EL IMPACTO INSTITUCIONAL DE LAS

EXACCIONES PARAFISCALES

Caracas, 10 de noviembre de 2006

I. La idea de sistema tributario

* Unidad en la diversidad* Vínculo lógico entre los tributos (G. Schmolders)* Conciencia de fines fiscales y extrafiscales

EL IMPACTO INSTITUCIONAL DE LAS EXACCIONES PARAFISCALES

II. Principios de la imposición (F. Neumark)

a. Principios

- La legalidad (representación, certeza jurídica, no discrecionalidad) - La justicia (generalidad, igualdad, capacidad de pago, redistribución de cargas y de riquezas)- La eficacia de la asignación de recursos - La estabilidad y desarrollo económico- La eficacia operativa o técnica (la congruencia, la transparencia, la factibilidad, la continuidad normativa, la comodidad de pago)

(continuación)

b. Exigencias derivadas

-Evitar las exclusiones del tributo por razones extrañas a la capacidad económica

- Vigilar el grado de desigualdad fiscal - Adoptar índices de capacidad reales: Progresividad - Evitar elementos de regresividad y perjuicio de

sectores concretos - Adoptar las figuras impositivas básicas y más generales - Derogar medidas que frenan el crecimiento - Limitar discrecionalidad - Evitar contradicciones entre los tributos - Reducir reglamentaciones especiales - Facilitar cumplimiento de obligaciones tributarias

III. Concepto de exacciones parafiscales

* Manifestación inorgánica del Estado Intervencionista

* Anormalidad, parafiscalidad, paraestatalidad, paradministratividad, hacienda paralela

* Comprensión negativa: Poder de imperio, pero…- No ingreso al Fisco - No forman parte del presupuesto unitario del Estado - No corresponden con las características típicas de impuestos o tasas- No necesariamente son de fuente legal- No administradas por los órganos de la hacienda central- No son cargas de la colectividad general, sino de sectores.- No se aplican a la generalidad de las necesidades públicas, sino de ciertos sectores

(continuación)

Concepto de exacciones parafiscales

* Naturaleza: Tributos (contribuciones especiales); prestaciones patrimoniales obligatorias de carácter público; impuestos o tasas

* Decisión del Consejo de Estado Francés de 11 de marzo de 1954:“…como tasas parafiscales las exacciones obligatorias que reciben afectación determinada, instituidas por vía de autoridad, generalmente con una finalidad de orden económico, profesional o social, y escapando total o parcialmente a las normas de la legislación presupuestaria y fiscal en lo relativo a las condiciones de creación del ingreso fiscal, determinación y tipo, del procedimiento de recaudación o de comprobación de su empleo”

* Conversiones, eliminaciones, ordenaciones

IV. Naturaleza tributaria de las exacciones parafiscales

* Noción amplia de tributo:

“Prestación real o detracción de riqueza, desprovista de carácter sancionatorio, establecida por el poder de imperio del Estado a cargo de los ciudadanos, con el objeto de satisfacer fines públicos.”

* Definiciones de autores como Sainz de Bujanda, Valdez Costa, Giuliani Fonrouge, Casás y Ataliva, prescinden del ingreso al erario como elemento esencial del tributo

* Definición de la Sala Político-Administrativa, en sentencia de 27 de julio de 2006: - Son contribuciones especiales (tributos)

- “Son exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, y tienen como características primordiales que: a) no se incluye su producto en los presupuestos estatales; b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado;c) no ingresan a la tesorerías estatales, sino directamente a los entes recaudadores y administradores de los fondos”

* La Constitución Colombiana de 1991 las califica como contribuciones parafiscales por oposición a las contribuciones fiscales y les da carácter excepcional

* El modelo de la “parafiscalidad cafetera” en Colombia y opinión de Mauricio Plazas Vega.

(continuación)

Naturaleza tributaria de las exacciones parafiscales

V. Extrafiscalidad y Parafiscalidad

* Extrafiscalidad: “conjunto de tributos cuyo fin primordial no es recaudar, sino cumplir otros objetivos constitucionalmente previstos”

* Fines no fiscales: Persecución del vicio, moralidad pública, salud de las personas, uso racional del territorio, estímulo o desestímulo de ciertas actividades económicas, distribución de riqueza etc.

* Coexistencia de fines fiscales y no fiscales, siempre que estos últimos se mantengan dentro de límites. Preferencia por la multifuncionalidad de los recursos públicos

(continuación)

V. Extrafiscalidad y Parafiscalidad

* La extrafiscalidad no es esencial a las exacciones parafiscales, pero si lo es la parafiscalidad

* La parafiscalidad conduce necesariamente al carácter excepcional de las exacciones parafiscales, frente a los principios de legalidad presupuestaria y de unidad de caja

* Las parafiscalidad atenta contra el monto del situado constitucional de Estados y Municipios (artículo 167.4 de la CRBV)

* Parafiscalidad y parapresupuestalidad

VI. Elenco de exacciones parafiscales

1. Exacciones parafiscales del sector telecomunicaciones y afines2. Contribuciones parafiscales que tienen por objeto la nómina de las

empresas (Parafiscalidad Social)3. Aporte de las personas jurídicas fabricantes o importadores de

bebidas alcohólicas, tabaco y sus mezclas4. Aporte y obligaciones de inversión establecidos en la Ley Orgánica

de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI)5. Fondo Social y Oferta Social en licitaciones frente a PDVSA6. Aporte de PDVSA al Fondo para Desarrollo Económico y Social

(FONDESPA) 7. Transferencia del BCV al Ejecutivo Nacional, a nombre de

FONDEN S.A. de porción de las divisas petroleras8. Aportes al Fondo de Desarrollo de Espacios Acuáticos9. Aporte de la Ley Aeronáutica Civil 10. Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector

Agrícola 11. Tributo de Conservación de Cuencas Hidrográficas

VI. Elenco de exacciones parafiscales 1. Exacciones parafiscales del sector

telecomunicaciones y afines* LOTEL

- Contribución especial para la Comisión Nacional de Telecomunicaciones - Aporte al Fondo de Servicio Universal - Aporte al Fondo de Investigación y Desarrollo de las Telecomunicaciones

* Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión- Contribución parafiscal al Fondo de Responsabilidad Social

* Ley de Cinematografía Nacional“Contribuciones especiales” que deberán pagar:- Exhibición de obras cinematográficas en salas de cine con fines comerciales, por venta boletos. Exención para salas alternativas o independientes con fines artísticos y culturales - Servicios de televisión de señal abierta con fines comerciales, por venta de espacios para publicidad

- Servicios de televisión por suscripción con fines comerciales, por su facturación comercial

- La distribución de obras cinematográficas con fines comerciales, por venta de boletos. Con exención de pequeños distribuidores.

- Alquiler o venta de videogramas, discos de video digital y cualquier otro sistema de duplicación, por su facturación mensual.

- Servicios lucrativos para la producción y realización de obras cinematográficas en Venezuela, por sus ingresos brutos.

- Todas estas contribuciones están destinadas al Fondo de Promoción y Financiamiento del Cine (FONPROCINE) administrado por el Centro Nacional Autónomo de Cinematografía

(continuación)

Elenco de exacciones parafiscales (telecomunicaciones y afines)

Elenco de exacciones parafiscales

2. Contribuciones parafiscales que tienen por objeto la nómina de las empresas (Parafiscalidad Social)

* Cotización al Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el trabajo, establecida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT)

* Cotización al Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, establecida en la ley de ese régimen (LRPVH)

* Cotización del Régimen Prestacional de Empleo, establecida en la ley de ese régimen (LRPE)

(continuación)

Contribuciones parafiscales que tienen por objeto la nómina de las

empresas (Parafiscalidad Social)

* Cotización al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, transitoriamente en vigencia (IVSS)

* Los aportes patronales y laborales al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)

* Aporte de responsabilidad social establecido en la Ley Orgánica Contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (LOCTICSEP), a las empresas con 50 trabajadores o más, destinado a la Oficina Nacional Antidrogas

3. Aporte de las personas jurídicas fabricantes o importadores de bebidas alcohólicas, tabaco y sus mezclas, en función de responsabilidad social, y en atención a los daños colectivos potenciales que produce el consumo de esas sustancias, para financiar fondo parafiscal administrado por la oficina Nacional Antidrogas, establecido en la LOCTICSEP

4. Aporte y obligaciones de inversión establecidos en la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI), a “grandes empresas” de hidrocarburos, Mineras, electricidad, inversión extranjera y de otros sectores; así como también el aporte por la comercialización de propiedad intelectual obtenida con financiamiento público. El destino de estos recursos puede ser (alternativamente) los fondos del Ministerio de Ciencia y Tecnología, instituciones públicas y privadas inscritas, y las inversiones en las propias empresas, en ciencia, tecnología e innovación

5. Fondo Social y Oferta Social en licitaciones frente a PDVSA

- Aporte al Fondo Social de las empresas registradas en el REPS que obtengan la buena pro- Administración mediante fideicomiso bancario, bajo directrices de la CVP. Parapresupuestabilidad- Atención directa de necesidades de la comunidad

6. Aporte de PDVSA al Fondo para Desarrollo Económico y Social (FONDESPA)

- Carácter parapresupuestal- Fuente legal: Reforma de la Ley del BCV. Art. 5 Ley de Hidrocarburos- Incrementa el gasto social de PDVSA- Administración del Banco de Desarrollo Social (BANDES)

7. Transferencia del BCV al Ejecutivo Nacional, a nombre de FONDEN S.A. de porción de las divisas petroleras

- Fuente Legal: reforma de la Ley del Banco Central. Ley de Hidrocarburos- Proyectos de inversión real productiva, educación, salud, deuda pública externa y situaciones especiales- Carácter parapresupuestal

8. Aportes al Fondo de Desarrollo de Espacios Acuáticos

- Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares - Aportes de buques Nacionales y extranjeras en tránsito internacional (sobre arqueo bruto) - Porción de los derechos del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos- Aportes de los puertos

9. Aporte de la Ley Aeronáutica Civil

10. Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola

11. Tributo de Conservación de Cuencas Hidrográficas

- Decreto Nº 2331 del 4 de septiembre de 1992

VII. Consecuencias de la proliferación de exacciones parafiscales

1. Pérdida de eficacia del principio de legalidad tributaria. Elusión del COT. Ocultamiento de Tributos

2. Vulneración de la legalidad presupuestaria. Manejo extrapresupuestario de recursos públicos. Anulación de controles financieros

3. Deterioro creciente del principio de unidad de caja y de la prohibición de asignación anticipada de recursos públicos

4. Ineficacia en la asignación de recursos. Pérdida de eficiencia económica

5. Desbalance entre los fines públicos. Vulneración de la facultad de la Asamblea Nacional para la ordenación del gasto público

(continuación)

Consecuencias de la proliferación de exacciones parafiscales

6. Atomización de los ingresos públicos. Perdida de multifuncionalidad

7. Incongruencia entre los tributos

8. Traspaso de las funciones del Estado a sectores de la sociedad.

9. Disminución de eficiencia recaudatoria con la multiplicación de procedimientos y de aparatos administrativos

10. Disminución de eficiencia de los impuestos generales: ISLR/IVA/ISAE

11. Desequilibrio económico y aumento de tendencias regresivas

12. Carácter positivo de las contribuciones de seguridad social y de los tributos compensatorios de daños sociales y ambientales

VIII. Conclusiones

El abuso de la figura de las exacciones parafiscales conduce al menoscabo de la legalidad tributaria y presupuestaria; incrementa el deterioro de la unidad de caja del sector público; aumenta el desbalance entre los fines públicos; disminuye el control financiero; genera incongruencias entre los tributos y atenta contra la unidad del sistema financiero del Estado. Sin embargo, se debe reconocer que la figura tributaria de las contribuciones parafiscales, dentro de una concepción racional, es un instrumento financiero adecuado para el sistema de seguridad social y para la estricta compensación de los daños sociales y ambientales producidos por ciertas actividades económicas, siempre que se respete el principio de capacidad económica y el fin de los gravámenes, se proteja la economía nacional y se logre el bienestar de la población

IX. Recomendaciones

Se recomienda dar carácter excepcional a la figura tributaria de las contribuciones parafiscales, siempre que se ajusten al principio de legalidad y no excluyan el control financiero, y que sean eliminadas o reformadas aquellas exacciones parafiscales y parapresupuestales que vulneran el régimen tributario y financiero del Estado

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