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El gasto fiscal, una alternativa de mitigación de los efectos ambientales de los plaguicidas en la agroindustria de la Palma
de Aceite Africana en Colombia. Sandra Patricia Arango Angulo
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El gasto fiscal, una alternativa de mitigación de los efectos ambientales generados por los plaguicidas en la agroindustria de la Palma de Aceite Africana en Colombia.
Presentado por:
Sandra Patricia Arango Angulo
Maestría Virtual en Tributación Internacional, Comercio Exterior y Aduanas Facultad de Derecho
Universidad Externado de Colombia Bogotá D.C. – Colombia
2020
2
Universidad Externado de Colombia
Facultad de Derecho
Maestría en tributación internacional, comercio exterior y aduanas.
Rector: Juan Carlos Henao
Secretaria General: Martha Hinestrosa
Directora (E) Departamento de Derecho Fiscal: Olga Lucia González Parra
Director de Tesis: Cesar J. Sánchez M
Presidente de Tesis: Olga Lucia González
Jurado de Tesis: Olga Lucia González
Julio Roberto Piza
3
Índice
Introducción .......................................................................................................... 7
Capítulo I .............................................................................................................. 9
Planteamiento ................................................................................................... 9
I. El negocio de los plaguicidas en la producción de palma de aceite africana
en Colombia y sus efectos en el medio ambiente. ........................................................ 10
A. El negocio de la palma de Aceite Africana ............................................. 10
1. La palma de aceite africana en Colombia. .......................................... 12
2. Efectos ambientales de la producción primaria de la palma africana. 14
B. Los plaguicidas y su papel en la producción de la palma de aceite
africana 17
1. Los Plaguicidas y el medio ambiente .................................................. 17
2. Los plaguicidas en la industria palmera .............................................. 20
Conclusiones .................................................................................................. 22
Capítulo II ........................................................................................................... 22
Planteamiento ................................................................................................. 22
II. Políticas tributarias en el negocio de los plaguicidas ................................. 23
A. Políticas tributarias para la mitigación del uso de los plaguicidas en
países de la OCDE .................................................................................................... 23
1. Políticas tributarias para los plaguicidas en Colombia ........................ 25
B. Gasto fiscal (Tax expenditure) como instrumento de protección medio
ambiental. Caso de los plaguicidas. .......................................................................... 27
1. Aspectos dogmáticos .......................................................................... 27
2. El gasto Fiscal en Colombia ................................................................ 34
4
3. El cálculo del gasto fiscal en los plaguicidas de la producción de palma
africana. 39
4. Propuesta desde el gasto fiscal (tax expenditure) para la mitigación de
los efectos ambientales de los plaguicidas en la industria palmera colombiana. ... 41
Conclusiones y Recomendaciones ..................................................................... 43
Bibliografía.......................................................................................................... 46
5
Índice de Tablas
Tabla 1: Países productores de Palma Aceitera Africana .................................. 10
Tabla 2. Efectos Ambientales del cultivo de palma africana ............................... 16
Tabla 3:: Impuestos a los plaguicidas ................................................................. 24
Tabla 4: Impuestos a los plaguicidas en algunos países de la OECD. ............... 24
Tabla 5. Normatividad de los incentivos tributarios ambientales del impuesto de
renta .............................................................................................................................. 26
Tabla 6: Tipos de gastos fiscales ....................................................................... 28
Tabla 7: Ventajas y desventajas de los gastos fiscales ...................................... 31
Tabla 8: Los tres métodos de estimación. .......................................................... 31
Tabla 9:GT algunos países de la OECD - % PIB ............................................... 33
Tabla 10: GT países Latinoamericanos - % PIB ................................................. 33
Tabla 11: Los GF contemplados en el impuesto de Renta ................................. 35
Tabla 12: Resumen costo fiscal de los gastos tributarios en el impuesto sobre la
Renta, IVA y otros impuestos nacionales- Años 2017 y 2018 (MM y cómo % del PIB). 36
Tabla 13: impacto de no gravar con IVA los bienes de la actividad económica
2120 (cifras en millones de pesos) ................................................................................ 40
Tabla 14: Cálculo de la participación de los productos fitosanitarios y fertilizantes
en los costos de la producción de palma africana (cifras en millones de pesos) .......... 40
Tabla 15: Cálculo del gatos tributario en IVA de los productos fitosanitarios y
fertilizantes en la producción de palma africana (cifras en millones de pesos) ............. 41
6
Índice de Ilustraciones
Ilustración 1:Productos derivados de la Palma Aceitera Africana....................... 11
Ilustración 2: Volumen e ingresos del mercado del aceite de palma, 2012-2022,
(millones de toneladas) (millones de dólares) ............................................................... 12
Ilustración 3: Áreas plantadas de Palma de aceite. ............................................ 13
Ilustración 4: Valor de la Exportación del Aceite de Palma. ............................... 13
Ilustración 5: La palma de Aceite en Colombia................................................... 14
Ilustración 6: Ingresos del Mercado de Fumigantes agrícolas en Millones de USD
a nivel Mundial. 2015- 2024 .......................................................................................... 18
Ilustración 7: Fumigantes agrícolas: Pérdida de producción en el mercado de
varios cultivos a nivel mundial- 2018 ............................................................................ 18
Ilustración 8: Participación de actividades en el costo total de los cultivos E.
guineensis en el 2016 ................................................................................................... 20
Ilustración 9: Participación de actividades en el costo total de los cultivos con
cruzamiento de OxG en el 2016. ................................................................................... 21
Ilustración 10: Gastos de impuestos sobre la renta de algunos países de la
OECD ............................................................................................................................ 32
Ilustración 11: Estadísticas de los Ingresos Tributarios Administrados por la
DIAN 2018 – 2019 ......................................................................................................... 35
7
Introducción
Colombia desde la Ley 164 de 1994 adoptó la Convención Marco de Naciones
Unidas por el Cambio Climático, posteriormente con la Ley 629 de 2000, a partir de la
adaptación del protocolo de Kioto, se establecieron “principios, requisitos, criterios y
procedimientos para la aprobación nacional del proyectos de reducción de GEI que
optan al mecanismo de desarrollo sustentable” (Comité de Gestión del SISCLIMA,
2018, pág. 14), posteriormente continua con la expedición del documento de la política
COMPES 3242 de 2003, para luego generar su primera Comunicación sobre cambio
climático; adicional en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 promueve la
sostenibilidad ambiental, y en el PND 2014-2018, adopta la estrategia de crecimiento
verde.
En relación a lo anteriormente expuesto, se nota el interés de Colombia por el
desarrollo de políticas ambientales que conlleven a su compromiso en la reducción del
20% de los Gases Efecto Invernadero (GEI) para el 2030. Pero, es de tener en cuenta
que uno de los factores emisores de los GEI es el sector agropecuario, el cual según
FAO (2019), tienen una participación significativa con una aproximación de más de
5.300 millones de toneladas por año, con un aumento aproximado de un 14% anual, en
donde para el 2011, el último reporte encontrado en relación, el 44% de la producción
de GEI relacionados con la agricultura se produjeron en Asia, seguida por América
(25%), África (15 %), Europa (12 %) y Oceanía (4 %).
No obstante, desde el protocolo de Kioto se genera promoción de modalidades
agropecuarias sostenibles en el marco del calentamiento global; para lo cual, una de
esas medidas según el artículo 2 de este mismo protocolo, está en relación a que el
sector de la agricultura debe cumplir con los compromisos cuantificados de limitación y
reducción de las emisiones gases efecto invernadero, por tanto, propone el numeral
V de este mismo artículo, la generación de incentivos fiscales, exenciones tributarias y
arancelarias y subvenciones para la promoción del desarrollo sostenible.
8
Dado que Colombia es un país destacado por su producción agrícola y que en
los últimos años este sector viene presentando un gran crecimiento como
consecuencia a diversas circunstancias, se puede evidenciar en el reporte del DANE
(2019), donde el sector agrícola presenta un aumento del 7,1%, aportando un
crecimiento en la economía del 2% global, reflejado especialmente por la palma de
aceite africana, el café y el cacao, con crecimientos del 47,2%, 25% y 22,8%
respectivamente. Así mismo el uso de los productos fitosanitarios que conllevan a la
mitigación de plagas y enfermedades, productos químicos que, según la FAO
(Organización de las Naciones Unidas para Alimentación y la Agricultura), contribuyen
significativamente al calentamiento global.
Colombia por su parte, aun cuando en su Carta Magna promulga en el artículo
80, la planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible; desde el ámbito tributario no genera
incentivos, exenciones y beneficios claros que conlleven al sector agropecuario a
contribuir con prácticas medioambientales sustentables. Por lo que, en este trabajo de
investigación se busca analizar, desde el gasto fiscal en los impuestos de renta e
Impuesto al Valor Agregado (IVA), alternativas para coadyuvar a la mitigación de los
efectos ambientales causados por el uso de plaguicidas en la agroindustria de la palma
de aceite africana en Colombia, dado a las características especiales del proceso
primario del cultivo y su significativa participación en la economía del país, para lo cual,
se partió de las experiencias de algunos países de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico) que han tomado medidas al respecto, para
posteriormente, analizar la situación Colombiana y plantear una propuesta. Para ello,
se realizó una investigación documental y analítica, en donde se recopiló información
de diversas fuentes secundarias para poder plantear la discusión sobre la misma.
Por consiguiente, este trabajo barca dos capítulos. El primero da a conocer la
agroindustria de palma africana en Colombia, identificando los efectos ambientales
generados por los plaguicidas en el proceso primario de la cadena productiva de este
monocultivo, por lo cual, conlleva un análisis de la industria de los plaguicidas. Lo que
anuda a analizar en el capítulo dos, las políticas tributarias de países de la OCDE en
9
relación a los plaguicidas junto a las políticas vigentes en Colombia, y a partir de las
experiencias de estos países, determinar desde el gasto fiscal, una propuesta para la
generación de una política tributaria más eficiente para Colombia que coadyuva la
mitigación de los GEI generados desde unos de los sectores de la agricultura más
significativo, contribuyendo al cumplimiento de los compromisos de los protocolos
ambientales.
Capítulo I
Planteamiento
Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2010), para el 2014,
Colombia participa con el 0.37% en las emisiones de gases efecto invernadero (GEI)
del total de las emisiones del mundo, adiciona que “de los 180 millones de toneladas
de CO2, equivalente emitidos en Colombia, 68 millones de toneladas fueron generados
por actividades agropecuarias, es decir el 38,1%”, de este 100%, el 47,5% que
equivalen a los generados por el uso de fertilizantes (Miniagricultura, 2010).
Ahora bien, teniendo en cuenta que el sector con mayor extension de área
sembrada en Colombia despues del café, es la palma de aceite, convirtiéndose en el
“segundo producto de mayor relevancia dentro de los cultivos permanentes y el sexto
en generación de valor en el sector agricola” (Mesa, 2018, pág. 6), con un crecimiento
promedio anual, según este mismo autor, del 9%, dado a su creciente demanada por la
variedad productos generados a partir de este, incluido la produccion de
biocombustibles.
Dicho lo anterior, este capítulo pretende dar a conocer las afectaciones
medioambientales generadas por el uso de los productos fitosanitarios usados en la
producción primaria del cultivo de palma africana en Colombia, abarcando temáticas
desde las generalides de este palmiste, hasta las afectaciones generadas por los
plaguicidas en su proceso de producción.
10
I. El negocio de los plaguicidas en la producción de palma de
aceite africana en Colombia y sus efectos en el medio ambiente.
A. El negocio de la palma de Aceite Africana
La Palma de aceite, también conocida como Palma Aceitera Africana, Coroto de
Guinea, Palmera Aabora, palmera de Guinea o por su nombre científico Elaeis
Guineensis, es una planta tropical, típica de climas cálidos, entre temperaturas de 26
°C y 28°C, crece en tierras por debajo de 500 metros sobre el nivel del mar. Originaria
de la región occidental y central del continente africano, específicamente del golfo de
Guinea. Posterior a los viajes de Colón, llega esta palma a América, específicamente a
Brasil. En 1932, Florentino Claes fue quien la introdujo en Colombia, sembrándola con
fines ornamentales en Palmira Valle, pero su cultivo para uso comercial fue a partir de
1945.
Se considera, que la palma de aceite es la oleaginosa más productiva del
planeta; una hectárea sembrada produce entre 6 y 10 veces más aceite que las demás,
con un contenido entre el 20% y 25% en el racimo, que puede llegar a rendir entre
3.500 a 5.000 kg de aceite de pulpa por hectárea y entre 600 y 1.000 kg de aceite de
palmiste. Los mayores productores a nivel mundial son Indonesia y Malasia, Colombia
ocupa el cuarto puesto a nivel mundial y es el número uno de América (Sanchez A. ,
1990).
Tabla 1: Países productores de Palma Aceitera Africana
País Toneladas %
1° Indonesia 25.400.000 48,9
ncretamentew2°
Malásia
18.480.000 35,6
3° Tailandia 1.510.000 2,90
4° Colombia 930.000 1,75
5° Nigeria 910.000 1,75
6° Papúa N Guinea 510.000 0,98
7° Ecuador 500.000 0.96
8° Costa Marfil 315.000 0.61
9° Brasil 300.000 0.57
10° Honduras 290.0000 0.56
Otros 2.718.000 5.24
Total : 51.863.000 100
11
Fuente: (Abrapalma , 2015)
Teniendo en cuenta la versatilidad de la palma de aceite, se permite el uso para
diversidad de productos, entre alimenticios, oleoquímicos de energía renovables y
productos derivados de la biomasa, tales como: aceites comestibles, alimentos
concentrados para animales, cosméticos, pinturas, jabones, detergentes, tintas para
impresoras, velas, biocombustibles y así, como múltiples insumos de primera
necesidad (ilustración 1).
Ilustración 1:Productos derivados de la Palma Aceitera Africana
Fuente: (Sierra, Sierra, & Olivero, 2017)
Dado que del fruto de la palma aceitera se obtiene una gran variedad de
productos, se ha convertido en una agroindustria significativa en el mercado mundial,
según Grand View Research (2016), el mercado de aceite de palma ha generado
ingresos por USD 57,569.9 millones para el 2012 y se proyecta para 2022 USD
89,184.5 millones, la demanda del mercado para el 2012 se estimó en 74.01 millones
de toneladas y se proyecta 128.20 millones de toneladas para el año de pronóstico,
como se muestra en la siguiente ilustración:
12
Ilustración 2: Volumen e ingresos del mercado del aceite de palma, 2012-2022, (millones de toneladas) (millones de dólares)
Fuente: (Grand View Research, 2016)
El crecimiento reflejado es debido al aumento de demanda de aceite de palma
comestible, por un lado, por problemas de salud relacionados con las grasas trans y
por otro lado por la importante influencia de las iniciativas gubernamentales para
aumentar la mezcla de biodiesel en combustibles, aumento que quizás se ve afectado
por las exigencias de adopción de productos sostenibles, que conlleva al aumento de
los costos (Grand View Research, 2016).
1. La palma de aceite africana en Colombia.
Para Colombia el sector agrícola representa aproximadamente el 6.3% del PIB
del país, adicional, dentro del periodo entre 2013 y 2018 el VAB de este sector,
aumentó a una tasa anual del 4,2%, esto debido al apoyo del gobierno colombiano con
el programa de Colombia Siembra adoptado en el 2015 y sumado a esto, está el
acuerdo de paz firmado en 2016 con el grupo FARC el cual trae consigo incentivos
para el fortalecimiento del agro. Siendo el café y el aceite de palma los cultivos más
representativos, llevando a Colombia el tercer productor mundial de café y el cuarto en
palma de aceite, adicional, se estima que la palma de aceite tendrá un crecimiento
anual de 3,7% (EMIS , 2019).
13
Ilustración 3: Áreas plantadas de Palma de aceite.
Fuente: (EMIS , 2019)
Ilustración 4: Valor de la Exportación del Aceite de Palma.
Fuente: (EMIS , 2019)
Teniendo en cuenta las cifras de Fedepalma (2019) en Colombia se encuentra
presencia de esta palma de aceite en 161 municipios de 21 departamentos, ocupa de
los 5.099.774 hectáreas destinadas para cultivo en el país, 537.176 hectáreas, lo
cual significa 11% de participación, de las cuales 464.166 son hectáreas en producción
y 73.010 son hectáreas en desarrollo, concentrado en 68 núcleos palmeros que
reúnen a más de 6.000 productores, los cuales generan 177.400 puestos de trabajo
entre directos e indirectos; producen 1.620.624 toneladas aproximadamente, de los
14
cuales 50.2% son ventas en el mercado interno y el 49,8% son ventas en el mercado
de exportación (ilustración 5), siendo de esta manera, según el DANE (2019), el
segundo cultivo más representativo de la agroindustria colombiana, en donde el primer
lugar lo ocupa el café y el tercero la caña de azúcar.
Ilustración 5: La palma de Aceite en Colombia
Fuente: (Fedepalma, 2019)
2. Efectos ambientales de la producción primaria de la palma africana.
La cadena de valor de la industria del aceite de palma comienza desde las
plantaciones hasta el procesamiento de aceite, que no solo está enfocada en la
producción generada de las grandes industrias, sino que también intervienen pequeños
15
productores y agricultores independientes, dando un peso significativo a estos
pequeños productores1.
El proceso del cultivo de la palma de aceite en la cadena productiva en su fase
primaria agrícola, se deriva de la siembra de árbol tropical que produce frutos por
aproximadamente tres décadas, empezando su cosecha dentro de los 4 a 6 años de
plantación, si se fertiliza bien, la esperanza de vida se estima entre 25 y 30 años,
creciendo hasta 40 pies y 12 metros de altura, lo que conlleva a que sea muy difícil
cosechar, por lo que se le inyectan pesticidas que matan el árbol para su retiro y
destrucción (Grand View Research, 2016).
Para su cultivo, se necesita de suelos con grandes elementos nutritivos como
nitrógeno, fosforo, potasio, magnesio y boro, lo que conlleva a un manejo de
fertilización y la necesidad de aplicación de enmiendas, por sus raíces, necesita buena
fuente hídrica, pero no son raíces absorbentes, por tanto, es necesario de topografías
de suelos profundos con buen drenaje, textura ligeramente arcillosa con buena materia
orgánica. En el proceso de vivero, el cual, oscila entre 10 a 14 meses, se utiliza riegos
diarios, fertilización mensual, control de plagas y enfermedades; en el proceso de
siembra se debe hacer en periodos de lluvia o contar con buena humedad en el suelo
para garantizar su buen desarrollo.
La palma de aceite produce flores masculinas y femeninas en inflorescencia
distintas de forma separadas en la planta, por lo que es necesario pasar el polen de
una flor a otra en un desarrollo natural del viento y de las abejas, por lo que es un
proceso demasiado lento, lo que conlleva a realizar una polinización manual, y esto
atrae a pequeños insectos que contribuyen al proceso, pero así como atrae insectos
benévolos, trae también plagas maliciosas lo que implica una serie de enfermedades
conllevando a realizar procesos de control y cuidado fitosanitarios, mediante la
aplicación de insecticidas y plaguicidas.
1 Se consideran pequeños productores aquellos que sus plantaciones no superan las 50
hectáreas.
16
En relación con la agroindustria generada de la producción de un monocultivo a
gran escala con el fin optimizar costos de producción, trae consigo grandes
afectaciones al medio ambiente, en el caso específico de la palma de aceite africana,
se consideran las siguientes afectaciones establecidas en la tabla 2.
Tabla 2. Efectos Ambientales del cultivo de palma africana
Aire - Emisión de gases y desequilibrio de los servicios del ecosistema
Suelo - Demanda fertilidad del suelo que a largo plazo genera la erosión estos.
- Tala de bosques.
Agua - Afectación al sistema hídrico, como producto de aplicación de insecticidas, herbicidas y
fertilizantes.
- Disminución de la disponibilidad de los recursos hídricos para uso comunitario
- Por la afectación a los bosques, genera disminución de lluvias y aumento de las
temperaturas.
Otros - Afectación a la fauna y flora
- Pérdida de la biodiversidad, incluyendo especies en peligro de extinción.
- Producción plagas, ya que, al afectar la biodiversidad, afecta la cadena natural de
protección.
- Perdida de la estructura paisajística.
- Se infringe la soberanía alimentaria
- Conflictos de interés entre localidades y el gobierno.
- Perdida de la biodiversidad.
- Pobreza por la incapacidad de los pequeños campesinos de los alrededores de las
plantaciones de generar de su propia alimentación
- políticas públicas de incentivo a esta producción, afectando a otro tipo de productos.
- Perdida de cultivos nativos
- Desplazamiento de poblaciones incluida indígenas.
- Afectación a la salud
Fuente: el autor a partir de (Henson , 1995), (Rodriguez & Hoof, 2003),
Dentro de la diversidad de efectos ambientales que causa este cultivo, uno de
los más significativos es el uso de fertilizantes, plaguicidas, insecticidas y herbicidas
para combatir las plagas y enfermedades generadas en la producción de este
monocultivo, lo que trae consecuencias al aire y al agua, por lo que se traslada estos
químicos a producciones agrícolas diversas de los alrededores de las plantaciones de
la palma; generando la afectación alimentaria de los campesinos, pobreza,
desplazamiento de los campesinos a grandes ciudades, muerte de la especies propias
de los ecosistemas, afectación a la salud, tanto de los empleados de estas industrias,
17
como de la población de los alrededores y sobre todo en aquellos productores que por
su baja capacidad de inversión, no utilizan los implementos de protección necesarios
para el proceso de la aplicación de los fumigantes.
B. Los plaguicidas y su papel en la producción de la palma de aceite africana
1. Los Plaguicidas y el medio ambiente
Con relación específicamente a los plaguicidas, estos son productos químicos,
relativamente heterogéneos, dentro de los cuales abarcan fumigantes, insecticidas,
herbicidas, reguladores de crecimiento de las plantas, molusquicidas, herbicidas y
fungicidas, que según la agencia de protección ambiental de EE.UU., considera que
los efectos más relevantes de los plaguicidas están relacionados en la reducción de la
capa de ozono, adicional, los fumigantes en forma líquida se liberan al agua
subterránea y de forma gaseosa, afectando el aire, y como consecuencia trae
afectaciones a la fauna, flora y a la salud humana, en este último caso, genera
susceptibilidad a las enfermedades causadas por virus y bacterias, y según algunos
debates, posiblemente pueden ser cancerígenos (OCDE, 2017), por lo que son
considerados a nivel mundial un problema para la salud pública debido a la morbilidad
y mortalidad.
Se estima que el mercado global de fumigantes alcanzará un valor de USD
1779.2 millones para el 2024. Este mercado generó USD 1377.6 millones en el 2018, y
se prevé que registre una TCAC del 4,7% durante el período de pronóstico (2019-2024)
(ilustración 6). Adicional, se encuentra en crecimiento por su alto rendimiento a la
erradicación de las plagas, pero trae consigo variantes gaseosas que son tóxicas para
la salud humana y peligrosa para el medio ambiente. Por su parte, Pimentel et al.
(1992, citado por Muñoz & Ávila , s.f.), estipula que la agricultura total en el mundo
invierte 2.5 millones de Toneladas de 55.000 distintos plaguicidas.
18
Ilustración 6: Ingresos del Mercado de Fumigantes agrícolas en Millones de USD a nivel Mundial. 2015- 2024
Fuente: (EMIS , 2019)
Debido a la falta de regulaciones estrictas y la prohibición de fumigantes en las
regiones, se espera que los segmentos de Asia-Pacífico y América del Sur registren
TACC de 5.5% y 4.6% respectivamente. Por su parte, la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), pronostica que la producción
agrícola aumentará un 70% para 2050, para poder satisfacer la demanda alimentaria
por el crecimiento de la población mundial, lo que lleva al crecimiento de la industria de
fumigantes con el fin, de prevenir la perdida de cultivos por las plagas. (ilustración 7).
Ilustración 7: Fumigantes agrícolas: Pérdida de producción en el mercado de varios cultivos a nivel mundial- 2018
Fuente: (EMIS , 2019)
19
Dado a las grandes afectaciones que causa los plaguicidas, las Naciones Unidas
han desarrollado programas mundiales con el fin, de generar normativas para regular el
comercio de plaguicidas, los cuales, según la FAO, más de 500 mil toneladas se
acumulan en casi todos los países del sur. Desde el convenio de Basilea en 1989, se
vienen hablando de la mitigación de las sustancias tóxicas, igualmente, en el protocolo
de Monreal para ese mismo año se establecieron calendarios para la eliminación de
sustancias químicas que afecten la capa de ozono; en el convenio de Rotterdam, se
estipularon reglas al comercio de sustancias peligrosas de origen agrícola; en la
convención de Estocolmo, aprobada por 127 países, se estipularon acuerdos para el
uso de contaminantes orgánicos (Nivia, 2004). Adicionalmente, este mismo autor
estipula:
En 1972 la OMS calculó que cada año ocurrían medio millón de envenenamientos en el
mundo causados por plaguicidas, con más de 5.000 muertos (aproximadamente 1% de
mortalidad), sugiriéndose que los países en desarrollo sufrían la mitad de estos
envenenamientos y tres cuartas partes de las muertes. En la siguiente década, la OMS
estimaba en más de tres millones las intoxicaciones con una mortalidad probable del
1%, mientras Naciones Unidas, consideraba que la tasa de intoxicaciones en los países
del sur podía ser unas 13 veces mayor que en los países industrializados, por lo cual
declaró a los plaguicidas como uno de los mayores problemas en el ámbito mundial.
Para 1991 se calculaba que 25 millones de trabajadores agrícolas sufrirían un episodio
de intoxicación por plaguicidas y que éstos serían responsables de 437.000 casos de
cáncer y de 400.000 muertes involuntarias. Adicionalmente, ya las últimas estimaciones
señalan que el 99% de los envenenamientos y muertes ocurre en las naciones en
desarrollo (Nivia, 2004, p.12).
Ahora bien, en lo que concierne a Colombia, la industria de plaguicidas inicia
hacia el año 1962, pasando de 770 productos en 1974 a 1.370 para el 2003,
convirtiéndose así en una industria agroquímica con favorecimientos del estado, dado
que desde el plan de desarrollo 2003 – 2006, se viene estimulando los fumigantes
(Nivia, 2004). Con relación específicamente a las plagas generadas por el cultivo de
palma aceitera, estas son dadas por la alteración del equilibrio biológico, generando
plagas defoliadores, picadores, chupadores, barrenador de racimos y espite,
20
barrenador de las raíces, raspadores de frutos, cortadores, roedores, y adicional a las
plagas, estas plantas tienden a desarrollar algunas enfermedades como martichez
sorpresiva, anillo rojo clásico, pudrición de flecha, manchas anulares, gamoderma,
pudrición basal del tronco o estipe, petalotiopsis, secado de foliolos y hojas, pudrición
de cogollo, marchitez lenta, entre otras (Seijas, 2012).
Por lo tanto, para poder combatir estas plagas y enfermedades, se aplican
fumigantes, entendiéndose estos como pesticidas volátiles, que se utilizan para
controlar las plagas del suelo y las semillas, y se consideran notablemente eficientes,
debido a la fácil propagación y alta toxicidad (Mordor Intelligence, 2018).
2. Los plaguicidas en la industria palmera
Para el caso específico de la industria palmera, según el último estudio realizado
por Fedepalma y Cenipalma, en Colombia en el año 2016, en el cultivo de palma E.
guineensis2 tienen una participación sobre el costo total el 29% el proceso de
Fertilización y el 5% el control sanitario, sumando estas dos actividades se llega a un
34%, dado a que son los procesos que mayor afectación generan al medio ambiente
(ilustración 8).
Ilustración 8: Participación de actividades en el costo total de los cultivos E. guineensis en el 2016
Fuente: (Mosquera, y otros, 2016)
2 E. guineensis es una especie de palma africana dentro de las más sembradas en Colombia.
21
Con relación a los cultivos con cruzamiento OxG, otra de las especies de palma
africana más significativas en el país, para este mismo periodo el proceso de
fertilización conlleva el 21% y el control sanitario el 5%, para un total de 26%, con un
diferencial del 8%, lo que conduce a determinar que los cultivos de cruzamiento OxG,
utilizan un menor porcentaje en productos de afectación ambiental. Pero es de tener en
cuenta que, dentro de este estudio, no se aclara el método fitosanitario utilizado en las
empresas objeto de estudio, ni aclara si algunas de ellas utilizan procesos
ambientalmente amigables (ilustración 9).
Ilustración 9: Participación de actividades en el costo total de los cultivos con cruzamiento de OxG en el 2016.
Fuente: (Mosquera, y otros, 2016)
En los estudios realizados para los años ochenta se hablaba del uso de 400-600
litros de plaguicidas por hectárea (l/ha), lo cual con el tiempo dado a las diversas
técnicas utilizadas, se ha presentado una reducción del 14-110 l/ha en el uso de
plaguicidas el cultivos de palma africana (Turner, s.f). teniendo en cuenta esta
información, y dado que se reporta 537.176 hectáreas de palma africana en Colombia,
se puede estimar que se estaría usando aproximadamente 59.089.360 litros de
plaguicidas por el año 2018, lo que equivale 59.089 toneladas, es decir, que participa
en la producción de toneladas estimadas de plaguicidas a nivel mundial en el 2,36%.
22
Conclusiones
De este capítulo se puede concluir que la producción de palma de aceite
africana representa el 6,3% el PIB Colombiano y dada a su creciente demanda por su
generación diversa de productos y su importante contribución para la producción de
biocombustibles, de la mano crece también el uso de los plaguicidas, los cuales trae
consigo afectaciones significativas para la generación de los GEI, a los cuales, desde
este sector agrícola, se está contribuyendo con el 2,36% del total de la generación de
estos a nivel mundial, dejando de esta manera interrogantes frente a qué medidas se
pueden utilizar para la mitigación del uso de los plaguicidas en la industria palmera,
con el fin de cumplir Colombia con los compromisos de los protocolos ambientales
Capítulo II
Planteamiento
A nivel de la OECD, se viene trabajando en incentivos impositivos relacionados a
la protección del medio ambiente en coyuntura con los Objetivos de Desarrollo
sostenible (OBS), por lo que es sumamente importante el desarrollo de proyectos que
conlleven al cumplimiento de estos, por lo que toma fuerza las medidas que se puedan
generar con relación a los plaguicidas, dado a su importante afectación.
Aunque son pocos los países que reportan medidas impositivas para la
mitigación del uso de los plaguicidas, y no se evidencia específicamente en relación a
los usados en la palma africana, se entra a contemplar el análisis de las medidas
tomadas a nivel general de los plaguicidas en los países de la OECD con el fin de
determinar experiencias que conlleven a respaldar o refutar la propuesta para el
manejo en Colombia.
Frente apolíticas impositivas contempladas para los plaguicidas, tan solo se
logra evidenciar que algunos países abarcan impuestos sobre estos, especialmente
Dinamarca, Suecia, Francia y Noruega, quienes han establecido un sistema de
impuestos a los plaguicidas con cierta diferenciación de acuerdo a su nivel de toxicidad
(Muñoz & Ávila , s.f.).
23
En relación a lo anterior, este capítulo abarca un análisis de las políticas
tributarias de países de la OCDE, que dado a sus experiencias, se conlleva a realizar
el análisis desde otras perspectiva para la mitigación de los GEI de los plaguicidas,
dando una mirada en relación al gasto fiscal (Tax expenditure), en donde se presenta
las generalidades de este, ventajas y desventajas, contextualización general en
algunos países de la OCDE y países latinoamericanos, presentando adicional, la
situación actual del gasto fiscal en Colombia en relación a los impuestos más
representativos y un acercamiento al cálculo del gasto fiscal de la exclusión del IVA a
los plaguicidas en Colombia, concluyendo con una propuesta desde esta perspectiva,
para la mitigación del uso de los plaguicidas al sector palmero, que se podría replicar a
los demás subsectores agrícolas de Colombia.
II. Políticas tributarias en el negocio de los plaguicidas
A. Políticas tributarias para la mitigación del uso de los plaguicidas en países
de la OCDE
En países de la Unión Europea (UE), generalmente se establecen desde el
impuesto al valor agregado IVA, la imposición a los plaguicidas, tarifas que por lo
general deben ser pagadas por el desarrollador o distribuidor, con tasas diferentes en
cada país, que oscilan entre el 17% en Luxemburgo y el 27% en Hungría, y con
excepciones en Chipre, Polonia, Portugal, Eslovenia y España, los cuales tienen tasa
reducidas para los pesticidas; adicional, Suiza tiene tasa reducida del 2.5% y Francia
en el año 2012 renunció a las tasas reducidas para aplicar un sistema combinado
dando tasas reducidas a pesticidas permitidos en la agricultura ecológica y tasas
reguladas en las demás (Böcker & Finger, 2016).
Siendo el caso más relevante Francia, quien representa el 16% de la producción
agrícola de la UE, considerándose el segundo mayor usuario de pesticidas, es de
considerarse que el uso de pesticidas apoya la producción agrícola, pero a la vez
también genera efectos significativos al medio ambiente y riesgos altos a la salud
24
humana. Trasande et al., (2015 citado por la OCDE, 2016 ), contempla que el gasto en
salud anual y costos económicos relacionados con los productos químicos ascienden a
157 billones de euros en la UE. Para un mayor panorama en las tablas 3 y 4, se
presenta las características de los impuestos de algunos países de la OECD que tienen
contemplado impuesto a los plaguicidas.
Tabla 3:: Impuestos a los plaguicidas
País Introducido en Punto de imposición Destinación del ingreso
Suecia 1984 Productor / Importador Presupuesto General
Noruega 1988 Productor / Importador Presupuesto General
Dinamarca 1996 Productor / Importador Presupuesto General
Francia 2000 Detallista Medidas de compensación
para agricultores.
México 2014 Productor / Importador Presupuesto General
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2017)
Tabla 4: Impuestos a los plaguicidas en algunos países de la OECD.
País Características del Impuesto
Suecia Primer país en introducir un impuesto sobre los plaguicidas en 1984. Desde sus inicios hasta
1995, el recaudo se destinaba a programas agroindustriales y posteriormente, se lleva al
tesoro nacional. Para el 2016 se obtuvo ingresos por 75 millones de coronas suecas. Busca
como objetivo la reducción del riesgo ambiental. Lo cual se obtuvo resultados de reducción
hasta de un 50%, pero en los últimos años no se ha reflejados reducciones significativas.
Noruega Introdujo el impuesto en 1988, con sus inicios como un impuesto ad valorem, como porcentaje
del valor de la importación. Y a partir de 1999 se pasa a una tasa base y una tasa adicionada,
distribuidas en siete categorías, sintetizadas en riesgos altos, medio y bajos. Los productos
que están permitidos en la agricultura orgánica están exentos. El objetivo disminuir la
dependencia de pesticidas químicos y aumentar la participación de los agricultores en buenas
prácticas.
Dinamarca En 1996 introdujo un impuesto ad valorem sobre el precio mayorista más alto existente y para
el año 2013, realizó un cambio a un sistema diferenciado, acompañado de medidas para
compensar a agricultores. Los ingresos son utilizados para apoyar agricultura orgánica y para
fines administrativos. El objetivo reducir la carga total de pesticidas hasta en un 40%.
Francia Introdujo el impuesto a los plaguicidas en el año 2000, dividido en siete categorías impositivas
bajo un sistema denominado TGAP, el cual fue remplazado en el 2009, por tres categorías,
con el objetivo de reducir riesgos ambientales y para la salud. La mitad de estos ingresos se
dedica a servicios públicos de aguas y tratamientos residuales por contaminación de
pesticidas y los otros restantes a costos por perdidas de biodiversidad.
Otros Países Naciones como los países bajos han estado discutiendo sobre el tema. Bélgica ha estado
desarrollando investigaciones sobre la utilidad del impuesto. En Suiza ha llevado a debates
25
dado a las altas cargas para los agricultores suizos. En Alemania hay propuesta de un
impuesto similar al noruego.
Fuente: elaboración propia a partir de (Böcker & Finger, 2016)
Teniendo en cuenta la información presentada en las tablas 8 y 9, se concluye
que con relación a los efectos generados por estos impuestos a los plaguicidas, se
encontró, por una parte, que el sistema sueco, dado a su simplicidad, los costos de
transacción son bajos, las tarifas del esquema son relativamente reducidas, lo que
conlleva a una baja elasticidad del precio de la demanda de pesticidas, frente a los
indicadores de reducción en los efectos de la salud humana que no han sido
significativos junto con los indicadores de riesgo ambiental. Por su parte Noruega, dado
a los altos aranceles a los plaguicidas más tóxicos, ha promovido el uso de pesticidas
con menor carga ambiental, pero la dependencia de los agricultores por los plaguicidas
se mantiene relativamente alta, aumentando la dosis de los plaguicidas menos
peligrosos; aunque no ha superado los umbrales en las contaminaciones del agua
persistiendo en esta. Con respecto a Dinamarca, registra una disminución de cargas de
pesticidas alrededor del 40% y la tendencia a desaparecer algunos de estos por los
altos costos para el mercado. Y finalmente en Francia, con el sistema se ha brindado
oportunidades significativas a la agricultura orgánica, pero evidenciándose el aumento
del consumo de los plaguicidas de toxicidades bajas, dado a que se duplica el uso de
estos (Böcker & Finger, 2016).
1. Políticas tributarias para los plaguicidas en Colombia
Con respecto a Colombia, según el artículo 424 de Estatuto Tributario, los
insecticidas, raticidas y demás anti roedores, fungicidas, herbicidas, inhibidores de
germinación y reguladores del crecimiento de las plantas, desinfectantes y productos
similares, presentados en formas o envases para la venta al por menor o como
preparaciones o artículos, tales como cinta, mechas y velas azufradas y papeles
matamoscas, son bienes excluidos de IVA (Chavarro, Varón , & Chavarro , 2020).
Dado el contexto de política fiscal Colombiana, solo se evidencia la exclusión de
IVA a los plaguicidas, y con relación al impuesto de renta, se habla de beneficios
fiscales a un 25% a nivel general en inversiones que conlleven procesos de control,
26
conservación o mejoramiento del medio ambiente, enmarcado en inversiones en
maquinaria, construcción de obras e inversión en proyectos, siendo estos últimos muy
genéricos, no se habla de especificaciones puntuales frente a proyectos especiales en
la suplantación de plaguicidas.
Lo anterior se encuentra regulado en las siguientes normas:
Tabla 5. Normatividad de los incentivos tributarios ambientales del impuesto de renta
Estatuto
Tributario:
Artículo 255.
Decreto 2205 de
2017:
“Por el cual se modifica parcialmente el Capítulo 18, Título 1, Parte 2, Libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria y se dictan otras disposiciones”:
Resolución 0509
de 2018:
Por la cual se establecen la forma y requisitos para solicitar ante las autoridades ambientales competentes la acreditación o certificación de las inversiones de control del medio ambiente y conservación y mejoramiento del medio ambiente y se dictan otras disposiciones”.
Resolución 284 de
2012:
“Por la cual se conforma el comité evaluador de Beneficios Tributarios y se adoptan otras disposiciones”.
Resolución 1988
de 2017:
“Por la cual se adoptan Metas Ambientales y se establecen otras disposiciones”.
Resolución 367 de
2018:
“Por la cual se adiciona la Resolución 1988 de 2017”.
Decreto 1076 de
2015:
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiental y Desarrollo Sostenible”.
Fuente: (ANLA, 2020)
Ahora bien, dado las experiencias de los países de la OCDE frente a la política
tributaria en relación a los plaguicidas, y con el ánimo de identificar una propuesta
desde el gasto fiscal en la política tributaria colombiana frente a este tema, a
continuación, se da un recorrido frente a las generalidades del gasto fiscal (tax
expenditure) correlacionando con las generalidades de este en Colombia, para
finalmente, anudar a una propuesta que coadyuva a la mitigación de los efectos
ambientales generados por los plaguicidas del sector palmero.
27
B. Gasto fiscal (Tax expenditure) como instrumento de protección medio
ambiental. Caso de los plaguicidas.
1. Aspectos dogmáticos
Se parte desde el artículo 95-9 de la constitución política colombiana se
consagra los principios de solidaridad y generalidad, enmarado en que es deber de la
persona y del ciudadano contribuir con el gasto público y el desarrollo del Estado, pero
también, está enmarcado el principio de reciprocidad con el fin de equilibrar las cargas
públicas (Sanchez C. , 2017).
Un Estado social y democrático de Derecho cuenta con diferentes fuentes de
ingresos para suplir las obligaciones contraídas para la prestación de bienes y servicios
públicos estipulados en la Constitución Política, siendo la fuente más importante los
impuestos. Como lo estipula Sanchez (2017), el tributo cumple funcion de recaudar los
ingresoso necesarios para el gasto público, y por otro lado, modificar conductas, esto
último desde la perpectiva de la teoría económica. Empero, cuando el Estado brinda la
posibilidad al contribuyente de sustraer de su imposición ciertos valores para cubrir
algunas obligaciones, reemplazando la obligación del Estado, este último deja de
percibir ingresos, pero el contribuyente con esta deducción debe suplir la obligación
qué dejada de cubrir el Estado, lo cual se denomina Gasto Fiscal (GF).
Para una mayor compresión, a continuación, se presenta la conceptualización
dada por varios autores:
Por un lado, esta lo postulado por Anderson (2008), quien considera que son
disposiciones de la ley tributaria, regulación o prácticas que buscan reducir o posponer
los tributos para una población relativamente reducida de contribuyentes en relación
con un impuesto de referencia. También se puede contemplar que, para el gobierno, el
gasto fiscal es una pérdida de ingresos, pero para un contribuyente, es una reducción
de impuestos, por lo se ha llevado a identificar los gastos fiscales en algunos países de
la OECD como desgravaciones, subsidios y/o ayudas fiscales (Schick, 2007).
Categorizándose “como los costos estimados en los ingresos fiscales que producen
tratamiento preferencial a actividades específicas” (OCDE, 2010).
28
Por su parte, Peláez (2019) cita a Krann, (2004), quien señala que los GF son
“transferencias de recursos públicos que es lograda mediante la reducción de las
obligaciones tributarias con respecto a un impuesto en referencia, en lugar que por un
gasto publico directo” (p.10).
Por otro lado, en el Manual de Transferencia Fiscal del FMI (2008), define los GF
como:
Los ingresos sacrificados como resultado de ciertas disposiciones del código tributario,
tales como exenciones de la base tributaria, deducciones de ingreso bruto, créditos
tributarios que se deducen de las obligaciones tributarias, reducciones de las tasas
impositivas y aplazamiento de los pagos de los impuestos. Los gastos tributarios a
menudo reemplazan programas de gastos explícitos. También pueden estar dirigidos
especialmente a determinar tipos de gastos o a determinadas categorías de
particulares, familias o empresas, según la riqueza, el ingreso, el perfil de gasto u otras
características (p. 74).
Ahora bien, con relación a los orígenes del gasto fiscal, estos datan su aparición
formal de la mano de Stanley Surrey hacia los años 60 y 70, quien fuese secretario
adjunto del tesoro de EEUU, se encargó de la identificación y cuantificación de las
exenciones que existían en el sistema tributario de ese país en el momento (Pelaéz,
2018). Pero este fenómeno se puede considerar que ha estado presente
históricamente enmarcado en diversidad de figuras impositivas. El FMI (2008), enuncia
que en Alemania y EEUU fueron los primeros países que divulgaron información al
respecto desde los años sesenta, práctica que se fue extendiendo en los países
miembros de la OECD y posteriormente a otros países.
Es también importante aclarar que los GF son reconocidos bajo varios tipos, los
cuales son sintetizados en la tabla 5, pero que, en sí, independientemente del tipo,
todos conllevan a reducción impositiva de ciertos contribuyentes que cumplen con los
criterios establecidos en el impuesto.
Tabla 6: Tipos de gastos fiscales
Tipo Concepto
Subsidios Concesiones que presenta una analogía directa con una subvención vía gasto.
29
Exenciones Importes excluidos de la base imponible.
Alivio de la tasa Una tasa reducida, aplicada a cierta clase de contribuyentes.
Aplazamiento del impuesto Generación de un retraso en el pago del impuesto.
Créditos Se consideran como ciertos montos que se pueden reducir de un impuesto o de la cuota de
este.
Renuncia tributaria Hace relación a la renta o ingreso que se queda el contribuyente como consecuencia de un
tratamiento preferencial fiscalmente.
Reducciones Descuentos concedidos a ciertos contribuyentes que cumplan con unas condiciones
específicas diferenciales que no aplican para todos los contribuyentes el mismo impuesto.
Beneficio Tributario Tratamiento tributario diferencial en relación a tarifas diferenciales, divergencia en la
incorporación elementos que conlleven a la mitigación de la base imponible.
Exoneraciones Excepción de ciertos hechos económicos, que, a pesar de cumplir con todas las condiciones
del hecho imponible, no se contemplan dentro de estos.
Deducciones Se consideran cuantías que se sustraen de la base Imponible del impuesto.
Diferimientos Permiten disminuir la carga tributaria en el ejercicio fiscal presente, pero genera en el
contribuyente la obligación en periodos futuros hacer frente a este impuesto. (en muchos
países no son considerados gastos fiscales).
Alícuotas reducidas Se estipula frente a casos específicos en donde en vez de aplicar la tasa general del
impuesto, excepcionalmente se otorga una tasa diferencial reducida.
Regímenes simplificados Abarcan uno o varios impuestos en la liquidación y presentación como si fuese uno solo, dado
para pequeños contribuyentes.
Devoluciones – Reintegros Se consideran excepciones que adelantan o compensan financieramente al contribuyente,
como cumplimiento a alguna pauta previamente acordada.
Fuente: elaboración propia a partir de (Bautista & Sepúlveda Reyes , 2017), (OCDE, 2010), (Parra et al,
2019 ) y (Pelaéz, 2018).
A partir de lo antecedido y para fines de discusión, es importante dar una mirada
tanto a los aspectos positivos como negativos de los GF, de lo cual por su parte la FMI
(2011), considera que los gastos fiscales se determinan con el fin de alcanzar diversos
objetivos, como:
- Aumentar la progresividad impositiva.
- Promover la inversión.
- Estimular el consumo de ciertos bienes.
- Generar externalidades positivas.
Por otro lado, según Parra et al. (2019) los gastos tributarios, tienen diversos
objetivos, entre estos: “el desarrollo de las regiones, la generación de empleo, la
promoción de sectores económicos determinados, el desarrollo tecnológico, la
protección y conservación ambiental y el fenómeno de la inversión nacional o
extranjera, entre otros” (p.7).
30
Mientras que, Mirrlees (2011, citado en Peláez, 2019) considera que la “inclusión
de excepciones en el sistema tributario, altera el equilibrio preexistente, reduce la
capacidad recaudatoria, y puede transformar positiva o negativamente su incidencia
redistributiva” (p. 39).
Además, es de tener en cuenta que dentro de los aspectos negativos de los
gastos fiscales, se puede contemplar también que, se convierten en negativos cuando
benefician a pequeños grupos y menos dignos, lo que no es transparente (OCDE,
2010), adicional, en muchas ocasiones, los GF van en contravía de los principios de
eficiencia, equidad y progresividad; adicionado a que amenazan la suficiencia fiscal de
un país, por tanto, puede deducirse que los GF pueden aumentar la complejidad del
sistema tributario y de cierta forma, distorsionar la asignación de los recursos, lo que
conlleva a que si no se efectúa un control de estos, puede generar que se lleve a
procesos de erosión de la bases imponibles y el no cumplimiento de los objetivos para
los cuales fueron creados, de tal manera que, no se logre suplir la obligación que el
estado trasladó al contribuyente mediante este, lo que conlleva a la insatisfacción de
estas, reflejado en el incumplimiento constitucional del estado de sus obligaciones.
También es de contemplar efectos negativos relacionados no solamente en la
disminución del recaudo, sino también en la asignación desproporcionada de recursos
a ciertos sectores de la economía, generando ineficiencias, altos costos para la
implementación y fiscalización, dado a los abusos fiscales que de estos se pueden
radicar (Exposición de Motivos..., 2016), empero, la Corte Constitucional menciona que
“la Constitución no ha consagrado un derecho a recibir o conservar exenciones
tributarias, sino que por el contrario ha establecido un deber general de contribuir
mediante el pago de tributos al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad" (Corte Constitucional C-508/06, 2006).
Sin embargo, independientemente de sus aspectos negativos, los GF están
contemplados en todos los sistemas tributarios del todo el mundo, empero, se debe
identificar en cada uno de estos sistemas, cuando una deducción o beneficio tributario
es parte integral de las características estructurales del sistema no se podrían
31
considerar como un GT (OCDE, 2010). Para una visión más amplificada, en la tabla 6,
se refleja las principales ventajas y desventajas de los gastos fiscales.
Tabla 7: Ventajas y desventajas de los gastos fiscales
Ventajas Desventajas
Los GT promueven la participación del sector privado en los programas económicos y sociales en los que el gobierno juega un papel principal.
Los GT erosionan las bases de ingresos, lo que limita las posibilidades de reformas que impliquen reducciones en el tipo impositivo. Aumenta la complejidad del sistema tributario al incluirse, dentro o fuera del cuerpo del impuesto, reglas que contienen excepciones. En consecuencia, aumenta el costo de cumplimiento.
Los GT fomentan la toma de decisiones privadas en lugar de la toma de decisiones del gobierno.
Hacen el tamaño del gobierno difícil de dimensionar. Debido a que los GT a menudo son sustitutos de los gastos directos, alcanzando los objetivos de los programas de gastos directos a través de los gastos fiscales, es posible reducir de manera aparente el tamaño del estado. Algunos GT son insuficientes para anular las fuerzas económicas subyacentes o se compensan con otras disposiciones fiscales nacionales o internacionales, no lográndose los objetivos deseados.
A través de los GT se reduce la necesidad de una estrecha supervisión del gobierno de dicho gasto. Menor burocracia asociada a la aplicación de la política específica.
Muchos esquemas de GT son una respuesta a los diversos grupos de interés en lugar de atender las necesidades reales. Tales esquemas de GT conllevarían a resultados en pérdida de eficiencia al favorecer a algunos sectores y proyectos, pero no otras, alterando así la rentabilidad relativa de proyectos y el debilitamiento de la inversión global.
En algunos casos a través de los GT se logra una mayor equidad del sistema tributario.
Algunos regímenes de gastos fiscales pueden operar regresivamente en la distribución del ingreso luego de impuesto, tanto vertical como horizontalmente. En particular, los beneficios a través de deducciones en los impuestos a las rentas personales no incluyen a los no contribuyentes -que se encuentran entre los grupos más pobres de la sociedad-.
Pueden promover una mayor formalización en la medida que son los contribuyentes quienes reciben el beneficio.
Fuente: (Pelaéz, 2018)
Ahora bien, referente los métodos de medición de los GT, es de considerar
como Peláez, (2019) cita a Kramm (2004), quien presenta tres métodos principales
para la estimación de los gastos tributarios: “el método de ingreso renunciado o
pérdidas de ingresos, el método de ingreso ganado y el método del gasto directo
equivalente” (p.20), los cuales están condensados en la tabla 7.
Tabla 8: Los tres métodos de estimación.
32
Método de Ingresos Renunciados Método de Ingreso Ganado Método del gasto Directo Equivalente
El método determina una pérdida de
recaudación ocurrida en un período
pasado en el cual la exoneración
estuvo vigente.
Procura estimar la recaudación adicional
que se obtendría con la derogación de la
excepción que da lugar al gasto
tributario.
Está planteado de forma de hacer
contrastable al gasto tributario con el gasto
presupuestario.
En la aplicación de este método no se
tienen en cuenta los cambios en el
comportamiento de los contribuyentes
ya que de hecho se busca conocer el
valor del impuesto no recaudado a
partir del registro de la declaración.
La diferencia central con el método
anterior es que las estimaciones toman
en cuenta los cambios de
comportamiento de los contribuyentes.
A través del mismo se procura estimar la
transferencia equivalente que debería hacer
el estado hacia el contribuyente para que su
ingre-so disponible luego de deducido el
impuesto sea similar al que obtiene con la
existencia de la excepción tributaria.
Fuente: (Peláez, 2019)
Es de suma importancia contemplar dentro del presupuesto fiscal, los GF, dado
a que permite identificar el efecto de estos en el sistema impositivo, pero aún hay
muchos países que no los contemplan en sus presupuestos, ni están enmarcado en
sus políticas fiscales para el cálculo de estos, de tal manera que no se permite verificar
la eficiencia y efectividad de estos. En la ilustración 10, se presenta la estimación de
algunos países de la OECD frente a la medición del GF.
Ilustración 10: Gastos de impuestos sobre la renta de algunos países de la OECD
Fuente: (Barry, 2008)
Además, es de tener en cuenta que no todos los países reportan informes sobre
los gastos fiscales y adicional, el acceso a esta información tampoco es clara en
muchos de estos. En las siguientes tablas se muestra los reportes de los gastos
33
fiscales de algunos países de pertenecientes a la OECD y de países de América latina,
de las cuales se puede evidenciar que, para los primeros, el promedio GF en relación
porcentual al PIB es de 4,9% y para los segundos, es del 4%, llamando la atención
que, dentro de los grupos, el porcentaje más alto lo tiene Colombia con un 8%, por
encima de países como EEUU que reportan un promedio de 6,7% y Canadá con un
6,3%.
Tabla 9:GT algunos países de la OECD - % PIB
OECD %PIB AÑO
REPORTADO
Canada 6,3% 2018
España 2,9% 2018
Estados Unidos 6,7% 2018
Francia 4,2% 2018
Italia 3,0% 2018
Portugal 6,5% 2018
México 3,7% 2018
Chile 3,0% 2018
Colombia 8,0% 2018
Promedio 4,9% Fuente: Elaboración propia a partir de (Peláez, 2019)
Tabla 10: GT países Latinoamericanos - % PIB
País %PIB Año
Reportado
Argentina 3,0% 2017
Bolivia 1,3% 2013
Brasil 4,2% 2016
Chile 3,0% 2018
Colombia 8,0% 2018
Costa Rica 5,3% 2016
Ecuador 4,7% 2017
El Salvador 3,5% 2017
Guatemala 2,3% 2016
Honduras 6,8% 2017
Nicaragua 5,4% 2013
Panamá 3,5% 2016
Paraguay 1,3% 2016
Perú 2,2% 2017
34
Rep. Dominicana 5,9% 2018
México 3,7% 2018
Promedio 4,0% Fuente: Elaboración propia a partir de (Peláez, 2019)
En consecuencia, se puede concluir que los gastos fiscales son descuentos
otorgados a ciertos contribuyentes por el cumplimiento de alguna función del Estado,
que así, como trae consigo ventajas y desventajas, en muchas ocasiones permite
mayor eficiencia en cubrimiento de obligaciones del este, sería importante que cada
país los contemple y mida, para poder determinar su real eficiencia.
2. El gasto Fiscal en Colombia
Para el caso específicamente colombiano, se debe partir desde la Constitución
Política, en la que se promulga el principio de transparencia desde su artículo 74:
“todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos...”, por lo cual,
al ser el gasto fiscal información de interés de todos los ciudadanos colombianos, a
partir de la Ley 819 de 2003 en su artículo 1°, se estipula que antes del 15 de junio de
cada periodo fiscal el Gobierno Nacional debe presentar a las Comisiones Económicas
del Senado y de la Cámara de Representantes, el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) en el cual entre otros, debe dar a conocer una “estimación del costo fiscal de
las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes” (inciso f), esto
contemplado con diferentes propósitos, como: desarrollo de las regiones, generación
de empleo, promoción de algunos sectores económicos, desarrollo tecnológico,
protección y conservación ambiental y fomento a inversión interna y externa
(Minhacienda, 2019).
En relación a lo anterior, y partiendo que los impuestos más representativos en
los ingresos tributarios de carácter nacional administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), según lo reflejado en la ilustración 11, está
representado en los impuestos de Renta e IVA. Los GF en el impuesto de renta se
encuentran representados en: i) Los ingresos no constitutivos de renta, ii) las
deducciones, iii) rentas exentas y iv) los descuentos tributarios de afectación directa al
monto de este impuesto, (tabla 10); y en relación al IVA, están representados en los
35
tratamientos preferenciales de los bienes y servicios categorizados como exentos
(artículos 477, 478 y 479 del ET), bienes y servicios excluidos (artículo 424 y 476 del
ET) y los bienes grabados a la tarifa diferencial del 5% (artículos 468-1, 468-3 del ET).
Ilustración 11: Estadísticas de los Ingresos Tributarios Administrados por la DIAN 2018 – 2019
Fuente: elaboración propia a partir de (DIAN , 2020)
Tabla 11: Los GF contemplados en el impuesto de Renta
Gasto tributario Descripción
Ingresos no constitutivos de renta La prima en colocación de acciones o de cuotas sociales, las utilidades provenientes de la
enajenación de acciones inscritas en la Bolsa de Valores colombiana, el componente inflacionario de rendimientos financieros, las recompensas, la utilidad en la venta de casa o apartamento de habitación, los gananciales, la indemnizaciones, las donaciones para
partidos, movimientos y campañas políticas, los aportes de entidades estatales, sobretasas e impuestos para financiamiento de sistemas de servicio público de transporte masivo de pasajeros.
Deducciones Inversiones en proyectos cinematográficos de producción o coproducción colombianas de largometraje o cortometraje aprobados por el Ministerio de Cultura a través de la
Dirección de Cinematografía, en investigación, desarrollo tecnológico e innovación, en evaluación y exploración de recursos naturales no renovables, y algunas donaciones, entre otros.
Rentas Exentas Rentas laborales exentas, entre ellas, indemnizaciones, cesantías y pensiones, así como
la exención otorgada a los asalariados respecto de los pagos laborales que perciben. Además de las exenciones laborales se pueden mencionar algunas rentas exentas generadas por: los servicios hoteleros, la venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas; las nuevas plantaciones forestales.
Descuentos Tributarios Los impuestos pagados en el exterior a las empresas de acueducto y alcantarillado y a
las sociedades agropecuarias, y el IVA pagado en la importación de maquinaria pesada para industrias básicas.
36
Fuente: Elaboración propia a partir de (Parra et al. 2019 ).
Es de tener presente que en el proceso de depuración de la base gravable se
aplica la respectiva tarifa establecida por la ley, en donde se obtienen el impuesto, al
cual se afecta con el descuento tributario, según aplique, dada las condiciones
específicas del contribuyente, para así obtener el impuesto neto a cargo de este
(Minhacienda, 2019).
Por tanto, en el MFPM 2019, el más actualizado que se encuentra publicado
hasta el momento, se reporta frente al periodo fiscal 2018, gastos tributarios estimados
a $78.584 de miles de millones (mm), los cuales equivalen en el PIB 8.0% del costo
fiscal, tabla 11.
Tabla 12: Resumen costo fiscal de los gastos tributarios en el impuesto sobre la Renta, IVA y otros impuestos nacionales- Años 2017 y 2018 (MM y cómo % del PIB).
Impuesto Costo Fiscal Var% Como Porcentaje del PIB (%)
2017 2018 2017 2018
Renta 12,144 13,939 10.3% 1.3% 1.4%
IVA 61,126 64,715 5.9% 6.6% 6.6%
Carbono 108 273 152.6% 0% 0%
Gasolina y
ACPM
186 203 9.1% 0% 0%
Total 73,564 78,584 6.8% 8.0% 8.0%
Fuente: (Minhacienda, 2019)
Teniendo en cuenta la información de la tabla anterior, específicamente en el
impuesto de renta para el año 2018, los gastos fiscales ascienden a $13.939 mm, que
relacionado al PIB, significa 1,4% para este año. Dentro de los GF en el impuesto de
renta, se contempla los Contratos de estabilidad Jurídica por $1.380 mm, la existencia
de una tarifa menor a la tarifa general y la no aplicación de la sobretasa para el caso de
las empresas industriales y operadores en zonas francas, lo que ascendió a 790 mm,
adicional es de tener en cuenta que referente al gasto tributario en renta, las rentas
exentas representan 79,3%, los descuentos tributarios12,5% y la deducción por activos
37
fijos productivos el 8,2% (Minhacienda, 2019). En la tabla 10, se detalla los gastos
tributarios contemplados en el impuesto de renta.
Ahora bien, en relación a los gastos tributarios que enmarcan la protección al
medio ambiente, se contemplan dentro de los descuentos tributarios, actividades de
saneamiento ambiental, representan un 15% en relación al total de los gastos
tributarios, sin presentar detalles específicos del cálculo (Minhacienda, 2019).
Es de tener en cuenta que, según el artículo 255 del Estatuto Tributario (ET), se
presenta descuento para inversiones realizadas en control, conservación y
mejoramiento del medio ambiente (adicionado por el art 103 de la ley 1819 de 2016):
Las personas jurídicas que realicen directamente inversiones en control, conservación y
mejoramiento del medio ambiente, tendrán derecho a descontar de su impuesto sobre la
renta a cargo el 25% de las inversiones que hayan realizado en el respectivo año
gravable, previa acreditación que efectúe la autoridad ambiental respectiva, en la cual
deberá tenerse en cuenta los beneficios ambientales directos asociados a dichas
inversiones. No darán derecho a descuento las inversiones realizadas por mandato de
una autoridad ambiental para mitigar el impacto ambiental producido por la obra o
actividad objeto de una licencia ambiental. (Chavarro, Varón, & Chavarro, 2020, p. 304)
Dado lo anterior, es de aclarar que las inversiones en control del medio ambiente
son entendidas según el artículo 1.2.1.18.51 del Decreto único Reglamentario (DUR)
1625 de 2016 como:
Aquellas orientadas a la implementación del sistema de control ambiental, los cuales
tienen por objeto el logro de resultados medibles y verificables de disminución de la
demanda de recursos naturales renovables o de prevención y/o reducción en la
generación y/o mejoramiento de la calidad de residuos líquidos, emisiones atmosféricas
o residuos sólidos. Las inversiones en control del medio ambiente pueden efectuasen
dentro de un proceso productivo, lo que se denomina control ambiental en la fuente y/o
al terminar el proceso productivo, en cuyo caso se tratará de control ambiental al final
del proceso. (Chavarro, Varón, & Chavarro, 2020, p. 304)
Anudado a lo anterior, en este mimo artículo se aclara sobre el concepto de
beneficios ambientales directos, los cuales se consideran como:
38
Aquellas inversiones directamente relacionadas con el control del medio
ambiente, los beneficios ambientales directos se entienden como el conjunto de
resultados medibles y verificables que se alcanzan con la implementación de un sistema
de control ambiental. Esos resultados se refieren a la diminución de la demanda de
recursos naturales renovables, a la prevención o reducción de los generadores de
residuos líquidos, emisiones atmosféricas o residuos sólidos, así como también a la
obtención, verificación, procesamiento, vigilancia, seguimiento o monitoreo del estado,
calidad, comportamiento y uso de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente.
Se entenderá que se alcanza beneficios ambientales directos en inversiones en
conservación y mejoramiento del medio ambiente, cuando se implementen proyectos de
preservación y restauración de la diversidad biológica y de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente siempre y cuando las inversiones correspondan a
resultados medibles y verificables en el mejoramiento de los ecosistemas, en el
desarrollo de planes y políticas ambientales. (Chavarro, Varón , & Chavarro , 2020)
Ahora bien, con relación a las inversiones que dan derecho al descuento, según
el artículo 1.1.2.1.18.53. del DUR 1625 de 2016, esta contempladas en las siguientes,
siempre y cuando conlleve a procesos de control, conservación o mejoramiento del
medio ambiente:
Construcción de obras biomecánicas.
Adquisición de maquinaria, equipos e infraestructura requeridas directa.
Bienes equipos o maquinaria para el monitoreo o procesamiento de la
información tanto en el estado de la calidad como del comportamiento de
los vertimientos.
Adquisición de predios necesarios para la ejecución única y exclusiva de
prevención y restauración.
Inversiones en el marco de proyectos encaminados al control y
conservación.
Inversiones en el marco de los convenios de producción y consumo
sostenible.
39
Inversiones en proyectos dentro del marco del Plan de Gestión Integral de
Residuos Sólidos.
Inversión en proyectos en el marco de planes de saneamiento y manejo
de vertimientos.
Por otro lado, frente al reporte de los gastos tributarios calculados en el impuesto
de IVA, estos ascienden a 64.715 mm, que relacionados con el PIB, representan 6.6%,
dentro de estos, los bienes y servicios excluidos representan el 5.3% (3.430 mm) que,
para el tema de este trabajo de investigación, aunque el informe MFPM no especifica
la participación exacta de los insecticidas, raticidas y demás antirroedores, fungicidas,
herbicidas, inhibidores de germinación y reguladores de crecimiento de las plantas
desinfectantes y productos similares, se contemplan categorizados entre los químicos,
los cuales según este reporte, representan $1.958 mm.
3. El cálculo del gasto fiscal en los plaguicidas de la producción de palma africana.
Teniendo en cuenta que no se presenta de forma discriminada el cálculo del
gasto tributario en relación específica a la industria de plaguicidas y similares, se
procedió a calcular a partir del reporte de la DIAN del detalle del recaudo anual del
impuesto de renta y complementarios, una estimación del gasto tributario con relación
específicamente a las empresas que reportaron el código de actividad económica
2021, el cual hace referencia a la fabricación de plaguicidas y otros productos
químicos de uso agropecuario, contemplando:
La preparación de insecticidas, raticidas, fungicidas, productos anti
germinación de plantas y reguladores de crecimiento y demás
productos agroquímicos n.c.p.
Fabricación de desinfectantes para uso agropecuario.
Fabricación de desinfectantes para el hogar y la industria.
La producción de insecticidas biológicos o bioinsecticidas, cultivos
artificiales de microorganismos para el mejoramiento de cultivos
agrícolas.
40
A partir de la información antecedida, mediante la técnica de cálculo del
impuesto renunciado, se realizó la estimación del impuesto dejado de recaudar en la
exclusión del IVA, para lo cual se tuvo en cuenta la tarifa general de IVA (16%) para
los periodos fiscales 2014,2015 y 2016 y dado la ley 1819 de 2016, ley que incrementó
la tarifa de IVA del 16% al 19%, para los años posteriores, por tanto, esta última tarifa
se tomó para los periodos 2017 y 2018, lo que conllevó a calcular el impuesto dejado
de recaudar (tabla 12).
Tabla 13: impacto de no gravar con IVA los bienes de la actividad económica 2120 (cifras en millones de pesos)
2014 2015 2016 2017 2018
Ingresos ordinarios 1.421.905
1.602.557
1.769.449
2.869.402
3.057.884
IVA dejado de Recaudar 227.505
256.409
283.112
545.186
580.998
Fuente: elaboración propia a partir de (DIAN, 2020)
A partir de este mismo reporte de la DIAN, se tomó el reporte del código de
actividad económica 126, el cual corresponde a cultivos de palma de aceite (palma
africana) y otros frutos oleaginosos, de los cuales se tuvo en cuenta los costos
reportados, y a partir del porcentaje promedio en la participación en los costos de los
productos fitosanitarios y de fertilizantes de la palma africana de tipo cruzamiento OxG
y E. guineensis, enunciados en el capítulo anterior, los cuales corresponden 5% y 25%,
respectivamente, se calculó el valor incurrido por este sector en plaguicidas, herbicidas,
insecticidas y similares en el proceso productivo, contemplados por los años 2014 a
2018, es de tener en cuenta que estos cálculos son estimaciones, dado a que las cifras
sobre las cuales se realizó la estimación, son muy generales en el sector y no se
consideró variables específicas, sino que se tomó una generalidad (tabla 13),
Tabla 14: Cálculo de la participación de los productos fitosanitarios y fertilizantes en los costos de la producción de palma africana (cifras en millones de pesos)
2014 2015 2016 2017 2018
Costos 1.093.069
1.311.289
1.256.134
2.866.881
2.761.567
41
Fitosanitarios 54.653
65.564
62.807
143.344
138.078
Fertilizantes 273.267
327.822
314.034
716.720
690.392
Total 327.921
393.387
376.840
860.064
828.470
Fuente: elaboración propia a partir de (DIAN, 2020)
Teniendo en cuenta los resultados de la suma tanto de los fertilizantes como los
productos fitosanitarios, se procedió a estimar el IVA a las tarifas del 16% para los años
2014 a 2016 y la tarifa del 19% para los años 2017 y 2018 (tabla 14), determinando de
esta manera el IVA dejado de recaudar aproximadamente en relación a los plaguicidas
(productos fitosanitarios) y fertilizantes utilizados en la industria de palma de aceite
africana.
Tabla 15: Cálculo del gatos tributario en IVA de los productos fitosanitarios y fertilizantes en la producción de palma africana (cifras en millones de pesos)
2014 2015 2016 2017 2018
Fitosanitarios y fertilizantes 327.921
393.387
376.840
860.064
828.470
Estimación IVA dejado de Recaudar
52.467
62.942
60.294
163.412
157.409
Fuente: elaboración propia
Por lo tanto, se estima que el gasto tributario de la exclusión del IVA de los
plaguicidas y fertilizantes utilizados en la producción primaria de la palma de aceite
africana tiene una participación del 5% dentro del cálculo de gasto tributario en los
excluido de IVA para el año 2018 y del 0,24% en relación a los gastos tributarios en IVA
en general por este mismo año, lo cual equivale aproximadamente a 155 mm.
4. Propuesta desde el gasto fiscal (tax expenditure) para la mitigación de los efectos ambientales de los plaguicidas en la industria palmera colombiana.
42
A partir de este estudio, en donde se evidencia que Colombia no cuenta con
políticas impositivas para la mitigación del uso de los plaguicidas, sino que al contrario
lo incentiva, se propone dar un re-direccionamiento a la política de gasto fiscal, en
donde en primera instancia, se entre a gravar a la tarifa general del impuesto al valor
agregado IVA, todos los productos referentes al código de actividad económica 2021,
en relación los plaguicidas y productos similares, tan solo dejando la exclusión a
aquellos que sean insecticidas biológicos o bioinsecticidas y cultivos artificiales de
microorganismos para el mejoramiento de cultivos agrícolas.
Adicional, como aprendizaje de los resultados obtenidos en los países de la
OCDE analizados en este trabajo (Dinamarca, Suecia, Noruega y Francia), en donde
generar un impuesto implica al aumento del consumo de aquellos fertilizantes con
menores grados de toxicidad, es necesario entrar a plantear incentivos que conlleven al
desarrollo de alternativas biológicas que efectivamente generen una mitigación
significativa en las afectaciones al medio ambiente al momento del control de plagas.
Para esto, se propone generar beneficio fiscal en el impuesto de renta, deduciendo del
impuesto a cargo las inversiones efectuadas en proyectos amigablemente sostenibles
para los procesos fitosanitarios; dado a que un incentivo coadyuva con mayor
efectividad que un castigo impositivo.
Para la generación de este incentivo, es importante ampliar los alcances del
artículo 255 del Estatuto Tributario, en donde no solo se limite el “derecho a descontar
el 25% de las inversiones que hayan realizado en el respectivo año gravable (…)” en
proyectos desarrollados para la protección y cuidado del medio ambiente, sino que, se
permita, basados en una tabla progresiva, que puede ir desde el 25% hasta el 100%
de lo invertido en proyectos para el remplazo del uso de los plaguicidas, dado a los
grados de beneficios medibles del proyecto desarrollado en control ambiental en la
fuente y el remplazo parcial o total del uso de los plaguicidas. Es de tener claro también
que es importante delimitar la inversión realizada a no ser mayor al impuesto a cargo.
En línea con lo anteriormente planteado, por un lado, se estaría desestimulando
el consumo de los plaguicidas por su mayor valor al estar gravados con IVA y, por otro
lado, vía incentivo en renta, se estaría estimulando la inversión de proyectos que
43
remplacen el uso de los plaguicidas por procesos con afectaciones ambientales
muchos más bajas, lo que trae de la mano, reducción en el gasto público en relación a
la salud medioambiental y en protección al medio ambiente. Adicional, es de
contemplar que el estado ha estado asumiendo los costos ambientales que la industria
privada ha venido generando.
También hay que tener en cuenta estudios como el presentado por Sanchez C.
(2017), en donde concluye que los impuestos ambientales en Colombia, tiene más
fines de “intension de recaudo que a fines extrafiscales de proteción medioambiental”
(pág. 111), dado a que los gravamenes de impuestos ambientales como carbono,
bolsas, impuestos a los combustibles y parafiscales, no estan diseñados para
direccionar a un impuesto de cero recaudo, objetivo que trae consigo los impuesto
ambientales, junto con el de cambiar un comportamiento que coadyuven a la
mitigacion del impacto al medio ambiente.
Conclusiones y Recomendaciones
Se concluye que la producción de palma de aceite africana trae consigo en su
proceso productivo primario, afectaciones ambientales a consecuencia del uso de
plaguicidas y fertilizantes, y dado a la significativa participación de este monocultivo en
el economía colombiana, entra a ser relevante los efectos ambientales generados, que
dentro de la política fiscal no se contempla específicamente para el sector de los
plaguicidas medidas que contribuyan a su mitigación, sino por el contrario, incentivan
el uso de estos mediante la exclusión en el IVA, lo que genera una gran discusión, ya
que a partir del análisis del objetivo del gasto fiscal, que posiblemente con esta
exclusión se busca es incentivar el agro, pero no se contempla la protección al medio
ambiente; esto dado a que si “se otorga una exclusión en la mitad de la cadena de
producción generando la ilusión que el sistema renuncia a gravar el valor agregado de
la actividad excluida es para promover el consumo de esa clase de bienes o servicios”
(Minhacienda, 2019, pág. 513).
Ahora bien, frente a la experiencia de Suecia, Noruega, Dinamarca y Francia, en
relación a la baja reducción de las afectaciones ambientales a pesar de la imposición a
los plaguicidas como medio para desincentivar el consumo de estos, que por el
44
contrario, los resultados obtenidos son el aumento del consumo de los plaguicidas
menos tóxicos, sin obtener grandes reducciones porcentuales en las afectaciones
ambientales, y sumado a que con esta imposición aumenta el costo de producción lo
que afecta al consumidor final, por tanto, se puede concluir que gravar los plaguicidas
no conlleva a la disminución efectiva de su uso, por lo que es importante entrar a
contemplar el gasto fiscal (tax expenditure) como una medida que coadyuva a la
mitigación de estos efectos ambientales, no desde la exclusión en el IVA de los
plaguicidas, sino desde un incentivo que genere mayor efectividad que una imposición,
por lo que, es relevante entrar a analizar la importancia de retirar del grupo de los
excluidos de IVA a los plaguicidas, dejar tan solo los que son biológicos y por el
contrario generar beneficios fiscales en el impuesto de renta a proyectos que ayuden
conjuntamente a desarrollar procesos fitosanitarios de menor afectación ambiental.
Dado que, al generar medidas de prohibiciones, sancionatorias o impositivas,
traen consigo un sin número de dificultades como: retiros de inversionistas de capital,
desempleo, afectaciones a economías locales y nacionales, menor recaudo impositivo,
conflicto de intereses, y para el caso de estudio, un mayor impuesto trae consigo un
mayor consumo de plaguicidas de menor toxicidad. Empero, dejar pasar sin ninguna
acción, también conlleva continuar con las afectaciones que estos generan al medio
ambiente y a una sociedad, que a futuro traerá consigo daños irreparables que ya sería
tarde para tomar medidas.
De hecho, la generación de un beneficio fiscal por inversión y desarrollo en
proyectos que conllevan a suplir la utilización de los plaguicidas por unos
ecológicamente aceptables o por otros proyectos que mitiguen los GEI demostrando
efectos positivos en el medio ambiente, conlleva no solo a contemplare estas medidas
la agroindustria de palma africana, si no en sí, toda la agroindustria que los utiliza, lo
que reduciría efectivamente el ingreso impositivo, pero a la vez, se logra reducción en
los efectos ambientales, aumentando la protección de estos y además, mitigando
riesgos en la salud humana, que a su vez, impacta positivamente el rubro del gasto
público destinado para afectaciones generadas por los plaguicidas en la salud.
45
Teniendo en cuenta que al mitigar los costos de las externalidades negativas,
entendiéndose estas como aquellas acciones de carácter privado que afectan
negativamente el bienestar de la salud de la sociedad (Exposición de Motivos..., 2016),
logra, aparte de mejoras en la calidad de vida, efectos positivos, reflejándose
financieramente hablando, en el sistema de salud, y de la mano, se contribuye a los
compromisos adquiridos en los diferentes protocolos en relación a la protección y
sostenibilidad ambiental.
Dado a lo anterior, se recomienda dar continuidad a esta investigación, en
relación a analizar los ingresos tributarios dejados de percibir como estado vía gasto
fiscal por estos beneficios y su impacto al medio ambiente versus las inversiones del
gasto público en salud medioambiental y en protección a este. Es de acotar que “el
gasto en protección ambiental (GPA) es el gasto efectuado por distintas unidades
económicas, incluido el gobierno general, para financiar actividades cuyo propósito
fundamental es la prevención, el control, la reducción y la eliminación de la
contaminación, así como la promoción, el fomento y el cuidado del medio ambiente”
(CEPAL, 2015, pág. 18). Lo que se ve reflejado específicamente en ordenación de
desechos, aguas residuales, reducción de contaminación, protección a la biodiversidad
biológica y del paisaje, inversiones y desarrollo relacionado con la protección al medio
ambiente (CEPAL, 2015, pág. 25).
46
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