Lima, 18/11/2011

El análisis de política pública como

aporte en Ciencia Política y Gobierno

Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad de Ciencias Sociales/ Especialidad de Ciencia Política V Coloquio de Ciencia Política y Gobierno

Juan Carlos Cortázar Velarde Profesor, Departamento Ciencias Sociales PUCP

Calidad de la burocracia 2004

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

E l S a lv a d o r

P a n a m á

H o n d u ra s

P a ra g u a y

P e rú

E c u a d o r

N ic a ra g u a

B o liv ia

G u a t e m a la

R e p ú b lic a D o m in ic a n a

V e n e zu e la

T rin id a d y T o b a g o

M é xic o

J a m a ic a

A rg e n t in a

C o lo m b ia

Uru g u a y

B a rb a d o s

C o s t a R ic a

C h ile

B ra s il

Avance comparativo 2004-2010

59

68

14

29

4750

2732

11

2924 24

11 8

22

34

13

3225

34

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010

CHILE PERU COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIO

Tres proposiciones Una especialidad de Ciencia Política y Gobierno debiera

aportar directamente a la mejora de la calidad del Estado y del diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

La gerencia pública (Gobierno) es un campo de conocimiento académico útil para comprender cómo y por qué se toman decisiones de política pública: análisis de las políticas públicas.

La gerencia pública (Gobierno) es un campo de desarrollo profesional útil para aprender a tomar buenas decisiones sobre el proceso de política pública: hacer política pública.

El campo de la gerencia pública (Gobierno)

• Campo profesional relativo al ejercicio de la autoridad ejecutiva en el gobierno: autoridad para dirigir las acciones de otros

• El campo de la gerencia pública incluye el rol (desempeño) de los oficiales y organizaciones que comparten (ejercen) autoridad ejecutiva y su impacto en las políticas pública

Evolución reciente del marco conceptual sobre el rol ejecutivo en el gobierno

Administración Pública

Nueva Gerencia Pública

Creación de valor público

Nueva Gobernabilidad

Burócrata racional como ejecutor profesional del mandato de las

autoridades electas: el criterio técnico y

neutral por encima de todo

Introducción de controles de cuasi mercado en la función pública

(contratos, agencialización, medición resultados): controlando el interés

propio del burócrata para una mayor eficiencia

El gerente público aprovecha oportunidades y moldea

mandato para generar mayor beneficio: creando valor

público para los ciudadanos

El gerente público como articulador de redes y

mecanismos participativos: gestionando gobierno en red

con los ciudadanos

Derecho

Ciencia Política

Economía Neoclásica

Economía institucional

Management

Ciencia Política

Sociología (funcionalismo)

Ciencia Política

Sociología (instituciones)

Sociología (deliberación/redes)

Gerencia pública: dos ámbitos de conocimiento

PRESCRIBIR

¿Cómo enfrentar los problemas en la gestión y organización?

¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?

Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación

EXPLICAR

¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?

¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?

Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias

Recomendaciones

(práctica)

Generalizaciones (teoría fundada)

Establecimiento agenda

Selección alternativas

Selección canal

Toma decisión

Desarrollo y gestión del sistema operativo

Gobierno de las operaciones

• ¿Por qué se tomaron las decisiones? ¿Cómo se desarrolló el proceso de política? ¿Por qué se logró un resultado positivo/negativo?

• Analizar el proceso de política requiere: i) modelamiento conceptual y ii) metodología para generación y análisis de evidencia empírica

Caja derecha: explicando

Ejemplo: análisis de tres procesos de reforma de la administración pública

Perú 95-97

Brasil 95-98

Chile 90-2000

Agendación y propuestas

Aprobación Implementación

¿Por qué algunos procesos llegaron a implementar cambios y otros no?

Fase Pre Decisional Fase Decisional

PROBLEMAS

POLÍTICA

Especificación de alternativas

Establecimiento de agenda

Aprobado

Definición del problema

Alternativas de políticas seleccionadas

Decisiones autorizadas

Resultados a lo largo del Ciclo

Leyes, decretos, resoluciones

POLÍTICAS

Desaprobado

Participantes visibles

Participantes ocultos

(En base a esquema de M. Barzelay)

Progreso mediante saltos

Progreso incremental

Modelando conceptualmente la experiencia bajo estudio..

• Ingreso inesperado en la agenda

• Alta visibilidad del tema

• Instancia impulsora: comité de medio nivel en el Gabinete, con poca experiencia

• El eslabonamiento con política económica es conflictivo

• Las propuestas se desarrollaron muy rápidamente

• Total dependencia del Presidente

• Oposición del Gabinete ministerial

• Elevada necesidad de decisiones legislativas (delegación de funciones para Ley del Poder Ejecutivo)

Alta visibilidad y planificación detallada de

cambios legales

Aprobación legislativa mediante

delegación al Ejecutivo

(Reglamentación altamente

centralizada)

• Ingreso inesperado en la agenda

• Alta visibilidad del tema

• Instancia impulsora: Ministerio que compite con otras instancias

• Equipo con formación y cierta experiencia

• Débil eslabonamiento con política económica

• Las propuestas se desarrollaron rápidamente

• Débil compromiso del Presidente: decisiones dependen del Congreso y medianamente del Ejecutivo

• Oposición en algunas áreas del gabinete

• Elevada necesidad de decisiones legislativas (cambio constitucional)

Alta visibilidad y planificación detallada de

cambios legales

y organizativos

Aprobación legislativa +

medidas provisorias del

Ejecutivo

Adaptación a cambio

constitucional + implementación

”informal”

• Puesta en marcha de nuevos modelos organizativos y de gestión mediante medidas provisorias

• Resistencia de organizaciones a los cambios

• Ingreso progresivo en la agenda

• Baja o media visibilidad del tema

• Instancia impulsora: Comité interministerial con rol decisivo de Hacienda (no competitivo)

• El eslabonamiento con política económica es sólido y estable

• Las propuestas se desarrollaron gradualmente

• Fuerte dependencia del Ejecutivo

• Mínima necesidad de cambios legislativos: estos vienen al final

Planificación progresiva de los

cambios

Decisiones ejecutivas y

algunas legislativas

Puesta en marcha de pilotos y posterior

institucionalización de los cambios

• Implementación gradual: experimentación previa a una implementación generalizada de los cambios gerenciales

• Aprendizaje por parte de reformadores y organizaciones involucradas

Resultados

• Cambios en la legislación sobre Servicio Civil (nuevas formas de contratación)

• Revitalización concursos públicos para posiciones estratégicas

• Sistemas de información de personal y planilla

• Inicial puesta en marcha de nuevos modelos organizativos (agencias ejecutivas y organizaciones sociales)

• Cambio en marco legal de abastacimiento público

• PMG (gestión orientada a resultados) (incentivos por desempeño)

• Programa evaluación de programas gubernamentales

• Sistema electrónico de compras

• Nueva legislación sobre Servicio Civil y creación de un sistema y Dirección central (2002)

Tres resultados distintos

Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)

+

+

-

- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)

95-97

95-98

90-00

Una propuesta metodológica: Estudio de casos aplicado a política pública

• EC tienen ventajas para abordar preguntas “cómo” o “por qué” relativas a acontecimientos contemporáneos sobre los cuales el investigador tiene escaso control

• Además, tienen ventajas para comprender eventos en relación a su contexto real, especialmente cuando las fronteras entre el fenómeno bajo estudio y su contexto es poco claro

• Los acontecimientos a estudiar son relevantes en función a las inquietudes teóricas del investigador

Casos de enseñanza y casos de investigación

• Ambos son productos complementarios, pero que responden a objetivos distintos y tienen estructuras distintas

Generar aprendizaje mediante la presentación sugestiva de información

(usualmente dilemas gerenciales)

Generar conocimiento científico mediante el análisis de evidencia empírica

Opciones de diseño metodológico

Intrínseco Instrumental

Análisis cuantitativo

Narrativa liviana

Teoría implícita

Prescriptivo

Caso único

Entidades

Análisis cualitativo

Narrativa rica

Teoría explícita

Analítico

Comparativo

Procesos

La gerencia pública (Gobierno) como campo profesional

PRESCRIBIR

¿Cómo enfrentar los problemas en la gestión y organización?

¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?

Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación

EXPLICAR

¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?

¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?

Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias

Recomendaciones

(práctica)

Generalizaciones (teoría fundada)

Funciones gerenciales ¿qué hace un gerente público?

• ¿Cómo desempeñar estas funciones de manera eficaz? ¿Qué decisiones tomar en cada momento del proceso? ¿Cómo lograr resultados positivos?

Fuera de la organización/ otras unidades de la org.

INFORMACIÓN Comunica Comunica

Controla

OTRAS PERSONAS Lidera Vincula

ACCIÓN DIRECTA Hace Negocia

Dentro de la organización

Portavoz Centro nervioso Diseminador

Gestiona redes Representa Convence/acuerda Transmite Regula

Arma coaliciones Moviliza apoyo

Monitorea Centro nervioso Diseña Delega/Designa Distribuye Fija metas

Energiza individuos Desarrolla individuos Construye equipos Fortalece cultura

Gestiona proyectos Maneja trastornos

Adaptado de Mintzberg 2009

El gerente hace a través de..

¿Qué hace un gerente? (o qué habría que aprender a hacer como profesional de Gobierno?)

Unas notas finales…

• Entender la gerencia pública (Gobierno) sólo como un campo instrumental, donde los marcos conceptuales provienen por completo de otros ámbitos (Economía, Sociología, Ciencia Política, etc.) es un claro reduccionismo.

• La gerencia pública es un campo complejo, con dimensiones prescriptivas y de análisis, que requieren por tanto conocimientos (teoría fundada), habilidades e instrumentos.

• Pretender que se puede separar “conocimiento teórico” por un lado e “instrumentos” por otro es ingenuo e ineficaz: mata lo más valioso que puede aportar el campo.

• El campo se está dotando de un marco conceptual que toma elementos de otras disciplinas (entre ellas la Ciencia Política) y elabora comprensiones específicas para entender y orientar el rol ejecutivo en el gobierno: “ciencia clínica”.

Reuniendo las dos miradas ¿una ciencia clínica?

• Conocimiento orientado a la práctica y simultáneamente basado en evidencia:

análisis de situaciones particulares (análisis de casos)

Elaboración y prueba de generalizaciones limitadas (“teoría fundada”)

Utilización de dichas generalizaciones para fundamentar, ampliar, o corregir las recomendaciones prescriptivas vigentes en el campo

Utilizar la experiencia de los gerentes para refinar las generalizaciones

• Un problema central: cómo transferir válidamente generalizaciones emanadas de un contexto a otro diferente, siendo que prácticas gerenciales son muy sensibles al contexto