El modelo de desarrollo impuesto la constitución nacional y la descentralización en la olla egg

El modelo de desarrollo impuesto

Emilio Garcia Gutierrez. Villavicencio, diciembre de 2010

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El modelo de desarrollo impuesto: la ConstituciónNacional y la descentralización en la olla

Emilio Garcia Gutierrez



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Emilio Garcia Gutierrez

El tema central que nos convoca en esta ocasión está directamente relacionadocon la mirada al modelo de desarrollo actual y sus consecuencias inmediatas. Noes posible efectuar un análisis abstracto del país al margen de la realidad social enla que vivimos. En concordancia con esta proposición, en esta oportunidad quieroreferirme a tres tópicos que versan principalmente sobre Colombia, el país dondevivo. En su orden: primero, la desgracia de ser un país rico en recursos; segundo, elentierro de la Constitución y la descentralización en los últimos ocho años; y,tercero, qué se podría hacer en un contexto tan desolador.

1. Una mirada a un país rico: Colombia

Colombia es, al mismo tiempo, uno de los países más injustos de nuestra Américay del mundo, puesto que a la par con la inestimable riqueza natural, humana ycultural, existen los más aberrantes niveles de desigualdad, una característicaestructural de nuestra sociedad, que explica en gran medida la violencia que nos haasolado durante los últimos 60 años. En Colombia desde los tiempos de la coloniase formaron poderosos terratenientes, cuyos herederos actuales son amos yseñores de cuerpos y almas, apoyados por las altas jerarquías de la iglesia católicay el ejército, en consonancia con la santa alianza entre la cruz y la espada. Eso hadado origen a una terrible polaridad social, en la cual terratenientes de todaespecie (ganaderos, propietarios ausentistas, exportadores de productos primarios,narcotraficantes y paramilitares), que representan solamente el 0.4 por ciento deltotal de propietarios, son dueños del 61 por ciento de las tierras del país, de lasmás productivas y de las mejor situadas, y el 54 por ciento de pequeñospropietarios (campesinos minifundistas, colonos, indígenas, comunidadesafrodescendientes) sólo poseen el 1,7 por ciento de la tierra, como resultado de locual existen 8 millones de pobres rurales.

En Colombia, a diferencia de otros países de América Latina (México, Cuba o Perú)nunca se llevo a cabo una reforma agraria que intentara democratizar la propiedady uso de la tierra, y los tímidos intentos de corte redistributivo a la larga terminaronpor fortalecer el poder de los terratenientes, ligados a otras fracciones del capital,tanto nacional como extranjero. No es de extrañar, en este sentido, que empresas



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multinacionales como La United Fruit Company (hoy Chiquita Brands) hayaconstituido un enclave territorial en la costa atlántica colombiana durante lasprimeras décadas del siglo XX y que esas mismas empresas estén impulsandoahora mismo una nueva apropiación de tierras y riquezas a lo largo y ancho delpaís. Eso ha cobrado fuerza en los últimos años con la apertura incondicional a losmonopolios transnacionales y nunca antes en la historia nacional se habíanregistrado tales niveles de inversión extranjera como los actuales –se paso de 3.768millones de dólares en el 2000 a 10.085 en el 2005- y, por supuesto de utilidadesremitidas al exterior –que saltaron de 673 millones de dólares en el 2000 a 6.535en el 2007, con un crecimiento de casi el 1.000 por ciento.

Esta característica estructural de monopolio terrateniente del suelo, se haacentuado en los últimos años, con el despojo de cinco millones de hectáreas detierra por parte de fuerzas paraestatales. Estas tierras, como expresión de unatípica revancha terrateniente, han sido arrebatadas a los campesinos y apropiadospor viejos y nuevos hacendados, para ampliar sus fincas ganaderas, sembrar palmaafricana y otros cultivos de exportación, ahora usadas para produciragrocombustibles. Este hecho explica el despojo y el destierro de cuatro millones decolombianos en su propio país, lo cual nos ubica entre los dos países del mundocon más desplazados internos, disputándonos palmo a palmo con Sudán undeshonroso primer lugar en tan indigna acción.

Como las clases dominantes de Colombia nunca han querido repartir ni uncentímetro de tierra, han expulsado violentamente a los campesinos hacia loslímites de la frontera agrícola, con lo cual se ha poblado el país, a costa deindígenas y comunidades afrodescendientes, mientras las mejores tierras siguen enmanos de los grandes propietarios. Esa expulsión campesina llegó a las ciudades,desde finales de la década de 1940, originando una urbanización acelerada yprofundamente antidemocrática, porque en las ciudades se ha ido reproduciendo, asu modo, la injusticia del mundo rural, pues un puñado de potentados, ligado alcapital financiero, se ha enriquecido a costa del hambre de tierras urbanas de losmás pobres, que cíclicamente llegan huyendo de la violencia y de la miseria queimpera en los campos colombianos. Eso explica que hoy por hoy la mayor parte dela población del país malviva en las ciudades (algo más del 70 por ciento), ymillones de personas no cuenten con los más elementales servicios públicos, esténdesempleados, vivan del rebusque diario y se encuentren arrinconados en barriostuguriales. Al mismo tiempo, en esos espacios urbanos, como parte de la lógicainjusta del capitalismo, existen guettos de riqueza de las clases dominantes y dereductos de las clases medias, como se aprecia en Bogotá, Medellín, Cali,



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Barranquilla y otras ciudades del país, en donde se vive con todas las comodidadesy el confort de las elites de los Estados Unidos o de Europa.

No es difícil documentar la magnitud de la horrorosa desigualdad de la sociedadcolombiana: hay veinte millones de pobres y 7 millones de personas viven en laabsoluta miseria, lo cual quiere decir que uno de cada dos colombianos es pobre yuno de cada seis es indigente; el desempleo afecta, según cifras oficiales, a dosmillones doscientas mil personas y si a ellas le sumamos las que sufren elsubempleo y otras formas disfrazadas de desempleo, tenemos que el desempleoreal cobija a unas 9 millones de personas, el 41 por ciento de una poblacióneconómicamente activa de 20 millones. Y la gran mayoría de los que tienen empleosoporta condiciones laborales indignas e inhumanas, como producto de laflexibilización y precarización laboral, de la pérdida de derechos, de la imposibilidadde organizarse sindicalmente, de la contratación temporal y de la ampliación de lajornada laboral, porque en una especie de revolución conceptual en la astronomía,que erizaría la piel de Kepler y Copérnico, el actual gobierno determinó extenderpor decreto el día de las seis de la mañana a las diez de la noche, para que losempresarios no paguen horas extras ni recargos nocturnos.

Para completar, las reformas tributarias de los últimos años han aumentado ladesigualdad, puesto que han disminuido o suprimido impuestos a los ricos con elpretexto de aumentar la inversión de capital privado, tanto nacional comointernacional, mientras que se ha generalizado el impuesto al valor agregado y lastributos directos que pagan los asalariados y los pobres. De esta forma, en tantoque un trabajador paga impuestos sobre sus ingresos, las empresas cotizan,cuando lo hacen, sobre sus ganancias y no sobre su patrimonio.

La concentración de la riqueza es de tal índole que hace de Colombia un paísterriblemente injusto, como se comprueba con unos pocos datos del Informe deDesarrollo Humano, versión 2005: "58 personas pobres (del 10% de menoresingresos) reciben el mismo ingreso que 1 persona rica (del 10% con mayoresingresos), Colombia es el undécimo país más desigual del mundo con unCoeficiente de Gini de 57,6.; El 20% más rico de los colombianos consume el 62%de los bienes y servicios y el 20% más pobre consume el 3%.". Un dato sintéticonos indica que el ingreso acumulado del 80 por ciento de los colombianos esinferior a los ingresos totales del 10 por ciento más rico, los verdaderos dueños delpaís.

Esta profunda desigualdad de la sociedad colombiana ha sido preservada



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históricamente mediante varios mecanismos. Al respecto, vale mencionar loselementos ideológicos de que se han valido las clases dominantes en Colombiapara mantener su hegemonía, entre los cuales sobresalen los mitosdesmovilizadores y, más recientemente, el uso del poder mediático. Esas clasesdominantes se han encargado de construir dos mitos de larga duración, tanto parauso interno como fuera del país. El primer mito sostiene que la Colombia actualdesde temprana época, a finales del siglo XVIII, se convirtió en una sociedadmestiza, en la que, por ende, nunca ha existido discriminación étnica nidesigualdad racial. Esta falacia, repetida hasta la saciedad, fue construida parainvisibilizar a indígenas y afrodescendientes, justificar la apropiación de sus tierras yde sus riquezas, legitimar su persecución y exterminio y entregar sus suelos aempresarios locales o extranjeros, como viene sucediendo con las empresaspetroleras desde comienzos del siglo XX. Con este embuste de un pretendidomestizaje democrático, las clases dominantes de Colombia han buscado marginar,cuando no exterminar, a indígenas y negros, considerados como inferiores, para noreconocerlos ni como seres humanos ni como comunidades o individuos conderechos, sino solamente como peones o como carne de cañón y de urna.

El segundo mito desmovilizador, más acentuado que el primero y de difusióninternacional, asegura que Colombia es la democracia más antigua y más sólida deAmérica Latina. Esto no deja de ser una falacia o un mal chiste, sobre todo para losque vivimos en ese país. Es una falacia, como puede probarse mencionando, depaso, algunos aspectos políticos, económicos y sociales. En términos políticos,durante más de un siglo y medio las clases dominantes han usufructuado el podervaliéndose de dos partidos, el liberal y el conservador, que se han turnado o hancompartido el control del gobierno y del Estado, cerrando cualquier posibilidad departicipación política a fuerzas diferentes, mediante el asesinato y la persecución,siendo este otro de los factores estructurales que explica la constante violencia enColombia, Incluso, cuando en el seno mismo de esos partidos tradicionales hanexistido personajes que se han atrevido a cuestionar la injusticia y la desigualdad,han sido vistos como sujetos peligros y las clases dominantes no han dudado eneliminarlos, como sucedió con el caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán en 1948.

En términos económicos, cuatro grupos monopólicos, estrechamente ligados alcapital imperialista, son dueños de las más diversas actividades económicas yproductivas, siendo los que finalmente decide quien hegemoniza el poder político.Esos grupos económicos dominan los medios de comunicación, ahora en alianzacon capital español, y por eso en Colombia, dos canales de televisión privados, dos



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cadenas de radio y un periódico de circulación nacional dictaminan qué se dice y sepiensa en nuestra sociedad. Es una dictadura mediática de los grandes gruposeconómicos, a través de sus empresas periodísticas, que configuran un cartel delterrorismo ideológico y cultural y son los puntales de la guerra informativa contra lapoblación y contra todos los que consideran sus enemigos (como lo han podidocomprobar recientemente los gobiernos de Ecuador, Venezuela y Nicaragua). Allí seencuentran pocas familias, como los Santos, Ardila Lule, Santodomingo y losgrupos Prisa y Planeta de España. ¿Qué democracia puede haber en un país de 45millones de habitantes, en el cual sólo unos cuantos empresarios de los medioscontrolan todo lo que se mueve y produce, incluyendo la información?

En términos sociales, la desigualdad y la injusticia estructural del país se hanagravado con la aplicación del recetario neoliberal, la apertura comercial y laarremetida imperialista durante los últimos 20 años. Así, En Colombia se hanprivatizado las más importantes empresas públicas y la salud, la educación y lacultura se han convertido en negocios rentables para llenar el bolsillo de loscapitalistas nacionales o internacionales. Igualmente, Colombia es un paísmilitarizado al extremo, hasta el punto que hoy tiene un ejército de 400 milefectivos y cuenta con más policías y soldados que profesores, médicos oenfermeros, lo que hace que, en términos de inversión militar con relación al PIB,sea el tercer país más militarizado del orbe, sólo superado por Israel y Burundi. Estecrecimiento desmesurado del gasto militar ha sido posible por la "ayuda" de losEstados Unidos que le suministra al gobierno colombiano más de dos millones dedólares diarios para la guerra interna. Por tal razón, tenemos el dudoso privilegio deser el tercer país en recibir "donaciones" monetarias para la muerte por parte delos Estados Unidos, por debajo de Israel y Egipto. (No por casualidad, como lo haseñalado Noam Chomsky, existe una correlación directa entre ayuda militarestadounidense y violación sistemática de los derechos humanos, como seconfirma en el caso de nuestro país).

Como lo subrayó el Tribunal Permanente de los pueblos: "Colombia parecepresentarse (…) como un verdadero laboratorio político institucional donde losintereses de los actores económicos nacionales e internacionales son plenamentedefendidos a través del abandono por el Estado de sus funciones y de su deberconstitucional de defensa de la dignidad y de la vida de una gran parte de lapoblación, a la cual se aplica, como si de un enemigo se tratara, la doctrina de laseguridad nacional, en su versión colombiana". Con todas estas características, sise pudiera usar el término de democracia para hablar de Colombia, lo cual es unverdadero contrasentido, habría que hablar de una "democracia genocida".



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2. La descentralización, en la tierra del olvido

La descentralización es un debate de inmensa importancia para el país y para sufuturo, pero lamentablemente las urgencias conocidas y la resistencia de lasfuerzas centralistas siguen cerrándole su espacio. Hoy se debaten temas como elconflicto, la reforma política, la reforma a la justicia, pero nadie se acuerda de laCenicienta de los problemas del Estado nacional. Entre tanto, los temas de lareforma a las condiciones de propiedad y uso de la tierra, la reforma urbana, laestrategia de ocupación territorial, la atención a la población mas vulnerable siguenaplazados mientras los problemas asociados a los mismos crecen y se agudizanterritorialmente, en algunas regiones hasta niveles insostenibles. En estas, despuésde la eliminación física de todas las formas de oposición y debate político, soloquedaron actuando las formas extremas y violentas de reivindicación de asuntosterritoriales, prolongando indefinidamente un conflicto cuyo enfrentamiento porparte del Gobierno Nacional es a su vez es la excusa para no avanzar desde ningúnpunto de vista en la descentralización.

En Colombia la descentralización tiene más historia y antecedentes querealizaciones. Su posibilidad ha estado presente desde el comienzo de la Repúblicay de su importancia para las regiones dan cuenta las decenas de guerras que selibraron en su nombre durante el siglo XIX, las cuales son el testimonio de lainconformidad de las regiones con el modelo centralista. A pesar de esas guerras,el centralismo se estableció en el país con la Constitución de 1886, lo que noeliminó los factores de conflicto entre las regiones y el centro. Aunque las guerrasdel siglo XX se atribuyen a otros factores, son evidencia, también, del agotamientocentralista y de lo espúreo de sus resultados.

En épocas más recientes, los antecedentes de la descentralización puedenremontarse a la propuesta de Constituyente del Gobierno de Alfonso LópezMichelsen (1974-1978), que estaba motivada por razones políticas, administrativas,económicas, sociales, culturales, urbano-regionales y ambientales, todas referidas ala necesidad de fortalecer los niveles territoriales para una mejor atención a lasdemandas ciudadanas y de la economía y consolidar la modernización del país.

Entre esta propuesta fallida y el año 1991, cuando se aprobó y adoptó la nuevaConstitución Política, se dieron una serie de reformas parciales que introdujeron laelección popular de Alcaldes y Gobernadores, entregaron algunas atribuciones y



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recursos a las Alcaldías y Departamentos para la administración de sectores comola salud y la educación y la prestación de servicios públicos, y establecieronmecanismos de planificación que pretendían dar mayor racionalidad a lasintervenciones públicas.

Todas estas reformas buscaban reaccionar ante la fuerza de las movilizacionessociales de la época y a la enorme presión de las manifestaciones populares y lamovilización ciudadana en ciudades y regiones. Presiones originadas en lasexigencias de mayor y mejor democracia, mayor atención a las llamadas"necesidades básicas insatisfechas", más acción en desarrollo urbano, todo lo cualdemandaba mayor capacidad y organización de los gobiernos territoriales paragarantizar la adecuada asignación y la correcta ejecución del gasto destinado aatender esas funciones y atribuciones.

Protestas y expectativas

Los años setenta y ochenta fueron fértiles en marchas, paros y demás formas delmovimiento popular: se pronunciaban los indígenas, los campesinos, los obreros ylos trabajadores industriales y bancarios, los estudiantes, las mujeres, la ciudadaníaen general. Los temas eran igualmente diversos: reivindicaciones étnicas, sociales yeconómicas, rurales y urbanas; exigencias salariares, de inversión pública, demejoras en la calidad de distintos servicios públicos y sociales, de genero. Encuanto a las formas, eran de protesta -como en el caso de la población desplazadapor la construcción de grandes proyectos de infraestructura, particularmenteenergética-, más contestatarias, como las estudiantiles, y aun institucionales, comolas de la paz en el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986).

Si algo tenían en común todas estas protestas, y muchas más que no semencionan, era que confluían en Bogotá. A propósito de esto es oportunomencionar que en su condición de capital ha sido asimilada históricamente con elpoder centralista, lo que permite alimentar la falsa percepción de que tener la sededel Gobierno Nacional, entre otras funciones, equivale a que sus elites detenten talpoder y a que el modelo nacional responda a sus concepciones y directrices. Enrealidad, Bogotá si es la ciudad más concentradora de población y actividadeconómica pero su influencia en la geopolítica colombiana apenas ha empezado asentirse después de la Constitución del 91 mientras que la mayor capacidad deincidencia histórica sobre esta habría que buscarla en otras regiones, al igual quehabría que reconocer que no es lo mismo que las dirigencias nacionales, que sonde diversos orígenes regionales y locales, tomen las decisiones o las firmen desde



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Bogotá a que sea Bogotá, como ciudad, elites o ciudadanía, la que tome lasdecisiones. Aclarar tal confusión ayudaría a revisar los argumentos que alimentanlas visiones y actitudes antibogotanas en las regiones y a enfocar las criticas nocontra la ciudad si no contra el Centralismo de las elites regionales que sustentanel modelo nacional.

En todo caso, si algo se sabía en las ciudades, pueblos y departamentos, era quetodo problema, grande o pequeño, solo se resolvía con la intervención delPresidente de la República. Alcaldes y Gobernadores, parte de la corte presidencial,pasaban su tiempo en Bogotá, tan ajenos o más que el propio Presidente a losproblemas reales y concretos de la población de sus entidades territoriales. Encuanto a los aparatos públicos territoriales, apenas si eran parte de la bolsaburocrática y fiscal nacional, y en esa medida atendían las exigencias del modelonacional y solo marginalmente las de las clientelas locales.

Por eso las expectativas regionales y aun en algunos ámbitos de los gobiernosnacionales, acerca de las posibilidades y oportunidades que representaba ladescentralización eran enormes. La elección de autoridades abría un espacio para laaparición y fortalecimiento de nuevas fuerzas políticas, de nuevas formas y estilosde gobierno, de la participación ciudadana, de la rendición de cuentas... Entérminos administrativos auguraba cambios significativos que redundarían enaparatos públicos eficientes y efectivos, transparentes, orientados por el sentido delservicio público y la atención a la ciudadanía, en el marco de un Estado de deberesy derechos. La mejor intervención de los gobiernos territoriales en la provisión decondiciones de vida, prestación de servicios públicos y promoción de la economía anivel territorial debería traducirse en mejores entornos urbanos rurales, en unordenamiento territorial más estratégico y en una estructura urbano-regional másequilibrada en el conjunto del país. Para la economía era una oportunidad paradiversificar y fortalecer el aparato productivo nacional y hacer más realista lainserción en la globalización y más sustentable y equitativa la competitividad, quees más que sabido, un asunto local y regional.

Las promesas de la Constitución de 1991

Estas expectativas quedaron parcialmente atendidas en las decisiones de laAsamblea Constituyente de 1990-1991 que incluyó en el artículo 1º. de laConstitución Política una fórmula de prometía una nueva época y un mejor futuro:Colombia es una República unitaria con descentralización y autonomía de susentidades territoriales. En consecuencia, determinó que se deberían expedir la ley



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orgánica de ordenamiento territorial, que justamente se encargaría de hacer unaredistribución de competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno yde manera coherente, redefinir el cuerpo legal y normativo de los diversos asuntosa cargo de estos niveles.

De todo aquello ya van cerca de dos décadas durante las cuales ladescentralización no solo no avanzó si no que, en ocasiones, francamenteretrocedió. Un buen número de reformas constitucionales frenaron su ritmo, enparticular en términos fiscales. La negligencia del Gobierno Nacional y del Congresoha impedido dar trámite a las leyes necesarias para dar materialidad y realidad a lafórmula constitucional. Las crisis y las incertidumbres han impedido que se puedaabordar el tema con inteligencia y serenidad. Y las fuerzas del desorden terminaronimponiendo sus lógicas, con lo cual las elecciones territoriales terminaroncooptadas por actores no deseables, los recursos fueron apropiados por agentesperversos, los aparatos públicos se pusieron al servicio de actores de la muerte ylas competencias de las autoridades fueron hipotecadas al modelo nacional y susesfuerzos dedicados a mantener el centralismo.

Siendo este un tema de la mayor relevancia, tal como quedó evidenciado en ellugar que ocupó durante el proceso de discusión, redacción y aprobación de laConstitución de 1991, el olvido, omisión y, en algunos casos, contradicción porparte del Gobierno Nacional y el Congreso de las ordenes y obligacionesconsignadas en la nueva Constitución acerca de la descentralización, sondemostraciones suficientes de que aquello de que el país es de regiones es soloretórica y que este sigue siendo apenas una finca grande manejada por pocos, esosí, con enorme capacidad de hacer creer que trabajan por todos. La más recienteevidencia es que en la legislatura que se inicia tampoco hay una propuesta seria deLey Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), al respecto de la cual valerecordar que se han presentado cerca de 20 proyectos que solo merecieronentierros de quinta para un tema de primer orden estratégico, y son pocas einsustanciales las propuestas de contenido territorial, como el anuncio de lareforma a los tributos departamentales.

En todo caso, algo ha pasado desde entonces: ahora ya no es necesario que lasmarchas y manifestaciones lleguen a la capital para ser atendidas por el Presidente,ahora el Presidente va a las localidades a hacerlo. Pero allí no atiende a lapoblación en general, en sus diferentes manifestaciones, sino a las clientelasparticulares de la Nación, reunidas y formateadas de la mejor manera, paramantener el modelo nacional y no para dar espacio a la conformación de presentes



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y futuros bajo modelos regionales. Los actuales consejos comunitarios, que estánsocavando la institucionalidad a medida que se endiosa la figura presidencial,contrarían el espíritu de la Constitución del 91 en cuanto a la descentralización,acabaron con la espontaneidad y la diversidad de los movimientos ciudadanos,confunden la atención a lo popular con la gestión clientelar en público de lasdemandas de los amigos y pretenden resolver mediáticamente los conflictos ydemandas territoriales.

Los gremios y agremiados siguen menospreciando a Alcaldes y Gobernadores,cuando no utilizándolos para intereses y propósitos que pueden incluso sercontradictorios con los locales y regionales, los alcaldes y gobernadores se siguensintiendo parte de la corte del Presidente y este sigue atendiendo los asuntos comoen un pueblo del siglo XIX, interviniendo en todo como un iluminado.

La descentralización tiene más historia y antecedentes que realizaciones, aunquealgunas de estas son cruciales para demostrar su efectividad. Paradójicamente, lasexperiencias en descentralización más aleccionadoras, como el caso de Bogotá, sonlas que han permitido mantener y perpetuar el modelo centralista, clientelista yantidemocrático que se pretendía superar. El ejercicio de la autonomía y laaplicación de los demás principios y marcos legales de la descentralización, que eneste caso son posibles por la existencia del Estatuto Orgánico de la ciudad,favorecieron la modernización de la misma en todos los campos, y lasconsecuencia y efectos sociales, políticos, fiscales, económicos, internacionales deesta transformación se han convertido, a la larga, en una fuente de oxígeno para elgobierno y el modelo nacional.

Por lo demás, la tarea de construcción real de mejores condiciones de vida para lapoblación, de territorios más equitativos y mejor dotados para sustentar e impulsarlas dinámicas económicas, sociales, políticas y culturales, de un país que respeta yvalora la diversidad, que se enriquece y complementa en las diferencias yparticularidades territoriales esta pendiente, en algún rincón de la tierra del olvido.

3. En descentralización: como el cangrejo

Regresar al centralismo no ha frenado el déficit fiscal ni ha mejorado laorganización del Estado. Las cosas que no marchan de manera regular yconsistente suelen asimilarse con el andar vacilante de este crustáceo (del cual,según los taxónomos, existen más de 4 mil especies). La razón es simple: el



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animalejo avanza unos centímetros hacia adelante, pero casi de inmediatoretrocede otros tantos. Exagerando quizás un poco, esto está ocurriendo con elproceso de descentralización en Colombia, que avanzó durante algún tiempo peroque cada día pierde más terreno. Y todo por la idea equivocada de intentar someterel desarrollo de las regiones a un control riguroso para garantizar -supuestamente-el éxito de las políticas públicas.

Bases políticas

La Constitución de 1991 decidió profundizar en el camino de la descentralización,partiendo de la idea de que el municipio es el espacio territorial donde seconstruyen y se fortalecen la democracia y la legitimidad del Estado, puesto quesus mandatarios son los primeros intérpretes de las necesidades populares y sushabitantes son los directos beneficiarios de los servicios estatales. Por eso, comohace casi dos siglos escribió Tocqueville, "En la comuna, como en cualquier otraparte, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna se ejerce supoder con más intensidad".

Es cierto, entonces, que en el conjunto de las necesidades públicas y de losservicios llamados a satisfacerlas hay algunos que tienen predominantemente uncarácter local y que deben ser regulados por la voluntad del grupo social que allíreside; si su reglamentación y manejo se entregan a quienes no derivan suspoderes del electorado local, se presenta una real violación de la libertad política.

El principio de la descentralización, con autonomía de sus entidades territoriales, nosólo es una fórmula nueva en la Constitución, que consagra mejor la identidad delos territorios, sino es el reconocimiento expreso de la realidad de las regiones. Esla interpretación cabal de un fenómeno que, después de tantos enfrentamientosentre las ideas federalistas y centralistas, por fin se expresa sin esguinces en lanorma que hoy guía a la sociedad colombiana.

El modelo de descentralización

Antes de las administraciones del presidente Uribe, en Colombia se habíaconsolidado un tipo de descentralización que podía caracterizarse como un híbridoentre los dos extremos que se discuten generalmente en la literatura internacional:

(a) El modelo de agente - principal, en el cual los gobiernos territoriales sonesencialmente ejecutores de políticas diseñadas por el sector central y deben



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rendir, en consecuencia, cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de sugestión, y

(b) El modelo de escogencia o elección pública local, donde los entes locales gozanrealmente de autonomía en la definición de sus políticas, obtienen la mayor partede sus ingresos directamente de los contribuyentes y son, por ende, responsablesante la ciudadanía por los servicios colectivos que prestan.

En muchos casos el concepto de descentralización se confunde con términos como"desconcentración", "delegación", "deslocalización", "devolución" o aún"privatización"; y además -dentro de un modelo híbrido como es el colombiano- noes fácil definir de manera precisa las responsabilidades y las fuentes definanciación de los distintos niveles de gobierno. Pero resulta claro que el paísnecesita resolver el dilema en que se encuentra, pues no se puede abrir paso a unconflicto entre las regiones y el Gobierno Central, sometido éste a una crisisestructural en sus finanzas al no acoplar su tamaño a los nuevos parámetroslegales y, al propio tiempo, ser el responsable del equilibrio y la estabilidadmacroeconómicos.

¿Qué ha cambiado?

Con su peculiar estilo de gobierno, el presidente Uribe, cambió el escenario en elcual operaba la descentralización:

*En primer lugar, la responsabilidad de los agentes locales en cuanto a laprestación y regulación de los servicios más próximos a los usuarios, prácticamentedesapareció. De nuevo aparecen los fantasmas de la dependencia y elsometimiento de los funcionarios que, en el modelo buscado por la Constitución,fungían como protagonistas del sistema. Los gobernadores y los alcaldes hanpasado a un segundo plano, al punto de que la comunicación de los ciudadanos noes con ellos sino directamente con el Primer Mandatario y, de pronto, con algunode sus ministros. Expresiones como "ayúdenos, señor Presidente" hacen parte delvocabulario cotidiano.

*En segundo lugar, la incapacidad administrativa de los entes territoriales y ladeficiente formación académica y técnica de los responsables del funcionamientodel sistema, han vuelto a tomar su lugar, puesto que las exigencias en materia deeficiencia y eficacia no son las mismas. Cuando se trata, no de descentralización,sino de una delegación de funciones fuertemente condicionada, las consecuenciasson exactamente esas.



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*En tercer lugar, por las características del modelo -si a lo prevaleciente se lepuede calificar como tal- se torna muy difícil definir de manera precisa lasresponsabilidades, se dificultan la planeación presupuestal y la coordinación defuentes de financiación entre los varios niveles de gobierno. Acudiendo al peligrosoexpediente de las "vigencias futuras", las recurrentes dificultades financierassimplemente se posponen en vez de resolverse.

*Y en cuarto lugar, paradójicamente, no se logra el propósito de evitar la falta deliderazgo y la descoordinación en el proceso, porque el propio Gobierno Central seencarga de introducir la confusión.

Haciendo camino

Hay pues dos cuestiones básicas que han de ser atendidas lo más pronto posible:de una parte, la correcta ejecución del proceso de descentralización, entendidacomo la cesión de responsabilidades a las instancias regionales y su asunción cabalpor parte de ellas; y, de otra parte, el reconocimiento claro que tanto el GobiernoCentral como los gobiernos territoriales, en sus esferas de competencia y dentro delos límites de su gestión, tienen que ver con el problema de estabilidadmacroeconómica del país.

4.El modelo de desarrollo de los TLC: tirando la llave al mar

Existe suficiente evidencia histórica para demostrar que no es precisamente el librecomercio lo que desarrolla a una nación, sino, al contrario, el fortalecimiento de laeconomía interna.

Los estudios y los hechos demuestran que el actual modelo de libre comercioobliga a los países pobres a entregar el mercado interno, a especializarse en laproducción de bienes primarios para exportarlos a un comercio sobreofrecido y aconseguir las divisas necesarias para importar los bienes de consumo y de capitalproducidos por las grandes potencias. Así, los países pobres son forzados aexportar cada vez más recursos naturales y productos tropicales a fin de compensarlas importaciones de bienes industriales. El deterioro de los términos deintercambio hace que, para mantener las importaciones, los países del Sur debanacudir al endeudamiento, con lo cual el Norte gana no solo porque exporta einvierte obteniendo jugosas ganancias, sino que tiene controlados a los países endesarrollo valiéndose del endeudamiento.



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Es necesario entender que nos encontramos ante una globalización neoliberaldictada por las grandes potencias económicas y acogida obedientemente pormuchos países latinoamericanos. Este modelo económico, afirman teóricos comoJoseph Stiglitz, corresponde a un “régimen de comercio global injusto que impideel desarrollo”. Es conducido –además- por “un sistema financiero global inestableque resulta en crisis recurrentes, donde los países pobres se encuentran, una y otravez, agobiados por una deuda insostenible”.

Los latinoamericanos hemos sido testigos de la crisis social económica desatadapor el modelo económico neoliberal. Los resultados eran previsibles y serán másgravosos a la luz de los nuevos TLC. No contentos con las falacias teóricas con quepretenden justiciar los TLC, las naciones desarrolladas someten a los gobiernoslacayos a aceptar unas condiciones a todas luces vergonzantes que menoscaban ladignidad nacional. Los países pobres, por ejemplo, son obligados a abrir porcompleto los mercados internos y a permitir, sin que les sea autorizadocontrarrestarlos, los subsidios brindados por las naciones ricas a los propiosproductores. La situación empeora en el caso colombiano, pues el desprestigiomundial del gobierno de Uribe, untado a más no poder por la parapolítica, lo obligaa ceder en todo a las imposiciones extranjeras con tal de conseguir así sea unmínimo respaldo internacional.

El propósito de gobiernos como el de Uribe y García es atraer la mayor cantidad deinversión extranjera posible, aun cuando se sabe por una experiencia ya casisecular que, lejos de generar progreso y crecimiento económico, aquella hapropiciado inestabilidad cambiaria, una constante sustitución del capital nacionalpor el extranjero y una crisis laboral estructural. La búsqueda del progreso comienzacon educación e inversión estatal y privada para investigación en ciencia ytecnología. Pero los TLC oponen demasiadas trabas a una política autónoma quedesarrolle nuestros pueblos. Lo que buscan es establecer una educación ‘pobrepara pobres’ y al servicio de las trasnacionales, que cumpla los estándares de unamano de obra semicalificada pero sin ningún nivel científico.

El modelo globalizador es tan salvaje que ni siquiera los países que lo impulsan sesalvan del impacto que genera. Implica salarios bajos y menos protección laboralpara los trabajadores de dichas naciones. Stiglitz señala que “la integracióneconómica plena implica la igualación [a la baja] de los salarios no calificados entodas partes del mundo (…) y los cambios en la tecnología contribuyeron al casiestancamiento de los salarios reales para los trabajadores poco calificados en



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Estados Unidos”. Este país y “otros que siguieron su ejemplo se están convirtiendoen países ricos con gente pobre”, anota.

Los TLC son el instrumento para ponerle cerrojo al modelo neoliberal. Lo que sufrenlos países que suscriben tales acuerdos es lo más parecido a la recolonización. Eltexto final termina siendo una especie de hoja de ruta de la forma como lastrasnacionales de las potencias, escudadas en sus gobiernos, ponen de rodillas anuestros países.

Los movimientos populares no pueden ignorar cuál es el papel que juegan, en lalógica del capitalismo, países como Canadá y los de la AELC. No buscan otroobjetivo que la ganancia y para obtenerla deben disputarse unos mercados cadavez más saturados. Quienes dirigen las luchas en los países pobres por lasreivindicaciones sociales no pueden caer en conciliaciones con quienes se proponenacabar de arruinarlos. Ante la nueva arremetida la única salida es movilizar todaslas organizaciones para rechazar los tratados. No aceptamos el tipo de relaciónprevaleciente donde todas las ganancias son para los países ricos y todas lasmiserias para los pobres.

Ante la agresiva estrategia que adoptan las potencias buscando defender susintereses, los pueblos de Latinoamérica y el Caribe debemos avanzar hacia otrotipo de integración que tenga como prioridad el bienestar de la población.Analicemos en detalle los procesos alternativos que se vienen dando en la región, ysi estos son beneficiosos para nuestros ciudadanos, trabajemos para que se haganuna realidad. Pretendemos un modelo económico incluyente, con oportunidadespara todos los ciudadanos.

El entierro de la constitución de 1991

Cada día se entiende mejor que la Constitución de 1991 contiene dosconcepciones contradictorias. Por un lado consagra derechos y principiosdemocráticos que deben respaldarse y sobre los cuales se ha dicho tanto quepodría pensarse que esa es la única característica de la Carta. Por el otro estableceque sus principios económicos son los del Consenso de Washington y el librecomercio.

El carácter neoliberal de la Constitución se manifiesta, entre otros, en artículoscomo el 100, que consagra el trato nacional a los extranjeros, concepto en el quedescansa el capítulo de inversiones de los TLC; el articulo 371 instituye que elBanco de la República es autónomo de todo poder colombiano y, en la práctica,



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sumiso ante las concepciones del capital financiero trasnacional; el 61, sobrepropiedad intelectual, protege a las empresas globales de medicamentos; el 336prohíbe los monopolios públicos pero no los privados; la salud y la educación no sedefinen como derechos fundamentales y su privatización la autorizan y estimulanlos artículos 48 y 67; el 365 está allí para que los monopolios de los particularesse apropien de los servicios públicos; y sus normas recortan los derechos laboralesy permiten las cooperativas de trabajo asociado.

Las leyes 100 sobre salud y pensiones y 142 sobre servicios públicos domiciliariosno existirían sin la Constitución de 1991. La aprobación del TLC con EstadosUnidos y el desastre social de los últimos veinte años expresan el pesodeterminante del neoliberalismo en la Carta.

La contradicción entre las dos partes de la Constitución, la democrática y laretardataria, no se expresa solo en la lucha política y social. También se da en lasdemandas ciudadanas y en los fallos de los jueces, generalmente a partir de latutela, derecho individual digno de defenderse que también indica que la Carta nocubre bien los derechos colectivos. La Ley 100 ilustra el punto, pues esta noreglamentó el derecho de los colombianos a la salud sino al negocio financiero conla salud de los colombianos, cosas muy distintas. Le tocó a la Corte Constitucional,por tutela, convertir la salud en derecho fundamental, crear el no POS y ordenarleal gobierno igualar los planes de salud del sistema contributivo y el subsidiado.

Ante las exigencias plutocráticas de impedir que la Corte Constitucional privilegie lodemocrático de la Constitución sobre lo neoliberal, así ello solo ocurra porexcepción, Uribe presentó ante el Congreso, y Santos y el uribo-santismo latramitan, la que puede ser la más regresiva reforma constitucional en 20 años: lade la sostenibilidad fiscal, que obliga a todas las ramas del poder público asupeditar el cumplimiento de los derechos sociales y ambientales, y no los de losnegociantes, a ciertos indicadores de las finanzas públicas. Así, los derechossociales podrán congelarse o retroceder y decisiones como las mencionadas sobresalud –o las de desplazados, también ordenadas por la Corte– no podrán volver atomarse. No es casual que la ley de víctimas condicione las indemnizaciones a lasostenibilidad fiscal y que el mismo criterio gobierne las de salud.

Los objetivos que hay detrás de la sostenibilidad fiscal son aún peores que los quemencionan la reforma. Allí se establece que el país debe alcanzar por sobre todaslas cosas el grado de inversión que otorgan las calificadoras de riesgo extranjeras,las cuales les hacen el mandado al capital financiero trasnacional y a los



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intermediarios criollos. Para ello, sin importar hasta donde se sacrifique el nivel devida de los colombianos y el auténtico progreso del país, las finanzas públicas y lapolítica macroeconómica deben asegurar el pago de la deuda externa y que elcapital foráneo pueda entrar y salir del país con absoluta libertad y cero riesgos.Según Eduardo Sarmiento Palacio, estas medidas buscan darles rienda suelta a lasambiciones de los inversionistas, “a cambio de comprimir la industria, laagricultura, el empleo y el gasto público”. La ley de regalías es parte de lasostenibilidad fiscal por la vía reducir el déficit del gobierno nacional.

Bibliografía

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El modelo de desarrollo impuesto la constitución nacional y la descentralización en la olla egg

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