El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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El siguiente material se reproduce con fines estrictamente académicos y es para uso exclusivo de los estudiantes de CONTABILIDAD PÚBLICA del programa de CONTADURÍA PÚBLICA de la Facultad de Ciencias de la Administración, de la Universidad del Valle, bajo la responsabilidad del docente FLOR DE MARIA AYALA de acuerdo con el Artículo 32 de la Ley 23 de 1982. ARTÍCULO 32: “Es permitido utilizar obras literarias o artísticas o parte de ellas, a título de ilustración en obras destinadas a la enseñanza, por medio de publicaciones, emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los límites justificados por el fin propuesto o comunicar con propósito de enseñanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos, universitarios y de formación personal sin fines de lucro, con la obligación de mencionar el nombre del autor y el título de las así utilizadas”. DIGITALIZADO EL 11 DE ABRIL DE 2016 CON FINES ACADÉMICOS
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El siguiente material se reproduce con fines estrictamente académicos y es
para uso exclusivo de los estudiantes de CONTABILIDAD PÚBLICA del programa
de CONTADURÍA PÚBLICA de la Facultad de Ciencias de la Administración, de la
Universidad del Valle, bajo la responsabilidad del docente FLOR DE MARIA
AYALA de acuerdo con el Artículo 32 de la Ley 23 de 1982.
ARTÍCULO 32:
“Es permitido utilizar obras literarias o artísticas o parte de ellas, a título de
ilustración en obras destinadas a la enseñanza, por medio de publicaciones,
emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los
límites justificados por el fin propuesto o comunicar con propósito de
enseñanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos,
universitarios y de formación personal sin fines de lucro, con la obligación de
mencionar el nombre del autor y el título de las así utilizadas”.
DIGITALIZADO EL 11 DE ABRIL DE 2016 CON FINES ACADÉMICOS
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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EDGAR GONZALEZ SALAS
L
LABERINTO INSTITUCIONAL
COLOMBIANO
974
994
FUNDAMENTOS E ADMINISTRACION PUBLICA
UNIVERSIDAD NACIONAL E COLOMBIA
FACULTAD E DERECHO CIENCIAS POLlTICAS SOCIALES
ESCUELA SUPERIOR E ADMINISTRACION PUBLICA ~ S -
FESCOL
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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©
EL
LABERINTO INSTITUCIONAL
COLOMBIANO 1974 - 1994
FUNDAMENTOS
E
ADMINISTRACION PUBLICA
EDGAR GONZALEZ SALAS
Primera Edición 1997
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Derecho Ciencias Políticas Sociales
Escuela Superior de Administración Pública -ESAP
Fescol
ISBN:
958-628-130-2
Obra en portada
AD PARNASUM
Paul Klee
Oleo sobre tela 1932
Diseño de Carátula
Alberto
Rincón Cárdenas
Profesor
Facultad de Artes
Universidad Nacional de Colombia
Diagramación
Marlén Porras Alonso
Impreso por
Imprenta Universidad Nacional
Santafé de Bogotá D.C. Colombia
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lIsesconceptu les
n
esta
parte del texto s
presentan
los
dos
primeros
capítulos. El
inicial
no
pretende discutir
el
estado del arte
de la teoría de
Administra
-
ción
Pública. Expone
por
el contrario el punto de vista teórico y
metodológico del
autor
que orienta
su
mirada sobre
los
distintos pasajes
de
cerca de
2
años de
historia
de la
Administración
Pública colombiana.
l segundo
capítulo
s una ilustración
global
de la
forma
como
estos
conceptos
pueden
aplicarse a la realidad colombiana.
Las bases
metodológicas
y
teóricas
de la
exposición
pretenden
llamar la atención sobre la necesidad de fundamentar la disciplina
académica
del Administrador
Público
imprimirle
a ésta
su
especificidad
de
reflexión.
Una
nota sobre la disciplina académica del administrador.
La gerencia pública privada social
Las nuevas
lógicas
institucionales
parecen cuestionar
la distinción
tradicional
entre
la gerencia
pública
y la gerencia
privada. El
esfuerzo
por
asimilar
el
funcionamiento
de la
Administración
Pública a la
privada
es la premisa de este replanteamiento. Igualmente los sectores sociales
enfatizan en una
nueva experticia
cual
s
la
formación
de una disciplina
de
gerencia social. Estas notas
introductorias s
refieren
consecuente-
mente a
estos
aspectos.
La gerencia pública
privada
y social
comparten
un
tronco
discipli-
nar
común cual es
el de la administración. Las tres tienen
preocupacio-
nes similares relativas a las organizaciones ya su
gestión.
s solamente
en
la
medida
en
que
estas indagan
sobre
un
área de la
administración
que cobran especificidad y
constituyen
hasta cierto punto esferas
especiales de
reflexión indagación
disciplinarias.
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La gerencia
pública es el ámbito
en el que
se
ejerce el
oficio
de
Administrador
Público.
No
obstante,
puede
asumirse en el
estado
germinal
actual,
como
sinónima de
Administración
Pública, una discipli-
na que
no solamente
un oficio) que ha revestido creciente
importancia
en la
literatura
y en la investigación académica en otras latitudes.
n
torno suyo se
han establecido facultades universitarias que se dedican
su
examen, y se han fundado escuelas del
pensamiento
y de
investigación.
Durante
los
últimos
años la dinámica
del pensamiento
en
este campo ha
sido
ardua, y ha corrido paralela los drásticos cambios
acaecidos en el
concierto
de la reforma al Estado, y por ende los
sistemas de organización y de
gestión
públicos.
Precisamente las reformas al Estado han planteado un verdadero
reto esta disciplina, que debe
ser
capaz de
explicar
las causas y las
leyes que rigen
el
desarrollo institucional, partir de los énfasis de la
intervención
del
Estado, de la dinámica de las políticas públicas, y en
especial partir de las principales transformaciones económicas y
políticas de la sociedad, que conllevan un replanteamiento de l s
rel ciones entre l esfer de lo tradicionalmente público el mercado y
l sociedad como un
todo.
Pero el tema de la gerencia
pública no es solamente
de interés
académico
o
del
campo
de la investigación. Vista desde la racionalidad
de la
praxis del
Estado, la gerencia pública es un problema de
l
cotidianeidad que exige soluciones concretas, en
tanto
oficio.
n
un
sentido más
riguroso, la
Administración
Pública
constituye
una disciplina que
se
ocupa
del
estudio de los fenómenos de organiza-
ción y gestión. Ellos deben examinarse desde la perspectiva del carácter
de la intervención
pública
y
del
diseño de las políticas estatales, toda
vez, que
tanto
las organizaciones
como sus
sistemas de
gestión
expre-
san
o
materializan un determinado
modelo
de Estado.
El Estado por
su
parte
constituye
un fenómeno político. Sus
instituciones están permeadas por
los procesos
políticos.
s
ilusorio
separar la
política
de la administración. Esta
última no puede
entenderse
sin
comprender el carácter
de aquella.
Pero el Estado también
es
por excelencia una relación
social
que
expresa los
conflictos
y tensiones de la sociedad, toda vez que
mate
-
rializa un determinado tipo de ejercicio de la dominación y de legitimación
de los interesees sociales gobernantes. Por tal
motivo sus políticas
son
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una forma
de articular
el relacionamiento entre los
distintos
actores
sociales y
por
esta vía de
delimitar sus
relaciones entre sí y la sociedad
Que
se coloca
del otro
lado en buena medida
porque
aunque
el
Estado
s
parte de esta sociedad su carácter de institución suprema le
define
un
rol diferenciado
de
las restantes
instituciones
sociales y genera la
apariencia de que es algo distinto a la sociedad. Esta forma ilusoria surge
de
la
realidad misma
que hace del
Estado algo diferenciado de todos
aunque
se predique de
él
su pertenencia
a
todos.
Las
políticas públicas
que
emergen formalmente
del seno
del
Estado definen determinadas prioridades de intervención y unos modos
de ejercerlas. Procesan políticamente determinadas demandas sociales
las satisfacen total o parcialmente bajo una concepción
particular
Que
es
resultante
de
una compleja
interacción de
factores.
l tipo de instituciones y la manera
como
ellas se articulan es parte
de las formas de intervención del Estado y de su acomodamiento
a
la
satisfacción de las demandas sociales bajo la óptica particular del
ejercicio
del poder político
según
el modelo
de sociedad de economía
y de
política que se expresa con ocasión de la capacidad
mayor o
menor
de gobierno que poseen los
grupos
dominantes o gobernantes repre
sentados en
el
Estado.
Se
contruye así
un modelo
macro
-organizacional. Una red de
instituciones. Principalmente aquellas llamadas implementar las políti
cas públicas que son las que estudia tradicionalmente la Administración
Pública. La organización pública es un sistema de organizaciones. No es
una
organización aislada. Precisamente en esto consiste
su
riqueza
analítica. Deben desentrañarse los criterios que conducen un determi
nado modelo macro-organizacional y las leyes que regulan su transfor
mación.
Algunos
autores denominan este fenómeno
como el
de la
extensión
Este fenómeno macro-organizacional implica
unos siste
mas de gestión macro.
No es
posible enmarcar el oficio
de la gerencia
pública al
margen
de
los determinantes
macro
-organizacionales. El
movimiento del
conjun
to
explica
mejor
los condicionantes de las organizaciones individualmen
te
consideradas y de
su gestión
. No
hay
una
tal
separación entre la
administración
micro
de las organizaciones y la
macro
pero
es posible
diseccionar analíticamente
el estudio
en estos dos campos solamente
para
efectos metodológicos
pero no para efectos
comprensivos e
integrales.
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A un nivel
mucho más
específico la
Administración
Pública
s
ocupa de comprender los fenómenos de la gestión micro y macro-orga
nizacional. La comprensión de estos fenómenos tiene
mucho que
ver
con
la racionalidad política y la interacción que ella tiene
con
las
exigencias de la gonbernalidad la administración
como
tecnología y las
exigencias tecno-burocráticas.
s
necesario entonces
definir claramente
el tipo de racionalidades que confluyen en forma compleja en el
gobierno
de las administraciones públicas.
Finalmente la tecnología
administrativa
juega un papel en el
curso
de la Administración Pública.
n
un sentido
muy
limitado gerencia
pública es igual a tecnología administrativa No
obtante dicha tecnología
tiene un
carácter más
universal y puede hacerse extensiva
al uso o
apropiación de
muchos tipos
de
organizaciones.
Aquí
juega
un
papel
en la medida en que sea compatible con las racionalidades gobernantes
de la
gestión
y organización pública.
Por
otra parte
la gerencia privada ha tenido un importante desa
rrollo más prolífico que lo alcanzado hasta ahora por a gerencia
pública.
n
efecto la tradición en la literatura ha
sido más
dinámica y
más
difundida que los estudios de Administración Pública. Se han constituido
verdaderas escuelas
del
pensamiento
aunque
las
más
de ellas
s
han
orientado
a
formular propositivamente
el deber ser de la gerencia
n
este campo el oficio de gerencia ha
estado
más confundido con la
disciplina. Cómo administrar ha sido la principal pregunta
que ha
dominado
el campo
del
pensamiento
en este caso particular. Los
estudios en la
perspectiva
de
formular
análisis empíricos
o
de
pregun
tarse acerca de los
procesos
reales de la gerencia privada parecen
mucho
más
limitados
que los de
cualquier otra
disciplina reciente. Los
gerentes privados s sienten
más
realizados
por
el arsenal
propositivo
que domina
este
campo del
conocimiento. Las
modas
en esta área
del
pensamiento llegan por oleadas
periódicas
invaden
hasta
los puntos
de venta más populares y menos
pensados
para la difusión de las obras.
La gerencia
privada
puede examinarse en
distintas
perspectivas. El
fenómeno de la extensión
no
está con frecuencia presente en estas
organizaciones aunque algunas
muy
poderosas puedan tenerlo. No
obstante su grado de organicidad es muy distinto al de las instituciones
públicas toda vez que en estas últimas la dependencia de la extensión
emerge de
sus
condiciones básicas de funcionamiento. El funcionamien
to
de estas organizaciones en otros términos
no s
entiende
por
fuera
del
marco de
sus
relaciones recíprocas.
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n la gerencia privada la política es
parte
de su entorno general
pero no es un elemento
central
para la comprensión de
sus
fenómenos
de organización gestión. A la gerencia privada no le incide con la misma
fuerza la malla jurídica que envuelve a la
Administración
Pública.
La gerencia privada está delimitada por sus fenómenos de organi-
zación y gestión. Pero estos están más
en
función de las condiciones
del mercado y sus determinantes que en función del Estado y sus
condicionantes. La gerencia privada se gobierna
por
una racionalidad
económica predominante mientras que la gerencia pública lo hace
por
una racionalidad política.
n
la gerencia privada ha predominado el énfasis en la búsqueda
de
la
eficiencia en función
del incremento
de la rentabilidad.
n
esa
dirección las distintas teorías enfatizan
en
la productividad
aunque
lo
hacen desde perspectivas distintas. Son
conocidos
los énfasis
produc
-
tivistas que s le atribuyen a las teorías de Taylor o Fayol. Pero aunque
s reconocen los méritos de la denominada escuela de relaciones
humanas por su énfasis en el individuo también es cierto que ellas son
formas alternativas de búsqueda de la productividad y
el
buen desem-
peño de la empresa. Los estilos de dirección la importancia del liderazgo
carismático la conducta gerencial según la caracterización de la natu-
raleza
humana o el
modelo
de
motivación
higiene ahondan en fines
comúnes a la racionalidad económica privada.
n
el arsenal de recetas
administrativas de corte privado es imposible encontrar un discurso que
haga
caso omiso de la racionalidad empresarial.
No obstante la gerencia privada puede ser emnriquecida en una
perspectiva analítica bajo la forma de disciplina. El estudio de los
fenómenos administrativos de organización y gestión a partir de las
condiciones en que
s
desenvuelve la acumulación
del
capital abre un
camino de interpretación de análisis y de esfuerzos por la formulación
de verdaderas teorías explicativas. La perspectiva histórica en el estudio
de estos fenómenos puede aportar un material empírico muy importante
para la construcción de una verdadera disciplina.
n cuanto
a la gerencia social su grado de difusión y popularidad
es más
modesta
que la de las dos disciplinas anteriores. Solamente en
época
reciente ha tomado
difusión
la necesidad de
formar
una disciplina
en
esta dirección.
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Los
últimos
planes de desarrollo en Colomnia en materia
soci l
han
enfatizado en las dificultades que emanan de las instituciones de
su
organización y sus sistemas de gestión. Han
puesto
a depender el
éxito
de tales
polític s preci mente
de la transformación del sistema gerencial.
La gerencia
soci l
debe considerar la administración integr l de las
políticas y
por supuesto
tiene que
ver
con
su
diseño con
su
consistencia
a un
nivel
general. n los
últimos planes de gobierno han emergido
dificultades para alcanzar
un
buen desempeño de
la
política social
los
limitan tes
más
destacados han tenido que ver con las instituciones sus
modos
de operación con
el
diseño de
polític s públic s
sociales:
• Los
soportes
institucionales p r
el éxito
de las
polític s
y los
planes
no
guardan coherencia con los mismos.
• Los sistemas de evaluación de los planes y programas que
contribuirían a
su
c b l ejecución son norm lmente lentos
o s
hacen en una
perspectiv
apologética. No
h y
evaluación funcional.
• No
s
ha avanzado lo
suficiente
en la búsqueda de
nuevos
actores
y
compromisos por efecto del
desplazamiento de los centros de
decisión p r la formulación y ejecución de los principales
proyectos
de polític social
propósito
de la descentralización y la prioriza-
ción
del g sto
de esta naturaleza en cabeza de las entidades
territoriales.
•
s
necesario
pens r
en estudios que conceptualicen
el
alcance y la
naturaleza de la polític
soci l
misma de
su
significado y de sus
contradicciones
o
compatibilidades con
el modelo
de Estado y
socied d que
s
persigue.
•
s
de considerar también que la
construcción
de escenarios hipo-
téticos dentro de los cuales el funcionamiento de la política parece
ideal demuestra cierto estilo tecnocrático que contrasta amplia-
mente
con la complejidad de factores que en la realidad operan en
contra de la eficacia de los objetivos propuestos.
• Los principales supuestos de la política
soci l
traducen la descon-
fianza en un sistema regulado centralizado y
ofertist
de provisión
de bienes y servicios y de vehículo
p r
la resolución de la crisis
social todo lo
cu l
induce un modelo gerenci l de política soci l
nuevo que apenas está
en
proceso de construcción pero que
s el
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supuesto básico del cual se parte para proponer las
políticas
y
prioridades de intervención Estatal.
• Se trata igualmente
y
en lo posible de hacer extensivas las reglas
del
mercado
y
la racionalidad
del mismo todo el funcionamiento
de
la atención
y
de los servicios que en el sector social puedan
brindar la sociedad y
el
Estado. Este
nuevo
enfoque encuentra
natural resistencia en los modelos actuales de gerencia social
existentes en el aparato de las instituciones oficiales que
s
ocupan
de la materia.
• Igual ocurre con la
propuesta
de
selectividad
en las áreas de
intervención pública de
tal
suerte que
el sector privado
irrumpa en
sectores
y
actividades otrora
de
monopolio oficial
.
• Los ejercicios planificadores han sido frágiles dado que aunque
formalmente proponen
horizontes
de corto
y
mediano
plazo estos
son
normalmente
verficables en
el
largo plazo lo
cual
resulta
altamente inestable
y
sujeto a las nuevas formas de interpretación
social emergentes de las variables fuerzas que estructuran
el poder
político en un
momento
determinado.
• La gerencia
del
desarrollo
social
debe
partir
de la identificación de
variables
macro
como
lo
es
la consistencia
entre
el
balance
macroeconómico
y
el balance social.
Otro de los aspectos fundamentales que implicará un
mayor
desa-
rrollo en la concepción diseño e instrumentación de los planes
y
programas de desarrollo social lo constituye sin duda la capacidad
de definir los costos reales implicados en los programas y la
evaluación objetiva de los posibles recursos allegables
a
la política
pública correspondiente. Se trata
aquí
de un problema de progra-
mación
y
de
consistencia de la
política
estatal.
•
s
interesante señalar la ausencia de balances adecuados entre los
propósitos de la política de los planes y programas de un lado; y
las instituciones e instrumentos institucionales del otro que están
llamados a
servir
de soporte e instrumentalización de aquellos.
• Aún es insuficiente el
sistema
de indicadores de desempeño del
gasto social que dé cuenta sobre la eficiencia en el manejo y
gestión de
los
recursos asignados. Estos esfuerzos
s
han
tratado
de
hacer
recientemente.
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• Un esfuerzo por realizar formulaciones realistas en los planes y
programas de desarrollo social debe considerar metodologías de
identificación
muy
precisas de las poblaciones objetivo de su
localización y sobre todo de las formas en que esas poblaciones
pueden incorporarse
como
sujetos activos del proceso de ejecución
y progración de actividades.
n
ello
el
diseño operativo
de
la política
tiene un
papel
muy importante que jugar
máxime
si s exije un
papel activo
de la
población
beneficiaria y si
s
dan por supuestas
unas decisiones de los agentes
económicos
privados para avalar y
garantizar la implementación de la política todo lo cual ha carecido
hasta
la fecha de transparencia y de un discurso realista que
posibilite induzca las conductas deseadas.
• Los
centros
de decisión de los
planes
de desarrollo
social
tenderán
a desplazarse en concordancia con los nuevos mandatos constitu-
cionales y
con
la
política
de descentralización. La gerencia debe
tener un enfoque abierto de la
cual ha
carecido
drásticamente
hasta
nuestros días.
Todo indica que los modelos gerenciales han de transformarse
sustancialmente y que s impensable tener modelos exitosos en esta
materia sin abocar las instituciones sus sistemas de financiación y los
modos
de
gestión
intervención
que tradicionalmente han operado.
La
responsabilidad de los gerentes s tal como la de
lograr
el adecuado
diseño
de
las
políticas
públicas sociales y hacer que ellas integren las
prioridades organizacionales y de
gestión
en un escenario de creciente
descentralización de participación social y de un nuevo
modelo
de
intervención
pública.
La gerencia social está asociada en el caso colombiano a los
fenómenos de gestión y organización pública esto es s desprende
como una rama particular de la administraciól1 Estatal. No obstante
colinda también con los campos de la gerencia privada en una compleja
simbiósis cuyos límites son a veces difíciles de establecer.
¿De dónde
surge
la
complejidad
de
estos
fenómenos?
Ante todo del carácter de los servicios sociales
puede
afirmarse
poseen una configuración mixta. Son servicios que tienen una prestación
pública y privada a la vez. Esta dicotomía tradicionalmente
s
asocia
con
los rasgos de marginalidad que revisten los servicios estatales por
oposición
al
carácterprivilegiado que por término medio pueden ofrecer
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los servicios privados. n el pasado ha sido del sentido común afirmar
que cuando los
bienes los
proveen
los particulares quienes pueden
acceder a los mismos son los
grupos
sociales de mejor posicionamiento
económico mientras que lo contrario ocurre cuando son suministrados
por el Estado.
Si
bien esta clasificación
no
es completa y encuentra
ejemplos
que pueden llegar
contrariar/a
si
es cierto que
nuevos
hechos han
trastocado
estas categorías de clasificación.
Cada vez se acepta con mayor énfasis el que los servicios sociales
del Estado como otras tantas actividades pueden ser suministrados
por particulares bajo la garantía financiera de aquél o bajo crecientes
formas de socialización del acceso y la financiación de los servicios.
Este enfoque ha contribuido replantear la naturaleza de la gerencia
pública y de la gerencia
social
en particular.
La gerencia social está asociada por el lado del
sector
público
ciertas tendencias de reestructuración que desde
el
punto de vista del
Estado comprende hechos relativos la organización ya la gestión.
Desde
el
punto de vista organizacional y
en concordancia con
el
principio de l extensión atrás comentado hay crecientes procesos
descentralizadores. Al
nterior del
Estado ha cambiado la concepción del
soporte
institucional
con
fundamento
en
el
cual garantizar
la
prestación
de
estos servicios. La gerencia
social
se
confunde
ahora con la gerencia
descentralizada de los servicios. Las regiones las administraciones
seccionales y locales se verán cada vez más
comprometidas
con estas
actividades lo que es más
por efecto
de estas determinaciones
macro-organizacionales deben proceder realizar ajustes
instituciona-
les a su interior.
Por
otra parte
la gerencia
social
es hoy día
más
compleja con las
tendencias de
privatización
de la
oferta pública
que ya
se ha
comentado
aunque estas tendencias revistan ciertos matices diferenciados
por
cada
sector administrativo. Con esto se quiere significar que la dinámica del
sector de la vivienda de los servicios
públicos
domiciliarios de la
educación o de la salud tienen particularidades que explican un distinto
concepto de
privatización
de
oferta
y de retos para los gerentes sociales
que laboran desde el Estado. La privatización de la oferta no suprime las
labores de los administradores sociales oficiales
pero si
replantea sus
roles
o los hace más
complejos. Para ciertos sectores la privatización
de
la
oferta se
realiza en
el
márgen en la medida en que
se
expanden
las coberturas. Para
otros sectores
la privatización puede
ser
más
9
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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drástica. Pero en
todos los
casos la
privatización
de la
oferta no significa
necesariamente privatización del servicio. Al
contrario
puede significar
una creciente socialización del mismo
o
un
reacomodamiento
aún difícil
de descifrar puesto que dependerá de los desarrollos futuros.
Por
lo que respecta a las organizaciones oficiales de
carácter
social
es
también
evidente
que ante
las
nuevas
tendencias
del
desarrollo
institucional
el
modelo gerencial
s modifica
sustancialmente.
La gerencia social tiene que
ver con
por lo
menos
cinco instancias
bien definidas
que
reclaman explicación.
• La financiación de los
servicios
sociales de cuya naturaleza s
derivan determinantes importantes en términos de gestión y orga-
nización.
Por
ejemplo en la
medida
en que
los hospitales
se
financien por un nuevo sistema de reconocimiento de costos por
eventos de atención
efectivamente
realizados conlleva a un replan-
teamiento de su naturaleza administrativa y a modificaciones
importantes
en la gestión presupuestal.
• Este
aspecto
de la financiación
no
resulta entonces
neutro
a
los
fenómenos
gerenciales además de que constituye de por sí un área
de mucha importancia para su aprehensión por parte de estos
gerentes.
•
l
tipo de servicios que decide garantizar o prestar
el
Estado Este
aspecto
tiene
implicaciones
sustanciales sobre la gerencia social.
Como
s
ha
mencionado
es necesario encontrar los nexos
entre
los
énfasis de la intervención
Estatal
y
los
modos de organización
y gestión que le
son
pertinentes. El gerente social deberá
encontrar
el nuevo
sistema
de actores condicionado por los nuevos enfoques
de las políticas públicas.
•
l
sistema de relaciones fiscales
al
interior del Estado
La gerencia
recoge
aspectos
interinstitucionales.
Su ubicación
depende
en
buena medida de la
comprensión
de estas relaciones y
sus
condi-
cionantes. Para el
sector
público no hay fenómenos aislados entre
sí. El rol de un municipio un
distrito
una provincia un departamen-
to y
el
de la nación deben entenderse en forma integral. Los
recursos están instituídos en forma relacional
entre todos los
niveles. La complementariedad de estos recursos condiciona en
buena
medida los
esfuerzos de gestión
los
orienta
incide
en la
ruta
que debe seguir dicha gestión.
5
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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• Las
reformas
institucionales
que
se derivan de los nuevos modos
de intervención de relacionamiento
intergubernamental
y de los
sistemas
de
financiación
autónomos o relacionales. La
gerencia
debe ser flexible abierta
está influida por
condicionantes
y
cam-
bios
emergidos de las variables mencionadas. Por tal
motivo
es
imprescindible comprender
las
exigencias
propuestas las organi-
zaciones a un nivel micro para lograr su acondicionamiento a los
determinan tes
macro
y discutir los desfaces y rigideces que puedan
derivarse de esta situación.
• Las formas
privadas de
gerencia social existentes
y las que están
previstas a
partir
de la
lógica del
desarrollo institucional
del
país.
Por
último
es conveniente reflexionar sobre la relación entre geren-
cia
pública
y
privada
de una
parte
y
gerencia
social.
La gerencia social ha
estado
asociada en su sentido más amplio
la gestión oficial. Desde esta perspectiva
podría afirmarse que
es
una
rama de la
gerencia
pública aunque referida
específicamente
al diseño
y administración de políticas públicas sectorizadas como
por
ejemplo
de
los servicios de salud seguriad social educación vivienda nutrición
y servicios básicos o esenciales
entre
otros. .
No
obstante con los
nuevos enfoques la gerencia social se hace
extensiva
al
desarrollo de programas
inherentes
a las organizaciones
privadas. Esta
tendencia se
refuerza
con los cambios
en la política
pública de
los
sectores sociales atinentes a privatizar la oferta
pública
ya involucrar en sistemas unitarios al sector público y privado indistin-
tamente. Los enfoques gerenciales privados se han tomado como
paradigma inclusive de las propias instituciones públicas. Todo ello debe
por consiguiente
llevar a una
reflexión
más
profunda entre
los vínculos
de la gerencia privada la gerencia social.
n
esta
parte
introductoria del
libro
tanto
los gerentes
públicos
como los sociales pero sobre todo los dedicados a la disciplina de la
Administración Pública podrán encontrar
un
marco de referencia para
explicar los nuevos ámbitos en que sus oficios se
han
ido redefiniendo
y encontrar las causas de tales
transformaciones.
5
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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C PITULO I
DELIMIT CION
EL
C MPO E ESTUDIO
INTRODUCCION
El
propósito
de este
texto
no es
exclusivamente
ilustrar los pilares
fundamentales de la ciencia de la
Administración
Pública
contemporá
-
nea
Aunque
estos
pilares serán
expuestos
a lo largo del
estudio
este
libro debe atender además
otras
finalidades esenciales:
• Explicar las fuerzas que llevan a hacer
de
la
Administración
Pública
una ciencia social particular.
• Presentar
los
grandes períodos y las
mayores
corrientes
doctrinarias
de la
Administración
Pública en
Colombia
y explicar los
cambios
en
las corr ientes y en las orientaciones predominantes a lo largo de los
últimos
veinte
años.
• Narrar en particular los cambios en la
Administración
Pública
de
Colombia y
formular
y explorar
hipótesis
relativas
al porqué de
su
evolución.
En
síntesis
como nuestro objetivo
es un libro
introductorio
debe-
remos recurrir a la vez a la Administración Pública en sí misma considerada
a
la
historia de las ciencias a la historia de Colombia y a otras disciplinas
que
ayudan a dar sentido y alcances a la Administración Pública en general
y
en Colombia en particular. Por esto es un
texto
obligatoriamente
interdisciplinario.
En
la
perspectiva de
esta obra
la
Administración
Pública tiene
el
carácter de ciencia pero ella es necesariamente interdiscipl inaria está
en
gestación
no
es
todavía
universal y sus
conceptos
y relaciones están
cambiando.
5
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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No se adentra en la
discusión
filosófica que gira alrededor de los
alcances del
concepto
de ciencia. Nos basta aceptar una
acepción
pragmática de ciencia: la identificación o búsqueda de ella, de relaciones
entre personas, instituciones y
objetivos,
que combinadas de una
cierta
manera deben
producir
un
determinado
resultado.
En
este
sentido,
la
Administración F >ública es ciencia específica.
El ángulo desde el cual se
ocupa
este
texto
de las relaciones dentro
del aparato
administrativo público pertenece
exclusivamente a una
administración particular, en cuanto que
condicionada
a la lógica de
comportamiento
de un actor singular: el Estado. Presta, naturalmente ,
de la Administración en general en un
sentido
muy abstracto , pero su
cuerpo
de actores, instituciones y
comportamientos
es
único
e irrepe-
tible
: sólo
existe
un Estado.
Debe
esta
disciplina prestar, sí,
de
la Ciencia Política que
también
se ocupa del Estado. De la Economía, en
cuanto
se
ocupa
de los
modelos
de
acumulación
que dan un papel
específico
a la
intervención
estatal y
dan sentido a las políticas económ icas de turno. Del derecho .... de la
Teor
ía
de
las Organizaciones .. ., de la Psicología, de
....
Se trata, en fin ,
de la misma ciencia
administrativa
, pero con una lógica diferente .
Ahora bien, es una ciencia en gest ación, en búsqueda de sus
relaciones propias. La Administración Públ i
ca
es una ciencia nueva;
hasta hace poco se la confundía con la Economía, que ahora ha cobrado
singular vigor
entre
las disciplinas sociales
que
se enseñan e
investigan
en las universidades . La Administración Pública
no
tiene igual vigor ; pero
sí es objeto
de creciente
interés. El Banco Mundial y
otros
organismos
coordinadores de la economía mundial comienzan a darle crédito, los
gobiernos reclaman administradores capaces de entender y poner en
marcha
el
aparato estatal.
¿Por qué sólo ahora se reconoce a la Administración
como
ciencia
especial? Por la estandarización de los procesos de producción, distribu-
ción , reproducción. Anteriormente sólo existían reglas del funcionamiento
económico. Fue la adecuación de las relaciones humanas a las reglas de
la economía la Que dio lugar
al
surgimiento de la Administración.
¿Por Qué
aún más tarde en la Administración Pública? Porque cada
Estado es particular.
Es
lo que lleva a pensar que, con mayor diferencia
que en la Medicina o en la Economía, cada Estado tiene su propia
Administración Pública. Si, para citar otro ejemplo , la Ciencia Política gira
5
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supuestamente en torno
al
concepto del poder y éste
se
halla definido de
manera más o menos universal con diferencias propias de modos de
producción), la forma de aplicar ese poder político varía sustancialmente de
administración a administración. China, India, Yemen, Nigeria, etc. , cada
país
parece tener su propia lógica de comportamiento. Aun dos países
occidentales profundamente capitalistas como Suecia o los Estados Unidos,
para
los cuales las reglas económicas y el concepto de poder son esencial
mente iguales, sus administraciones son radicamente diferentes.
El
signifi
cado de la pretensión de universalidad: un mismo tipo de relaciones humanas,
de organizaciones, de Estado-sociedad civil.
Finalmente, es la Adm inistración Pública una ciencia en etapa de
cambio: con
el
cambio
esta vez más universal que los
cambios
prece
dentes) en
el
intervencionismo estatal. Por esta razón , los dos enfoques
predomi
nantes
en
el
mundo
contemporáneo
, el gerencial y
el de
la teoría
de
la organización o del desarrollo organizacional , tienen más aspiracio
nes de universalidad que la Administración Pública anterior.
Como la Economía, la Ciencia Política y el Derecho, la Administra-
ción
Públ ica es hija de un entendimiento del Estado, nace con él aunque
con un cierto desfase). No podría entenderse si no existiera una sepa
ración real entre
sector púb
li
co
y
sector pr
ivado, si
el
Estado
no
debiera
cohesionar a la sociedad a partir de un bloque
dominante
y unas
fracciones
hegemónicas
, si no existieran ciudadanos libres e iguales con
derechos y obligaciones frente
al
Estado.
De
la misma manera
que
existen las visiones críticas de la Economía
la Crítica de la Economía Política), el Derecho la Crítica del Derecho) y
la Política , existe también una dimensión crítica de la
Administración
Públ ica, que se basa esencialmente en explicar el sentido histórico de
la
separación entre sociedad civil y Estado, que
ve
al
Estado subordinado
a garantizar las
condiciones
esenciales de reproducción del capital y que
halla por ende a la Administración sujeta a esa lógica fundamental.
Pero , más allá de esa crítica fundamentalista, están los períodos de
la Administración. Estos giran,
en
su explicación , alrededor de los períodos
del Estado.
En
esencia son: Estado Liberal , Benefactor, Neoliberal; admi
nistración por extensión de la jornada, administración por productividad
fordista y taylorista), administración sin jornada. Los conceptos contem
poráneos de organización y de gerencia {con sus particularidades contem
poráneas de flexibilidad, independencia de las partes y contractualismo
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descentralización, privatización) están
íntimamente
ligados a esta
última
versión de la Administración Pública.
La racionalidad
económica
ha pesado sobre la
dinámica
y evolución
de la Administración Pública. Ha estado presente en Colombia desde los
primeros años de la planeación décadas del cuarenta y
el
cincuenta) y
cobró fuerza predominante desde el apogeo del modelo cepalino hacia
fines de la década del sesenta. Tal fue el sentido
economicista
de las
misiones Currie Banco Mundial) y Lebret. También
el
de las misiones
de la AIO y de la CEPAL. Todas fueron economicistas, quizás con la sola
excepción de la Lebret.
Hoy persiste la racionalidad económica; pero su enfoque es secto-
rial como lo hace el Banco Mundial hasta ahora) y apenas empieza a
generalizarse respecto de privatización, descentralización y
contractua
-
lización. s una nueva racionalidad, todavía temerosa; pero prevalece
sobre las demás disciplinas, excepción hecha de la
Administración
de
Empresas con la cual coincide esencialmente por razón de la privatiza-
ción , la descentralización y la contractualización.
Los cambios ocurridos en la Administración Pública desde
fines
de
la década del
setenta
y especialmente a todo lo largo de los años
ochenta
han sido de tal significado y envergadura que han inaugurado induda-
blemente un
nuevo
período de la Administración Pública Colombiana.
Si
la Administración Pública sigue un derrotero fundamentalmente idéntico
desde mediados de los años
treinta
dominado por
el intervencionismo
propio del Estado Benefactor, a partir de los ochenta se inaugura una
nueva etapa, esta vez determinada por
el
desmonte del Estado Benefac-
tor y la instauración del intervencionismo propio del Estado Neoliberal.
Naturalmente, cambios de esta magnitud y alcances no se suceden
de la noche a la mañana; tampoco obedecen a un plan predeterminado.
Ha
tomado
a los colombianos alrededor de
12
años,
cuatro
períodos
presidenciales, otras
tantas
misiones presidenciales para la reforma y la
estructura
del Estado y la acumulación de inmumerables medidas de
reforma parcial para llegar a la percepción actual de que
el
Estado y la
Administración
Pública que hace parte de él han
sufrido drásticas modifi
-
caciones. Todavía
hoy
hacia fines de 1994 nadie ha
escrito
el conte-
nido final de las reformas y sólo se conocen algunos de sus pilares
fundamentales, determinados por
el
sentido
subyacente
a ellas y a sus
determinantes socioeconómicos, los cuales sí han sido ya establecidos.
6
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En Colombia, como en el mundo entero, puesto que en esta materia no
estamos más atrasados ni más adelantados que el común de los países, los
reformadores de la Administración Pública se vieron sumergidos por una
especie
de remolino de presiones de reforma que los indujo a adoptar a tientas
medidas
fragmentarias, remolino del cual apenas estamos saliendo ahora.
La
única manera formal de comprender la orientación de las dimen-
siones fundamentales de las reformas de los años ochenta y noventa, y
de
entender la caracterización que de este período debemos hacer en
cuanto
transición entre dos grandes modelos de Administración, es
contrastar la Administración Pública Moderna, que habrá de concluir su
gestación en los próximos años, con la que fuera la Administración Pública
predominante durante las cinco décadas anteriores a los años ochenta.
Sobre
la base del paralelo entre estos dos grandes modelos históricos
podremos medir y calif icar las reformas de los ochenta
en
cuanto avances,
resistencias, dudas o simples desviaciones
en el
camino hacia la implan-
tación
de la Administración Pública Neoliberal.
Naturalmente, estas desviaciones deberán también ser explicadas, ya
no a
la
luz de la tensión entre el Estado Benefactor en agonía y el Estado
Neoliberal
en
nacimiento sino en función de otras determinaciones, más
particulares a los vaivenes de la política, la economía y la administración
colombianas.
Veamos pues los pilares de la Administración Pública Moderna.
1.1. Generalidades
l Estado germinal de la ciencia de la
dministración
Pública
La
teoría de la
Administración
Pública se encuentra tadavía en estado
incipiente.
Aunque
su gestación ha sido prolongada,
tanto
así
que
se
confunde con las primeras reflexiones sobre la Política,
el
Estado y
el
Derecho en
el
mundo Occidental, lo cierto es que su objeto, sus procesos
y
fenómenos propios, y sus métodos específicos de indagación no
alcanzan aún personalidad propia. Igualmente, su marco de referencia,
su
arsenal conceptual y su cuerpo teórico no acaban de ser engendrados.
esde el
punto de vista de su status científico-técnico los estudiosos
debaten si la Administración Pública es una ciencia o consiste, más
modestamente, en una mera
técnica oficio o profesión. Con la Admi
nistración Pública ha ocurrido lo
que
sucede con la crisis de identidad
de
ciertas personas que a pesar de su edad parecen permanecer en la
infancia o en la adolescencia y se apegan confusamente a sus mayores
57
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sin alcanzar
nunca
personalidad propia.
En
el
caso de la
Administración
Pública los mayores son las ya decantadas ciencias, disciplinas,
técnicas
o profesiones del Derecho, la Política y la Economía
•
Siendo desde siempre débil y balbuceante, la identidad de
la
Adminis
tración Pública se ha visto aún más amenazada durante los últimos veinte
años por dos corrientes doctrinarias y políticas que acechan con acabar con
lo poco que este campo había logrado
en
materia de filiación e independencia.
Esas
dos corrientes, presentes
en
mayor o menor grado en todos los rincones
del orbe son la entronización de la economía
en
calidad de soberana absoluta
del
comportamiento del Estado y la penetración de las reglas del mercado y
de la empresa privada en todos los ámbitos de la vida social
2
•
Estas
dos
corrientes, complementarias una de la
otra
, han llevado
a desdibujar aún más la
Administración
Pública, mezclándola
y
revol
viéndola con la Economía y con la Administración Privada o Administración
de Empresas.
e
tan profundos alcances es
el
vuelco dado a la Administra-
La
literatura universal sobre la
Administración
Pública en
la
década de los ochenta
coincide
en
admitir
la crisis
de
identidad de
la Administración
Pública.
2 Veremos en su oportunidad la manera como las reformas a la Administración
Pública colombiana
de
fines
de
los años ochenta y comienzos de los noventa
obedecen a directrices fiscales y económicas en general . son concebidas en los
cenáculos
económicos
del Estado y se
le
imponen de forma uniforme
y abstracta
a todos y cada uno de los sectores específicos en que se divide la Administración
Pública vivienda, salud. educación , obras públicas, telecomunicaciones. etc .). con
omisión o subordinación
de
las particularidades administrativas
de
cada sector.
De la misma manera, las últimas misiones o comisiones para la reforma de la
Administración Pública en el país han estado dominadas por administradores
privados que transmiten al Estado, sin beneficio de inventario, preceptos propios
de la administración de las empresas particulares. Véase, por ejemplo, la misión
de Colombia Eficiente.
8
Claro está
que
una cosa es la
voluntad
y el diseño de los reformadores y otra
la
posibilidad de aplicarlos en la práctica. En tratándose de las precitadas reformas,
esos criterios fiscales y económicos uniformes han logrado muy
distintos
resulta
dos según el sector de que se trate . Allí donde había sindicatos fuertes caso de
educación), un
sector
presupuestariamente fuerte salud y educación) e institu-
cionalmente diversificado salud),
la
inercia y
la
autonomía relativa de
la
Adminis
tración prevalecieron sobre la intención del Gobierno, dando lugar a tenaces
resistencias
que
el Ejecutivo no ha logrado
vencer
hasta ahora. Otra cosa ocurrió
con
el sector vivienda, donde las reformas se aplicaron con sorprendente facilidad.
Todo parece indicar que el sector de obras públicas, al igual que sucedió con el
de
vivienda, se reformará sin mayores tropiezos .
Con el transcurso del tiempo se sabrá si las resistencias de los sectores más
consolidados, en este caso salud y educación, es permanente o
constituye
sólo
obstáculo transitorio
una mera brecha temporal entre la prescripción y la
aplicación efectiva de la reforma.
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ción Pública por estas dos corrientes que el período transcurrido desde
fines de los años setenta requiere de un traténliento conceptual especial y
habrá de merecer atención especialísima en el espacio total de esta obra.
Puesto
que
el
estado
de
indefinición de
la
Administración
Pública
es
fenómeno universal, no debe sorprendernos la carencia casi absoluta
de
ensayos o
textos específicamente
dirigidos a la teoría
de
la
Adminis-
tración Pública, a sus aplicaciones prácticas o a sus desarrollos
históri
cos en el contexto
colombiano.
1 1 1 Confusiones que nublan la especificidad de la dministra-
ci6n
Pública
La dificultad para delimitar la Administración Pública y la
escasez de textos verdaderamente específicos sobre ella han permitido
tradici
onalmente
una proliferación de confusiones que son
particular
mente agudas en
el
caso
colombiano,
a saber:
i) Se alinean, sin solución de continuidad, la disciplina de la Administra
ción Pública
con
la profesión de los administradores públicos,
con
el
agravante que esta
última
es ejercida generalmente por personas
con
distintas formaciones profesionales;
ii) Se reúnen en un mismo saco, de manera más o
menos
conciente,
el Derecho Público y la Administración Pública;
iii) No se
distingue
la disciplina
de la
Administración
Pública del
estudio
de la Administración Pública
desde una
perspectiva sociológica,
política o sicológica; ello se ejemplifica con la identificación que se
hace de la disciplina administrativa con la psicología industrial o el
análisis
de
los
fenómenos
políticos, sin
identificar
un
grupo de
fenómenos
distintos y bien
diferenciados
que serían el
objeto de
la
disciplina
administrativa
en sí misma.
iv) Se revuelve
asimismo
la Administración Pública
con
la
denominada
teoría administrativa
,
una
especie
de perspectiva
general
de
las
organizaciones, la cual no reconoce en principio ninguna especifi
cidad al objeto de estudio de la organización pública. V, en todo
caso, la organización es tan sólo uno de los objetos
de
que se ocupa
el estudio de la Administración Pública.
Todas las anteriores desviaciones hacia el
desconocimiento
de la
especificidad de la ciencia o, cuando menos, de la disciplina de la
Administración Pública,
encuentran
desafortunado respaldo entre los
más conocidos
autores
en este campo y particularmente en el tratamien -
9
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to
de la Administración Pública en los países europeos
y
norteamericanos,
el
tratamiento más elaborado
y
divulgado
en
esta rama del conocimiento.
. 1.2.
El reconocimiento de la indefinición elobjeto
n
la literatura
sobre la dministración
Pública
Autores de todos los países, afiliados
comúnmente
al
positivismo científico, entre quienes se encuentran los
nombres más connotados en este campo del conocimiento, reconocen
crecientemente el vacío de una definición del objeto de la Administración
Pública. No vacilan ellos en afirmar que la Administración Pública en tanto
disciplina del conocimiento es una ciencia por construir.
Así,
Jacques
Chevallier
y
Daniele Loschak, después de reconocer
en su publicación de inicios de la década de los
ochenta el
carácter
complejo, heterogéneo y fragmentado de los discursos sobre lo
que
ellos
denominan la ciencia administrativa, se ven precisados a sostener que
la Administración a la que
identifican
en esencia con la Administración
Pública) es un
objeto científico
por
construir
3
.
De manera análoga, aunque en una línea de razonamiento distinto,
Mariano Baena del Alcázar, en su extenso Curso de Ciencia de la Admi
nistración, publicado en
1985,
después de presentar
y
analizar los distintos
caminos metodológicos seguidos para
el
estudio de la Administración,
considera que la tarea urgente de esta ciencia es el estudio
y
exploración
de su objet0
4
.
Para este autor, la urgencia radica no
tanto
en la
construc
-
3 El desenvolvimiento de la ciencia administrativa, como se ha visto , está hipotecado
por el problema de
la
delimitación de su objeto; dividida entre dos orientaciones
distintas,
la ciencia administrativa es considerada unas veces como la ciencia de la
administración pública solamente y otras como la ciencia de las organizaciones de
toda naturaleza, que entrecruzan a la sociedad. Esta controversia tiene en
el
fondo
una dimensión teórica: limitar el campo de la ciencia administrativa
al
estudio del
aparato
de
gestión pública equivale a afirmar la especificidad irreductible de éste por
referencia a las otras actividades sociales; extenderlo al conjunto de las organizaciones
es, al contrario, insistir en la identidad profunda de las diferentes formas sociales
instituidas y en
la
ausencia de demarcación de las esferas pública y privada (Chevallier
y loschak,
1980,
págs. 31-32).
4 Por ello
mismo
se entiende que la tarea más urgente de la Ciencia de la
Administración es el análisis y exploración de su objeto de conocimiento. Son
todavra
muchos
los aspectos
que
ignoramos de las administraciones públicas
contemporáneas, lo que resulta lógico
por
su inmenso crecimiento en las últimas
décadas, su extrema fragmentación
y
sobre
todo, por
la circunstancia de que
esos aspectos eran muchas veces de escaso interés para las ciencias que han
estudiado hasta ahora la materia desde sus perspectivas particulares. Ello es tanto
más
grave cuanto
que resulta indispensable estudiar las Administraciones Públicas
como elementos del sistema polrtico
de
cada pars,
como
el
instrumento de
los
poderes públicos que ha adquirido en nuestros dfas una entidad desmesurada
60
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ción de un método , o métodos de investigación como sí del
objeto
definido y delimitado en debida forma diferenciándolo
de las variadas
distorsiones
que han surgido
a
lo largo de la
historia del
conocimiento
admin
istrativo :
l
fin perseguido por esta llamada ciencia de
la
administración es el
conocimiento de las administraciones públicas desde las más amplias pers
pectivas. teniendo en cuenta
su
situación
real
y sus relaciones con el poder
y
la
sociedad . Ello implica la renuncia a la obsesión metodológica de construir
una ciencia convencional.
En
nuestro caso tiene lugar un predominio del
objeto sobre el método. Es el objeto el Que dota
de
un idad científica a la
materia . y por ello acaba de afirmarse que no se trata
de
yuxtaponer capítulos
de
las
ciencias sociales pura y simplemente. como sucedería en
un
estudio
plur idiscipl inar io.
Ello
no
conduce desde luego a descartar una preocupación
estr
ictamente científica. sino más
bien
todo
lo
contrario. Precisamente por
esta
peculiaridad
de la
Ciencia
de la
Administración es más necesario que
nunca precisar las condiciones
de
conocimiento, pero ello ha de hacerse a
partir
del ob
jeto
y
no del método
5.
Para acercarnos a los autores latinoamericanos, Ornar Guerrero,
reconocido comunmente en la literatura reciente como uno de los tratadis
tas
más descollantes sobre el tema inicia y prosigue su obra a lo largo de
los
pr
imeros capítulos
demostrando
las raíces y las manifestaciones
concretas de la crisis de
identidad
de la teoría
administrativa
,
expuesta
particularmente alrededor del di lema entre
objeto
y disciplina. Parodiando
la
comparación del profesor norteamericano Dwight Waldo, según la cual
la
Sociología es
una
disciplina en busca de objeto , mientras la
Administra
ción
Pú
bl
i
ca
es un
objeto
en busca de disciplina, Guerrero plantea:
La
Administración Pública,
un
objeto
de
estudio sin definición ni identifica
ción . ha derivado. como preocupa a Waldo, en una materia sin disciplina.
En
los
sesenta,
la
Administración
Pública
se encontró en
una
crisis
de
identidad
y
en
los setenta
en
una crisis de creatividad,,6.
1 1 3 Las fuentes de la crisis de
identidad
de la dministración
Pública Las raíces
de
esa
crisis de identidad
se
encuentran en
las
condiciones históricas concretas en las cuales se gestaron las preocu
paciones sobre el Estado . Estas
preocupaciones no fueron
generalmente
admini
strativas
sino
que
estuv ieron dom inadas, en su razón de ser y en
su
explicación. por motivaciones
políticas
,
sociológicas jurídicas
y con
el
advenimiento
de
las teorías keynesianas , también por
consideraciones
gracias a
la
complejidad de
la
vida moderna
y
a la continua interacción de las
real idades sociales (Baena del Alcázar, 1985 , pág.42)
5
Ib
id. pág.
28
.
6 Guerrero. 1979. págs. 51 -52 .
6
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de
raigambre
económica.
Fueron preocupaciones que marcharon
al
paso
de los
tiempos y
que, dominadas por la evolución general del Estado
que
no específicamente
de la
Administración ,
hicieron
el
recorrido del
Estado feudal
al Estado absolutista y de éste al Estado propiamente
capitalista. Dentro
de este
último,
la
Administración
Pública ha
conocido
las fases del Estado Liberal,
el
Estado
Intervencionista
o Estado Bene-
factor y
en los días que
transcurren, el
Estado Neoliberal. De lo anterior
se colige que la
Administración
Pública no ha sido nunca una mera
técnica;
ha
sido
y
sigue siendo
componente
esencial del Estado
y
en
cuanto elemento
vital e inseparable de éste,
fenómeno político
e
histórico, inconcebible
por fuera del
modo
de
producción imperante
y
de la sociedad
concreta
de la cual hace parte.
Como
el
Estado en cualquiera de sus modalidades conocidas, ya
se
trate
del Estado Liberal, del Intervencionista o del Neoliberal)
es
ingrediente imprescindible
de
la economía, la
Administración
Pública es
también
pieza insustituible del andamiaje económico. De manera que,
lejos de ser una mera técnica, la
Administración
es a la vez Política,
Sociología
y
Economía.
a
pretensión
de
reducirla a meras
técnicas,
uniformes y
trasladables
libremente de
un
contexto
social a
otro
y de
un período a
otro, oculta
las raíces históricas y sociales de los procesos
humanos
que
conocemos
como
Administración
Pública y priva a ésta
de su mejor
veta
científica e histórica.
No existe, pues, una Administración Pública en
abstracto
,
como
tampoco
es de vigencia universal la
Administración de
Empresas o
Aministración Privada. Lo que
conocemos como Administración
Pública
es
fundamentalmente una
creación occidental. íntimamente ligada a la
existencia y el desarrollo del Estado Capitalista, cambiante con las
modalidades
históricas de
éste Estado Liberal. Estado Intervencionista.
Estado Neoliberal)
y
en consencuencia, dominada permanentemente
por las determinaciones sociales, políticas y económicas que hacen
evolucionar esta
forma
de organización social. Su estudio es fundamen-
talmente
interdisciplinario
y el
descubrimiento de sus raíces y de su
evolución
supone un
enfoque
global
de
la historia. Las
técnicas
admi-
nistrativas
son apenas los ropajes de su compleja anatomía y así
como
una misma
prenda puede ser
vestida por
varios cuerpos, ellos
mismos
estrictamente
individuales e
inconfundibles, también
las
técnicas
admi-
nistrativas
pueden ser aplicadas por
distintas
admistraciones, las cuales
son irrepetibles en su especificidad social e histórica.
62
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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Como el Estado Capitalista reviste particularidades Que dependen
de las luchas internas
en cada país y del lugar
que una
sociedad
ocupe
en el orden económir .o internacional se dan también prácticas y
enfoques particulares
de
la
Administración
Pública a lo largo y
ancho
del
globo. Estas
particularidades
dan lugar a su
turno
a escuelas o
corrientes
de
la Administración según sea la fuente de donde provengan
los autores y sobre
todo
sus ideas. Dado Que el
tratamiento
sistemático
de
estos asuntos ha tenido mayor desarrollo en los países del Norte las
os vertientes nacionales más conocidas y
más
influyentes de la
dministración Pública ccidental han
sido
las de Europa y Norteamérica
y
cada
una de
ellas refleja las peculiaridades del Estado
y
en general
de la
sociedad o sociedades Que les dieron origen. Más
recientemente
debido al avasallador auge económico del Japón en las tres últimas
décadas
el
Occidente sigue con admiración la Administración Pública
de
este país y
deslumbrado
por ella recomienda a
diestra
y siniestra la
adopción universal de algunos
de
sus rasgos. Pero la verdad es Que
cada
país,
cada
formación
social desarrolla en la
práctica
su
propio
enfoque
administrativo así
éste
se halle influido
por
aquellas
tres vertientes más
sistemáticamente
estudiadas
y
pertenecientes
a los países del Norte o
aparezca irracional o ineficiente cuando se lo juzga a la luz de esas
mismas tres vertientes.
Con las particularidades
Que
asumió
el
desarrollo del
capitalismo
en
cada
uno de los países europeos y en Norteamérica se crearon
también
enfoques particulares sobre el fenómeno administrativo propio del
Estado
enfoques
frecuentemente
diferentes
y en ocasiones
coinciden-
tes.
Todos ellos se fueron
plasmando
en lo Que hoy reconocemos
como
la
historia del
pensamiento de
la
Administración
en general y
de
la
Administración Pública en especial.
Vistas las consideraciones anteriores se concluye Que la crisis
de
identidad de la Administración Pública tiene
una
doble
fuente:
il La tendencia
a separarla de las demás ciencias sociales para hacer
de ella una
ciencia
independiente sin advertir Que la Administración
Pública es componente esencial
de todo estudio
de la sociedad sea
cual fuere el área o la perspectiva temática desde la cual se efectúe.
¿Cómo
puede
entenderse un
estudio
del Estado de la Política de
la sociedad o del Derecho
Que
no incluya entre sus consideraciones
a la Administración Pública? ¿Cómo podría analizarse o entenderse
la
sociedad sin un
enfoque
global de su funcionamiento
Que de
sentido
de
conjunto a todas estas dimensiones incluyendo
entre
6
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ellas a la Administración Pública? Cuando se la trata aisladamente,
como
en un
tubo
de ensayo, ajena a la historia y a las
luchas
de
cada formación
social, la Administración Pública queda
reducida
a
una suma de técnicas y
procedimientos,
no puede dar cuenta de
su propia evolución ni de su lugar en la sociedad.
ji) La tendencia a confundirla con las otras ciencias sociales o con el
Derecho, negándole su objeto especial y su autonomía relativa frente
a las otras ciencias. La Administración Pública, en cuanto se ocupa
específicamente de la estructura, el personal,
el
funcionamiento
interno y las relaciones externas del aparato estatal, t iene que desen-
trañar los criterios , los conceptos y las relaciones teóricas que, aunque
inspiradas en el análisis global de la sociedad desde los ángulos
económico
, político, sociológico, jurídico y cultural, dan
cuenta
de lo
singular de aquella estructura, aquel personal, aquel funcionamiento
y aquellas relaciones. Y esa singularidad nace justamente del carácter
estatal o públ ico de esta Administración especial; es decir, la contagia
y la impregna del sentido particular del Estado Capitalista y de sus
peculiaridades en cada fase del capital .
1.2. Grandes
enfoques
o
corrientes
de la
Administración
Pública
Las dificultades para definir el
objeto
, el
método
, el status científico
y el linaje
epistemólogico de
la Administración Pública, sumadas a la
frecuente separación entre los entendimientos europeo y norteamerica-
no
de
esta rama científica, se manifiestan, como es de esperar, en los
principales enfoques o las corrientes
más significativas
de la
Adminis
-
tración
Pública. No
hay
, pues, un solo
pensamiento
y ni siquiera un
pensamiento claramente
dominante dentro de la Administración Pública.
Lo
que hay
son i ~ t i n t o s entendimientos
de
su objeto y su
método
,
algunos
de
los cuales cobran
preeminencia
en un
cierto
país o región
caso de las corrientes norteamericana y europea) o en una cierta época.
De
estas dos
relaciones
de
la Administración , con un país o con una
época, la correspondencia entre escuelas de pensamiento de la Adm i-
nistración
y las épocas o fases del
capitalismo
parece
tener
mayor
importancia que la asociación entre estas mismas escuelas y los países
donde se desarrollan . a primera correspondencia tiene
un
alcance más
universal y
subordina
a las particularidades nacionales o regionales por
largos períodos de
tiempo.
Lo nacional
imprime generalmente
t i
ntes
o
matices
a lo Que es un
pensamiento
globalmente dominante en una
época de tiempo. Veamos.
6
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Chevallier-Loschack
7
, en su relación de los obstáculos epistemoló
gicos
confrontados
por la ciencia administrativa, clasifican en cuatro
grandes grupos
los
distintos enfoques que se han derivado
de
la
configuración del Estado capitalista y de sus particularidades nacionales.
Estos
cuatro enfoques
son:
(i)
el jurídico-político,
ji)
el
gestiológico
o
gerencial , i i
i)
el sociológico , que a su vez se
subdivide
en
sociológico-
político y sociológico-organizacional y (iv) el sicosociológico.
i) El enfoque jurídico político. Los postulados del denominado enfo-
que jurídico político están marcados por la construcción ideológica ima-
gin d por la doctrina liberal para legitimar la potencia del Estado las
prerrogativas de la A d m i n i s t r a c i ó n ~ Esta perspectiva nutre toda su savia
de la oposición entre lo público y lo privado, entendiendo
como
público lo
que
atañe
al
interés general y elevando a la categoría de axioma la distinción
y
separación total entre política y administración. Por ello la Administración
Pública aparece
como
una función socialmente neutra, de manera seme
jante
al papel neutral que el lesseferismo reclama del Estado.
La perspectiva jurídico-política que,
como veremos más
adelante,
ha encontrado amplia acogida en el medio colombiano y
latinoamerica
no , se asocia especialmente con
los
primeros aportes
norteamericanos
a la Administración Pública, los cuales habrían de tomar posteriormente
un
curso
distinto.
Así lo reconoce
Dwight
Wald0
8
cuando,
al
exaltar
la
sorprendente
vigencia
contemporánea de
uno
de los ensayos del Presi
dente Woodrow Wilson
publicado
en 1887, sostiene que las doctrinas
posteriores no han hecho sino ratificar la validez de los planteamientos
enunciados por aquél. Waldo se refiere concretamente a la importancia
sustancial
Que
reviste para el
conocimiento
de
Administración
Pública
la
separación
entre
política y administración:
Algunas de tales doctrinas han sido sugeridas más arriba en el comentario
al
trabajo de
Weber
,
y
contienen la idea de la conciliación de la democracia,
con su fe en
el
predominio
y la
participación del pueblo, con
la
idea de una
administración eficiente y profesional, sujeta a sus propios criterios y
procedimientos. La conciliación se logró al concebir el gobierno como dividido
en 'política' y ' administración . El reino de la política es
el
reino apropiado
para
el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejercer una superinten
dencia general sobre la
administración. Pero la administración
como
tal debe
estar libre de la intromisión oficiosa de la política S.
7 Ibidem, págs
42
y siguientes.
8 Waldo,
Dwight.
S.F.
9 Ibid, pág.83 .
65
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n
este camino
siguieron a Wilson algunos autores contemporáneos
como William Willoughby, Goodnow y varios más que se enmarcaron
en la teoría
pura , general o científica de la
Administración.
También en Europa
tuvo
acogida la perspectiva jurídico-política en
este caso
bajo la égida del Derecho
Administrativo.
De acuerdo
con
este
entendimiento particularmente
francés de
la perspectiva jurídico-políti
ca el Derecho Público absorbe reduce y domina la AdministraCión y
termina por desconocer sus
retos
y necesidades en cuanto administra
ción. La lógica jurídica del más
profundo
linaje positivista somete
al
razonamiento propiamente administrativo. Las
preguntas directrices
dejan
de
ser cómo hacer para lograr ciertas metas y dan paso a un
ejercicio
deductivo
que
va
desde los principios generales del Derecho
pasando
por
las
normas
constitucionales
hasta
llegar a la ley el
decreto
y el
reglamento
administrativos.
n
cuanto enfoque de arraigada
tradición
en la administración
europea el Derecho Administrativo tiene una historia que se remonta
cuando menos hasta la Revolución Francesa y
coincide
también con
el
apego que el liberalismo individualista
tuvo
hacia la normatividad jurídica
positiva
de
cara a contener y predefinir
rigurosamente
los campos de
intervención
del Estado.
n
el Viejo Continente, el enfoque jurídico político expresó el temor
el rechazo de la burguesía frente a la arbitrariedad del Estado
Absolutista. Este rechazo a la injerencia omnímoda del soberano habría
de
mantenerse
en Europa sería más adelante el motivo principal para
la
adopción
de la carrera
administrativa:
mantener la separación entre
política
y
administración
de
manera que
la primera orientase la segunda
desde los altos cargos del Estado y la administración se conservase
aislada y ajena a la
influencia
política.
Otras fueron las motivaciones que dieron tempranas bases a este
mismo enfoque
jurídico-político
en los
medios norteamericanos. n
los
Estados
Unidos
la empresa privada
fue
desde sus comienzos más fuerte
que el Estado; éste sólo se desarrolló posteriormente y lo hizo a imagen
y semejanza de las compañías y corporaciones. Por razón de este origen
la Administración Pública de los Estados Unidos estuvo desde un
prinicipio dominada
por la búsqueda de
eficiencia
en la
prestación de
los
servicios y la provisión de los cargos y la neutralidad que se reclamaba
de ella era justamente premisa para el logro de la eficiencia por encima
de influencias y de consideraciones políticas particulares. n Europa a
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diferencia de los Estados Unidos, el desarrollo de la Administración
Pública estuvo dominado por el concepto de servicio público
esto
es,
por un contraste
y
no
por
una
asimilación
con el sector privado.
Fuere cual
fuere
el criterio
dominante
en los Estados Unidos
(eficiencia) o en Europa (servicio público), ambas administraciones se
cimentaron sobre la base de la regulación de las relaciones entre la
Política y la
Administración
según la ofrecía
el enfoque jurídico-político.
El
enfoque
jurídico-político
está
caracterizado por la jerarquía nor
mativa del Derecho Público,
de
manera
Que
éste,
el
Derecho Público,
asegura la subordinación de la Administración a la Política. De acuerdo
con este enfoque, la
Administración
es esfera diferenciada de la Política,
pero
sometida a ella; a su
turno,
las decisiones políticas son
circunscritas
a las normas legales. Para este acercamiento
teórico,
los
factores
jurídicos son
el centro
de
atención fundamental
para la comprensión
de
la
Administración Pública. Los
conceptos administrativos
son meros
equivalentes de los conceptos jurídicos consagrados en los
tratados
de
Derecho Público. Los
aspectos prácticos
relativos a la
forma de
actuar
o
las
operaciones de la
Administración
no alcanzan a influir significati
vamente la conceptualización o
el
análisis.
Como lo
afirma
Baena,
El enfoque
jurídico busca
fundamentalmen
te la
garantía del ciudadano
frente al
poder de la organización
pública
y
estudia desde luego las relaciones jurídicas Que se plantean lO. Corres
ponde, en
cuanto concepción
del Estado, a la época del laissez-faire,
del Estado
individualista,
de la primera fase o modalidad de
acumulación
de capital. El Estado se halla atado a las amarras
Que
impone el respeto a
la soberanía individual y el Derecho Público (principalmente el Derecho
Administrativo) interviene
como
instrumento
de
esta concepción política
para
asegurar Que la Administración
no
atropella el ámbito de la libertad
del
individuo. Más
Que
una concepción de la Administración, este enfoque
jurídico-político habla de una restricción
al
Estado y a la Administración.
ji)
El enfoque gerencial. Chevalier-Loschack distinguen, en segundo
lugar el enfoque gestiológico
o
gerencial
cuyos alcances están limitados
a la descripción intuitiva y empírica de las prácticas concretas del cómo
hacer y
cómo
organizarse para hacerlo. A diferencia del enfoque norma
tivo anterior, el referente de estudio del enfoque gestiológico
no
parte del
ordenamiento de la pirámide jurídica, la
Que
fundamentalmente ignora.
El
10 Ibidem, Baena del Alcázar, págs 39 y 40.
7
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enfoque gestiológico
á
dominado por la búsqueda de la- eficiencia y
subordina
el
desarrollp _administrativo
al
logro de _estª- meta superior.
En
coincidencia con
el
enfoque jurídico-político, este
enfoque
gerencial
desconoce también
las particularidades históricas
de
cada
sociedad;
extrapola
las lecciones extraídas del ámbito
de
la gran
corporación a
toda
organización pública, independientemente del con
texto
social, político y
económico en el
cual se halla inmersa. Como
el
enfoque
jurídico-político, este enfoque presume también la neutralidad;
pero no se
trata ya
de la neutralidad derivada de la impersonalidad de
la
norma
o la indiferencia del Estado frente a las necesidades particulares
del
individuo. Su
neutralidad está inspirada
en
una receta
de
tipo
universal cual es la organización capitalista privada, la que se
impone
como
la
estructura
absoluta de producción y distribución de bienes y
servicios con independencia del grado de desarrollo y de las luchas y
los problemas particulares de los pueblos.
Su
énfasis esta dado por el m n gement o gerencia, a partir de la cual
se esfuerza en afinar una teoría de la racionalidad de la gestión, disponiendo
los medios adecuados para alcanzar, dentro de un marco de alternativas
posibles, los resultados óptimos de una organización. Como su formulación
apela a fundamentos científicos, no le ha sido difícil alcanzar una acepta
ción relativamente universal, la que le ha permitido penetrar con facilidad
las esferas de la organización pública de
muy
distintos países. Esta acogida
no deja de ser sorprendente puesto que postula de sí misma una uniformi
dad y un rigor científico que,
en
realidad, sólo corresponden
al
comporta
miento de la gran corporación doméstica o multinacional de origen
norteamericano o, en
el
más amplio de los casos, de raíces occidentales .
Esas técnicas y ese cQmportamiento corporativo no corresponden siquiera
a la gran cerporación del
otro
gran polo desarrollado de los países del Norte:
el
Japón. Y
muy
difícilmente son trasladables a la empresa privada de
países distintos a los del Atlántico Norte.
Todavía más allá de sus orígenes y límites nacionales precisos, esta
corriente
desvirtúa
la particularidad de la Administración que denomina
mos
Pública cual es
justamente
su vínculo indisoluble con el Estado, su
lógica
estructural
de
comportamiento
y sus particularidades en distintas
fases del capital y en
distintos
regímenes políticos
11
El enfoque dirigido a obtener
la
eficiencia de las administraciones públicas tiene
su origen por el contrario en los estudios norteamericanos, que parten de una
consideración común de las organizaciones públicas y privadas
.
Op
cit. , Baena,
pág
40.
68
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n cuanto a las fases del capitalismo que determinan la aparición
de las escuelas de Administración Pública, la corriente
gestiólogica
corresponde a la consolidación de la llamada fase fordista o taylorista
de
la producción, fase ésta que incorpora
armónicamente
el Estado
intervencionista y
el
pensamiento económico keynesiano. Esa manera
de producir, distribuir y, en general. de ordenar la sociedad, conocida
como
fordista , llevó al desarrollo y la consolidación de un
tipo
de
organización masiva y estable, basada en la rigurosa división del trabajo
y
en
el
estudio científico de tiempos y movimientos. Estas bases
científicas y este
tipo
de organización, hoy obsoletos por razón de la
aparición de la fase post-fordista de
producción
y distribución, son los
que el
enfoque
gerencial busca transmitir del sector
privado
a la
Administración Pública.
(iii) l
enfoque sociológico.
Los autores de marras detectan, en
tercer lugar, l
enfoque sociológico
que ha dado origen a investigacio
nes diversas, compendiadas principalmente en los
campos
de la socio
logía política y la sociología de las organizaciones.
n cuanto perspectiva de delimitación de la Administración Pública,
la
socioJogía -po tica rescata la dimensión del poder político y sus factores
en
la
medida que, según sostiene esta corriente, ellos constituyen la
problemática específica en la que se inscriben la existencia y el funciona
miento de la Administración Pública. l estudio combinado, a la vez
sociológico y político, de la Administración Pública, ha sido alternativo
al
~ n f o q u e
formalista-jurídico, e incluso le precedió
en el
tiempo, cuando
menos en
la perspectiva del análisis político de la Administración.
A diferencia de los dos enfoques anteriores, el formalista-jurídico y el
gestiológico o gerencial, el enfoque sociológico no postula la neutralidad
de
la
Administración ni propone fórmulas universales, ajenas a las particu
laridades de los pueblos. Bien por el contrario,
s ~ b o r d i n
la explicación
la
recomendación a la historia específica de cada sociedad.
Según el enfoque de la Sociología Política, la Administración Pública
deja de ser una ciencia o una técnica autónoma para convertirse en el
producto individual e
histórico
de un pueblo. La
Administración
Pública
no puede explicarse por sí misma sino que se debe recurrir a la Sociología
ya la Política para dar
cuenta
de ella. Ahora bien, el
enfoque
sociológico
lleva al casuismo y a las particularidades de la historia de los pueblos,
sin que sea posible extraer de la suma de casos particulares una
generalización para una época o para una forma de organización social.
9
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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Por razón de su
entendimiento funcionalista
de la política se queda en
el
recuento
de la
interacción entre actores
e intereses
lo que hace
difícil
explicar
por qué
sociedades tan disímiles políticamente como las
latinoamericanas
y las
norteamericanas
adoptan hoy
en día en los
albores de la fase neoliberal del Estado el
mismo
recetario
fundamental
de
reforma
a la
Administración.
La
otra perspectiva sociológica de conceptualización
de la
Admi
-
nistración
Pública la
proveniente de
la Sociología de las Organizaciones
subraya la
importancia
de las relaciones interpersona es y grupales
dentro de
la
organización
pública. De la
misma manera que
la Sociología
Política
pretende descifrar el juego
de
actores
e intereses
políticos
la
Sociología
de las Organizaciones
propone una
serie
de
herramientas para
dilucidar
la
dinámica interna
y
externa de
las organizaciones no importa
cuál sea su
naturaleza
especial. Premisa
fundamental
de
esta
perspec-
tiva es un
entendimiento
de
toda
organización
que
lleva a concebirla
como
cuerpo
más
o
menos
uniforme
con anatomía
y sobre
todo
con
órganos
y relaciones
funcionales
de
carácter
universal.
l
auge de esta
perspectiva
en la literatura coincide
también con
el apogeo de la gran
industria del
fordismo
y de la
consolidación
de la gran corporación
estable y
predecible
lo
que indujo
a pensar los cuerpos
administrativos
como
unidades
referidas a sí
mismas dotadas
de personalidad y de
reglas propias
que
se
imponen
a
todos
y
cada uno
de los
individuos
que
operan
dentro de
ellos. n la sociología de las organizaciones se subraya
el
carácter
abierto de estas
últimas
por lo cual el
medio externo influye
en su
dinámica engendrando
un
permanente conflicto de
intereses entre
las exigencias
externas
y
los propios
intereses
endógenos
o
producidos
dentro de
la organización.
Naturalmente los sustanciales cambios que está experimentando la
organización capitalista occidental hacia fines del siglo
XX
especialmente
la atomización y descentralización de la gran empresa y la proliferación de
efímeras y erráticas formas micro o formas independientes de producción
de bienes y servicios habrían podido dar
al
traste con las raíces sociales
y económicas de esta escuela y habrían llevado a la obsolescencia sus
planteamientos. Sin embargo la Sociología de las Organizaciones se
readecuó
oportunamente
con planteamientos que devolvieron a la persona
su lugar central en la organización y que abrieron vías aparentes a
la
creatividad individual y a las decisiones comunitarias o participativas
tanto
en
el
sector privado
como
en
el
público. Nutriéndose de experiencias
japonesas de relaciones industriales que abren la participación a los
trabajadores inspirándose en las doctrinas y los experimentos de la China
7
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maoísta en materia de participación popular, animada por las prácticas
democráticas de las comunidades religiosas de base de Latinoamérica,
siguiendo los ejercicios pioneros de los países nórdicos en lo relativo al
rompimiento de la tediosa línea de ensamble y, en fin , abrevando en un
sinnúmero de prácticas comunitarias y democráticas de países asiáticos y
africanos, la teoría
de
las organizaciones ha lanzado propuestas
como
}-
Teoría Z, los Círculos de Calidad y el Desarrollo Organizacional Participativo
que constituyen en su conjunto un certero acomodamiento a las exigencias
del modelo
post
-fordista de procesos de trabajo y a las reformas contem
poráneas del aparato estatal en pro de la descentralización y la recuperación
de la
soberanía del consumidor.
La
Sociología
de
las Organizaciones está
fundada
en el ilegítimo
entrecruzamiento de dos cimientos contradictorios: los estudios de Max
Weber sobre la conformación y las reglas de comportamiento de la
burocracia y los enfoques psicosociológicos de corte clínico Que giran
alrededor de las relaciones humanas, y cuyo laboratorio tradicional fue
la gran
corporación
privada. De la
tradición
weberiana se recoge
selectivamente la
tesis
de Que las organizaciones presentan en su
desarrollo la tendencia a la burocratización, dejando de lado toda la
enorme riqueza de las investigaciones de Weber en cuanto a las
particularidades de las burocracias según la
historia
y la formación social
en la
cual se encuentran.
Aunque la Sociología de las Organizaciones investiga especialmente
la organización
informal
su
estudio
de ésta se basa en una serie
de
generalizaciones y relaciones teóricas
supuestamente
aplicables a toda
organización y connaturales a ella,
independientemente
de su
tamaño
y
de su grado de formalidad o informalidad entre las cuales se
destaca
la
tendencia a la impersonalidad
dentro
de la organización. Desde
este
enfoque, la
Administración
pierde su pureza y su
autonomía creativa por
cuanto es aprisionada por un conjunto de relaciones de determinación
que emanan de la
existencia
misma de una organización. Aun las
particularidades
históricas de
los pueblos Quedan sujetas a un orden
superior dictaminado
por
la anatomía y el
funcionamiento
del
cuerpo de
la organización .
iv) El enfoque sicosociológico Como dijimos más arriba, el enfoque
sicosociológico se combina de manera s·sp
ür
i a
con una lectura reducida y
distorsionada de la tradición weberiana para dar lugar a la lectura de la
Administración Pública desde el punto de vista de la Sociología de las
Organizaciones.
En
el
enfoque psicosociológico, el individuo, su compor-
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tamiento
y sus motivaciones son el centro de atención esencial y a ellos
se atribuye papel preponderante en la conformación y orientación de los
entes administrativos.
La
acción interpersonal y los conflictos que de
ella emergen, el factor humano y afectivo y los intereses individuales
son considerados
datos de obselVación
en sí mismos verdaderas entida-
des de carácter analítico. La naturaleza,
el
reglamento, la juridicidad y la
formalidad de la organización son considerados ingredientes de segundo
orden en la orientación y
el
funcionamiento de una Administración.
Los enfoques sicosociológico y weberiano contribuyen a subrayar el
carácter genérico de la organización o del individuo dentro de la organiza-
ción, abstracción hecha de su carácter público o privado. Postulan que
su
instrumental analítico, conceptos y teorías, son replicables en cualquier
organización, indistintamente de que
se
halle o no inmersa en un marco
estatal o en una lógica de comportamiento particular. Por razón de estos
postulados, y de su desvinculación de las épocas y los tipos del capitalismo
y del Estado, la Sociología de las Organizaciones es corriente que sólo
alcanza escaso poder explicativo cuando nos preguntamos por la periodi -
zación o la explicación histórica del devenir de la Administración Pública
en un país o en el capitalismo en general.
1.3.
l
construcción
del
objeto
n esta obra se sostiene que la Administración Pública no puede
separarse del Estado ni del
capitalismo
o,
cuando
menos, de las
sociedades basadas en la circulación
mercantil. Más
allá del Estado y
del capitalismo) la
Administración
Pública no existe; ni es válida la
teoría
administrativa abstracta
y general que
pretende
interpretarla cuando
se la
ha construido
con base en la experiencia de la empresa privada y
en particular en el laboratorio de la gran
corporación
empresarial. De allí
se sigue que nuestra percepción sobre
el
Estado resulte capital para la
construcción
del
objeto
de la
Administración
Pública y que del marco
teórico
con el cual interpretemos al Estado dependerá el
sentido
que
demos a la Administración y a su evolución.
1.3.1. Lo permllnente
0
semipermllnente
y
/o esencia/mente varia-
ble
el
Estado capitaHsta. Para comprender la evolución de la Administra-
ción Pública es menester distinguir la función esencial o permanente del
Estado capitalista de aquellas funciones o tareas relativamente permanen-
tes
y de aquéllas básicamente variables. Esta distinción es vital para
comprender las
mutaciones
del Estado
capitalista
y, sobre
todo,
para
entender el lugar, la jerarquía y el balance
estructurales
o coyunturales
7
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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de
cada una de las organizaciones de la Administración Pública, de sus
actividades y de sus actores.
1.3.1 .1.
El
papel permanente del Estado capitalista
y
el rasgo
esencial de
toda
Administración Pública. Tal
como
la
conocemos hoy
en día, como
administración
especializada
al
servicio del papel perma-
nente y de las funciones semipermanentes del Estado, así
como
de las
políticas ocasionales o coyunturales de los gobiernos, la Administración
Pública sólo es concebible
como componente
esencial de una sociedad
estructurada sobre la separación entre los ámbitos público y privado.
Según esta separación, corresponde
al
Estado asumir y representar
el
ámbito de lo público de cara a garantizar el funcionamiento de la
circulación
mercantil
y a
intervenir cuando
fuere necesario para garan-
tizar
el
proceso de acumulación de capital. Tal es la función
permanente
del Estado o, como lo decimos para subrayar su carácter
histórico,
del
Estado Capitalista. De esta función indeclinable del Estado se desprende
una extensión potencialmente ilimitada:
el
Estado podrá ocupar cuales-
qu i
er
área o dimensión de la sociedad , mediante los políticas y los
mecanismos que él mismo Estado
juzgue convenientes.
La Administra-
ción
Pública, aunque cambia en su cobertura social en función de cada
época y de
cada
país, puede invadir todas y cada una de las áreas
de
la
sociedad capital ista.
El Estado se define asimismo como esfera política distinta de las
demás esferas sociales. Provee las
condiciones de
funcionamiento
de
la
economía
producción
y
circulación
de bienes, servicios, personas para
dar a ésta autonomía aparente y sólo interviene nuevamente sobre ella
la economía
cuando
esa intervención es ineludible para mantener o
reconstituir sus
condiciones
de funcionamiento. Este campo de la
intervención se plasma en ramas especializadas del Estado yen la
separación
entre
ellas tales
como
la Ejecutiva, la Legislativa,
la
Judicial
y las distintas oficinas encargadas del control.
Dentro
de la Rama
Ejecutiva, la intervención fundamental del Estado se plasma en despa-
chos tales como los que se
ocupan
de la policía y las fuerzas armadas,
la administración
de
justicia, la
moneda
y todo el aparataje requerido
para el buen funcionamiento
de
éstas 12
12
Esta
función
esencial del Estado es, paradójicamente, tachada de improductiva o,
en
todo caso, de menos productiva, por las Finanzas Públicas o
la
Economfa del
Estado. Ello por cuanto, aunque vital para la marcha del capital en
su conjunto,
los recursos a ella destinados no pueden asociárselos directamente con la
valorización o no
de un
determinado capital. No
es
en principio manifiesta
su
utilidad para
el
crecimiento del capital; sólo cuando se siente amenazado reclama
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Como
puede esperarse, ese papel
permanente
del Estado se
manifiesta en
funciones
o
intervenciones
que cambian con el
tiempo
y
con
el lugar o país
de
que se trate.
Una
es la
intervención
del Estado
cuando se requiere superar una parálisis o recesión de la
circulación
mercantil
y del
proceso
de
acumulación
de
capital;
otra
será su inter
vención
cuando la
propia economía
reclama y
exige
esa parálisis
transitoria
o sectorial, en calidad
de medicina, con miras
a
reconstituirse
remozadamente más
adelante. Una será la intervención del Estado en
épocas y
estados centralistas; otra, muy diferente,
será su modalidad
de actuación dentro del marco de
una
época y un Estado descentralistas
o federales. Una será la intervención del Estado cuando los conflictos
entre
los
grupos dominantes
reclamen su intervención para recuperar
los
prerrequisitos de
la
acumulación
y la
circulación mercantil
o la
orientación
del proceso de
acumulación
de capital y
otra,
bien
diferente
,
será su
actuación cuando
la inestabilidad se deba
de
manera primordial
o
exclusiva
a la rebelión de los sectores populares . Veamos.
1.3. 1.2. Funciones estructur s semipermanentes
n
su afán de
intervención
para la
preservación
o el
restablecimiento de
las condicio
nes de
funcionamiento
del
capital,
el Estado
adopta funciones, estruc
turas
y
actividades que
varían según la fase del
capita
-
lismo
de que se
trate;
pero permanecen
vigentes
durante toda
una época
prolongada de
este
modo
de producción.
n
este sentido, puede afirmarse que esas
funciones, estructuras o actividades tienen un carácter semipermanente.
Así,
el
Estado puede llegar hasta reemplazar al capital privado, por ser éste
pasivo, insuficiente, temeroso o inexistente, dando entonces lugar a una
verdadera
economía pública
o producción circulación directamente
estatales de mercancías. Esta
economía pública ,
o sector de las
em
presas públicas , en cuanto esfera subordinada al mantenimiento y a la
recuperación de las condiciones de acumulación del conjunto del capital,
opera frecuentemente bajo reglas y criterios distintos a los del capital
privado'
3
La economía
pública
constituye un sector destinado a sentar
el
fortalecimiento
de esta
función
, así no sea
posible
medir
su servicio
en favor
de un cierto capital o grupos de
capitales
(Cf. Q'Connor, 1973) .
13
Lo cual no es óbice para que, ocasionalmente, y siempre
dentro
de la perspectiva
de
sentar
las bases para el funcionamiento del conjunto del capital,
una
empresa
pública actúe bajo condiciones de competencia, los precios le sean
dados
su
tasa
de
beneficio
corresponda
a la tasa promedio del sector o de la economía en
su
conjunto . Lo importante de notar en esta sección,
dirigida
a establecer el vínculo
entre las funciones estatales la Administración Pública, es que aun en esos casos
esa empresa pública está al servicio del
mantenimiento
o el restablecimiento de
las
condiciones
necesarias para el funcionamiento del conjunto del
capital. Dentro
de
esta óptica
se entiende, por
ejemplo, por qué
empresas rentables y en buena
74
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Iac
bases para la valorización del conjunto del capital, ya sea subsidiando
directamente al capital privado, reduciendo los costos sociales de
reproducción de la fuerza de trabajo, corriendo riesgos que el capital
privado
no asumiría, etc. Asimismo,
el
Estado puede dotarse de una
estructura y desarrollar unas actividades enderezadas a proteger el
cap
ital interno de la competencia internacional, bien sea anticipando su
valoración, sobrevalorándolo o de otra forma resguardándolo de una
abierta
competencia internacional.
La participación del Estado en la economía, en calidad de un
productor o
distribuidor
más, es decir , como si fuera otro actor
privado
dentro del
circu
ito económico, varía de una época a otra del capitalismo:
fue
mayor y
más
visible en la época keynesiana del Estado que bajo
el
Estado Liberal o, ahora, bajo la política generalizada
de
privatizaciones
del Estado Neol iberal. Varía
también
, de una época a
otra
el grado de
protección que darán los Estados a sus capitales internos . Hay épocas
de reorganización del capitalismo mundial en las cuales el Estado debe
permanecer neutral e indiferente
ante
la violenta destrucción y la abrupta
reorganizac ión del capital en su territorio ; habrá otras fases que llaman
al montaje de complejas estructuras administrativas y al cumplimiento
de exhaustivas tareas destinadas
todas
a la preservación del capital en
su
forma actual o a
estimular
su
evolución
gradual y programada.
Las
fases o épocas del capitalismo marcan también las modalidades
semipermanentes) de intervención estatal en la esfera de la reproduc-
ción social de la fuerza de
trabajo
y de las personas en general.
Hay
épocas
,
como
la del Estado Benefactor , en las cuales el sector público
se
ocupa de manera muy directa de la salud , la nutrición , la educación ,
la vivienda, la atención infantil y la seguridad social de las clases
trabajadoras . Para esto gestiona los recursos, levanta las estructuras y
desarrolla las
funciones
necesarias
al
efecto.
En
otras épocas,
como
la
del
Estado Neol iberal , deberá
someter
su intervención en estas áreas
al
criterio del mercado; no podrá entonces otorgar a ellas más recursos
que los indicados, de manera más o menos directa, por las reglas
de
medida competitivas , como lo son en Colombia Ecopetrol o Telecom , deban
destinar sus utilidades a financiar distintas tareas del Estado que van desde la
seguridad pública hasta la restauración del equilibrio en los sectores deficitarios
de la economía pública .
Naturalmente , para los fines del análisis f inanciero del Estado
de
las transferen-
cias netas de la economía, sí resulta crítico distinguir entre sectores
y
empresas
públicas que operan en condiciones de competencia
y
rentabilidad de aquéllas que
se benefician de monopolios oficiales o deben ser subsidiadas externamente .
75
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valorización reconocidas por el sector privado. En su
sometimiento
a
éste el Estado
desmontará
las
estructuras
públicas preexistentes bajo
el Estado Benefactor y creará caminos de conexión entre el mercado y
la
intervención
estatal en la reproducción de la fuerza de trabajo
La
combinación
coherente de las esferas de la producción la
circulación y la reproducción en cada fase de capital reviste un carácter
normativo casi ineludible que se
impone
al
mismo
Estado a los agentes
privados del capital y a la sociedad en su conjunto. Marca por ende
los rasgos más sobresalientes de la
Administración
Pública en una época
dada: el tamaño de la Administración y del presupuesto público los
servicios o sectores de los cuales se ocupa su interacción con el sector
privado su más o menos tangible vinculación con la economía etc.
Dicha combinación
constituye entonces
una verdadera regul ción
invisible de
todo
el orden social que orienta la
estructura
y el funciona-
miento de la
Administración
Pública durante prolongadas décadas de su
existencia. Esa regulación sentará las aristas dentro de las cuales
encuentren lugar y significado específicos la familia el
sector
informal
el sector de autosubsistencia la intervención del Estado en la reproduc-
ción el
sector
formal de la economía los
productores
independientes
los grandes conglomerados industriales y financieros etc. Y naturalmente
los campos ocupados por la Administración Pública dependerán del lugar
que ocupen dentro de la economía cada uno de estos sectores o institu -
ciones. Una es la intervención del Estado y una la Administración Pública
cuando los procesos y las relaciones de trabajo son relativamente formales
y uniformes y las familias y comunidades campesinas poseen una estruc-
tura capaz de asegurar la vinculación de la población al mercado formal de
trabajo. Muy distintos serán el Estado y la Administración en un marco
caracterizado por la heterogeneidad de las relaciones de trabajo y la
disolución de la comunidad y la familia.
e
manera que
el
ámbito de
intervención del Estado y la extensión y uniformidad de la Administración
Pública dependerán
en
buena medida de la relación de regulación que
se
teja en cada fase entre los sectores público y privado en lo que se refiere
a la producción la distribución y la reproducción. Distinta será la interven-
ción de los organismos de asistencia infantil o familiar
en
condiciones de
existencia eficaz de la familia extensa o de vigencia de los vínculos locales
de reciprocidad o asociación de aquella intervención que se demanda del
14 El debate sobre la privatización o no de la seguridad social
en
Colombia a lo largo
de los años 1990-92 es según veremos más adelante particularmente ilustrat ivo
de esta tendencia y de las resistencias a ella .
7
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stado en
condiciones de atomización de la familia e imperio de
condiciones individuales de sobrevivencia15
Distintos
serán
también
los conceptos jurídicos básicos de la
Administración Pública bajo cada época
de
regulación o del capitalismo:
una
es la relación laboral del trabajador público bajo
el
Estado Benefactor
y otra bajo
el
Estado Neoliberal.
Otro
tanto
ocurre
con
la
función
del
control, con la
figura
de la empresa o
con
los mecanismos del
contrato
o
del
presupuesto públicos.
1.3. 1.3.
Funciones estructuras esencialmente mutables.
l Esta-
do, pues,
manteniendo
su papel permanente, adopta
distintas
facetas
y modalidades según la época o fase del capital de
que
se trate.
Ahora
bien,
dentro de
cada época o fase,
y
sin salirse del
marco
rector del
Estado
y
de la
Administración
para esa fase, los gobiernos ponen en
marcha un
sinnúmero
de
distintas estructuras,
estrategias
y
políticas,
en
función del régimen político . de las luchas sociales
y
del grado
de
desarrollo del capital en cuestión.
La Administración
Pública, porción
consubstancial
al
Estado, de la
misma
manera que cada persona de la
Santísima Trinidad lo es ésta, adopta asimismo variables facetas ,
modalidades,
estructuras,
estrategias
y
políticas en cada país
y en
cada
momento dado .
Las estructuras,
funciones
y
contenidos que varían según el balance
político
interno
de cada país, de cada región o de cada localidad, y la
coyuntura
económica
del
momento,
corresponden al
campo
de la
gestión públic y
de las llamadas
polític s públicas.
Unos serán los retos
y los problemas de gestión bajo un régimen dictatorial
y
otros
los de una
democracia liberal. Una la
estructura
jerárquica
y
los procesos de
toma
de decisiones bajo una
dictadura y otros
bajo una democracia. Diferentes
son las
estructuras
y los procesos de
toma
de decisiones del Estado y
de la
Administración
bajo los regímenes
monárquicos y
republicanos.
Aun
dentro
de las
formas
del Estado republicano,
distintas
serán la
15 l llamado postmodernismo, que coincide con
el
postfordismo y el Estado Neoliberal,
y
al
igual que ellos
es
expresión de
la
fase que inicia el capitalismo contemporáneo;
trae aparejada una relación más visible entre todos los sectores
de la
econom a y l s
instituciones sociales.
Se
hace entonces más diáfana la
globalización del cllPital
o
se l
conexión entre las esferas de la producción la circulación la reproducción
dentro del marco del capitalismo. Y se hace también más evidente la imposibilidad de
llegar a comparaciones válidas de los procesos de formación de precios
CUIJ/Jdo
no·
se tienen en cuenta el Estado l economfa infonnal
o
los vfnculos de reciprocidad
y
asociación
Giddens,
1990
y
Mignone,
1991
.
17
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estructura y la distribución
de funciones
según se trate de un régimen
presidencial o
parlamentario.
Variarán las
políticas públicas
y las
funcio-
nes y las estructuras del Estado en
atención
a la solidez y cohesión del
partido
de
gobierno
y
de
las
coaliciones, los equilibrios
o
los
desequili-
brios entre los partidos
políticos. Un
régimen
político como el del Frente
Nacional
que
rigió en
Colombia entre
1958
y
1978
o las reglas de
comportamiento político
propias
de
un régimen
clientelista o nepotista,
más
o
menos corrupto, determinarán una particular gestión
del recurso
humano, como sucedió con
la
división bipartidista
de
los
trabajadores
del Estado bajo el Frente Nacional.
Cambiarán
asimismo esas
estructuras. funciones
y
políticas
cuando
cambien
el
balance
de poder
entre las clases
dominantes,
la
conforma-
ción de bloque
hegemónico
y la orientación del
proceso
de
acumulación
de
capital.
Puesto
que
es
función propia
y
permanente
del Estado
conciliar cuando dos
o
más proyectos políticos
se
disputen
la
hegemonía
del
poder, mediante
el
otorgamiento
de jerarquía y prioridad.
esto
es
recogiendo
la
hegemonía
de uno
de
tales proyectos dentro
del Estado y
la
sociedad. estas disputas por
la
hegemonía
y
estas entronizaciones
de
un
proyecto sobre
los
demás
habrán de reflejarse en la
estructura,
funciones orientación
de la
Administración
Pública. Y
siguiendo
al
conjunto
del Estado
también
la
Administración debe
recoger la aureola
de
legitimidad que
rodea la
imposición
de
todo proyecto hegemónico
al
resto de la
sociedad, calificando
ese proyecto de interés común de la
sociedad no sólo del
sector
social que lo abandera. De manera
que
la
Administración
Pública
tiene que cumplir también
con
una función
de
legitimación
de los
cambiantes
proyectos de acumulación que el Estado
adopta
como suyos.
La gestión
pública
es el Estado mismo
actuando.
Los
contenidos
de
la
intervención
son
función
de
intereses que
los
sectores
sociales
representados
en él
legitiman
como necesidades sociales
a ser
satisfechas
por la vía del propio Estado. La concreción de
dicha
gestión
o política pública es pues
expresión
de la
marcha
del proceso político
general y está de
todas
maneras enmarcada
dentro
del papel
inmutable
del Estado y de la relación
de
éste
con
el resto
de la sociedad y la
legitimación
de aquél ante
ésta,
es decir
dentro
del papel
semiperma-
nente
del Estado y
de
la
Administración.
La política
pública
es la
instancia que explica
el nivel
más próximo
de la
dinámica
particular
de
las
organizaciones públicas
en un
momento
dado y el diseño transitorio del sistema de organizaciones ue ejecuta u
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operacionaliza la actividad del Estado lo que algunos llaman el gobier-
no y que llegan a identificar con mejor criterio otros
como
la rama
ejecutiva del poder público ).
El
campo
de las
funciones
mutables
es
por
definición
el
terreno
de
las
políticas públicas y
de
los análisis
políticos
ordinarios. Naturalmente,
s
sólo
miramos
estas
facetas
y modalidades del Estado y de la
Administración, sin ubicarlas dentro del
marco
del papel fundamental
del
Estado y
de
las fases o épocas del
capitalismo,
todo habrá
de
parecernos individual, particular e inclusive
coyuntural;
no lograremos
dar
cuenta del
sentido
de la
Administración
Pública mundial en una
determinada época ni
encontrar
sus directrices comunes.
Distintos
regímenes,
diferentes
formas
de
gestión
y particulares
políticas públicas pueden
todos
llevar
indistintamente
a la superación de
las resistencias de la
Administración
y a la implantación de una
nueva
fase
o etapa semipermanente de la misma. Así ha sucedido, por ejemplo,
con la instauración gradual de la
Administración
Pública propia del
Estado Neoliberal en
América
Latina, para la cual han sido vías propicias
el
régimen
dictatorial
del general Pinochet en Chile, el régimen de cuasi
monopartido del PRI en
México, el
régimen
pluripartidista
venezolano o
el
colombiano,
etc.
1 3 1 4
a
A utonomía Relativa de la A dministración Pública tren te
al Estado Vistas
las anteriores consideraciones, parecería
que
se diera
una correlación
uno
a
uno
entre las exigencias. y los reajustes del
capitalismo, ya sean semi permanentes o
puramente coyunturales
, el
Estado y la
Administración
Pública. La desconcentración de las
funcio
-
nes del Gobierno Central, la elección popular de los funcionarios locales,
la
participación ciudadana o
comunitaria
en la
Administración,
para
citar
algunos ejemplos, obedecen a la vez a la reorganización propia del
Estado y de la
Administración,
de
conformidad
con las exigencias de la
fase neoliberal del
capitalismo
con su
identificacion
de
la
autonomía
del
ciudadano y del nivel local con la soberanía del
consumidor) con el
robustecimiento y legitimación de los regímenes
democráticos
en
toda
América Latina. La privatización de la
mayor parte
de las empresas
industriales y comerciales del Estado y el
desmonte
de todo el aparato
administrativo creado para
controlar
los
cambios, el
crédito,
la inversión
extranjera y
el
comercio
exterior, para
citar
otros ejemplos, correspon-
den a la vez a
los
designios de la fase neoliberal y a la
implantación de
una
forma
de
gestión
pública
que se
remite al mercado
en
cuanto criterio
supremo
de eficacia
y eficiencia.
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Si
las fases o las grandes épocas del capitalismo determinan la
aparición de una lógica
administrativa
como puede serlo la lógica del
mercado, por ejemplo), los regímenes políticos y las coyunturas econó-
micas determinan sublógicas administrativas . Unos y otros determi-
nantes
se plasman en las
forma
de
gestión
y en las políticas públicas.
La lógica administrativa del Estado Neoliberal.
por
ejemplo, determina
la
extensión
de la
Administración,
el
tamaño
del presupuesto público y
su diseño macroorganizacional. Y a
través de
su influencia sobre este
plano macro del diseño administrativo, la fase neoliberal del capitalismo
traza el marco de los problemas
de gestión
y de la orientación de las
políticas públicas, es decir, el marco de las sublógicas administrativas .
Pero hay
también
numerosas situaciones en las cuales se rompe,
parcial o
completamente,
la correlación
entre
las exigencias semiperma-
nentes o
coyunturales
del capitalismo, de una parte, y el Estado y la
Administración Pública, de la otra; o entre la lógica y las sublógicas
administrativas. Esta
ruptura
se debe a
dos
razones fundamentales:
i) La Administración, entendida como cuerpo que trasciende a los
gobiernos,
cuenta
con sus propias inercias y sus propias reglas de
juego, las cuales determinan
una
dinámica que le es propia y que
difiere
de las exigencias del capital o del Estado e
inclusive
se les
contrapone a veces. Esas inercias explican, por ejemplo, la gigan-
tesca resistencia que
enfrenta
un
programa tan
radical
de
reforma
a la
Administración
Pública
como
el
que
se vive en estos días en
buena
parte de
los países del orbe por razón del tránsito del Estado
Benefactor al Estado Neoliberal. Aquellas reglas de juego propias y
en todo momento latentes
de
la
Administración
Pública dan cuenta,
por ejemplo, de
las trabas o las ineficiencias que surgen cuando un
régimen
autoritario
suprime la división y la especialización del
trabajo. Por lo demás, cada
sector
o rama de la
Administración
configura un distinto grado de resistencia al
cambio
según se trate
de un sector más o menos unido y cohesionado por instituciones
y lógicas propias de estructuración y gestión o
de
un sector disperso
y atomizado en múltiples y
encontrados
criterios de acción. Natu-
ralmente, la organización de los trabajadores de la rama o sector,
o
de
toda la
Administración
Pública, según el caso, es
uno
de los
factores que más incide en imprimir unidad, fortaleza y capacidad
propia de
resistencia
al
cambio
por
parte
de la
Administración.
ji) l Estado
y, con mayor
razón, los gobiernos,
disfrutan también
de
un cierto margen
de
autonomía o autonomía relativa
frente
al
8
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
http://slidepdf.com/reader/full/el-laberinto-institucional-colombiano-1974-1994-cap-1 44/54
capital. Pueden, entonces, anticipar, desviar o resistir los cambios
exigidos
por el
capital en un
momento
dado. Piénsese, por ejemplo,
en los casos
ci o
gobiernos nacionalistas y
proteccionistas
en
circunstancias en las cuales el
crecimiento
del capital exige un
reajuste
abrupto mediante
la apertura de la economía. O de los
Estados en los cuales
el
balance político
contradice
las necesidades
temporales o permanentes del capital.
la Administración
Pública se
debatirá entonces entre una fidelidad inmediata
al
gobierno y
una
lealtad más
remota
pero que
domina
el espíritu de su
estructura
y
su funcionamiento al
proceso de acumulación de capital.
Por
razón de su autonomía relativa, la
Administración
Pública no
debe
ni puede identificarse
completamente
con las
otras
dimensiones
del
Estado y
particularmente
con el
legislativo
o esfera de
producción
de
las
leyes.
Tampoco coincide
plenamente con las exigencias
que
pesan
sobre él
en un
momento
dado de la evolución del capital; pero estas
exigencias son de todas maneras el marco de referencia bajo el cual se
medirá la adecuación o no de
una
Administración, su eficacia o inefica-
cia,
su
necesidad de mantenerla o reformarla .
Una vez explorada la relación entre las funciones y fases del Estado
la
evolución y características de la Administración Pública, podemos
ahora
resumir los
atributos
que nos interesa resaltar del Estado para los
fines de esta obra:
i) En
cuanto elemento constitutivo de las relaciones mercantiles y
capitalistas,
el
Estado es
en
esencia una relación social: la relación
lógicamente previa y genéticamente constitutiva de la circulación
mercantil con sus premisas del sujeto de derecho , del ciudadano, del
contrato y del mercado.
la
Administración Pública
o
, lo que es un
pleonasmo, la Administración Pública propia del Estado Capitalista)
se
halla fatalmente destinada al permanente logro de este objetivo.
Desplegará
toda
la longitud de sus alas y las agitará con fuerza cada
vez Que las relaciones mercantiles y capitalistas se vean amenazadas
y reposará inerte cuando esas relaciones marchen fluidamente. los
aparatos especializados
Que
despliegan estas funciones suelen gozar
de estabilidad y sus agentes ocupan un plano secundario
en el
escenario de la Administración Pública cotidiana mientras no
se
pongan en jaque las condiciones más esenciales para la reproducción
del
capital. Así sucede con los aparatos y agentes de la
Adm
inistración
de Justicia, de guerra y defensa, de preservación de la moneda y de
las
relaciones internacionales.
81
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
http://slidepdf.com/reader/full/el-laberinto-institucional-colombiano-1974-1994-cap-1 45/54
ji) Las relaciones capitalistas, manteniendo su esencia, han cambiado
de una época a otra. Esas épocas las denominamos comúnmente
fases del capital y ellas imprimen al Estado y a la Administración
una cierta
orientación
que
permanece vigente
durante
toda
la fase ,
lo
que equivale
a
decir
que se
tratan
de
estructuras, funciones
y
relaciones administrativas
más
estables
que
las que tendrá
el campo
administrativo propio de la gestión y las políticas públicas. Por regla
general la fase define la extensión del sector público en una época
dada, el diseño macroorganizacional de la
Administración
y su grado
de centralización,
desconcentración
o descentralización.
La
fase,
en
cuanto
imprime estructura y
dinámica
particulares,
en
cuanto
crea un cierto
tipo
de Administración, determina sus principales
rigideces y resistencias
al cambio.
82
Grosso
modo,
aunque
esto
es todavía
objeto
de discusión,
el
capitalismo
ha
conocido tres
grandes fases: la liberal individualista,
llamada también lesseferista o de acumulación primitiva; la inter-
vencionista,
keynesiana o del Estado Benefactor, conocida desde
el
punto de
vista de los procesos de trabajo como
fordista
o
taylorista , y la fase
que
ahora se inicia, asociada con las políticas
económicas
de corte neoliberal en lo
interno
y lo externo y
el
replanteamiento
de la
intervención
del Estado para ligarla más
directamente a las leyes del
mercado. l
criterio
de delimitación
de
las fases no
toca
sólo
con
la
producción
o los procesos de trabajo:
dice
relación
con
la regulación
toda de
la sociedad, es decir, con
la
manera como
se
combinan
las esferas
de
la producción y circulación
de mercancías
con
la esfera
de reproducción
de las personas, tanto
la
reproducción
atendida por el Estado como la provista por los
particulares de manera individual o comunitaria .
Naturalmente, la Administración Pública ha sido distinta en cada una
de estas fases y entre más universal ha sido la cobertura de cada fase,
más universal ha sido también ese carácter general de la Administra-
ción a lo largo y ancho del globo. Buena parte de esta obra, y
especialmente los Capítulos y IV, está dirigida a dilucidar la forma
como la Administración Pública colombiana ha reflejado los cambios
de la fase keynesiana que en términos generales ubicamos en el
período que va de mediados de
o ~
años treinta a mediados de los
años setenta de este siglo, con mucha influencia de la corriente
cepalina de pensamiento) a la fase neoliberal que se proyecta desde
mediados de la década del setenta hasta la fecha).
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iii)
En cuanto
orientador del
proceso
de
acumulación
de
capital,
el
Estado debe ordenar, conciliar y cohesionar los intereses de los
sectores capitalistas) capaces de impulsar con éxito ese proceso
y asegurar también la convivencia entre
todas
las clases sociales
de la Nación entera.
Si
bien la
orientación de
ese
proceso de
acumulación está fundamentalmente determinada por fuerzas mun-
diales que impulsan una determinada fase del capital, no es menos
cierto que cada país pondrá su
propio
sello a la manera como
desarrollará esa fase del capital. Esa
impronta
particular
de cada
Estado,
de cada
gobierno, de cada administración, se
traduce
en
unas estrategias o una planeación estratégica),
una g stión
espe-
cífica, unas políticas públicas,
unos cambios
de timón que son
cotidianos o coyunturales
y
cuyos
agentes ocupan los planos más
visibles
de
la
Administración.
La distinción entre el diseño
estructural,
las funciones y las relacio-
nes de la Administración que son propias de una fase, y las que
corresponden más bien al ámbito de la
gestión
o la gerencia y son,
por lo tanto, cambiantes frecuentemente, no es siempre fácil
de
observar en la práctica administrativa. Decisiones tales como la de
sustraer la gestión del recurso humano de los vaivenes de la política
y de las finanzas públicas, mediante la asignación constitucional de
rentas a la educación como lo hiciera
el
plebiscito de
957
que dio
origen al Frente Nacional y lo repitió la reforma constitucional de
1968 , ponen de presente la relación entre la fase intervencionista del
capital (o la redefinición de la intervención estatal
en
la educación, con
la Constitución del 91 y la particular conformación de la Administración
Pública colombiana. Otro
tanto
sucede con las decisiones de transfor-
mar la administración municipal
en
una verdadera gerencia de servicios
y de sustraer parcialmente la administración local a los vaivenes de la
política partidista en el nivel central. O con la decisión de elevar el
número de servicios públicos que
se
financian mediante un sistema
próximo al mercado conocido como las tasas, en vez de hacerlo, como
ocurría bajo el Estado Benefactor, mediante la tributación anónima y
general. O, todavía otro ejemplo, con la sujeción de ciertos organismos
y ciertas políticas a las directrices de las entidades multilaterales de
crédito, mediante los acuerdos de crédito externo, sustrayendo enton-
ces esos organismos de la Administración a las oscilaciones de la política
doméstica. Pero en otras ocasiones es
más difícil percibir si una
determinada decisión pública obedece a las exigencias de una fase del
capital o al recorrido corriente de la política dentro de esa misma fase.
8
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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La fase marca la naturaleza y los contenidos de la intervención
pública; rige el movimiento macro-organizacional del Estado y más
específicamente de todo el sector institucional que
ejecuta
o
instrumental za
la acción
de
éste sobre la sociedad.
Una vez
involucrado el
Estado,
con todo
su
enorme
poder explica
tivo
de la
evolución de
la
Administración
Pública, el Derecho Público
pierde capacidad de dar cuenta de los procesos y fenómenos macro
organizacionales. Resulta ahora que
el
desarrollo de ese Derecho
Público y su papel son los que deben ser explicados a la luz de la
dinámica del Estado y de la Administración. Esta, movida por las
exigencias de los períodos o modelos de acumulación de capital y
condimentada por el proceso político particular de la sociedad en
la que
se
haya
inmersa, jalona
al
Derecho para ponerlo
al
servicio
de su propia
transformación.
l Derecho Público, además de
consagrar
constitutivamente al
Estado y su papel, sanciona
legitima entonces
los principios de actuación de la Administración
Pública. Indica entonces lo que le es permitido prohibido, la forma
como debe actuar
el
funcionario, el alcance de
su
poder los límites
de sus actuaciones, dicta su estatuto de organización reglas de
manejo o gestión -constitucional y administrativa-
y
prescribe las
particularidades que adquieren ciertos grupos de entidades, que va
clasificando según las propiedades organizacionales comunes más
formales y generales .
1
.4. l
objeto de la
Administración
Pública
Ahora sí. una vez establecida la conexión entre la Administración
Pública y
el
Estado,
es
posible precisar
el
objeto
de la Administración
Pública.
Estudiar la Administración Pública es dilucidar las raíces de todas
sus variantes, semipermanentes y transitorias, explicarlas a la luz del
contexto
económico y político, descubrir tras de ellas la permanencia
estructural del Estado y mantener en todo momento la capacidad de
reconocer las posibilidades y los límites de la inercia, la resistencia y, de
manera más general, de la autonomía relativa de la Administración.
Por
todo
lo anterior,
el
estudio
de la
Administración
Pública debe
ser a la vez glob l la Administración Pública en cuanto rodamiento de
toda
la
compleja
maquinaria social),
históri o
los criterios para distinguir
las fases de la relación capital-Estado-
Administración
las característi -
8
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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cas de cada una
de
estas fases) y
comparado
los rasgos
comunes
y los
particulares de las
distintas
administraciones públicas, de sus
formas
de
gestión y de sus políticas públicas).
La
Administración
Pública estudia, en primera instancia, la evolu
ción de
la organización del Estado y particularmente la
dinámica
del
sector de organizaciones Que hace viable la intervención pública, expli
cando o interpretando, a partir del
tipo
de intervención
que
desempeña
el
Estado en cada fase y en cada
coyuntura
las características
que
asumen el
diseño macro-organizacional, su gestión y su
funcionamiento.
Las
prácticas de gestión,
como
el
diseño macro-organizacional de la
Administración Pública. pueden y deben ser periodizadas por fases o
épocas y por variaciones más o menos coyunturales en el régimen y en
las
políticas públicas. Por
todo
ello,
el
estudio de la
Administración
Pública debe ser
también integral
no puede darse sentido separado a
un organismo o a una gestión. l sentido de cada parte depende de su
inserción
en el
conjunto. Veamos.
n cuanto
al
diseño macro-organizacional, la evolución de las organi
zaciones públicas puede periodizarse en fases de desarrollo precisas,
estableciendo las leyes que definen
el
nacimiento, la evolución y
el
término
de dichas fases. Ello se puede lograr distinguiendo los atributos que asumen
la
intervención estatal y la política pública que le corresponde en el tiempo.
y
resaltando las contradicciones que se plantean en su formulación, así
como la
forma particular como dichas contradicciones se van resolviendo
en
la dinámica misma del
mov
imiento macro-organizacional.
Las
organizaciones públicas son entidades en sí
mismas complejas
y la
Administración Pública debe dar
cuenta
de los nexos
que existen
entre ellas. así
como
de los
nexos
que
existen entre
esas organizaciones
que ejecutan la polí tica
intervencionista
del Estado y el régimen político.
Sólo así será posible establecer, más allá del diseño
mismo
del aparato
estatal. el peso relativo que, en la práctica cada organización posee
dentro de toda la
estructura macro
-organizacional del Estado y de la
esfera de política
pública
de la cual esa organización es expresión. Dado
que el
diseño de la
política
pública puede ser de naturaleza
contradic
toria, puesto
Que
en su
configuración
concurren intereses
Que
en un
momento determinado pueden ser rivales, es de suponer
que
cada
entidad pública en particular tenga un significado específico dentro de
cada
fase y cada
coyuntura.
Un
mismo
organismo,
como
las Fuerzas
Armadas.
tendrá
un peso específico
distinto
bajo regímenes
democráti-
cos
y
bajo regímenes dictatoriales; uno será
el
significado del
municipio
8
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en la fase intervencionista y otro en la fase neoliberal; los organismos
de participación comunitaria
también
cambiarán su sentido de una a otra
fase.
n
cuanto a
los sistemas
de
gestión
de recursos ellos deben
estudiarse
en ,
conjunción con
la
estructura
macro-organizacional
, por
cuanto
la
Administración Pública es
una
organización conformada por
múltiples
organismos lo
cual le
acredita
un rasgo
de extensión
muy
particular respecto a la esfera privada.
Necesariamente
entre ellas hay
flujos
de
recursos como es el caso de los financieros, de forma que
varias
organizaciones
se benefician de impuestos
deuda pública
o
emisión monetaria comunes que requieren administración también
común. Del mismo modo , en
los
casos en
que
se da
independencia
en
cuanto
al
or igen y a la clase de
recursos
que
recibirá cada
organismo o nivel del Estado , dejándole recaudar a cada uno sus
ingresos propios , hay de alguna manera una interdependencia entre
los organismos
y
entre
los niveles. Asimismo
existe íntima conexidad
entre
los
sistemas de gestión de los recursos humanos de
distintos
niveles y organismos de suerte que los regímenes jurídicos y opera-
tivos
tienden
a ser similares por grupos de organismos y de sectores,
cuando no se uniforman
completamente
con una carrera
administrativa
común.
De manera que lo indicado es entender el objeto
de
estudio de
la
Administración
Pública
como
un
conjunto
indisoluble
que
puede, para
fines explicativos particulares, concentrarse en un organismo, un sector
o un nivel administrativo a
condición
de no perder de vista los
determinantes de conjunto.
1
.5.
Reflexiones sobre el
método
l gran reto teórico y empírico en el estudio de una Administración
Pública consiste en establecer
el
campo
donde esa
Administración
opera
y se desarrolla con autonomía -y a veces con
jerarquía-
sobre las otras
esferas del Estado y de la sociedad. Contrario sensu, todo estudio de
una Administración o de una época de ella debe precisar los desarrollos
administrativos que son fruto de fuerzas políticas, sociales o económicas
externas a esa Administración en sí
misma
considerada. Este es
el
hallazgo más difícil, la precisión más aventurada. Y la dilucidación del
campo autónomo de la Administración Pública coincide con la reconstruc-
ción de una lógica que le es propia a ella
en
un momento dado. Conviene
identificar
al
respecto tres de las lógicas más corrientes que no las únicas)
que caracterizan la Administración Pública: la racionalidad política la
racionalidad administrativa y la racionalidad burocrática.
8
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1 5 1 R cion lid d políticB La racionalidad política como lógica de
acceso
mantenimiento
y reproducción del poder, sirve de marco y premisa
fundamental para indagar y acercarse
al
objeto de estudio la
Administra
ción
Pública), en los casos
en
Que se parte de la hipótesis de Que esta
lógica
particular gobierna los contenidos precisos de la intervención estatal,
de
la
política pública y con ellos de la estructura macro-organizacional del
Estado.
Cuando tal es la hipótesis el
método
de indagación busca
identificar
la
lógica Que
orienta los
determinantes
políticos
Que
inciden
en la forma
concreta asumida por la
estructura
macro-organizacional del Estado y
por su gestión. Las variables remotas
Que
están incidiendo en esa
forma
son
, según
hemos anotado
, la
función permanente
del Estado y su
modalidad específica de
intervención
en una fase dada. Las variables
próximas, esto es,
el
régimen político y las políticas públicas, explican
el porqué de la primacía de la lógica o racionalidad política
dentro
de la
Administración Pública en cuestión.
La política pública está constituida por un sistema de decisiones de
exclusión o inclusión de bienes y servicios a ser prestados por el Estado y
por
la manera
como
se decide financiar esa prestación. La exclusión-inclu
sión
define los sectores donde se interviene salud, educación, vivienda,
fomento industrial, etc.) y la financiación y
el
grado de acceso
Que
tendrá
la población para disfrutar de dichos bienes puede no cobrarse nada por
el bien o servicio o puede cobrarse un valor cercano al precio
de
mercado,
por ejemplo). Por ello, la racionalidad política explicará si la hipótesis de su
vigencia es acertada,
el
tamaño y la cobertura sectori
al
de la estructura
macro-organizacional del Estado. Explicará también la especialización secto
rial
y,
en mayor o menor grado, las características de su régimen presupues
tal
, jurídico y contable,
el
estatuto de organización,
el
régimen de personal
y el tamaño de las organizaciones. En otros términos, los límites del tamaño
del sector público, el mayor o menor grado de especialización o diversifica
ción
de las organizaciones públicas y las características más notables de su
régimen administrativo, girarán todos en torno a la disputa por el poder Que
domina el
accionar de la Administración.
El
método de indagación debe descifrar la naturaleza de la política, su
dinámica su expresión en políticas públicas . Debe, asimismo, poner de
manifiesto las mediaciones
Que
se producen desde
el
momooto
en
Que
las
fuerzas sociales y políticas animan y sirven de base a una decisión, pasando
por la fase en Que dicha decisión se legitima como norma, en tanto vehículo
87
8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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de expresión del mandato político, hasta llegar
l
impacto veraz que
produce sobre la estructura macro-organizacional del Estado.
1 5 2 Racionalidad administrativa La llamada
racionalidad
admi
nistrativa existe como resultado del desarrollo, la consolidación y la
primacía
de
la
tecnología administrativa
organización y
métodos,
prin
cipios de departamentalización, principios de dirección y
control,
pla
neación, informatización, etc.) sobre las otras fuerzas que inciden
en
la
evolución de una Administración. Cuando prevalece la lógica adminis
trativa,
las organizaciones públicas aparecen preferentemente diseñadas
y manejadas de tal suerte que se produzca un ahorro de esfuerzo en la
gestión pública y
una
alta funcionalidad en
el
diseño macro-organizacio
nal para cumplir los objetivos
de
la intervención y política pública.
Ciertamente,
la regla general sigue siendo la que ya hemos expre
sado a lo largo de este capítulo: la administración no gobierna en sentido
estricto la política o la intervención del Estado, sino a la inversa. Lo que
sucede cuando prima la racionalidad
administrativa
es que la organiza
ción y el
funcionamiento
de la Administración se ajustan de tal manera
l tipo de intervención reclamado del Estado, o han alcanzado tal grado
de inercia y resistencia,
que
aquéllos parecen prevalecer sobre las
exigencias coyunturales o sobre los cambios estructurales reclamados
respectivamente por los ámbitos de la política o de la intervención
estatal. Son casos
en
los cuales la racionalidad administrativa se
incorpora en tal grado a la
Administración
Pública que ella misma parece
definir
los límites
dentro
de los cuales sería mantenida, reformada o
radicalmente modificada la Administración.
La lógica administrativa se rige normalmente por
el
criterio de la
eficiencia en la gestión y en la macro-organización pública.
Cuando prevalece la racionalidad
administrativa
se llega frecuente-
mente
a un error
común
en los análisis de la
Administración: ésta
parece
explicarse y transformarse
por
sí misma. Las críticas a la
Administración
no trascienden los actores
y,
en el mejor de los casos, las
estructuras
de ésta. Dicho de otra manera, la racionalidad administrativa lleva a
coincidir
con
el
estado utópico de Moro, con el cual
el
tecnócrata sueña
y que
l contrastarlo
con una realidad administrativa compleja e inefi-
ciente ante sus ojos, por carecer de una visión interdisciplinaria,
considera que se trata de una incapacidad gerencial o personal, la cual
sin
duda existe,
sin lograr explicar esta incapacidad individual o aquella
realidad
administrativa
ineficiente , en
el
contexto de la racionalidad
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política y de la lógica del poder que rige la dinámica macro-organizacional
y
de
gestión de recursos en el Estado.
1 5 3
RBcionB/idBd bUfOCfsticB
n la Administración Pública la
racionalidad política no se expresa pura sino que aparece mediada por la
racionalidad burocrática. Esta última es la lógica manifiesta en
el
fenómeno
yen el proceso observables.
La racionalidad burocrática está constituida por un conjunto de
normas-leyes decretos-ley decretos resoluciones etc. prácticas de
gestión
de recursos conductas y actitudes del cuerpo de funcionarios
oficiales en el interior de las organizaciones públicas y diseños orgánicos
y funcionales de las dependencias en cada entidad particular entre otros.
La
presencia de la lógica burocrática
al
lado de la lógica adminis
trativa y de la lógica dominante
de
la política lleva a entender
por
qué
es necesariamente contradictoria la
Administración
Pública. La Adminis
tración expresa
por
un lado las reglas de la intervención estatal que la
regenta y por otros lados se somete a criterios de eficiencia y a normas
e intereses propios
que
se generan en
grupos
de poder internos diseños
organizacionales y funcionales de trabajo etc.
l grado en que la racionalidad administrativa penetra la racionalidad
burocrática depende en última instancia de los intereses y necesidades
políticas
en
juego que comportan los sectores sociales que asumen
el
poder
político en un momento determinado.
s
el campo de interacción propio de
las
clases capas o grupos que ejercen la política y la administración.
A primera vista la administración pública puede confundirse con la
racionalidad burocrática y las normas del derecho público e identificarse
equívocamente
en
algunos casos con ellas.
La
verdad es que el método
de Investigación debe reconocer la realidad de estas normas relativizando
y
moderando su alcance
como
el de un cuerpo de preceptos legitimadores
de la
racionalidad política y
como
reglas de operación de la racionalidad
burocrática sin los cuales no funcionaría mecánica y cotidianamente la
vida del Estado.
1 5 4 ConsidelBciones BdicionB/es Los modelos preliminares sobre
nociones de método que
hemos
esbozado atrás son un cuerpo
todavía
opaco que merece un
mayor
desarrollo
únicamente
conseguible cuando
la investigación empírica se
incremente
y cuando de su evaluación
puedan irse abstrayendo
nuevos elementos
de método específico de
indagación y reformularse las c ~ e g o r í s
que
lo constituyen.
9
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Este camino puede recorrerse únicamente a condición de un
sinnúmero de esfuerzos individuales y colectivos
que se orientan
en
distintos
frentes
al estudio de los fenómenos y procesos que se propone
como
objeto
de
estudio de la administración pública.
l
estudio de la
Administración
Pública debe hacerse recalcando los
nexos y mediaciones que se establecen entre economía poder inter
vención pública política pública y dinámica macro-organizacional del
Estado y gestión de recursos en las organizaciones públicas.
Se
enfatiza
así la necesidad de una visión interdisciplinaria donde diversos campos
de la ciencia social funcionan como auxiliares y
complementar
ios de la
Administración Pública.
l estudio de la Administración Pública debe emprenderse en una
perspectiva histórica
a partir de la cual se pueda periodizar las fases de
su desarrollo y encontrar las leyes que regulan cada una de esas fases .
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8/16/2019 El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994 Cap 1
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