por la llegada al po-der en enero de 1953 del general republicano Dwight D. Eisenhower, sin duda ms favorable al rgimen franquista que su predecesor4. Los Acuerdos de Madrid, fi rmados el 26 de septiembre de ese ao, revis-tieron la forma de acuerdos ejecutivos entre gobiernos (executive agreements), de rango menor que un tratado de alianza, que hubiese requerido la aprobacin de un Senado poco partidario de estrechar lazos con Espaa. Los documentos pblicos fi rmados incluan uno referido a suministros para material de guerra, otro de asistencia eco-nmica y un tercero de ayuda para la defensa mutua. El primero permitira a las Fuerzas Armadas espaolas recibir armamento y re-puestos de los arsenales norteamericanos; el segundo otorgaba a Es-paa crditos y otras ayudas econmicas; y el tercero defi na la nueva relacin que pretenda establecerse entre ambos estados. Segn este ltimo, Espaa aportara al desarrollo y mantenimiento de su pro-pio poder defensivo y el del mundo libre [] la plena contribucin que le permitan su potencial humano, recursos, instalaciones y con-dicin econmica general. Adems, esta contribucin espaola se realizara en la medida de su estabilidad poltica y econmica, lo cual poda interpretarse como una garanta norteamericana a la per-vivencia del rgimen de Franco5.

El resultado ms tangible de los pactos fue la autorizacin conce-dida a Estados Unidos para desarrollar, mantener y utilizar para fi -nes militares, juntamente con el Gobierno de Espaa, aquellas zonas e instalaciones en territorio bajo jurisdiccin espaola que se conven-ga por las autoridades competentes de ambos gobiernos. Dichas zonas, que en teora seran de utilizacin conjunta, estaran bajo pabelln y mando espaol y Espaa asumira adems la obligacin

4. Sobre los acuerdos de 1953 pueden consultarse: ngel Vias, Los Pactos Secretos de Espaa con Estados Unidos: Bases, ayuda econmica, recortes de soberana, Barcelona, Grijalbo, 1981; Antonio Marquina Barrio, Espaa, op. cit.; Arturo Jarque iguez, Queremos esas bases. El acercamiento de Estados Unidos a la Espaa de Franco, Alcal de Henares, Universidad de Alcal, 1998; Carlos Escud, Cunto valen esas bases? El tira y afl oja entre Estados Unidos y Espaa, 1951-53, en Cuadernos de Historia Contempornea, 25, 2003; y Fernando Termis Soto, Renunciando a todo. El rgimen franquista y los Estados Unidos desde 1945 hasta 1963, Madrid, Biblioteca Nueva, 2005.

5. Julio Gil Pecharromn, La poltica exterior del Franquismo. Entre Hendaya y El Aain, Barcelona, Flor del Viento, 2008, pp. 161-169.


de adoptar las medidas necesarias para su seguridad exterior, no obstante lo cual la parte norteamericana podra ejercer la necesaria vigilancia sobre el personal, instalaciones y equipo estadounidenses. Sin embargo, un protocolo adicional que estuvo en vigor hasta 1970 y que permaneci secreto a peticin de las autoridades espaolas, estableca que en caso de evidente agresin comunista que amenace la seguridad de Occidente, Estados Unidos podra hacer uso de las zonas e instalaciones situadas en territorio espaol como bases de accin contra objetivos militares, en la forma que fuese necesario para la defensa de Occidente, para lo cual solamente tendra que comunicar a las autoridades del pas anfi trin su informacin y pro-psitos. En otros casos de emergencia, o de amenaza, o de agresin contra la seguridad de Occidente, el uso de las zonas e instalaciones en cuestin requerira una consulta urgente entre ambos gobier-nos. En contra de lo pretendido por el rgimen, Washington siempre se neg a ofrecer a Espaa una garanta de seguridad6.

Como resultado de los Acuerdos de Madrid, Estados Unidos construy cuatro complejos militares en Espaa: la base area de To-rrejn de Ardoz, inaugurada en junio de 1957 en las proximidades de la capital; las de Morn (Sevilla) y Zaragoza, abiertas en 1958; y la base aeronaval de Rota (Cdiz), que se estren en 1959. Aunque en teora se trataba de bases de uso conjunto, en la prctica se supedita-ron a los intereses geopolticos globales de Estados Unidos, como refl eja el hecho de que no estuviesen vinculadas a las estructuras de la OTAN, sino que dependan directamente del mando del Strategic Air Command (Mando Estratgico del Aire) norteamericano con sede en Nebraska. Inicialmente, las bases areas sirvieron sobre todo para dar apoyo a los bombarderos nucleares B-47 y la de Rota fue utiliza-da para dar cobijo a los buques de la Sexta Flota que operaban en el Mediterrneo, a los que se sumaran a partir de 1964 los submarinos dotados de misiles Polaris. Aunque no se fi j un techo en lo que al nmero de tropas norteamericanas se refi ere, en un primer momento se pens que rondaran las 10.000, cifra que se duplicara tras la en-trada en funcionamiento de todas las bases. Por otro lado, las autori-

6. La existencia de este protocolo secreto se dio a conocer por vez primera por ngel Vias, en: Fernando Eguidazu, Carlos Fernndez Pulgar, Senn Florensa, ngel Vias y Julio Viuela, Poltica comercial exterior de Espaa (1931-1975), Madrid, Banco Exterior de Espaa, 1979.

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dades anfi trionas otorgaron a las norteamericanas una jurisdiccin casi total sobre sus tropas destinadas en Espaa, hasta el punto de dejar prcticamente indefensos a los ciudadanos espaoles que pu-diesen tener confl ictos con ellas.

A cambio de facilitar estas importantes instalaciones militares a Es-tados Unidos, durante la dcada 1953-1963 Espaa recibira 1.523 mi-llones de dlares a travs del Export-Import Bank, fundamentalmente en forma de crditos para la adquisicin de productos norteame-ricanos. Aunque esta cantidad represent menos del 1% del PIB es-paol durante la dcada en cuestin, no cabe duda de que contribuy a mitigar las consecuencias adversas de la poltica econmica autr-quica del rgimen, fi nalmente abandonada con la adopcin del Plan de Estabilizacin de 19597. A lo largo de la dcada, Espaa tambin recibi una importante ayuda militar, en forma de material de segun-da mano y programas de formacin, valorada en 456 millones de dlares, que permiti una cierta modernizacin de sus Fuerzas Arma-das. Aunque los militares espaoles a menudo se mostraron descon-tentos por la escasa calidad del armamento recibido, lo que ms recha-zo suscit entre ellos fueron las restricciones impuestas a su uso, que no permitieron su utilizacin durante la guerra del Ifni de 1957-1958, por ser Marruecos un aliado importante de Estados Unidos. En suma, los acuerdos de 1953 parecen confi rmar la mxima segn la cual cuanto ms dependa el rgimen autoritario anfi trin de un acuerdo de este tipo para su propia supervivencia, mayor ser la asimetra del mismo a favor del otro Estado fi rmante8.

Segn el consenso historiogrfi co imperante sobre los acuerdos de 1953, estos contribuyeron de forma decisiva a la consolidacin del rgimen de Franco, protegindolo de posibles amenazas tanto internas como externas. En lo que al mbito exterior se refi ere, tam-bin le ayudaron a superar el aislamiento que se le haba impuesto durante la postguerra, como demostrara el ingreso de Espaa en la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) en diciembre de 1955. Los pactos facilitaron asimismo la insercin de Espaa en el sistema eco-

7. scar Calvo Gonzlez, Bienvenido, Mr. Marshall! La ayuda econmica americana y la economa espaola en la dcada de 1950, en Revista de Historia Econmica, 19 (Extra), 2001. Julio Gil Pecharromn, La poltica exterior, op. cit. p. 199.

8. Alexander Cooley, Base Politics, op. cit., p. 13.


nmico internacional nacido en Bretton Woods, como puso de mani-fi esto su ingreso en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en 1958, as como en la Organizacin Europea de Coopera-cin Econmica (OECE) en 1959. En trminos polticos, es indudable que otorgaron al rgimen un venero de respetabilidad, a lo que contribuy sealadamente la visita del presidente Eisenhower a Ma-drid en diciembre de 1959, que contrasta vivamente con el hecho de que ningn jefe de Estado europeo (en activo) visitase Espaa en vida de Franco, a excepcin del dictador portugus Antonio de Oliveira Salazar9.

Aunque podra argumentarse que al facilitar estos cambios los acuerdos contribuyeron indirectamente a las transformaciones so-cioeconmicas que posibilitaron ms adelante la aparicin de institu-ciones y hbitos democrticos, debe subrayarse que ninguna de las partes fi rmantes alberg entonces tal intencin. Por ello mismo, los pactos tambin potenciaron los sentimientos antiamericanos entre la oposicin antifranquista, ya que el apoyo de Estados Unidos al rgi-men incida muy directamente sobre sus posibilidades de actuacin, e incluso de supervivencia. La fotografa de Franco abrazando a un Eisenhower sonriente al despedirle en la base de Torrejn en 1959, ampliamente divulgada por el rgimen en su afn por legitimarse a ojos de la opinin pblica nacional e internacional, es sin duda la imagen icnica de la relacin hispano-norteamericana durante la dic-tadura. Aunque tampoco cabe exagerar su importancia, la aparente efusividad que capt esta instantnea contribuy seguramente a que en el futuro muchos espaoles albergasen serias dudas sobre la since-ridad de las autoridades norteamericanas cuando se manifestaban partidarias de una apertura o evolucin democrtica del rgimen es-paol. En suma, los pactos dieron lugar a una situacin paradjica, dando lugar a una inversin del panorama que haba existido hasta entonces, de tal manera que los franquistas herederos de una dere-cha histricamente antiestadounidense aparecen como los amigos de Estados Unidos; y los liberales y demcratas espaoles cuyos an-tepasados haban asumido en Espaa la defensa de los valores de la Constitucin de Estados Unidos se sienten abandonados o traicio-

9. ngel Vias, La negociacin y renegociacin de los acuerdos hispano-norteamericanos, 1953-1988. Un visin estructural, en Cuadernos de Historia Contempornea, 25, 2003, pp. 85-86.

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nados por unos Estados Unidos que pactan con el dictador que los persigue10.

Por ltimo, cabe subrayar tambin que el apoyo de Washington al rgimen de Franco tuvo el efecto no previsto (ni deseado) de inmuni-zar a los espaoles frente al discurso ideolgico de la Guerra Fra: el hecho de que el dictador pudiese proclamar que este apoyo le haba dado la razn frente a sus adversarios priv de credibilidad a los ar-gumentos sobre la defensa de Occidente invocados por Estados Uni-dos para explicar su ayuda al rgimen. Como resultado de ello, mu-chos espaoles sobre todo aquellos que nunca se identifi caron con la dictadura tendieron a percibir la amenaza sovitica que tanto pa-reca preocupar a Washington y a Franco como un mero pretexto para justifi car su alianza, antes que como un peligro real11.

En 1953, el rgimen de Franco no estaba en condiciones de mos-trarse muy exigente ante una superpotencia que estaba dispuesta a garantizar su continuidad sin exigirle a cambio ningn tipo de conce-sin poltica. Sin embargo, para cuando lleg el momento de renovar los acuerdos en 1963, el descontento que stos haban generado en el seno del propio rgimen haba alcanzado cotas inusitadas. Ya en 1962, el Gobierno espaol haba concluido que la ayuda econmi-ca era muy insufi ciente y que la proximidad de Torrejn a Madrid haca aconsejable su traslado. Por si fuera poco, en octubre de ese ao, Estados Unidos puso a sus fuerzas en estado de alerta mxima con ocasin de la crisis de los misiles en Cuba sin consultar previa-mente a las autoridades espaolas. A pesar de ello, los acuerdos se prorrogaron en septiembre de 1963 por otros cinco aos sin apenas modifi car su contenido. La parte espaola logr al menos que Wash-ington fi rmase una nueva declaracin conjunta, segn la cual el Gobierno de Estados Unidos reafi rma su reconocimiento de la im-portancia de Espaa para la seguridad, bienestar y desarrollo de las zonas del Atlntico y del Mediterrneo. Los dos gobiernos reconocen que la seguridad e integridad tanto de Espaa como de Estados Uni-dos son necesarias para la seguridad comn. Una amenaza a cual-quiera de los dos pases y a las instalaciones que cada uno de ellos

10. Carlos Alonso Zaldvar, Miradas torcidas. Percepciones mtuas entre Espaa y Estados Unidos. Documento de Trabajo 22/2003, Real Instituto Elcano, pp. 8-9.

11. Ibd.


proporciona para la defensa comn, afectara conjuntamente a am-bos pases. Aunque en Madrid se present como un salto cualitativo en la relacin, la declaracin no poda interpretarse como una garan-ta de defensa. Por otro lado, los negociadores espaoles tambin vieron frustradas sus aspiraciones econmicas, ya que Washington tan solo les ofreci 100 millones de dlares en ayuda militar para el mantenimiento de las bases, 50 millones en armamento y la promesa de un nuevo crdito del Export-Import Bank valorado en otros 100 mi-llones. Increblemente, al margen de la negociacin ofi cial, en 1962 el vicepresidente del Gobierno, general Agustn Muoz Grandes, ya haba accedido al deseo norteamericano de permitir el uso de la base de Rota por los submarinos dotados de misiles Polaris, por lo que la clusula secreta antes mencionada podra aplicarse en el futuro a es-tas armas nucleares. Por otro lado, el acuerdo de 1963 tambin auto-riz la instalacin en Torrejn del Ala Tctica 401 de cazabombarde-ros F-14 de las Fuerzas Areas norteamericanas. A fi n de hacerlos ms atractivos a ojos de la opinin pblica, el rgimen procur au-mentar la cooperacin cientfi ca y tcnica prevista en los acuerdos, lo cual dara lugar a iniciativas tales como la construccin de un centro de observacin de vuelos espaciales de la National Aeronautics and Space Administration (NASA) en Robledo de Chavela (Madrid).

Como veremos en los captulos dedicados al periodo tardofran-quista, la naturaleza autoritaria del rgimen espaol depar algunas sorpresas a las administraciones norteamericanas que trataron con l. En principio, cabra pensar que una dictadura es un socio ms fi able y estable que una democracia, porque puede negociar acuerdos con otros estados (como los de las bases) sin el consentimiento ni el control de los gobernados. Adems, en los regmenes autoritarios, el proceso de toma de decisiones suele estar muy centralizado, otorgando al dicta-dor la posibilidad de concluir acuerdos de este tipo con cierta rapidez y facilidad. Por otro lado, las dictaduras pueden ocultar o manipular la informacin disponible sobre el verdadero alcance de los mismos, como hizo el franquismo en relacin con la clusula secreta antes des-crita. Sin embargo, la ausencia de instituciones polticas independien-tes ante las cuales deban rendir cuentas tambin permite a los autcra-tas intentar modifi car o ajustar arbitrariamente los contenidos de acuerdos como los de las bases. En el caso espaol, a pesar de los bene-fi cios antes descritos, el desarrollo econmico experimentado en los aos sesenta y la gradual superacin del aislamiento internacional de

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Espaa, unido a la creciente impopularidad de las bases, fruto a su vez del accidente de Palomares, hizo que durante el tardofranquismo el Gobierno se mostrase crecientemente insatisfecho con los trminos de la relacin. De ah que, a pesar de las difi cultades internas de toda n-dole a las que hubo de hacer frente, durante los ltimos aos de su existencia el rgimen de Franco se convirtiese en un socio cada vez ms incmodo para Estados Unidos, que tuvo que invertir cantidades in-gentes de tiempo y esfuerzo para poder garantizar el acceso de sus Fuerzas Armadas a las bases espaolas en las condiciones extraordina-riamente favorables a las que estaba acostumbrado.

Como ya se dijo, lo que nos interesa analizar aqu es sobre todo la conexin entre la relacin bilateral de seguridad y los cambios polti-cos ocurridos en Espaa. En este sentido, conviene recordar que si bien el apoyo mostrado por Estados Unidos a numerosas dictaduras anticomunistas de derechas durante la segunda mitad del siglo xx ha sido ampliamente estudiado12, se conoce mucho menos la actitud de sus responsables polticos hacia la evolucin posterior de dichos re-gmenes. Adems de ser la superpotencia rectora del bloque occiden-tal al que perteneca Espaa desde 1953, a fi nales de la dcada de los sesenta Estados Unidos era tambin su principal socio econmico y defensivo, por lo que parece lgico atribuirle un protagonismo desta-cado en la posterior evolucin poltica espaola. Sin embargo, los autores que ms importancia otorgan a la infl uencia estadounidense en Espaa suelen argumentar que sta no se utiliz para facilitar una transicin a un sistema genuinamente democrtico, sino ms bien para garantizar un futuro sometimiento espaol a los designios e in-tereses geopolticos norteamericanos, evitando que el rgimen dicta-torial de Franco fuese sustituido por otro que pudiese cuestionar la pertenencia de Espaa al bloque occidental, o que pretendiese ensa-yar frmulas polticas y econmicas incompatibles con dicha perte-nencia. Segn este tipo de anlisis, el control ejercido por Estado Unidos del proceso vivido en Espaa tras la muerte de Franco habra sido tal que, en realidad, el sistema poltico resultante no sera sino una democracia intervenida13.

12. Ver por ejemplo David F. Schmitz, The United States and Right-Wing Dictatorships, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

13. sta es la tesis que se plantea en Joan E. Garcs, Soberanos e intervenidos. Estrategias globales, americanos y espaoles, Madrid, Siglo XXI Editores, 1996.


En vivo contraste con esta visin tan determinista, este libro parte de la premisa de que, debido a las difi cultades por las que entonces atravesaba el sistema poltico norteamericano como resultado del es-cndalo de Watergate y tambin a las consecuencias internas y exter-nas de la guerra de Vietnam, a principios de la dcada de los setenta las administraciones de Nixon y Ford se vieron seriamente limitadas a la hora de proyectar su infl uencia ms all de sus fronteras. Se po-dra objetar que la actuacin beligerante de la administracin Nixon en relacin con Chile tras la eleccin del socialista Salvador Allen-de en 1970 contradice esta afi rmacin, pero a nuestro modo de ver constituye ms bien un excelente ejemplo de la relativa debilidad, cuando no impotencia, que caracteriz a la poltica exterior norte-americana durante estos aos, como tambin lo fue su actitud ante la Revolucin de los Claveles ocurrida en Portugal en 1974. Como se ver en estas pginas, a pesar de las bravuconadas de algunos respon-sables polticos norteamericanos, que llegaron a amenazar con ex-pulsar a Portugal de la Alianza Atlntica para proteger a sta de un posible contagio comunista, al fi nal Washington jugara un papel re-lativamente menor en el desenlace del proceso poltico portugus, sobre todo en comparacin con el de algunos estados europeos como Alemania. En cierto sentido, toda la poltica de dtente desarrollada por las administraciones de Nixon y Ford durante la primera mitad de la dcada de los setenta, incluida la apertura a China, refl ejaba la existencia de serias dudas sobre la capacidad de Estados Unidos no ya para derrotar a la Unin Sovitica en la Guerra Fra, sino incluso para contenerla.

En estrecha relacin con lo anterior, este libro explora detenida-mente la actitud de las administraciones de Nixon y Ford hacia un posible cambio de rgimen en Espaa durante el tardofranquismo14. Ms concretamente, nos interesa averiguar si dichos gobiernos pro-

14. Uno de los primeros trabajos en plantear de forma sistemtica este asunto fue el de Alfred Tovias, US policy towards democratic transition in Southern Europe, en Geoffrey Pridham (ed.), Encouraging Democracy, Leicester, Leicester University Press, 1991. Ver tambin Charles Powell, La dimensin exterior de la transicin poltica espaola, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 18, mayo-agosto 1994 y Charles Powell, El papel de Estados Unidos en la transicin democrtica espaola, en scar Jos Martn Garca y Manuel Ortiz Heras (coords.), Claves internacionales en la transicin espaola, Madrid, Catarata, 2010.

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curaron debilitar al rgimen autoritario existente, si se mostraron indiferentes sobre su destino, o si pretendieron facilitar discretamen-te una cierta democratizacin del sistema poltico espaol. Desde nuestra perspectiva, esta fase de la relacin estuvo marcada por un dilema crucial, que ha sido caracterizado muy acertadamente por otros autores como un dilema americano, que tambin se plante en relacin con otras dictaduras anticomunistas que se alinearon con Washington durante la Guerra Fra15. En el caso espaol, dicho dile-ma se refi ere a la contradiccin existente entre el deseo estadouniden-se de contribuir a una democratizacin gradual y ordenada del sis-tema poltico tras la muerte de Franco y la necesidad perentoria de garantizar el acceso continuado a las bases militares situadas en terri-torio espaol. En cierto sentido, esta tensin siempre estuvo presente en la relacin bilateral, pero se hizo cada vez ms patente a medida que el rgimen fue entrando en crisis durante los ltimos aos de vida de su fundador.

Uno de principales protagonistas de esta historia, Henry A. Kissin-ger, ha dejado escrito en sus memorias que la contribucin norteame-ricana a la evolucin espaola durante los aos setenta constituy uno de los principales logros de nuestra poltica exterior16. Este libro sos-tiene ms bien que, dada la dinmica que la Guerra Fra imprimi a los intereses de Estados Unidos durante aquellos aos y debido tambin a las prioridades polticas de las administraciones de Nixon y Ford, las consideraciones geopolticas terminaron por imponerse a las dems. Sin embargo, aunque es indudable que el deseo de garantizar el acceso a las bases recibi una atencin prioritaria durante esos aos co-mo demuestra el tesn con el que Kissinger negoci tanto el convenio de 1970 como el tratado de 1976 hasta la fecha no se haban tenido sufi cientemente en cuenta las actitudes y motivaciones de las autorida-des norteamericanas de la poca ante un posible cambio de rgimen poltico, ni tampoco las reacciones que suscitaron en Espaa. A nues-tro modo de ver, cabe afi rmar que, si bien de forma titubeante y un tanto tarda, la administracin Ford y su embajador en Espaa fueron conscientes de la importancia de no permanecer pasivos ante el cambio

15. Daniel Pipes y Adam Garfi nkle, Friendly Tyrants. An American Dilemma, Nueva York, St. Martins Press, 1991.

16. Henry Kissinger, White House Years, Boston, Little, Brown & Compa-ny, 1979, p. 931.


de rgimen que se anunciaba y procuraron actuar en consecuencia. Estos esfuerzos se centraron en buena medida en la fi gura de Don Juan Carlos de Borbn, a quien Washington haba cultivado asiduamen-te desde su nombramiento como sucesor de Franco a ttulo de rey en 1969, aunque tambin jugaron un papel relevante los contactos es-tablecidos con la oposicin no comunista, que se desarrollaran rpi-damente tras la muerte del dictador. Tambin se constatar que, de no haber sido por el impacto de la Revolucin de los Claveles y el temor cerval que suscit en algunas esferas gubernamentales norte-americanas la posibilidad de que un Estado miembro de la Alianza Atlntica sucumbiese a la infl uencia comunista, es probable que la ad-ministracin norteamericana se hubiese mostrado ms proactiva en relacin con la posibilidad de instaurar con xito un rgimen democr-tico en Espaa.

Una cuestin previa que debemos plantearnos en relacin con el dilema antes descrito se refi ere a las posibles motivaciones de una pol-tica de promocin de la democracia made in USA. Como es notorio, Washington haba convivido cmodamente con el rgimen franquis-ta desde el inicio de la Guerra Fra y ste haba accedido a la renova-cin de los acuerdos de 1953 en 1963 y de nuevo en 1970. Teniendo en cuenta que la impopularidad de las bases norteamericanas entre la opi-nin pblica espaola haba ido en aumento desde el accidente de Pa-lomares, todo haca suponer que, en un contexto democrtico en el que estuviese garantizada la libertad de expresin, este rechazo alcan-zara niveles aun mayores. En principio, pues, existan motivos objeti-vos para temer que la llegada de la democracia permitiese cuestionar los acuerdos fi rmados bajo el franquismo y, por lo tanto, a priori care-ca de sentido que Estados Unidos trabajara para socavar sus propios intereses geopolticos.

Sin embargo, los estrategas de Washington no tardaron en intro-ducir algunos elementos novedosos en su debate interno que modifi -caron considerablemente este anlisis. Por un lado, a raz de la guerra del Yom Kippur de octubre de 1973, el Gobierno espaol manifest pblicamente su oposicin a que las bases espaolas fuesen utilizadas por Estados Unidos para abastecer a Israel. Esta actitud espaola les hizo comprender que incluso un rgimen autoritario como el fran-quista tena que ser sensible al sentir de la opinin pblica y que en el futuro seguramente se vera impelido a mostrarse an ms exigente en la defensa de la soberana nacional. En segundo lugar, a raz de la

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Revolucin de los Claveles de Portugal, algunos sectores de la ad-ministracin norteamericana interpretaron la cada de la dictadura ms longeva de Europa occidental como evidencia de que el inmo-vilismo resultaba a todas luces contraproducente y que era ms inte-ligente propugnar una cierta liberalizacin del sistema si se quera evitar un derrumbe comparable del rgimen espaol. Sea como fuere, durante el tardofranquismo se plante en Washington un cierto de-bate sobre la relacin entre la naturaleza no democrtica del rgimen y la promocin de los intereses estadounidenses en la regin a me-dio y largo plazo. Tanto en las negociaciones de 1968-1970 como so-bre todo en las de 1974-1975, las autoridades espaolas pusieron de manifi esto un descontento creciente con la relacin bilateral existen-te, atribuible sobre todo a la negativa de Estados Unidos de conceder a Espaa una garanta de seguridad comparable a la que disfrutaban los estados miembros de la OTAN. Incluso si las administraciones de Nixon y Ford hubiesen querido otorgrsela, ello habra requerido la aprobacin de un Senado que no estaba dispuesto a concederla. Por otro lado, mientras Espaa fuese una dictadura, algunas democracias europeas seguiran oponindose a su ingreso como miembro de pleno derecho de la Alianza, por mucho que Estados Unidos apoyase su causa. En suma, la gran paradoja de la relacin defensiva bilateral durante el tardofranquismo fue que las autoridades espaoles preten-dan de Washington las nicas dos cosas que las administraciones norteamericanas de la poca no podan concederle y ello debido fun-damentalmente a la naturaleza autoritaria del rgimen.

Como resultado de lo anterior, durante la fase de transicin de-mocrtica (1975-1982), los motivos aducidos por Washington para desear que Espaa se dotase de un sistema poltico democrtico tu-vieron casi siempre un carcter marcadamente instrumental. En otras palabras, Estados Unidos apoyara el proceso democratizador por-que solo una Espaa que cumpliese los requisitos polticos exigidos por la OTAN y sobre todo por la Comunidad Europea permitiran su pleno y defi nitivo anclaje en el bloque occidental. De ah, en par-te, que no deba sorprendernos el escaso inters de las autoridades nor-teamericanas por defi nir con precisin los contornos del sistema poltico que deseaban ver instalado en Espaa tras la muerte de Fran-co, actitud que contrasta vivamente con la de ciertos actores euro-peos. En un primer momento, al menos, se daba por sentado que la desaparicin fsica del dictador abrira una etapa de incertidumbre


que eventualmente dara lugar a un nuevo sistema poltico de natura-leza democrtica, pero poco ms. En parte, esta aparente indiferen-cia no era sino un legado de la ya tradicional postura estadounidense de no injerencia en los asuntos internos de las dictaduras autoritarias con las que mantena buenas relaciones polticas. Sin embargo, tam-bin desempearon un papel determinante la existencia de importan-tes discrepancias conceptuales sobre el objetivo que se pretenda al-canzar, fruto a su vez de historias polticas muy dispares y, sobre todo, del legado ideolgico del fascismo en la Europa de entreguerras. De ah, por ejemplo, que mientras que en Espaa la participacin de los comunistas se convirti en una condicin sine qua non del proceso democratizador, en Estados Unidos el comunismo incluso en su ver-sin eurocomunista segua siendo percibido por muchos como una seria amenaza para la propia democracia17.

Las autoridades norteamericanas se mostraron generalmente par-tidarias de que, muerto Franco, fuese la propia sociedad espaola la que se dotase de las instituciones y arbitrase los procedimientos que estimara oportunos. Sin embargo, esta actitud tericamente loable las hizo ser menos exigentes a la hora de evaluar los progresos reali-zados que sus aliados europeos. A diferencia de stos y tambin de las principales instituciones de la Comunidad Europea, sobre todo el Parlamento Europeo, Washington procur no pronunciarse pblica-mente sobre el verdadero alcance de las reformas propuestas por los dos primeros gobiernos de la monarqua (1975-1977), ni valorar si permitiran conducir al pas a una salida verdaderamente democrti-ca. Como se ver, y de nuevo a diferencia de algunos actores euro-peos, la administracin Ford se mostrara sorprendentemente ben-vola hacia la muy limitada reforma otorgada ofrecida por el primer Gobierno de Don Juan Carlos. De nuevo, ello es atribuible en parte a la idea de que, dadas las indudables diferencias existentes entre el sistema poltico norteamericano y los de las principales democracias europeas, Washington careca de elementos de juicio para evaluar los pasos tomados por las autoridades espaolas.

Adems de cierta falta de precisin a la hora de identifi car los

17. Ver al respecto Laurence Whitehead, International aspects of democrati-zation, en Guillermo ODonnell, Philippe C. Schmitter & Laurence Whitehead, Transitions from Authoritarian Rule. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1986.

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objetivos que deba alcanzar un futuro proceso democratizador en Espaa, por parte norteamericana se careca de los medios necesa-rios para maximizar su infl uencia potencial18. Ms aun, la existencia de profundas diferencias estructurales entre el sistema sociopolti-co estadounidense y el que pudiera surgir en Espaa tras la muerte de Franco limit seriamente la capacidad de Washington a la hora de infl uir en la evolucin del proceso poltico espaol. La literatura aca-dmica sobre la promocin de la democracia subraya que a menudo son los actores no estrictamente gubernamentales tales como las cmaras legislativas, los partidos polticos, las organizaciones sindi-cales, las iglesias, las fundaciones polticas y los medios de comunica-cin los que pueden jugar un papel determinante en este mbito. Sin embargo, las diferencias estructurales a las que ya aludimos no faci-litaron precisamente la actuacin de la mayora de este tipo de orga-nizaciones norteamericanas en Espaa. Dado que los dos grandes partidos estadounidenses el demcrata y el republicano se identifi -caban ideolgicamente con los partidos que en Europa se situaban en el centro y la derecha del espectro poltico, no tenan una interlocu-cin fcil con los partidos espaoles ubicados ms a la izquierda, de ideologa socialdemcrata o socialista (los comunistas, por los moti-vos ya comentados, no eran reconocidos siquiera como elementos legtimos del futuro espectro poltico). Por otro lado, a diferencia de sus homlogos europeos, los partidos polticos norteamericanos, que tenan estructuras organizativas permanentes relativamente poco de-sarrolladas y orientadas fundamentalmente a la competencia electo-ral, no haban mostrado hasta entonces gran inters por relacionarse con las organizaciones partidistas de otros pases. Cabe recordar, en este sentido, que mientras que las fundaciones polticas alemanas desempearon un papel muy activo en el proceso democratizador espaol, el National Endowment for Democracy (NED), su equiva-lente norteamericano ms cercano, no vera la luz hasta 1983. La asimetra antes descrita en lo que a los partidos se refi ere tambin explica en parte el hecho de que el Congreso estadounidense desem-peara un papel relativamente menor en el mbito de la promocin democrtica, sobre todo si se compara con el desempeado por algu-

18. Charles Powell, La transicin espaola vista desde Washington (1969-1977), en Gutmaro Gmez Bravo (coord.), Confl icto y consenso en la transicin espaola, Madrid, Editorial Pablo Iglesias, 2009, pp. 199-200.


nos parlamentos nacionales europeos, si bien algunos de sus miem-bros, casi a ttulo individual y sobre todo en el Senado, s manifesta-ron cierto inters por la evolucin poltica espaola19. Como veremos, a pesar de las importantes diferencias existentes en lo referido a sus respectivos sistemas laborales, las organizaciones sindicales norte-americanas se mostraron algo ms activas en relacin con Espaa que los partidos polticos.

Este libro tambin defi ende la tesis de que la naturaleza del proce-so democratizador espaol determin en buena medida la evolucin de la relacin hispano-norteamericana a partir de 197520. Como re-conocan algunos informes internos elaborados por la administra-cin norteamericana antes de la muerte de Franco, en Washington se temi que los gobernantes que pudiesen sucederle se mostraran mu-cho ms exigentes en relacin con el acuerdo sobre las bases, e inclu-so que pudiesen cuestionarlo por completo. En otras transiciones que tambin forman parte de lo que ha venido en denominarse la terce-ra ola democratizadora (1974-1991)21, como las de Grecia o Filipi-nas, la existencia de acuerdos de este tipo, negociados por Estados Unidos con regmenes autoritarios sin el consentimiento de los go-bernados, suscitaron un amplio rechazo popular, sentimiento que a menudo fue aprovechado por las nuevas lites partidistas con fi nes electorales. En cambio, debido fundamentalmente a la naturaleza pactada y no rupturista del proceso de transicin vivido en Espaa y a la continuidad jurdico-administrativa que lo caracteriz, el Trata-do de Amistad y Cooperacin de 1976 no suscit la misma reaccin. En cierta medida, ello se debi a que, si bien se haba negociado en vida de Franco, su fi rma se produjo dos meses despus de su muerte, lo cual permiti presentarlo como un acuerdo nuevo, aunque solo lo fuese en parte. A su vez, ello fue posible debido sobre todo al papel

19. A la hora de argumentar que Estados Unidos haba adoptado una actitud ms favorable a los procesos democratizadores a partir de los aos setenta, el politlogo Samuel Huntington subraya sobre todo la importancia de ciertas iniciativas propugnadas por el Congreso, como la enmienda del Foreign Assistance Act de 1974. Samuel Huntington, La tercera ola. La democratizacin a fi nales del siglo XX, Barcelona, Ediciones Paids, 1994, p. 92.

20. Ver al respecto Charles Powell, Cambio de rgimen y poltica exterior: Es paa, 1975-1989, en Javier Tusell, Juan Avils y Rosa Pardo (eds.), La poltica exterior de Espaa en el siglo XX, Madrid, Editorial Biblioteca Nueva, 2000.

21. Samuel Huntington, La tercera ola, op. cit.

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desempeado por la Corona, institucin que actu de bisagra entre el pasado autoritario y el futuro democrtico. As, de la misma manera que, puertas adentro, la presencia de Don Juan Carlos en la jefatura del Estado contribuy a que ciertos sectores de la administracin (in-cluidos muchos diplomticos) que haban servido al rgimen anterior transfi rieran con mayor facilidad su lealtad de un rgimen a otro, puertas afuera hizo posible que la administracin norteamericana continuara su relacin en Madrid como si nada hubiese ocurrido. Paradjicamente, esto tambin explica el inters del monarca y de su primer Gobierno por elevar la categora del acuerdo bilateral de 1976 al rango de tratado, la nica vez que esto se produjo. Si acaso, lo ms original del caso espaol radica en el hecho de que, a pesar de ser ro-tundamente contrarios a la presencia militar estadounidense por mo-tivos ideolgicos e identitarios diversos, los principales partidos de la izquierda antifranquista aceptaron no cuestionarla a condicin de que, por su parte, el rey y Adolfo Surez no planteasen el acceso de Espa-a a la OTAN. A su vez, esto permiti despolitizar en buena medi-da la cuestin de las bases durante la fase ms delicada de la tran-sicin, lo cual puede considerarse una contribucin importante al consenso que hizo posible el proceso constituyente espaol.

Como se estudia en la ltima parte del libro, este acuerdo tcito no se rompi hasta principios de 1981, cuando el Gobierno de Leopoldo Calvo Sotelo anunci su propsito de completar la adhesin de Espaa a la OTAN antes de las siguientes elecciones generales. Lo ms parad-jico de aquella situacin fue que tanto el Gobierno como la oposicin deseaban superar una relacin bilateral con Estados Unidos que am-bos estimaban insatisfactoria. Sin embargo, mientras que para el Eje-cutivo la nica manera de lograrlo era mediante el ingreso de Espaa en la OTAN, para la izquierda esto representaba una salida en falso, o si se prefi ere, una forma de perpetuar el sometimiento a Washington por otros medios. Durante las negociaciones que condujeron al Conve-nio de Amistad, Defensa y Cooperacin de 1982, la parte espaola hizo un esfuerzo por redefi nir el vnculo bilateral a fi n de que comple-mentara la relacin multilateral a la que acababa de sumarse Espaa mediante su ingreso en la Alianza Atlntica, sin conseguirlo del todo. Por otro lado, debido en buena medida a la difcil situacin domstica por la que atravesaba el Gobierno, si bien se dieron pasos importantes en lo referido a la renacionalizacin de las bases, no se hizo nada por reducir la presencia norteamericana. Sin embargo, ste fue el pri-


mer acuerdo bilateral con Estados Unidos en ser aprobado democrti-camente por el Parlamento espaol, que haba experimentado mientras tanto como resultado de las elecciones de octubre de 1982 una radi-cal transformacin en lo que a su composicin se refi ere. No es una paradoja menor que el resultado abrumadoramente favorable registra-do se debiese mayoritariamente al voto afi rmativo del principal par-tido de la izquierda espaola.

Como veremos, a partir de 1982 los gobiernos de Felipe Gonzlez se embarcaron en un ambicioso esfuerzo por redefi nir la relacin hispano-norteamericana, tanto la poltica como la de seguridad. Una vez aceptada no sin cierta resistencia la conveniencia de permane-cer en la OTAN, se quiso aprovechar esta circunstancia para reequili-brar la relacin a favor de Espaa, forzando el cierre de la base de Torrejn en cumplimiento de una de las condiciones impuestas por el resultado del referndum de 1986. A su vez, ello permiti superar defi nitivamente la lgica de bases por ayuda que haba imperado hasta entonces. Adems, tanto el resultado de esta consulta como la aprobacin del Convenio de Cooperacin para la Defensa de 1988 por una mayora abrumadora del Congreso de los Diputados permi-tieron reafi rmar la legitimidad democrtica del giro producido. Aun-que esta frmula suscit inicialmente cierto rechazo en Estados Uni-dos, con el paso de no mucho tiempo se constatara que fue gracias a ella que se pudo alcanzar el gran objetivo tan tenazmente perseguido por Washington a lo largo de estas dos dcadas y que no fue otro que el anclaje voluntario y estable de Espaa en Occidente.

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La administracin Nixon y Espaa: los inicios

Las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Espaa durante la presidencia de Richard Nixon (1969-1974) estuvieron marcadas tanto por la evolucin interna de la vida poltica espaola y norteamericana como por diversos acontecimientos de mbito internacional que ha-bran de tener importantes consecuencias a medio y largo plazo. En Estados Unidos, el cambio ms signifi cativo fue sin duda la crisis que se desat como resultado del estallido del escndalo de Watergate en el verano de 1972 y que provocara fi nalmente la dimisin de Nixon dos aos ms tarde. Este proceso se tradujo en un notable aumento del protagonismo y autonoma de Henry Kissinger, su consejero de Se-guridad Nacional desde enero de 1969, que a partir de septiembre de 1973 ostentara tambin el cargo de secretario de Estado. Durante estos aos, en Espaa se produjeron dos hechos que infl uyeron decisi-vamente en la relacin bilateral: la proclamacin de Don Juan Carlos como sucesor de Franco a ttulo de rey en julio de 1969, momento a partir del cual la administracin norteamericana le cultivara con cre-ciente intensidad y el asesinato en diciembre de 1973 del presidente del Gobierno, el almirante Luis Carrero Blanco, que fue interpretado en Washington como el principio del fi n del rgimen.

En el mbito externo, los acontecimientos que ms incidieron so-bre la relacin bilateral fueron la guerra del Yom Kippur, que enfren-t a Israel con sus vecinos rabes en octubre de 1973; la Revolucin de los Claveles ocurrida en Portugal en abril de 1974, que puso fi n a la dictadura ms antigua de Europa occidental; y la guerra que es-tall en julio de 1974 entre Grecia y Turqua por el control de Chi-pre, que provocara la cada de la Junta militar y el restablecimiento de la democracia en Atenas. A pesar de tratarse de fenmenos muy dispares y sin ninguna relacin directa entre s, los tres fueron impor-

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tantes a nuestros efectos porque contribuyeron a aumentar signifi ca-tivamente el valor geopoltico de Espaa a ojos norteamericanos.

Nixon y Kissinger: un tndem muy especial

Debido en buena medida a las consecuencias del escndalo de Water-gate, a menudo se olvida que, cuando ambos llegaron a la Casa Blanca en enero de 1969, Nixon tena mucha ms experiencia prctica de las relaciones internacionales que Kissinger. Durante la Segunda Guerra Mundial, el futuro presidente haba servido en la Marina estadouni-dense y aunque nunca entr en combate, sus diversos destinos le per-mitieron recorrer buena parte del Pacfi co. A su regreso a Estados Uni-dos, un grupo de republicanos de California, su estado natal, le anim a presentarse a las elecciones para la Cmara de Representantes cele-bradas en 1946, en las que derrot a un veterano demcrata, Jerry Voorhis. A Nixon nunca le interesaron mucho las grandes polticas pblicas domsticas y siempre le atrajeron ms las cuestiones interna-cionales. De ah, por ejemplo, su inters por formar parte del Herter Committee on Foreign Aid, que le envi a Europa en 1947 para estu-diar sobre el terreno la implementacin del Plan Marshall. Y de ah tambin que utilizase su vinculacin al House Un-American Activities Committee para acusar a un alto funcionario del Departamento de Estado, Alger Hiss, de espiar para la Unin Sovitica, escndalo que le permiti dar el salto a la escena pblica nacional. Tras resultar elegido senador por California en 1950, puesto que utiliz para darse a cono-cer como un anticomunista militante, en 1952 fue elegido vicepresi-dente, el segundo ms joven de la historia norteamericana, gracias so-bre todo al tirn electoral de Eisenhower, el gran hroe militar de la Segunda Guerra Mundial, a cuya sombra permanecera durante sus dos mandatos presidenciales. Aunque Nixon nunca tuvo una relacin fcil con el presidente, compartan la misma visin del papel de Esta-dos Unidos en el mundo, totalmente opuesta al aislacionismo de sus rivales demcratas, Adlai Stevenson y John Sparkman1.

Nixon fue uno de los vicepresidentes ms activos de la historia poltica estadounidense. En ausencia de Eisenhower, presida a me-

1. Conrad Black, Richard Milhous Nixon. The invencible quest, Londres, Quercus, 2007, pp. 100-101 y 107-123.

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nudo las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional, prctica que le permiti familiarizarse ms a fondo con las grandes cuestiones in-ternacionales. Tambin utiliz su puesto para viajar por todo el mun-do, sobre todo a lugares confl ictivos donde la presencia de un vice-presidente norteamericano poda resultar controvertida. Nada ms ocupar su cargo, en 1953 se embarc en una amplsima gira de seten-ta das de duracin por diecinueve pases del Lejano Oriente, entre ellos Corea del Sur, donde hizo entrega de una carta de Eisenhower para su mximo dirigente, Syngman Rheeque, instndole a respetar el alto el fuego alcanzado con Corea del Norte y dar por concluida la guerra. Al parecer, fue durante este viaje cuando Nixon comenz a sopesar la posibilidad de un acercamiento a China, que fi nalmente impulsara en 1971. En 1955 visit Mxico, Centroamrica y Cuba, donde conoci a Fulgencio Batista, que le caus una excelente impre-sin, mientras que Rafael Trujillo, presidente de la Repblica Domi-nicana, le produjo el efecto contrario. Al ao siguiente, Nixon efec-tu una segunda gira por el Lejano Oriente, centrando su atencin en la recin creada repblica de Vietnam del Sur, donde pudo constatar su enorme dependencia de la ayuda norteamericana.

Aunque al parecer tuvo dudas al respecto, debido sobre todo a su sectarismo y agresividad, Eisenhower pidi a Nixon que le acompa-ase de nuevo como candidato en las elecciones presidenciales de noviembre de 1956, en las que derrotaron ampliamente a sus rivales demcratas. A pesar de su virulenta retrica antisovitica, Eisen-hower y Nixon no hicieron nada en respuesta a la invasin sovitica de Hungra ocurrida a fi nales de ese ao, aunque el segundo al menos se tom la molestia de viajar a Austria para conocer de primera mano las difi cultades experimentadas por los miles de refugiados hngaros que deseaban entrar en el pas. La administracin republicana tam-poco acudi en ayuda de Francia y el Reino Unido durante la crisis del canal de Suez, lo cual difi cultara las futuras relaciones norteame-ricanas con el general Charles de Gaulle tras su regreso a la presiden-cia en 1958.

Nada ms iniciar su segundo mandato como vicepresidente, Ni-xon emprendi una nueva gira, que en esta ocasin le permiti co-nocer varios pases africanos e Italia. Sin embargo, fue sin duda su amplia gira latinoamericana, realizada a principios de 1958 con el pre-texto de asistir a la toma de posesin de Arturo Frondizi como presi-dente de Argentina, la que ms le marcara polticamente. Durante su

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estancia en Montevideo, Nixon se empe en reunirse con un grupo de estudiantes que haban protestado por su presencia en Uruguay, ex-periencia de la que sali airoso. El vicepresidente quiso repetir su ac-tuacin en Lima, donde la agresividad de los estudiantes fue en aumen-to, dando lugar a encontronazos violentos. En Venezuela, pas en el que gobernaba una Junta militar tras la cada del dictador Marcos Prez Jimnez, que haba obtenido asilo en Estados Unidos, la situa-cin se desbord por completo y los Nixon fueron recibidos a escu-pitajos por manifestantes inusitadamente hostiles, que a punto estu-vieron de hacer volcar su coche. El ambiente que todo ello gener en Estados Unidos fue tal que unas quince mil personas acudieron a re-cibirles cuando regresaron a Washington en un inslito acto de desa-gravio colectivo. Aunque Nixon atribuy estos episodios a elementos comunistas escasamente representativos, no dej de observar que su fuerza ira en aumento si las oligarquas y juntas militares que gober-naban muchos de los pases que haba visitado no daban paso a eje-cutivos menos corruptos y ms efi caces. Al poco tiempo tuvo ocasin de reunirse con Fidel Castro, que acababa de hacerse con el poder en Cuba y a pesar de que su programa econmico le pareci lo ms in-genuo que haba odo hasta entonces en boca de un dirigente poltico extranjero, Nixon sugiri a Eisenhower que no se le empujara al os-tracismo, consejo del que ste hizo caso omiso2.

El viaje de Nixon que ms contribuy a su proyeccin nacional e internacional fue sin duda su visita a la Unin Sovitica en julio de 1956, en el transcurso del cual tuvo un famoso intercambio ante las cmaras de televisin norteamericanas con Nikita Khrushchev, en el que defendi la superioridad del modelo econmico capitalista frente al entonces existente en la URSS. Aunque la visita no tena un objetivo concreto, a Nixon le permiti constatar personalmente la pobreza y relativo subdesarrollo de buena parte del pas y a matizar su temor a una posible agresin sovitica. Antes de regresar a Wash-ington, el vicepresidente pas por Varsovia, donde una multitud entusiasta le ofreci un espectacular recibimiento que le conmovi profundamente y que le hizo replantearse algunas de sus ideas pre-concebidas sobre la infl uencia sovitica en Europa central y oriental.

Aunque Eisenhower no mostr nunca un gran entusiasmo por su

2. Ibd., pp. 356-363. Richard Nixon, The Memoirs of Richard Nixon, Nueva York, Simon & Schuster, 1978, pp. 185-193.


candidatura, Nixon se present a las elecciones presidenciales de no-viembre de 1960 contra el candidato demcrata John F. Kennedy, que le super por una diferencia de tan solo 120.000 votos, uno de los re-sultados ms reidos de la historia electoral norteamericana. La elec-cin fue seguida con gran inters por el rgimen de Franco, que tema que un presidente demcrata se mostrarse menos amigable que uno republicano. Al comentar los resultados con su primo y confi dente, Francisco Franco Salgado-Araujo, el jefe del Estado le confes que hubiese sido mejor que ganase Mr. Nixon. Con los republicanos tene-mos muchos ms amigos y nos comprenden mejor. El presidente Eisen-hower es muy leal a la amistad espaola y ha resuelto favorablemente todas las difi cultades que se han ido presentando. Entre los demcratas hay bastantes enemigos del rgimen que an no se han dado cuenta de los motivos del levantamiento militar, que no ven que nuestro triunfo lo ha sido contra el comunismo internacional y que si hubiramos sido derrotados Mosc sera dueo de la Pennsula Ibrica y la situacin europea sera catastrfi ca3.

Tras un breve respiro, en 1962 Nixon se present a las elecciones a gobernador de California, siendo derrotado de nuevo, resultado ines-perado que se debi en parte al aumento de popularidad de los dem-cratas registrado en respuesta a la habilidad de Kennedy durante la crisis de los misiles y que muchos interpretaron como el fi n de su carrera poltica. Nixon aprovech su regreso a la actividad privada para realizar un largo viaje por Europa en compaa de su familia en junio de 1963, en el transcurso del cual visitaron Madrid, ciudad des-de la que se desplazaron a Segovia, Toledo y el Valle de los Cados. A pesar de no ocupar puesto ofi cial alguno y de tratarse de una visita privada, insisti en ser recibido por Franco, que se encontraba en Bar-celona, encuentro que Nixon siempre recordara con agrado. En sus memorias, el futuro presidente reconocera con cierta pesadumbre que durante la guerra civil espaola haba tomado partido por los defenso-res de la Segunda Repblica, cuya orientacin comunista rara vez se mencionaba en la prensa y que, lejos de ser el dictador rgido y desa-gradable caricaturizado por los medios de comunicacin norteame-ricanos, se encontr con un lder sutil y pragmtico cuyo inters prin-cipal era mantener la estabilidad interna necesaria para el progreso de

3. Francisco Franco Salgado-Araujo, Mis conversaciones privadas con Franco, Barcelona, Planeta, 2005, pp. 394-395.

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Espaa4. Durante su charla en el Palacio de Pedralbes, Nixon, que haba nacido en el seno de una austera familia cuquera, quiso saber si el rgimen estaba dispuesto a facilitar el culto a los protestantes, a lo que Franco respondi que la libertad religiosa era un asunto que de-penda del Vaticano y de la Iglesia espaola, ms que de su Gobierno. Cuando el norteamericano se interes por la sucesin, cuestin que crea importante que se aclarase pronto para dar garantas de estabili-dad a los inversores privados extranjeros, su interlocutor dijo ser ple-namente consciente de ello, aunque transmitiera la sensacin de no haber tomado todava decisin alguna al respecto. El inters de Nixon no era puramente acadmico, ya que por aquel entonces el bufete de abogados neoyorquino para el que trabajaba estaba estudiando una posible inversin de Pepsi Cola en Espaa. A lo largo de la conversa-cin, Franco puso tambin un gran inters por hacerle ver que Espaa no era un Estado policial, como con frecuencia se afi rmaba en Esta-dos Unidos, sino un pas donde existan niveles razonables de libertad de expresin. En una conversacin posterior con el joven diplomti-co de la embajada norteamericana que le acompa durante su estan-cia y que se convertira en uno de los mejores conocedores de Espaa del Departamento de Estado, George W. Landau, Nixon afi rmara que el jefe del Estado espaol le haba parecido un hombre ledo, que haba refl exionado a fondo sobre las relaciones internacionales y un antico-munista convencido. Sin embargo, para sorpresa de Landau, en este primer encuentro Franco tambin le dio la sensacin de ser un hom-bre profundamente atribulado5.

El asesinato de Kennedy en noviembre de 1963 y la crecientemen-te desafortunada poltica hacia Vietnam desarrollada durante la se-gunda mitad de la dcada de los sesenta por su vicepresidente y suce-sor, Lyndon B. Johnson, convencieron a Nixon y sus seguidores de que no era descabellado soar con un segundo asalto a la Casa Blanca. El poltico republicano tambin supo aprovechar la reaccin conserva-dora que se estaba fraguando en amplios sectores de la sociedad nor-teamericana en respuesta a los profundos cambios sociales y cultura-

4. Richard Nixon, The Memoirs, op. cit., p. 45 y 248. 5. Telegrama de Madrid al Departamento de Estado, Former Vice President

Nixon Calls on Franco, 21/6/1963. Carta de George W. Landau a Mr. Hillen-brand, Presidents visit to Spain, 24/9/1970. Nixon Presidential Materials Project. White House Central Files. Subject Files. CO 139 Spain, Box 66. RG 59. NARA.


les que estaba experimentando Estados Unidos. Fiel a sus costumbres, durante estos aos Nixon sigui viajando incansablemente por Euro-pa, Asia, frica, Oriente Medio y Amrica Latina, en un esfuerzo calculado y sostenido por seguir alimentando su bien acreditada re-putacin como experto en cuestiones internacionales. Algunas de estas visitas sirvieron sobre todo para fomentar su ya considerable escepticismo sobre la posibilidad de que los pases del tercer mundo llegaran a gobernarse democrticamente, duda que manifestara ex-plcitamente en sus memorias en relacin con Argentina6.

La campaa electoral que culmin en las elecciones presidenciales del 5 de noviembre de 1968 fue una de las ms traumticas de la his-toria poltica norteamericana, pero al menos puso fi n a una etapa de turbulencia inusitada marcada por los asesinatos de Martin Luther King en abril y del candidato Robert F. Kennedy en junio. En Espaa, el apuradsimo triunfo electoral de Nixon, que obtuvo un 43% del voto popular frente al 42% del candidato demcrata, el vicepresi-dente Hubert Humphrey, fue recibido con gran satisfaccin por Fran-co y su Gobierno. Antes de las elecciones, el almirante Carrero Blanco haba manifestado al representante de la petrolera Gulf Oil en Ma-drid, John P. Fitzpatrick, que deseaba de todo corazn que ganara Nixon, porque sera ms fcil entenderse con alguien que pareca comprender bien a Espaa. En su opinin, al distanciarse de las pol-ticas preconizadas por Johnson, sobre todo en relacin con Vietnam, Humphrey no solo haba sido desleal, sino que adems estaba po-niendo en peligro la infl uencia estadounidense en la regin y su esta-tus como superpotencia global. Por su parte, al analizar el triunfo de Nixon con Franco Salgado-Araujo, el jefe del Estado le confi que tengo mucha confi anza en l, estoy seguro de que no se dejar domi-nar por los rusos y no aceptar nunca los hechos consumados, sino que sabr hacer ver a los polticos comunistas que cualquier decisin unilateral que tomen y que constituya un atentado a la paz no ser aceptada por el mundo occidental [...] el nuevo presidente, aun cuan-do se proponga hacer una poltica pacifi sta, nunca rechazara la guerra por falta de decisin personal7.

6. Richard Nixon, The Memoirs, op. cit., p. 283.7. Memorandum of Conversation with Admiral Luis Carrero Blanco,

Vicepresident, 7/10/1968, fi rmado por John P. Fitzpatrick. General Records of the Department of State. Bureau of European Affairs. Offi ce of Western European

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En febrero de 1971, Nixon tom la sorprendente decisin de ins-talar micrfonos y grabadoras en todos los lugares donde trabaja-ba no solamente en el Despacho Oval, sino tambin en la estancia donde a menudo se reclua en el Old Executive Building, a un cen-tenar de metros de la Casa Blanca, en el cabinet room, e incluso en Camp David, donde pasaba algunos fi nes de semana a fi n de poder contar con los materiales necesarios para historiar posteriormente su etapa como presidente. Gracias a ello existen transcripciones de mu-chas de sus conversaciones privadas, en las que, a pesar de saber que estaba siendo grabado, Nixon expresa sus pensamientos ms ntimos sobre los asuntos ms delicados. De la lectura de las mismas se des-prende que, a pesar de considerarse a s mismo un hombre culto y bien informado, el presidente albergaba muchas ideas preconcebi-das tan fi rmemente arraigadas como escasamente sofi sticadas, lo que se traduca con frecuencia en comentarios sorprendentemente super-fi ciales y simplistas, cuando no intencionadamente ofensivos y hu-millantes.

Esta tendencia de Nixon a observar el mundo a travs del prisma de ciertos prejuicios tnicos y culturales fuertemente asentados se percibe claramente en sus valoraciones privadas sobre las aptitudes polticas y sociales de diversos pueblos y razas. A ttulo general, el presidente opinaba que solamente las sociedades blancas de habla inglesa, as como algunos pueblos nrdicos, tenan las cualidades ne-cesarias para vivir en democracia8. Por motivos culturales e histri-cos diversos, que generalmente no se molestaba en analizar con dete-nimiento, a su modo de ver los latinos (latins) eran sencillamente incapaces de gobernarse democrticamente. Su contacto con los in-migrantes mexicanos que haba conocido en su California natal pri-mero y sus viajes por Amrica Latina como vicepresidente despus, le haban permitido concluir que estos pueblos tenan grandes virtudes, como su creatividad, su simpata y la importancia que otorgaban a la

Affairs. Records Relating to Spain, 1965-1976. POL 13. Defense Affairs. RG 59, NARA. Francisco Franco Salgado-Araujo, Mis conversaciones, op. cit., p. 712.

8. Como le coment al congresista Peter Frelinghuysen en octubre de 1971 tras una larga conversacin con Imelda Marcos, los Anglos son los nicos a quienes se les da bien la democracia, los britnicos y los americanos. Conversacin celebrada en el Despacho Oval, 22/10/1971, en: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v20/d242.


familia, pero tambin una notable incapacidad para dotarse de insti-tuciones polticas representativas, estables y efi caces. En 1971, Nixon todava justifi caba esta visin estereotipada de un fenmeno notable-mente complejo en base a los comentarios que haba escuchado en 1958 en boca del primer gobernador de Puerto Rico, Luis Muoz Marn, que al parecer la comparta plenamente. Sea como fuere, como le explicara a su representante permanente ante la ONU a fi na-les de 1971, el hecho irrefutable era que la mayora de los pases latinoamericanos estaban gobernados bien por oligarquas fami-liares, por dictaduras militares de derechas, o por dictaduras comu-nistas como la de Cuba. Nixon reconoca que algunos estados lati-noamericanos, como Mxico, Venezuela o Colombia, no encajaban cmodamente en este sencillo esquema, pero tampoco parece haber sentido mucho respeto por sus respectivos regmenes polticos. Ni que decir tiene que en su opinin Chile haba dejado de ser una de-mocracia viable tras la eleccin del socialista Allende como presi-dente en septiembre de 19709.

Al igual que muchos compatriotas de su misma generacin y orientacin ideolgica, Nixon aplicaba estos mismos estereotipos t-nico-culturales cuando contemplaba la Europa meridional y desde su perspectiva los pueblos latinos de la regin compartan en buena medida las limitaciones antes descritas. Como afi rmara en presen-cia de varios de sus colaboradores en la primavera de 1971, creo que en la mayora de los pases latinos hacen falta [] no dictadores, sa es una palabra horrible y adems una palabra censurable para la mayora de los norteamericanos [] pero digamos que un liderazgo fuerte es esencial. Al refl exionar sobre esta cuestin Nixon no esta-ba pensando solamente en la Pennsula Ibrica, que al fi n y al cabo tena una larga experiencia dictatorial, sino tambin en Italia e in-cluso en Francia, pas al que a veces defi na como latino y en oca-siones como medio latino (half latin), segn su estado de nimo. Para el presidente estaba meridianamente claro que a los espaoles no se les da nada bien la gobernanza (the Spanish arent any good at government), pero no estaban solos. En la conversacin antes citada, por ejemplo, Nixon afi rm con gran seguridad que, al igual que los espaoles, los italianos no pueden permitirse el lujo de la democra-

9. Presidents telcon with Patrick Moynihan, 7/10/1971, en: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB95/mex16.pdf.

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cia, lo cual no resultaba sorprendente si se tena en cuenta que Francia, a pesar de toda su sofi sticacin, apenas haba sabido gobernarse democrticamente. En su opinin, que repeta con tediosa frecuencia ante propios y extraos, eso era lo que haba puesto de manifi esto la crisis de 1958, que se haba resuelto mediante la aprobacin de una nueva Constitucin francesa bajo el liderazgo fuerte del general De Gaulle, el nico poltico europeo, adems de Winston Churchill, a quien realmente admiraba10.

El hecho de que Nixon admirase especialmente a estos dirigentes europeos, a quienes dedicara sendos captulos en una obra publicada en 1982 en la que pasaba revista a los grandes lderes mundiales que haba tratado a lo largo de su vida, dice mucho de su visin de la pol-tica y tambin de la democracia11. Como es obvio, Nixon no admiraba la Constitucin norteamericana por su sofi sticado sistema de contro-les y equilibrios (checks and balances), que l mismo pondra a prue-ba como resultado del caso Watergate. Tampoco le interesaban su po-sible contribucin a la resolucin civilizada de profundos confl ictos sociales, ni su capacidad para forjar vnculos entre gobernantes y go-bernados. Lo que le fascinaba del sistema poltico estadounidense era sobre todo la propia institucin de la presidencia, que no tena paran-gn en el mundo contemporneo y que a sus ojos deba desplegar to-das las caractersticas propias de lo que luego se caracterizara como una presidencia imperial (imperial presidency)12. De ah en parte su inters prioritario por la poltica exterior y de seguridad, mbito en el que el presidente estadounidense goza constitucionalmente de una gran autonoma respecto del Congreso y de otras instituciones del sis-tema. En suma, Nixon vea la democracia norteamericana casi exclusi-vamente como el mtodo que permita la eleccin del presidente y que garantizaba su alternancia en el poder.

Todo lo anterior debe tenerse muy en cuenta a la hora de analizar la actitud de Nixon hacia el franquismo y una posible transicin a la de-

10. Transcripcin de la conversacin de Nixon con Henry Kissinger, Alexander Haig y Richard Helms en el Despacho

El amigo americano - Charles Powell · Por su parte, Mar Esteban ha soporta- ... esposa Emily, a...

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