EL DIÁLOGO SOCIAL: MÉTODO DE PREVENCIÓN Y SOLUCIÓN DE ...
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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE DERECHO EL DIÁLOGO SOCIAL: MÉTODO DE PREVENCIÓN Y SOLUCIÓN DE CONFLICTOS LABORALES Memoria para optar al Título Profesional de Abogado JORGE HUMBERTO DÍAZ ELIZONDO Profesor Guía: Ricardo Juri Sabag Santiago, Chile 2003
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UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE DERECHO
EL DIÁLOGO SOCIAL: MÉTODO DE
PREVENCIÓN Y SOLUCIÓN DE
CONFLICTOS LABORALES
Memoria para optar al Título Profesional de Abogado
JORGE HUMBERTO DÍAZ ELIZONDO
Profesor Guía: Ricardo Juri Sabag
Santiago, Chile
2003
II
EL DIÁLOGO SOCIAL: MÉTODO DE
PREVENCIÓN Y SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
LABORALES
JORGE HUMBERTO DÍAZ ELIZONDO
Profesor Guía: Ricardo Juri Sabag Calificación:
III
A los que me enseñaron y a aquellos
de quienes he aprendido...
IV
TABLA DE CONTENIDO
Página
PORTADA.................................................................................................. I
HOJA DE CALIFICACIÓN....................................................................... II
DEDICATORIA......................................................................................... III
TABLA DE CONTENIDO.........................................................................IV
RESUMEN...................................................................................................X
INTRODUCCIÓN....................................................................................... 1
CAPÍTULO 1
GENERALIDADES................................................................................... 7
1.- Conceptos...................................................................................... 7
1.1.- De Diálogo Social 8
1.2.- De Concertación social 11
1.3- De Pacto Social 14
2.- Objetivos y contenido del diálogo social.....................................16
2.1.- Importancia del diálogo social 16
2.2.- Relación con los objetivos o fines del Derecho 19
3.- Manifestaciones del diálogo social..............................................21
V
CAPÍTULO 2
DIÁLOGO SOCIAL: EXPERIENCIA COMPARADA.......................25
1.- Experiencia europea.................................................................... 26
1.1.- Austria 26
1.2.- Países Escandinavos 29
1.2.1.- Suecia 29
1.2.2.- Noruega 29
1.3.- Holanda 29
1.4.- Reino Unido y la ex República Federal Alemana 30
1.5.- Italia y Francia 32
1.6.- España 34
1.6.1.- Causas de la Concertación y Diálogo Sociales
en España 36
1.6.2. Pactos y acuerdos sociales firmados en España 38
A.-Los Pactos de la Moncloa 38
B.- El Acuerdo Básico Interconfederal (ABI) 40
C.- El Acuerdo Marco Interconfederal (AMI) 42
D.- El Acuerdo Nacional Sobre Empleo (ANE) 43
E.- El Acuerdo Interconfederal 45
F.- El Acuerdo Económico y Social (AES) 46
1.6.3. Naturaleza del Diálogo y la Concertación
Sociales en España 47
1.7.- El diálogo social en la Unión Europea 49
VI
2.- Experiencia Latinoamericana.......................................................52
2.1.- Primera Fase: Los Inicios 53
2.2.- Segunda Fase: El Resurgimiento 54
2.3.- Tercera Fase: La Multiplicación 54
2.4.- Cuarta Fase: El Afinamiento 56
2.4.1 Argentina 56
2.4.2 Uruguay 58
2.4.3 México 59
2.4.4 República Dominicana 60
2.4.5 Chile 62
CAPÍTULO 3
PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL DIÁLOGO SOCIAL 67
1.- Sujetos que intervienen en el proceso de diálogo social en
materia laboral.............................................................................67
2.- Objeto y contenido del Diálogo Social........................................70
3.- Factores que posibilitan el proceso de diálogo social..................72
3.1.- Factores Objetivos 72
3.1.1.- Libertades Públicas 72
3.1.2.- Marco Jurídico institucional 73
3.1.3.- Bases mínimas de acuerdo político 73
3.1.4.- Existencia de organizaciones sociales
fuertes y representativas 73
VII
3.2.- Factores subjetivos 74
3.2.1.- Voluntad de dialogar 74
3.2.2.- Aptitud para concertar 75
3.3.- Factores que precipitan el diálogo 75
CAPÍTULO 4
MECANISMOS O MODELOS DE DIÁLOGO SOCIAL 77
CAPÍTULO 5
NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PROCESOS DE DIÁLOGO
SOCIAL Y DE LOS ACUERDOS O PACTOS SOCIALES 82
1.- Relación del diálogo social como mecanismo de prevención y
solución de conflictos con el derecho 82
2.- El Diálogo Social y Los Pactos Sociales: Exigencia de la
Globalización 83
2.- Naturaleza contractual del diálogo y pacto sociales 85
3.- Coercibilidad de los Pactos Sociales 87
4.- Influencia del Diálogo y Pactos sociales en el Derecho 88
5.- Diálogo Social y Negociación Colectiva 88
VIII
CAPÍTULO 6
DIÁLOGO SOCIAL Y PRINCIPIOS DEL DERECHO DEL
TRABAJO. MECANISMO DE FLEXIBILIZACIÓN DE LAS
NORMAS JURÍDICAS Y DE LAS RELACIONES LABORALES 93
1.- Conceptos de Derecho del Trabajo y de Principios Jurídico.......93
1.1.- Concepto y origen histórico del Derecho del Trabajo 93
1.2.- Concepto de Principios Jurídicos 96
2.- Algunos Principios Generales del Derecho...............................100
2.1.- Principio de Autonomía de la Voluntad 100
2.2.- Principio de Buena Fe 105
3.- Algunos Principios Jurídicos del Derecho del Trabajo.............114
3.1.- Principio Protector 114
3.2.- Principio de la Irrenunciabilidad 119
4.- Diálogo social como mecanismo de flexibilización de las
normas jurídicas y relaciones laborales.....................................122
CAPÍTULO 7
DIÁLOGO SOCIAL Y LEGISLACIÓN VIGENTE 126
CAPÍTULO 8
CONCLUSIÓN 128
BIBLIOGRAFÍA 130
IX
RESUMEN
La presente memoria trata del fenómeno del Diálogo Social. En ella
se hace un análisis del concepto, presupuestos, contenido, objetivos,
naturaleza jurídica y modelos o mecanismos del diálogo social. Se pasa
revista a una serie de manifestaciones de este fenómeno en distintas áreas y
en distintos países.
También se trata el tema, abordándolo desde el punto de vista de los
principios jurídicos del Derecho del Trabajo y, relacionado con esto
mismo, como una posible fuente de flexibilización de sus normas.
A lo largo del tratamiento de todos estos puntos se intenta demostrar
cómo el diálogo social es un mecanismo de prevención y solución de
conflictos.
Se concluye, especialmente respecto del tema laboral, que el diálogo
social es efectivamente un mecanismo de prevención y solución de
conflictos desde antiguo y en este sentido se hace una comparación con el
origen del Derecho del Trabajo.
En la actualidad también lo es, presentándose como relevante
respecto de los conflictos que depara en materia laboral el fenómeno de la
globalización, esto es, respecto de las exigencias de flexibilización de las
normas laborales y su contrapunto con el tema del desperfilamiento del
Derecho Laboral y la transgresión de sus principios que dicha
flexibilización conlleva.
X
XI
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo persigue hacer una exposición acerca de un
fenómeno social y político contemporáneo, que abarca diversas áreas del
quehacer social: se trata del Diálogo Social.
Se intentará mostrar cómo este fenómeno de diálogo entre los
distintos cuerpos sociales no es novedoso para el Derecho Laboral y cómo
se ha relacionado con esta disciplina desde sus orígenes, siendo utilizado
como un método de prevención y de solución de conflictos laborales,
función que cobra interés particular en los últimos años especialmente
frente al problema de la globalización.
Este fenómeno –como decíamos- no es nuevo, aunque se ha conocido
sólo en los últimos lustros con este nombre. En décadas pasadas se hablaba
de Concertación Social . Se plantea, en el desarrollo del presente trabajo,
las similitudes que según nuestro modesto entender tiene este fenómeno de
diálogo social, con los orígenes del Derecho del Trabajo.
En el capítulo primero se examinan los conceptos de Diálogo Social,
Concertación Social y Pacto Social que, si bien son diferentes, están
estrechamente emparentados por cuanto se relacionan entre sí en tanto son
un método, un proceso y un resultado respectivamente.
Junto con ello se pasa revista a los objetivos y contenido del diálogo
social, dando una breve explicación acerca de la importancia que tienen los
procesos de diálogo social para que las sociedades puedan enfrentar los
desafíos que les depara la vorágine del desarrollo global en los distintos
aspectos de la vida social. En este punto se hace especial referencia a la
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trascendencia que tiene la participación de los actores sociales en estos
procesos puesto que dan legitimidad y soporte en el tiempo a los mismos.
Continúa el capítulo con un paralelo entre los objetivos del Derecho
como disciplina y los del diálogo social –en tanto método de prevención y
solución de conflictos- y se llega a establecer que existe una similitud entre
ellos pues en ambos casos se persigue en definitiva la paz social, la justicia,
el orden y la seguridad.
Termina el capítulo con una breve reseña de algunas manifestaciones
del diálogo social como método de prevención y solución de conflictos en
distintas áreas del acontecer social, distintas a lo laboral.
En el Capítulo segundo se analiza la experiencia comparada en
materia de diálogo social en materia laboral, tomando casos de países
europeos y latinoamericanos. Se trata con mayor detalle el caso español por
las similitudes y consiguientes enseñanzas que se pueden tomar para con el
caso chileno, que también se trata, en forma más breve al final del
capítulo. Es interesante observar cómo en los casos analizados existe como
denominador común la evidente relación que se da entre los procesos de
carácter político, especialmente de apertura y democratización, y la
implementación de los procesos de diálogo social.
En el Capítulo tercero se trata el tema de los Presupuestos de
Existencia del Diálogo Social. Se hace referencia a los sujetos que
participan en estos procesos en el área laboral, a su objeto y contenido en
donde se destaca que aquél tiene por objeto elevar los estándares laborales,
para lograr una mejor calidad de vida para los trabajadores, junto con
mejorar la productividad y la competitividad. Por otra parte se hace
3
3
referencia a su objetivo, cual es promover el logro de consensos y la
participación de los actores sociales involucrados, a fin de contribuir a la
solución de problemas de tipo económico, social e incluso político. En
buenas cuentas se presenta al Diálogo Social como un mecanismo de
prevención y solución de conflictos en materia laboral.
Más adelante se detallan los factores que posibilitan la existencia de
los procesos de diálogo social, distinguiendo entre factores objetivos,
subjetivos y precipitantes.
Los Objetivos hacen referencia a la existencia de un adecuado marco
jurídico institucional que asegure el ejercicio de las Libertades Públicas, en
especial la Libertad Sindical, en donde haya la necesaria estabilidad
institucional que permita la democrática participación de los actores
sociales. Muy ligado con lo anterior se requiere también la existencia de
bases mínimas de acuerdo político y la existencia de organizaciones
sociales fuertes y representativas.
Los Factores Subjetivos se reducen fundamentalmente a dos: por un
lado la existencia de una voluntad de diálogo, la cual pasa a ser de vital
importancia sobre todo si se toma en cuenta la naturaleza no coercible del
diálogo social: y, por el otro, la existencia de una aptitud para llevar
adelante estos procesos lo que dice relación con que las partes involucradas
estén capacitadas para tales efectos, esto es, que cuenten con niveles
aceptables de conocimientos técnicos y de la realidad social y económica
de un país y del sector específico que representen.
Los Factores Precipitantes generalmente están dados por fenómenos
de carácter político y social de nivel nacional, lo suficientemente poderosos
4
4
como los ocurridos por ejemplo con los de recuperación democrática
ocurridos en Latinoamérica a contar de la década de los ochenta.
El Capítulo cuarto trata de Los Mecanismos o Modelos de Diálogo
Social. Aquí se trata cómo estos mecanismos no son unívocos, sino muy por
el contrario existe diversidad de modelos. La doctrina ha intentado
ordenarlos haciendo una clasificación que depende del origen del proceso
de diálogo, del nivel en que se desarrolla y de sus componentes o actores
involucrados, dependiendo de si está comprometida la participación del
gobierno o no.
Por otro lado, los mecanismos de diálogo social adoptan diversidad
de formas que van de aquellas muy formales hasta aquellas desprovistas de
toda formalidad, sin perjuicio de advertir que prácticamente no existen en
estado puro. En un extremo se presentan el memorando o declaración de
intenciones; en el otro extremo, estaría aquel documento que contiene una
lista detallada de medidas políticas y métodos para abordar los problemas
sociales y económicos en un país determinado, denominado Pacto Social o
Acuerdo Marco. Sin perjuicio de lo anterior, el diálogo social puede revestir
distintas formas, que van desde el mero intercambio de información hasta
las modalidades de concertación más perfeccionadas. Así por ejemplo,
están los meros intercambios de información, la consulta, las negociaciones
y los acuerdos. Dentro de estos últimos destacan la Negociación Colectiva y
los Contratos y Convenios Colectivos.
En el Capítulo quinto se aborda el tema de la Naturaleza Jurídica de
los procesos de diálogo social y de los Acuerdos o Pactos Sociales. Se
examina la relación que existe entre el diálogo social como mecanismo de
5
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prevención y solución de conflictos con el derecho desde el punto de vista
de su origen, de sus procedimientos y objetivos.
Posteriormente se hace referencia al tema de la Globalización y las
exigencias que esta plantea en los temas laborales especialmente como
incentivadora de los fenómenos de diálogo social.
También se analiza la naturaleza contractual del diálogo social, con
especial referencia a los principios jurídicos contractuales que subyacen
también en los procesos de diálogo social, concluyendo que los pactos
sociales a que se llega con ellos tienen la naturaleza transaccional desde el
punto de vista de sus objetivos y mirados desde la perspectiva de su
contenido u objeto, tienen la naturaleza o se asemejan más bien a los
contratos colectivos del trabajo.
Por otro lado se concluye que los pactos sociales no tienen ni pueden
tener carácter obligatorio para las partes que en ellos intervienen, ya que se
trata de procesos de una inmanente voluntariedad. Por lo mismo se descarta
su coercibilidad. Sin perjuicio de lo anterior, se reconoce que los acuerdos
sociales necesitan de otros pactos o acuerdos “menores” que le den
aplicación práctica.
Concluye el capítulo haciendo un paralelo entre los procesos de
diálogo social y los de negociación colectiva del trabajo.
El capítulo sexto trata el interesantísimo tema del Diálogo social y su
relación con los principios jurídicos del Derecho del Trabajo, y su
utilización como alternativa flexibilizadora de las normas y relaciones
laborales. A estos efectos, se parte analizando el concepto y origen histórico
del Derecho del Trabajo y el concepto de Principios Jurídicos. Se trata el
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tema de los Principios Generales del Derecho, abordando particularmente el
de “Autonomía de la Voluntad” y el de “Buena Fe”, por su especial
incidencia en materia de las relaciones laborales y su aplicabilidad al tema
del Diálogo Social.
Posteriormente se hace referencia a los Principios Jurídicos del
Derecho del Trabajo, con especial énfasis en el “Principio Protector” y en el
de “Irrenunciabilidad”, pasando revista a sus manifestaciones en el Derecho
del Trabajo.
Se termina este capítulo con el tema del Diálogo Social como posible
mecanismo flexibilizador de las normas y relaciones laborales, rol en que se
manifiesta también su carácter autocompositivo de los conflictos que
plantean esos temas para las partes involucradas, esto es, para el Estado, los
empleadores y los trabajadores.
En el capítulo octavo trata de la legislación vigente que está
relacionada con el tema del diálogo social, la cual es muy dispersa y escasa.
Termina el presente trabajo con algunas conclusiones en el capítulo
noveno.
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CAPÍTULO 1
GENERALIDADES
1.- Conceptos
En esta materia es preciso distinguir tres conceptos diferentes, pero
estrechamente relacionados, a saber: de diálogo social, de concertación
social y de pacto social. Estos conceptos se han ido familiarizando para los
ciudadanos sobre todo a partir de la década de los noventa en presencia del
proceso de transición a la democracia que ha experimentado nuestro país,
manifestándose éstos en diversas áreas de la vida nacional, como tendremos
oportunidad de analizar más adelante.
Sin entrar en disquisiciones de tipo gramatical intentaremos dar
brevemente algunas definiciones esgrimidas por diversos autores respecto
de cada uno de estos conceptos.
Cabe señalar que la relación existente entre los tres conceptos
señalados es de método, proceso y resultado respectivamente. Si se me
permite una analogía con conceptos de orden procesal, podríamos decir que
el diálogo, la concertación y el pacto sociales son al procedimiento, proceso
y sentencia.
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1.1.- De Diálogo social
La palabra diálogo hace referencia a una “conversación o plática
entre dos o más personas que alternativamente manifiestan sus ideas”. De
esta sola definición, que podemos encontrar en cualquier diccionario, ya se
desprenden algunas características que se descargan en el concepto de
Diálogo Social. Es así como la actividad del diálogo presupone la
concurrencia de dos o más personas o, en términos más amplios, de dos o
más partes, quienes para estos efectos pueden ser diversos actores sociales.
Junto con lo anterior el diálogo supone el intercambio de ideas o
proposiciones emanadas de cada uno de los partícipes del mismo.
Podríamos agregar que esta actividad por su sola naturaleza supone el
reconocimiento como interlocutor válido a la otra parte lo que redunda en el
reconocimiento de un Principio de Igualdad.
Como podemos apreciar, ya se ve la concurrencia de una serie de
conceptos y principios relativos al campo jurídico, a saber: partes, principio
de igualdad, manifestación de voluntad, autonomía , buena fe, etc., lo que
permite descartar la lejanía de este tema con las materias propias de nuestra
disciplina.
Pero este diálogo debe tener un destino u objetivo que consistirá en la
formación de un acuerdo entre los dialogantes que tendrá a su vez un
contenido determinado que estará dado por la característica y naturaleza de
las materias tratadas y de los actores en el proceso. Podríamos señalar que
en este sentido el objetivo del diálogo social se entrelaza con otro concepto
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de raíz jurídica cual es la formación de un consentimiento o acuerdo entre
las partes dialogantes.
Así, podemos llegar a esbozar el siguiente concepto de diálogo
social: Conversaciones o pláticas encaminadas a generar acuerdos que
tienen por objetivo definir, regular o flexibilizar y acercar las posiciones o
conductas de los interesados en un determinado orden de materias.
Este fenómeno de diálogo social se puede dar en distintas áreas de la
vida de un país, a saber, en lo laboral, en lo económico, en la salud, en la
educación, etc.
Circunscribiendo el concepto en materia social a la específica área de
nuestro interés cual es la materia laboral podemos señalar que el diálogo
social es aquella “plática o conversación encaminadas a generar acuerdos
entre los trabajadores, empleadores y –en ocasiones- el Estado, que tienen
por objeto definir, regular o flexibilizar y acercar las posiciones de los
interesados en orden a alcanzar mejores estándares laborales en medio de
los problemas que se suscitan en el campo social, político y económico”.
Esto último tiene especial relevancia frente a los cambios y desafíos
que se presentan en un mundo globalizado como el actual.
La OIT define el Diálogo Social o Concertación Tripartita como
“la búsqueda metódica y sistemática de un acuerdo o consenso sobre los
grandes problemas económico-sociales”(1). Otra definición que maneja la
OIT es: “Todo tipo de negociación, consulta o simple intercambio de
informaciones entre representantes de gobiernos, empleadores y
trabajadores sobre cuestiones de interés común relacionados con la política
económica y social. Puede cobrar la forma de un proceso tripartito donde el
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gobierno es parte oficial en dicho diálogo o consistir en relaciones de
carácter bipartito entre trabajadores y empleadores, o bien, entre
organizaciones de trabajadores y de empleadores, con o sin intervención
indirecta del gobierno. La concertación puede ser oficiosa u oficial, siendo
con frecuencia una combinación de ambos tipos. Puede tener lugar en los
planos nacional, regional o de la empresa. También puede ser
interprofesional, intersectorial o una combinación de tales formas. El
principal objetivo del diálogo social propiamente dicho es el de promover el
logro de un consenso y la participación democrática de los principales
interlocutores presentes en el mundo del trabajo. Las estructuras del diálogo
social así como los procesos que se han desarrollado con éxito han sido
capaces de resolver importantes cuestiones de índole económica y social,
han alentado el buen gobierno, el progreso y la paz sociales, la estabilidad e
impulsado el desarrollo económico. (1’)
Por todas estas consideraciones, la OIT ha fomentado el desarrollo
del Diálogo Social y del Tripartismo entre sus miembros, llegando a
considerarlo como uno de los indicadores de lo que se ha dado en llamar
“Trabajo Decente”, sobre todo en perspectiva de los desafíos que presenta
hoy el mundo globalizado, en que se persiguen conciliar los imperativos de
la justicia social con la competitividad de las empresas y el desarrollo
económico.
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1.2.- De Concertación social
Como suele ocurrir, hay diversos tipos de definiciones, unas que
apuntan al sentido teleológico del concepto y otras que apuntan a aspectos
más bien formales relativos a los mecanismos a través de los cuales se
verifica el proceso de concertación social.
Así por ejemplo los autores Mario Dos Santos y María Grossi
plantean la Concertación Social como una de las tantas “...posibilidades de
mediación entre la sociedad y el sistema político...”, esto es, “...un
mecanismo de regulación de las relaciones económico-sociales de sectores
o grupos organizados avalada por el Estado.” (2).
El prof. Emilio Morgado Valenzuela señala que la concertación
social es “la búsqueda del acuerdo y compromiso por intermedio de una
transacción apropiada, una conciliación y un arreglo de intereses y
opiniones divergentes y contradictorios” (3). Cabe aquí relacionar este
concepto con el dado más arriba respecto de la definición de diálogo social.
Se trata de verificar que la concertación social es aquel proceso que se lleva
a cabo mediante el método o procedimiento del diálogo social. Además, es
interesante ver cómo aparecen de nuevo conceptos de carácter jurídico
como son los de transacción, conciliación, interés, etc. cuestión que también
ocurre con los conceptos que se transcribirán más abajo.
En resumidas cuentas, se trata de la consecución de un acuerdo a
través de un método que consiste en el diálogo entre los distintos actores del
quehacer nacional. En aras de este objetivo se reconocen dos presupuestos
fundamentales, a saber: la necesidad y conveniencia de lograr acuerdos para
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alcanzar metas determinadas como pueden ser por ejemplo el bienestar
social, la mejora y reforma de un sistema de salud o educación, la mejora de
los estándares laborales, la reducción de la producción o viceversa, la
flexibilización de las normas laborales u otros; y, también, se reconoce la
interdependencia y necesidad de coexistencia y hasta la convivencia de los
intereses involucrados en contraste con la imposibilidad de alcanzar los
mismos objetivos en forma independiente. Esto se ve claramente ante el
fenómeno de la inestabilidad de los mercados y las crisis económicas en que
para lograr la subsistencia de algunos sectores productivos se requiere de la
voluntad, cooperación y desprendimiento de las partes involucradas,
especialmente de la parte trabajadora.
En un sentido restringido, circunscrito al ámbito laboral, Lucía
Verdugo E. define concertación social como “aquella institución que es un
sistema de solución de conflictos mediante el trabajo conjunto de
asociaciones de empleadores y trabajadores” (4). Tal como lo expresáramos
más arriba, esto supone el reconocimiento como interlocutor válido de la
contraparte e implica la aceptación del principio de igualdad.
Según el prof. Oscar Ermida Uriarte, concertación social es “la
convergencia de voluntades y actitudes definiendo y resolviendo sobre
ciertos asuntos, mediante la conciliación y composición de puntos de vista
e intereses distintos o, a veces, contradictorios” (5). Según este autor la
concertación social requiere de la intervención del Estado para que tenga
éxito en la planificación y toma de decisiones en el ámbito económico y
social.
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El autor Guillermo Campero define concertación social como “un
proceso en virtud del cual los actores sociales representativos de intereses
diferentes en el plano económico y socio-político, se proponen concurrir a
la definición de ciertos objetivos y métodos que aseguren el funcionamiento
estable y las transformaciones necesarias para garantizar la gobernabilidad
democrática a largo plazo” (6).
Se puede apreciar en esta última definición un matiz claramente
político en su concepción, distinguiéndose entre los aspectos de forma y
contenido, como también las partes que intervienen en el proceso de
concertación social y sus objetivos.
En este mismo orden de cosas Alfonso Grados Bertorini señala que
la concertación social es el “medio más idóneo para hacer efectiva la
participación de los protagonistas de la actividad económica en el estudio
de los problemas nacionales, el análisis de las alternativas de solución y en
la elaboración de la política económica y social, así como en la adopción de
decisiones que garanticen su cabal aplicación” (7).
Desde este punto de vista, empresarios y trabajadores u otros grupos
organizados y también el gobierno tienen una vía para asumir las
responsabilidades que en este ámbito les concierne. De manera que la
concertación social es un instrumento de participación real, lo que permitirá
la consecución de los fines para los cuales sea usada; ella presupone la
existencia de distintas organizaciones sociales, las que intervienen en un
diálogo intersectorial sustentado en la expresión de intereses legítimos de
las partes para luego concluir con la celebración de pactos sociales.
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Tal como señala en su memoria María Isabel Soto Catalán, “el
instrumento de la concertación social es el diálogo y su meta el
entendimiento y el acuerdo de voluntades” (8). Esto último hace alusión a
los pactos sociales. Resulta destacable ver cómo se hace presente aquí
nuevamente el concepto jurídico de autonomía de la voluntad y el de
acuerdo de voluntades.
1.3- De Pacto Social
Emilio Morgado Valenzuela señala que “el pacto social, cualquiera
sea la denominación que se utilice, expresa el consenso alcanzado en torno
a materias determinadas en la forma y condiciones acordadas y que rige la
conducta de las partes durante el plazo que ellas fijan” (9).
Por su parte Oscar Ermida Uriarte lo define como aquel “acuerdo o
convenio celebrado entre organizaciones de profesionales de cúpula,
generalmente con el Estado como tercera parte, en los cuales todos los
intervinientes asumen determinados compromisos, a menudo no coercibles”
(10). Este concepto está más acotado al ámbito laboral.
Pese a los esfuerzos por definir con precisión el concepto de Pacto
Social, hay que tener en cuenta de que sus raíces penetran la cultura
política, económica, social y laboral de un país, lo que hace que sus formas,
contenidos y resultados difieran de un país a otro e incluso en un mismo
país a lo largo del tiempo, sin perjuicio de que se repitan algunos rasgos
comunes.
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Son precisamente estos rasgos que se repiten los que permiten
distinguirlo de otros fenómenos parecidos como son la negociación
colectiva y los convenios colectivos.
Desde el punto de vista de los participantes, en el Pacto Social el
Estado o las autoridades públicas participan como actores junto con las
organizaciones de empleadores y trabajadores, llegando incluso a participar
en algunas ocasiones las ONGs.
Desde el punto de vista de su contenido, el Pacto Social se centra en
torno a las políticas macroeconómicas y sociales y no en torno a las
condiciones de empleo particulares de cada organización productiva.
Desde el punto de vista de sus manifestaciones, el Pacto Social puede
expresarse como un memorando o declaración de intenciones, o bien, en el
extremo opuesto de un continuo, como una lista detallada de medidas
políticas y métodos para abordar los problemas sociales y económocos a los
que debe hacer frente un país.
Por último, el Pacto Social suele representar un consenso entre los
principales actores respecto de la orientación de las principales políticas
económicas y sociales.
El pacto o acuerdo social implica un acuerdo de voluntades, la
realización de concesiones recíprocas, un proceso de intercambio (de aquí
la denominación que se da a su metodología de diálogo social), en fin de
compensaciones que perfectamente nos atrevemos a comparar con una
transacción, esto es, con un equivalente jurisdiccional en el ámbito jurídico-
procesal que traduce un proceso de autocomposición sin la intervención de
terceros.
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Pues bien, es innegable el carácter contractual de estos acuerdos o
pactos, que se manifiesta en todo el proceso de concertación social, que se
inicia con el diálogo social y que concluye con la celebración de dichos
pactos.
2.- Objetivos y contenido del diálogo social
Como ya se ha insinuado en los apartados anteriores, el objetivo del
diálogo social es servir de método al proceso de concertación social que a
su vez tiene como objetivo servir de mecanismo de solución de conflictos
sociales, políticos o económicos, para concluir con la celebración de
acuerdos o pactos sociales, los que a su turno tienen un carácter regulatorio,
pacificador, de prevención y solución de conflictos. Se puede decir que
también guía el proceso de concertación social una inminente objetivo de
equidad en materia de relaciones laborales.
2.1.- Importancia del diálogo social
En el mundo actual las sociedades siguen su desarrollo y evolución
en los distintos ámbitos (económico, político, educacional, científico,
tecnológico, laboral, etc.) cada vez a un ritmo más acelerado que no permite
a las instituciones existentes ir a la par con ese desarrollo, por lo que no
pueden entregar respuestas adecuadas a las nuevas necesidades. Frente a
este fenómeno se hace imprescindible adecuar los marcos jurídicos e
institucionales, actualizándolos según los requerimientos impuestos por
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estos cambios. En este orden de cosas, o sea, frente a los desafíos que
depara el fenómeno de la globalización es que se hace necesario contar con
nuevos mecanismos que contribuyan a la modernización a que se ha hecho
mención, y es en ese sentido donde entra a jugar un rol muy importante el
método del diálogo social entre los actores sociales involucrados.
Por las características descritas y por la naturaleza de su función
constituye un factor esencial para su éxito la participación de los distintos
actores sociales en el proceso de concertación social, toda vez que los
procesos de modernización y desarrollo los afectan directamente.
Conceptos como los de reconversión industrial, capacitación,
modernización, flexibilización, etc. cada vez presentan nuevos desafíos y
vicisitudes a los distintos miembros de la comunidad que modifican de un
tris su forma de vida, condición socio-económica, expectativas, etc. con
todo lo que ello implica para su desarrollo personal y familiar. Por ejemplo,
esto es lo que ocurre con sectores especialmente sensibles a estos cambios
como son los trabajadores, que ven día a día peligrar sus fuentes de trabajo
en manos de la tecnificación de la producción y el reemplazo de la mano de
obra por máquinas; o bien, frente a ciclos de contracción de la demanda
agregada en que se necesita disminuir la producción, etc.
La participación de los distintos sectores sociales involucrados en los
procesos de cambio y de concertación social le dan la legitimidad y soporte
en el tiempo a los acuerdos o pactos sociales alcanzados. Por esta razón es
que en diversos países los procesos de concertación se han utilizado como
coadyuvantes a los procesos políticos de consolidación de las nuevas
democracias ej. el caso chileno con los acuerdos adoptados entre
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empleadores y trabajadores, representados por la Confederación de la
Producción y del Comercio (CPC) y por la Central Unitaria de Trabajadores
(CUT) durante los primeros años de la década de los noventa en materia de
fijación del ingreso mínimo.
Como lo señala Fabiola Echeverría García, “es así como se
instauran las bases fundamentales de un nuevo sistema de relaciones
laborales, con un Estado que asume la calidad de comprometido
protagonista, junto con el resto de las fuerzas sociales. La búsqueda
planteada a través de la concertación social constituye un viraje importante
en la evolución de las formas de solución de conflictos y de la generación
de normas que rijan al mundo del trabajo”.
“Es indispensable la aceptación social de las modificaciones que se
introduzcan a la institucionalidad laboral, situación que depende en gran
medida de la fuente de la norma. Así, la participación de la fuerza
organizada de trabajo y las asociaciones empresariales en la génesis de las
normas que los rigen contribuye significativamente a la legitimidad y
operatividad de aquellas.”
“La autorregulación de los intereses de los trabajadores y empresarios
en el ejercicio de su autonomía colectiva, contribuye de manera
trascendental a la estabilidad del sistema de las relaciones laborales y al
desarrollo sostenido de la economía.”
“Estos son, en definitiva, los objetivos que se plantean al momento de
proponer modelos de interacción social concertada, participación activa e
informada de los propios interesados y afectados por la normativa que nace
19
19
en el seno de los macro acuerdos, estabilidad del sistema político y
económico, y la instalación de sistemas distributivos más solidarios.” (11)
Por su parte, Ada Inés Piazze concluye que “los procesos de diálogo
generan dos importantes resultados: documentos técnicos consensuados
entre los actores sociales y entusiasmo y sentimientos de confianza”. Y
señala respecto de esto último: “A pesar de ser intangible y difícil de medir
la generación de confianza es un componente crítico para el desarrollo de
políticas sociales de largo plazo.” (12)
Es inevitable hacer un parangón, en esta parte, con los principios
jurídicos que subyacen en materias como la formación del consentimiento y
en la contratación. Incluso, como veremos en el siguiente punto, se pueden
hacer relaciones en materia de contenido y objetivos con el derecho tomado
en su acepción de “derecho objetivo”.
2.2.- Relación con los objetivos o fines del Derecho
Para el profesor Agustín Squella Narducci, los fines del Derecho
son de carácter social, a saber: la paz, el orden, la seguridad y ayudar a la
consecución de la justicia. En su discurso de incorporación a la Academia
de Ciencias Sociales, Políticas y Morales del Instituto de Chile, haciendo
referencia a los distintos fines de la moral y del derecho, señaló que “El
derecho, entonces, no es un orden de la conducta al que debamos sujetarnos
para ser mejores o más buenos o para alcanzar un estado superior de
perfección espiritual. Estos fines pueden ser los de la moral o de la religión.
El derecho, en cambio, procura satisfacer ciertas finalidades sociales
20
20
indispensables, aunque a la vez más modestas, como la paz, el orden, la
seguridad, y colabora también al reinado de un valor más alto: la justicia.”.
En ese mismo texto, Squella al referirse a los conceptos de justicia y
democracia señala: “...la democracia no es un instrumento para determinar
qué es lo justo, sino un procedimiento que, junto con hacer posible la
concurrencia y expresión de todas las distintas concepciones acerca de la
justicia, termina por asignar y distribuir el poder entre éstas. Además, la
democracia permite la confrontación de tales concepciones, pero a la vez
favorece el diálogo entre ellas y una cierta inclinación a combinarse entre sí
y a ceder cada cual de sí respecto de sus posiciones originarias.” (13)
Resulta curioso verificar cómo los fines del derecho según lo antes
señalado coinciden con los tenidos a la vista para llevar adelante los
procesos de concertación social mediante el diálogo. Es así como la paz, el
orden, la seguridad y el fin superior del derecho cual es la justicia son
también fines perseguidos por el diálogo social, si bien no de manera
directa. Tanto es así, que no es de extrañar que estos procesos de diálogo
social se hayan utilizado para garantizar y consolidar procesos de transición
a la democracia luego de gobiernos dictatoriales, para hacer frente a
períodos de cambio y a exigencias sociales, como lo ocurrido en varios
países de Latinoamérica. Si ponemos atención a lo señalado por el profesor
Squella en los párrafos reproducidos, nos daremos cuenta que es connatural
a la democracia la existencia de los procesos de diálogo puesto que ella
favorece la existencia y confrontación de distintas posiciones ideológicas
acerca de lo que es justo, lo cual también se reproduce en el ámbito laboral.
Tal como se señalara en el apartado acerca del concepto de diálogo social,
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este implica la concurrencia de diferentes partes y el reconocimiento o
validación de sus posturas frente a la contraria y la cesión en sus posturas
y/o exigencias iniciales. De ahí la importancia de la participación como
soporte y legitimación en el tiempo de los acuerdos o pactos sociales
alcanzados. En el programa Infocus sobre el fortalecimiento del diálogo
social de la OIT, se plantea que este persigue alcanzar consensos en materia
de políticas y medidas concretas que aseguren un desarrollo económico y
social equitativo (justicia) lo que, si alcanza una relativa continuidad,
redunda en estabilidad social y política (seguridad y paz).
3.- Manifestaciones del diálogo social
El diálogo social, como método de prevención y solución de
conflictos se manifiesta en diversas áreas del quehacer social de un país. A
título ejemplar, y sin ahondar en los distintos casos, pasaremos a examinar
algunas de estas manifestaciones.
3.1.- En primer lugar, podemos señalar que ha sido y está siendo usado
como forma de prevención y solución de conflictos políticos, sociales y
étnicos ente la delicada situación en que se encontraba España en relación
con el país Vasco, tomando especialmente en cuenta que era de vital
importancia la participación en el ámbito social y debido al impacto de la
desconfianza en la realidad política (14). Pues bien, frente a la falta de
capacidad de adaptación de los movimientos sociales vascos respecto de los
retos de los nuevos tiempos y de los cambios que se producen en la
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sociedad se planteó el diálogo social como salida a dicha cuestión sobre
todo tomando en cuenta los señalado por Ada Inés Piazze respecto de que
uno de los máximos resultados intangibles de los procesos de diálogo social
son la generación de sentimientos de confianza (ver nota 12) y por el rol
que juega en esto la participación de los entes sociales.
3.2.- Otro caso digno de mencionar, en el ámbito netamente político,
especialmente por haber ocurrido en nuestro país, es el proceso de diálogo
gobierno-oposición patrocinado por la Iglesia Católica –encabezada por el
Arzobispo de Santiago Monseñor Juan Francisco Fresno- en pleno gobierno
militar en la década de los ochenta, como método de salida a la crisis
política en que se encontraba sumergido el país. Al respecto, Andrés
Allamand señala en su libro La Travesía del Desierto: “La preocupación de
la jerarquía eclesiástica por la situación del país no cedió un solo momento
durante el régimen militar. La Iglesia Católica es depositaria de un capital
político importante y su intervención en la contingencia pública ha sido
recurrente. Después de 1973, esa tradición no pudo menos que robustecerse
por la proscripción de la actividad política, el cierre de los canales de
expresión de la inquietud ciudadana y el profundo compromiso que contrajo
la Iglesia con los derechos humanos, luego que el Poder Judicial decidiera
lavarse las manos y medio país cerrara los ojos.”. Luego agrega:
“Empeñado en abrir instancias de diálogo y reencuentro, en 1983 el
Arzobispo de Santiago, Juan Francisco Fresno, había <prestado la mesa>
para el primer –y frustrado- diálogo gobierno y oposición. Ahora, se
propuso promover directamente un acuerdo entre las fuerzas democráticas
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23
para iniciar, una negociación con las autoridades, a fin de gestar una
transición ordenada y consensual hacia la democracia.” (15)
3.3.- Un tercer ejemplo de utilización del diálogo social, esta vez en el
ámbito de los derechos humanos, también ocurrido en Chile, es aquel
impulsado por Edmundo Pérez Yoma, ministro de defensa del gobierno del
Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, con el objeto de encontrar el paradero
de los restos de las personas detenidas desaparecidas durante el gobierno
militar del General Augusto Pinochet, proceso que se conoció con el
nombre de “Mesa de diálogo de los Derechos Humanos”. En su
intervención en dicha mesa, la profesora de la Escuela de Derecho de la
Universidad de Chile, Doña Pamela Pereira, para explicar su participación
en dicha instancia como víctima y por tanto como parte afectada en el tema
en cuestión señaló: “...Por qué dialogar: para enfrentar civilizadamente por
la vía de la conversación, los costos dramáticos de esta realidad, como dije,
cierta e incontrovertible, cualquiera sea la explicación de los porqué de la
misma, que nunca podrán justificarse y que, a mi juicio, respecto de la cual
todos tienen derecho a expresar su opinión más allá de esta mesa de
diálogo. En cuanto a qué dialogar. De lo que ocurrió, que es lo que he
señalado. Pero específicamente de los casos de los detenidos desaparecidos.
A mi entender la política represiva de la desaparición forzada de personas
llevada adelante entre 1973 y 1977, sin perjuicio de los demás casos que se
presentaron con posterioridad tuvo objetivos muy claros:...” (16)
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3.4 En general, otras manifestaciones de diálogo social se dieron en la
década de los noventa en Europa en que los Estados miembros de la Unión
Europea firmaron pactos sociales cuando preparaban la introducción de la
moneda única (el Euro). En los países de la Europa Oriental, se firmaron
también pactos sociales para abordar la transición de una economía de
planificación central a una de mercado.
Pues bien, en todos estos casos, incluso en los más delicados y
dramáticos se distinguen procesos, métodos y objetivos. Procesos de
concertación entre los diversos actores de la vida social de un país, cuyo
método de acercamiento de las posiciones es precisamente el diálogo entre
las partes con el objeto de lograr acuerdos, declaraciones o pactos para así
alcanzar diversos resultados según sea el caso que se analice, pero teniendo
como objetivo común de ellos alcanzar la paz, consensos y en definitiva
lograr acercamientos para así reestablecer confianzas, cuestión esta última
señalada como uno de los principales logros intangibles de estos procesos
de concertación social (ver supra 2.1)
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CAPÍTULO 2
DIÁLOGO SOCIAL: EXPERIENCIA COMPARADA
En este capítulo se dará una noción lo más breve posible acerca de lo
que han sido las experiencias de diálogo social en materia laboral en el
extranjero y en nuestro país, abordando el tema desde una perspectiva
histórica.
En esto, como en otros fenómenos sociales, se encuentran
experiencias diferentes según el país donde se produzcan, las cuales están
teñidas con el tinte propio de las diferentes realidades sociales, políticas,
económicas y en general culturales de esos países y de sus gentes. Adaptar
el diálogo social a la situación de cada país es clave para asegurar que los
actores sociales hagan suya la responsabilidad del proceso.
Sin perjuicio de lo anterior, existen rasgos comunes entre los distintos
casos que se encuentran dados fundamentalmente por los objetivos que se
persiguen con los procesos de diálogo social como pueden ser la
estabilidad, la seguridad, la equidad y el desarrollo en los ámbitos político,
económico, social y jurídico. Esto implica dar una cierta estabilidad y
seguridad a la parte empresarial en orden a tener claras y estables las reglas
del juego para poder invertir y, también, implica un reconocimiento al
aporte de los trabajadores en el crecimiento integral de un país.
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1.- Experiencia europea
1.1.- Austria
El caso austriaco es de aquellos en que el fenómeno de la
concertación y diálogo sociales se encuentra enraizado en la sociedad
producto de los años que se lleva aplicando y de la convicción de los
actores sociales del hecho de que este método es el único viable para
solucionar los conflictos de intereses entre ellos como por ej.: el aumento
regular de los salarios, los bajos índices de inflación y desempleo, la paz
social, etc. Este es un factor de índole psicológico que tiene gran
importancia para el éxito de los procesos de diálogo social.
El sistema de concertación social austriaco nació como respuesta a la
necesidad de sus habitantes de superar las divisiones que desgarraban el
alma de la sociedad en su conjunto y que venían arrastrándose desde hacía
años, que se traducían en inestabilidad institucional producto de conflictos
ideológicos y sociales, guerras civiles (Primera República) y que se
acentuaron o hicieron crisis con los acontecimientos que generaron la
Segunda Guerra Mundial sobre todo con la ocupación nazi y su anexión a la
Alemania de Hitler.
Pues bien, el sistema nació en forma paulatina con la conformación
de mecanismos de negociación entre empleadores y trabajadores para fijar
precios y salarios, para contener así la inflación. Así surgió la “Comisión
Paritaria de Precios y Salarios” en 1957 fuera de la ley y sobre cimientos de
mera voluntariedad. Luego, esta forma de entendimiento se fue ramificando
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y extendiendo hacia otras áreas de la actividad social formándose un
extenso sistema de comités en donde cada sector está representado por sus
respectivos dirigentes.
En su esencia el sistema austriaco se basa en la consulta y discusión
continuas entre los principales actores de la economía de un país, a saber:
gobierno, trabajadores y empresarios. Se refiere este sistema esencialmente
al mecanismo de diálogo social, que existe incluso fuera de la ley, esto es,
hay interacción entre los distintos actores sociales aun cuando no haya una
consagración legal a tal mecanismo. Así, “las leyes que afectan al sector
económico son discutidas y aprobadas en comités conjuntos de esos tres
socios, antes de ir al parlamento. Este sistema de soluciones despolitiza las
discusiones y desconcentra las decisiones, dispersando de esta manera la
responsabilidad entre todos los socios que participan” (17). El objetivo de
esto es hacer funcionar la economía para el logro del progreso material y el
bienestar común, asumiendo cada uno su cuota de responsabilidad.
No obstante lo anterior, el sistema en Austria se encuentra bastante
institucionalizado y extendido, lo que ha podido lograrse por la existencia
de un mínimo consenso acerca de la estructura y sistema económico, lo que
es perfectamente aplicable a países como el nuestro en que ya no existe
prácticamente cuestionamiento al modelo económico que los rige.
Otro factor que ha ayudado al éxito de este sistema de concertación
social en Austria es la existencia de organizaciones realmente
representativas de los intereses económicos y sociales de las partes, además
de su alto grado de estabilidad y centralismo, lo que se ha traducido en la
capacidad de regulación de sus propios conflictos internos y de
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representación de sus asociados hacia el exterior de ellas. Estas
organizaciones se caracterizan por su alto grado de legitimidad y aceptación
pública, por tener un alto grado de organización y competencia profesional,
por tener una autoridad central y por tener un espíritu de buscar acuerdos
tanto al interior de ellas mismas como con otros actores de la sociedad.
“La solidez del sistema de concertación socioeconómica austriaca se
traduce en que cada empleado, obrero, empresario, comerciante, agricultor
pertenece necesariamente a una asociación, cámara o sindicato.” (18) En
esta instancia cada persona participa haciendo valer sus intereses y
eligiendo a sus representantes.
Por otra parte, también existen en forma permanente nexos de
comunicación y encuentro entre los dirigentes políticos y sociales.
No obstante a que el sistema austriaco está desprovisto de sanciones
jurídicas, producen sus acuerdos plenos efectos en materia de precios,
salarios, empleo y paz social. Y este éxito se debe a la serie de factores que
se han analizado más arriba, haciendo especial hincapié en el factor
psicológico, esto es, al espíritu de diálogo, concertación y compromiso que
se desarrolló en la sociedad austriaca producto de la necesidad de hacer más
competitiva la economía de su país para sacarlo de la crisis en que se
encontraba inmerso desde comienzos hasta mediados del siglo XX.
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1.2.- Países Escandinavos
1.2.1.- Suecia
Suecia es otro caso de concertación social intensa. En este país existe
una de las tasas más altas de sindicalización de los trabajadores. Existen
grandes organizaciones sindicales que juegan un rol esencial en los
procesos de diálogo social y preocupándose de mantener la competitividad
de la industria, la tasa de inversión, incluso presentando proyectos de ley
etc.
1.2.2.- Noruega
También se le puede considerar como un ejemplo de concertación
social intensa. En Noruega, las decisiones económicas de trascendencia son
tomadas en rondas anuales de negociación (diálogo social) en las cuales
participan todos los sectores interesados y en las cuales se deciden las
políticas de ingresos y de empleo, los proyectos de renovación industrial y
de inversión, etc. “En el caso noruego las prácticas de concertación se han
extendido igualmente a otras áreas, traspasándose desde el nivel central al
local como consecuencia de un proceso general de descentralización que se
observa en el país y que aparece más avanzado que en el resto de Europa”
(19)
1.3.- Holanda
La concertación y diálogo social en Holanda también ha permeado el
ámbito político con las naturales diferencias que han de darse en uno y otro.
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Las principales asociaciones de intereses participan en los procesos
adopción de decisiones en el área económica, las rondas anuales de
negociaciones determinan las políticas de ingreso a nivel industrial y,
durante mucho tiempo un órgano llamado “Consejo Económico y Social”,
que tiene carácter consultivo, ejerció una autoridad determinante en la
elaboración de la política económica. Cabe señalar que la transformación
del sistema político holandés ha socavado parcialmente este sistema de
concertación, pero hasta el punto de hacerlo desaparecer. Más bien se
observa un mantenimiento de este sistema en los niveles medios y un
desplazamiento de los conflictos a los niveles macro (sistema político) y
micro (empresa).
1.4.- Reino Unido y la ex República Federal Alemana
Como las experiencias de concertación y diálogo sociales son un
fenómeno extra legem, es decir, son de una dificultosa o nula regulación
legal, se trata de prácticas más bien precarias e intermitentes, a no ser que se
esté en presencia de una sociedad que tenga alto grado de conciencia y
aceptación del diálogo como método de solución y prevención de
conflictos.
Hay países en que, pese a haber existido una tradición de
concertación social, ha dejado de haberla sin necesidad de cambio legal
alguno como ocurre en el Reino Unido; y, por el contrario, países en que no
existiendo dicha tradición han surgido acuerdos concertacionistas de
relevancia como ocurrió en la ex Alemania Occidental.
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Inglaterra hasta la década de los ochenta era uno de los países en que
se daba la macroconcertación en el tema de las rentas salariales,
respondiendo a un modelo de cooperación propio de los regímenes
laboristas; pero tal experiencia se terminó con el advenimiento de los
gobiernos conservadores de Margaret Thatcher que inician una política
sistemática de limitación del poder de los sindicatos –una de las partes de
los procesos de concertación social-, respondiendo más bien a un modelo de
confrontación propio de los regímenes liberales ortodoxos con el
consiguiente abandono del diálogo social, lo que revela la precariedad de
este último.
La ex República Federal de Alemania es el ejemplo opuesto al de
Inglaterra, esto es, un país en que pese a no existir una tradición
corporativista o de diálogo social, ha implementado a contar de la década de
los sesenta una política sistemática de contactos periódicos (Diálogo social)
entre las autoridades económicas y los representantes de los trabajadores y
empresarios que fue denominada acción concertada -y de ahí que se plantee
por algunos que el término concertación social nació en este país- , pero que
de concertación poco tenía pues consistió más bien en un modelo de diálogo
social en la que el gobierno y los interlocutores sociales intercambiaron
informaciones y puntos de vista sobre sus respectivos proyectos, pero sin la
más mínima voluntad de llegar a acuerdos concretos de concertación. “Sin
embargo, la falta de tradición de la concertación social en Alemania se ha
interrumpido en el reciente acuerdo suscrito por el Gobierno y por los
representantes de trabajadores y empresarios de 23 de Enero de 1996. Se
trata de una declaración de principios en que se afirma expresamente el
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método o procedimiento de adopción de decisiones que es la concertación
social como modo de afrontar el fenómeno de la globalización, y como
medio para garantizar que un país sea atractivo desde el punto de vista de
las inversiones internacionales. Además de esta declaración de principios,
que es su eje principal, el Acuerdo de 23 de Enero de 1996 contiene
indicaciones concretas sobre disminución del desempleo, disminución de
cotizaciones sociales, y sobre esfuerzo de formación en las empresas.” (20)
1.5.- Italia y Francia
Estos países forman parte de aquellos en que el fenómeno de la
concertación y diálogo sociales se dan con mayor grado de intensidad y
permanencia en el tiempo ya sea en circunstancias de emergencia
económica o en momentos de normalidad.
Así, por ejemplo, “en Italia el Acuerdo Scotti del 22 de Enero de
1983, propuso, en el marco de la crisis económica, una serie de objetivos de
moderación salarial y de reducción de costes laborales en vistas a establecer
un cierto grado de compatibilidad entre el sistema de relaciones laborales y
el sistema económico. El mismo propósito ha guiado la práctica de la
concertación tripartita en los años noventa.” (21). Así también, en
situaciones de emergencia política se han celebrado acuerdos globales de
concertación en Francia como por ejemplo los Acuerdos Matignon de 1936
y los Acuerdos de Grenelle de 1968, en los que se pactan muy diversas
condiciones salariales y de trabajo, así como algunos aspectos señalados del
sistema de relaciones laborales; ellos fueron la respuesta política a las
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agitaciones y movimientos sociales particularmente intensos que sacudieron
a Francia en una y otra coyuntura histórica.
En tanto, en los períodos de normalidad la concertación de
emergencia, deja paso en Francia a la concertación legislativa. Hay
bastantes ejemplos de acuerdos concertacionistas en que los representantes
de los trabajadores y empresarios regulan materias de interés general como
jornadas anuales, tiempo de trabajo, formación y capacitación permanentes,
etc. con una presencia discreta del gobierno. Estos acuerdos
interprofesionales han sido reconocidos luego en disposiciones legislativas.
En Italia, el proceso de Diálogo Social se consolidó en la segunda
mitad de la década de los setenta, registrándose antes de esa etapa períodos
de cooperación como el acontecido en la Segunda posguerra, fases de
confrontación debido a la exclusión de los comunistas de todas las esferas
del gobierno, y así sucesivamente. Las asociaciones sindicales también se
han ido consolidando en estos últimos años, aumentando su
representatividad, siguiendo políticas más cooperativas entre sí y con el
gobierno, reforzando su capacidad de negociación en el mercado laboral y
las esferas políticas. Esto responde a un cambio respecto de las políticas
anteriores que estuvieron marcadas por estrictos alineamientos ideológicos.
Por la otra parte, fueron las grandes empresas las que tuvieron mayores
dificultades en incorporarse a estos procesos de diálogo y cooperación.
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1.6.- España
El caso español lo trataremos con mayor detalle por presentar
evidentes signos de interés con nuestro país, producto del natural parentesco
cultural y del proceso político y socio-económico vivido entre ambos
países, dado por los procesos democratizadores y por su más tardío
desarrollo económico en relación a las otras naciones europeas occidentales.
Históricamente, los grupos de interés españoles han sido más débiles
y desorganizados que sus congéneres de los otros países europeos, lo que es
explicado por la inestabilidad política que presentó el país durante el siglo
XX y por su proceso más lento y gradual de modernización y de
diversificación de la estructura económica y social. Estos factores hicieron
que los conflictos fueran subordinados a los conflictos políticos e
ideológicos y que, en consecuencia, primara la lógica política global que,
ciertamente, se derivaba de divisiones de clase, pero que tenía un
importante componente religioso y otro más puramente ideológico. Dentro
de este marco si bien los grupos de interés intervinieron directamente en la
esfera política, lo hicieron en forma espontánea, inorgánica e intermitente
dando lugar a un sistema de representación de intereses volátil y muy
cambiante. Ni la dictadura de Primo de Rivera ni el régimen franquista
lograron establecer un sistema autoritario verdaderamente corporativista.
Aunque el Franquismo contenía sin duda algunos rasgos corporativistas, no
fue capaz de incorporar plenamente a todos los grupos de interés dentro de
las estructuras verticales que implantó y tampoco logró reglamentar
enteramente y controlar un área tan importante como las relaciones
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laborales. La misma debilidad de la sociedad civil española contribuyó a
este resultado. Durante el régimen franquista se instauró un sindicato único,
obligatorio, vertical y de tipo corporativista, que mantuvo a raya el ejercicio
de las libertades sindicales. Por otro lado, en los últimos quince años del
franquismo se produjo un apreciable crecimiento industrial, impulsado por
las inversiones extranjeras, por los ingresos derivados del turismo y por las
remesas que enviaban los inmigrantes. Este desarrollo industrial dio lugar a
un nuevo proletariado y al aumento de la clase media, incrementándose de
esa manera el nivel de vida de la población. Después del término del
Gobierno de Franco, se produjo un período de transición, el que se
desarrolló de una manera sorprendentemente ordenada.
“El nuevo régimen democrático español llevó a un verdadero
florecimiento de los grupos de interés, a menudo dentro de una misma
categoría social. Así, en el mundo sindical emergieron en forma paralela las
Comisiones Obreras (CC.OO.) vinculadas al Partido Comunista, la Unión
General de Trabajadores (UGT), considerada como el brazo sindical del
Partido Socialista Español (PSOE), además de asociaciones más pequeñas
como la Confederación de Sindicatos Unitarios, la Confederación Nacional
del Trabajo, y una considerable cantidad de agrupaciones regionales en
Cataluña, el País Vasco, Galicia, las Islas Canarias, etc.” (22)
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1.6.1.- Causas de la Concertación y Diálogo Sociales en España (23)
1.1. Una de las causas que explican el desarrollo del diálogo social y
de la concertación social es de carácter político, esto es, la transición de un
régimen dictatorial como el del general Franco a una democracia.
Los primeros acuerdos sociales que se firmaron fueron los llamados
Pactos de la Moncloa, cuyo objetivo último era el de consolidar la
democracia española. Estos acuerdos sirvieron esencialmente para preparar
el camino al consenso necesario para la adopción de la Constitución de
1978, la que fue aprobada por un referéndum. Esta carta fundamental es un
ejemplo de la concertación entre las distintas fuerzas políticas como una
forma de abordar los difíciles problemas que plantea el acceso a una
normalidad democrática. Desde entonces España se convierte en una
monarquía parlamentaria y pasa a ser un estado de derecho, social y
democrático, consagrando en su legislación la libertad, la justicia social, la
igualdad y el pluralismo político. Este nuevo marco institucional estableció
un nuevo régimen de relaciones profesionales, no basado ya en el
intervensionismo estatal, sino en la noción del diálogo entre los
interlocutores sociales de las relaciones laborales.
En materia de relaciones laborales, la nueva Constitución reconoció
expresamente los sindicatos de trabajadores y las organizaciones
empresariales como sujetos básicos que contribuyen a la defensa y
promoción los intereses económicos y sociales de sus miembros. Junto con
ello se consagró el principio de Autonomía de la Voluntad de las partes en
la negociación colectiva. Aquí se ve un fortalecimiento de las partes que
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participan en el diálogo y concertación sociales en materia laboral, cuestión
que como vimos más arriba es fundamental para el éxito de tales procesos.
Además, reconoce el derecho a la libre sindicación, no pudiendo
nadie ser obligado a permanecer en un sindicato.
También otorgó una amplia protección del derecho a huelga y la
posibilidad de adoptar otras medidas de presión por parte de los
trabajadores y empresarios.
Complementariamente, se reconoce al Estado la potestad de hacer
uso de la planificación la que tiene un carácter vinculante para el sector
público y de indicativa para el privado.
1.2. Una segunda causa del desarrollo de la concertación social se
encuentra en el factor económico imperante en la época en España. Así, la
fuerte crisis económica que se produjo en los primeros años del régimen
democrático hizo que los dirigentes sindicales comprendieran que la única
forma de salir de ella, era el diálogo y la concertación sociales.
En ese sentido el combate contra la inflación y el desempleo hizo que
los españoles tomaran conciencia de la necesidad de actuar conjuntamente,
asumiendo las responsabilidades sociales, aceptando los sacrificios y
soportando las exigencias de las dificultades planteadas. De esta manera
lograron una cuota de credibilidad que causó impacto en la comunidad
nacional e internacional. Estamos en presencia de lo que en otra parte de
esta obra hemos denominado factor psicológico.
1.3. La tercera causa del fomento de la concertación social se debió a
la actitud reformista de los dos más grandes sindicatos españoles, la UGT
(Unión General de Trabajadores) y la USO (Unión Sindical Obrera).
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1.6.2. Pactos y acuerdos sociales firmados en España
A.- LOS PACTOS DE LA MONCLOA. Estos pactos fueron
firmados el 25 y 27 de Octubre de 1977. Existía en ese entonces, una
dicotomía entre la realidad y la legalidad, entre la libertad sindical y política
que florecía con fuerza y el marco jurídico institucional de carácter
restrictivo y represivo, residuo de una vieja estructura nacional sindicalista
en el que todavía se regulaban las relaciones entre el Estado y los
trabajadores y entre éstos y los empresarios. Los Pactos de la Moncloa son
una especie de embrión constitucional, o sea, fueron verdaderas reglas
rectoras de la convivencia nacional, cuya vigencia se extendió hasta que se
refrendó la Constitución en el año 1978.
El gobierno y los partidos políticos expresaron su preocupación ante
la crisis económica imperante, así como su deseo de afrontar y resolver los
conflictos de forma constructiva, en un clima de cooperación responsable
que contribuya a la consolidación democrática. Aquí podemos apreciar la
importancia que tienen el diálogo social y los pactos resultantes de ello
como mecanismos de solución de conflictos en la sociedad, que a diferencia
de otras formas de solución se caracterizan por su marcado espíritu de
cooperación y consenso.
Los Pactos de la Moncloa fueron suscritos por el Presidente del
Gobierno y por los partidos políticos con representación parlamentaria.
Aunque los sindicatos fueron apartados de esta primera negociación
preconstitucional, la actitud de las dos más grandes organizaciones
sindicales fue la opuesta. La Confederación Sindical de Comisiones Obreras
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(CC.OO.) consideró que los acuerdos habían sido un logro para las fuerzas
obreras y sindicales; en cambio, Unión General de Trabajadores (UGT)
tuvo una actitud reticente, que se sintió lesionada por esta exclusión e hizo
saber que no podía comprometerse por pactos en que no había participado.
Estos pactos tuvieron vigencia en todo el territorio nacional y
respecto de todos los sectores de la economía; constituyeron una especie de
principios generales del derecho en el terreno político, a partir de los cuales
se desarrollarán las líneas rectoras del modelo de relaciones laborales que
meses más tarde se concretaron en la Constitución Política. Luego, puede
decirse que estos pactos tienen la naturaleza de ser esencialmente acuerdos
políticos.
Respecto de su eficacia jurídica o fuerza obligatoria hay que señalar
que la inexistencia de norma jurídica en qué fundar el pacto, hizo necesario
acudir a una disposición expresa a través de la cual adquiriera eficacia que
en otro caso hubiera sido imposible. Así se dictó el Real Decreto Ley 23/77
del 25 de Noviembre de 1977, sobre política salarial y empleo, el que
estableció los criterios de aplicación de los Pactos de la Moncloa. Aquí
radica la diferencia entre lo que hemos denominado Diálogo Social, que es
un fenómeno extra legem y el Pacto Social que necesita de un
reconocimiento jurídico para tener plena eficacia.
Estos pactos estaban constituidos por dos tipos de materias: Política
económica en el “Acuerdo sobre el programa de reformas y recuperación de
la economía”; y, Política social en el “Acuerdo sobre el programa de
actividades jurídicas y políticas”.
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En el primero se establecieron un conjunto de materias destinadas a
sanear la política económica existente al momento de firmarse los pactos,
en orden a reducir el gasto social, se fijaron programas de inversión en
materia de seguridad social, se incrementaron las pensiones más reducidas,
se tomaron medidas para reducir el desempleo, se fijaron políticas de
expansión monetaria y de mejoramiento de los salarios conforme al
incremento del costo de la vida, etc.
En el segundo se establecieron reformas tendientes a acomodar el
aparato jurídico a las exigencias de la nueva realidad democrática, se
tomaron medidas tendientes a mejorar la educación pública y privada, se
adoptaron políticas de urbanismo tendientes a la racionalización y sujeción
a los intereses sociales en el uso del suelo urbano, se fomentó la
construcción de viviendas y la obtención de créditos para la adquisición de
las mismas, etc.
B.- EL ACUERDO BÁSICO INTERCONFEDERAL (ABI). Hacia
1979 en España se daban una serie de obstáculos para las negociaciones
entre los distintos actores sociales.
Por un lado existía una natural desconfianza entre los dirigentes de
las distintas organizaciones avalada por las experiencias vividas en los años
de la dictadura; además, había una especie de rivalidad por el protagonismo
y por conquistar los nuevos espacios creados por la floreciente democracia;
a ello hay que sumar la inexperiencia de muchos de sus dirigentes e incluso
de muchas organizaciones.
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Por otro lado existía una confusión respecto del marco institucional
que estaba rigiendo que estaba dado por las restricciones impuestas por las
leyes del régimen franquista y por las libertades reconocidas por la
Constitución de 1978.
Además, el nivel del conflicto laboral había subido a sus niveles más
altos por lo que se hacía necesario consolidar la naciente democracia.
No obstante el cuadro desfavorable, los interlocutores sociales
actuaron de una manera responsable y se sentaron a la “mesa de
negociaciones”. Los primeros intentos se dieron por iniciativa del Gobierno
del Presidente Suárez en las denominadas “Jornadas de Reflexión” las que
terminaron con un rotundo fracaso y obligó al Gobierno a promulgar un
Real Decreto en que se fijaba una banda salarial, norma que fue rechazada
por las organizaciones sindicales y empresariales.
Es así como nació el ABI firmado por la UGT (Unión General de
Trabajadores) y la CEOE (Confederación Española de Organizaciones
Empresariales) el 10 de Julio de 1979, cuyo objetivo era fijar las bases para
una reforma laboral mediante la iniciación de una dinámica de diálogo y
negociación entre las organizaciones profesionales. Este acuerdo
ejemplifica lo que se denomina “legislación negociada” en que los dos
interlocutores sociales aceptaron dialogar en un momento de alta
conflictividad, durante los primeros meses de rodaje de la Constitución de
1978 en vísperas de la modificación del marco jurídico de las relaciones
laborales. De esta forma, se sentaron a negociar dos fuerzas
tradicionalmente antagónicas, logrando un acuerdo beneficioso para ambas
partes.
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El ABI tiene la naturaleza de un acuerdo contractual y sirvió de base
a la dictación del Estatuto de los Trabajadores. Este acuerdo consagra
principios tales como: la autonomía de las partes en la negociación
colectiva, necesidad de reducir el número de unidades de negociación,
requisitos de la legitimidad para negociar, necesidad de clarificar la
infraestructura de la seguridad social, participación de las centrales
sindicales y la CEOE en el control y gestión del Instituto Nacional de
Empleo, creación del Consejo Económico y Social, etc.
C.- EL ACUERDO MARCO INTERCONFEDERAL (AMI). Fue
suscrito por UGT y la CEOE el 5 de Enero de 1980. En él ambas partes se
declararon concientes de que el acuerdo tenía carácter excepcional en la
negociación colectiva y coincidieron en la necesidad de despejar el vacío y
la incertidumbre que todavía existía sobre el marco legal de las relaciones
laborales, lo que tenía una incidencia negativa en el comportamiento de las
fuerzas sociales.
En su época se discutió la naturaleza jurídica del AMI. Así para
Alonso García, estaba situado en la esfera del derecho privado y era de
naturaleza contractual, pero con una limitación fundamental en el sentido de
que por si solo no originaba efecto alguno dependiendo su eficacia de la
aceptación que le den los sujetos legitimados para concertar un convenio
colectivo (Principio de Autonomía de la Voluntad).
Para el profesor De la Villa, el AMI era una manifestación del
reconocimiento constitucional del principio de autonomía colectiva y, en
particular, encontraba su fundamento legal en la Constitución de 1978.
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El AMI funcionó como un convenio para convenir en el que las
partes, en un marco adverso, tratan de aportar las reglas fundamentales en
las que pueda basarse la negociación colectiva.
Con la publicación del Estatuto de los Trabajadores se produce la
legitimación a posteriori del AMI al reconocer dicho cuerpo legal la
posibilidad de suscribir Convenios Marcos o Acuerdos Marcos.
Su contenido es diverso y trata de los siguientes temas
fundamentalmente: se establecieron aumentos salariales para todas las
empresas como así mismo la revisión salarial semestral si el índice de los
precios al consumidor supera un ítem establecido; se redujeron la jornada
de trabajo y las horas extraordinarias progresivamente con el objeto de
aumentar el empleo; se legitimó la representación sindical y empresarial
para negociar convenios colectivos; se fomentó un proceso de
centralización de la negociación colectiva respetando la voluntad de las
partes, todo ello con miras a racionalizar y evitar la atomización de la
negociación colectiva; se recomendó que los convenio colectivos tuvieran
una duración no inferior a los dos años, excepto en los aspectos salariales
los cuales serían objeto de negociación anual; se propuso elevar la
competitividad y la rentabilidad de las empresas, optimizando su capacidad
productiva, maximizando el empleo y mejorando las condiciones de trabajo;
se reconocieron explícitamente la libertad y garantías sindicales y el
derecho de los sindicatos a cobrar las cuotas de sus afiliados, etc..
D.- EL ACUERDO NACIONAL SOBRE EMPLEO (ANE).En 1981
se produjo un intento de golpe de Estado en España lo que generó una
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condena generalizada por parte de la comunidad nacional e internacional y
produjo, además, un reagrupamiento de las fuerzas políticas y sociales en
pos de la reafirmación de los principios y objetivos democráticos.
Enmarcado en este clima es que en el ámbito laboral, nació una
organización tripartita que concluyó con la firma del “Acuerdo Nacional
sobre Empleo” el 9 de Junio de 1981 por parte del Gobierno, la CEOE, la
CC.OO. y la UGT. En este pacto se retomó la senda del consenso iniciada
con los Pactos de la Moncloa.
El ANE tuvo como objetivos los sgts.: en primer lugar, dar una
solución al problema de las altas tasas de desempleo, obligando al gobierno
a asumir objetivos conmensurables en materia de creación de empleo;
también se propuso ocupar medidas de solidaridad social en materia de
negociación colectiva; obtener apoyo para las organizaciones sindicales,
etc.
A diferencia de los anteriores acuerdos, este pacto se caracterizó
porque en él no sólo participó la CC.OO. en las negociaciones previas, sino
que además, lo suscribió. Además, el Gobierno de la época intervino junto
con los actores sociales firmando el acuerdo y asumiendo compromisos,
representado por los ministros del Trabajo, Sanidad y Seguridad Social y de
Economía y Comercio.
Se trata, en consecuencia, de un acuerdo tripartito. En él no se
contempla ningún mecanismo jurídico para exigir su acatamiento, pero los
Tribunales de Justicia le dieron la categoría de acuerdo colectivo.
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E.- EL ACUERDO INTERCONFEDERAL. En 1982 llega al
Gobierno el Partido Socialista Obrero Español dentro de cuyo programa se
contempló una profundización del derecho de negociación colectiva de los
trabajadores y una participación institucional en la administración para así
potenciar su intervención en la adopción de decisiones que afectan la
política económica general.
Este acuerdo fue suscrito por la CEOE (Confederación Española de
Organizaciones Empresariales), la CEPYME (Confederación de la Pequeña
y Mediana Empresa), la CC.OO. (Confederación Sindical de Comisiones
Obreras), y la UGT (Unión General de Trabajadores). El Gobierno no
intervino directamente en este acuerdo.
El AI tuvo la naturaleza de un acuerdo interconfederal bipartito y una
eficacia jurídica previa inserción de sus estipulaciones en los Convenios que
suscribían las organizaciones miembros de las Confederaciones partícipes
del acuerdo.
Las materias sobre las cuales versó este acuerdo fueron las siguientes:
se fijaron aumentos de salario de acuerdo a la situación económica de la
empresa y su revisión de acuerdo al incremento del IPC, se determinó fijar
la jornada laboral por medio de la negociación colectiva, se fijó como
ámbito de negociación el de la empresa, se permitió la jubilación anticipada
sin pérdida de la totalidad de los derechos a que daba lugar la ordinaria y se
acordó la supresión de las horas extraordinarias con tal de absorver mano de
obra desocupada.
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F.- EL ACUERDO ECONÓMICO Y SOCIAL (AES). A fines de
1983, las tres partes involucradas en el anterior acuerdo no lograban llegar a
cuerdo respecto del monto de los salarios lo que provocó una serie de
huelgas y asambleas. Así se pasó a una etapa en que tales actores sociales
carecían de interés por dialogar y pactar. En virtud de lo anterior, el
Gobierno inició una política de incentivo de la concertación social a través
de una serie de comunicados, contactos y reuniones con los distintos
sectores de la sociedad española. Así, los actores sociales involucrados
comprendieron la necesidad de celebrar un pacto social, pero no lograron
ponerse de acuerdo sin previos largos debates. Así se firma este AES en
1984 por el Gobierno, la CEOE, la CEPYME y la UGT.
El AES constaba de dos partes: en la parte tripartita se fijaron
objetivos macroeconómicos con la finalidad de plasmar una salida
concertada de la crisis económica que vivía el país, quedando
comprometidas cada una de las partes. Su exigibilidad dependía de la
conversión de tales compromisos en el contenido de alguna de las fuentes
formales del derecho.
La otra parte era bipartita y obligaba a los firmantes del mismo y a
sus representados quienes debían insertar esos acuerdos en las
estipulaciones de la negociación colectiva de nivel inferior.
Este acuerdo adoptó medidas de carácter económico. Así, el Estado
se comprometió a no aumentar el Gasto Fiscal y a obtener un aumento de
sus ingresos mediante el mejoramiento de su gestión y el combate contra la
corrupción. Se fijaron incentivos fiscales a la inversión y se dio un trato
especial a las rentas más bajas. Se incrementó la inversión pública. Se creó
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un fondo de solidaridad, administrado por una comisión tripartita con el
objeto de realizar programas de formación y capacitación profesional, de
apoyar salarialmente las nuevas contrataciones de mano de obra y de
elaborar proyectos generadores de empleo, etc.
Así también, el Gobierno se comprometió a extender la cobertura por
prestaciones de desempleo; se pactó una reducción progresiva de las
cotizaciones de las empresas para la seguridad social y se incrementaron las
pensiones; se diseñó un conjunto de medidas destinadas a prevenir los
riesgos profesionales; se establecieron normas destinadas a fomentar y a
desarrollar la formación profesional.
En otro orden de materias, a fin de promover la participación se creó
el Consejo Asesor del Presidente del Gobierno con el objeto de asesorarlo
en materia política y económica.
También se establecieron aumentos en los salarios fijados de común
acuerdo entre las partes interesadas y su modificación conforme a la
inflación, quedando excluidas las empresas que acrediten pérdidas. Se
consignó como objetivo elevar la productividad, la competitividad y la
rentabilidad de las empresas para así maximizar el empleo y mejorar las
condiciones de trabajo.
1.6.3. Naturaleza del Diálogo y la Concertación Sociales en España
Estos fenómenos no se inscriben en un marco jurídico preciso y
tampoco surgieron como consecuencia de la creación de órganos estables
que tuvieran por objeto reunir, con carácter permanente, a los interlocutores
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involucrados –Gob., empresarios y trabajadores- o sólo a estos últimos. Los
numerosos pactos sociales descritos más arriba fueron firmados con ocasión
de la realidad política, económica y social existente en un momento
histórico determinado. Por tanto, puede decirse que en España no hubo una
concertación institucionalizada, sino muy por el contrario fue de carácter
ocasional.
Esto hizo que cada uno de los acuerdos suscritos entre las partes
interesadas tuvieran características propias, estuvieran necesariamente
imbuidos de las circunstancias imperantes al momento de su firma y que la
aplicación de muchos de los acuerdos fuera incierta y que los fallos
judiciales emitidos hicieran distintas interpretaciones de dichos acuerdos.
No obstante lo anterior, el diálogo y concertación sociales en España
siguieron teniendo carácter ocasional, pese a que las organizaciones
sindicales y empresariales adquirieron solidez y permanencia y a que el
Estado siguió incentivando la política de los acuerdos.
Además, se debe tener presente que, el diálogo social y las nuevas
prácticas concertacionistas ya no tuvieron por fin superar crisis de tipo
político o económico, sino más bien el administrar el crecimiento y evitar la
crisis.
Después de 1984, la concertación global entró en una etapa de letargo
de la que ocasionalmente parece haber salido en 1997, con la curiosidad de
que estaba en el poder un gobierno de centro derecha, ante el esfuerzo final
de entrada en la moneda única europea. En todo caso, la concertación global
nacional fue desplazada por los acuerdos monográficos de concertación de
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los años noventa, y en algunas comunidades autónomas con los acuerdos de
concertación regional.
1.7.- El diálogo social en la Unión Europea (24)
El diálogo se ha desarrollado en el seno de la Unión Europea en tres
ámbitos distintos, a saber: en el político, en el que participan los gobiernos
de los Estados miembros de la Unión Europea; civil, en el que participan
organizaciones sin fines de lucro y las ONGs; y, social, en el que participan
organizaciones sindicales y de empleadores. Esta usanza ha tenido gran
importancia en el éxito que ha alcanzado el Programa de Acción Social de
la Unión Europea.
Algunos hitos del diálogo social, bi o tripartito que se ha desarrollado
en el camino evolutivo hacia la Unión Europea son los siguientes.
Desde el punto de vista constitucional y estructural de la
comunidades europeas se debe destacar la creación del “Comité Económico
y Social”, órgano permanente de representación de los actores sociales, de
información y consulta y, consecuentemente, foro de desarrollo de diálogo
social europeo.
Junto con lo anterior se desarrollaron múltiples comités consultivos
interprofesionales de carácter bipartito y varios comités paritarios
sectoriales.
Desde 1985 se desarrolló el “Diálogo de Val-Duchesse” entre la
Confederación Europea de Sindicatos (CES), la Unión de Industrias de la
Comunidad Europea (UNICE) y el Centro Europeo de Empresas Públicas
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(CEEP). Se trata de contactos informales basados en el mutuo
reconocimiento de las partes y no en la autoridad de la Comisión Europea.
Esta modalidad de diálogo bipartito fue produciendo una serie de
“dictámenes comunes”, “opiniones conjuntas”, “declaraciones comunes” o
“acuerdos obligacionales” sobre temas tales como el empleo, las nuevas
tecnologías, la formación profesional, la movilidad en el sector ferroviario,
etc.
En 1986, el Acta Única Europea “constitucionaliza” el diálogo social
aunque con una fórmula algo difusa (carácter propio del concepto de
diálogo social), encomendándole a la comisión europea en el art.118 – B
“desarrollar el diálogo entre las partes sociales”, contemplando la
posibilidad de concretar dicho diálogo en acuerdos (pactos sociales).
En 1989, la Carta Comunitaria de Derechos fundamentales de los
Trabajadores relaciona claramente el diálogo informal al estilo de “Val-
Duchesse” con el convenio colectivo europeo.
Pero el paso más significativo y decisivo en el reconocimiento y
promoción del diálogo social europeo, fue dado en el Tratado de Maastricht
del año 1992 y en el acuerdo anexo al Protocolo de Política Social unido a
dicho tratado que incorpora casi íntegramente lo acordado entre las partes
(CES, UNICE, SEEP), con lo cual la norma consagratoria del diálogo social
europeo emana de este mismo.
En 1997 el Tratado de Ámsterdam derogó el Protocolo y el Acuerdo
anexo de Política Social e incorporó sus contenidos al propio texto del
tratado de la Unión Europea. De tal forma, los nuevos artículos 118-A y
118-B del tratado de la Unión Europea consagran “constitucionalmente”,
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desde la vigencia del Tratado de Ámsterdam, el diálogo social europeo
como fuente de derecho comunitario.
En efecto, el diálogo social europeo puede ser fuente formal de
derecho, por medio de dos vías: primeramente puede dar lugar a convenios
colectivos europeos y, en segundo lugar, puede concurrir con las directivas
de la Comisión Europea a través de un complejo procedimiento que integra
autonomía y heteronomía. Así cuando la Comisión Europea se propone
elaborar una directriz sobre política social primero debe consultar a los
actores sociales sobre la posible orientación de una acción comunitaria y
sobre el contenido de la propuesta. Ante estas consultas, dichos actores
sociales pueden avocarse la competencia de regular la materia mediante un
acuerdo, el cual, de concretarse, puede ser posteriormente homologado por
una decisión de la Comisión Europea, para garantizar su eficacia nacional.
Si los actores sociales no asumen competencia, la comisión reasume
plenamente la suya para reglamentar la materia.
También el Tratado de Ámsterdam modificó el art 117 del Tratado de
la Unión Europea para incluir al diálogo social entre los objetivos de la
Comunidad Europea y de sus Estados miembros.
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2.- Experiencia Latinoamericana
Según la autora Ana Sofía Ardenal (25), en América Latina existe
poca tradición de diálogo social debido a las siguientes razones:
Primeramente se debe mencionar la tradicional intervención del
Estado en las relaciones laborales, lo que ha desembocado en un
centralismo regulativo tanto a nivel individual, a través de la protección que
el Estado ha brindado directamente a los trabajadores en la legislación, y
también en lo colectivo, a través del control que ha ejercido en las
relaciones industriales y laborales. Así por ej. el Estado trató de regular
cómo debían funcionar los sindicatos, el nivel de los salarios y cómo debían
resolverse las disputas.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, los actores
sociales y sus respectivas organizaciones sindicales y empresariales se han
caracterizado por su escasa autonomía y por su debilidad, cuestión esta de
vital importancia para emprender un proceso de diálogo social.
En tercer lugar, se debe hacer mención a las experiencias autoritarias
vividas en la región en la década de los sesenta y siguientes, pues se
enfrentó un retroceso en las libertades públicas y un enorme revés para las
organizaciones sindicales, que resultaron muy debilitadas debido a su
prohibición y/o represión contra de sus miembros, llegándole a costar la
vida a muchos de ellos, como lo acontecido en Chile con el presidente de la
Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), Tucapel Jiménez
Alfaro.
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Sin embargo, diversos procesos que vive hoy en día el continente
hacen necesaria la existencia del diálogo social y de mecanismos que lo
promuevan. Así por ej. la democratización de los países de la región ha
traído una multiplicación de las demandas de la población hacia el Estado,
como producto de la recuperación de las libertades públicas y en especial de
la de asociación y expresión. Las políticas de ajustes también hacen
necesario el diálogo social como mecanismo para compatibilizarlas con las
demandas sociales para buscar los consensos necesarios que den a dichas
políticas la necesaria legitimidad a fin de asegurar así la gobernabilidad.
La integración económica y el fenómeno de la globalización también
hacen necesaria la existencia de un diálogo social entre las distintas fuerzas
sociales que se ven afectadas por dicho fenómeno, ya que repercute en la
estructura económica y en la organización del trabajo. Los procesos de
diálogo social sirven para enfrentar las consecuencias sociales de estos
fenómenos mundiales.
Desde el punto de vista histórico, los procesos de concertación y
diálogo sociales en Latinoamérica se pueden dividir en cuatro fases según el
profesor Emilio Morgado Valenzuela (26), a saber:
2.1.- PRIMERA FASE: LOS INICIOS.
En 1945 aparecen los primeros pactos sociales en Guatemala,
originados en el Primer Congreso Regional Tripartito, cuyas conclusiones
de tipo laboral motivaron la adopción de nuevas leyes del trabajo en ese
país. En 1945 se suscribió el Pacto Obrero-Industrial en México en el que se
adoptaron medidas para promover la producción industrial y el aumento del
empleo mediante la reinversión de las utilidades de las empresas y la
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moderación de los salarios. En 1958 se suscribió el Acuerdo Obrero
Patronal en Venezuela en el que se estableció un mecanismo de
conciliación de los conflictos del trabajo destinado a limitar la necesidad de
recurrir a la huelga, se convinieron normas sobre la terminación de la
relación de trabajo. Este acuerdo cumplió también el rol de fortalecer el
régimen democrático de reciente inicio en Venezuela por esos años.
2.2.- SEGUNDA FASE: EL RESURGIMIENTO
En las década de los setenta reaparecieron los pactos. En Argentina se
firmó el Acta de Compromiso Nacional entre la Confederación General del
Trabajo (CGT), la Confederación General Económica (CGE) y el Gobierno,
estableciendo una política antiinflacionaria, de ingresos y salarios, tendiente
a mantener la capacidad adquisitiva y a mejorar la productividad.
En 1977, en México se suscribió la Alianza para la Producción, que
estableció una política de contención salarial y de aumento de la producción
de alimentos de consumo popular.
2.3.- TERCERA FASE: LA MULTIPLICACIÓN
En la década de los ochenta aumentó el número de pactos suscritos y
de países que se sumaron a esa experiencia.
Así, en 1981, en Colombia en el marco de la Comisión Tripartita
Intersectorial, integrada por diversos representantes de los trabajadores, de
los empresarios y el Gobierno, se desarrollaron negociaciones trilaterales
que dieron como resultado la adopción de la Ley de Subsidio Familiar, a la
Ley 73 sobre Estatuto del Consumidor, etc.
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En 1985 se suscribió en Honduras el Acta de Compromiso destinada
a solucionar ciertos problemas políticos que ponían en peligro la
continuidad del proceso democrático. En ella se adquirió el compromiso de
asegurar la participación activa de las organizaciones obrero-campesinas en
la construcción de una sociedad democrática, pluralista y participativa. El
Acta fue firmada por los máximos representantes de partidos políticos, de
trabajadores, obreros y campesinos. En ella se reconoció por parte de los
partidos políticos la vital mediación de los obreros y campesinos para lograr
acuerdos que permitieran superar la crisis político institucional y para
consolidar el proceso democratizador del país.
En 1985, en Uruguay se dio la Concertación Nacional Programática
con participación de representantes de los partidos políticos, de las
organizaciones de trabajadores y empresarios y de otras organizaciones
sociales. El diálogo concertacionista contó con un Consejo Ejecutivo y con
grupos de trabajo en materias económicas, educacionales, culturales, de
vivienda, de salud, de empleo, de salarios, de seguridad social, de derechos
humanos, etc. Se adoptaron acuerdos para la detención del deterioro de los
salarios y pensiones, para la legalización de organizaciones sindicales en los
sectores público y privado, para el fortalecimiento de las relaciones
laborales mediante la promoción de la negociación colectiva, para la
eliminación de toda forma de discriminación que afecte a las mujeres, para
la reforma del sistema de seguridad social, del seguro de desempleo, las
asignaciones familiares, la reactivación productiva y mejoramiento del
empleo, los ingresos, etc.
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En República Dominicana, en 1985 comenzó el llamado Diálogo
Social de Jarabacoa que culminó con la suscripción del Acuerdo de Diálogo
tripartito, con la intervención de representantes del Gobierno, de centrales
sindicales y de organizaciones empresariales. Este acuerdo tiene la
peculiaridad de que participó como testigo la jerarquía de la Iglesia
Católica. En este acuerdo se convino aumentar el salario mínimo, las
pensiones y jubilaciones, modificar las normas sobre la terminación de la
relación de trabajo, revisar la legislación sobre impuesto a la renta y
mejorar la recaudación, etc.
En Brasil, en 1988 se suscribió el Compromiso Social para el
combate de la inflación y el reinicio del crecimiento de la economía. Aquí
se acordó la participación tripartita para la elaboración de un programa
antiinflacionario de emergencia encaminado a proteger el nivel adquisitivo
de los ingresos, favorecer las inversiones productivas y de infraestructuras
básicas, reordenar las finanzas públicas, mejorar la eficiencia de la
administración pública y desarrollar un programa habitacional.
2.4.- CUARTA FASE: EL AFINAMIENTO
Esta etapa se produce en la década de los noventa, en que se adoptan
diversos pactos sociales en varios países de Latinoamérica celebrados
previos procesos de diálogo social. Pasaremos revista brevemente de los
casos de algunos de estos países.
2.4.1 ARGENTINA. La reciente experiencia de concertación social
en materia laboral se mueve entre los intentos de diálogo del gobierno con
los actores sociales y la intervención unilateral del Estado. Esto ha llevado a
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adoptar medidas que modifican la legislación laboral tendientes a una
mayor flexibilización del mercado laboral, introduciendo nuevas
modalidades de contratos y permitiendo condiciones de empleo distintas
para las pequeñas y medianas industrias. Sin embargo, los intentos de seguir
con la flexibilización en la década de los noventa se encontró con la
oposición de los sindicatos, que en el caso de Argentina tienen un poder de
movilización y por consiguiente de influencia mayor que sus pares en el
resto de Latinoamérica.
La iniciativa para impulsar un diálogo social entre los distintos
actores sociales se tomó por parte del gobierno de Alfonsín en medio de una
crisis económica y de una inflación grave, pero ese intento fracasó ya que
no logró el consenso requerido. En 1985 se lanzó el Plan Austral para paliar
los efectos de la crisis económica, pero también fracasó por oposición de
los sindicatos, que –como ya lo advertimos- tienen un innegable poderío.
En 1991 se aprueba la Ley de Empleo tras dos años de consultas y
negociaciones entre los diversos actores sociales y el gobierno. Entre las
medidas que adopta está la creación de nuevas modalidades de contrato que
eliminan la estabilidad laboral.
En 1993 se presentó un proyecto de reforma laboral al Congreso que
fue muy discutido por los actores sociales, pues apuntaba a aligerar más los
requisitos en materia de contrataciones por tiempo determinado y avanzaba
sobre una flexibilización horaria de la jornada laboral. Pero este proyecto
fue retirado y a cambio se llegó a un acuerdo con los diversos actores
sociales para consensuar cambios en la legislación.
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En 1994 se firmó el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad
y la Equidad Social, suscrito por el Gobierno, la Confederación General del
Trabajo (CGT) y las organizaciones empresariales. El objetivo del acuerdo
era conseguir el consenso y apoyo para las reformas legislativas relativas al
funcionamiento del mercado del trabajo, esto es, modalidades de contratos,
resolución de conflictos, seguridad y salud, capacitación, riesgos de
ocupación, negociación colectiva, etc. De este marco de concertación
tripartita surgieron algunas leyes como la que reguló las condiciones de
empleo en las pequeñas empresas o la bancarrota.
En 1996 el Gobierno declaró su intención de realizar nuevas reformas
laborales, al margen del acuerdo tripartito antes señalado, pero se encontró
con la oposición de los sindicatos lo que hizo fracasar ese proyecto; en
cambio se aprobó el nuevo Código del Trabajo, sin los cambios propuestos
y con la oposición del empresariado.
2.4.2 URUGUAY. En Uruguay, la concertación social tuvo un
importante rol en el proceso de transición hacia la democracia. Uno de los
primeros actos del gobierno democrático fue la derogación en 1985 de la
legislación laboral promulgada durante el régimen militar, que imponía
serias restricciones a la libertad de asociación, con lo cual se liberalizó la
acción de los sindicatos.
Una vez realizado el tránsito a la democracia, la concertación ha
tenido un impacto limitado. Pese a ello, quedó como legado el
reestablecimiento del “Consejo de Salarios” que es un foro tripartito que
hace las propuestas al Gobierno en materia de política de salarios.
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La principal instancia de concertación durante la transición a la
democracia en Uruguay fue la Concertación Nacional Programática
(CONAPRO) que se creó en los albores del cambio de régimen, cuando las
necesidades del cambio político y las condiciones favorables para el mismo
llevaron a las fuerzas de oposición a crear varias instancias de concertación,
para dialogar con los militares las condiciones del tránsito hacia el nuevo
sistema democrático. La CONAPRO se caracterizó por ser una instancia
que reunió a amplios sectores de la sociedad, no tan solo a los actores
típicos (Gobierno, trabajadores y empresarios), sino que también a partidos
políticos, estudiantes, organizaciones de derechos humanos, etc.; y también
por ser de carácter programático destinada a influir en la agenda política,
social y económica del primer gobierno democrático.
Pese a lo anterior, la CONAPRO hizo propuestas en materias
laborales como por ej. la derogación de la legislación militar en lo referente
a las relaciones laborales colectivas, la reinstalación a sus puestos de los
funcionarios públicos que habían sido despedidos por sus vínculos políticos
o sindicales, la fijación de los salarios de acuerdo a un sistema de ajuste
cada cuatrimestral, etc. Con el primer gobierno democrático se derogó la
legislación referida, reestableciéndose la libertad de asociación y el
derecho de huelga y volviendo al antiguo sistema desregulado en las
relaciones laborales colectivas.
2.4.3 MÉXICO. En 1983, en medio de una crisis económica de
proporciones, se suscribió el “Pacto de Solidaridad Nacional” entre el
gobierno, los dirigentes sindicales y empresariales, el cual contiene
enunciados meramente declarativos de apoyo a políticas sociales y
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económicas formuladas de forma general y no se traduce a ningún resultado
concreto.
En 1987 se suscribe el “Pacto de Solidaridad Económica”, con
contenidos concretos y con la intención de combatir la inflación, destacando
entre otras medidas, las de carácter tributario, gasto público, tipo de cambio,
apertura comercial, promoción de la elevación del nivel de vida de los
campesinos, etc.
En 1988 se firmó el “Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico”
en que se acordó un aumento del salario mínimo, la actualización de precios
y tarifas de servicios públicos, se profundiza la desregulación económica y
la liberalización de aranceles. Dicho pacto tuvo varias prórrogas los años
1989, 1990, 1991 y 1992.
En 1992 se celebró el “Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y
el Empleo” en el que se afirmó el compromiso de las partes con las políticas
fiscales, económicas y sociales puestas en práctica en el año 1988.
En 1995 se firmó la “Alianza para la renovación económica” que
puso al frente medidas específicas para mantener el poder adquisitivo de los
trabajadores a través de un incremento en el salario mínimo y los beneficios
de los desempleados y para animar a las compañías a contratar a través de
incentivos fiscales.
2.4.4 REPÚBLICA DOMINICANA. La experiencia de este país en
materia de diálogo y concertación social resulta interesante porque se trata
de una sociedad que goza de una cultura de conflicto, lo que permite
observar algunos mecanismos utilizados para superar la desconfianza
existente entre las partes. Además, el principal resultado del proceso de
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concertación social fue la reforma del Código del Trabajo que fue aprobado
por unanimidad en 1992.
A mediados de la década de los ochenta, se iniciaron los primeros
encuentros informales de diálogo social tripartito en la ciudad de Jarabacoa,
como lo señalamos anteriormente.
En 1988, el episcopado hace un llamado a las partes en cuestión para
que lleguen a acuerdo y por otro lado se incorpora a las reuniones el
representante del gobierno. A partir de ese momento se inician las
discusiones que culminan en el Acuerdo de Diálogo Tripartito de 1988,
firmado por los representantes de varias centrales sindicales, representantes
de los empresarios, y en calidad de testigos, representantes de la Iglesia. En
este acuerdo se adoptan varios puntos de consenso concretos para resolver
diversos problemas, pero que necesitan la aprobación parlamentaria y la
acción del gobierno para llevarlas a cabo, lo que provocó retrasos en la
implementación de los mismos, constituyendo de paso el principal
obstáculo para la concertación social.
En 1989, después que varios de los puntos antes señalados se hayan
ejecutado, las centrales sindicales y el Consejo Nacional de Hombres de
Empresas firmaron un acuerdo bipartito.
En 1990 se firmó el Pacto de Solidaridad Económica en el cual el
gobierno se compromete a seguir una serie de lineamientos en materia
económica como por ej. : seguir una política de austeridad y equilibrio
presupuestario, ejecutar una reforma tributaria, fijar los precios de venta de
los consumidores, aumentar los sueldos de los funcionarios públicos y
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auspiciar el aumento de los trabajadores del sector privado, ampliar los
programas de asistencia social del gobierno, etc.
En 1991, auspiciada por la OIT se realiza una reunión tripartita con el
fin de discutir el proyecto del Código del Trabajo. En 1992, con la
mediación de la Ministerio del Trabajo y de la Iglesia, las partes aproximan
sus posturas, facilitando que el Código del Trabajo sea aprobado
unánimemente por el Congreso.
2.4.5 CHILE. El proceso de concertación social está ligado a la
concertación política que ha caracterizado la transición hacia la democracia,
teniendo como principal resultado la eliminación de aspectos claves de la
legislación laboral heredada del régimen militar, como el despido libre y las
restricciones a la libertad sindical y su sustitución por nuevas normas más
protectoras de los trabajadores y liberalizadoras del régimen sindical.
En 1990 se firmó un Acuerdo Marco de carácter tripartito
denominado “Chile, una oportunidad histórica” entre el Gobierno del
presidente Aylwin, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la
Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), que contiene
importantes declaraciones de principios y conceptos como, que el país
requiere el aporte creativo y generoso de todos sus sectores para hacer
realidad un gran desafío: dar a Chile la oportunidad de conjugar desarrollo,
equidad y democracia en un ambiente de reconciliación, paz y sostenido
crecimiento económico y desarrollo social; y, algunas acciones concretas
como el incremento del salario mínimo, con promesa de reajustarlo al cabo
de un año, y la consideración de pago de bonos de movilización y colación;
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también se comprometen las partes a buscar los mayores acuerdos para la
elaboración de un proyecto0s sobre legislación laboral.
En estos acuerdos se establecieron los consensos necesarios respecto
del rol del Estado y los privados en la economía, el rol que se le dio al
mercado, la empresa privada y la propiedad privada de los medios de
producción, la búsqueda de la necesaria equidad para la estabilidad política,
económica y para la paz social, el rol social y regulador del Estado, el
derecho a una remuneración justa, la erradicación de la pobreza, y se dio la
importancia que tiene al diálogo como vía natural de entendimiento que
tienen los trabajadores y empresarios, para lo cual se hace fundamental el
reconocimiento mutuo como interlocutores válidos
En Abril de 1991 se suscribió un nuevo “Acuerdo Nacional de
Gobierno, Trabajadores y Empresarios”, firmado por las mismas partes más
la Confederación Nacional de la Pequeña Industria y Artesanía (CONUPIA)
y la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF). En él se
manifestó la voluntad de mantener vigente la política de diálogo social
tendiente a la búsqueda de acuerdos en materias de interés, en beneficio del
país común y en específico se pactaron diversos acuerdos tales como:
trabajar por la creación de nuevos empleos productivos, sistemas de
información de empleos, apertura de nuevos mercados, desarrollo
tecnológico, preservación del medio ambiente, aumento del salario mínimo,
reajustes a las asignaciones familiares, asignación de aguinaldos de Fiestas
Patrias y Navidad, etc.
En 1992 y 1993 se suscribieron nuevos acuerdos con una estructura
similar en los que se actualizaron los incrementos de los salarios mínimos,
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reajustes de las asignaciones familiares e incremento del subsidio único
familiar.
También se alcanzaron algunos acuerdos sectoriales como el del
sector metalúrgico-metalmecánico que se celebró entre empleadores y
trabajadores en la zona franca de Iquique y mediante el cual los empresarios
asumen el compromiso de cumplir el Código del Trabajo, de respetar el
derecho de afiliación a organizaciones sindicales, de descontar a sus
trabajadores las cuotas sindicales y de establecer un salario mínimo superior
al legal. También se firmaron diversos acuerdos de mejora de las
condiciones de vida y laborales de los trabajadores del sector público.
Junto con lo anterior se comenzaron a preparar proyectos de reforma
de la legislación laboral, para lo cual el gobierno designó a un equipo
técnico y realizó diversas consultas con las organizaciones sindicales,
empresariales y con las fuerzas políticas.
Entre 1990 y 1991, en el marco del proceso de consulta a las partes se
aprobaron las leyes sobre terminación del contrato de trabajo y estabilidad
en el empleo, sobre centrales sindicales y organizaciones sindicales y
negociación colectiva, que ponen fin a la legislación laboral heredada del
régimen militar, que pone énfasis en una mayor protección al trabajador y
en una mayor libertad de asociación.
Así, la Ley 19010 sobre terminación del contrato de trabajo y
estabilidad en el empleo, promulgada en Noviembre de 1990, puso fin al
despido libre, vincula el término del contrato a una causa objetiva de
despido, y establece indemnizaciones para casos de despidos injustificados
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o por necesidades de la empresa, creando una normativa más protectora
para los casos de terminación del contrato de trabajo.
La Ley 19049 sobre centrales sindicales, aprobada en Febrero de
1991, reconoció el derecho de constituir centrales sindicales sin
autorización previa y estableció el régimen de creación, funcionamiento y
disolución.
La Ley 19069 sobre organizaciones sindicales y negociación
colectiva, aprobada en Julio de 1991, apuntó hacia una mayor liberalización
del sistema sindical, a través de la eliminación de restricciones a la acción y
actividad de los sindicatos. En cuanto a la negociación colectiva y a los
conflictos del trabajo la apertura fue menor: se permitió a las partes acordar
previamente la realización de una negociación que no se ajuste a los
procedimiento formales establecidos en la ley o que pueda comprender a
más de una empresa (Convenio colectivo); se limitó la facultad del
empleador de excluir a ciertos trabajadores de la negociación; se estableció
fuero de los trabajadores para protegerlos durante la discusión. Además, se
realizaron otras modificaciones al Código del Trabajo en lo referido al
Contrato Individual de Trabajo y a la Capacitación, la Protección de los
Trabajadores y a la Jurisdicción Laboral.
La práctica del tripartismo ha sido esporádica tras las importantes
modificaciones hechas a la legislación y plasmadas en el Código del
Trabajo. Sin embargo, en 1994 se creó el Foro para el Desarrollo
Productivo y en 1996 dentro del marco del Foro se crearon cuatro comités
para tratar temas como la seguridad en el empleo, las relaciones laborales,
el salario mínimo y el desarrollo regional. Este Foro ha sido definido como
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una instancia permanente de encuentro, reflexión e intercambio de
informaciones y visiones entre agentes públicos y privados; además, tiene
carácter de órgano asesor del Presidente de la República y está integrado
por unas setenta personas representantes del sector público, trabajadores,
empresarios, del mundo político, cultural, académico, miembros de las
Fuerzas Armadas, etc.
Además, en materias sectoriales se han logrado acuerdos tripartitos
como ocurre en el sector acuícola y la industria pesquera, para el
mejoramiento de las condiciones de trabajo en los cultivos marinos y en la
industria del procesamiento de tales productos. (27)
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CAPÍTULO 3
PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL DIÁLOGO SOCIAL
1.- Sujetos que intervienen en el proceso de diálogo social en materia
laboral
Tal como acontece en cualquier experiencia de diálogo, para que este
sea posible llevarlo a cabo se necesitan al menos dos interlocutores cuya
identidad específica dependerá de la materia o del área en que se desarrolle
el proceso de diálogo. Así por ejemplo, en materia de derechos humanos las
partes que se “sentaron” en la Mesa de Diálogo fueron todos aquellos
sectores de la sociedad, personas naturales o jurídicas (representadas a su
vez por personas naturales), que estaban involucrados en el tema, a saber:
representantes de las víctimas, de los distintos Credos, de la Masonería, del
Gobierno, de las FF.AA., de Organismos de derechos humanos, etc.
En materia laboral, el diálogo social incluye a todas aquellas formas
de relacionarse entre los actores, distintas del conflicto abierto, esto es, por
mecanismos de información, consulta, negociación colectiva, participación,
concertación social, etc..
El sistema de relaciones laborales está compuesto por tres actores
principales, a saber: las organizaciones de trabajadores, los empleadores y
sus organizaciones y el Gobierno. Estos actores pueden relacionarse entre sí
de dos maneras, por los conflictos de que forman parte; o bien, por la
negociación en sentido amplio o diálogo social que puede llegar a existir
entre ellos.
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El Estado juega un importante rol, el cual no debe ser pasivo. Muy
por el contrario, aun cuando no participe directamente en el proceso de
diálogo, tiene la responsabilidad de crear un clima político y cívico estable
que permita a las organizaciones autónomas de empleadores y trabajadores
actuar libremente, sin temor a represalias. También debe prestar un apoyo a
la iniciativa de las partes, creando un marco jurídico e institucional
necesarios para que éstas puedan actuar con eficiencia.
Además, la existencia de un diálogo social real supone la presencia
de actores sociales fuertes, representativos e independientes, con la
capacidad técnica y el acceso a la información necesarios.
De faltar alguna de estas condiciones, tal diálogo no existirá, o
existirá una formalidad carente de contenido real, o será tan desequilibrado
que en verdad encubrirá la imposición de la voluntad de alguna de las partes
a la o las otras.
En términos del Derecho del Trabajo y relaciones laborales, esos
presupuestos se identifican con los principios de libertad sindical,
autonomía colectiva y autotutela. Sólo allí donde haya un efectivo respeto
de la libertad sindical y protección eficaz de la actividad sindical, así como
respeto de la autonomía colectiva y de la autotutela, se darán las
condiciones habilitantes del desarrollo de un diálogo verdadero, sustantivo
y fluido.
En América Latina siempre se ha registrado un déficit de todos o
alguno de estos requisitos. Hoy, además, las dificultades también se
presentan, a veces, en otras regiones, a causa de la política económica
predominante y el consecuente debilitamiento de las entidades colectivas y
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especialmente, entre ellas, los sindicatos. Circunstancias análogas, a las que
se suma la globalización, contribuyen a debilitar también, el poder del
Estado y su autonomía para diseñar libremente su política laboral y
aplicarla con eficacia.
Así es que el Programa y Presupuesto de la OIT para 2000-2001, se
fijó como objetivo estratégico el fortalecimiento del tripartismo y del
diálogo social y como un objetivo intermedio, el fortalecimiento de los
interlocutores sociales. Se constata que los sindicatos se ven afectados por
las nuevas formas de producción y de organización del trabajo, el cambio
tecnológico, las trabas jurídicas y las nuevas corrientes ideológicas que
ponen en tela de juicio la acción colectiva. Asimismo, se percibe que las
organizaciones de empleadores no parecen abarcar apropiadamente la
diversidad de intereses que aspiran a representar, que van desde la gran
empresa multinacional hasta la microempresa. Y se agrega que los
Ministerios del Trabajo pierden peso –en el conjunto de la Administración
Pública- antes los de Economía y Oficinas de Planificación. Este
debilitamiento de los tres principales actores sociales dificulta el diálogo
social por ausencia de sus presupuestos, razón por la cual, el
fortalecimiento de los tres actores es necesario para el desarrollo del diálogo
social y el tripartismo, tanto como el de éstos lo es para la democracia
pluralista, razón por la cual habrá un círculo vicioso debilidad de los
actores- inexistencia de diálogo social real y eficaz- carencias de la
democracia, o un círculo virtuoso fortalecimiento y representatividad de los
actores –diálogo social real y fluido- profundización de la democracia
pluralista. (28)
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2.- Objeto y contenido del Diálogo Social
El diálogo social es un instrumento que permite a las partes que
intervienen en él acercar sus distintas posiciones en temas que les incumbe.
Así, el diálogo social entraña acciones orientadas a clarificar significados,
delimitar los asuntos sustantivos que originan las diferencias,
comprenderlos, examinarlos desde distintas perspectivas.
En los ambientes laborales, cuando las personas en sus
comunicaciones enfrentan desacuerdos, en que se sostienen visiones
distintas en asuntos que son importantes para el buen fluir de las relaciones
laborales y consiguientemente para el desempeño laboral en la empresa,
ellas suelen seguir estrategias que se distancian de una orientación racional,
prefiriendo evitar los problemas o bien adoptar una actitud confrontacional.
Así, se dificultan la solución de los problemas y se desaprovechan
oportunidades para mejorar las relaciones y el desempeño laboral.
El principal objetivo del diálogo social propiamente dicho es el de
promover el logro de un consenso y la participación democrática de los
principales interlocutores presentes en el mundo del trabajo. El buen
funcionamiento de las estructuras y los procesos de diálogo social pueden
contribuir a resolver importantes problemas económicos y sociales, alentar
las prácticas de buen gobierno, favorecer la paz y la estabilidad en el plano
social y laboral, e impulsar el desarrollo económico.
En buenas cuentas, el diálogo social se presenta como un mecanismo
de prevención y solución de conflictos en materia laboral, en los distintos
niveles en que estos se den.
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En el aspecto sustantivo, “el diálogo social tiene por objeto elevar los
estándares laborales, para lograr una mejor calidad de vida para los
trabajadores, y mejorar la productividad y competitividad” (29).
El diálogo social es un proceso destinado a tornar convergentes
posiciones inicialmente distantes. Por lo mismo, las materias que forman
parte de su contenido están determinadas por la capacidad y posibilidad de
llegar a acuerdos acerca de los temas que dividen a los actores
involucrados.
Sin perjuicio de lo abstracto que pueda parecer lo anterior, los
procesos de diálogo social pueden tener un contenido de índole político o de
naturaleza social, económica o laboral.
La generalidad de los pactos han tenido como contenido –por
ejemplo- la determinación de la fórmula de reajuste de los salarios, el
combate de la inflación y de la cesantía, lineamientos y medidas de carácter
económico que deberán ser adoptadas por los actores sociales para llevar a
la práctica los objetivos antes señalados; la determinación del marco
referencial al cual deberán ajustarse los convenios y contratos colectivo, etc.
(v. supra 1.3 del Capítulo 1)
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3.- Factores que posibilitan el proceso de diálogo social
Los procesos de diálogo social están determinados en su aparición,
desarrollo y perdurabilidad por una serie de circunstancias, algunas de ellas
de carácter objetivo y otros de tipo subjetivo.
La viabilidad y permanencia en el tiempo de los procesos de Diálogo
Social dependen de ciertos factores condicionantes o condiciones
ambientales definidas por algunos autores como “Los supuestos que
parecen imprescindibles para que se produzca el consenso entre los actores
sociales” (30)
3.1.- Factores Objetivos
3.1.1.- Libertades Públicas
Estas libertades se hacen necesarias a fin de asegurar la libertad de
asociación, siendo esencial la Libertad Sindical que permita el ejercicio
pleno del Principio de Autonomía Colectiva y el reconocimiento de la
legitimidad y representatividad de las organizaciones que concurren a los
procesos de diálogo.
El diálogo social tiene mayores posibilidades de ser fecundo en
aquellas sociedades en donde exista un mayor grado de libertad sindical, en
que las organizaciones de trabajadores gocen de autonomía e independencia
y tengan un poderío y estructura apropiadas.
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3.1.2.- Marco Jurídico institucional
El diálogo social se produce en medios en que existen factores que
facilitan su aparición, entre ellos la estabilidad del sistema institucional
necesario debido a que el diálogo requiere una acción coordinada y
continua del Gobierno y de los actores sociales.
El diálogo es una forma de participación y como tal no puede ser
genuina ni efectiva en entornos autocráticos y autoritarios en que la
participación no existe o es sólo formal. Entonces, el diálogo social requiere
de un sistema democrático en donde desenvolverse, debido a que es un
instrumento de carácter democrático.
3.1.3.- Bases mínimas de acuerdo político
También es necesaria la existencia de bases mínimas de acuerdo
político. Es muy difícil que el diálogo social pueda prosperar en un país en
donde las fuerzas políticas y sociales organizadas no compartan un
consenso mínimo en relación a las bases que sustentan el sistema político y
la estabilidad económica.
3.1.4.- Existencia de organizaciones sociales fuertes y representativas
Aquí, tienen especial relevancia las organizaciones sindicales de
carácter nacional y centralizadas, por la importancia que puede tener el
nivel de representatividad ya que las directivas de dichas organizaciones
deben influir en forma efectiva en las actividades de sus afiliados.
También es importante la existencia de hábitos de disciplina social y
colectiva que faciliten la práctica del diálogo social. Por lo tanto, serán
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inoficiosos los esfuerzos realizados por organizaciones que no sostienen la
suficiente y necesaria comunicación y transparencia con sus bases, ya que
serán las que lleven a cabo la aplicación práctica de los acuerdos tomados
en los procesos de diálogo.
3.2.- Factores subjetivos
3.2.1.- Voluntad de dialogar
Este requisito se expresa en la voluntad para aceptar las limitaciones
que los procesos de diálogo pueden significar en cuanto a realizar
concesiones mutuas y postergar los legítimos intereses de cada sector frente
a las necesidades e intereses de la colectividad toda, y en general frente al
bien común.
No siempre la actitud frente a los procesos de diálogo es positiva. De
una parte se teme que con ella se intente manipular intereses y que sólo se
pretenda obtener una adhesión a decisiones adoptadas con anterioridad al
inicio del diálogo. Por otro lado, se teme que la aceptación de este
mecanismo de diálogo, de compromiso y de recíprocas concesiones
conduzca a una pérdida de imagen ante los respectivos representados, y por
consiguiente una merma del liderazgo alcanzado por los respectivos
representantes.
Al respecto, cabe citar las palabras del Ministro del Trabajo del
gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar, don Ricardo Solari,
respecto de declaraciones emitidas por líderes empresariales en el encuentro
Icare de Septiembre del año 2002. Según el ministro Solari, “frente a la
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actitud tomada por el empresariado, es inviable abordar temas relativos a la
legislación laboral que permitan una adaptabilidad de la jornada de trabajo.
“Carece de todo realismo y de sentido práctico suponer que, en el contexto
de una crítica que se está formulando a la conducción del Gobierno por
unos líderes empresariales, nosotros hagamos reuniones tripartitas con
algún grado posible de éxito. Esto requiere un contexto, un respeto mutuo,
un mínimo cuidado con las palabras y ése es el ambiente que va a cimentar
el éxito de un diálogo social en Chile”, afirmó el secretario de Estado.
A lo que hace alusión la cita del secretario de Estado es precisamente
a la voluntad para dialogar, la que supone un respeto mutuo entre las partes
involucradas en el proceso de diálogo. (30’)
3.2.2.- Aptitud para concertar
Este requisito dice relación con que las partes involucradas en el
proceso de diálogo social, tengan conocimientos e información de la
realidad social y económica del país.
3.3.- Factores que precipitan el diálogo
Otro elemento que puede ser determinante es la naturaleza del factor
precipitante del proceso de diálogo social. Generalmente están dados por
fenómenos políticos y sociales de envergadura nacional, tales como los
procesos de recuperación democrática que vivieron países latinoamericanos
en la década de los ochenta y España en la década de los setenta.
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Así, por ejemplo, está la necesidad de recuperar la paz social y
estabilidad política, lo cual exige la incorporación de materias tales como el
reconocimiento y garantía de la libertad sindical, la promoción y regulación
de la negociación colectiva, el fomento de mecanismos de colaboración
bipartitos y tripartitos, el establecimiento de mecanismos apropiados para la
efectiva participación micro y macro sociales, el perfeccionamiento de
mecanismos de prevención y solución de conflictos de intereses jurídicos y
de intereses, en general la propuesta y desarrollo de mecanismos apropiados
para extender y profundizar el diálogo y reducir la necesidad de recurrir a la
acción directa. (31)
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CAPÍTULO 4
MECANISMOS O MODELOS DE DIÁLOGO SOCIAL
El diálogo social puede tratarse de un proceso tripartito, en el que el
gobierno interviene como parte oficial en el diálogo, o bien, consistir en
relaciones bipartitas establecidas exclusivamente entre los trabajadores y los
empleadores, con o sin la participación indirecta del gobierno.
La concertación puede ser oficiosa u oficial, siendo con frecuencia
una combinación de ambos tipos.
Puede tener lugar en los planos nacional, regional o al interior de la
empresa. También puede ser interprofesional, intersectorial o una
combinación de tales formas.
Generalmente, las instituciones de diálogo social se definen de
acuerdo con su composición. Pueden ser bipartitas o tripartitas. Los
principales actores tripartitos son los representantes de los gobiernos, los
empleadores y los trabajadores. También, en ocasiones se dan instituciones
tripartitas “plus”, en que los actores tripartitos pueden hacer partícipes del
diálogo a otros actores sociales, a fin de adquirir una perspectiva más
amplia y crear un mayor consenso.
Los mecanismos o modelos de Diálogo Social adoptan diversas
formas, que van desde aquellos empapados de una rigurosa formalidad
hasta aquellos que carecen de ella, sin perjuicio de que ninguno de ellos se
presenta en estado puro.
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Es de advertir que el Diálogo Social requiere de una cierta
flexibilidad, debe ser capaz de adaptarse a los cambios de circunstancias o
ambientales de manera que no caiga en desuso, lo que involucra también a
sus instrumentos formalizadores, léase concertación social, pactos sociales,
acuerdos marco, etc.. De allí que la institucionalización de estos
mecanismos o procedimientos puedan acarrear el riesgo de rigidizar estos
procesos, transformándolos en meros formalismos y apartándolos de la
realidad y por tanto de sus objetivos. Los instrumentos formales del diálogo
no deben perder su accesoriedad respecto de lo principal cual es la
búsqueda de consensos entre las partes dialogantes.
Los instrumentos típicos de los procesos de diálogo y concertación
han sido, tanto en Europa como en América, los Acuerdos Marco o Pactos
Sociales. Algunos casos de especial relevancia han sido tratados a lo largo
del Capítulo 2 de la presente memoria.
No es fácil definir el concepto de “pacto social”. El hecho de que sus
raíces penetren la cultura, política, económica, social y laboral de cada país
hace que su forma, contenido y resultados difieran significativamente de un
país a otro e incluso a lo largo del tiempo en el mismo país. No obstante,
algunos de los rasgos que se repiten permiten distinguirlo de la negociación
colectiva y de los convenios colectivos.
En primer lugar, en cuanto a los sujetos que intervienen, cabe
destacar que en el pacto social el Estado o las autoridades públicas, sean
estas nacionales, regionales o locales, participan como actores junto con las
organizaciones de empleadores y trabajadores. A veces, participan otros
actores como las ONG.
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En segundo lugar, respecto del objeto, el pacto social se centra en
torno a las políticas macroeconómicas y sociales y no en torno a las
condiciones de empleo, que son materias propias de los procesos de
negociación colectiva que tienen lugar entre los representantes de los
trabajadores y empleadores, en procesos de carácter bipartito.
En tercer lugar, en cuanto al objetivo o finalidad, el pacto social suele
representar un consenso entre los principales actores respecto de la
orientación de las principales políticas sociales y económicas.
No existe un patrón medio para definir los pactos sociales. En el
extremo de un contínuo estaría el memorando o declaración de intenciones;
en el otro extremo, estaría aquel documento que contiene una lista detallada
de medidas políticas y métodos para abordar los problemas sociales y
económicos en un país determinado.
Los pactos sociales han dado resultado en algunos países pues han
permitido conciliar intereses diferentes, en particular en donde los retos
económicos y sociales son de gran importancia. Por ej. muchos Estados
miembros de la Unión Europea firmaron pactos sociales en la década de los
90 cuando preparaban la introducción de la moneda única. En varios países
de Europa central y oriental se firmaron pactos sociales para abordar
aspectos específicos de la transición de una economía de planificación
central a una de mercado. También existen otros buenos ejemplos de pactos
sociales en Sudamérica, América central y África, firmados en momentos
en que los países en cuestión hacían frente a crisis financieras y programas
de ajuste estructural. En todos estos países, los pactos sociales han
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permitido manejar con acierto los problemas socioeconómicos al conseguir
equilibrar en alguna medida las demandas de la economía y las sociales.
Estos acuerdos o pactos han sido definidos como “Acuerdos o
convenios celebrados entre organizaciones profesionales de cúpula, y
generalmente con el Estado como tercera parte, en los cuales, todos los
intervinientes asumen determinados compromisos, a menudo no coercibles”
(32).
Sin perjuicio de lo anterior, el diálogo social puede revestir distintas
formas, que van desde el mero intercambio de información hasta las
modalidades de concertación más perfeccionadas.
Entre las formas más frecuentes están el intercambio de información
que es uno de los elementos básicos e indispensables para un diálogo eficaz.
Aunque en sí mismo no conlleva discusiones ni acciones respecto a los
temas sustanciales en cuestión, constituye una parte esencial de los procesos
de diálogo social, mediante el cual se establece dicho diálogo y se toman
decisiones.
Otra modalidad es la consulta, que va más allá del simple
intercambio de información, y requiere que las partes asuman un grado de
compromiso mayor, que implique compartir opiniones y una consiguiente
profundización del diálogo.
Los órganos bipartitos o tripartitos pueden entablar negociaciones o
suscribir acuerdos. Muchas de estas instituciones recurren a la consulta y al
intercambio de información, mientras que otras tienen atribuciones para
alcanzar acuerdos que pueden ser vinculantes. Las entidades de diálogo
social que carecen de dicho mandato suelen actuar como órganos
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consultivos de los ministerios, los legisladores y otras autoridades y órganos
decisorios.
La negociación colectiva también es uno de los elementos más
utilizados del diálogo social y puede considerársele como un indicador útil
de la capacidad de un país para implantar el tripartismo a nivel nacional.
Tales negociaciones se pueden dar en el ámbito interno de la empresa,
pueden ser sectoriales, regionales, nacionales e incluso multinacionales.
Para concluir, hay que señalar que el diálogo social tiene en cuenta el
contexto cultural, histórico y político de cada país. No existe un modelo
válido para todos, varía sustancialmente según los países, si bien los
principios fundamentales de libertad sindical y derecho a la negociación
colectiva permanecen constantes. Adaptar el diálogo social a la situación de
cada país es clave para asegurar que los actores sociales hagan suya la
responsabilidad del proceso. (33)
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CAPÍTULO 5
NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PROCESOS DE
DIÁLOGO SOCIAL Y DE LOS ACUERDOS O PACTOS SOCIALES
1.- Relación del diálogo social como mecanismo de prevención y
solución de conflictos con el derecho
En materia de prevención de conflictos laborales y solución de los
mismos, la OIT incentiva a las partes intervinientes para que diriman sus
diferencias o posiciones contrapuestas de manera pacífica y ordenada,
según procedimientos que disminuyan al mínimo la interrupción del trabajo.
En buenas cuentas, de lo que se trata es de promover y preservar la paz
social, ya que la prevención y solución efectiva de los conflictos laborales
son básicos para la mantención de relaciones de trabajo equilibradas con
miras a crear un entorno laboral que impulse el crecimiento económico y el
desarrollo.
Los procesos de diálogo social se relacionan con el derecho desde el
punto de vista de su origen, de sus procedimientos y de sus objetivos.
En cuanto a su origen, tanto el derecho, en especial el derecho laboral
como el diálogo social nacen como respuesta a la necesidad de la sociedad
de solucionar nuevos conflictos de carácter político, social y económico que
han tenido su origen en el desarrollo de la industria y de la economía en
general. (V. infra 1.1.- del Capítulo 7).
En cuanto a sus procedimientos, el derecho como el diálogo social se
expresan a través de instrumentos de carácter contractual, siendo una de las
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expresiones más características de los procesos de diálogo social la
celebración de grandes acuerdos entre las partes involucradas, los llamados
“Pactos Sociales”.
Respecto de los objetivos perseguidos por el derecho como por el
diálogo social, también existe entre ellos parentesco, pues en ambos casos
se persigue a fin de cuentas la paz social, la seguridad, el orden y en último
término la equidad. (V. Supra 2.2.- del Capítulo 1).
2.- El Diálogo Social y Los Pactos Sociales: Exigencia de la
Globalización
Para nadie es un misterio que el fenómeno de la Globalización, que
inunda el mundo en la actualidad, plantea una serie de exigencias a las
economías de los diferentes países en términos de conciliar los imperativos
de la justicia social con la competitividad de las empresas y el desarrollo
económico. El hecho de mejorar los estándares laborales permite a los
países tener una mejor base de negociación en materias de tratados
bilaterales o multilaterales para con otros países que cada vez son más
exigentes en estas materias.
Tales exigencias del fenómeno de la globalización de la economía
relativas a una mayor competitividad, aumentando la productividad, la
calidad de los productos y bajando sus costos, ha provocado problemas no
menores a los países menos avanzados para colocarse a la par con aquellos
que lideran los mercados. Así por ejemplo, a países como el nuestro no le
será posible competir con éxito en los mercados mundiales sobre la base de
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jornadas extenuantes de trabajo, de riesgos laborales, de salarios exiguos o
utilizando mano de obra infantil.
Para solucionar estos problemas planteados por la globalización se ha
sostenido que es mejor dominar sus consecuencias a través de su
anticipación, y es aquí en donde entra a jugar un papel crucial el diálogo
social, como mecanismo de prevención de conflictos y como antecedente
para la celebración de nuevos Pactos Sociales que permitan sentar las reglas
del juego para lo que viene.
En el mundo actual del trabajo, la transformación cultural más grande
que trae aparejado el fenómeno de la globalización es la construcción de un
nuevo modo de relacionarse, cambiando un estilo de confrontación por uno
de cooperación y respeto mutuo entre las partes involucradas en pos de
metas comunes. En este sentido, en el afán por lograr la conquista de
nuevos mercados, la capacidad de articulación y de diálogo al interior de las
empresas cobra vital importancia.
Se podría decir que los procesos de diálogo social y los Pactos
Sociales han pasado a ser una exigencia que ha impuesto la Globalización a
las distintas sociedades que desean enfrentar de mejor manera tal fenómeno.
Entre otros el tema de la Flexibilización Laboral como una de las soluciones
a estos problemas se ha tratado precisamente mediante los procesos de
diálogo social.
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2.- Naturaleza contractual del diálogo y pacto sociales
Desde sus orígenes, partiendo del concepto mismo de diálogo social,
esbozado en el capítulo 1 del presente trabajo, aquél tiene la característica
de ser un intercambio de ideas y posiciones que se asemejan a los procesos
de negociación contractual. Podría decirse, incluso, que se le podría analizar
desde la perspectiva de lo que en Derecho se denomina “Formación del
Consentimiento”.
Hay en los procesos de diálogo social a lo menos dos partes que
sostienen sus distintas posiciones para llegar a un acuerdo, esto es, para
formar una voluntad común que se puede llegar a traducir en acuerdos o
pactos de carácter formal. Se puede sostener que en pos de alcanzar esta
voluntad común existe una especie de regateo entre los actores en un
devenir de propuestas y contrapropuestas que representan los legítimos
intereses que cada cual pretende resguardar.
En este proceso de diálogo y en los pactos sociales también juegan un
rol de importancia principios de naturaleza jurídica que están
profundamente emparentados con lo contractual como son la “Autonomía
de la Voluntad” –en especial la autonomía colectiva- y la “Buena Fe”, sin
los cuales la conclusión de los acuerdos sociales sería imposible, pues ellos
requieren de la capacidad de los actores sociales para autonormarse y de su
honestidad y transparencia para formar y respetar tales acuerdos. (V. Infra
Capítulo 7).
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Si aceptamos que los procesos de diálogo social y los pactos sociales
revisten un carácter contractual, habría que preguntarse en consecuencia a
qué tipo de contratos se les puede asemejar.
Desde el punto de vista de sus objetivos, es decir, de ser una forma de
prevenir y de solucionar conflictos entre las partes, es innegable que ellos se
asemejarían a un contrato de Transacción, esto es, a un contrato en que las
partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno
eventual, efectuando las partes concesiones recíprocas. Habría que precisar
que en este caso específico de lo que se trata más bien es de prevenir
conflictos.
Ahora bien, desde el punto de vista de la naturaleza de los conflictos
en cuestión, esto es, de conflictos de intereses de carácter laboral, los
procesos de diálogo y los pactos sociales se asemejan a los procesos de
negociación y a los contratos colectivos de trabajo, sin dejar de tener en
cuenta las diferencias que existen con ellos en términos de ámbito de
aplicación, menor formalismo y materias de que tratan.
Desde un punto de vista social y político, el diálogo social es un
mecanismo de participación social cuyo resultado es un acto que rige las
relaciones entre distintos sectores de la sociedad, definiendo sus
compromisos, derechos y deberes, en pos de la consecución de sus
objetivos comunes. Resulta interesante destacar el enorme poder
legitimador para los acuerdos que se adoptan a través de estos mecanismos
y que bien pueden llegar a transformarse en una nueva forma de ejercer la
soberanía popular por parte de los sectores sociales involucrados.
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3.- Coercibilidad de los Pactos Sociales
Lo que caracteriza los procesos de diálogo social es que no tienen ni
pueden tener carácter obligatorio, esto es, son eminentemente voluntarios.
Es este carácter voluntario lo que les da la fuerza a los mismos y a sus
acuerdos; las partes los inician, desarrollan y concluyen porque
precisamente están convencidas de su necesidad y conveniencia (Principio
de Autonomía de la Voluntad). Esta es su verdadera fuente de
obligatoriedad.
Sin perjuicio de lo anterior, si el diálogo y los acuerdos sociales
tienen como fin establecer el marco dentro del cual va a legislar o celebrar
otros acuerdos o convenios, entonces será necesaria la celebración de otros
acuerdos para darles aplicación práctica. Los instrumentos mediante los
cuales estos procesos de diálogo social adquieren eficacia jurídica tendrán
la obligatoriedad que los respectivos ordenamientos jurídicos les
reconozcan.
La naturaleza jurídica de los instrumentos que le dan eficacia al
diálogo y acuerdo sociales es variada, a saber: convenios y contratos
colectivos, leyes, decretos, sentencias judiciales, dictámenes de organismos
públicos, etc., cada uno de ellos con una fuerza y ámbito de influencia
distintas según su naturaleza.
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4.- Influencia del Diálogo y Pactos sociales en el Derecho.
El diálogo social es un fenómeno que trasciende el ámbito meramente
laboral debido a que su contenido y finalidades son multidisciplinarios,
abarcando lo social, lo económico y lo político en general.
Desde esta perspectiva, el diálogo social extiende su influencia no tan
sólo a materias de Derecho Laboral, sino que también a otras áreas de lo
jurídico. Así, esto se da respecto del Derecho Público, especialmente para
aquellos autores que sostienen doctrinas en donde el Neocorporativismo
asoma como un nuevo modelo político.
Respecto del Derecho del Trabajo, el diálogo social y los acuerdos
obtenidos mediante él plantean la pregunta de si sus instrumentos o
manifestaciones propias son o no fuentes formales del Derecho Laboral. La
respuesta está dada por la naturaleza jurídica específica del instrumento
utilizado y por su coercibilidad. Si aquellos tienen este carácter obviamente
pasarán a formar parte de las fuentes formales, de lo contrario, no.
5.- Diálogo Social y Negociación Colectiva
Siendo el fenómeno del diálogo social y de los acuerdos o pactos
sociales de carácter colectivo, se plantea la interrogante de su
compatibilidad con el Derecho Colectivo del Trabajo y específicamente con
los procesos de negociación colectiva.
En el plano jurídico prevalece la opinión sobre la compatibilidad de
ambos fenómenos. En las IX Jornadas de Derecho Laboral de Mar del Plata
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de 1983 ya se inclinó por esta opinión el Relator de la Comisión Nº3
denominada “Derecho del Trabajo y Crisis Económica”, en cuyo informe
señaló: “...la Concertación no se opone a la vigencia plena del Derecho
Colectivo del Trabajo, sino que, por el contrario, lo resalta, toda vez que sus
órganos naturales, asociaciones profesionales participarán por derecho
propio en las decisiones que les serán los mínimos sobre los cuales podrán
crearse y establecerse normas superadoras de las condiciones existentes”.
(34). No se puede olvidar que el diálogo social y los acuerdos sociales
requieren como presupuestos, la existencia de libertades públicas,
especialmente la libertad sindical, que es una de las materias fundamentales
del Derecho Colectivo.
El diálogo y pacto sociales se asemejan al proceso de negociación
colectiva y al convenio o contrato colectivo respectivamente.
5.1. Si tomamos el concepto de Negociación Colectiva en un sentido
amplio, esto es, aquel proceso de composición de intereses que incluye todo
tipo de discusiones tri o bipartitas, sobre asuntos laborales que afectan
directa o indirectamente a un grupo de trabajadores, y en donde tales
discusiones pueden tener lugar en diversos foros, con o sin la presencia del
gobierno y en definitiva llegar así a un compromiso, se puede establecer
que es muy difícil diferenciar esta forma de participación con otras,
incluyendo dentro de ellas el diálogo social.
En cambio, la Negociación Colectiva en sentido restringido, hace
referencia sólo a las discusiones bipartitas tendientes a la conclusión de
acuerdos formales, en donde sólo caben negociaciones entre empleadores
individuales o representantes de organizaciones de empleadores y
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representantes de los sindicatos, con el objetivo de arribar a un acuerdo
escrito.
En los procesos de negociación colectiva la actitud predominante de
las partes es de carácter reivindicativo, en cambio en los procesos de
diálogo social, predomina la búsqueda del consenso o entendimiento.
La negociación colectiva surge de la contraposición de intereses entre
los empleadores y trabajadores, del conflicto colectivo y desemboca en la
aceptación de compromisos plasmados en contratos o convenios colectivos.
Luego, la participación es forzada o inducida. En cambio, la participación
en los procesos de diálogo social es evidentemente voluntaria, su basa en el
deseo de las partes de llegar a acuerdo y de su comprensión en que para
enfrentar las circunstancias ambientales y conseguir sus objetivos es
necesario el diálogo. Esta voluntariedad es, por lo demás, la base de su
eficacia y legitimidad.
La negociación colectiva, en la mayoría de los países, se encuentra
enmarcada legalmente por lo que están fijadas las normas para su ejercicio.
En los países en que no es así, está enmarcada por otras fuentes del derecho
como son la costumbre jurídica. En cambio, los procesos de diálogo social
están exentos de estos marcos regulatorios, pues es de la esencia su
voluntariedad y libertad. Esto hace que las formas cómo se dan estos
procesos están determinadas por la práctica de cada país, por las
circunstancias, las causas y objetivos específicos de cada caso. Quizás las
únicas normas relacionadas con los procesos de diálogo social sean las
Recomendaciones dadas por la OIT.
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La negociación colectiva tiene su campo específico en las relaciones
laborales. En cambio, el diálogo social es multidisciplinario, trasciende
dicho ámbito pudiendo abarcar temas como la economía, la sociología, la
política, etc. Ello es así por la naturaleza de su objetivo y sus causas.
En la negociación colectiva intervienen sólo los empleadores y los
trabajadores. El Estado no lo hace directamente, sino sólo en forma
indirecta dando el marco legal para el desarrollo del proceso de
negociación. En cambio, en el diálogo social, además de las anteriores,
puede intervenir el Estado, directa o indirectamente, y también otros entes
sociales como por ej. los partidos políticos, organismos consultivos, ONGs,
instituciones académicas, etc.
5.2. Respecto de las diferencias existentes entre los acuerdos marco o
pactos sociales y los convenios colectivos, podemos señalar las siguientes:
Los acuerdos marco o pactos sociales no tienen carácter normativo
como sí lo tienen los convenios o contratos colectivos respecto de las partes
que los acuerdan.
Los convenios colectivos pueden darse en diversos niveles, a saber:
establecimiento o empresa, sector de empresa, rama de actividad, nacional,
regional, etc., según lo determinen las partes en base a su autonomía
colectiva. En cambio, el pacto social sólo se concibe a nivel macro.
Los convenios colectivos tratan sólo de materias laborales y los
acuerdos marco o pactos sociales trascienden dichas materias, pudiendo
abarcar cuestiones da carácter económico, social, político,etc.
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El convenio colectivo es bipartito, entre empleadores y trabajadores.
En cambio, el pacto social puede ser bipartito, tripartito o multipartito,
según sean las partes intervinientes.
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CAPÍTULO 6
DIÁLOGO SOCIAL Y PRINCIPIOS DEL DERECHO DEL
TRABAJO. MECANISMO DE FLEXIBILIZACIÓN DE LAS
NORMAS JURÍDICAS Y DE LAS RELACIONES LABORALES.
1.- Conceptos de Derecho del Trabajo y de Principios Jurídicos
1.1.- Concepto y origen histórico del Derecho del Trabajo
Según los profesores Humeres y Humeres, la mayoría de los autores
coincide en estimar que el Derecho del Trabajo es aquel “conjunto de
teorías y normas destinadas a proteger al débil económicamente y a reglar
las relaciones contractuales entre el patrono y el trabajador”.
Según estos mismos autores, “El nacimiento del Derecho del Trabajo
se ha debido, qué duda cabe, al desarrollo del industrialismo moderno. Los
capitalistas ven complacidos cuando el Estado interviene en el trabajo, ya
que siempre será preferible contener los movimientos obreros dentro del
derecho que fuera de él. Es preferible conceder los derechos por anticipado,
en forma orgánica y debidamente estudiados y financiados, que concederlos
como una consecuencia de un movimiento obrero. El capitalista, que en un
comienzo desarrolló su actividad dentro del principio de libertad absoluta,
lentamente reacciona ante la presión de la fuerza obrera y, por último,
consiente que el Estado dicte una legislación adecuada, que encauce las
aspiraciones de los trabajadores.”. Estos movimientos fueron poco a poco
formando conciencia en el mundo entero de la necesidad de contar con una
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legislación social, protectora del débil económicamente en el contrato de
trabajo, para permitirle contratar, si no en un pie de igualdad con el patrón,
a lo menos en condiciones más humanas que en antaño. En otro párrafo
señala: “Debido a la intervención creciente del Estado en el trabajo, tanto en
las épocas de crisis como en la de socialización de empresas, el Estado
0empieza a observar que la mayoría de los movimientos sociales que se
organizan por los trabajadores no van dirigidos tanto en contra de los
patronos particulares como en contra de él mismo; lentamente se ha
substituido la autoridad pública a la privada como sujeto pasivo de las
huelgas. Debido a tal conclusión, se decide a intervenir en los conflictos
colectivos del trabajo, los reglamenta, sanciona los movimientos ilegales,
los ilegítimos, los actos que constituyen sabotaje; crea una serie de
prohibiciones y restricciones al derecho de huelga, respecto de los
servidores públicos o de quienes atienden servicios de utilidad pública o
industrias vitales; crea nuevos medios para solucionar los conflictos
colectivos y trata, en una palabra, de evitar las consecuencias perniciosas
que, generalmente, significan para la economía de un país las paralizaciones
de actividades productoras.”.
Pero, tal como lo señaláramos en el capítulo primero de la presente
tesis respecto de los procesos de Diálogo Social, para solucionar los
problemas planteados por la llamada “Cuestión Social”, que dio origen a la
legislación laboral, no bastaba la intervención del Estado, sino que se
requería de la participación de todas las partes involucradas. Señalan en
otro párrafo los autores mencionados: “No obstante tal actitud, no es mucho
lo que se puede avanzar en la solución de los problemas que constituyen la
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cuestión social si a la vez no se cuenta con la cooperación de las partes
directamente interesadas en el trabajo: patronos y obreros. Los primeros
pueden hacer mucho para aliviar la tensión que se observa en las relaciones
con los asalariados, preocupándose de su bienestar, progreso económico y
técnico, previsión, etc. ....Los trabajadores, por su parte, pueden contribuir
igualmente a ello encuadrando sus peticiones dentro del marco de la ley, de
las posibilidades reales de la industria y sin menoscabar los derechos de
otros grupos de asalariados ni amenazar la situación económica del país o
su existencia misma.” (35).
En resumen, el Derecho del Trabajo surge como consecuencia de una
desigualdad derivada de la inferioridad económica del trabajador. Nació
para regular o normar la hipotética libertad e igualdad que existía entre las
personas contratantes en una relación laboral, y que tuvo su máxima
expresión de desigualdad en el período de la Revolución Industrial. De la
más amplia y absoluta libertad que existía entre las partes para contratar y
darle contenido a los contratos en el período pos Revolución Francesa
(Principio de Autonomía de la Voluntad y Libertad Contractual), se pasó a
una forma de contratar regulada previamente por el legislador, pasando así
el Contrato de Trabajo a ser un tipo de contrato dirigido por razones de
Orden Público Social (Principio Protector), lo que constituyó un límite a la
plena libertad existente en la materia en busca del Principio de Igualdad,
que estaba ausente por la desigualdad existente entre las partes desde el
punto de vista económico y por ende del poder para obtener mejores
condiciones de contratación.
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Tal como se desprende de la definición y del origen histórico del
Derecho del Trabajo, el origen de los procesos de Diálogo Social en materia
de relaciones de trabajo están bastante emparentados con el de aquél, puesto
que también nacen ante la necesidad de mediar, anticiparse y regular las
relaciones entre los distintos actores sociales que participan en ellos y los
efectos de posibles conflictos a que pueden dar origen. Por un lado, los
empleadores necesitan cubrir sus requerimientos de seguridad, teniendo las
reglas claras para el desarrollo de su actividad, y por otro lado los
trabajadores necesitan cubrir sus necesidades en orden a la consecución de
derechos laborales, mejores condiciones de trabajo, seguridad social,
estabilidad en sus puestos de trabajo, etc. ; y, por último, está también la
conciencia por parte de estos mismos actores y del Estado, representados
por los distintos gobiernos, de que es mejor solucionar estos conflictos
anticipándose y evitando la confrontación a que pueden conducir los
movimientos obreros o sociales. Resulta importante destacar también que,
al igual que en los procesos de diálogo social, en la solución de los
problemas sociales de las sociedades de comienzos del siglo XX, no
bastaba la intervención reguladora del Estado, sino que se requería de la
imprescindible participación de las partes empleadora y trabajadora para su
eficacia.
1.2.- Concepto de Principios Jurídicos
1.2.1. En cuanto a los principios jurídicos que subyacen en las
normas jurídicas laborales, se debe tener previamente en cuenta la dificultad
para desentrañarlos debido a la juventud del Derecho del Trabajo y a su
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constante dinamismo, esto es, a su permanente modificación y
perfeccionamiento. En efecto, comparándolo con las otras ramas del
derecho, en donde siglos de historia jurídica han consolidado sus
conclusiones y estructura conceptual, el Laboral se trata de un derecho
nuevo, de cerca de un siglo de existencia como tal, respecto del cual no
existe la estabilidad normativa de que gozan las otras ramas del derecho
privado, en el que se hace difícil encontrar reglas jurídicas de antigua data,
ya que va evolucionando conforme el devenir de los acontecimientos
históricos y las necesidades sociales, económicas y políticas del momento
histórico; se trata en consecuencia, de una legislación contingente y muchas
veces de emergencia. Así, cuando se intenta escribir algo respecto de esta
materia, no bien se termina un texto cuando éste ya ha caducado por la
promulgación de nuevas leyes.
1.2.2. Pero esto que se plantea como una dificultad para desentrañar
los principios jurídicos que subyacen en el Derecho del Trabajo, también
debe ser considerado como la razón de ser de su búsqueda, pues son
precisamente los principios jurídicos los que le dan el armazón fundamental
a toda disciplina, cumplen una función informadora y son los que permiten
darle continuidad frente a su constante variación normativa. Además de la
fundamental razón señalada, los principios jurídicos tienen importancia por
las funciones que cumplen como elemento de interpretación y de
integración de la ley, sobre todo si se tiene en cuenta la absoluta
imposibilidad del legislador de abarcar en las leyes la solución de todos los
conflictos que es posible que se planteen en la realidad cotidiana, habida
consideración de la obligación ineludible del juez de administrar justicia
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aun faltando norma legal que resuelva el caso (Principio de
Inexcusabilidad). Como lo señala Felipe Clemente de Diego: “Los
principios generales del Derecho son el aval de toda disquisición jurídica;
ellos amparan los razonamiento jurídicos aunque estos tomen por base un
precepto de ley o de costumbre, sirviéndoles de altísimo fundamento, en
cuyo caso son fuente primaria difusa de solución jurídica que acompaña a
todos los fallos expresa o tácitamente. Pero además otra función les estaba
reservada, y es la de constituir fuente autónoma de normas de decisión, bien
que subsidiariamente, en defecto de ley y de costumbre.” (36).
1.2.3. Con todo, hay que señalar que existe en esta materia una
importante distinción, a saber: existen principios que son comunes a todas
las ramas del derecho que por lo mismo se denominan “Principios
Generales del Derecho” y otros principios que son propios de algunas ramas
del derecho, que por lo mismo se denominan comúnmente “principios
jurídicos” a secas, con el agregado de la rama del Derecho de que tratan
como por ej. Principios jurídicos laborales, que son los que cumplen una
función extra, cual es, darle a la respectiva rama de que tratan una relativa
autonomía y peculiaridad.
1.2.4. Según Américo Plá Rodríguez, por Principios Jurídicos se
debe entender aquellas “Líneas directrices que informan algunas normas e
inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden
servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar
la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos” (37).
Los principios jurídicos, por tener naturaleza normativa, están
insertos implícitamente o explícitamente en el derecho escrito,
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jerárquicamente por sobre las normas legales pues las inspiran, pero de las
cuales también dependen en caso de que el legislador decida cambiar, v. gr.:
la inspiración de una regla jurídica en virtud de la aplicación de principios
políticos distintos; es lo que ha ocurrido a lo largo de la historia legislativa
de muchos países como sucede en el caso uruguayo a fines de la década de
los sesenta, con la ley que creó la Comisión de Productividad, Precios e
Ingresos, en que de un Derecho del Trabajo inspirado en el Principio
protector de la parte trabajadora, se pasó a un derecho laboral organizador
de la vida económica en el cual, a modo de ejemplo, se modificó la
legislación que establecía niveles mínimos de protección que podían ser
elevados por voluntad de las partes (Ppio. de Autonomía), confiando a
dicha comisión la facultad de fijar salarios máximos y de ajustar los
convenios colectivos al ordenamiento laboral general.
1.2.5. Aquí se debe hacer otra distinción entre principios políticos y
principios jurídicos siguiendo a Eugenio Pérez Botija.
“ Los primeros son los proclamados de una manera político jurídica,
son de naturaleza más política que jurídica, más programáticos que
normativos, más de propaganda y consigna que de eficaz aplicación.
Los segundos son principios más clara y definitivamente jurídicos.
Cumplen en el derecho del trabajo una función similar a la que realizan los
principios generales del derecho en todo el panorama jurídico” (38).
Los principios políticos son postulados con un contenido material que
representa la meta que debe alcanzar el derecho positivo en un país y en un
momento determinados. Los principios jurídicos, en cambio, son criterios
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formales aplicables, en general, en cualquiera circunstancia de lugar y
tiempo.
2.- Algunos Principios Generales del Derecho
A continuación se hará una breve exposición de algunos de los más
importantes Principios generales del derecho, que son transversales a las
distintas ramas de este y que tienen –a nuestro parecer- una importante
vinculación con el Derecho del Trabajo y con el tema del Diálogo Social.
2.1.- Principio de Autonomía de la Voluntad
2.1.1.Este principio es quizás el más importante del Derecho Privado.
Se dice comúnmente que en materia de Derecho Privado es donde existe la
máxima libertad para los sujetos para actuar en la vida jurídica, que puede
realizarse todo aquello que no esté expresamente prohibido por la ley,
cuestión que no es tan así pues también existen otro tipo de limitaciones a
dicha libertad como se tendrá ocasión de apreciar.
El Derecho Privado es “aquel conjunto de normas que regulan las
relaciones de los particulares entre sí, o las de éstos con el Estado o con sus
organismos cuando actúan como simples personas privadas” (39). Debe
recordarse que esta clasificación del Derecho en público y privado desde
muy antiguo ha sido criticada fundamentalmente por predominar el criterio
monista o de unicidad, en el sentido de que el Derecho es uno solo. No
obstante, se acude a ella para efectos didácticos.
Hemos comenzado tratando este principio puesto que históricamente
el fenómeno de la contratación y la regulación del contrato de trabajo están
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situados en los inicios del Derecho del Trabajo. Al respecto cabe recordar
que las normas laborales nacieron precisamente para limitar la amplia
libertad que existía en esta materia por razones de Orden Público Social.
Así, el contrato de trabajo es de aquellos en que el legislador interviene
creando una normatividad mínima de orden público de carácter protector,
que las partes deben necesariamente respetar y la cual se entiende
incorporada de pleno derecho al contrato de trabajo celebrado por las
partes, pasando éste a formar parte de la categoría de contratos llamados
“Contratos Dirigidos”.
Desde ya, hay que recordar que la naturaleza jurídica de las normas
del Derecho del Trabajo es que son de carácter privado y de orden público,
esto es, el Derecho del Trabajo forma parte de la categoría denominada
Derecho Privado y sus normas son de Orden Público.
2.1.2. Según el profesor Jorge López Santa María, “El principio de
la autonomía de la voluntad es una doctrina de filosofía jurídica, según la
cual toda obligación reposa esencialmente sobre la voluntad de las partes.
Esta es, a la vez, la fuente y la medida de los derechos y de las obligaciones
que el contrato produce.” (40)
2.1.3. Este principio lo podemos seccionar en los siguientes:
a) Existe una coincidencia entre la voluntad de la persona que emite
la norma jurídica contractual y la voluntad de la persona que resulta
imperada; es decir, las personas pueden darse sus propias normas, están
sometidas a un querer propio y no ajeno (Autonomía propiamente tal);
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b) Existe para los sujetos una libertad para contratar o libertad de
coclusión, esto es, para decidir si contratar o no contratar
(Discrecionalidad);
c) Existe para los sujetos una libertad para darle contenido a sus
acuerdos contractuales, o sea, libertad de configuración del contenido
prescriptivo del contrato (Libertad contractual);
d) De las anteriores conclusiones se deduce que lo que se pacta obliga
o pacta sunt servanda, esto es, la palabra debe cumplirse. En términos
legales el artículo 1545 del Código Civil señala: “Todo contrato legalmente
celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino
por su consentimiento mutuo o por causas legales.” (Principio de la fuerza
obligatoria o de la intangibilidad de los contratos); y ,
e) Derivado de lo anterior, los contratos sólo generan derechos y
obligaciones para las partes contratantes que concurren a su celebración
(Principio del Efecto relativo de los contratos).
2.1.3. El principio de autonomía de la voluntad reposa en el
afirmación de la libertad natural del hombre, postulado racionalista que se
plasma, con la Revolución Francesa, en la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano. Llevado a su máxima expresión por el
Racionalismo en los siglos XVIII y XIX se entendió que nada podía haber
por sobre dicha libertad. Por consiguiente, el hombre es su propio y único
amo. Luego, la libertad y los derechos del hombre serían conculcados si se
le sometiera a obligaciones no queridas por él. Luego, debía existir entera
libertad para contraer obligaciones mediante el contrato, cuestión a la que
debía estar orientado el derecho positivo y todo el ordenamiento jurídico.
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Desde el punto de vista económico, la autonomía de la voluntad es el fruto
del liberalismo económico. Según estos postulados la libertad en materia
contractual aseguraba la justicia y el progreso para todos, habida
consideración de la igualdad imperante entre todas las personas.
2.1.4. Pero la afirmación de la igualdad de los hombres sólo era
válida en el terreno de los principios y no en la práctica. De aquí que el más
astuto o fuerte siempre haya impuesto e impone sus condiciones al más
débil. Esto fue lo que ocurrió con la contratación de los obreros por parte de
los capitalistas en los años de la Revolución Industrial y que dio origen a la
cuestión social, de donde se generó la necesidad de proteger al contratante
más débil, dando origen a la legislación laboral con un afán esencialmente
protector.
Así, el Derecho del Trabajo nació para compensar las evidentes
desigualdades en que se encontraban empleadores y trabajadores,
estableciendo normas legales protectoras para estos últimos, que imponían
obligaciones para los primeros sin necesidad de que estos prestaran su
consentimiento, constituyendo una limitación a la libertad y al principio de
autonomía de la voluntad por razones de evidente conveniencia social.
Esto que ocurría en los comienzos del Derecho del Trabajo sigue
ocurriendo en la actualidad, esto es, la autonomía de la voluntad sigue
limitada por normas de carácter protector impuestas por el Derecho del
Ttrabajo para la defensa de valores y bienes jurídicos que le son propios.
Así por ejemplo, en materia laboral rige el principio de la irrenunciabilidad
de los derechos concedidos por las leyes laborales mientras subsista el
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contrato de trabajo, lo que constituye una limitación de la autonomía de las
partes en virtud del principio protector.
El contrato de trabajo es uno de los contratos dirigidos de mayor
importancia por su frecuente celebración y por sus connotaciones
económicas y sociales, a tal punto que el legislador en la mayoría de los
países ha dictado normas mínimas de orden público a las cuales tienen que
ceñirse quienes lo pactan, normas que tienen por finalidad proteger a los
trabajadores frente a posibles abusos de parte del contratante
económicamente más fuerte.
2.1.5. En materia de derecho colectivo del trabajo, el principio de
autonomía de la voluntad encuentra su versión en el que se ha dado en
llamar “Principio de Autonomía Colectiva”, que tiene por objeto la
regulación normativa de las condiciones de trabajo por los propios
interesados en contratos o en convenios colectivos de trabajo, que son otra
manifestación más de los procesos de diálogo social.
2.1.6. Por su parte, en otro orden de materias, el reconocimiento del
Principio de autonomía de la voluntad es también fundamental para darle
seriedad y fuerza vinculante a los procesos de diálogo social. Sólo en la
medida que se reconozca la libertad, la independencia y la capacidad de las
partes intervinientes para autonormarse, se estará dando sentido a los
acuerdos adoptados en los procesos de diálogo social.
Cabe señalar que el fenómeno del diálogo social tiene mucha
semejanza a los procesos de negociación contractual en donde existen
partes interesadas que responden a la defensa de ciertos intereses, que
buscan interrelacionarse con su contraparte para llegar a algún acuerdo que
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puede o no plasmarse en resultados concretos. Luego, sería perfectamente
posible acudir a los resultados y principios jurídicos señalados para
interpretar y analizar dichos procesos de diálogo social.
2.2.- Principio de Buena Fe
2.2.1. La buena fe es quizás uno de los principios generales del
derecho de más amplio espectro pues abarca a las más diversas ramas del
derecho, tanto en el ámbito público como en el privado. La buena fe
constituye un ingrediente de orden moral indispensable para el adecuado
cumplimiento del derecho, sin el cual las normas pueden llegar a perder
sentido, significación y eficacia.
Con el correr de los años ha ido adquiriendo mayor importancia,
sobre todo desde que las escuelas exegéticas del derecho se han batido en
retirada y por la sencilla comprobación de que la norma escrita, legal o
contractual, no puede comprender las innumerables hipótesis de conducta
de los sujetos en la vida jurídica, por lo que normalmente sus actos quedan
entregados a los principios éticos que rigen su comportamiento; es decir,
frente a las limitaciones de la norma escrita adquieren real trascendencia los
principios jurídicos, en especial el de buena fe.
La buena fe tiene importancia también porque ha sido uno de los
vehículos que facilitan la socialización del derecho.
2.2.2. Según el profesor López Santa María, “Mencionar la buena fe
es evocar la idea de rectitud, de corrección, de lealtad. En sede no jurídica,
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la expresión ‘buena fe’ designa una persuasión subjetiva interna (de
carácter ético) de estado de ánimo.” (41)
Y esta buena fe, con mucho permea no sólo lo jurídico, sino que
también toda la gama de actividades que realiza el hombre en su vida
social, incluyéndose –por cierto- las actividades relativas al diálogo social.
2.2.3. En materia jurídica, al tratar el tema de la buena fe se le suele
clasificar en “buena fe subjetiva o creencia” y “buena fe objetiva o
conductual”.
a) La buena fe subjetiva , tal como su nombre lo indica, está situada
en el ámbito psicológico del individuo. Corresponde a “la convicción
interna o psicológica de encontrarse el sujeto en una situación jurídica
regular, aunque objetivamente no sea así; aunque haya error” (42). También
se la puede definir como aquella “posición de quien ignora determinados
hechos y piensa, por tanto, que su conducta es perfectamente legítima y no
provoca perjuicios a nadie” (43).
El Código Civil chileno entrega una definición legal, al tratar el tema
de la posesión de una cosa ajena en materia de bienes, en su artículo 706 inc
1º: “La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa
por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio”.
Por regla general, la buena fe se presume existir en el ánimo o
conducta de una persona; no podría ser de otra manera, lo contrario haría no
sustentable un sistema jurídico. Sólo excepcionalmente, en casos
específicos en que la ley lo señale se podrá establecer la presunción
contraria.
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b) La buena fe objetiva se refiere a la “conducta de la persona que
considera cumplir realmente con su deber. Supone una posición de
honestidad y honradez en el comercio jurídico en cuanto lleva implícita la
plena conciencia de no engañar ni perjudicar ni dañar”(44).
En materia contractual, “la regla o principio de buena fe objetiva
impone a los contratantes el deber de comportarse correcta y lealmente en
sus relaciones mutuas, desde el inicio de los tratos preliminares y hasta
momento incluso ulteriores a la terminación del contrato.” (45). El artículo
1546 del Código Civil chileno prescribe “Los contratos deben ejecutarse de
buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa,
sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la
obligación, o que por la ley o la costumbre pertenecen a ella”. Esto
representa una preponderancia del espíritu que motivó a las partes
contratantes por sobre las disposiciones escritas, es decir, se privilegia el
principio de buena fe por sobre la norma concreta.
La importancia de este estándar de comportamiento, en que consiste
la buena fe objetiva, radica en que tiene valor normativo y por consiguiente
obliga objetivamente a los sujetos contratantes, lo cual significa que debe
imperar en sus conductas anteriores a la celebración de un contrato, en el
momento mismo de su perfeccionamiento, al llevar a cabo su cumplimiento
e incluso con posterioridad al mismo; y este imperio puede ser exigido
incluso compulsivamente por los tribunales.
Resulta claro que la acepción de buena fe que interesa como principio
jurídico en materia laboral es principalmente la objetiva.
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2.2.4. Algunas manifestaciones del principio de buena fe en materia
de Derecho del Trabajo son por ejemplo:
a)En el Derecho Individual del Trabajo
En materia de la relación laboral, tanto el empleador como el
trabajador deben ejecutar su contrato de buena fe, esto es, ambos deben
cumplir lealmente con las obligaciones que le depara el contrato, como con
las que derivan de la legislación que integra el contrato y con todas aquellas
obligaciones que derivan de la naturaleza del mismo. Existe, por así decirlo,
una obligación de fidelidad entre las partes, que se explica por la naturaleza
jurídica, social y económica del trabajo, el cual genera no sólo relaciones de
índole patrimonial entre las partes, sino que además relaciones de carácter
personal en distintos planos de la vida diaria, de convivencia, de trato,
psicológicas, etc.
Esto ha dado pie para que algunos autores postulen como principio
jurídico laboral el llamado “Principio de Rendimiento”, cuestión que más
bien parece ser un subprincipio del de buena fe. Según Plá Rodríguez este
principio consiste fundamentalmente en la afirmación de que ambas partes
deben realizar el máximo esfuerzo en aumentar, acrecentar e impulsar la
producción nacional, en cuanto dependa de la empresa. Como consecuencia
de ello existe la obligación para el trabajador de aplicar sus energías
normales al cumplimiento de las tareas que le son encomendadas; en caso
contrario de produciría una violación del contrato. También se ha invocado
este principio para negar validez a ciertas formas de lucha obrera, o de
acción sindical, que importan una rebaja del rendimiento normal como
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ocurre por ej. con el trabajo a desgano. Pero también se ha invocado este
principio para legitimar diversas formas de retribución del trabajo como
ocurre por ej. con los salarios por piezas o faenas, primas, bonos por
rendimiento, etc. (46).
Pero la buena fe debe estar presente en todas las obligaciones
contractuales, no sólo en materia de rendimiento por parte del trabajador.
Así, el trabajador debe abstenerse de todo acto que pueda perjudicar al
empleador; debe reservar para el trabajo comprometido todo el tiempo
acordado, evitando el trabajo para terceros durante el mismo; debe
abstenerse de revelar secretos de fabricación o comerciales; debe evitar
cualquier forma de corrupción, etc.
En nuestra legislación laboral encontramos manifestaciones del
principio de buena fe, a modo de ejemplo, en los siguientes casos: en el
Título V del Libro Primero del Código del Trabajo, contempladas como
causales de caducidad se encuentran: la falta de probidad del trabajador en
el desempeño de sus funciones; la conducta inmoral del trabajador que
afecte a la empresa donde se desempeña; las negociaciones que ejecute el
trabajador dentro del giro del negocio y que hubieren sido prohibidas por
escrito en el contrato de trabajo por parte del empleador; el perjuicio
material causado intencionadamente en las instalaciones, maquinarias,
herramientas, útiles de trabajo, productos o mercaderías; las cuales están
sancionadas por el art. 160 de dicho cuerpo legal, que la contempla como
causales de caducidad del contrato de trabajo sin derecho a indemnización
alguna, bastando para ello que el empleador le ponga término a la relación
laboral unilateralmente. Es del caso que también el trabajador puede
110
110
invocar estas causales para ponerle término al contrato de trabajo o
autodespedirse.
b) En el Derecho Colectivo del Trabajo.
En materia de negociación colectiva también se pueden encontrar
manifestaciones y disposiciones inspiradas en el principio de buena fe.
Desde ya, la obligación de comportarse rectamente en todo el proceso de
negociación colectiva, ya sea en los tratos previos a la celebración del
contrato colectivo, en el momento de su celebración y en el cumplimiento
de sus disposiciones, aplicando aquí todo lo ya señalado respecto del
contrato individual de trabajo, cambiando lo que hay que cambiar.
Especial mención merece lo que se denominan prácticas desleales,
sancionadas por las normas del Título I, Cap. IX del Libro III “De las
Organizaciones Sindicales y del Delegado de Personal” y por el título VIII
del Libro IV “De la Negociación Colectiva” del Código del Trabajo, que
tienen su fundamento precisamente en el principio de buena fe. Estas
prácticas están prohibidas por ser atentatorias de las relaciones empresario-
trabajadores y conllevan una sanción de multa en dinero que va desde una
UTM a diez UTA en beneficio del Servicio Nacional de Capacitación y
Empleo (SENCE).
Según los autores Humeres y Humeres, “En general, la ley considera
como desleales todas aquellas prácticas ya sea del empleador o de los
trabajadores o de las organizaciones sindicales, que atenten contra la
libertad sindical o que tiendan a entorpecer la negociación colectiva o sus
efectos”. (47)
111
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Por vía ejemplar, según el artículo 289 del Código del Trabajo, se
consideran prácticas desleales del empleador que atentan contra la libertad
sindical las siguientes: a)obstaculizar la formación o funcionamiento de
sindicatos de trabajadores, negándose injustificadamente a recibir a sus
dirigentes, ejerciendo presiones mediante amenazas de pérdida del empleo
o de beneficios, o del cierre de la empresa, establecimiento o faena, en caso
de acordarse la constitución de un sindicato; el ejecutar maliciosamente
actos tendientes a alterar el quórum de un sindicato b) el negarse a
proporcionar a los dirigentes del o de los sindicatos base la información
indispensable para preparar el proyecto de contrato colectivo, tales como
balances y políticas de inversiones futuras; c) Ofrecer y otorgar beneficios
especiales con el fin exclusivo de desestimular la formación de un
sindicato, etc.
A su vez, según el artículo 387 del Código del Trabajo, se consideran
prácticas desleales del empleador destinadas a entorpecer la negociación
colectiva: a) El que se niegue a recibir a los representantes de los
trabajadores o a negociar con ellos en los plazos y condiciones legales y el
que ejerza presiones para obtener el reemplazo de los mismos; b)El que se
niegue a suministrar la información necesaria para la justificación de sus
argumentaciones; c) El que ejecute durante el proceso de negociación
acciones que revelen una manifiesta mala fe que impida el normal
desarrollo de la misma; d) El que ejerza fuerza física en las cosas, o física o
moral en las personas, durante el procedimiento de negociación colectiva;
y, e) El que haga uso indebido o abusivo de la facultad de declarar un
espacio de tiempo que no exceda de sesenta días como período no apto para
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la iniciación de la negociación colectiva, o realice cualquier práctica
arbitraria o abusiva con el objeto de dificultar o hacer imposible la
negociación colectiva.
Según el artículo 388 del mismo cuerpo legal, se consideran prácticas
desleales del trabajador, de las organizaciones sindicales o de éstos y del
empleador, las acciones que entorpezcan la negociación colectiva o sus
procedimientos, incurriendo especialmente en esta infracción: a) Los que
ejecuten durante el proceso de la negociación colectiva acciones que
revelen una manifiesta mala fe que impida el normal desarrollo de la
misma; b) Los que ejerzan fuerza física en las cosas, o física o moral en las
personas durante el procedimiento de negociación colectiva; c) Los que
acuerden con el empleador la ejecución por parte de éste de prácticas
atentatorias contra la negociación colectiva y sus procedimientos, en
conformidad a las disposiciones precedentes, y los que presionen física o
moralmente al empleador para inducirlo a ejecutar tales actos; y, d) Los
miembros de la comisión negociadora que divulguen a terceros ajenos a
ésta los documentos o la información que hayan recibido del empleador que
tengan el carácter de confidencial o reservados.
Con todo, hay que señalar que existe un procedimiento no reglado de
negociación colectiva, por lo mismo más libre y sin los requisitos exigidos
para la negociación colectiva reglada, que termina con lo que se denomina
convenio colectivo, asimilable también a los pactos sociales.
2.2.5. Es inevitable hacer un paralelo entre las normas reseñadas y su
espíritu, con el que debieran predominar en un proceso de diálogo social,
sobre todo si se toma en cuenta que desde la perspectiva de una concepción
113
113
amplia del diálogo social, la negociación colectiva se puede incluir dentro
de tal concepto, si bien enmarcada dentro de la normativa legal que la rige
en término de materias a tratar, personas o entidades involucradas y
procedimientos a seguir, todo lo cual termina con la celebración de un
contrato colectivo, que lo podríamos asimilar a lo que en el primer capítulo
de este trabajo conocimos como pacto social.
2.2.6. En materia de diálogo social, la buena fe resulta trascendental.
Si pensamos en que uno de los principales beneficios de los procesos de
diálogo social es reestablecer o cimentar las confianzas de las partes
dialogantes, se comprenderá que precisamente en este proceso de hacerse fe
en el otro, se requiere el imperio sin ambages del principio de buena fe.
Esto se debe manifestar de diversas formas. Desde ya, requiere un
actuar recto de las partes, también proporcionar toda la información
disponible para el contrario relativa a las materias sobre las cuales versa el
diálogo, el respeto mutuo por el contrario, en el cumplimiento e
interpretación de los acuerdos adoptados, impide a las partes sacar ventajas
ilegítimas de las debilidades del contrario, etc....
No se debe olvidar que, al igual que el principio de buena fe, el
diálogo social es un instrumento de socialización y legitimación de los
acuerdos nacidos al amparo de él, como también de las normas jurídicas
que pueden tener su fuente en dichos procesos.
114
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3.- Algunos Principios Jurídicos del Derecho del Trabajo
3.1.- Principio Protector
3.1.1. Referirse a este principio, es referirse al origen, fundamento y
esencia del Derecho del Trabajo. Tal como lo señaláramos al hacer mención
al origen histórico de esta rama del derecho en el punto 1.1 de este capítulo,
el Derecho Laboral surgió para equiparar la desigualdad económica y de
capacidad de negociación que existía entre las partes de la relación laboral,
nació con un afán protector de la parte económicamente más débil del
contrato de trabajo, esto es, del trabajador.
Según Plá Rodríguez, el Derecho Laboral nació como consecuencia
de la que libertad de contratación entre personas con desigual poder y
resistencia económica conducía a distintas formas de explotación, incluso
las más abusivas e inicuas. Así, el legislador de la época no pudo mantener
más la ficción de igualdad entre las partes del contrato de trabajo y tendió a
descompensar la desigualdad real, favorable al empleador, con una
protección jurídica favorable para el trabajador. En este sentido se
abandona el principio de igualdad jurídica, estableciendo una legislación,
que por razones de carácter social, tiende a proteger al económicamente
débil y vulnerable en la relación laboral. Las ventajas y los derechos
otorgados a los trabajadores por el Derecho del Trabajo tiene por finalidad
permitir que el trabajador recupere, en el terreno del derecho, lo que ha
perdido en materia económica.
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3.1.2. Plá, siguiendo a Hueck y Nipperdey, señala que la necesidad de
protección del trabajador tiene su fundamento: primero, en que el signo
distintivo del trabajador es su dependencia, su sometimiento a las órdenes
del empleador, lo que afecta la libertad personal del trabajador y su persona
misma, puesto que es inseparable la prestación de trabajo de la persona del
que la presta; y, segundo, a que la dependencia económica, que si bien no es
conceptualmente necesaria, se presenta en la mayoría de los casos pues, en
general, el trabajador sólo aporta su fuerza de trabajo al servicio de otro,
obligado a ello para la obtención de sus medios de subsistencia. Luego, la
primera y fundamental tarea del Derecho del Trabajo fue tratar de limitar
los inconvenientes resultantes de esta doble dependencia personal y
económica.(48).
A este respecto, cabe recordar que el concepto de trabajo a que se
refiere el Derecho Laboral y de que trata el contrato individual de trabajo es
aquella actividad personal, voluntaria, efectuada bajo vínculo de
subordinación y dependencia, que es continuada y remunerada.
3.1.3. Si bien es unánimemente aceptado este principio protector, no
lo son sus formas de aplicación. Sin perjuicio de lo anterior, pasaremos a
exponer brevemente algunas de las maneras en que este principio se
manifiesta en el Derecho Laboral:
a) La regla “in dubio pro operario”. Dicha regla se refiere al criterio
que debe utilizar el juez o el intérprete para elegir entre varios sentidos
posibles de una norma, aquel que sea más favorable al trabajador.
Se han establecido como condiciones para la aplicación de este
criterio interpretativo, que sea utilizado sólo cuando exista una duda sobre
116
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el alcance de una norma legal y siempre que no esté en pugna con el criterio
del legislador.
Este criterio se aparta de las normas legales que señala nuestro
Código Civil para la interpretación de la ley (arts. 19 y ss.) en que se
aplican criterios distintos como el gramatical, que señala que cuando el
sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de
consultar su espíritu; el lógico, en que se permite al intérprete acudir al
espíritu de la ley claramente manifestado en ella misma, cuando se está en
presencia de pasajes oscuros de ella; el sistemático, en que se faculta al
intérprete acudir al contexto de la ley para ilustrar el sentido de ella; y, el
histórico, en que se faculta al intérprete acudir a la intención o espíritu de la
ley, que ha de encontrarse en la historia fidedigna de la misma.
No obstante lo anterior, se debe compatibilizar ambos criterios
interpretativos, teniendo en cuenta la fuerza obligatoria de las normas
legales sobre interpretación de la ley dadas por el Código de Bello.
En este sentido, concordamos con el criterio que propone Ronald
Dworkin, según el cual, se debe distinguir entre tres conceptos, a saber:
directriz política, norma y principio. El primero corresponde a un enunciado
que formula un cierto objetivo social que es valioso; el segundo,
corresponde a mandatos de conducta o técnicas de dirección; y, los
principios corresponden a enunciados que tienen cierto peso moral. Pues
bien, sostiene este autor que, desde un punto de vista moral, un juez actúa
correctamente cuando sitúa a las directrices políticas en el último lugar de
los factores a considerar para resolver una controversia y cuando coloca en
primer lugar los principios jurídicos (49).
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b) La regla de la norma más favorable: Consiste en que frente a la
existencia de varias normas aplicables a una misma situación jurídica, ha de
preferirse aquella más favorable para el trabajador. En este sentido, el
Derecho del Trabajo encuentra otra peculiaridad y se pasa por alto las
reglas generales del sistema jurídico, según las cuales el problema
planteado por esta regla no debería darse ya que frente a la aplicabilidad de
normas diferentes a un mismo caso, debería primar la regla de la jerarquía
si son de distinto rango, o bien, la regla vigente en caso de ser de igual
rango.
Así por ejemplo, en un caso concreto ha de predominar la cláusula
más favorable de un convenio o contrato colectivo o individual por sobre la
norma legal que regula la misma materia; igual cosa respecto de la cláusula
más favorable contenida en un contrato individual de trabajo en relación
con la norma contenida en un contrato o convenio colectivo.
Esto está relacionado con lo que algunos autores han denominado,
respecto de las normas protectoras del Derecho del Trabajo, normatividad
mínima de orden público para identificar el carácter imperativo de las
normas laborales, pero con la salvedad de que ellas sean derogadas por
otras normas de incluso menor jerarquía que sobrepasen ese mínimo
protector.
El determinar cuál es la norma más favorable al trabajador es una
cuestión de hecho que ha de hacerse en cada caso concreto y que no está
exenta de dificultades. Para ello habrá que tener en cuenta el tenor de las
normas en cuestión, desvincularla de las consecuencias económicas que
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pueda acarrear en el largo plazo, debe tomarse en cuenta el interés general
de los trabajadores por sobre los de uno en particular, etc.
c) Regla de la condición más beneficiosa: Esta regla supone la
existencia de una situación concreta anteriormente reconocida y determina
que ella debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador
que la nueva norma que ha de aplicarse.
Aquí también se plantea el problema de determinar cuál es la
condición más favorable. Simplificando el asunto, ha de entenderse como
tal, la que tenga un carácter de tal, establecida de un modo definitivo y no
meramente provisorio, transitorio o condicional.
Entonces, ha de entenderse que cada norma, cualquiera sea su
jerarquía o fuente, sirve para mejorar la situación de un trabajador, ya que si
este goza en cualquier ámbito de un nivel superior de protección al que ha
de brindarle la nueva norma, ésta resultará inoperante.
La concreción de esta regla no requiere reconocimiento legal, pues se
trata de una manifestación de un principio jurídico. Sin perjuicio de ello,
existen normas legales que han recogido tal regla como ocurre con el art. 7
transitorio del Código del Trabajo en que reconociendo la situación más
favorable de los trabajadores contratados con anterioridad al 14 de agosto
de 1981 respecto del monto de la indemnización por años de servicio en
caso de despido, en que no tenía tope, hace inaplicable respecto de ellos el
tope máximo que regula el art. 163 del Código del Trabajo.
Otras manifestaciones del principio protector se da en todas aquellas
disposiciones relativas a derechos reconocidos al trabajador en materia de
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jornada de trabajo, descanso semanal y dentro de la jornada de trabajo,
protección a las remuneraciones, protección a la maternidad, etc..
3.2.- Principio de la Irrenunciabilidad
Por regla general, las personas pueden renunciar a los derechos que le
han sido conferidos por la ley con tal que sólo miren al interés individual
del renunciante y siempre que su renuncia no esté prohibida. Este es el
principio que consagra el art. 12 de nuestro Código Civil.
Este principio que tiene general aplicación, en el Derecho del Trabajo
se restringe. En consecuencia, según Plá Rodríguez el principio de la
irrenunciabilidad se refiere a “la imposibilidad jurídica de privarse
voluntariamente de una o más ventajas concedidas por el derecho laboral
en beneficio propio” (50).
Su fundamento se explica de diversas formas. Algunos plantean que
los derechos concedidos por las normas laborales son indisponibles puesto
que si así no fuera se incurriría en una incoherencia con el fin protector del
Derecho Laboral. Así, nada se sacaría con otorgar derechos al trabajador, si
este producto de su posición más débil frente al empleador pudiera
renunciarlos. El principio protector se vería burlado.
Otros autores fundamentan la irrenunciabilidad en el carácter
imperativo (por contraposición a dispositivo) de las normas laborales que
conceden derechos para el trabajador, lo que las hace inderogables por la
voluntad de las partes.
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Otros fundamentan este principio en el carácter de orden público de
que gozan las normas laborales y consiguientemente los derechos que ellas
otorgan. La noción de orden público nunca ha sido objeto de una definición
muy precisa, es de aquellas que se denominan conceptos jurídicos
indeterminables a priori puesto que dependen de las circunstancias
históricas lo que cada sociedad considerará como de orden público. Según
Carlos Ducci Claro, el Orden Público está constituido por aquel “conjunto
de reglas esenciales para el mantenimiento de la sociedad” (51). Y, tal
como lo hemos señalado, las normas del Derecho Laboral miran no sólo el
interés individual de cada persona a quienes afectan sino también y
principalmente al interés social, por lo que son estimadas como
indispensables para el normal funcionamiento de la sociedad. En
consecuencia, por la especial naturaleza que poseen las normas jurídicas
laborales, esto es, ser de derecho privado de orden público, es que no se
pueden disponer de ellas o derogarlas por la voluntad de los particulares,
puesto que de ser así se afectaría el Orden Público. Luego, los derechos que
de ellas emanan son irrenunciables.
Este principio de irrenunciabilidad también se puede analizar desde el
punto de vista del principio de autonomía de la voluntad, y en ese sentido es
otra restricción a ese principio en el aspecto de la libertad contractual o para
configurar el contenido normativo de las convenciones contractuales; pero
se mantiene en el sentido de dicresionalidad, por lo que las personas son
libres para contratar o relacionarse laboralmente. Pero, una vez que las
partes deciden relacionarse, se restringe su libertad y todo lo que sigue es
una consecuencia ineludible.(Vid. Supra).
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Para otros, la irrenunciabilidad de los derechos laborales encuentra su
fundamento en la teoría del acto jurídico, específicamente en la doctrina de
los vicios del consentimiento, puesto que si el trabajador renunciare a una
prerrogativa que le es concedida por la ley, no podría deberse sino a un
error o ignorancia de su parte, o bien a una fuerza ejercida en su contra,
que viciaría de nulidad tal acto jurídico. Luego, para preservar la libertad
real de la parte trabajadora y para evitar la dificultad de tener que probar
tales vicios, se habría preferido dar el carácter de irrenunciables a los
derechos laborales.
Con todo, se plantea el problema de saber cuáles de las normas
laborales son las que establecen derechos irrenunciables. Se ha planteado
por autores como Deveali que la irrenunciabilidad de las normas surge
algunas veces de su contenido, ya sea en forma explícita o implícita, y a
veces de la finalidad misma de la norma. (52)
La forma explícita está en el contenido expreso de la norma misma.
Ej de esto sería el artículo 5 inc. 2º del Código del Trabajo según el cual
“los derechos establecidos por las leyes laborales son irrenunciables,
mientras subsista el contrato de trabajo”.
La forma implícita deriva inequívocamente del propio contenido de
la norma. Así por ejemplo, las normas que establecen una jornada máxima
de trabajo, un período mínimo de vacaciones, un salario mínimo, una
indemnización por años de servicio en caso de despido o la base de cálculo
de la misma, llevan implícita su irrenunciabilidad pues si se permitiera al
trabajador renunciar a esos mínimos, perdería todo sentido protector la
norma.
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Luego, como se puede apreciar de estos últimos ejemplos, no es
necesaria la consagración expresa de la irrenunciabilidad. Es más, se puede
afirmar que, en general, las leyes del trabajo y los derechos por ellas
consagrados tienen el carácter esencial de ser irrenunciables, en atención a
su fundamento y finalidad que persiguen.
4.- Diálogo social como mecanismo de flexibilización de las normas
jurídicas y relaciones laborales.
A lo largo de toda su historia, el Derecho del Trabajo ha estado
íntimamente ligado a los procesos políticos, sociales y económicos. Es más,
su origen está marcado por la crisis económica y social de fines del siglo
XIX y principios del siglo XX derivada de la Revolución Industrial. (Vid
Supra).
Pues bien, siguiendo el mismo derrotero, actualmente esta rama del
derecho, está siendo cruzada por importantes influencias y exigencias
derivadas de la crisis económica mundial, del avance de la ciencia y
tecnología, y del fenómeno de la globalización.
Nuestro país tiene un sistema de relaciones laborales que no está a la
par con el avance y modernización de otros aspectos que influyen en la
economía y por consiguiente no está actualizado para enfrentar los desafíos
que depara la globalización y la competitividad internacional. Esta exige un
aumento significativo de la productividad y mejores estándares de calidad
tanto para los productos como para los empleos.
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Frente a tal escenario, el Derecho del Trabajo no puede quedar ajeno
ni estático so riesgo de quedar obsoleto, sobre todo teniendo en cuenta el
carácter contingente de sus normas y la necesidad de una constante
evolución y actualización. El mundo del trabajo del siglo XXI reclamará del
sistema jurídico laboral estructuras altamente adaptables a las turbulencias
de los mercados en términos de reducir la incertidumbre para los
empleadores y la inseguridad para los trabajadores.
Muchos son los problemas que se deben afrontar para lograr este
objetivo de actualizar la legislación laboral, satisfaciendo los requisitos que
exigen el contexto económico mundial y que además sea legítima para las
partes involucradas, esto es, empresarios, trabajadores, Estado y sociedad
en general. Sin embargo, tal como lo señala la socióloga Malva Espinosa,
el logro de un marco normativo de esta naturaleza, siendo de extraordinaria
importancia, no es suficiente si no hay un proceso de convencimiento
profundo de los actores sobre la necesidad y la conveniencia de construir
cambios tanto en el ámbito de las políticas como de las prácticas en el
mundo productivo, los cuales deberían estar orientados a asegurar la
eficiencia económica y social.
He aquí donde entra a jugar un rol clave el concepto de diálogo
social, que puede ser un mecanismo de legitimación de los cambios que
debe enfrentar necesariamente la legislación laboral. Esta es, por lo demás,
la forma en que se enfrentaron los desafíos que se presentaron en la
economía de posguerra en los países europeos, en donde se optó por la
estrategia de la concertación social (vid. Capítulo 2).
Estos cambios dicen relación con la flexibilización de dichas normas.
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La flexibilización se presenta como un desafío para el Derecho del
Trabajo, puesto que en momentos de crisis económicas, como la que vive
actualmente el mundo, un sistema jurídico laboral basado en normas
heterónomas producto de la generación del Estado que establecen derechos
mínimos irrenunciables puede ser sobrepasado por la realidad ya que las
relaciones laborales, en los hechos y ante la ausencia de soluciones
normativas flexibles, comienzan a regularse por normas jurídicas distintas a
las laborales, fomentando en muchos casos fraudes, evasión, interposición
de personas o simulación de otras figuras contractuales y surgiendo otras
formas atípicas de trabajo.
Pero, he aquí también el punto donde entran a jugar los principios
jurídicos laborales, en especial el principio protector del trabajador en su
condición de principio rector de esta rama del derecho, a tal punto que éste
debe seguir siendo la estructura normativa principal del sistema. Si dicho
principio sucumbiere al escenario flexibilizador, también significaría la
muerte del propio sistema jurídico laboral, diluyéndose las normas
reguladoras de las relaciones laborales en el campo de las otras ramas del
derecho. El Derecho Laboral también requiere que el fenómeno de la
flexibilización respete sus principios y no se incurra en desregulación, en
precarización del empleo o en otros retrocesos.
En consecuencia, uno de los desafíos más importantes del mecanismo
de dialogo social consiste en abordar el tema de la flexibilización para, en
lo posible, buscar acuerdos y procedimientos de flexibilización pactada, en
los diversos niveles en que se dan las relaciones laborales, en especial a
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nivel colectivo, entrando a jugar un rol preponderante el principio de
autonomía colectiva como método flexibilizador.
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CAPÍTULO 7
DIÁLOGO SOCIAL Y LEGISLACIÓN VIGENTE
Las normas jurídicas relativas a la participación de los trabajadores y
el diálogo entre las partes son escasas y dispersas.
En nuestra legislación laboral se pueden encontrar las siguientes:
El art. 220 Nº 7 del Código del Trabajo establece como uno de los
fines principales de las organizaciones sindicales el “Canalizar inquietudes
y necesidades de integración respecto de la empresa y de su trabajo”.
A su vez, en el art. 154 del mismo cuerpo legal que refiriéndose a las
disposiciones mínimas del Reglamento Interno de la Empresa, en su Nº 6
establece que dicho manual debe contener “La designación de los cargos
ejecutivos o dependientes del establecimiento ante quienes los trabajadores
deban plantear sus peticiones, reclamos, consultas y sugerencias”.
Durante el Gobierno militar se creó el Consejo del Trabajo que,
según sus normas reguladoras, tenía como objetivo la participación y
comunicación entre los distintos sectores laborales del país y tenía como
objetivo servir como medio permanente de recíproca información entre los
trabajadores, los empleadores y las autoridades de gobierno. Dicho consejo
fue reemplazado en 1984 por el “Consejo Asesor Económico y Social” con
el fin de perfeccionar los sistemas de participación de las organizaciones
intermedias y de asesorar al Presidente de la República en materias
económicas y sociales que se sometan a su consideración. (53)
Si consideramos la Negociación Colectiva en su acepción amplia
según lo visto en el capítulo 5 del presente trabajo también podríamos
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considerar como relativas al diálogo social todo aquel conjunto de reglas
dadas por el Código del Trabajo en su Libro IV relativo a la Negociación
Colectiva. Pero en esta parte, las opiniones no son unánimes pues se debe
recordar la contraposición que existe entre el concepto de diálogo social y la
negociación colectiva. (Vid Cap. 5)
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128
CAPÍTULO 9
CONCLUSIONES
El fenómeno del diálogo es una actividad connatural al ser humano.
Por lo mismo existe desde que el hombre es capaz de comunicarse, esto es,
desde que un emisor plantea una idea que llega a un receptor, que a su vez
plantea su propia idea, generándose con ello una interrelación que se
denomina diálogo. Dicha actividad se ha utilizado con distintos fines entre
otros para alcanzar acuerdos entre los interlocutores del proceso. Del mismo
modo se ha utilizado en distintas áreas del quehacer de la sociedad y no es
de extrañar que en materia de conflictos sociales haya tenido especial
importancia como método de prevención y de solución de conflictos, tal
como se ha demostrado con los ejemplos citados en el capítulo primero de
esta memoria.
A su vez, se puede establecer que el Diálogo Social (tomado en su
acepción más amplia) ha sido un instrumento de prevención y solución de
conflictos laborales desde antiguo tanto a nivel individual, como colectivo
al interior de las empresas o bien en el ámbito extraempresa, esto es, a nivel
nacional. En este último nivel, se han dado varios ejemplos de distintos
países en que se ha utilizado el diálogo en tal sentido (Ver capítulo 2)
Tanto es así, que se puede establecer que los objetivos que persigue
el diálogo social como método de prevención y solución de conflictos son
similares a los que persigue el Derecho como disciplina, incluido –por
cierto-el Derecho Laboral.
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En las últimas décadas el diálogo social ha jugado un importante rol
para de fortificar o consolidar los procesos democratizadores que han vivido
países que han estado inmersos en gobiernos autoritarios, compatibilizando
mediante él los intereses contrapuestos que han surgido desde los distintos
sectores sociales.
Igual cosa está ocurriendo en el presente, pero frente a los desafíos y
conflictos que depara el fenómeno de la globalización. El diálogo social
puede llegar a constituirse en un método eficaz para prevenir los conflictos
en materia laboral que ella trae aparejados.
Uno de los conflictos que en materia laboral plantea la globalización,
a modo de ejemplo, es el que surge de las distintas posturas frente al tema
de la Flexibilización Laboral. Pues bien, el diálogo social puede ser
utilizado para prevenir y solucionar dichos conflictos, pero se debe tener
presente que so pretexto de la legitimidad que conlleva la adopción de los
Acuerdos o Pactos Sociales, no se puede echar por la borda los principios
inspiradores y que le dan sentido al Derecho Laboral, a saber, su carácter
protector de la parte débil en la relación laboral.
Por último, frente al déficit legislativo en esta materia, en
reconocimiento al rol que ha jugado, sería interesante que la ley reconociera
y recogiera el Diálogo Social como una actividad permanente y lo
incorporara como método de prevención y solución de conflictos a todo
nivel, incluso en el ámbito de la generación de las leyes.
130
130
N O T A S
CAPÍTULO 1: GENERALIDADES
1. ARDENAL, ANA SOFÍA.1998. “El diálogo social en las Américas”.
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2. DOS SANTOS, M. y GROSSI, M. “Mecanismos de la concertación
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3. MORGADO V., EMILIO. “Pacto social, bases, estrategias, alcances
y perspectivas”. Revista Jurídica de Derecho del Trabajo, Nº 9,
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4. VERDUGO E., LUCÍA. 1987. “La concertación social en Austria: un
antecedente para Chile”. Revista Jurídica de Derecho del Trabajo.
(Nº5). Mayo de 1987: 63.
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Documento CIAT/OIT. 2ª ed. p. 2.
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Noviembre de 1984, pag. 6.
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7. GRADOS B., ALFONSO. “La concertación social en la democracia
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8. SOTO CATALÁN, MARÍA. 1995. “La concertación social: aspectos
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Santiago, Universidad de Chile. Pag. 16.
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10. Ob. Cit. en Nº 4. Pag. 5.
11. ECHEVERRÍA GARCÍA, FABIOLA. 1993. “La concertación social:
fuente de participación real y flexibilidad”. Memoria para optar al
título de abogado. Santiago, Universidad de Chile. Pag. 11.
12. PIAZZE, ADA. 2002. “Construyendo consensos: lecciones
aprendidas” en Diálogo de Política Social. [en línea].
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13. SQUELLA NARDUCCI, AGUSTÍN. 1995. “¿Qué he aprendido
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15. ALLAMAND, ANDRÉS. 1999. La mesa de la Iglesia (cap. V). En:
La travesía del desierto, 2ª ed. Santiago. Editorial Aguilar. P. 90.
132
132
16. PEREIRA, PAMELA. 1999. Intervención de Doña Pamela Pereira de
31 de Agosto de 1999. [en línea].
http://www.derechoschile.com/prensa/español/temas/ddhhhoy/M
esadediálogo/pereira.htm. [consulta: 14 de Julio de 2002].
CAPÍTULO 2:DIÁLOGO SOCIAL: EXPERIENCIA COMPARADA
17. SOTO CATALÁN, MARÍA. 1995. “La concertación social: aspectos
jurídicos. Memoria para optar al título profesional de abogado.
Santiago, Universidad de Chile. Pag. 164.
18. ECHEVERRÍA GARCÍA, FABIOLA. 1993. “La concertación social:
fuente de participación real y flexibilidad”. Memoria para optar al título
profesional de abogado. Santiago. Universidad de Chile. Pag. 60
19. VAN KLAVEREN, ALBERTO. 1985. “Las experiencias europeas y su
significado para Chile”. En: MARIO DOS SANTOS Y OTROS.
Concertación social y democracia. 1ª ed. Santiago. Centro de estudios
del desarrollo. Pag 113.
20. VALVERDE, ANTONIO MARTÍN. 1998. “Concertación Social y
Relaciones laborales”. En: DURÁN LÓPEZ, FEDERICO. “El Diálogo
Social y su Institucionalización en España e Iberoamérica”. 1ª ed.
Madrid, España. Dpto. de Publicaciones del Consejo Económico y
Social. Pp. 103 a 109.
133
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21. VALVERDE, ANTONIO MARTÍN. Ob. Cit.
22. VAN KLAVEREN, ALBERTO. Ob. Cit.
23. Respecto de estas materias se seguirá la obra de MARÏA SOTO
CATALÁN. Ob. Cit.
24. ERMIDA URIARTE, OSCAR. 2001. Diálogo Social: teoría y
práctica. Revista del Derecho del Trabajo de la Universidad de la
República del Uruguay (02.01).
25. ARDENAL, ANA SOFÍA. 1998. El Diálogo Social en las Américas.
En: XI CONFERENCIA INTERAMERICANA de Ministros del
Trabajo. 20 y 21 de Octubre de 1998. Viña del Mar, Chile. OEA. Pp.
21.
26. MORGADO VALENZUELA, EMILIO. . 1998. “La Concertación
Social en Iberoamérica”. En: DURÁN LÓPEZ, FEDERICO. “El
Diálogo Social y su Institucionalización en España e Iberoamérica”. 1ª
ed. Madrid, España. Dpto. de Publicaciones del Consejo Económico y
Social. Pp. 109 A 156.
27. ARDENAL, ANA SOFÍA. 1998. El Diálogo Social en las Américas.
En: XI CONFERENCIA INTERAMERICANA de Ministros del
Trabajo. 20 y 21 de Octubre de 1998. Viña del Mar, Chile. OEA. Pp.
21.
134
134
CAPÍTULO 3
PRESUPUESTOS DE EXISTENCIA DEL DIÁLOGO SOCIAL
28. ERMIDA URIARTE, OSCAR. 2001. Diálogo Social: teoría y
práctica. Revista del Derecho del Trabajo de la Universidad de la
República del Uruguay (02.01).
29. JURI SABAG, RICARDO. 2001. El Diálogo Social. En: SEMINARIO
“Diálogo Social: Condiciones Sociales y Políticas”. Diciembre de
2001. Santiago, Chile. Universidad de Chile, Programa
multidisciplinario para el Diálogo Social.
30. VERDUGO ERNST, LUCÍA. 1987. “La concertación social en Austria:
un antecedente para Chile”. Revista Jurídica del Derecho del Trabajo
Mayo de 1987 (Nº5): 63-64.
30’ REPERCUSIONES por discursos de Ricardo Claro y Juan Claro en
Icare: Gobierno sacó a los empresarios de la mesa de diálogo. 2002.
Las Últimas Noticias. Santiago, Chile, 25 de Septiembre de 2002.
31. ECHEVERRÍA GARCÍA, FABIOLA. 1993. Ob. Cit. P. 44 a 54.
135
135
CAPÍTULO 4
MECANISMOS O MODELOS DE DIÁLOGO SOCIAL
32. ERMIDA U., OSCAR. 1988. La concertación social. Lima, Perú.
Documento CIAT/OIT. 2ª ed. p. 38
33. DIALOGO SOCIAL. 2003. Programa In Focus sobre Diálogo Social,
Legislación y Administración del Trabajo. [en línea].
< http://www.ilo.org/public/spanish/dialogue/ifpdial/sd/index.htm >
[consulta: 21 Marzo 2003].
CAPÍTULO 5
NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PROCESOS DE
DIÁLOGO SOCIAL Y DE LOS ACUERDOS O PACTOS SOCIALES
34. SOTO CATALÁN, MARÍA. 1995. “La concertación social: aspectos
jurídicos. Memoria para optar al título profesional de abogado.
Santiago, Universidad de Chile. Pag. 147.
136
136
CAPÍTULO 6
DIÁLOGO SOCIAL Y PRINCIPIOS DEL DERECHO DEL
TRABAJO. MECANISMO DE FLEXIBILIZACIÓN DE LAS
NORMAS JURÍDICAS Y DE LAS RELACIONES LABORALES.
35. HUMERES M., HÉCTOR Y HUMERES N., HÉCTOR. 1994.
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. 14º ed. Santiago, Chile,
Editorial Jurídica de Chile. 667 p.
36. CLEMENTE DE DIEGO, FELIPE. 1978. Prólogo. En: DEL
VECCHIO, GIORGIO. Los Principios Generales del Derecho. 3ª ed.
Barcelona, España. Editorial Bosch. Pp. 6-39.
37. PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO. 1978. Los Principios del Derecho del
Trabajo. 2ªed. Buenos Aires, Argentina. Ediciones Depalma. 331 p.
38. PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO. Ob. Cit. P. 15.
39. VODANOVIC H., ANTONIO. 1945. Curso de Derecho Civil, Tomo
I. 2ª ed. Santiago, Chile. Editorial Nascimiento. 1101 p.
40. LÓPEZ SANTA MARÍA, JORGE. 1998. Los Contratos (Parte
General), Tomo I. 2ª ed. Santiago, Chile. Editorial Jurídica de Chile.
330 p.
41. LÓPEZ SANTA MARÍA, JORGE. Ob. Cit. P. 391
42. LÓPEZ SANTA MARÍA, JORGE. Ob. Cit. P. 392
43. PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO. Ob. Cit. P. 310
44. PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO. Ob. Cit. P. 311
45. LÓPEZ SANTA MARÍA, JORGE. Ob. Cit. P. 395
46. Ob. Cit. P. 302
137
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47. HUEMERES M., HÉCTOR Y HUMERES N., HÉCTOR. Ob. Cit.
P. 445
48. Ob. Cit. P 25 y ss.
49. DWORKIN M., RONALD. 1984. Los Derechos en Serio. Barcelona
España. Editorial Ariel. 508 p.
50. Ob. Cit. P. 67
51. DUCCI CLARO, CARLOS. 1995. Derecho Civil (Parte General). 4ª
edición. Santiago, Chile. Editorial Jurídica de Chile. 448 p.
52. PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO. Ob. Cit. P. 92
CAPÍTULO 7
DIÁLOGO SOCIAL Y LEGISLACIÓN VIGENTE
53. JURI SABAG, RICARDO. 2001. El Diálogo Social. En: SEMINARIO
“Diálogo Social: Condiciones Sociales y Políticas”. Diciembre de
2001. Santiago, Chile. Universidad de Chile, Programa
multidisciplinario para el Diálogo Social.
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