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19/8/2015 Boletn Mexicano de Derecho Comparado

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REVISTA JURDICA

InfoJus Publicaciones Boletn Mexicano Contenido Nmero 106

EL FISCO

Gregorio RODRGUEZ MEJA*

SUMARIO: I. Introduccin. II. Ideas previas. III. El Estado. IV.Soberana. V. Concepto de fisco. VI. Funciones especficas del fisco.VII. Formulacin de proyectos de leyes fiscales y de ingresos de laFederacin y del Distrito Federal. VIII. Cobro de contribuciones ydems cantidades que como ingreso debe recibir el Estado. IX.Organizacin y direccin de los servicios aduanales y de inspeccinfiscal. X. Representacin de la Federacin en controversias fiscales.XI. Programa del gasto pblico federal. XII. Control presupuestal delos servicios personales. XIII. Resto de las funciones del fiscofederal. XIV. Fiscos estatales y municipales. XV. El fisco municipal.XVI. Organismos fiscales autnomos. XVII. Servicio de

Administracin Tributaria. XVIII. Reflexin final.

I. INTRODUCCIN

Para estudiar el derecho fiscal de cualquier Estado es indispensablehacer alusin al rgano en que se deposita el poder que haceposible la integracin de la hacienda de aqul ese rgano es elfisco, elemento de dicho Estado que, como tal, posee soberana. Eneste estudio nos referimos a ese rgano, a su integracin, a susfunciones derivadas de la ley y a su funcionamiento en diversas

jurisdicciones. Asimismo aludiremos a ciertos organismos que sinser el fisco, ni dependencias del mismo, llevan a cabo actividades

que pertenecen a ste.Al referirnos a las funciones que la ley seala para el fisco federal,lo haremos sintticamente, pues no es nuestro propsito detenernosen su anlisis. Ojal que esta breve nota motive a quien la lea, paraque efecte un estudio ms detallado del fisco y de la haciendapblica.

II. IDEAS PREVIAS

Empecemos la exposicin de este tema aludiendo al concepto defisco. La expresin fisco tiene antecedente en la latina fiscus, cuyosignificado, segn el diccionario es: caja de caudales erario cesta
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de junco dinero fisco.

Los datos histricos de la mencionada palabra parecen ser lossiguientes: fue fiscus la cesta, bolsa o caja en que se depositabanlos dineros de los tributos que los obligados pagaban al soberanoese objeto en que se contenan los dineros estaba a cargo de unfuncionario, al que un da se le dio como apodo el nombre de dichoobjeto, por lo que se le design "fisco".

De la manera anterior, tanto fue fisco el funcionario encargado decobrar las contribuciones y guardarlas, en tanto no se entregaban ala autoridad encargada de administrarlas, como dichos fondos y ellugar (canasta, caja, bolsa, etctera) en que los mismos seconservaban. As surgi tambin el nombre de una dependencia delEstado encargada tanto de cobrar, como de administrar lostributos.1 A la aludida dependencia hoy llamamos fisco. En losEstados de todo el mundo existe el rgano que cumple lamencionada funcin. En Mxico, ese rgano existe en tresterritorios: el federal, el estatal y el municipal. En lo federalcorresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la funcinfiscal, en las entidades federativas a las tesoreras o dependencias

con otro nombre, y en lo municipal otro tanto.Nuestra Constitucin Federal y la Ley Orgnica de la AdministracinPblica Federal establecen las atribuciones y facultades de laSecretara de Hacienda2 en las entidades federativas y en losmunicipios tambin, la Constitucin Poltica local y las otras leyesadministrativas para esas jurisdicciones se encargan de dar elmarco legal en que se desempean los organismos mencionados.

III. EL ESTADO

El Estado, como es ampliamente conocido, ha sido creado por loshombres para que los gobierne, es decir para que en servicio de losmismos haga efectivo el derecho.

Pero la funcin de dicho ente no slo beneficia a sus creadores, sinotambin a otros hombres que por diversas razones lo necesitan asno slo quienes ostentan la nacionalidad del Estado de que se trate,sino tambin todos los que se ubiquen en la situacin prevista porlas leyes, han de colaborar para que aqul cumpla su funcin.

La aludida colaboracin se cumple por medio de las aportacioneseconmicas, y por medio de la realizacin de actividades, y a vecesomisiones, que son a cargo de los hombres y de otros entes que laley debe identificar.

IV. SOBERANA

Puesto que para cualquier persona hacer una aportacin econmica,o realizar actividades u omitir ciertas conductas, implica privarsede satisfacciones, aunque a veces no sean lcitas, en lo general, nolo hace espontneamente, por lo que es necesario que el Estado,que es el ente que necesita de esas prestaciones, disponga depoder para establecerlas y exigir el cumplimiento de las mismas.Para lo anterior, se ha investido de soberana a ese ente, con lo queno slo tiene el derecho de establecer y recibir las aludidasprestaciones, sino de exigir su cumplimiento, aun por la fuerza.
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Son muy variadas las formas de manifestacin de la soberanafiscal administrativa, sirvan de ejemplo el procedimientoadministrativo de ejecucin con el que la Secretara de Haciendacobra por la fuerza sus crditos mediante embargo de bienes de susdeudores, remate de los mismos y aplicacin del producto delremate o bien la prctica de las visitas domiciliarias que con apoyoen el artculo 16 constitucional se llevan a cabo en el domicilio delcontribuyente para comprobar el cumplimiento de las obligacionesfiscales de ste y qu decir de la facultad de dicho organismo para

aplicar penas econmicas por infracciones de los contribuyentestodo ello es clara expresin de soberana.

V. CONCEPTO DE FISCO

Creo que con los antecedentes expuestos estamos en oportunidadde conceptuar el fisco. He encontrado diversos conceptos de fisco yhe formulado el que me parece ms adecuado as diremos que elfisco es el rgano del Estado encargado de obtener los ingresos deaqul para la integracin de la hacienda pblica, la administracin yla disposicin de tales bienes.

El mencionado rgano dispone de diversas facultades conexas conla de organizacin, administracin y disposicin de la haciendapblica.3 Para hacer ms comprensible el concepto anterior esindispensable tambin expresar la idea de lo que es la haciendapblica. Por hacienda pblica (escrito con minscula) se entiende elconjunto de elementos econmicos de que el Estado dispone para elcumplimiento de sus funciones. Hacienda pblica es sinnimo deerario o de tesoro pblico. Es pertinente aclarar que la haciendapblica no es un organismo estatal, como algunas veces seconcibe.4

De acuerdo con el concepto vertido, corresponde al fisco la funcin

genrica de obtener en lo econmico lo necesario para que elEstado-gobierno cumpla la funcin que se le ha dado.

Alrededor y como necesario complemento de la aludida funcin, elfisco debe realizar diversas acciones que permitan que aquella secumpla con eficacia por ejemplo, llevar control de las actividadesque sean el hecho generador de contribuciones y de toda conductade los contribuyentes relacionada con dichas actividades.

VI. FUNCIONES ESPECFICAS DEL FISCO

El fisco federal, como ha quedado apuntado, se identifica con laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico. Las funciones de la

Secretara de Hacienda se enuncian en el artculo 31 de la LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal, del que acontinuacin se analizan las fracciones III, XI, XII, XIII, XIV y XXV,en las que directa o indirectamente se enuncian las que a lo fiscalfederal se refiere.

Como se ver, es evidente que la ley ha puesto en manos de lacitada dependencia del Ejecutivo, prcticamente cuanto al interseconmico del Estado alude.

A continuacin, sintticamente se analizan las mencionadasfracciones de la ley citada.
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VII. FORMULACIN DE PROYECTOS DE LEYES FISCALES Y DEINGRESOS DE LA FEDERACIN Y DEL DISTRITO FEDERAL

Puesto que es la Secretara de Hacienda el rgano estatal federalque mejor conoce las necesidades econmicas, en los diversoscampos de la administracin pblica de esta jurisdiccin, porque almismo se le reportan, ya sea directamente o a travs de lapresidencia de la repblica o de dependencias especializadas enello, a la misma corresponde, segn la fraccin III del citado

artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,"Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscalesy de las leyes de ingresos de la Federacin y del Departamento delDistrito Federal (hoy Distrito Federal)".5

Lo anterior no elimina la posibilidad de que personas o institucionesprivadas puedan sugerir los aludidos proyectos, como en algunoscasos acontece pero el fisco rene tcnicos especialistas en lamateria, dedicados constantemente a esta labor.

Mas tomando en cuenta el inters de los contribuyentes y de otrosespecialistas, se considera prudente que los colaboradores directos

con la secretara del ramo atiendan sugerencias.Tambin al respecto, nos permitimos recomendar que teniendo encuenta el contenido de los artculos 33, 34 y dems relacionadoscon este punto, los proyectos de leyes y las leyes mismas, seanconcebidos "utilizando en lo posible un lenguaje llano alejado detecnicismos" y de expresiones inventadas o importadas a nuestroidioma, las que hacen muy difcil el cumplimiento de lasobligaciones fiscales.

No se olvide en relacin con lo dicho, que la generalidad de loscontribuyentes son desconocedores de las leyes de esta materia,aunque sepan que tienen obligacin de contribuir, y que para dar

cumplimiento a su deber fiscal han de pagar adicionalmente losservicios de tcnicos, para quienes, tambin, a veces, lainterpretacin de la ley, es difcil as, nos consta que muchos delos calificados de evasores fiscales, lo son no por ser intencionadosinfractores, sino porque son desconocedores de sus deberes.

VIII. COBRO DE CONTRIBUCIONES Y DEMS CANTIDADES QUECOMO INGRESO DEBE RECIBIR EL ESTADO

Indica la fraccin XI del citado artculo de la Ley Orgnica de laAdministracin Pblica Federal que a la Secretara de Haciendacorresponde: "Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras,

derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminosde las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de lasdisposiciones fiscales".

La funcin enunciada implica el cobro de las contribuciones, inclusopor la fuerza.6

Para la generalidad de las gentes, la funcin que se acaba deenunciar constituye prcticamente todo el quehacer del fisco, y laconsideran de tal trascendencia que sola es suficiente para calificara la Secretara de Hacienda como la dependencia de mayorimportancia del Ejecutivo.
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Sin calificar el criterio popular sobre la funcin de la depen-denciaque se estudia, s entendemos que el cobro de los ingresos delEstado que se menciona es de tal importancia, que sin el mismoresulta imposible el funcionamiento de dicha entidad.

Cuando la fraccin transcrita indica que dicho cobro ha de ser "enlos trminos de las leyes aplicables", est reiterando lo que expresala fraccin IV del artculo 31 constitucional, que, como ha derecordarse, seala que la obligacin de los mexicanos de contribuir

para los gastos pblicos, ha de ser de la manera proporcional yequitativa que establezcan las leyes.

Por lo que hace a vigilar y asegurar el cumplimiento de lasobligaciones fiscales, tal aseguramiento es complementario de lafuncin de cobro de los ingresos estatales, pues esta ltima funcin(de cobro) resultara poco eficaz si el fisco no vigilase y aseguraseel cumplimiento de las disposiciones relativas a dicho cobro, ya quela obligacin de hacer efectivo ste, se quedara falsamentesustentada en la buena voluntad de los contribuyentes, y dichabuena voluntad no existe generalmente.

La fraccin que en este punto se analiza es, como se ha expresado,de esencial importancia para sealar las facultades del fisco, y suanlisis ameritara casi todo el captulo de estudio que al fisco serefiere, por lo que se sugiere estudiarla y analizarla detenidamente.

IX. ORGANIZACIN Y DIRECCIN DE LOS SERVICIOSADUANALES Y DE INSPECCIN FISCAL

Complementando lo dicho en la fraccin XI del artculo 31 de la LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal, la fraccin XII delmismo indica que corresponde a la Secretara de Hacienda"Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspeccin, ascomo la Unidad de Apoyo para la Inspeccin Fiscal y Aduanera".

Como se ve, tambin las acciones que el fisco federal ha desatisfacer en cumplimiento de lo que indica esta fraccin, constituyecomplemento de la obligacin de cobrar las contribucionesaduaneras, pues la inspeccin a que la misma alude no es sino conel propsito de evitar la evasin del pago de las contribucionesrelativas al comercio internacional.

Como es del conocimiento generalizado, la prctica delcontrabando, tanto en lo que mira a la evasin del pago de losimpuestos relativos, como a la introduccin a nuestro territorio demercancas de importacin prohibida, constituye prctica frecuente

que perjudica a la economa mexicana, por lo que la inspeccin quees necesaria para evitar dichas ilcitas conductas, es indispensable.7

La inspeccin permite detectar el contrabando en sus diversosaspectos, y como est de por medio el cobro de las contribucionesy, en algunos casos, el inters econmico, de salud, de ecologa,etctera, de Mxico, y puesto que est ntimamente conectado estoltimo con el contrabando por evasin fiscal, la ley ha hechoresponsable a la Secretara de Hacienda de la inspeccin necesariaen ambos contrabandos.

En relacin con lo dicho ha de recordarse que se comete
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contrabando no slo cuando se evade el impuesto por laimportacin o exportacin de mercancas, sino en general, cuandotales actividades se realizan sin satisfacer los requisitos legalesluego en ambos casos corresponde a Hacienda la inspeccinnecesaria para evitarlo.

X. REPRESENTACIN DE LA FEDERACIN EN CONTROVERSIASFISCALES

En los procesos que ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal yAdministrativa, y ante cualquiera otra autoridad, incluso anteautoridades extranjeras, de acuerdo con la fraccin XIII del artculo31 de la ley que se analiza en los ltimos prrafos, larepresentacin de la Federacin corresponde a la Secretara deHacienda.

A ninguna dependencia o persona, mejor que a la Secretara deHacienda, corresponde, por naturaleza, la representacin de laFederacin, especialmente cuando el inters fiscal est de pormedio.

As aparece tal dependencia en los procesos ante el mencionado

tribunal como parte, ya sea demandada o demandante, y a lamisma corresponde la impugnacin de resoluciones de las salas dedicho tribunal, ante la autoridad judicial federal, mediante elrecurso de revisin fiscal.8

XI. PROGRAMA DEL GASTO PBLICO FEDERAL

A la Secretara de Hacienda, de acuerdo con el concepto de derechofiscal, en forma genrica, y, especficamente, con ajuste a la ley,corresponde programar el gasto pblico.

La fraccin XV del artculo 31 de la Ley Orgnica de la

Administracin Pblica Federal indica que a esta secretaracorresponde "Formular el programa del gasto pblico federal y elproyecto de presupuesto de Egresos de la Federacin ypresentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal,(Distrito Federal) a la consideracin del Presidente de la Repblica".

Como bien sabido es, alrededor del presupuesto de egresos gira elestablecimiento y el cobro de los ingresos estatales, por lo que lafuncin que en la fraccin transcrita se enuncia es de inters ypreocupacin de todos aquellos que han de contribuir para el gastopblico,9por lo que ha de haber prudencia al establecerlo

La fraccin transcrita coincide en contenido con el artculo 13 de laLey del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, que valela pena leer, el cual dice as en la parte que interesa: "El gastopblico federal se basar en presupuestos que se formularn conapoyo en programas que sealen objetivos, metas y unidadesresponsables de su ejecucin. Los presupuestos se elaborarn paracada ao de calendario y se fundarn en costos".

Existen diversas consideraciones que procede hacer al tratar lorelativo a la funcin del fisco que se apunta sea suficiente lasiguiente: todo mundo sabe que los ingresos, especialmente vacontribuciones, que logra el Estado, deben ajustarse en cuanta a
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los egresos que representa el plan de operaciones que precede a laaprobacin del presupuesto esos ingresos, como queda apuntado,afectan la economa de nacionales y extranjeros que se ubican en elllamado hecho generador del crdito fiscal, y si tales exaccionesson demasiado onerosas puede producirse el retiro de capitalextranjero y/o la suspensin de actividades productivas denacionales.

En vista de lo dicho, es recomendable que al formularse la

programacin del gasto pblico haya prudencia. De sobra es sabidoque existen gastos impostergables que la esencia de lasnecesidades de los servicios que presta el Estado, demandan perotambin con frecuencia se formula crtica a gastos superfluos oexcesivos de la administracin pblica crticas que, cuando sonlgicas, deben ser atendidas y hacer que tales gastos seanreprimidos.10

Vase que hablamos de crticas lgicas, no de aquellas que tienenpropsitos de partidarismo "poltico", o mal fundadas, pues el gastopblico hecho con inteligencia y honestidad a todos ha debeneficiar.

A lo anterior obliga la fraccin XIV del mismo precepto que seanaliza, cuando dice que a la misma secretara corresponde"Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de laAdministracin Pblica paraestatal, hacindolos compatibles con ladisponibilidad de recursos y en atencin a las necesidades ypolticas del desarrollo nacional".

La fraccin que precede representa la gua para el gasto pblico.Dicho gasto nadie mejor que la Secretara de Hacienda puedeprever y medir, ya que es la institucin que debido al conocimientode las posibilidades econmicas de Mxico, que maneja, puedemejor determinar.

Desgraciadamente, al cumplimiento de lo que lo transcrito indicaresulta muy difcil darle normas precisas y queda, en buena parte,a criterios de funcionarios, que, algunas veces, como la experiencianos ensea, no han actuado con la inteligencia y rectitud que elpueblo quisiese.

La fraccin XVII del mismo precepto tambin es complemento delas analizadas dice la misma que igualmente corresponde a laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico "Llevar a cabo lastramitaciones y registros que requiera la vigilancia y evaluacin delejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos de

egresos".

Como antes se dijo: nadie mejor que dicha secretara paradesempear la funcin que se apunta, debido al conocimiento quesus funcionarios deben tener de todo ello.

No hay la menor duda: la ley es buena gua para los encargados dehacerla efectiva, lo difcil en este campo es, precisamente, hacerlaefectiva, algunas veces por deficiencia humana y otras por razonescriticables.

Al decir lo anterior, hemos de reconocer que en la dependencia del
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Estado a que venimos refirindonos ha habido y hay tambinpreparados, inteligentes y honestos funcionarios, y que dichadependencia se ha preocupado por la preparacin y actualizacin detales servidores.

XII. CONTROL PRESUPUESTAL DE LOS SERVICIOSPERSONALES

Otra fraccin del precepto que en los ltimos prrafos se vieneestudiando, es la XXIV, que establece una funcin y responsabilidadde la Secretara de Hacienda, que es de constante discusin en elpueblo se trata del deber de dicho organismo de establecer controlpresupuestal de los servicios personales dice la misma, que esfuncin y obligacin de esta secretara

Ejercer el control presupuestal de los servicios personales ascomo en forma conjunta con la Secretara de la Contralora yDesarrollo Administrativo, aprobar las estructuras orgnicas yocupacionales de las dependencias y entidades de laAdministracin Pblica Federal y sus modificaciones, as comoestablecer normas y lineamientos en materia deadministracin de personal...

Como es del conocimiento general, uno de los aspectos de laadministracin pblica que siempre ha sido motivo de disputa ycrtica, es el relativo a la remuneracin de empleados yfuncionarios del gobierno. En todos los ambientes se crtica, notanto los salarios, sino las prestaciones complementarias quemuchos servidores de determinados niveles reciben. Dichasprestaciones complementarias constituyen, con frecuencia, causa derepulsa por el pueblo, especialmente cuando no representan gastos

justificados en el ejercicio de las funciones de quienes las reciben.

Si esta secretara maneja, en buena parte, el presupuesto pblico, a

ella debe corresponder la vigilancia de su ejecucin.

XIII. RESTO DE LAS FUNCIONES DEL FISCO FEDERAL

Termina el artculo 31 de la mencionada Ley Orgnica de laAdministracin Pblica Federal indicando que igualmentecorresponde a la Secretara de Hacienda el despacho de "Los dems(asuntos) que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos".

Se reitera lo dicho al inicio del estudio de este artculo: realmentelas funciones del fisco, puesto que el cumplimiento de las mismasimplica la proteccin de los intereses econmicos de los

contribuyentes, son de suma trascendencia.Pero si observamos que los gastos del Estado no slo benefician alos contribuyentes, sino a toda la poblacin, la cual, pagando o nopagando contribuciones, tiene derecho a los servicios que implica lafuncin de gobernar, la aseveracin se apalanca ms.

Y si lo anterior aun resultase para alguien poco argumentado, hande recordar los funcionarios encargados del manejo y destino de losfondos del presupuesto, que tales fondos pertenecen al pueblo queun da los llev al puesto que ocupan y que cubre la remuneracinque perciben.


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XIV. FISCOS ESTATALES Y MUNICIPALES

En atencin a nuestra organizacin poltica se dan en nuestroterritorio el fisco federal, los estatales y los municipales.

Cada una de las mencionadas dependencias opera en la jurisdiccinque la ley le asigna, si bien la federal lo hace en toda la repblica,en asuntos de naturaleza igualmente federal.

En algunos casos se da la concurrencia entre la Federacin y lasentidades federativas, en la materia.

El artculo 124 de la Constitucin federal establece que "Lasfacultades que no estn expresamente concedidas por estaConstitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas alos Estados".11

Los fiscos de las entidades federativas, en el territorio de cada cual,disponen de las facultades que el federal ejerce en el territorionacional, con las limitaciones de que las contribuciones que porprohibicin constitucional no puede imponer cada legislador, no sonde su incumbencia.

El artculo 117 de la Constitucin federal prohbe a las entidadesfederativas establecer diversas contribuciones, las cuales susrespectivos fiscos no manejarn.

Por su parte, el artculo 118 establece que tampoco los Estadospodrn sin consentimiento del Congreso de la Unin: "Establecerderechos de tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponercontribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones",por lo que estos gravmenes tampoco corresponden a los fiscoslocales.

Luego, el artculo 131 de la misma ley suprema declara que: "Esfacultad privativa de la Federacin gravar las mercancas que seimporten o exporten, o que pasen por el territorio nacional", lo queimplica otra limitante para los fiscos de los Estados.12

XV. EL FISCO MUNICIPAL

De acuerdo con la fraccin IV del artculo 115 constitucional, losmunicipios administrarn libremente su hacienda, la cual seformar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, ascomo de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturasestablezcan a su favor, y en todo caso: "a) Percibirn

contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan losEstados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento,divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las quetengan por base el cambio de valor de los inmuebles...".13

Adems los municipios tendrn percepciones por participacionesfederales que establece la fraccin XXIX del artculo 73constitucional y las derivadas de los convenios de coordinacinfiscal que se celebran entre la Federacin y las entidadesfederativas.

La administracin de la hacienda pblica municipal corresponde alfisco del propio municipio.
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Puesto que los municipios no tienen Poder Legislativo, ser elCongreso del Estado a que correspondan, el que dicte las leyes queintegren el rgimen legal de su fisco.

XVI. ORGANISMOS FISCALES AUTNOMOS

Es interesante para este estudio aludir, as sea brevemente, aciertos entes que realizan actividades fiscales, sin que sean el fiscoo dependencias del mismo.

Dichos entes son los llamados organismos fiscales autnomos, unode los cuales es el Instituto Mexicano del Seguro Social.

De acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin PblicaFederal, El Poder Ejecutivo federal se auxiliar en sus funciones dela administracin pblica paraestatal por dependencias de lamisma, como:

I. Organismos descentralizados.

II. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de

crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito einstituciones nacionales de seguros y de fianzas.

III. Fideicomisos (artculo 3o.).

El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es un organismodescentralizado, por lo que segn el artculo 45 de la mencionadaLey Orgnica de la Administracin Pblica Federal, tiene"personalidad jurdica y patrimonio propios".

El mencionado precepto, por lo que mira a personalidad ypatrimonio propios, concuerda con el artculo 5o. de la Ley delSeguro Social, el cual adems indica que dicho rgano "tiene

tambin el carcter de organismo fiscal autnomo".

Como es sabido, de acuerdo con el artculo 271 de la Ley delSeguro Social, las cuotas del IMSS corresponden a las aportacionesde seguridad social, que son contribuciones conceptuadas por lafraccin II del artculo 2o. del Cdigo Fiscal de la Federacin.

El IMSS tiene, dentro de sus funciones, la de cobrar lasmencionadas cuotas esta funcin es fiscal por lo que a dichorgano se le califica de fiscal.

El mencionado instituto, de acuerdo con el artculo 251 de su ley, en

la fraccin XII tiene facultad para:Recaudar y cobrar las cuotas de los seguros de riesgos detrabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida,guarderas y prestaciones sociales, salud para la familia yadicionales, los capitales constitutivos, as como susaccesorios legales, percibir los dems recursos del Instituto, yllevar a cabo programas de regularizacin de pagos decuotas. De igual forma, recaudar y cobrar las cuotas y susaccesorios legales del seguro de retiro, cesanta en edadavanzada y vejez.

En la fraccin XV, el mismo artculo califica de "autoridad fiscal" al


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IMSS luego en la fraccin XVIII faculta a dicho rgano para realizarvisitas domiciliarias, como se faculta por el Cdigo Fiscal de laFederacin a las autoridades fiscales, y en la fraccin XXV leautoriza para "aplicar el procedimiento administrativo de ejecucinpara el cobro de las liquidaciones que no hubiesen sido cubiertasoportunamente, con sujecin a las normas del Cdigo [Cdigo Fiscalde la Federacin] y dems disposiciones aplicables".

Posteriormente, el mismo artculo en la fraccin XXXIV faculta al

IMSS a "tramitar y, en su caso resolver el recurso de inconformidada que se refiere el artculo 294 de esta ley, as como los recursosprevistos en el Cdigo, respecto al procedimiento administrativo deejecucin".

Por otra parte, el artculo 271 de la misma ley indica que lasfacultades aludidas "sern ejercidas de manera ejecutiva por elInstituto, sin la participacin de ninguna otra autoridad fiscal".

En las palabras transcritas se manifiesta la naturaleza de organismofiscal autnomo a que antes se hizo referencia.

Sin discutir si es de otorgarse facultad ejecutiva, que implica

ejercicio de soberana, a organismos, como el Instituto Mexicanodel Seguro Social, no cabe la menor duda que la ley respectiva loconsidera con plenas facultades fiscales.14

XVII. SERVICIO DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, segn la Ley Orgnicade la Administracin Pblica Federal, rene facultades que no tienenfondo fiscal autntico, pues con excepcin de las enunciadas en lasfracciones II, III, VI, IX, XI, XII, XIV, XV, XVII, XVIII y XXV delartculo 31 de la mencionada ley, las otras, en general, son de unorganismo que no es el fisco.

Con la Ley del Servicio de Administracin Tributaria (SAT) lasfunciones fiscales de aquella secretara se han desvinculado delresto y al SAT le han sido entregadas.

De acuerdo con la ley respectiva (artculo 1o.), "El Servicio deAdministracin Tributaria es un rgano desconcentrado de laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico, con carcter de autoridadfiscal (ejerce soberana) y con las atribuciones y facultadesejecutivas que seala esta ley".

Las facultades del mencionado rgano desconcentrado se apuntan

desde el artculo 2o. de su ley, pues indica que "tiene por objeto larealizacin de una actividad del Estado consistente en ladeterminacin, liquidacin y recaudacin de impuestos,contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientosfederales", para que luego el artculo 7o. de la misma ley, en trecefracciones las detalle.

As, la parte medular de las funciones del fisco federal han sidoentregadas al rgano a que se viene aludiendo.

Segn expresa la ley, la organizacin del SAT es la de un rganoque realmente goza de autoridad fiscal (artculo 1o.), de autonomade gestin presupuestal y tcnica para lograr su objeto (artculo
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3o.).

A su vez, el SAT cuenta con rganos para cumplir sus funcionesdichos rganos son:

a) La Junta de Gobierno.

b) Su presidente.

c) Las unidades administrativas que se establezcan en su

Reglamento Interior, segn sus autoridades consideren necesario.

La Junta de Gobierno se integra por el titular de la Secretara deHacienda y Crdito Pblico y dos representantes de estadependencia, ms el presidente del SAT y dos titulares de unidadesadministrativas del mismo.

La Junta de Gobierno asume las ms interesantes funciones de estergano, como coadyuvar con autoridades de la Secretara deHacienda en la elaboracin de medidas de poltica fiscal para laformulacin del plan nacional de desarrollo, y colaborar con eltitular de esta dependencia en asuntos que le encomiende

igualmente se ocupar de formular proyectos de ley en la materia,que someter a la consideracin de autoridades competentes dedicha secretara tambin le corresponde estudiar y aprobarprogramas y presupuestos del SAT como igualmente es su funcinaprobar la estructura orgnica de esta dependencia, e igualmenteaprobar los informes que la misma someta a su presidente porotra parte, debe estudiar y aprobar las medidas que incrementen laeficiencia del SAT, y cumplir y hacer cumplir cualquier medida quehaga posible el objetivo del mismo (artculo 10). Para lo anterior, laJunta de Gobierno se reunir ordinariamente, por lo menos, cuatroveces al ao, y extraordinariamente cuantas el funcionamiento delSAT lo reclame (artculo 11).

Por lo que atae a la Presidencia del SAT, sta se ocupar por unindividuo que nombre el jefe del Ejecutivo federal tal persona debecumplir los siguientes requisitos: a) ser ciudadano mexicano, b)haber desempeado cargos de decisin en materia fiscal y c) nohaber sido sentenciado a pena privativa de la libertad de ms de unao, o inhabilitado para ejercer el comercio o cargos del serviciopblico (artculo 13).

Desde luego el presidente del SAT es el responsable delfuncionamiento del organismo y representante del mismo ello sineludir la autoridad de la Junta de Gobierno (vase artculo 10-V)

Corresponde al Servicio de Administracin Tributaria otra funcin derelevancia para que la accin del fisco sea lo ms satisfactoriaposible se trata de la que realiza el Servicio Fiscal de Carrera.

Siempre se indic que era indispensable que los responsables de lafuncin fiscal, fuesen personas con conocimientos en esta no fciltarea.

Organismos como el Colegio Nacional de Profesores eInvestigadores de Derecho Fiscal y Finanzas Pblicas, A. C., desdetiempo anterior a que fuese dictada la Ley de Servicio deAdministracin Tributaria, pugnaron porque se instruyese con


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amplitud a quienes deban llevar a cabo aquella actividad y porquese crease una dependencia eficaz de la Secretara de Hacienda yCrdito Pblico, a la que se encomendase la tarea de hacerlo.

Igualmente desde entonces se pens en las caractersticas quedeben satisfacer quienes sirven al fisco por ejemplo, se pens enla inamovilidad de ciertos especialistas en la materia, en susretribuciones, segn su capacidad y productividad, etctera.

La Ley del SAT en el artculo 17 recogi aquellas ideas e hizohincapi en el rgimen del Servicio Fiscal de Carrera y en suscaractersticas y rgimen.

Se aclara que desde antes del mencionado congreso del colegiocitado, que pugn por la preparacin de funcionarios fiscales, laidea ya exista y se realizaban actividades tendentes a ello. La leyvino a fortificar y definir el propsito de aquella idea y a indicar enel artculo 18 que "El servicio de Administracin Tributaria contarcon una comisin responsable de la organizacin y funcionamientodel Servicio Fiscal de Carrera", agregando que el rgimen especficode dicho servicio "quedar establecido en el Estatuto del ServicioFiscal de Carrera que para tales efectos expida la junta deGobierno".

XVIII. REFLEXIN FINAL

No existe duda: la funcin especfica del fisco es de seriapreocupacin para el Estado lo cual es de fcil comprensin, puesdel ejercicio eficaz de la misma depende la existencia de unahacienda pblica suficiente para el mantenimiento de dichainstitucin (el Estado), de la que depende una vida social humanaque se ajuste a las aspiraciones de la poblacin.

As, el fisco es rgano de tal importancia, que sin el cumplimiento

de la funcin que al mismo corresponde, resulta imposible laexistencia y accin del Estado.

*Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

Notas:1 Garza, Sergio Francisco de la, Derecho financiero mexicano, Mxico, Porra, 1994, p.67.2 El Servicio de Administracin Tributaria, creado segn la ley que entr en vigor el 1o. de

julio de 1997, asume desde su creacin las funciones del fisco federal.3 En relacin con el concepto de fisco, es ilustrativo leer: Flores Zavala, Ernesto, Libro definanzas pblicas mexicanas, Mxico, Porra, 1993, p. 19.4 En cuanto a lo dicho, se recomienda leer: Ballesteros, Po, "Hacienda pblica", Revistade Derecho Privado, Madrid, 1940, cap. II.

5 Una ampliacin del enunciado y estudio de las funciones del fisco se localizan en Jarach,Dino, Derecho tributario, Buenos Aires, Liceo Profesional, Cima, s. f., t. I, caps. II y III,pp. 23 y 101, respectivamente.6 Estudio detallado del cobro de las contribuciones por la fuerza, se encuentra en elcaptulo VII, 4a. parte, en Garza, Sergio Francisco de la, op. cit., nota 1, pp. 727-756.7 Para el estudio del contrabando, vase Carvajal Contreras, Mximo, Derecho aduanero,en el captulo relativo.8 El artculo 36 del Cdigo Fiscal de la Federacin alude al caso en el cual el fisco puededemandar a un contribuyente, que es cuando aqul ha dictado una resolucinadministrativa de carcter individual que beneficia a ste resolucin que crea un derechopara el sujeto pasivo, que aquella dependencia no puede desconocer, por lo que slomediante una demanda ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que lamisma presente, puede lograr su anulacin.9 Vase Faya Viesca, Jacinto, Finanzas pblicas, 3a. ed., Mxico, Porra, pp. 70 y 71.10 Ante las reiteradas impugnaciones al presupuesto, en 1975, siendo secretario deHacienda, Jos Lpez Portillo, se realiz en Mxico el Primer Congreso Nacional de
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Presupuesto Pblico, del cual se deriv el nuevo "Presupuesto por programas" con el cualparcialmente se han eliminado las razones de quienes critican la accin relativa delEstado. Ya antes haban escrito sobre este sistema presupuestario diversos autores, entrelos que aparecen Gonzalo Martner (Planificacin y presupuesto por programas) y FranciscoVzquez Arrollo (Presupuestos por programas para el sector pblico de Mxico).11 En relacin con el citado artculo 124 constitucional, sugerimos leer el comentario almismo en: Carpizo, Jorge, Derechos del pueblo mexicano (Mxico a travs de susConstituciones) , H. Cmara de Diputados, LV Legislatura, t. XII, en donde se muestra conevidencia la divisin de competencias de toda ndole (nos interesa lo fiscal para estetrabajo) entre la Federacin y las entidades federativas. Asimismo se sugiere leer aGarza, Sergio Francisco de la, op. cit., nota 1, nms. 6 y 7, 3a. parte, cap. I, en donde setrata detalladamente este tema.

12 Para aclaracin de este subtema, se sugiere la lectura de: Margain Manautou, Emilio,Introduccin al derecho tributario, 1969, caps. XX y XXI, del cual, a pesar de la fecha desu edicin, sigue siendo de actualidad. Por interesante, en materia similar, se recomiendaleer a Jarach, Dino, Curso superior de derecho tributario, 2a. ed., Buenos Aires, LiceoProfesional, Cima, s. f., t. I, pp. 23 y ss.13 Respecto a los derechos que por servicios en calidad de fisco cobra el municipio, debeconsultarse a: Fernndez Ruiz, Jorge, Servicios pblicos municipales, Mxico, InstitutoNacional de Administracin Pblica, A. C.-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, p.200.14 Para ampliacin de este apartado: Moreno Padilla, Javier, Rgimen fiscal de laseguridad social, Mxico, Themis, 1997, pp. 241 y ss.

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