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EL MOVIMIENTO DE LAS CHARTER SCHOOLSUNA AMENAZA Y UNA OPORTUNIDAD PARA LA EDUCACION

PUBLICA ARGENTINA

Dr. Antonio Cicioni∗∗∗∗

Documento 7 Abril de 1998

∗ Master en Educación, Harvard University. Coordinador Area Educación , CEDI.

Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de laFundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trámite.

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El Movimiento de las charter schools.Una Amenaza y una Oportunidad para la Educación

Pública Argentina

Antonio Cicioni∗

Area de Educación - C.E.D.I.Fundación Gobierno y Sociedad

Abril de 1998

La corriente de reforma educativa más dinámica en la actualidad en los EstadosUnidos es el denominado movimiento de las charter schools. Su avance ha sido tal enlos últimos años que no parece arriesgado suponer que pronto llegará también aArgentina, así como a otros países de la región. El objetivo de este trabajo es analizarque amenazas y que oportunidades significarían para la educación pública argentina laintroducción de este tipo de escuelas. Se expondrán en primer lugar las principalescaracterísticas de las charter schools, así como su origen, su conexión con otrosmovimientos reformistas, su difusión actual, las diferencias entre las distintas “leyescharter” implementadas y los primeros resultados obtenidos. Se hará luego un análisisde la lógica de las charter schools, haciendo hincapié en la posibilidad de que lasrelaciones causales implícitas en la misma sean aplicables a la realidad educativaargentina. A partir de esto, y aceptando que las charter schools presentan unaalternativa de reforma interesante para la escuela pública, se advertirá sin embargo laimportancia de limitar las expectativas respecto de los efectos positivos que podríasignificar la introducción las mismas."El maestro, al igual que el artista, el filosofo y el hombre deletras, puede llevar a cabo su tarea adecuadamente solo si se sientea si mismo como un individuo dirigido por un impulso creativointerno, no dominado ni aprisionado por una autoridad externa"

- Bertrand Russell, "Ensayos Impopulares" (1950); p. 159.

∗ CEDI/Fundación Gobierno y Sociedad. Magister en Educación, Universidad de Harvard. Este trabajo esun resumen del estudio introductorio de la edición española de “Charter Schools”, de Joe Nathan, queserá publicado próximamente. Agradezco los comentarios de Joe Nathan, Axel Rivas, Juan Cruz Olmeda,Vicente Palermo, Mariano Narodowski, Sergio Borsalino y, particularmente, Paula Hrycyk. Por favorenviar opiniones y sugerencias a cicioni@udesa.edu.ar

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I – Introducción

Desde comienzos de la década del ochenta, los Estados Unidos parecen estarsumergidos en una situación de crisis educativa permanente. A la interminable lista deinvestigaciones que afirman que la calidad de las escuelas es insuficiente1, se le hanagregado en los últimos años los resultados de una serie de exámenes internacionalesque consistentemente ubican a los estudiantes norteamericanos en las últimas posicionesentre los países de la OECD (ver, por ejemplo, los exámenes de la TIMSS).

Como resultado de esta sensación de crisis, así como del renovado consenso respecto ala importancia de la educación como medio de garantizar la prosperidad en un mundomás integrado y competitivo, los intentos de reformar el sistema educativonorteamericano han sido no sólo muy numerosos, sino que además notablementevariados2. En general, han habido dos tipos de reformas: aquellas que han apuntado acuestiones pedagógicas – por ejemplo, modificar los métodos de enseñanza, loscontenidos de la curricula, la duración del año académico, las prácticas disciplinarias, laformación de los docentes, etc. - y aquellas que se han enfocado más en cuestionesestructurales e institucionales. Este segundo tipo de reformas ha buscado, en general,promover la variedad de la oferta educativa del sistema público de educación, en labúsqueda de modelos organizacionales más efectivos, así como la introducción demecanismos de competencia y accountability3.

La totalidad de las reformas intentadas – tanto aquellas tildadas de moderadas comoaquellas en general consideradas más radicales - han sido incapaces de crear el consensonecesario para lograr superar su condición de experimentos aislados. Si bien algunasreformas han logrado una cierta difusión, como por ejemplo las “magnet schools”4, o 1 Un grupo relativamente pequeño de especialistas han afirmado que esta sensación de crisis es másimaginaria que real, ya que se basa en la situación de las escuelas urbanas. Ver por ejemplo Wood 1992.2 Algunos especialistas afirman que las numerosas reformas intentadas en los últimos años en realidad nohan sido variadas, sino que similares en su lógica, además de parciales e insuficientes. Según esta línea derazonamiento, en la misma lógica “statuquista” radica el inevitable fracaso de los intentos reformista queno apunten a modificar la organización básica de la provisión de educación pública (ver por ejemplo,Liberman, 1993 y Chubb y Moe, 1990). Las propuestas realmente radicales, según estos autores, no hanlogrado dejar aún el plano de las ideas, como por ejemplo las propuestas de introducir programas devouchers y de elección dentro del sistema público que ya habían sido propuestos años atrás (ver porejemplo Friedman, 1980, Fantini, 1973 y Levin, 1968). Han sido sin embargo muy pocos losexperimentos de introducción de vouchers a la educación pública. Más comunes son los programas devouchers financiados privadamente, que en general apuntan a financiar a estudiantes pobres la posibilidadde acceder a escuelas privadas, y todavía se encuentran en etapas experimentales3 El español no cuenta con un equivalente exacto del muy importante concepto de accountability. En estetrabajo se utilizarán los términos “control” o “control social” aunque los mismos no abarquen toda la ideaque encierra el término inglés. Lo mismo cuenta para el concepto de “to be held accountable” que sería laresponsabilidad que le cabe a un organismo público ante la ciudadanía/contribuyentes (una vez más, eltérmino constituency sería más apto en este caso) por su desempeño.4 Básicamente, consisten en la creación de pequeñas escuelas (en general, escuelas dentro de otrasescuelas), que gozan de mayor autonomía que las escuelas tradicionales, son escuelas de elección y en lasque se invierten recursos para convertirlas en “escuelas imán”. En general, han sido instaladas en barriosmarginales, dando buenos resultados, aunque se ha criticado la dificultad de replicabilidad en gran escalade este modelo.

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los programas de elección dentro del sistema público5, ninguna de estas propuestas estáencaminada a institucionalizarse como una nueva manera de organizar la educaciónpública en el inmenso sistema educativo norteamericano.

El movimiento charter, en cambio, parecería estar encaminándose a ser la excepciónentre los movimientos reformistas. Hace sólo cinco años nacía en Minnesota la primeraescuela charter. Hoy existen en los Estados Unidos alrededor de 800 escuelas de estetipo y, al comienzo de cada año lectivo, se percibe un crecimiento notable para losgeneralmente lentos ritmos de los sistemas educativos. Desde 1991, 29 estados de laUnión han aprobado leyes charter, y el Congreso federal ha hecho lo mismo para elDistrito de Columbia – aprobando, de hecho, la que es considerada una de las leyes más“fuertes”6 del país. En Arizona, el estado que ha aprobado la ley mejor calificada por losespecialistas, el crecimiento ha sido muy rápido, logrando captar al 2% de la matrículaen sólo dos años.

La dinámica del movimiento charter no deja de asombrar. La cantidad de “conversos”– individuos que en un primer momento se opusieron a las charters y hoy las apoyan –crece constantemente. Rosa Parks, la famosa militante de los derechos civiles de losafro-americanos, acaba de solicitar permiso para comenzar su propia charter school. Elpresidente Clinton, luego de oponerse a la creación de estas escuelas al comienzo de suprimer mandato, es hoy uno de sus principales promotores. De hecho, ha propuestorecientemente la creación de 3.000 escuelas charter para los próximos cinco años. Hatambién urgido al resto de las escuelas públicas del país a convertirse en charters o, almenos, a adoptar un “espíritu charter”7.

Pero el aspecto quizás más notable del movimiento charter no está dado por sucrecimiento, sino que por el consenso que parece estar logrando – un consenso quesupera las barreras partidarias e ideológicas. Así, entre los partidarios de las charterschools se encuentra el senador Paul Wellstone, quizás el más progresista entre lospolíticos referentes en el nivel nacional, quien afirmó que el movimiento charter es“una maravillosa innovación que se está desperdigando a lo largo y a lo ancho delpaís”8. Bruno V. Manno, especialista del conservador Hudson Institute, afirma a su vezque “la creación de las escuelas charter es la fuerza más vibrante en la educación de losEstados Unidos de hoy” (Manno 1997). También miembros de las organizaciones quesupuestamente tendrían interés en el status quo han apoyado esta idea, como el expresidente del mayor gremio docente de los Estados Unidos Al Shanker, y como SennBrown de la Asociación de Juntas de Escuelas de Wisconsin, quien dijo que las chartersson “la posibilidad de hacer realidad las escuelas públicas que siempre hemos soñado”9. 5 Consiste en otorgar a familias y alumnos una mayor capacidad de elegir la escuela pública a la cualconcurrir, derogando regulaciones como, por ejemplo, tener que concurrir a la escuela del distrito dondese vive (para una explicación de que son los distritos ver explicación en nota al pie número 15).6 Los estudiosos del movimiento charter dividen a las leyes entre “fuertes” y “débiles”. En la próximasección se analizarán los criterios utilizados para realizar esa clasificación.7 Bill Clinton, “Opening and Closing Remarks by the President in Roundtable Discussion on Charterschools”, 20 de Septiembre de 1997, White House Press Office.8 Paul Wellstone, “Remarks Delivered at the Minnesota State Legislature”, 17 de Febrero de 1997.9 Senn Brown, en una “chat” en la American On Line, 30 de Noviembre de 1997. Citado en Nathan,1998.

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Pero la principal demostración del apoyo bipartidario otorgado al movimiento charterestá en la composición de los gobiernos estaduales que aprobaron las leyes charter. Delas treinta legislaturas que lo han hecho, 16 cuentan con mayoría demócrata, y catorcecon mayoría republicana. De los treinta ejecutivos, catorce son demócratas y dieciséisrepublicanos. No existe tampoco una diferencia relevante en la composición delsubgrupo de legislaturas que han aprobado las leyes más “fuertes”, aunque si existe unaleve mayoría demócrata entre las legislaturas que han aprobado las leyes “débiles”.

El consenso social que están logrando las charter schools es tan grande que susopositores se han visto obligados a cambiar de estrategia (CER 1997:8). En lugar deoponerse a cualquier intento de aprobación de leyes charter en los veintiún estados queaún no lo han hecho, ahora intentan que las nuevas leyes sean lo suficientemente“débiles” como para desincentivar la aparición de nuevas charters. Esta estrategia es sinduda inteligente, ya que parece demostrado que la dinámica de creación de charterschools depende ante todo del marco institucional provisto10.

Es difícil imaginar un retroceso en el avance del movimiento charter, al menos en elmediano plazo. No sólo el apoyo aumenta día a día en la opinión pública, así como entrelos políticos y los especialistas11, sino que además los primeros estudios empíricosresaltan los buenos resultados logrados por las charters12. Puede suponerse entonces queel movimiento charter tiene altas chances de convertirse en la primera corrientereformista que logre un impacto relevante sobre el armazón institucional de laeducación pública de los Estados Unidos – el cual ha permanecido, básicamente,inmodificado desde su consolidación a principios de siglo (Chubb y Moe, 1990).

Si esto es así, no parece arriesgado suponer que las charter schools llegarán también aArgentina13. No sería de hecho la primera vez que corrientes reformistas llegan desde elnorte. El objetivo de este trabajo es, entonces, analizar al movimiento charter desde laperspectiva de la educación argentina. Se plantearán posibles respuestas a cuestionescomo las siguientes: ¿Es el modelo de escuela pública propuesto por esta corrienteviable para nuestra realidad educativa? ¿Se cumplen en Argentina las condiciones en lasque se sostiene la lógica de este modelo? ¿Puede el Estado tomar efectivamente un rolcomo el que propone la lógica de las charter schools? En suma, ¿cómo deberíaenfrentarse el arribo del movimiento charter a nuestro país: cómo una amenaza alsistema público de educación, o cómo una oportunidad de, por ejemplo, mejorar lacalidad, ampliar la cobertura, progresar en las condiciones de trabajo de los docentes,etc.?

10 Se analizará esta cuestión en la próxima sección.11 Quedan por supuesto importantes académicos que se oponen a las charter schools, por ejemplo, elprofesor Gary Orfield, de la Escuela de Educación de la Universidad de Harvard. Ver su artículopublicado en el New York Times, 18/1/98.12 Este punto será analizado más adelante.13 De hecho, ya lo están haciendo. CEP y FIEL trajeron al país en Marzo de este año a Chester Finn, exviceministro de educación en la administración Reagan, y uno de los principales expertos en charterschools. Un grupo de fundaciones trajo en Mayo al especialista Joe Nathan y a la superintendente delestado de Arizona, Lisa Keegan.

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El trabajo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar, se responderá a lacuestión de qué son las charter schools. Se analizará su origen, su desarrollo, suscaracterísticas principales, los argumentos de quienes las impulsan, los resultadosobtenidos hasta el momento y los distintos tipos de leyes hasta ahora aprobados. Seavanzará entonces en lo que intenta ser el principal aporte de este trabajo, que es elanalizar que cuestiones podrían impedir que las prescripciones de los defensores de lascharter schools se cumplan en Argentina en caso de ser implementado esta alternativade escuela pública - y que, por lo tanto, su impacto sea básicamente negativo.Finalmente, se analizará también que posibilidades existen de que la introducción de lascharter schools tenga consecuencias positivas para los objetivos y el desempeño delsistema de educación pública argentino.

II – Qué son las charter schools

En esta sección se presentarán los aspectos más importantes de la problemática de lascharter schools. En primer lugar, se describirá la breve historia del movimiento charter.En segundo lugar, se analizarán las características constitutivas de las charter schools.En tercer lugar, se presentarán los principales argumentos de quienes defienden laintroducción de las charter. Se incluirán también en esta sección los perfiles de algunasescuelas y leyes charter existentes.

a) Breve historia de la breve historia de las charter schools14

El término “charter” significa “licencia” o “permiso”. Su origen se remonta a laslicencias que se les otorgaban a los primeros exploradores europeos en Norteamérica.La primera vez que el término fue utilizado aplicado a la educación fue hace más deveinte años, cuando el docente Ray Budde sugirió que los distritos educativos15

deberían otorgar licencias o charters a grupos de maestros que desearan intentarmétodos alternativos de organizar las escuelas y las prácticas pedagógicas. En 1988,

14 Basado en Nathan, 1996.15 Los distritos son un componente esencial del armado institucional de la educación en Estados Unidos.Son unidades distintas a los estados o los condados, y tienen a su cargo el gobierno de las escuelas. Engeneral, puede afirmarse que las funciones de un distrito son equivalentes a aquellas que en Argentina hanquedado en manos de las provincias. Los distritos son los encargados de, por ejemplo, contratar a losdocentes (y por lo tanto negociar con los gremios), así como de organizar el transporte y otros serviciosconexos a la educación - cuando se habla de los distritos, entonces, puede hacerse en general un paralelocon los ministerios provinciales argentinos. La forma de gobierno de los distritos varía, pero en generalestán gobernados por un legislativo (la Board of Education) y un Ejecutivo (el Superintendent), quepueden ser electos o nombrados. Varios especialistas han centrado sus críticas en estas “institucionesdemocráticas” que gobiernan la educación, relacionando directamente al armado institucional vigente conla baja performance del sistema (ver especialmente Chubb y Moe, 1990). Existen más de 13.000 distritoseducativos en los Estados Unidos, lo que hace de este país uno de los más descentralizados del mundo.

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Budde escribió un libro16 que llegó a los principales referentes de la educación enEstados Unidos – entre ellos, a un ex presidente de la AFT17, Al Shanker.

Shanker se entusiasmó con la idea, y comenzó a promoverla18, lo que garantizó supronta difusión. Así, a fines de los 80s, en la ciudad de Filadelfia se implementaronalgunas “escuelas dentro de escuelas”19, que fueron denominadas charter schools.Algunas eran “escuelas de elección”, es decir, pudieron ser elegidas libremente, tantopor los alumnos como por los docentes que decidieron ser parte de ella20.

Al poco tiempo, la idea comenzó a ser refinada en Minnesota. Embert Reichgott, unsenador estadual y opositor a los programas de vouchers21 - que por ese entoncesparecían tener un avance imparable en ese estado - inició una campaña de apoyo a lascharter schools. Su esfuerzo, sumado al de muchos activistas, hizo que, en un estadodonde los demócratas predominan con comodidad, la primera ley charter sea aprobada.Esto fue un signo importante para los demócratas del resto del país, que en generalhabían mirado con desconfianza las innovaciones en el sector educativo propuestas enlos 80s. Comenzó así un vertiginoso proceso que llevó a que en menos de seis años seaprobaran leyes charter en 29 estados, además del Congreso de los Estados Unidos.California, otro estado con legislatura de mayoría demócrata, siguió a Minnesota, ypronto siguieron estados con otras composiciones en sus legislaturas, como Colorado,Georgia y Massachusetts.

El impulso más fuerte, sin embargo, parece haber comenzado cuando la administraciónClinton realizó un giro en su política, y decidió apoyar sin tapujos el desarrollo de lascharter schools. En el mensaje anual al Congreso en 1995, el presidente dijo: “Desafío acada estado a darle a todos los padres el derecho a elegir a cual escuela pública deben irsus niños. Los desafío también a dejar que los maestros formen nuevas escuelas, con

una licencia (charter) que puedan mantener sólo si hacen un buen trabajo”22. Resumióde esta manera el espíritu básico del movimiento charter. Poco tiempo después, logró

16 Budde, Ray, Education by Charter, Andover, Massachusetts, 1988. Ver también Ray Budde, “TheEvolution of the Charter Concept”, Phi Delta Kappan, Septiembre de 1996, pp. 72-73.17 American Federation of Teachers, principal gremio docente de los Estados Unidos.18 Ver Albert Shanker, “A Charter for Change”, New York Times, 10 de Julio de 1988, sección 4, p.7.19 Una práctica muy usual en los 80s, dentro de la ya mencionada búsqueda de reformas exitosas.20 Característica que, como se verá, es un esencial componente del concepto de charter.21 De hecho, muchos opositores de los vouchers defienden a las charters, incluyendo al presidenteClinton, el secretario de educación federal Richard Riley, el gobernador de Colorado Roy Romer y elsenador demócrata Paul Wellstone.22 Bill Clinton, “State of the Union”, 23 de Enero de 1996. El discurso anual del “Estado de la Unión”tiene un fuerte impacto político en los Estados Unidos. Al año siguiente, Clinton dedicaría, durante elprimer discurso de su segundo mandato, más tiempo a la educación que a ningún otro tema, con lacuestión de las charter schools volviendo a ocupar lugar importante.

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convencer al Congreso de destinar una importante partida a financiar la fundación decharter schools23.

No todas han sido buenas noticias sin embargo. En Arizona, donde el desarrollo de lascharters ha sido el más rápido, han debido ya cerrar tres escuelas por mal uso de losfondos otorgados. En el Distrito de Columbia, una directora de una charter fueencontrada culpable de robo, causando un grave daño a la imagen de las charters en esajurisdicción. Y, quizás aún más preocupante para los impulsores de las charter schools,de los cuatro estados que aprobaron leyes charter durante 1997, sólo la de Pennsylvaniapuede ser considerada moderadamente satisfactoria. El resto resultan más bien victoriaspírricas para los partidarios de las charters, ya que difícilmente logren impulsar lacreación de un gran número de nuevas escuelas.

b) Elementos constitutivos de las charter schools

Las charter schools “ideales”24 son escuelas públicas independientes, que no sonfundadas por los ministerios distritales sino que por docentes, padres, organizaciones sinfines de lucro, corporaciones, etc., y que están “liberadas del micromanagementburocrático y regulatorio para organizarse alrededor de una misión principal, de unacurricula, de métodos de enseñanza, y de formas organizativas alternativas, de acuerdo asus propias preferencias”25. Son escuelas públicas porque son gratuitas y de accesouniversal, es decir, no pueden, bajo ningún concepto, discriminar a los alumnos quequieran concurrir26 – no pueden, por lo tanto, ser escuelas sectarias (religiosas). Por todoesto, son definidas por las leyes como “agentes públicos del Estado”27. Reciben dehecho fondos del Estado - de acuerdo a la cantidad de alumnos que asisten - y gestionanpor sí mismas la totalidad de sus presupuestos. Tienen, en general, la opción de elegir siprefieren adoptar los regímenes laborales tradicionales de la educación, o si prefierenestar al margen de todo régimen especial, de las negociaciones colectivas y de lasregulaciones impuestas por los sindicatos. A cambio de estas libertades, las charterschools son responsables de sus resultados, es decir de su desempeño como agenteseducadores estatales, ante quienes le otorgan su charter y ante la sociedad.

Las charters son, en efecto, agencias públicas con un grado de control social inéditopara los organismos estatales en general, siendo este uno de los elementos constitutivosfundamentales que diferencian a este modelo de los intentos reformistas previos. Lascharter schools no reciben su licencia de una vez y para siempre, sino que por unperíodo preestablecido (en general cinco años), luego del cual la charter es renovadasólo si se demuestra que ha habido un avance demostrable en el aprendizaje y el nivel

23 Que, como se verá, es una de las cuestiones que más cuentan para el desarrollo adecuado de lascharters, ya que les es muy complicado conseguir financiamiento para las inversiones de capitalnecesarias.24 Es decir, aquellas que derivan del modelo teórico propuesto. En la realidad, sólo las charter schools deaquellos estados que cuentan con leyes fuertes se asemejan al modelo descripto en esta sección.25 CER 1997, p.326 Cuando hay un exceso de demanda, las leyes en general obligan a realizar un sorteo entre lospostulantes.27 Ver por ejemplo la ley de charter schools del estado de Massachusetts, sección 89.

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académico de los alumnos, y si se han cumplido los objetivos no académicosautoimpuestos al momento de constituirse como charters.

Esta descripción corresponde al modelo teórico de las charter schools, que sólo encontadas ocasiones se conforma al modelo empírico, ya que los diferentes marcoslegales producen distintas escuelas. La fortaleza de una ley se determina, de hecho, deacuerdo a su concordancia con el modelo ideal de charter school. Así, por ejemplo, enel estado de Arkansas las charters sólo pueden originarse en la conversión de unaescuela ya tradicional. Dicha conversión, a su vez, debe ser aprobada por una ampliamayoría interna en la escuela, así como por los miembros de la junta de educación deldistrito al que pertenezca la candidata28. Estas trabas institucionales, sumadas al hechode que predominan los opositores ideológicos a las charter schools en las juntas deeducación de este estado, hacen que en la actualidad sólo exista una charter school enArkansas, y que su ley sea considerada la segunda más débil del país.

A continuación se analizan en mayor detalle los aspectos constitutivos mencionadosarriba.

- Las charter schools son escuelas creadas por miembros de la sociedad civil y nopor los ministerios: éste es uno de los pilares fundamentales de la lógica de lascharter schools. El Estado deja su rol como único ofertante de escuelas públicas, ydel monopolio se pasa a la competencia en la oferta de escuelas gratuitas,universales y no religiosas29. En varios estados se ha implementado la práctica deotorgar “poder de franquicia” a más de un agente - es decir, no sólo los distritos olos gobiernos estaduales tienen la capacidad de otorgar licencias, sino que tambiénalgunas universidades, organismos creados ad hoc, etc. A su vez, las escuelaspúblicas tradicionales pueden convertirse en charters si una mayoría del cuerpodocente así lo decide30. Los procesos de selección de las licencias o charters aentregar son muy exigentes y competitivos. Esto es así por dos cuestiones: por un

28 Las Juntas de Educación o Boards of Education son cuerpos legislativos de los distritos educativos. Alno administrar estos directamente a las charter schools – a diferencia de otras escuelas públicas – y al serestos cuerpos en general electos, se suele considerar que son opositores estructurales a las charter por lapérdida implícita de poder. Esto se relaciona directamente con la naturaleza democrática de lasinstituciones que gobiernan la educación en los Estados Unidos. En Argentina, en cambio, la relaciónciudadanos-ministerios de educación es menos directa y por lo tanto menos accountable.29 Está aquí implícita una interesante característica de las charter schools: en cuestiones curriculares, laúnica exigencia es que, además del cumplimiento de contenidos académicos básicos, se respete elprincipio constitucional de separación de la religión y el Estado. Esto implica que el Estado renuncia aluso de la currícula para el logro de fines netamente políticos (por ejemplo, la “afirmación de lanacionalidad”), algo que en Argentina ha sido una práctica común y por lo tanto plantea una complejacuestión. Se elaborará este tema en la próxima sección.30 Esta práctica también existe en el municipio de Las Condes, en Chile, donde tres escuelas han sido yatransferidas a los docentes, quienes se convierten en accionistas de “sociedades educacionales”. Latotalidad de las escuelas públicas administradas por este municipio está siendo transferida o serátransferida en el transcurso de los próximos dos años. Varios municipios chilenos están evaluando laposibilidad de imitar a Las Condes - incluso municipios con perfiles socioeconómicos muy diferentes ycuyos alcaldes son de origen partidario distintos al del alcalde del municipio de Las Condes (ver porejemplo FLACSO 1996 e ILADES 1996). En Estados Unidos, esta práctica ha sido llevada al extremo seha dado en dos distritos de California que han decidido “charterear” todas las escuelas a su cargo.

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lado, porque los organismos que entregan las licencias tienen como principiohacerlo sólo con aquellos candidatos que demuestran una extrema seriedad yconsistencia en su propuesta. Por otro lado, porque en aquellos estados donde lasleyes son relativamente fuertes, la cantidad de solicitudes excede ampliamente lacantidad de charter schools autorizadas por la ley31.

- Las charter schools son escuelas públicas no administrados por el Estado: asícomo las escuelas charter no son fundadas y por lo tanto no son propiedad de losdistritos, tampoco los docentes son empleados públicos, el presupuesto escolar noforma parte del presupuesto ministerial y los contenidos de la enseñanza no sonparte de una curricula oficial que abarca a toda escuela pública. Las charter schoolsson entidades legales discretas que pueden adoptar como forma organizacionalcualquier tipo de sociedad contemplado por las leyes, y los licenciatarios son losagentes públicos responsables del funcionamiento y desempeño de las escuelas -mientras que el Estado es en última instancia responsable de controlar que loslicenciatarios realicen su misión de manera adecuada.

- Las charter schools son responsables de sus propios resultados: cada escuelanegocia un contrato (charter) que suele durar entre tres y cinco años, especificandolas áreas en las que los estudiantes más aprenderán, y como ese aprendizaje serámedido. Las escuelas presentan una serie de documentos por los cuales losorganismos que otorgan las licencias (ministerio, universidad, etc.), llevan a cabo sucontrol. El principal de estos documentos es el “Reporte Anual”, que consiste en lapresentación detallada de las actividades realizadas durante un año lectivo por unacharter school. En estos reportes las escuelas entregan al ministerio datos como laspolíticas de admisión, retención y promoción utilizadas, el calendario escolar, unadescripción de los contenidos curriculares, las metodologías de evaluaciónaplicadas, los instrumentos secundarios utilizados en el proceso de enseñanza (comola biblioteca, por ejemplo), las estadísticas fundamentales de la escuela (cantidad dealumnos, docentes, ingresantes, lista de espera, etc.), datos más específicos delpersonal docente y no docente, una descripción del consejo directivo de la charter,etc. Se hace especial hincapié en las distintas metodologías utilizadas para evaluar eldesempeño de los alumnos (MDOE 1997 y Seven Hills Charter School AnnualReport 1997). Los Reportes Anuales deben estar a disposición no sólo de losorganismos sponsor y de los funcionarios distritales y estaduales, sino que tambiénde la totalidad de los padres de los alumnos, y de cada padre que se demuestreinteresado en la institución (MDOE 1997). Las escuelas deben también presentar un

31 Aunque el ideal es la inexistencia de límites, en aquellos estados que se da tal situación, se genera unadinámica positiva, ya que las solicitudes de charter son en general de buena calidad. Las solicitudes nosólo incluyen una enorme cantidad de información (que en general es requerida con precisión y detallepor los organismos sponsor), sino que además se debe exponer un plan de acción claro y meticuloso(Worchester Advantage Regional Charter School 1998 y South Boston Harbor Academy Charter School1998). Cabe insistir que esto es así sólo en los estados y/o distritos que cuentan con al menos uno de lossiguientes elementos: voluntad política de lograr charter schools de calidad, y una competenciaimportante por la cantidad de solicitudes disponibles (que puede darse o por los incentivos positivosimplementados a partir de una ley fuerte, o por la existencias de límites a la cantidad de charter schoolsque puede establecerse).

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“Accountability Plan”32, que tiene algunos puntos en común con el Reporte Anual,pero principal característica es el gran énfasis que se hace respecto de la evaluacióndel desempeño de los alumnos. El Accountability Plan es un análisis conciso ypreciso, a través del cual la escuela charter le comunica a la agencia sponsor cualesson los objetivos de desempeño académico en distintas áreas, como por ejemplolectura, escritura, matemática, ciencia, historia, ciencias sociales y lenguasextranjeras. Los objetivos deben ser claramente mensurables y comparables.También deben presentarse los objetivos de performance no académicos, en áreascomo las artes, la ética y la educación física, así como los métodos de medición quela escuela decide utilizar. Finalmente, deben presentarse en este documento losobjetivos generales de desempeño de la escuela, en lo que hace a la organización dela institución, el desarrollo profesional de los docentes, la relación con los padres yla comunidad, etc. (MDOE 1997 y Seven Hills Charter School Accountability Plan1997). Cabe insistir que esta información es considerada insuficiente si no seadjuntan además los mecanismos propuestos para la medición de los avances en elcumplimiento de los objetivos. Estos mecanismos pueden ser tanto los exámenesoficiales utilizados por los distintos estados o distritos, como los exámenes deagencias de evaluación privadas más reconocidos. Además, las mismas escuelaspueden proponer mecanismos complementarios (pero no supletorios) de los métodostradicionales de evaluación.

- Las charter schools están exentas de la mayoría de las reglamentaciones queregulan la actividad de las escuelas públicas: en general, las normas relacionadas ala seguridad e higiene se mantienen iguales a las del resto del sector público, peropara el resto de las regulaciones, las variaciones son importantes de acuerdo a losdistintos estados. En lo que se refiere a las regulaciones laborales, algunos estadospermiten que los licenciatarios elijan mantenerse en el régimen tradicional del sectordocente, mientras que otros no brindan esta posibilidad, imponiendo las mismasregulaciones que las actuales. Con esta medida, según los defensores de las charterschools, se debilitan fuertemente las capacidades de las escuelas. Tampoco lasregulaciones referidas a los contenidos del aprendizaje están vigentes en sus formastradicionales en las charter schools. Los licenciatarios son los responsables dedeterminar los lineamientos fundamentales de la propuesta pedagógica de lainstitución. Así, algunas charters se organizan con el fin específico de atender apoblaciones marginadas, como niños con problemas de aprendizaje o jóvenes quehan abandonado la escuela. Muchas charter schools se organizan también alrededorde un área temática específica, como pueden ser las ciencias, las humanidades o lasartes. Incluso, algunas escuelas se centran alrededor de temas aun más específicos, apartir de los cuales hacen girar toda su propuesta pedagógica – una escuela deMassachusetts, por ejemplo, afirma que “nuestro objetivo es transformarnos en uncentro de aprendizaje para toda la familia, con el mar, visible desde la escuela, comoel tema que no inspire a enseñar y a aprender”33. Esta libertad organizativa resultaen una amplia diferenciación de las charter schools.

32 Cuya difícil traducción podría ser algo así como “plan para el control externo de la escuela”, pero conla particularidad de ser hecho por la misma institución que será controlada.33 School Profile, Atlantis Charter School, en Massachusetts Charter School Initiative, p. 18. (MDOE1997).

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- Las charter schools son escuelas de elección: esto significa que ni los alumnos nilos docentes se ven obligados concurrir o a trabajar en una escuela charter. Estomarca una importante diferencia de las charters con las escuelas del sistematradicional. Por un lado, en una escuela pública tradicional los docentes ven suspreferencias de ubicación supeditadas al sistema de puntaje. No existen tampocoinstrumentos legales para que un director pueda atraer a un docente de supreferencia34. Por otro lado, hay una serie de regulaciones que limitan la posibilidadde los alumnos de elegir la escuela a la cual concurrir, como el “radio” por el cualun alumno debe asistir a la escuela más cercana a su domicilio35. De todos modos,los promotores de las charter schools afirman que limitaciones como éstas son casiirrelevantes frente al obstáculo que significa el monopolio ministerial paraestablecer escuelas. Es decir, los defensores de la elección en la educación creen, engeneral,36 que es inútil intentar introducir mecanismos de elección allí donde no hayuna diferenciación real en los productos a elegir.

- Las charter schools son gratuitas, y su financiamiento es realizado por el Estado apartir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela: la principalfuente de ingreso de las charter schools proviene de los subsidios que otorgan losdistritos en base a la cantidad de alumnos de cada establecimiento. En algunos casostambién reciben un monto fijo para realizar la inversión de capital inicial – montoque en parte suele provenir del gobierno federal. Las charters pueden también teneringresos a través de donaciones de particulares o de organizaciones ycorporaciones37, así como de los rendimientos financieros de inversiones propias.Las charter schools, sin embargo, no pueden, bajo ningún concepto de vista, cobrarlos servicios educativos que ofrecen. Pueden sí intentar cobrar servicios secundarios,y puede también hacer uso de sus instalaciones para subcontratarlas a terceros (porejemplo, a individuos que quieran hacer uso de las instalaciones para dictar uncurso). Las regulaciones son sin embargo estrictas para estos dos tipos de ingresos.

- Los docentes que deciden fundar una charter o trabajar en una de ellas recibengarantías del Estado: en general, las leyes charter fuertes permiten a los docenteshacer uso de una licencia del sistema público tradicional, sin por eso detener laacumulación de antigüedad38 o perder la posibilidad de volver al sistema. Engeneral, esta garantía se extiende por un período de tres años, luego del cual losdocentes deben elegir uno de los dos sistemas.

34 Las numerosas reformas llevadas a cabo en las últimas dos décadas en los Estados Unidos hanapuntado a menudo a modificar estas reglamentaciones. Sin embargo, la gran mayoría de las escuelasnorteamericanas siguen bajo este régimen, muy similar al argentino. En nuestro país, sin embargo, en lapráctica se suelen darse distintas maneras “alternativas” de asignación de los docentes (Ver Braslavsky yBirgin 1993).35 A fines de 1997 se produjo una importante protesta de estudiantes y padres en la ciudad de Córdoba, enrespuesta a intentos de implementar el “radio” en dicha ciudad.36 Mention public vouchers systems37 Algunos estados han implementado incentivos fiscales a las donaciones destinadas a las charters.38 El factor en general más importante para aumentar progresivamente los sueldos.

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Las características mencionadas hasta el momento son las condiciones constitutivas oestructurales de las charter schools - aquellas que, según los promotores de ellas, hacena las mejores leyes, ya que siguen las prescripciones que los teóricos han identificadocomo las correctas. En la práctica, y como ya fue descripto en parte, suelen darsemuchas variantes, en general consecuentes de los distintos incentivos generados por losmarcos legales. A continuación se analizarán las que son, según los promotores de lascharter, las principales consecuencias positivas de introducir este nuevo tipo de escuelapública.

c) Las consecuencias positivas de las charter schools39

Quienes promueven las charter schools ven en ellas una gran cantidad de característicasque hacen que su impacto sea positivo sobre el sistema. En esta sección se expondránaquellas que son citadas como tales con mayor frecuencia.

- Innovación: esta suele ser el logro de las charter schools que más consenso goza entrequienes las han estudiado. En palabras de los autores del más profundo estudio de lascharters realizado hasta el momento: “Más allá de cualquier otro logro que elmovimiento charter pueda mostrar desde su nacimiento en 1991, su principal mérito essin duda el haber liberado la imaginación de individuos y organizaciones, que han hechode estas escuelas genuinos centro de imaginación e innovación aplicadas a la educación.(...) Las charter schools están ayudando a la nación a reinventar la educación pública.Están creando un nuevo tipo de escuela pública, y mucho puede ser aprendido de suexperiencia40”. Las charter schools han demostrado ser muy innovadoras, pero algunoscríticos sostienen que, las “nuevas” prácticas en realidad no lo son tanto, y que ya hansido aplicadas en otras oportunidades. A esto se suele responder que, si bien es ciertoque a menudo sucede que las innovaciones ha ya sido probadas, el gran mérito de lascharters es estar aplicando metodologías y prácticas novedosas en ámbitos donde nuncaantes tales reformas habían sido intentadas. La innovación solía estar restringida,afirman, a las escuelas privadas o a las escuelas públicas privilegiadas, mientras queahora están llegando por primera vez a los sectores menos protegidos por el sistemaeducativo. En sus propias palabras: “Muchos fundadores de charter schools ni siquierasaben que sus innovaciones ya han sido probadas con anterioridad, y que por lo tantopodrían hacer uso de esas experiencias previas. Otras escuelas, a su vez, insisten conquerer reinventar la rueda y probar por ellas mismas lo que en otros lugares ha sidoprobado con dispar éxito. Pero todo esto es la consecuencia natural de darle más libertara la gente con vocación educadora” (Finn et al. 1997:VI,5).

La investigación de Finn, Manno Bierlein y Vanourek identificó varios tipos deinnovaciones en las charter schools que visitaron. A continuación se detallan algunosejemplos:

39 Sección realizada en base a Finn et al. 1997, Nathan 1996, CER 1997, MOED 1997 y Manno 1997.40 “Charter Schools in Action”, (Finn et al. 1997). Los autores recorrieron durante un período de dos años14 estados, visitando sesenta escuelas y entrevistando a más de 1300 personas. Realizaron también milesde encuestas entre padres, docentes, alumnos, fundadores de charters, etc. Es el estudio por lejos másprofundo hecho hasta el momento sobre charter schools.

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a) Curriculum y evaluación: encontraron decenas de iniciativas, muchas ya conocidas,pero totalmente nuevas en el contexto en que se las está implementando. Los casosobservados incluyeron aprendizaje individualizado, aprendizaje basado enproyectos, enseñanza a través de la acción41, introducción de idiomas extranjeros enedades tempranas, metodologías innovadoras de organizar la educación bilingüe, yuna gran variedad de estrategias de evaluación, que van desde modelos tradicionales“prefabricados” por organizaciones externas, hasta alternativas desarrolladas por lasmismas escuelas. También han observado la introducción de alternativaspedagógicas conocidas, como el método Montessori, la pedagogía Waldorf y elprograma “Conocimientos Esencial” de E.D. Hirsch. Un caso ilustrativo es el de laescuela City Academy, de Minnesota, que trabaja con jóvenes que han abandonadola escuela previamente. Sus alumnos participan en enprendimientos organizados porellos mismo, como una pequeña empresa de construcción o de comidas, con lo cualadquieren no sólo experiencia profesional sino que también adquieren espírituemprendedor.

b) Organización institucional y liderazgo: Las escuelas charter son distintas también ensu organización en relación a las escuela convencionales. A diferencia de estas, quesólo en un 16% tienen menos de 200 alumnos, el 62% de las charter schools tienemenos de esa cantidad. Además, son mucho más propensas a ofrecer más nivelesque en el sector tradicional. En cuanto a la organización interna, suelen estructurarsede maneras muy distintas: hay algunas que prefieren las pequeñas clases, pero hayotras que optan por clases con muchos alumnos; algunas escuelas prefieren unaintegración general para todo el establecimiento, otras prefieren tener subdivisionesque a veces separan de hecho a las escuela en varias pequeñas escuelas. A su vez,algunas charters han prescindido de la figura del director, mientras que otras hanreforzado el rol del mismo. Una escuela de Arizona, por ejemplo, a la cualconcurren jóvenes que han pasado algún tiempo en la cárcel y no suelen serbienvenidos en las escuelas tradicionales, ha organizado la instrucción a partir depequeños grupos de tutoriales, en general lideradas por jóvenes adultos que noposeen certificados oficiales de docentes pero si han demostrado una fuertevocación de ser maestros y consejeros de jóvenes con serias dificultades pararelacionarse o para aprender a través del método tradicional. Es raro encontrarcharter schools organizadas bajo el esquema tradicional de director, vicedirector ydocentes. En general, predominan los líderes carismáticos, cuya influencia se ve entoda la escuela. También hay casos donde las juntas directivas son las que tienen unrol de liderazgo interno, y hay otro casos donde individuos contratados, que suelenser denominados con términos inusuales para la educación como “gerente general”,tienen un rol fundamental en la institución. En resumen, lo que predomina desde lepunto de vista de la organización interna de la escuela es la variedad, y esto, afirmanlos autores, sigue el principio fundamental de la filosofía charter como es el de queno existe un modelo único y mejor al cual todas las escuelas, todos los docentes ytodos los alumnos deberían amoldarse.

41 Un método consistente en hacer participar a los alumnos en experiencias de trabajo reales, peroorientándolos al aprendizaje de conocimientos y habilidades específicas.

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c) Planta profesional: las charter schools han diseñado formas distintas de organizarlas relaciones de trabajo con los docentes, así como de ofrecer posibilidades dedesarrollo profesional. Es muy común que las charters sean fundadas por docentes,con lo que se da una original situación donde los mismos fundadores de las escuelasson a la vez empleados de quienes dirigen el establecimiento – que nonecesariamente son las mismas personas, ya que es una práctica muy difundidasubcontratar a empresas especializadas en la administración de establecimientoseducativos. También son muy variados los arreglos específicos que se realizan encuanto a las formas de calcular los sueldos, las bonificaciones, las responsabilidadesde trabajo, la asignación de tareas, etc. Una escuela del estado de Michigan, porejemplo, fundada por docentes que diseñaron por su cuenta el curriculum, la misión,la organización interna y el calendario académico del establecimiento, decidieronque habrían de distribuir informes semanales a los padres, donde especificarían quese haría durante el transcurso de esa semana. Decidieron también que ninguno seafilaría al gremio, que la acumulación de antigüedad no afectaría el sueldo, y que noexistiría la posibilidad de ser titular no removible de un cargo. Estas condiciones,por supuesto, no son admitidas o consideradas convenientes por muchos docentes,por lo que este tipo de arreglo es más bien inusual.

d) Calendario Escolar: dado que las charter schools pueden estructurar, en general, lascaracterísticas del calendario escolar42, las variaciones son muchas. Una escuela deMinnesota para jóvenes de baja condición social ha establecido un horario corridode 7 a 20, un horario sólo levemente superior al de una escuela de Texas de perfilsimilar. Esto es así en parte porque los directivos de la escuela consideran que espreferible que los alumnos estén más horas en la escuela a que estén en la calle delos peligrosos barrios donde los alumnos viven.

- Diversidad y Equidad: como consecuencia de la tendencia a innovar que tienen lascharter, resulta un nivel de diversidad muy importante entre las escuelas – lo queclaramente contrasta con las instituciones educativas convencionales, donde si “hasvisto una, las has visto todas”. Esto, según los promotores de las charters, es buenoporque no es posible continuar con el modelo “un mismo talle para todos”. Hay dehecho escuelas para poblaciones especiales de alumnos, como aquellos con problemasde aprendizaje, de condición social baja o muy baja, con antecedentes de abandono o deviolación de la ley, etc. Aproximadamente la mitad de las charter schools existentesfueron creadas para atender a estos “grupos en riesgo”, como se los denomina enEstados Unidos, con lo cual junto al tema de la diversidad se suele resaltar de lacreación de oportunidades para niños y jóvenes marginados en el sistema tradicional.Otro tipo de escuela charter es aquél que hace hincapié en el aprendizaje a distancia, oen el home schooling43. No son muchas en cantidad, pero sí muy originales en su

42 Las leyes, en general, sólo imponen mínimos obligatorios que toda escuela debe respetar, iguales a losdel resto de las escuelas públicas.43 El home schooling, consiste, básicamente, en una alternativa para aquellos padres que prefieren educarpor sí mismos a sus hijos, siguiendo ciertos parámetros y contenidos mínimos establecidos por el Estado.Es una práctica en auge hoy en algunas zonas de los Estados Unidos. Los alumnos deben realizarperiódicamente exámenes para demostrar su progreso. Varios estados contemplan esta posibilidad deeducación.

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diseño, como una escuela de California cuyos alumnos “concurren” a clase a través dela Internet. También son comunes las charter schools que deciden subcontratar aempresas especializadas en proveer servicios educativos. Algunas contratan serviciosespecíficos, como ser la organización del laboratorio de tecnología y computación.Otras, en cambio, llegan a subcontratar la totalidad de la administración delestablecimiento44.

- Calidad: si bien las charter schools son demasiado recientes como para evaluar suimpacto real sobre la calidad educativa, algunos datos son propuestos por losespecialistas como indicios de que la mejora se está ya dando. En la ciudad de St. Paul,por ejemplo, se renovó la charter (licencia) a la primera escuela que la había obtenidocinco años antes, con un voto positivo de 7 a 0 en la Junta de Educación del distrito.Esto fue considerado un hito fundamental para el movimiento charter (CER 1997). Losresultado disponibles de los exámenes estandarizados también parecen indicar unavance cualitativo45, pero es quizás algo temprano para considerar a estos resultadoscomo concluyentes.

- Atracción de Nuevos Talentos: este es otro de los aspectos positivos de las charterschools que no suelen ser muy cuestionados. Parece ser un hecho que las charter estánlogrando atraer al sistema de educación pública gente con vocación de educadores queantes estaban fuera de él, ya sea en el sector de educación privada, en el círculo deeducación informal o directamente sin participación en actividades relacionadas con ladocencia. Esta cuestión es por supuesto polémica, ya que incluye al debate respecto a sitoda persona que esté frente a un aula debe tener un título oficial de docente. De todosmodos, las charter también han atraído a individuos y corporaciones que han decididoabrir escuelas pero sin administrarlas ellos mismos, sino que depositan esaresponsabilidad en personas con experiencia previa46. En general, los estudios de campohan encontrado que existen tres tipos de “fundadores” de charter schools: a) loseducadores: son el grupo más grande de “fundadores”. Generalmente, las escuelasconsideradas más exitosas pertenecen a este grupo. Un ejemplo muy conocido en losEstados Unidos es el de la City on a Hill Charter School . Fue fundada por dos docentesque dijeron “estar cansadas de las regulaciones que no nos permitían dedicarnos a lo querealmente nos gusta: enseñar”47. Organizaron una escuela donde el 85% son “minorías”,es decir jóvenes afro-americanos, hispanos o asiáticos que en general tienen un origensocioeconómico bajo. Hicieron varios acuerdos con asociaciones culturales de la ciudaden la que están ubicados, como la Sinfonía de Boston. Se organizaron alrededor de un“Curriculum fundamental”, que todo alumno debe dominar para lograr graduarse,haciendo particular énfasis en la educación cívica. Los resultados hasta ahora han sidoampliamente satisfactorios; b) los padres: en muchos casos, son padres que no quieren

44 Esta práctica es la respuesta al hecho de que, en algunos estados, no se permite el establecimiento decharter schools con fines de lucro. Las empresas subcontratadas, en general, tienen fines de lucro.45 Una de las charter más conocidas de Los Angeles, por ejemplo, a la que concurren jóvenes hispanos declase baja, ha mostrado avances de hasta 20% en los exámenes estandarizados, a sólo tres años de habersetransformado en charter.46Este tipo de “fundadores” es muy variado, ya que se encuentran desde individuos que crean escuelaspuramente con fines altruistas, o casi exclusivamente motivados por fines de lucro.47 Finn et al. 1997, Tomo VI, p. 2

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o no pueden enviar sus hijos a escuelas privadas48, pero que quieren para sus hijosformas alternativas de ser educados. Son por lo tanto muy variadas en sus visionespolíticas y sus prioridades educativas. Un ejemplo es una escuela de Oakland,California, donde una de las principales motivaciones de para un grupo de padres quefundo una charter fue el crear una escuela secundaria libre de la violencia quecaracteriza a las escuela públicas del barrio donde viven. Luego de solicitarle ayuda a ladirectora de la escuela primaria donde sus hijos concurrían, crearon una charter que enun principio fue muy resistida por la Junta del distrito, pero que finalmente tuvo que seraprobada por la fuerte presión de los padres; c) las organizaciones: esto incluye desdeONGs hasta, en algunos estados, empresas con fines de lucro, universidades y grandesempresas que pretenden hacer un servicio comunitario. Un caso interesante es el de laUniversidad de Boston, que creo la primera charter school pupilo de Massachusetts,destinada exclusivamente a jóvenes con graves problemas de socialización. Durante suprimer año de actividad contó con una matrícula de 12 alumnos.

- Orientadas a una Misión: las charter schools nacen con una misión, dicen suspromotores, y esta es una de la principales variables que explican su efectividad comoinstituciones educativas: “Una charter debe justificar con precisión su existencia antequien le otorga la licencia, y esto hace que quienes quieran empezar una escuela de estetipo deban realizar un profundo trabajo de reflexión e introspección sobre por qué y paraqué quieren empezar una escuela” (MDOE 1997:12). Esto hace que la escuela engeneral se mantenga enfocada en su misión y por lo tanto sea más efectiva.

- Exigencia: “las charter schools son más exigentes y tienen más expectativas puestassobre sus alumnos” afirman los promotores de las charter (MDOE 1997:7), y esto serefleja en que establezcan jornadas más largas, y que sus períodos de clase se extiendanhasta en un mes más del mínimo establecido para las escuelas públicas. Esta mayorexigencia se ve también reflejada en los padres, que en general se ven solicitados departicipar activamente en la vida de la escuela. En varios casos, las escuela llegan asolicitar la firma de “contratos” donde lo padres se comprometen a dedicar varias horasmensuales para colaborar con la escuela.

“Responsiveness”: las charter schools, según sus promotores, están más atentas aresponder a las necesidades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, amoldearse a sus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con losde los alumnos y familias, dado que, en última instancia, si no cumplen con lasexpectativas de los “clientes” verán disminuida la concurrencia y por lo tanto suviabilidad como escuela. En palabras de los especialistas, “La orientación de las charter

schools es opuesta a la de la educación pública convencional, que está orientada a losproductores y tiende a darle más peso a los intereses de los empleados del sistema que alos de los clientes del sistema. Si no prestan atención a la voluntad de las familias, lascharter desaparecen.” (Finn et al. 1997:10).

48 Que, para aquellas que no son sectarias, suelen ser muy caras en los Estados Unidos.

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Esta última característica, la responsiveness, es un claro ejemplo de cómo los aspectospositivos de las charters tiene una faceta más amenazante. De hecho, si es cierta lapremisa de que las charter atienden más a los requerimientos de familias y alumnos (loque parece lógico), ¿qué pasa si las demandas de los “clientes” es de una menor calidadeducativa49? Cuestiones como estas serán tratadas en la próxima sección.

III –Dificultades para la Introducción de las Charter Schools enArgentina

En esta sección analizaré cuales son las principales dificultades para introducir con éxitolas charter schools en Argentina. Las dificultades, argumentaré aquí, seránconsecuencia de obstáculos que resultan de diferentes combinaciones de las siguientescuestiones: a) la baja capacidad institucional de las burocracias, que hace que existanserias dificultades para cumplir con los roles mínimos que se esperan de ellas, b) laescasa relevancia de las políticas de estado por sobre políticas de gobierno, que creainseguridad respecto a la estabilidad de las políticas, c) defectos del diseño institucional,que hacen que la lógica implícita en el modelo de las charter schools no se cumplanecesariamente, d) la debilidad institucional del Estado en Argentina, que lleva a quecon demasiada frecuencia los intereses coyunturales y personales prevalezcan por sobrelos de largo plazo, e) condicionantes culturales que hacen que algunas premisasrespecto del comportamiento no sean necesariamente ciertas y f) otros problemas queserán mencionados oportunamente.

Para realizar este análisis parto del supuesto que la lógica de las charter en sí misma esconsistente, y que, por lo tanto, de cumplirse todas las premisas implícitas y explícitasen la lógica, se llegarán a las conclusiones previstas – en particular, a la hipótesis finalde que la calidad del sistema educativo mejorará. Esto es, naturalmente, un supuestofuerte, pero he preferido no detenerme en analizar detalles de la propuesta teórica delmodelo de las charter schools para poder concentrarme en aspectos específicos de larealidad argentina.

Dejaré también prácticamente de lado la cuestión de la dimensión política o politicaleconomy del proceso de introducción de las charter schools en Argentina, es decir, decuestiones tales como la forma en que una ley charter logra ser aprobada en unalegislatura provincial50, cuales actores podrían ser los interesados o cuales los opositoresestructurales de las charter schools, o cual sería la mejor estrategia un gobierno nacionalque quisiera incentivar a las provincias a introducir leyes charter. Hago esto porque elpolicy-making process es lo suficientemente complejo como para requerir un estudio ensí mismo.

49 Esto podría darse, por ejemplo, ante la preferencia de las familias por obtener el título oficial provistopor la escuela ante todo, más allá de la calidad de la educación recibida.50 Ya que, de hecho, es a nivel provincial que una ley charter debería ser implementada. El MCE de laNación es, como es sabido, un “ministerio sin escuelas”, sin capacidad institucional de crear o autorizar lacreación de escuelas, aunque, por supuesto, con una alta capacidad de influir a los gobiernos provincialesrespecto a las políticas educativas deseadas.

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Bryan Hassel creó un cuadro útil para realizar un análisis del tipo que propongo (Figura1). En él, expone de manera clara cuales son los distintos pasos lógicos que llevan a lospromotores de las charter schools a creer que con la introducción de este tipo deescuelas mejorará la calidad educativa del sistema en general51. Un análisis detallado decada paso servirá para ilustrar los puntos mencionados arriba.

Un simple vistazo al gráfico basta para entender la lógica básica de las charter schools.Una vez aprobada la ley en la legislatura (A), comienza el proceso de creación denuevas escuelas. Ya aquí, por supuesto, existe una relación causal que depende de unagran cantidad de factores. La forma final en la que esta causalidad se da es funciónsobre todo de las características de la ley aprobada, pero también de la naturaleza de laoferta potencial en el lugar donde de la ley se apruebe (una cuestión relacionada con lacultura de los habitantes de la jurisdicción). Sigue luego el comienzo de ladiferenciación de las nuevas escuelas con las instituciones tradicionales (B), cuestiónque también depende de una serie de variables que analizaremos luego – y que han sidoestudiadas en profundidad por los especialistas norteamericanos en charter schools.

Se inician así dos procesos fundamentales en la lógica de este modelo: por un lado,algunas familias comienzan a ejercitar su opción de elegir (D). Existe un debate intensoentre los especialistas respecto a este punto52, que en general es uno de los principalesconceptos que marcan la línea divisoria entre los partidarios y los opositores de laintroducción del choice a la provisión de educación.

Por otro lado, las charter schools comienzan efectivamente a crear nuevas tecnologías(E), como la aplicación de nuevos métodos pedagógicos o innovadores modelos deorganización institucional, algo que se sigue del eventual éxito o fracaso en las etapas Ay B.

51 El gráfico de Hassel no toma en cuenta algunas de las consecuencias positivas mencionadas en lasección anterior, como el aumento de la equidad, pero, sirve para enfocarse en la cuestión principal de lacalidad.52 Uno de los autores que más hincapié ha hecho en las cuestiones culturales como condicionantes de laefectividad de los mecanismos de elección es Bruce Fuller. Ver por ejemplo Fuller, Elmore y Orfield,1997.

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Se producen entonces tres etapas fundamentales para el cumplimiento del pronósticofinal

de las charter schools – el aumento de la calidad en todo el sistema. Como veremos,estas etapas son algunas de las más cuestionables del modelo charter, especialmente sise lo aplica a la realidad argentina, que presenta algunas características de armado

Figura 1: La lógica de las Charter Schools

Fuente: Adaptación de Hassel 1995

A- Se aprueba una leycharter

B – Se les otorga licencias (charters) a un número importante deproyectos de escuelas

C - Las escuelas charter se diferencian en su propuesta de las escuelastradicionales

D - Algunas familiasconsideran enviar sus hijos a

charters

E - Las escuelas chartercomienzan a crear nueva

tecnología

F - Algunasfamilias eligenefectivamente

charter schoolspara sus hijos

G - Losministeriosprovinciales

comienzan a sentirla presión

i i

H - Las escuelasministeriales

mejoran comoresultado de lacompetencia

I - Los estudiantes de las charterobtienen una mejor educación que con

el status quo

J - Los estudiantes en las escuelasministeriales obtienen una mejoreducación que con el status quo

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institucional que la diferencian claramente del modelo norteamericano. En primer lugar,algunas familias eligen efectivamente enviar a sus hijos a las charter schools (F), lo quellevará directamente a la primera conclusión del modelo: esos alumnos recibirán, comoconsecuencia de C básicamente53, una educación de mejor calidad (I). Por el lado de lasescuelas convencionales, a su vez, se darían dos procesos: los ministerios de educacióncomienzan a sentir la presión competitiva de las escuelas charter (G) y, en consecuenciade esto y de E, las escuelas ministeriales reaccionan a la presión competitiva y mejoransu desempeño (H). Así, se da la segunda consecuencia positiva final, como es la mejorade la calidad en las escuelas públicas, tradicionales.

A continuación analizaré las distintos etapas de este modelo. Haré uso tanto de loscondicionantes que suelen aparecer en la literatura norteamericana respecto a laefectividad de la introducción de las charter schools54, como de mi propio análisis,cuyos principales aspectos fueron resumidos al principio de esta sección.

(A) Se aprueba una ley charter: en este primer paso lo más importante son lascaracterísticas de la ley que se adopta. A continuación se mencionarán las característicasprincipales de una ley charter “modelo”55: 1) No deben existir límites a la cantidad decharter schools que pueden ser establecidas en la jurisdicción o, en su defecto, que elnúmero establecido sea lo suficientemente alto como para que no impida que se creentantas charters como solicitudes de buena calidad haya; 2) deben existir variasautoridades u organismos con la capacidad de otorgar una charter o, en su defecto, elproceso de apelación a una autoridad superior debe estar garantizado; 3) debe permitirseuna gran variedad de solicitantes: docentes, padres, organizaciones con y sin fines delucro, etc., quienes deben poder establecer una charter si la propuesta tiene el grado deseriedad y calidad suficiente. Tan importante como esto, debe permitirse que en lasescuelas ministeriales donde haya una mayoría de los docentes que estén dispuestos aconvertirse en charter esto sea posible sin mayores obstáculos; 4) deben haber pocos onulos requisitos de evidencias formales de apoyo de la comunidad donde se instalará lanueva charter school57; 5) debe ser posible acceder a una excepción automática de todaslas regulaciones de las escuelas convencionales, con excepción de unas pocas referidasa la seguridad, los contenidos mínimos, el calendario escolar, etc. Esto debe incluir a laposibilidad de no participar en las negociaciones colectivas entre los ministerios y losgremios y 6) debe garantizarse la autonomía legal, financiera58 y operacional de lascharters.

Según los expertos norteamericanos, de cumplirse con estos requisitos, el impacto de lacharters será mayor, y su crecimiento vertiginoso. La realidad parece darles la razón, yaque en el estado con la ley mejor calificada59, Arizona, el crecimiento ha sido notable60

53 Y, aunque Hassel no contempla esta posibilidad, podría decirse que de E también.54 Basado en CER 1997, Finn et al. 1997, Nathan 1996 y Hassel 1997.55 Agregación de las condiciones mencionadas por los autores de la nota al pie anterior.57 Esta cuestión, que a primera vista podría parecer como inteligente, en realidad intenta evitar el usopolítico de esta regulación, que se ha convertido en la principal traba para el desarrollo de charterschools en algunos estados.58 Lo que se garantiza con un subsidio por alumno realista. Se tratará este tema más adelante.59 Según un panel de expertos (CER 1997).

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con sólo dos años de tener la ley aprobada, mientras que en New Mexico, con una de lasleyes peor calificadas y cuatro años de vigencia de la misma, sólo existen cincocharters. Sin embargo, aun la ley más “pura” no garantiza que el programa de charterschools sea un éxito, ya que es necesario tener en cuenta las restricciones institucionalesy culturales que hacen que aun con el mejor marco legal no se logren siempre losresultados deseados.

(B) Un número importante de escuelas es aprobado para comenzar su tarea: aquíaparecen los primeros “problemas” del modelo. Aún si el marco legal fuera el ideal,podrían suceder que pocas o muy pocas escuelas sean aprobadas o, peor aun, que pocoso muy pocos candidatos se presenten a pedir solicitudes para convertirse en charterschools. Esto puede darse por varias cuestiones que se relacionan con loscondicionantes mencionados más arriba. En primer lugar, la debilidad institucionalpuede afectar la cantidad de escuelas creadas. Esto puede manifestarse, por ejemplo, através de una coyuntural falta de voluntad política. Por más que el diseño institucionalsea perfecto, dando por ejemplo lugar a que hayan varias autoridades capaces de otorgarlicencias y que el proceso de apelación esté claramente garantizado en la ley, no parecearriesgado afirmar que no sería extraño que un gobierno provincial con una claraanimosidad hacia las charter schools logre impedir todo nuevo otorgamiento delicencias. Es decir, aún suponiendo que en una jurisdicción cuente con una ley chartermuy bien diseñada, es muy probable que si llegase un gobierno con la intención deparalizar el proceso de creación de nuevas charters lo pueda hacer aún si no contase conel apoyo suficiente en la legislatura para modificar o derogar la ley.

También es probable que, aún si existieran varios organismos autorizados a otorgarlicencias, incluyendo instituciones supuestamente independientes como unauniversidad, un gobierno decidido podría influenciar a estos actores. Lo mismo puedeafirmarse para el caso en que los individuos perjudicados decidan recurrir a lasinstancias de apelación, ya que ni siquiera el Poder Judicial, último organismo deapelación posible, se ha mostrado inmune a la influencia de los ejecutivos en lasprovincias argentinas (o en el nivel federal, por supuesto). Esta situación es tambiénválida si quien tuviese la voluntad de evitar nuevas charters fuese el gobierno nacional,ya que si bien es cierto que no podría afectar tan directamente a los actores relevantes,su poder de influencia sigue siendo muy grande en el nivel provincial – sin ser laeducación una excepción en este sentido. Esta intromisión del poder político en lasinstituciones, tan común en nuestro país, no sólo podría afectar directamente la creaciónde escuelas charter, sino que también podría perjudicar a las existentes a través de laafectación de los fondos que reciben las escuelas. Esta, de hecho, sería una manerarelativamente fácil por la cual un gobierno podría ahogar a las charter schoolsexistentes, que dependen prácticamente en forma exclusiva de los fondos girados desdeel gobierno. Es muy probable también que el sólo hecho de que exista la posibilidad deque el gobierno pueda modificar la estabilidad de las reglas del juego afecte la cantidadde personas, organizaciones, etc. que intenten crear charter schools – por ejemplo los

60 246 charter schools en el año lectivo 1996-7

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docentes61, quienes naturalmente se mostrarán muy poco propensos a querer dejar laestabilidad que, al menos, les garantiza el sistema vigente.

Otro factor que podría afectar la creación de charter schools es la corrupción, quetambién está relacionada con la débil institucionalidad - pero no exclusivamente conella, ya que podría también afirmarse que entran en juego condicionantes culturales. Esfácil ver por que: el modelo charter en general supone un Estado poderoso en sucapacidad de regular. Toda regulación tiene el potencial de generar corrupción desde laburocracia que debe ejecutarla. No sería difícil que en el complejo proceso de autorizarla licencia a una nueva escuela entre en juego la corrupción.

El surgimiento de nuevas charter también puede verse afectada por la baja capacidadinstitucional de las burocracias ya que, aún si no se diese una situación de corrupción,realizar el proceso de selección de candidatos no es una actividad de dificultad menor.Si la selección produjese situaciones injustas, o de retraso excesivo, sería previsible quese termine por afectar el nivel de candidaturas.

Por último, también un factor esencialmente de raíz cultural podría afectar la cantidadde nuevas charter schools. Este es lo que podría denominarse el “stock de espírituemprendedor” existente en la sociedad. Fundar una escuela es un proceso complejo ydifícil, que requiere de una gran dosis de iniciativa, imaginación y capacidad de trabajo.No sería quizás extraño comprobar que en ciertas zonas del país este espíritu no esprecisamente abundante62. Si la presencia de esta condición es muy escasa, entonces esprobable que ni el mejor marco regulatorio posible llegue a causar un impactodemasiado grande en la creación de nuevas escuelas.

(C) Las escuelas charter se diferencian en su propuesta de las escuelas tradicionales:en esta cuestión, el factor más importante es sin duda el marco institucional. Si éste nocontempla los aspectos mencionados arriba como necesario para explotar todo elpotencial de las charters, se afectará en mayor o menor grado la capacidad de lascharter schools de diferenciarse y de ser innovadoras. Los especialistas norteamericanoshan identificado cuestiones problemáticas, no directamente ligadas al marco legal“ideal”, pero que también son relevantes para la capacidad de desarrollo de las charters.Por ejemplo, la dificultad de acceder a capital que tienen las escuelas. Esto se da tantopor el hecho de que en general las charter schools son emprendimientos pequeños,como por la poca disposición de los agentes financieros de prestar dinero a quienes son

61 Quienes crear las charter schools más efectivas según se ha visto62 En este sentido, es interesante ver al sector privado de educación como un proxy. Mientras que enCapital Federal el 47% de los establecimientos educativos pertenecen al sector privado, sólo el 4%corresponden a dicho sector en La Rioja. Si bien las condiciones económicas son claramente un limitanteimportante en ciertas zonas el país para el surgimiento de la educación privada, las diferencias entreprovincias de igual nivel parecerían estar indicando que, además de otros factores eventuales, el “espírituemprendedor” podría estar jugando. Cabe resaltar que las escuelas charter serían escuelas gratuitas, conlo que probablemente se transparentaría un poco este aspecto de la cultura emprendedora de introducirseleyes charter.

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bastante propensos a convertirse en incobrables63. Este problema pude ser enfrentadocon políticas específicas, y de hecho ya lo está siendo, tanto desde el gobierno federalcomo de algunos gobiernos estaduales. También se han identificado problemas degovernance interna, muy difundidos entre las charter schools (Finn et a. 1997). En

general se tratan de conflictos relacionados con la inevitable dificultad de llevar a caboproyectos tan complejos como construir una escuela desde cero, que requiere elaprender a llevar adelante una organización tanto en sus aspecto humanos comotécnicos (por ejemplo, varias charters han tenido problemas con el manejo financiero).

Cabe mencionar que también en este tema puede llegar a ser relevante la ya mencionadacuestión de la cultura emprendedora. En una sociedad donde abunden los pequeños ymedianos emprendimientos en general, es probable que quienes creen charter schoolstengan algún tipo de experiencia relacionada al manejo de pequeñas organizaciones, yque por lo tanto la diferenciación de las charter schools sea más difundida y másprofunda. De

todos modos, no debería menospreciarse el impacto que la “destrucción creativa” tendrásobre el desarrollo de las charter schools. Es un proceso lógico que, aún con los máscuidados controles de parte del gobierno, algunas escuelas fracasarán y cerrarán suspuertas64.

(D) Algunas familias consideran enviar sus hijos a charters: esta etapa tiene tresaspectos. Por un lado, depende de los mecanismos de información que tanto el Estadocomo las propia charter schools sepan establecer, lo que depende en gran parte delmarco regulatorio establecido. En lo que se refiere al Estado, su eficacia dependerátambién de la capacidad institucional de la burocracia que corresponda, así como de lano presencia de interferencia políticas como las mencionadas en B. En cuanto a lascharters, influirá también la capacidad de innovación y gestión en general, que a su vezdependen de las variables mencionadas en los dos ítems anteriores.

Otro aspecto consiste en los mismos problemas que se indicaban en B respecto a lasinestabilidad y la interferencia política, y por lo tanto del impacto negativo que segeneran en las expectativas de los actores. En este caso, sin embargo, el mismofenómeno se observa pero desde el lado de la demanda. Los actores que modifican sucomportamiento no son los potenciales oferentes de charter schools, sino que lospotenciales demandantes, quienes si bien reaccionan quizás con menor sensibilidad que

63 Tiende a ser mal vista la quiebra de una escuela por cuestiones financieras, por lo que se le genera unproblema político serio a los bancos cuando deben recuperar un préstamo moroso de una escuela (CER1997).64 Sin duda es un proceso traumático el cierre de una escuela. De hecho, es un argumento común dequienes se oponen a las charter schools. A esto responden los promotores de las charters que muchas delas escuelas públicas existentes deberían estar cerradas (Fuente: charla personal con José Afonso,subdirector de las escuelas charter en el estado de Massachusetts, 13/2/98).

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los oferentes, también toman en cuenta la inestabilidad e inseguridad consecuentes de ladébil institucionalidad del sistema.

Finalmente, cabe mencionar una vez más el condicionante cultural. En este caso, podríadenominarse la “propensión a innovar” que los demandantes tienen. Si bien en esto porsupuesto influyen los factores mencionados arriba, no debería menospreciarse elcomponente puramente cultural de la propensión a innovar que, en el caso de los

servicios educativos, es quizás más complejo que en el de otros productos, además demayor la tendencia a la inercia65. Es probable que en esto también se den diferenciasimportantes de acuerdo a las diferentes zonas del país.

(E) Las escuelas charter comienzan a crear nuevas tecnologías: este punto esbásicamente una extensión de C, y el mismo razonamiento puede utilizarse para evaluarla posibilidad de una concordancia entre el modelo y la realidad.

(F) Algunas familias eligen charter schools para sus hijos: este punto también esbásicamente una extensión, aunque en este caso de D. Sin embargo, cabe resaltar unacuestión que podrían hacer que F se diferencie de D. Podría darse que la demandapotencial se transforme en una demanda real muy superior a los espacios disponibles.En ese caso, las leyes en casi todos los estados norteamericanos determinan que losingresantes deben determinarse por sorteo. Ante esto, influirá notablemente lo quesuceda, una vez más, en B. Es interesante notar que si la escasez de oferta se diera porrestricciones impuestas (y no por una cuestión cultural) en este caso se da una situaciónen la que el gobierno de turno deberá reaccionar de acuerdo a su propio criterio. Conesto, el problema podría quedar solucionado – y el “camino” despejado para llegarfinalmente a I – o, por el contrario, la situación quedaría trabada en la escasez de ofertay por lo tanto en un impacto menor de las charter en el sistema del que sería posible.

(G) Los ministerios provinciales comienzan a sentir la presión competitiva: esta etapade la lógica del modelo charter presenta varios problemas respecto a su utilidad en elcontexto argentino. Por un lado, el diseño institucional es evidentemente importante, yaque si, por ejemplo, surgen pocas charters, aún de ser cierto este supuesto el impactoserá demasiado pequeño como para que se generen presiones competitivas. Por otrolado, sin embargo, resulta tanto o más importante que el marco regulatorio el hecho deque el armado institucional vigente en Argentina presenta varias diferencia con elnorteamericano. Los distritos educativos – equivalentes a nuestros ministeriosprovinciales – son instituciones concebidas como un reflejo del gobierno republicano.Tienen, por lo tanto, un poder ejecutivo y un poder legislativo que llevan a cabo lafunción de organizar y administrar las escuelas. Este marco institucional, junto con elhecho de que los distritos suelen ser muy pequeños (lo que facilita el control social de 65 Existen varios estudios que prueban la resistencia al cambio que en general se da en la educación. Unacuestión común es el hecho de que la calidad no sea la primera prioridad en la escala de valoraciones quehacen las familias, pero sobre todo los alumnos, mientras que cuestiones como los grupos de amistades,que obviamente no son fácilmente sustituibles, suelen ocupar las primeras posiciones en sus preferencias.

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los representantes) y de que en general los norteamericanos demuestran niveles departicipación altos66, hacen que los distritos tengan altos niveles de responsiveness paracon sus constituencies. Esto lleva a que el supuesto de que los distritos reaccionan antela competencia de escuelas que brindan nuevas opciones pedagógicas y una mayorcalidad educativa tenga una base firme en la realidad.

Esto marca sin duda una diferencia importante con la situación argentina, donde losministerios tienen muy bajos niveles de control social y por lo tanto también deresponsiveness – esto tanto por el armado institucional, que no liga directamente laperformance a la permanencia y que separa a la constituency del agente público, comopor los condicionantes culturales referidos a las menores demandas de la población paracon los gobernantes, lo que lleva a una participación y control menos activos. Así, unministro de educación difícilmente acusaría recibo de una pérdida de alumnos que,probablemente, sería más bien pequeña, que no afectaría mayormente en su presupuestodel área, y que con muy pocas probabilidades genere demandas de los padres quepermanezcan en el sistema tradicional.

También la cuestión del financiamiento diferencia a nuestro ministerios con los distritoseducativos norteamericanos. En primer lugar, porque las transferencias estaduales yfederales son con frecuencia calculadas en base a la cantidad de alumnos que posee undistrito67, por lo que el impacto de una perdida de alumnos es sentida inmediatamente.Esto marca una diferencia importante con los ministerios provinciales, que no recibenlos fondos de manera proporcional a la cantidad de alumnos sino que luego de lacompleja y desordenada negociación que suele anteceder a las leyes presupuestarias enArgentina68. En segundo lugar, porque dichas transferencias son recibidas por el distritodirectamente - es decir, son fondos destinados exclusivamente al gasto en servicioseducativos en ese distrito. El dinero que gastan los ministerios provinciales, provienende una “torta” mayor que es la totalidad del presupuesto provincial. Las transferenciasque llegan desde Nación a las provincias, en cambio, sólo en porciones muy pequeñasllegan atadas a gastos específicos en educación, con lo cual una reducción de fondosnacionales por disminución de la matrícula en el sistema de escuelas tradicionales noimpactaría, más que mínimamente, en el presupuesto del ministerio.

De todos modos, es probable que estas cuestiones sean ciertas sólo ante leyes charterdefectuosas. Una ley charter instrumentada de acuerdo a las prescripciones de losespecialistas, junto a la ausencia de al menos algunos de los condicionantesestructurales mencionados69, probablemente llevaría a que el ministerio provincial debareaccionar ante la rápida pérdida de alumnos que se produciría.

66 Lo que refleja una diferencia en los condicionantes culturales.67 Sin embargo, cabe notar que el financiamiento local, basado en impuestos a la propiedad, es la principalfuente de financiamiento de la mayoría de los distritos norteamericanos.68 Incluso en varias provincias se ha llegado a una situación donde los ministerios gastan los topesestablecidos ya sea por la constitución provincial o por la ley provincial de educación. Esto implica quemás allá de los potenciales crecimientos o decrecimientos de la matrícula, las partidas dependerán de losmontos totales de cada año.69 Un escenario que probablemente no sea imposible para algunas jurisdicciones del país.

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Finalmente, cabe mencionar que un corrimiento de la matrícula hacia charter schoolspodría tener como consecuencia positiva que el ministerio se vea menos abrumado en lacantidad de escuelas, y de alumnos, bajo su dependencia. Esto equivaldría a un probableaumento de su capacidad institucional que impacte positivamente en la calidad de lagestión de la escuelas no transformadas en charters.

(H) Las escuelas ministeriales mejoran como resultado de la competencia: esta etapa sesigue, básicamente, de G. De todos modos, plantea una interesante cuestión. Si G fueracierto, entonces las autoridades ministeriales querrán que H sea también cierto. Sinembargo, cabe plantearse hasta que punto los ministerios provinciales argentinosdisponen de la capacidad institucional – particularmente de la capacidad en recursoshumanos – suficiente como para afectar la calidad de las escuela bajo su dependencia.El proceso por el cual una decisión concebida en una oficina ministerial llega a las aulases sumamente complejo, que implica la acción de una gran cantidad de individuos yorganismos y, afirman algunos autores70, por lo general está destinada al fracaso.

(I) Los estudiantes de las charter obtienen una mejor educación que en el status quo: sitodos los pasos que llevan a esta conclusión se dan sin ser afectados por la serie decuestiones que se han descripto en esta sección, entonces se puede suponer que serácierta la promesa de que la calidad de la educación de los alumnos de las charterschools será mejor de la que hubiesen recibido en escuelas ministeriales. Sin embargo,está claro que es necesario ser muy cautos ante las promesas de mayor calidad queinmediatamente parecerían surgir del modelo lógico de las charter schools. Lograrimplementar un marco institucional adecuado es de por sí un desafío enorme paracualquier gobierno que se decida a introducir este tipo de escuelas. Pero aún suponiendoque resultase exitoso en su cometido, y que la ley resultante sea “fuerte”, loscondicionantes estructurales significarán un desafío tanto o más grande para lograr quela reforma logre los resultados deseados.

(J) Los estudiantes de las escuelas ministeriales obtienen una mejor educación que conel status quo: como parece haber quedado claro, los obstáculos en el camino de estaoptimista conclusión parecen ser enormes. No es que la lógica sea inválida, sino que, almenos para la situación del sistema educativo argentino, son muchas las condicionesque deben darse para que el en las escuelas tradicionales mejora la calidad de laeducación provista como consecuencia de la presiones competitivas infligidas sobre elministerio por el avance de las charter schools. De todos modos, y ante la difícilposibilidad de que una ley muy cercana la ideal sea implementada en la provinciaindicada, es probable que pueda lograrse un impacto significativo sobre las escuelasministeriales.

IV – Comentarios Finales

El movimiento de las charter schools tiene algo del espíritu de esa conocida frase deWoodrow Wilson que hacía referencia a que nada puede detener el poder de una buenaidea. Por un lado, es una propuesta relativamente simple que está demostrando una alta

70 Ver por ejemplo Boyd 1995.

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eficacia en el logro de los resultados que sus promotores pronostican, a la vez que estácreciendo a un ritmo notable y que suma continuamente nuevos partidarios de las másdistintas ideologías. Por otro lado, desde el punto de vista teórico, la lógica de lascharters resulta casi impecable, a la vez que parecería responder a la mayoría de lascríticas que se le realiza al sistema de educación pública tradicional, como ser larutinización - particularmente la falta de innovación – y de responsiveness, así como dela quizás comprensible ausencia del espíritu de esfuerzo necesario para lograr una mejorcalidad educativa. Ofrece también una alternativa a dos aspectos en los cuales la

planificación centralizada desde el Estado no ha parecido poder responder consuficiente éxito56, como es el control del desempeño de las instituciones educativas, y lacreación de escuelas públicas dinámicas e innovadoras.

Al mismo tiempo, las charter schools ofrecen una interesante alternativa de políticaeducativa para lograr que la escuela pública llegue a los niños y jóvenes másmarginados de la sociedad. En realidad, es más que eso, ya que a través de las chartersno sólo se logra incluirlos o reintroducirlos en el sistema, sino que además se les estábrindando una educación de mayor calidad. Esta es quizás la principal característicapositiva de las escuelas charters, que hace que cada vez más los sectores progresistasapoyen esta idea como la mejor manera de mejorar el desempeño del sector público dela educación.

Un aspecto también interesante del movimiento de las charter schools es que no sigue lalínea de las últimas propuestas que habían dominado la agenda educativa en los EstadosUnidos – propuestas radicales como los vouchers, que por muchos es considerada unaamenaza a la educación pública (también en Argentina, ver por ejemplo, Puiggrós 1997,Braslavsky 1997 y Filmus 1997). Las charter schools, por el contrario, más que unmovimiento privatizador son, en algún sentido, un movimiento que casi podría serconsiderado como estatizador, ya que supone un rol del Estado mucho más activo en elcontrol de la performance de las escuelas, así como en el manejo de la creación denuevas escuelas. Esto es, el modelo de las charters no se basa en la creencia de que lasola introducción de mecanismos competitivos mejorará la calidad educativa de lasescuelas públicas. Esto significa que el modelo de las charter no ignora el hecho de que,muy a menudo, la demanda por servicios educativos no se basa en recibir mayoresniveles de calidad – una realidad que, por más que sea evidente, muchos tienden a“olvidar”57. Por el contrario, el modelo charter basa su lógica en dos pilares: por unlado, en la creencia de que si a los educadores se los somete a una cantidad muchomenor de regulaciones, los resultados pedagógicos serán mayores; y por otro, en que siel Estado concentra su esfuerzo más en el proceso de supervisión que en el deregulación de la gestión y el curriculum de las escuelas, entonces también se obtendránresultados positivos. El Estado, entonces, no se retira de las escuelas, sino quereformula su presencia orientándolo a lograr mejores resultados en términos de calidad.

56 Aún cuando en otros rubros si lo ha hecho, como ser el aumento de la cobertura.57 Además de que, como es sabido, en general no es posible crear situaciones de competencia paramuchas escuelas, principalmente por cuestiones de aislamiento y distancia.

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Sin embargo, y como se ha visto, son muchos los obstáculos con lo que se debería hacerfrente en caso de introducirse las charter schools. De hecho, la suma de las dificultadesque se acumulan sólo para lograr un buen diseño institucional, más los condicionantesestructurales y culturales que existen para el caso de la Argentina, sugieren la necesidadde adoptar una extrema cautela respecto de que esperar de esta posible reforma. Esprobable que las charter schools ofrezcan una alternativa atractiva para mejorar eldesempeño de una porción minoritaria de las escuelas públicas argentinas, que iránaumentando en número y calidad a medida que se difunda (y que el Estado ayude adifundir) el espíritu emprendedor entre los educadores argentinos. Sin embargo,difícilmente se conviertan en una solución sistémica para los graves problemas queafectan a la totalidad de la educación pública. Es decir, y siguiendo el gráficopresentado, es probable que (I) se cumpla, pero parece bastante improbable que lomismo suceda con (J) - es decir, que la calidad educativa mejore en la mayoría de lasescuelas públicas del país.

No tendría sentido volver a cometer el error que tantas veces se ha dado en Argentina,como es el generar sobre un intento de reforma un exceso de expectativas, producto dediscursos grandilocuentes y una excesiva fe en la capacidad transformadora del accionardel Estado sobre la provisión de educación. Es preferible tener en claro que, en lo quehace a la política educativa, aún son pocas las certezas y muchos los interrogantes, yque ningún arreglo institucional ha demostrado aún una clara superioridad por sobreotros para lograr el objetivo de una mejor calidad educativa y por lo tanto una mayorigualdad de oportunidades. Partiendo de una actitud de humildad respecto al podertransformador de las escuelas charter, es probable que se logre al menos algunos de losbeneficios que este nuevo tipo de escuela pública parecería prometer – particularmente,el de lograr mejores escuelas para los niños y jóvenes menos afortunados de nuestrasociedad.

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