EL PLANO REGISTRAL COMO REQUISITO PARA INSCRIPCIÓN DE CAMBIOS FÍSICOS A FINCAS INSCRITAS EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD: UN

MODELO ALTERNATIVO PARA EL ESTABLECIMIENTO CATASTRAL

Por: Juan Carlos Granados Friely

Encargado de Políticas y Estrategias INTRODUCCIÓN El Registro de la Propiedad, para cumplir su finalidad de proteger y publicar las titularidades inmobiliarias, ha de partir, obviamente, y como presupuesto previo, de la identificación de las fincas registrales que son objeto de tales derechos. En principio, lo lógico sería que el Registro de la Propiedad, para recibir y procesar adecuadamente ese aluvión de inmatriculaciones a lo largo de los años, tuviera un mapa en blanco de su demarcación registral, y sobre el mismo fuera dando de alta el nacimiento de las distintas fincas registrales, para de este modo conocer en cada momento la ubicación de las mismas, las partes del territorio sin inscribir, y conseguir evitar lo que la ley a toda costa exige evitar: la inscripción de dos fincas registrales total o parcialmente superpuestas en el terreno. Pero lo cierto es que cuando el registro de la propiedad fue creado en nuestro país en el siglo XIX, no se contaba con medios ni técnicas cartográficas lo suficientemente precisas, generalizadas y económicas como para imponer su obligatoriedad sin correr el riesgo de condenar al fracaso el propósito principal: dar publicidad y seguridad a las titularidades inmobiliarias y con ello, fomentar el tráfico y la prosperidad económica. De ahí que durante más de un siglo desde su nacimiento, la identificación registral de las fincas, salvo escasas excepciones, hubo de quedar confiada a su descripción literaria, hecha por el propietario, expresiva del paraje de situación o nombre y numero de calle, el nombre de los propietarios colindantes, y, a partir de cierto momento, también su superficie. Es cierto que no siempre, o casi nunca, una descripción literaria permite identificar con precisión la ubicación y delimitación de una finca. Pero también lo es que, incluso con descripciones meramente literarias, el registro de la propiedad ha servido y sirve muy eficazmente a su propósito principal, que no era realmente evitar pleitos sobre deslindes (pues ese no era ni es un problema estadística ni económicamente importante en la práctica), sino evitar pleitos e inseguridades sobre la titularidad y cargas de las fincas, que era y es lo esencial.

Pero, afortunadamente, las modernas técnicas topográficas, cartográficas e informáticas han venido a cambiar radicalmente el enfoque de la cuestión. La sociedad, a través de los avances tecnológicos, ya cuenta con técnicas y medios topográficos suficientemente precisos y asequibles que permiten identificar gráficamente las fincas con precisión suficiente. Aunque conceptualmente nunca podremos hablar de exactitud, pues toda técnica tiene un margen de error. Muestra de ello son las técnicas de ortofotografía, y los indudables avances en los sistemas de cartografía oficial como el catastro.1 El barrido catastral La Ley del RIC se fundamenta en la delimitación de todos aquellos espacios territorialmente ocupados por propietarios, poseedores o tenedores. Para el efecto, el proceso catastral se inicia con la identificación de todas aquellas fincas inscritas dentro de la circunscripción municipal, que da origen a la ficha de derechos reales. Una vez digitalizadas las fichas de derechos reales, el analista catastral reúne la información registral e interpreta su composición dentro de la zona en proceso catastral mediante la creación del mosaico de fincas. La digitalización de fichas de derechos reales y el mosaico de fincas se constituyen en los instrumentos básicos que permitirán establecer la relación del predio con la finca; sin embargo, su construcción aparte de ser onerosa es meramente referencial debido a las limitaciones que comprendieron las inscripciones de las primeras fincas, las cuales eran descripciones meramente literarias cuyo propósito es darle certeza jurídica a la titularidad y cargas de las fincas. Si un predio no se encuentra dentro del ámbito de una finca, el analista catastral deberá concluir que es un predio catastrado irregular por no estar inscrita en el Registro General de la Propiedad. Y es precisamente, este aspecto otra crítica al barrido catastral. Siendo que ambos registros, el RIC y el RGP, consideran el principio de rogación como uno de sus principios doctrinarios, qué sentido tiene registrar y calificar de irregular un predio cuyo titular catastral no está obligado a registrar en el Registro de la Propiedad los derechos sobre su predio. Continuando con nuestro análisis, establecer la relación finca-predio es esencial para declara el predio catastrado regular o irregular. Sin embargo, la realidad del barrido catastral es diferente a la ideal establecida en la Ley. 1 Joaquín Delgado Ramos. 2007. Efectos jurídicos de la delimitación gráfica de las fincas en el Registro de la Propiedad.

Según la Ley, el levantamiento de la información catastral deberá realizarse en compañía del titular catastral (Artículo 33, literal a), lo cual es un derecho del titular catastral; quien a su vez esta obligado no solo a permitir el acceso al predio a los técnicos del RIC, sino también a proporcionar toda la información que le sea requerida (Artículo 79, literal d). La realidad es que frecuentemente durante el levantamiento no existe coincidencia entre el tiempo planificado para levantar los predios de un sector y el tiempo del titular catastral para acompañar a los técnicos y delimitar el perímetro y los mojones del predio. Este aspecto plantea otra debilidad del barrido catastral. En conclusión, el barrido catastral es un sistema registral cuyas debilidades más importantes son la falta de sincronización entre las actividades del levantamiento catastral y la agenda del titular catastral, la creación de un mosaico de fincas partiendo de información registral referencial, imprecisa y no adecuada a las técnicas modernas de topografía y cartografía; y finalmente, es un sistema oneroso que demanda asignar recursos en forma intensiva a unidades territoriales limitadas representadas por el municipio. La certeza jurídica de la identificación física de nuevas fincas localizadas en zonas en proceso catastral Afortunadamente, el legislador en atención al espíritu de la Ley, dejó establecido en el artículo 58 que una vez declarada una zona en proceso catastral o catastrada, cualquier desmembración o unificación que se opere en fincas inscritas en el Registro de la Propiedad, para su identificación física deberán cumplir con los procedimientos y normas técnicas catastrales. El artículo 58 crea nuevas oportunidades para llevar a cabo el proceso catastral de una manera económica superando las debilidades del barrido catastral. En primer lugar, el interesado deberá acudir personalmente al RIC para solicitar la aprobación de los planos de desmembración o unificación. Es precisamente en este momento en que situamos físicamente al titular registral y establecemos automáticamente la relación finca predio. Dicho de otra forma, conforme ocurren cambios físicos a las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad que se encuentran localizadas en la zona catastral, se va estableciendo la relación finca-predio de las nuevas fincas, se documenta la titularidad de la finca matriz y de la(s)

nueva(s) finca(s) y se llena la ficha de investigación de campo en compañía del titular catastral. Este sistema registral resulta ser menos oneroso que el barrido catastral por cuanto es el propietario quien deberá cubrir los honorarios del agrimensor certificado para realizar estas actividades. El sistema no solo permite ahorrar recursos considerando que las fincas nuevas son medidas por un agrimensor cuyos honorarios son cancelados por el propietario, sino que nos permite generar recursos por los aranceles generados en la aprobación de planos por el RIC. El sistema presenta dos limitaciones a entender: la primera, es que solamente permite actuar sobre fincas inscritas en el Registro de la Propiedad; y la segunda, es que lleva tiempo completar la totalidad de predios de un municipio considerando que los cambios físicos son parte del tráfico inmobiliario y solamente afectan a una porción de los predios del padrón predial. Proyecciones del sistema registral esporádico En el registro de tierras esporádico cada predio se va inscribiendo por separado conforme el tráfico inmobiliario. La velocidad con la que se complete el catastro de un municipio dependerá de los factores que determinan la dinámica del tráfico inmobiliario. Diversos factores pueden acelerar o ralentizar el tráfico inmobiliario. Esos mismos factores afectarían la velocidad con la que se construya el catastro de un territorio. Por ejemplo, aquellos municipios con mayor crecimiento poblacional tenderán a una mayor fragmentación y división de la tierra. Así mismo, aquellos municipios con mayor inversión y desarrollo tenderán a ser más activos en el crecimiento predial. El registro esporádico brinda la oportunidad no solo de registrar las nuevas fincas, sino también las fincas ya inscritas en el Registro de la Propiedad. Sin embargo, no resuelve el problema de los predios irregulares cuya irregularidad sea la de no estar inscritos en el RGP. Asumiendo que el 50% de los predios del país pudieran estar inscritos en el RGP, el padrón predial en 2011 estaría representado por 1.85 millones de predios. La siguiente variable a asumir es la tasa de predios que se podrían levantar catastralmente partiendo de la tasa de mutaciones prediales.

Una mutación predial es un cambio físico operado a una finca por desmembración o unificación. Una desmembración da origen a uno o más predios, por lo que para estimar el avance del proceso catastral tendríamos que conocer de antemano cuál es el número promedio de predios que se originan de una desmembración individual. Por el contrario, una unificación de fincas conlleva a la desaparición de los registros de una o más fincas. Por lo tanto, también es necesario conocer cuántas fincas se unifican en promedio por cada acto de unificación. La sumatoria de las fincas nuevas que se originan por desmembración más las fincas que se unifican daría como resultado la tasa de mutaciones prediales. Analizando un caso hipotético de una zona compuesta por 100 fincas de las cuales se afectan por desmembración el 5%. En primera instancia, el número de predios a catastrar estaría representado por las 5 fincas que fueron modificadas físicamente, a las cuales deberá agregarse el número promedio de fincas que en promedio se desmembran por finca. Asumiendo que en promedio se crea una finca por desmembración, entonces se agregarían 5 fincas nuevas o predios al padrón predial. Observen que si se asume que como mínimo se crea una nueva finca o predio, la tasa de mutación predial duplica las oportunidades de avanzar en el establecimiento catastral. Partiendo de información relevante proporcionada por el Registro de la Propiedad, quien establece que el 97% de las inscripciones son el resultado de desmembraciones podríamos despreciar las unificaciones como fuerza modificadora del padrón. El modelo se podría resumir de la siguiente manera:

Predios a catastrar = fincas inscritas X % de fincas a desmembrar X 2 Asunciones del modelo: 2 = constante que asume que por cada finca inscrita se crea una nueva Una finca solamente es modificada una sola vez en un período de vida Predios a catastrar = 1,000 fincas X 5% X 2 = 10

En este modelo, se han creado 5 nuevas fincas que se vienen a agregar al padrón. El siguiente año, el padrón estaría compuesto de 1,010 fincas de las cuales 10 (9.5%), ya han sido catastradas. En el segundo año, partiendo de las mismas variables, el avance del establecimiento catastral se calcularía de la siguiente manera:

Predios a catastrar = 110 X 5% X 2 = 11 predios Estos 11 predios se agregarían a los 10 predios que fueron catastrados el año anterior para hacer un total de 21 predios (19%). El sistema asume que por cada finca inscrita se realizará un acto de desmembración que originará una nueva finca. En la realidad, la falta de información nos obliga a asumir este modelo simplista pero que cumple el propósito de ilustrar la forma en que podría avanzar el establecimiento catastral partiendo del tráfico inmobiliario. El registro esporádico de tierras es una alternativa económica para el Estado por cuanto el titular catastral participa cubriendo los costos del agrimensor que elabora los planos de desmembración o unificación. El sistema permite adecuar el levantamiento catastral a la capacidad instalada de análisis catastral y jurídico del RIC, de manera que todas las fases se realizan de manera sincronizada. Debido a que los análisis catastral y jurídico se realizan simultáneamente al levantamiento catastral, los riesgos de desactualización de la información catastral se eliminan, considerando que ambos análisis se realizan en un período relativamente corto. El sistema permite establecer una relación finca-predio de manera automática; consecuentemente los costos del proceso catastral se reducen. Dependiendo de la tasa de desmembración de fincas el sistema puede completarse en un período de 25 años como se muestra en el cuadro siguiente:

5%A B A + B

Años Fincas inscritas Fincas a desmembrar Fincas desmembradas Fincas catastradas Acumulado Padrón al final del año %predios catastrados1 100 5 5 10 10 110 10%2 110 6 6 11 21 121 19%3 121 6 6 12 33 133 27%4 133 7 7 13 46 146 35%5 146 7 7 15 61 161 42%6 161 8 8 16 77 177 48%7 177 9 9 18 95 195 54%8 195 10 10 19 114 214 59%9 214 11 11 21 136 236 63%

10 236 12 12 24 159 259 68%11 259 13 13 26 185 285 71%12 285 14 14 29 214 314 75%13 314 16 16 31 245 345 78%14 345 17 17 35 280 380 81%15 380 19 19 38 318 418 84%16 418 21 21 42 359 459 86%17 459 23 23 46 405 505 88%18 505 25 25 51 456 556 90%19 556 28 28 56 512 612 92%20 612 31 31 61 573 673 94%21 673 34 34 67 640 740 95%22 740 37 37 74 714 814 96%23 814 41 41 81 795 895 98%24 895 45 45 90 885 985 99%25 985 49 49 98 983 1083 100%26 1083 54 54 108 1092

PROYECCION DE CRECIMIENTO DEL ESTABLECIMIENTO CATASTRAL A PARTIR DE REGISTROS ESPORÁDICOS

CONCLUSIONES El registro de tierras en forma esporádica es una opción para llevar a cabo el establecimiento catastral. Aunque es importante dejar claro que no lo substituye bajo el marco jurídico que establece la Ley del RIC. La Ley del RIC fue creada en el marco de los Acuerdos de Paz con el fin de promover la certeza y seguridad jurídica de la tierra y facilitar procesos de regularización. Consecuentemente y en respeto a la Ley misma, el barrido catastral deberá seguirse aplicando a aquellos predios en posesión o tenencia para darle fiel cumplimiento a la Ley.