EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO EN...

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMOEN VENEZUELA: UN EXTRAÑO

E INACABADO ROMPECABEZAS ENLOS INICIOS DEL SIGLO XXI

Emilio J. Urbina Mendoza*

* Abogado egresado de la Universidad Católica del Táchira (mención cum laude). MagísterScientiarum en Ética y Filosofía (Universidad Alberto Hurtado – Santiago de Chile). Doc-torado en Filosofía del Derecho (Universidad de Deusto – Bilbao – España). Profesor depregrado en la Universidad Católica Andrés Bello. Profesor de Postgrado en la UniversidadCentral de Venezuela. Ex – Director del Centro de Investigaciones Socio-jurídicas de laUniversidad Católica del Táchira (2002-2004). Ex – Director de la Revista Ética y Jurispru-dencia (Universidad Valle del Momboy – Valera).

SUMARIO:

I. Nociones introductorias: una peculiar historia (1946-1999). II. La tesis de la participacióncomunitaria y la democracia participativa como estrategia de regulación urbanística (1999-2007). 1. La incomprensible y nunca vigente Ley Orgánica para la Planificación y Gestión delTerritorio y su intento en la popularización del sistema de planes. 2. La ley especial de regulari-zación integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos populares o laproletarización improvisada de la planificación urbanística. A. Imprecisiones definitorias en laLERTTAUP y la confrontación entre los derechos fundamentales que giran en torno a la vidaurbana (Derecho a la vivienda Vs. Derecho a la propiedad). B. La subordinación de los PDUL al“Poder Popular Urbano”. C. La inocultable estrategia por la burocracia urbanística: La aperturade la Oficina Técnica Nacional para la regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana. D. ElComité de Tierra Urbana y su popularización. E. La Carta del Barrio: ¿PDUL popular?. a. Alcancede la Carta del Barrio. b. Componentes fundamentales de la Carta del Barrio. c. ¿Cómo integrarla Carta del Barrio a la normativa urbanística formal? d. La propiedad familiar y la propiedadcolectiva: nuevas formas urbanas del dominio del suelo. 3. La planificación popular y los órganosno formales del Estado: el papel de los Consejos Locales de Planificación Pública y los ConsejosComunales. A. Primera instancia de planificación urbana: Los Consejos Comunales. a. Comuni-dad y área geográfica como base de planificación de los Consejos Comunales. b. La Asamblea deCiudadanos: ¿mito en la planificación urbana popular?. c. Competencia de los Consejos Comu-nales y su relación con la planificación urbanística formal. B. La segunda instancia de planifica-ción urbana: Los Consejos Locales de Planificación. C. La instancia planificadora natural delurbanismo: El Poder Público Municipal y su rezago en el esquema urbanístico del procesobolivariano. III. Ambiente, indemnizaciones y urbanismo: una ecuación obligatoria de cara alrégimen jurídico-urbanístico del siglo XXI. IV. La propuesta urbanística en el proyecto de reformaconstitucional de 2007.

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EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMOEN VENEZUELA: UN EXTRAÑO EINACABADO ROMPECABEZASEN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI

I. NOCIONES INTRODUCTORIAS: UNA PECULIAR HISTORIA(1946-1999).

Uno de los más emblemáticos problemas que han embargado al régimenjurídico venezolano, en sus líneas generales y desde la madurez del DerechoPúblico en las últimas décadas, ha sido la paradoja de un precario DerechoUrbanístico incapaz de absorber el nominativo “urbano” para una nación quevivencia su calvario en lo que respecta a la anti-ciudad. Desde los inicios de ladécada de 1970 del siglo XX1, lo urbano, ha sido el signo emblemático de laVenezuela que dejó atrás el camino de recuas por las autopistas, abandonó elaljibe por gigantescos acueductos y sepultó la “familiaridad” del vecindario porel impersonal “condominio”.

Es ya un dogma el cariz urbano total de nuestro país. Sin embargo, el Dere-cho que ha acompañado la evolución urbana nacional, pocas veces ha mante-nido el compás, pues, como bien lo ha acertado la profesora Dolores Agueverre,entre los sinsabores con los luminosos aciertos el Derecho Urbanístico patrioha estado más influido por el Derecho que por lo Urbanístico2. En fin hemos

1 La expresión “Venezuela urbana” comienza a usarse en los mismísimos predios guberna-mentales como verdad insoslayable, hasta el punto que el Mensaje Final a la Nación delPresidente Rafael Caldera en ese año, dedicó un capítulo íntegro al “proceso urbanizador”. Para más detalles, véase Rafael CALDERA. Cuenta ante el país. Mensaje del Presidente dela República y exposiciones de los Ministros del Gabinete, ante el Congreso Nacional, en elcuarto año de gobierno. Caracas, Oficina Nacional de Información (1973) pp. 36-38.

2 Dolores AGUEVERRE. Pensando en una Nueva Ley Urbanística (I): El silencio adminis-trativo ante los proyectos de edificación y urbanización. En: AAVV Libro Homenaje alpadre José del Rey Fajardo sj. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, Tomo II (2005) p.1189.

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tenido, como apuntó en su oportunidad el profesor Brewer-Carías, urbanizacio-nes y urbanizadores, pero, hemos carecido de urbanismo y urbanistas3.

Desde los inicios del siglo XX venezolano hasta principios de la década delos años 60, la presencia de la rama cualificada del Derecho Administrativollamada “Derecho Urbanístico”, pasó casi por inadvertida en los estudios for-males de las facultades de Derecho. Según sostiene la extensa documentaciónuniversitaria relativa a pensum de estudios y versiones taquigráficas de clasesen las Facultades de Derecho existentes, apenas era esbozado un rudimentariocompendio de regulaciones urbanísticas al explicarse la propiedad civil privada,basadas en las sobrias disposiciones del Código Civil4.

De la cátedra de bienes y derechos reales, las incipientes nociones de unDerecho Urbanístico criollo comienzan a tomar cuerpo en las lecciones quesobre el tema de los servicios públicos o las reglamentaciones de Policía que seanalizaban en los también inadvertidos5 cursos de Derecho Administrativo6.No será sino hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, cuando ellenguaje jurídico del Derecho Público irrumpa en el discurso del Estado Socialy Democrático de Derecho7, a pesar del típico cariz urbano del siglo XX vene-

3 Allan BREWER-CARÍAS. La urbanización en Venezuela y la ausencia de un DerechoUrbanístico. En: AAVV. Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administración. Caracas,Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V (1982) p. 16.

4 El Código Civil Venezolano [Sancionado en 1942 con reforma en 1982 Gaceta OficialExtraordinaria n° 2.990 del 26/06/1982] hizo un esfuerzo por regular la propiedad urbana –siguiendo la tradición codificadora europea– en el Libro Segundo, Título III, Capítulo II(Desde el artículo 644 al 758). El codificador nos habla de las “limitaciones legales a laPropiedad Predial y de las Servidumbres Prediales”, todas, propias de la experiencia here-dada del Derecho Romano. Así, encontraremos en el articulado supra citado, regulacionessobre el Derecho de Paso, de Acueducto y de Conductores Eléctricos; Medianería; Distan-cias y obras intermedias; luces y vistas de la propiedad del vecino; desagüe de los techos,etc.

5 Sobre este particular “subdesarrollo del Derecho Público”, véase Allan BREWER-CARÍAS.Prólogo. En: AAVV. El Derecho Público a los 100 números de la Revista de DerechoPúblico. 1980-2005. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2006) pp. 15-17.

6 Para sostener nuestra afirmación, Cfr. Eloy LARES MARTÍNEZ. Manual de DerechoAdministrativo. Caracas, Ediciones de la Universidad Central de Venezuela (1963). Tam-bién, Cfr. Luis TORREALBA NARVÁEZ. Aspectos jurídicos del urbanismo en Venezuela.Caracas, Fondo Editorial Común (1970).

7 Cfr. Nelson Geigel LOPE-BELLO. Introducción al urbanismo y al Derecho Urbanístico.Caracas, Ediciones Equinoccio de la Universidad Simón Bolívar (1993) pp. 109-114. VéaseJaime RODRÍGUEZ-ARANA. Los Derechos fundamentales en el Estado Social y el Dere-cho Administrativo Constitucional. En: AAVV. El Derecho Público a los 100 números de laRevista de Derecho Público. 1980-2005. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2006) pp.207-217.

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zolano. La Constitución de 1961 generó el impacto de la renovación no sólo delDerecho patrio, sino, de las maneras de pensar jurídicamente en Venezuela.

Desde entonces, los contextos que han envuelto al Derecho Urbanísticopatrio, han estado presentes entre nosotros con sus vaivenes, victorias y derro-tas emblemáticas, todas, reseñadas por la prensa nacional y regional. Haciendouna síntesis apretada de los principales titulares de prensa escrita (1960-1990)sobre el tema que nos concierne8, encontramos nódulos problemáticos en ma-teria urbanística, diferenciados por décadas.

Así, por ejemplo, los años sesenta muestran sus preocupaciones por unaciudad cada vez más necesitada de un sistema de vialidad acorde con el cadavez más ascendente parque automotor. Prueba de ello se manifiesta en la cons-trucción de los gigantescos distribuidores de las autovías de Caracas. Tambiénse hace el énfasis en la construcción de viviendas populares que paliaran lascrecientes necesidades de habitación ante las migraciones del campo a la ciu-dad generada por el boom petrolero, especialmente en lo que era llamado elámbito espacial del desaparecido Distrito Federal9.

Es la época del Ministerio de Obras Públicas y el Banco Obrero, dos mús-culos que construyeron las bases de la faceta urbana en todo el país. Para 1969se consolida el vocablo “Área Metropolitana de Caracas”, que a pesar de ha-ber sido decretada así en 195010, se comenzó hacer extendible a otras urbesvenezolanas durante el período 1961-197111. La ciudad venezolana en esta

8 Hace algunos años (desde septiembre de 1993 hasta junio de 1994) tuvimos la oportunidadde revisar íntegramente los ejemplares –día por día– de la prensa nacional para organizaruna base de datos sobre escándalos y demás noticias relevantes en materia electoral yurbanística. Para cumplir este cometido, la hemeroteca de la Biblioteca Pública “LeonardoRuíz Pineda” de la ciudad de San Cristóbal (Estado Táchira) nos permitió la pacienteconsulta durante todos esos meses. Queremos aprovechar esta oportunidad, prácticamenteuna década después, de dar nuestros más sinceros agradecimientos por la colaboraciónprestada por los responsables de los archivos durante esta fase de revisión exhaustiva de laprensa más importante en los últimos cuarenta años. En la actualidad, estamos preparandoun trabajo donde se organice la recopilación periodística realizada en 1994, la cual, por suvasta información irá a la imprenta próximamente.

9 Véase Manuel RACHADELL. ¿Distrito Capital o Distrito Metropolitano? En: AAVV. ElDerecho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en Homenaje al Profesor Allan R.Brewer-Carías. Madrid, Editorial Civitas-Instituto de Derecho Público de la UniversidadCentral de Venezuela, Tomo III (2003) pp. 3271-3312.

10 Decreto Presidencial nº 647, del 13 de octubre de 1950.11 Marco NEGRÓN. Ciudad y modernidad 1936-2000. El Rol del Sistema de Ciudades en

Venezuela. Caracas, Ediciones del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura yUrbanismo de la Universidad Central de Venezuela (2001) p. 59 y ss.

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década, asume la conveniencia de los “imperativos funcionales” que la llevan aconvertirse en genuinas urbes modernas12.

Ya adentrados los años setenta, las grandes ciudades venezolanas se vieronsacudidas por el impacto demográfico. Las ciudades, resaltando la de Caracas,ya no incitan hacia un urbanismo desbocado que de cabida a todos aquelloselementos poblacionales que desde el campo día a día engrosaban las nuevasestadísticas urbanas. La década bajo comentario será la que pondrá en sospe-cha al vocablo “urbanismo”, asumiendo esa imprecisión tan comentada por eldesaparecido profesor Moles Caubet13.

Tres vendrán a ser las principales preocupaciones de los planificadores ur-banos de ese entonces:

a. La construcción de sistemas de transporte masivo, como el Metro deCaracas, atinadamente bautizada como la “gran solución para Caracas”y la introducción de más grandes y eficientes autobuses como los adqui-ridos por el Centro Simón Bolívar.

b. La dotación de infraestructura para las nuevas manifestaciones del ocioy esparcimiento del citadino, que, ya no se contentaba con ir a la plaza.Prueba material de este rediseño se vislumbra en la construcción delPoliedro de Caracas, emblema por excelencia del nuevo esparcimientode multitudes.

c. El diseño de un sistema eficiente de viviendas que conjugara la carenciade terrenos y la superación el déficit habitacional de la pujante clasemedia de la Venezuela petrolera. La búsqueda de un “techo propio”como lema de la recién creada INAVI, se verá salpicada por los recu-rrentes procedimientos penales sin culpables, donde la estafa inmobilia-ria y la corrupción enlodaron la iniciativa pública en la construcción deviviendas14.

12 Jürgen HABERMAS. “Arquitectura moderna y postmoderna”. En: Revista de Occidente.Madrid, nº 42 (noviembre) (1984) p. 98.

13 Antonio MOLES CAUBET. El régimen jurídico del urbanismo en Venezuela y su relacióncon la autonomía Municipal. En: AAVV. Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administra-ción. Caracas, Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V(1982) p. 485.

14 Eloy LARES MARTÍNEZ. Comentarios sobre la vivienda de iniciativa pública. En: AAVV.Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administración. Caracas, Instituto de Derecho Públi-co de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V (1982) p. 153.

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La década del 80, el urbanismo venezolano se torna en problema. De laVenezuela saudita eminentemente urbana, impulsada por un frenesí urbaniza-dor, pasamos con la devaluación del bolívar en 1983 y el desplome de los pre-cios del petróleo, a una ciudad en crisis. Las grandes ciudades del país cuentancon una infraestructura respetable heredada de las décadas anteriores, pero, laimprevisión del crecimiento así como las restricciones en los fondos públicos,transformarán el deterioro progresivo de esa infraestructura en crónicos pro-blemas traducidos en la deficiente prestación de servicios públicos básicos (agua,teléfono, aseo, etc.). Los organismos públicos urbanizadores, especialmentelos Institutos Autónomos y Empresas del Estado, terminarán siendo fuentesinagotables de corrupción. Así, las siglas CANTV, CADAFE, INOS, IMAU,CORPOMERCADEO, CSB, MINDUR, INAVI, más que soluciones erandolores de cabeza para el ciudadano común que los vislumbraba como enor-mes mamuts de la ineficiencia, burocratización y desidia.

En este contexto de túnel sin salida, ingresa Venezuela a 1990, que con supeculiar rasgo tecnológico (Internet, computadoras y privatizaciones), obser-vará como silente espectador la nada feliz expresión “imposible vivir en ciu-dad”. La inseguridad ciudadana comenzaba a cobrarles todos los fines de se-mana, unos alarmantes “partes de guerra” a los ciudadanos de las zonas máspaupérrimas, extendiéndose a la devaluada clase media.

Sin embargo, muy a pesar de los desazones, la década bajo comentario nostrajo otra visión sobre los problemas que pronto le entregarán nuevas armas alDerecho Urbanístico en su guerra por el cumplimiento de la legalidad. Unalectura al VIII Plan de la Nación presentado por CORDIPLAN en 1990, deta-lla perfectamente las nuevas iniciativas urbanísticas.

Por primera vez el Estado venezolano reconoce que durante las 5 décadasanteriores atenuó las ventajas comparativas de las provincias creando “venta-jas artificiosas” en el centro urbano. Para corregir las dificultades urbanas, elreferido Plan propuso como lineamiento de corrección a los desequilibrios terri-toriales, eliminar esas “ventajas artificiosas” así como abandonar la política delos centros regionales prioritarios15. Concatenadamente a este lineamiento, laestrategia fundamental para concretarla se circunscribió a la incorporación deactores urbanísticos naturales16, como son los Municipios, rezagados histórica-mente por la asfixiante centralización administrativa.

15 CORDIPLAN. El gran viraje: lineamientos para el VIII Plan de la Nación. Caracas,Ediciones de CORDIPLAN (1990) p. 71-90.

16 Marco NEGRÓN. Ob. Cit., pág. 48.

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Este esfuerzo por reencontrar al territorio urbano con el poder político darápie a la descentralización política del país. Fenómeno que sólo pudo darse poruna especial conjunción de sucesos globales que marcaron ese entonces lateoría y praxis administrativa. La guerra fría desaparece. El neoliberalismo seimpone como doctrina económica fiable para corregir los desajustes económi-cos de los carcomidos Welfare States. Y el mundo comienza a colocarse de lamano de todos con la revolución de las comunicaciones e internet, cambiandola percepción de lejanía que daban las autoridades públicas –incluyendo a modode paradoja las municipales– con respecto a los ciudadanos17.

En segundo término, lo local adquiere a partir de 1989, una atmósfera deapertura y agrandamiento. Una nueva tendencia arropa al urbanismo a princi-pios de los años 90, cuando se permite la desregulación y la privatización deciertos servicios manejados caóticamente por el Estado. La descentralizaciónpolítica hará el resto, al descongestionar las oficinas nacionales de planificaciónurbanística, primando las dependencias municipales del área y los esfuerzoscompartidos con las entidades federales. Serán los años donde las decisionesde la Administración Urbanística nacional se inclinen más hacia directricestécnicas que políticas y que pronto verán revertirse con el cambio de régimenen 1999.

Lo jurídico dirige la batuta mucho más determinante que lo técnico-urbani-zador, tal y como se evidencia en la jurisprudencia especializada en urbanis-mo18. Es por ello que la realidad nos hace inclinar que la peculiaridad del Dere-cho Urbanístico nacional no responda hacia la concreción de un marco deseguridad jurídica de los que hacen ciudad y de los que la viven19, sino, en lasuerte de un simple régimen legal urbanístico desconocido por funcionariosde las diferentes Direcciones de Planificación e Ingeniería Municipal20.

Hoy, cuando nos encontramos en la segunda mitad del año 2007, luego dehaber experimentado las más inexpugnables leyes de naturaleza urbanística,

17 Para más detalles, Cfr. José Luis DADER. La personalización de la política. En: AAVV.Opinión Pública y comunicación política. Madrid, Ediciones de la Universidad Complutense(1990) pp. 351 y ss.

18 Cfr. Carlos M. AYALA CORAO. Jurisprudencia de Urbanismo (1947-1987). Caracas,Editorial Jurídica Venezolana (1988).

19 Dolores AGUEVERRE. Ob. Cit., pág. 1189.20 Giuseppe ROSITO ARBIA. Breves notas sobre Derecho Urbanístico. En: AAVV El Dere-

cho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en Homenaje al Profesor Allan R. Brewer-Carías. Madrid, Editorial Civitas-Thomson - Instituto de Derecho Público de la Universi-dad Central de Venezuela, Tomo III (2003) p. 3081.

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nos encontramos atrapados en una inmensa red arácnida de leyes, reglamen-tos, instructivos, directrices y ordenanzas que dan su opinión tangencial de al-guna institución o procedimiento urbanístico21. Inflación legiscentrista que nosha obligado a diseñar un mapa de navegar entre esas fuentes normativas y supapel durante el tiempo de su vigencia, en una obra aparte del presente artícu-lo22.

En resumidas cuentas, la experiencia del Derecho Urbanístico venezolanodesde 194623 hasta 1999, pasa por los paradigmas de la centralización adminis-trativa24, la estrategia de la descentralización funcional25 hasta concluir en la

21 Un trabajo que da cuenta detallada del desbordamiento o hiperinflación legislativa urbana,nada menos y nada más que para inicios de los 80, es el loable esfuerzo compilatoriorealizado hace 27 Años por Antonio J. MACRIS. Texto ordenado de la legislación urbanís-tica de Venezuela. Caracas, Editorial Ateneo de Caracas (1980) 600 pp.

22 Para más detalles, véase Miguel PIFANO CASTILLO y Emilio URBINA MENDOZA.Régimen jurídico-municipal del urbanismo en el Municipio Iribarren. Barquisimeto, Cáma-ra Inmobiliaria del Estado Lara (2007) pp. 31-56.

23 La doctrina toma como referencia 1946, año en el cual, la Junta Revolucionaria de Gobiernodicta el Decreto nº 387 [Gaceta Oficial nº 22.171 de 10 de agosto de 1946] que crea la extintaComisión Nacional de Urbanismo. Será la primera dependencia administrativa venezolanaespecializada, encargada directamente del proceso urbanizador. Véase Antonio MOLESCAUBET. Ob. Cit., pág. 491.

24 Este período se precisa entre 1946 y 1958, al tomarse centralizadamente la tarea del cuida-do urbanístico por el Gobierno Nacional. El Ministerio de Obras Públicas, la ComisiónNacional de Urbanismo, la Corporación Venezolana de Fomento y el Banco Obrero seránlos exclusivos responsables de la transformación urbana en Venezuela durante la década dela dictadura militar del General Marcos Pérez Jiménez.

25 Entre 1958 y 1983, tal y como se puede constatar en la documentación administrativa, laestrategia del Estado venezolano cambia de la óptica centralizadora por la desconcentraciónen las funciones y demás actividades propias de la vida urbana. Aparece todo el esplendorde los llamados Institutos Autónomos que realizarán las tareas y quehaceres urbanos, desdela prestación de los servicios públicos elementales hasta la arquitectura de viviendas. Eneste sentido, sobre el tema de la descentralización funcional véase la literatura jurídica de laépoca. Jesús CABALLERO ORTIZ. “La descentralización funcionarial”. En: Revista deDerecho Público. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 8 (1981) pp. 5-25. También,Juan GARRIDO ROVIRA. “El Instituto Autónomo como forma jurídica de la Administra-ción Pública Nacional Descentralizada en Venezuela”. En: Revista de Derecho Público.Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 3 (1980) pp. 23-39. A la par del momento estelardel Instituto Autónomo, en vez de aprobarse una Ley nacional de urbanismo, el EjecutivoNacional prefirió utilizar el poder reglamentario para regular los más inimaginables aspec-tos hasta terminar en una especie de selva selvaggio reglamentaria, de difícil asimilación porlos actores urbanísticos naturales. La profesora Dolores AGUEVERRE Ob. Cit., pág. 1196,relaciona todos los proyectos de ley nacional de ordenación urbanística, posteriores alpresentado por la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Pública en 1959 hastael que fue finalmente aprobado en 1987.

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que debería ser la racionalidad de esta materia: la descentralización territorial yel papel protagónico de los Municipios en el cuidado del marco jurídico delurbanismo26.

II. LA TESIS DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y LA DE-MOCRACIA PARTICIPATIVA COMO ESTRATEGIA DE RE-GULACIÓN URBANÍSTICA (1999-2007).

Ya entrado 1998, todo el país se verá sacudido por el cambio del régimenpolítico instalado en 1959. Nuevos actores se yerguen sobre la cansada demo-cracia de partidos venezolana. Una constituyente, con el predicado de “revolu-cionaria”, vendría a cambiar algunas reglas del juego urbanístico ya concienciadoy municipalizado, tras décadas de ensayo y error. El lenguaje “participaciónpopular” cambia el idioma urbanístico venezolano acostumbrado al abecedariodel sistema de planes desde la puesta en vigencia de las leyes de ordenaciónterritorial (LOOT) y urbanística (LOOU).

De la Asamblea Constituyente, inspirada en las ideas presidenciales deChávez sobre una nueva República27, saldría la nueva Constitución de 199928

(citar trabajo academia sobre la Constitución de 1999) que derogaría a la de1961. Sustancialmente hablando, el texto constitucional de 1999 no modificará26 El proceso de descentralización administrativa operada en Venezuela durante principios de

los 90, consolidarán las directrices normativas urbanísticas más enfocadas hacia el Munici-pio que para la República. La privatización de algunas empresas públicas permitieron laentrada del sector empresarial en la gestión de servicios públicos o la construcción por víade la concesión. Tanto la segunda administración del Presidente Pérez (1989-1993), como elinterinato del Senador Ramón J. Velásquez (1993-1994) y las directrices del IX Plan de laNación diseñado por el equipo del segundo período de Rafael Caldera; enfatizaron el des-montaje de toda esa maquinaria jurídico-urbanística centralizada, donde, por primera vez sele da primacía a la asociación entre urbanismo e impacto ambiental. En materia urbanística,se dictaron algunos reglamentos parciales de la Ley Orgánica de Descentralización, que sibien no la regulaban directamente, por vía tangencial afectaron aspectos urbanos de sumaimportancia. Dichos reglamentos se circunscribieron a la regulación de las transferencias delos servicios públicos nacionalizados en la década de los setenta; el transporte, tránsito ycirculación y la evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente(Variables ambientales en zonas urbanas).

27 Hugo CHÁVEZ FRÍAS. Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de la VRepública. Caracas, Ediciones de la Secretaría de la Presidencia de la República (1999).

28 Sobre las particularidades de la Constitución de 1999, véase AAVV. La Constitución de1999. (Irene de VALERA, Coord.). Caracas, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticasy Sociales (2000).

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los lineamientos competenciales en materia urbanística. El tenor del dispositivo156.19 quedaría de la misma forma que el 136° anterior:

“(...) Omisis19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedi-mientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanis-mo, y la legislación sobre ordenación urbanística (...)”

El único agregado será la coletilla “y la legislación sobre ordenación urba-nística”. Los Municipios conservarán sus potestades, esta vez, la Constitucióndemarcará a la ordenación urbanística como la primera de las atribucionesexclusivas de los Municipios (art. 178.1)29, por cierto éste último punto fue depolémica discusión30 con motivo a las nuevas competencias del Distrito Metro-politano de Caracas conformado por varios Municipios.

Coincidencialmente, el referéndum constitucional del 15 de diciembre de1999, se realizará en medio de la peor tragedia urbana nacional: el deslave deVargas. Según las estadísticas oficiales, más de 20000 personas perdieron lavida y los daños materiales ocasionados por las incesantes lluvias destruyeroncasi la totalidad de los urbanismos ubicados en todo el litoral del Estado Vargas.Y como bien lo dijimos al inicio de esta introducción, la naturaleza no cobra pormero capricho, sino, por el autismo de una urbanización irresponsable.

La catástrofe urbana de Vargas, la nueva retórica presidencial, la exalta-ción popular hacia la ocupación ilegal de inmuebles urbanos y el espíritusocializador de la “Revolución Bolivariana”, sembrarán dudas acerca de la

29 El artículo 178.1 quedó redactado de la siguiente manera: “(...) Son de la competencia delMunicipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que leasignen esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, enespecial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y pres-tación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a lamateria inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, deconformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de laparticipación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad,en las siguientes áreas:1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social;

turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación;arquitectura civil, nomenclatura y ornato público (...)”. (Subrayado nuestro)

30 Cfr. TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA. Sala Constitucional. Sentencia n° 1.563 del13 de diciembre de 2000. Para más detalles sobre las críticas y valoraciones sobre dichasentencia, Cfr. Allan BREWER-CARÍAS. La Constitución de 1999. Derecho Constitucio-nal Venezolano. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, Tomo I (2004) pp. 415-436.

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eficacia del centenar de normas regulatorias de la ciudad venezolana, incluyen-do la LOOU. La propiedad privada urbana se ve asaltada por la ductilidad en lacual su “función social”31 la amenaza y la transforma en una especie de asesi-no silente de la tranquilidad propietaria, algunas veces, debemos reconocerlo,ante la exaltación de imaginarios individuales que susurran constantemente eldesastre.

El modelo económico de la Constitución de 1999 nos retrotraerá al estatis-mo experimentado durante la década de los 70, esta vez, con el fin de revertirtodo el proceso privatizador y aquellas corporaciones intermedias catalogadascomo entes burocráticos con logros demasiado magros32. El país entra en elaño 2000 en una nueva era de bonanza económica, sugerida por la escaladainimaginable de los precios del petróleo entre los años 2002 y 2006.

Se erigen nuevos Fondos que buscan consolidar los ya existentes en áreasde interés urbano33. La vivienda adquiere crítica importancia y se refaccionanlos dispositivos legales de la materia. Todo apunta a la repetición de una remozada“Gran Venezuela”, pero, sustancialmente diferenciada en lo que respecta alprotagonismo que adquiere el ciudadano y por sobretodo, el carácter abierta-mente “socialista” asumido por el gobierno en 200534.

31 Sobre la evolución de la función social de la propiedad privada urbana, Cfr, Allan BREWER-CARÍAS. Urbanismo y propiedad privada. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (1980)pp. 69-80. También, Cfr. Armando RODRÍGUEZ GARCÍA. Comunidad, Urbanismo yConstrucción en Venezuela. Aspectos jurídicos. Caracas, Prohombre PH Editorial (1993).La Obra Colectiva. El Régimen Jurídico del Urbanismo (adaptado a la Constitución de1999). Caracas, Badell & Grau (2000).

32 Decreto Presidencial n° 405 que establece la supresión de CORPOSUROESTE. GacetaOficial Ext. n° 5.395 del 25 de octubre de 1999; Decreto Presidencial n° 406 que establecela supresión de CORPORIENTE. Gaceta Oficial Ext. n° 5.395 del 25 de octubre de 1999;Decreto n° 415 que establece la supresión de CORPOINDUSTRIA. Gaceta Oficial Ext. n°5.397 del 25 de octubre de 1999.

33 Decreto Presidencial n° 301 que establece la Ley del Fondo Único Social. Gaceta Oficial n°36.800 del 4 de octubre de 1999; Decreto Presidencial n° 413 que establece la reforma a laLey del Fondo de Crédito Industrial (FONCREI). Gaceta Oficial Ext. n° 5.396 del 25 deoctubre de 1999.

34 Entre 1999 y 2004, el gobierno del Presidente Chávez nunca hizo alusión directa al socialis-mo como norte ideológico de la Revolución Bolivariana. La adhesión a la tesis socialistasalió a la luz pública en su discurso durante el acto de instalación de la IV Cumbre de laDeuda Social (24/02/2005). En el mismo, el Jefe del Estado venezolano enfatizó “No tengodudas, es el socialismo”. Desde entonces, el vocablo ha estado presente en la teoría delgobierno bolivariano. Para más detalles, Cfr. Diario el Universal [en línea] Caracas, edicióndel 25 de febrero de 2005 [http://www.eluniversal.com]

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El nuevo atlas político-administrativo territorial, la entonces Comisión Le-gislativa Nacional (conocida como el “Congresillo”) dictará importantes refe-rentes relacionados con el urbanismo, como es el caso de la Ley de Geografía,Cartografía y Catastro Nacional35 donde se concibe al nuevo Instituto Geográ-fico Simón Bolívar como órgano rector de la materia. Ésta nueva corporacióndescentralizada funcionalmente a su vez, dictará la Resolución 5436 relativo alas Normas para la Formación y Conservación del Catastro Nacional.

El nuevo desarrollismo estatal, bautizado desde el año 2005 como “socialis-mo del siglo XXI”, tomando la tesis del profesor Heinz Dieterich37, supuesta-mente fomentará sectores deprimidos que facilitan la calidad de vida en lasciudades, por lo menos en teoría, así como nuevos espacios urbanos bautizadosrecientemente como “ciudades socialistas”38.

Jurídicamente, entre 2000 y 2004, las iniciativas legislativas tendrán eco conla promulgación de nuevos decretos-leyes sobre puertos39, ferrocarriles40, trán-sito terrestre41, planificación42 y los Consejos Locales de Planificación Públi-ca43, sobre los cuales detallaremos un análisis en las páginas siguientes.

35 Gaceta Oficial n° 37.002 del 28 de julio de 2000.36 Gaceta Oficial Ext. n° 5.990 del 10 de junio de 2002.37 Heinz DIETERICH STEFAN. Hugo Chávez y el socialismo del siglo XXI. Caracas, Insti-

tuto Municipal de Publicaciones de la Alcaldía de Caracas (2005).38 Durante la edición del Aló Presidente nº 287 del 22 de julio de 2007, el Primer Mandatario

Nacional ofreció los detalles sobre la llamada “ciudad socialista”. En uno de los pasesdurante la transmisión del programa televisivo, el Gobernador del Estado Miranda, DiosdadoCabello, mostró los detalles de la primera ciudad socialista, bautizada como “Ciudad Socia-lista Belén” ubicada en las cercanías de Guarenas. En las palabras presidenciales, lo impor-tante de estos nuevos núcleos urbanos será la “formación del nuevo venezolano, abierta-mente socialista y bolivariano”. Es importante destacar que luego de varias décadas deplanificación urbana, se habla de ideologizar al ciudadano por medio de un nuevo conceptode ciudad. Para más detalles, Cfr. Diario el Universal. [en línea ] Caracas, edición del 23 dejulio de 2007 [http://www.eluniversal.com]. También, cfr. el comentario periodístico publi-cado por el Universal el 17 de junio de 2007, acerca de los conceptos que encierra las“Ciudades socialistas”.

39 Decreto Presidencial n° 1.436 del 23 de noviembre de 2001 Gaceta Oficial n° 37.331.Reformado en 2002 Gaceta Oficial n° 37.589 del 11 de diciembre de 2002.

40 Decreto Presidencial n° 1.445 del 30 de octubre de 2001 Gaceta Oficial n° 37.313. Crf. LeyAprobatoria del Acuerdo de Cooperación técnica entre el Gobierno de la República deVenezuela y el Gobierno de la República Francesa en el Área del Desarrollo del SectorTransporte Ferroviario. Gaceta Oficial n° 37.659 del 27 de marzo de 2003.

41 Decreto Presidencial n° 1.535 del 26 de noviembre de 2001 Gaceta Oficial n° 37.332.42 Decreto Presidencial n° 1.528 del 13 de noviembre de 2001 Gaceta Oficial Ext. n° 5.554.43 Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública Gaceta Oficial n° 37.463 del 12 de

junio de 2002.

214


Durante el período aludido, se logra modificar la antigua Ley de Expropia-ción por Causa de Utilidad Pública o Social44, adaptando el nuevo texto a lasexigencias sociourbanas de estos tiempos como el ambiente45 sea cual sea sumodalidad46.

Como se puede apreciar, se ha querido “refundar” todo. Sin embargo, detodos los actos jurídicos normativos dictados desde 1999 hasta el presente,consideramos que fue el Decreto Presidencial n° 1.666 de febrero de 200247,el más polémico. En dicho documento se inicia el proceso de Regularizaciónde la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, queverá hacerse ley el 17 de julio de 2006 con la publicación en gaceta oficial de laLey Especial de Regularización integral de la Tenencia de la Tierra de losAsentamientos Urbanos Populares48.

Este marco normativo busca facilitar los procesos denominados en el pasa-do como “consolidación de barrios”, es decir, que en vez de movilizar a lapoblación de las barriadas construidas en zonas inurbanizables, se hace un es-fuerzo mancomunado por mejorar la calidad de vida y no la obligatoriareubicación. Nadie duda de las buenas intenciones del Decreto Presidencial yde la mismísima ley, cuando se excluye expresamente de la regularización aaquellos que promuevan tomas, ocupaciones y establecimientos ilegales49; pero,hay que ser muy cuidadosos con el reconocimiento de la propiedad privada demuchos asentamientos populares claramente “ilegales” al violarse la normativaurbanística municipal.

En lo que respecta a la organización burocrática nacional del urbanismo, lasreformas del período constitucional 2000-2006 borrarán del mapa administrati-vo al Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) dando paso al actual Minis-terio de Infraestructura50 (MINFRA), y de forma posterior, al Ministeriopara la Vivienda y Hábitat51, esta vez, con cartera y no con el carácter de

44 Gaceta Oficial n° 37.475 del 1° de julio de 2002.45 Acuerdo mediante el cual se declara la materia ambiental como de atención prioritaria por

parte de la Asamblea Nacional. Gaceta Oficial n° 37.457 del 4 de junio de 2002.46 Ley de Residuos y Desechos Sólidos Gaceta Oficial n° 38.068 del 18 de noviembre de

2004.47 Gaceta Oficial n° 37.378 del 4 de febrero de 2002.48 Gaceta Oficial nº 38.480 del 17 de julio de 2006.49 Disposición final primera de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la

Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares.50 Decreto Presidencial n° 2.111 del 25 de noviembre de 2002 Gaceta Oficial n° 37.577.51 Decreto Presidencial nº 3.570 del 8 de abril de 2005. Gaceta Oficial nº 38.182 del 8 de abril

de 2005.

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Ministro de Estado como en el pasado. Los dos últimos ministerios han debidolidiar con el deterioro de la infraestructura urbana del país, con resultados para-dójicos, que son de difícil evaluación a simple vista.

Recapitulando, la situación actual podría ubicarnos tan igual como a princi-pios de los años 40 en materia urbanística, no tanto por la carencia de normasy principios rectores, sino más bien, por la excesiva proliferación de los mis-mos. Sin embargo, de todo este nuevo afán decretista, resaltan seis leyes quevienen a definir este nuevo período de carácter participativo ilimitado en nues-tra historia de la normativa urbanística venezolana:

* La ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.

* La nueva ley orgánica del Poder Público Municipal52.

* La ley de los Consejos Comunales53.

* La ley especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra delos Asentamientos Urbanos Populares.

* Ley de Aguas54, que complementa a la Ley Orgánica para la preserva-ción de los servicios de agua potable y de saneamiento55.

* La recién abrogada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión delTerritorio (LOPGT)56, la cual, nunca entró en vigencia efectiva desdesu promulgación en 2005.

52 Gaceta Oficial nº 38.421 del 21 de abril de 2006.53 Gaceta Oficial Ext. nº 5.806 del 10 de abril de 2006.54 Gaceta Oficial nº 38.595 del 2 de enero de 2007. Sobre el tema, véase Allan BREWER-

CARÍAS. Ley de Aguas. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2007) 138 pp.55 Gaceta Oficial Ext. nº 5.568 del 31 de diciembre de 2001.56 La ley fue publicada el 1° de septiembre de 2005 en la Gaceta Oficial n° 38.263, sin

embargo, la Asamblea Nacional mediante Oficio ANG-239 del 21 de septiembre de 2005,ordena su reimpresión por error material del ente emisor, publicándose finalmente en laGaceta Oficial n° 38.279 del 23 de septiembre de 2005. El 1º de marzo de 2006 (GacetaOficial nº 38.388), apareció también de forma sorpresiva, una reforma donde se le otorgauna vacatio legis inesperada hasta el 31 de agosto de 2006. El 1º de septiembre de 2006(Gaceta Oficial Ext. nº 5.820), día después del plazo de la vacatio ordenada en la reforma demarzo de ese año, otra vez se le concede otra vacatio hasta marzo de 2007. El 27 de febrerode 2007, aún de forma más insólita, la Asamblea Nacional sanciona la Ley Derogatoria dela Ley Orgánica para la Planificación y Gestión del Territorio, aniquilando a una ley que notuvo tiempo de entrar en vigencia efectiva. Gaceta Oficial nº 38.633.

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1. La incomprensible y nunca vigente Ley Orgánica para la Planifica-ción y Gestión del Territorio (LOPGT) y su intento en la populariza-ción del sistema de planes.

La nueva Ley, que nunca tuvo vigencia, derogará de manera expresa57 a laLey Orgánica de Ordenación del Territorio (LOOT)58 y la Ley Orgánica deOrdenación Urbanística (LOOU)59, las dos leyes de mayor trascendencia paralas bases de un Derecho Urbanístico Venezolano. Con la reforma de 2005,buscó fusionar ambos instrumentos en una misma Ley Orgánica de manerainarmónica y totalmente desenfocada de la tradición urbanística nacional60.

Según el artículo 1° de la LOPGT, el proceso general para la Planificacióny Gestión de la Ordenación del Territorio tenía como coordenadas-base el es-quema conceptual del llamado “Desarrollo Endógeno” como paradigma deautosuficiencia venezolana en los últimos tiempos. A diferencia de las disposi-ciones de la LOOT y la LOOU, que entendían al desarrollo económico y sociala largo plazo61; el concepto de Ordenación Territorial asumía la suerte de unproceso con sus agregados de dinamicidad, progresividad e innovación quesirve de base para el crecimiento interno.

La LOPGT reproducía el mismo esquema de la LOOT al definir la Orde-nación del Territorio62, con sumo detalle, sólo que la diferencia estará cir-

57 Disposición derogatoria única. Título XI de la LOPGT.58 Gaceta Oficial Ext. n° 3.238 del 11 de agosto de 1983. Véase sobre esta ley y sus pormeno-

res Allan BREWER-CARÍAS. Introducción al Régimen Jurídico de la Ordenación delTerritorio. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Caracas, Editorial JurídicaVenezolana (1984) pp. 15-29.

59 Gaceta Oficial n° 33.868 del 17 de diciembre de 1987. Sobre los pormenores de la LeyOrgánica de Ordenación Urbanística, véase Juan GARRIDO ROVIRA. Ordenación Urba-nística. Caracas, Editorial Arte (1988). También, consúltese Nelso Geigel LOPE-BELLO.“Génesis y trayectoria de urbanismo moderno”. En: Revista de Derecho Urbanístico.Caracas, Fundación Urbanitas, nº 3 (1993). Queremos destacar que desde 1992 hasta 1994,estuvo en circulación la prestigiosa Revista de Derecho Urbanístico, la cual, no sólo sería lapionera en su ramo, sino, que todavía sigue siendo fuente de consulta obligatoria paracomprender los rasgos que caracterizaron al Derecho Urbanístico venezolano entre 1983 y1999. Allan BREWER-CARÍAS. Introducción general al Régimen Legal de la OrdenaciónUrbanística. En: AAVV. Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística. Caracas, EditorialJurídica Venezolana (1988) p 23.

60 Allan BREWER-CARÍAS. “El curioso e insólito caso de la Ley Orgánica para la planifica-ción y gestión de la ordenación del territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogadaen febrero 2007, sin haber entrado en vigencia”. En: Revista de Derecho Público. Caracas,Editorial Jurídica Venezolana, nº 109, enero-marzo (2007).

61 Artículo 1° de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.62 Artículo 2º de la LOPGT.

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cunscrita al esfuerzo del legislador de 1983 por evitar hacer alusión sobre unmodelo económico o del desarrollo en particular, ya que, a la vuelta de unosaños, podría ser desechado como política oficial de planificación.

Como novedad, la LOPGT, hacía la diferenciación entre la ordenación delterritorio y la planificación y gestión de la ordenación del territorio. El primerode ellos es una política de Estado, mientras que el segundo, un proceso denaturaleza política, técnica y administrativa, dirigido a sistematizar la pro-gramación, evaluación, seguimiento y control de la ordenación del territorio63.

A pesar de los puntos oscuros y dudosos que traía la LOPGT, hicimos unintento por abordar progresivamente los dispositivos de la ley derogada. Elanálisis fue publicado en varias entregas64, donde, en resumidas cuentas, seinnovaba o retrocedía en lo referente:

* El catálogo de definiciones básicas sobre lo “Urbano”, lo “Urbanístico”y la “Urbanización”; así como una lista conceptual de términos conexoscon el proceso urbanizador65.

Las definiciones de la desaparecida LOPGT serán inspiradas y a su vez,debían actuar en la medida en que se aplicaran los principios de soberaníanacional, interés público, seguridad y defensa, descentralización desconcentrada,participación ciudadana, corresponsabilidad y desarrollo sustentable al procesode Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio.

* El sistema inalterado de planes urbanísticos en la LOPGT y la inclusiónpor primera vez de una definición66 sobre ellos no contemplada en la

63 Artículo 3º de la LOPGT.64 Específicamente hicimos un análisis en su momento de la LOPGT, el primero, fue publica-

do como parte del estudio introductorio de nuestra obra Régimen jurídico del Urbanismo enel Municipio Palavecino. Barquisimeto, Cámara Inmobiliaria del Estado Lara (2006) pp.34-40. También, véase Emilio J. URBINA MENDOZA. “La nueva Ley Orgánica de Plani-ficación y Gestión del Territorio y su inserción en la historia de la normativa urbanísticanacional”. En: Iuridica. Valencia, Universidad Arturo Michelena, nº 3 (2006) pp. 55-67.

65 Artículo 4º de la LOPGT.66 Artículo 5° de la LOPGT. “Los Planes de Ordenación del Territorio Urbanístico son instru-

mentos jurídicos y representan la concreción espacial urbanística del Plan Nacional deOrdenación del Territorio y del Plan Regional de Ordenación del Territorio correspondien-te. Cuando estos Planes hayan sido aprobados, se adoptarán y acatarán dentro de losrespectivos perímetros urbanísticos establecidos.Son instrumentos de carácter estratégico que dictan directrices nacionales para orientar lamejor localización de las actividades urbanísticas. Establece los lineamientos necesariospara garantizar los intereses de la comunidad y el desarrollo económico social de la Nación

218


LOOU. También el rebautizó de los antiguos Planes Regionales de Or-denación del Territorio por los llamados Planes de Ordenación del Terri-torio Urbanístico.

* El nuevo microsistema de planes urbanos municipales (Plan municipalde Ordenación del Territorio; Plan de Desarrollo Urbano Local [PDUL]67

y los planes especiales)68.

* La propiedad privada y la ejecución urbanística en la ordenación urba-nística de la LOPGT69, sin alterar el esquema de función social de lapropiedad privada urbana70.

* La ejecución del desarrollo urbanístico debía hacerse por las modalida-des tradicionales urbanización o edificaciones, sin alterar las variablesurbanas fundamentales71 y el concepto novedoso de aquello que la de-rogada LOPGT llamaba “variables ambientales”72.

* La ampliación del concepto “responsabilidad del urbanizador”, desechan-do la clásica responsabilidad decenal del artículo 1637 del Código Civilvenezolano por el término “Derecho común”73.

* La desaparición de los dispositivos sobre “Participación ciudadana” queintrodujo la LOOU74, y la introducción de la dual figura del “Represen-tante Comunitario”75.

* Un nuevo régimen sancionatorio, con especial énfasis en fuertes sancio-nes para quien infringiera las variables ambientales76 y para aquellosConcejales que mediante actos generales o particulares cambiaran eluso o zonificación de forma aislada o singularmente propuesto77.

en el sistema urbanístico, pudiendo éste estar conformado por un sistema de ciudades o unaciudad integrada por más de un municipio”.

67 Artículo 96° de la LOPGT.68 Artículo 15º y Título IV de la LOPGT.69 Artículo 121º y Título V de la LOPGT.70 Allan BREWER-CARÍAS. ...Urbanismo y propiedad privada ... pág. 77.71 Artículos 147° y 148° de la LOPGT.72 Artículos 153° y 154° de la LOPGT. Para más detalles, véase Giuseppe ROSITO ARBIA.

Ob. Cit., pág. 3086.73 Artículo 151° de la LOPGT.74 Título VIII de la LOOU.75 Artículos 169°, 170º y 171º de la LOPGT.76 Artículo 183° de la LOPGT.77 Artículo 187° de la LOPGT.

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* La omisión expresa sobre el valor atribuible al Silencio Administrativo78

en los procedimientos de naturaleza urbanística.

Sin entrar a juzgar la pertinencia o no de la derogación expresa por el legis-lador, así como las carencias del texto normativo en ciernes, hay materias de laLOPGT que pudieran ser rescatadas y mejor debatidas de cara a una nuevaley ordenadora del urbanismo venezolano. Con la derogatoria de la LOPGTentra nuevamente en vigencia tanto la LOOU como la LOOT.

2. La ley especial de regularización integral de la tenencia de la tierra delos asentamientos urbanos populares o la proletarización improvisadade la planificación urbanística

El segundo de los textos legislativos centrales de nuestro régimen urbanísti-co basado en la participación popular ilimitada, representa la elevación al ca-rácter de ley del decreto nº 1666 del Presidente Chávez sobre asentamientosurbanos populares. Este nuevo instrumento legislativo polémico [en adelanteLERTTAUP], técnicamente inadecuado e impreciso, además de frustrante taly como atinadamente lo cataloga Judith Rieber de Bentata79; podría represen-tar una futura fuente de turbulencias para el régimen legal del urbanismo enVenezuela al hacerlo más dúctil en un grado para no decir peligroso.

Paralelamente a las observaciones que pudieran hacérsele a esta ley bajocomentario, es imprescindible encontrar los núcleos centrales de sistematicidadnormativa que ella trae consigo. A nuestro entender, la ley se sustenta en 6regulaciones básicas que trastocan la experiencia normativa del urbanismovenezolano desde 1946. Afirmación que podría resultar “exagerada” desde elplano de la filosofía legislativa, pero, no podemos olvidar que los procedimien-tos insertos en ella están dirigidos a ese grueso poblacional que vive en losbarrios populares venezolanos, estimados para 2001 por el INE, en casi 60%de todos los habitantes del país. Por otra parte, curiosamente la LERTTAUPcontempla una vigencia para sólo 10 años, contados a partir de su publicaciónen gaceta oficial80.78 Véase Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de fecha 13 de

diciembre de 1999, caso: Sindicato Agrícola 168 C.A. También, Sentencia del 11 de noviem-bre de 2004, caso: Inversiones 6368, C.A.

79 Judith RIEBER DE BENTATA. “Comentarios a la Ley Especial de Regularización Integralde la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares”. En: Revista deDerecho Público. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 107 (2006) p. 72.

80 Título VII, Disposición derogatoria primera de la LERTTAUP.

220


A. Imprecisiones definitorias en la LERTTAUP y la confrontaciónentre los derechos fundamentales que giran en torno a la vidaurbana (Derecho a la vivienda Vs. Derecho a la propiedad).

Una de las principales características observables en la legislación de losúltimos 10 años, tanto la urbanística como en general, es la inclinación del legis-lador venezolano contemporáneo en la concreción de definiciones y principiosen los nuevos instrumentos legislativos sin tomar en cuenta el impacto o losgiros, que más allá de lo idiomático, pueda traer su aplicación. Así, coloca acada dispositivo que se sanciona en el incesante peligro de envejecer demasia-do rápido y no abarcar las necesidades que surgen en la práctica81.

La LERTTAUP contempla en su articulado diez definiciones básicas cuyofin pareciera esclarecer algunos puntos debatibles sobre la regularización de lapropiedad en los asentamientos populares, que como bien dice Rieber, ésteúltimo no está definido82, grave omisión si el espíritu de esta ley es la aplicaciónde los conceptos de derecho formal a los asentamientos urbanos populares83.

Estos conceptos son:

* Asentamiento urbano popular.* Título de permanencia.* Título de adjudicación.* La propiedad familiar.* La Carta del Barrio.* Historia local, identidad actual, espacios de asentamiento, propuesta de

futuro o plan de transformación integral del asentamiento urbano popu-lar; y, naturaleza y forma de convivencia84.

En cuanto a los principios que servirán del guía al intérprete, la LERTTAUPen esta materia es ampulosa y enrevesada85. Dedica íntegramente un artículo(5º) para decirnos que:

81 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 56.82 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 57.83 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 60.84 Artículo 60º de la LERTTAUP.85 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 56.

221


“(...) La presente Ley es de naturaleza social, tiene carácter estratégico ycondición no lucrativa, se rige por los principios rectores del derechohumano a la vivienda y hábitat, tales como: progresividad, justicia so-cial, seguridad jurídica, cogestión, democracia participativa yprotagónica, solidaridad, equidad, corresponsabilidad, organización,sostenibilidad y tolerancia, de conformidad con la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela (...) (negrillas nuestras)”

Es loable que el Estado se preocupe por garantizar una vivienda y una de lasestrategias es regularizar la realidad caótica del urbanismo, sobretodo, en loque presumimos entiende el legislador por populares: las barriadas construi-das al margen de la legalidad propietaria y técnico-urbanística. Las mis-mas que colocan a la familia en condiciones de vulnerabilidad social86.

La invocación que hace el artículo 5º a los principios que pudiesen estar encontradicción con el espíritu de la ley en general (progresividad y seguridadjurídica) se entremezclan con otros que perfectamente los excluyen como esuna visión excesiva de la democracia participativa y protagónica. Además, lalectura de algunos artículos, como por ejemplo el 11º, ponen en duda la jerar-quía y estabilidad del sistema normativo venezolano, que, por muy favorecedoro progresista, no le es dable alterar la seguridad jurídica87, pues, la LERTTAUPes una ley de regularización de la propiedad privada urbana. En fin, se esgri-men elevados principios pero no se concreta ninguno de ellos88, máxime, cuan-do se castiga al espíritu emprendedor89.

B. La subordinación de los PDUL al “Poder Popular Urbano”

Una de las características de todo plan, como hicimos alusión en las páginasprecedentes, se ubica en su capacidad para resistir la tentación del poder queimplica la presión constante para alterar las zonificaciones. Es por ello que laLOOU le confiere al PDUL (Planes de Desarrollo Urbano Local) lapsos parala revisión periódica según los criterios técnicos y las exigencias que el moder-no urbanismo plantea a la vuelta de cada década.

86 Artículo 1º de la LERTTAUP.87 Véase Luis María OLASO. Curso de introducción al Derecho. Caracas, Universidad Cató-

lica Andrés Bello, Tomo I (2003) pp. 425-433.88 Véase Emilio J. URBINA MENDOZA. “La globalización y el Atlas Federal venezolano.

¿Recuperación del principio de subsidiaridad en Venezuela?”. En: Iuridica. Valencia, Uni-versidad Arturo Michelena, nº 1 (2004) pp. 97-150.

89 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 59.

222


La LERTTAUP introduce un cambio radical en esa relación de la sociedady el Municipio con el PDUL, al calificar a la llamada “Carta del Barrio” comoplan de ordenación básico90. Este plan básico podría perfectamente estar encontra de lo que determine el PDUL municipal, y ante las posibles contradic-ciones, la ley se inclina por la Carta del Barrio en desmedro de la legislaciónmunicipal formal. Una intromisión con posibles rasgos de inconstitucionalidadya que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en ejecución del mandatoconstitucional, expresamente le atribuye a los Municipios todas las competen-cias propias de la vida local91 donde la regulación del espacio urbano municipalha sido de muy larga data92.

La ley ordena al Poder Público, sin distinciones, a reconocer como válida laCarta del Barrio, lo que implica que los PDUL de ser la más estricta y elevadainstancia normativa en lo que refiere ordenación urbana local, termina subordi-nándose a un poder del pueblo más allá de lo imaginado. Uno de los puntos queen futuras reformas deberá aclarar el legislador, ya que, los cambios al uso delsuelo urbano estarían sometidos a la voluntad de aquellos que, invocando elprincipio de participación ciudadana ilimitada, introducirían cambios según otroscriterios no necesariamente en utilidad de esos sectores populares.

Por otra parte, desde la óptica del Derecho civil, el legislador dispone demanera imperativa que los registradores inmobiliarios deben inscribir estos “pla-nes básicos de ordenamiento urbano” y proceder al parcelamiento de manerainmediata93. Una orden gravísima impartida por la LERTTAUP al no discrimi-nar si es viable tanto de arquitectura como de ingeniería, el asentamiento urba-no popular con su Carta del Barrio.90 Artículo 11º de la LERTTAUP.91 Artículo 56.2.a de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. También, véase Allan

BREWER-CARÍAS. Introducción general al Régimen del Poder Público Municipal. En:AAVV. Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana(2007) pp. 88-89.

92 Fortunato GONZÁLEZ. Comentarios a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.AAVV. Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana(2007) pp. 236. Expresa el citado profesor de la Universidad de los Andes lo siguiente: “(...)El mecanismo idóneo para establecer un orden determinado en los centros poblados es elPlan de Desarrollo Urbano Local, que debe contener la definición precisa y lo más detalla-da posible de las llamadas variables urbanas fundamentales, es decir, las reglas de juegoa la que deben someterse los habitantes en el ejercicio de los atributos del derecho depropiedad. (...)”.

93 Artículo 11º, primer aparte de la LERTTAUP: “(...) El plan será reconocido por el PoderPúblico, a los fines de su inscripción en el Registro Inmobiliario de la jurisdicción corres-pondiente, y es condición suficiente para producir su parcelamiento (...)”.

223


A nuestro juicio, el artículo 11º de la LERTTAUP libera a los Municipios decualquier demanda que por daños y perjuicios pudiese intentar los ocupantes deesos terrenos donde se fundó el asentamiento si por cualquier catástrofe natu-ral se ven afectados sus inmuebles o enseres. El artículo subordina a los PDULa un voluntarismo popular que no distingue entre los usos del suelo o toleranciaspermitidad como efectivamente sí los contempla el PDUL. En pocas palabras,la Ley facilita la cristalización de lo que en doctrina jurídico-urbanística se lellama Disuetudo94, la más burda alteración al ordenamiento urbanístico localcuando se quiebra el principio de igualdad.

Ahora, debemos estar lo suficientemente claros que estamos viviendo unaetapa donde la disuetudo o las posibles consecuencias de atribuirle a la pobla-ción amplios poderes para la regulación del suelo urbano, no sean anuladas enlos tribunales contencioso-administrativos. Ante esta realidad, los Municipiosdeberán reglar, aprovechando el marco de creación de las Oficinas TécnicasMunicipales para la Regularización de la Tenencia Urbana, las formas paraorientar la confección de las Cartas del Barrio armonizándolas con el PDUL.

C. La inocultable estrategia por la burocracia urbanística: La aper-tura de la Oficina Técnica Nacional para la regularización de laTenencia de la Tierra Urbana.

El segundo de los vórtices que trae la ley bajo comentario, es la creación devarios organismos públicos que se encargarán de sustanciar los procedimientospara la regularización de tierras urbanas de naturaleza popular. También, segúnse le atribuyen competencias para llevar el Registro de Asentamientos Urba-nos Populares95, y funciones consultivas para todo aquello relacionado con latransmisión o regularización de la propiedad urbana popular96.

Por otra parte, la LERTTAUP, así como ordena todo lo relacionado conesta nueva Oficina Técnica Nacional, dispone en su artículo 52º la creación en

94 “(...) Pensemos en situaciones límites de general incumplimiento en los que la gestiónurbanística se realiza al margen del plan y del programa, se concede alturas de edificacio-nes superiores a las señaladas en las normas, se permite la construcción de zonas señala-das como verdes o en terrenos rústicos, no se constituye el patrimonio del suelo ni seelaboran presupuesto de urbanismo (...)”. Manuel ARÉVALO CLAVERO. Estudios deDerecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas e Instituto García de Oviedo de laUniversidad de Sevilla (1992) p. 371.

95 Artículo 51º de la LERTTAUP.96 Artículo 51º, numeral 2º de la LERTTAUP.

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cada uno de los Municipios de Oficinas Técnicas Municipales para la regulari-zación de la tierra urbana y la ordenación de todo lo referente a la enajenaciónde ejidos97.

Sobre el respecto, Rieber de Bentata señala una de las incongruencias pre-sente en la estrategia burocrática como forma de regularizar la tierra urbana.La LERTTAUP atribuye indistintamente a ambas Oficinas citadas competen-cias compartidas sobre la materia98, trayendo consigo los inconvenientes delcelo administrativo o la disparidad de criterios entre lo que pueda disponer laOficina Nacional y las directrices de las Oficinas Municipales.

Para superar este inconveniente, creemos que es necesario un reglamentonacional que precise normas de coordinación cuando surjan las disparidades decriterios, que, ante un escenario de polarización política, se vuelve más queimprescindible.

Si bien es cierto que el artículo 7º de la LERTTAUP pauta los ámbitos deacción de las oficinas antes identificadas99, dependiendo del titular de las tie-rras públicas, surgen las dudas con las regulaciones de terrenos que escapan ala calificación de “públicos” y que legítimamente poseen un propietario segúnla legislación civil vigente.

La propia LERTTAUP le parece indistinto que los solicitantes de un títulode permanencia sobre el terreno privado ocupado por el asentamiento urbanopopular, consignen dicha solicitud o en la Oficina Técnica Nacional o en laOficina Técnica del Municipio donde se ubiquen esos terrenos100. Ahora, para

97 Artículo 52º de la LERTTAUP.98 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit., pág. 70.99 Artículo 7° de la LERTTAUP: “El Estado regularizará la tenencia de la tierra en los

asentamientos urbanos populares, con fundamento en el principio de colaboración, coor-dinación y cooperación de los diferentes niveles político territoriales, de la forma siguiente:1. El Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de

la Tenencia de la Tierra Urbana, tendrá la competencia correspondiente para el otorga-miento de los títulos de adjudicación en tierras públicas nacionales.

2. El Poder Público Estadal tendrá la competencia correspondiente al otorgamiento de lostítulos de adjudicación de las tierras públicas estadales.

3. El Poder Público Municipal, a través de la Oficina Técnica Municipal para la Regulari-zación de la Tenencia de la Tierra Urbana, tendrá la competencia correspondiente en elotorgamiento de los títulos de adjudicación de las tierras públicas municipales”.

100 Artículo 23º de la LERTTAUP: Para la obtención de un título de permanencia sobre elterreno que ocupa el asentamiento urbano popular, la comunidad organizada, a través delComité de Tierra Urbana, consignará para su respectiva convalidación a la Oficina TécnicaNacional o Municipal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, la determi-nación de la poligonal respectiva, la fecha de inicio del asentamiento y solicitará la declara-

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superar esta dualidad y los conflictos que pudiera traer consigo, interpretandola ley en su conjunto y concatenando lo dispuesto en el artículo 26º de la propiaLERTTAUP, sólo podrá otorgar este certificado de posesión la Oficina Técni-ca Nacional, dejando en manos de las Oficinas Municipales todo aquello que esconcerniente a las áreas públicas como plazas, veredas, caminos, desagües,depósitos de basura, etc101.

En las hipótesis donde el Comité de Tierra Urbana inicie el procedimientopor la Oficina Municipal, somos de la opinión para solventar esta laguna nor-mativa, que aquélla última deberá sustanciar el expediente administrativo, yuna vez superada la fase procedimental, remitirá lo actuado a la Oficina Técni-ca Nacional para que emita la decisión correspondiente, sea a favor o en con-tra de la regularización.

La estrategia burocrática de la LERTTAUP nos parece la reedición de loexperimentado durante el período 1958-1983, por cuanto, contempla la crea-ción de entes como estas Oficinas Técnicas de actividades que perfectamentepueden ser llevadas a cabo por las Direcciones de Catastro de las Alcaldías loque simplificaría costos administrativos e incluso el acercamiento mismo de laAdministración Pública al ciudadano. El establecimiento de nuevas dependen-cias municipales alterará notablemente el presupuesto de las alcaldías, de porsí, bastante limitados.

Vale recordar que es más fácil para las comunidades ubicadas en el interiorde Venezuela que tramiten sus solicitudes de regularización de tierras ante elMunicipio que por órganos nacionales, según el corolario del derecho de peti-ción102 y los principios de racionalización de la actuación administrativa103;cuyo único papel relevante podría estar dentro de los predios de la vigilanciapor la uniformidad de criterios de las distintas Oficinas Técnicas Municipales.

D. El Comité de Tierra Urbana y su popularización.

La LERTTAUP asume el principio de participación popular como parte dela solución al delicado problema de los miles de asentamientos urbanos popula-

toria de cumplir los requisitos establecidos en esta Ley para el otorgamiento del título depermanencia sobre la porción de terreno encerrado en el mismo y de su ordenamientourbano básico, a cuyos fines se acompañará del que hubiera elaborado y aprobado lacomunidad.

101 Artículo 25º de la LERTTAUP.102 Artículo 51º de la Constitución venezolana de 1999.103 Artículo 30º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

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res que ilegalmente ocupan tierras tanto públicas como privadas. Ante la can-tidad considerable de familias en esta precaria situación, el tantas veces citadoinstrumento legal crea la figura del “Comité de Tierra Urbana”, el nivel demayor importancia104 dentro de este nuevo orden administrativo concebido enla LERTTAUP. Serán los instrumentos facilitadores del proceso de regulariza-ción, y a la vez, el principal mecanismo en la defensa de intereses colectivos ydifusos de las comunidades urbanas populares.

El artículo 53º de la LERTTAUP establece tanto la misión como las atribu-ciones de estos Comités. Dispone dicho artículo lo siguiente:

“(...) Las comunidades de los asentamientos urbanos populares elegi-rán, a los fines de la regularización de tierras previstas en la presenteLey, un Comité de Tierra Urbana, que tendrá por misión coadyuvar a larealización de la regularización integral y ejecutar las actuaciones nece-sarias en función de los intereses de la comunidad para que se reconoz-ca la propiedad en relación a la misma y sus habitantes, de conformidadcon lo establecido en la presente Ley, sea por usucapión o por adjudica-ción bajo los principios del estado social de derecho y de justicia. ElComité de Tierra Urbana tendrá las siguientes atribuciones:

1. Promover la adopción de decisiones por parte de la comunidad ymantenerla informada permanentemente.

2. Crear comisiones auxiliares que faciliten la ejecución eficaz y eficien-te de su misión.

3. Ejecutar las decisiones de la comunidad en materia de la regulariza-ción de tierras urbanas.

4. Proponer las poligonales urbanas de los asentamientos urbanospopulares.

5. Elaborar, con la participación de la comunidad, la Carta del Barrio.6. Elaborar el registro inicial de parcelas y usos de los asentamientos

urbanos populares.7. Elaborar el registro inicial de propietarios o propietarias o poseedo-

res o poseedoras de vivienda, edificaciones y bienhechurías en losasentamientos urbanos populares, en coordinación con los órganoscompetentes.

8. Certificar la información recaudada y analizada sobre la situación dela propiedad y tenencia de las parcelas de la poligonal respectiva.

104 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 71.

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9. Elaborar el plan de ordenación urbano básico de los asentamientosurbanos populares, en coordinación con los órganos competentes.

10. Coordinar con la Oficina Técnica Nacional para la Regularización dela Tenencia de la Tierra Urbana y demás organismos competentes lasacciones conducentes a la regularización de la tenencia de la tierra.

11. Proponer las áreas de usos reservados no modificables en el ordena-miento natural básico a ser suscrito y aprobado por la comunidad.

12. Realizar todas las consultas que fueren necesarias para mantenerinformada a la comunidad de los asentamientos urbanos populares.

13. Presentar la documentación necesaria ante los organismos compe-tentes a los fines de la regularización.

14. Planificar y ejecutar planes y proyectos de transformación integraldel hábitat, en coordinación con los órganos competentes.

15. Participar, conjuntamente con las otras formas asociativas de la co-munidad, en la planificación y ejecución de planes y proyectos detransformación física de su asentamiento, de manera autogestionariao cogestionaria, según lo establecido en la Ley del RégimenPrestacional de la Vivienda y Hábitat.

16. Cumplir funciones de contraloría social en coordinación con otrasorganizaciones de base con respecto a las políticas públicas relacio-nadas con los asentamientos urbanos populares.

17. Incentivar la participación protagónica de los y las integrantes delos Comités de Tierra Urbana en la actividad que realicen los conse-jos comunales.

18. Participar y propiciar la articulación y organización local, parroquial,municipal, regional, nacional e internacional de los Comités de TierraUrbana.

19. Otras que le señalen las demás leyes vigentes.

Puede notar el lector la amplia gama de atribuciones que la ley concede alos Comités de Tierra Urbana. Funciones que pudiéramos agruparla en cincograndes bloques de atribuciones, a saber:

* Funciones consultivas (numerales 10 y 12).

* Funciones de representación tanto administrativa como procesal (nu-merales 3, 13 y 18).

* Funciones de planificación urbana (numerales 3, 4, 9, 11, 14, 15).

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* Funciones registrales en materia inmobiliaria (numerales 6, 7 y 8).

* Funciones contraloras y de incentivo popular (numerales 1, 16 y 17).

Esta promiscuidad funcional impone la necesidad de reglamentar cada unade las funciones a los fines de evitar la invasión de competencias sobre otrosórganos administrativos. De allí se entiende la razón por la cual la LERTTAUPregula con detenimiento la elección de dichos Comités de Tierras Urbanas105.

E. La Carta del Barrio: ¿PDUL popular?

Uno de los puntos que a nuestro juicio merecen el calificativo de“controversial” se circunscribe al acto que inicia el proceso de regularizaciónde la tenencia de la tierra106: la Carta del Barrio.

El referido documento “fundacional demostrativo del origen, existencia delasentamiento urbano popular cuyo contenido se proyecta sobre las caracterís-ticas socio-culturales, históricas, económicas, ambientales, urbanísticas e iden-tidad”107, introduce dentro del régimen jurídico-urbanístico de planes una dis-torsión que compromete la integridad técnica de la ordenación urbanísticaprecisamente en los lugares donde el urbanismo formal nunca ha hecho acto depresencia. Por otra parte, nos sorprende que un acto tan importante, dado sucarácter refundacional del asentamiento108, esté repleto de una jerga retóricaque trae más problemas que soluciones.

a. Alcance de la Carta del Barrio.

El alcance de la “Carta del Barrio”, según lo dispone el artículo 59º, secorresponde al ámbito local exclusivo de cada asentamiento urbano popular,donde no sólo se trata de ahondar en lo técnico-urbanístico (variables urbanasfundamentales reguladas en el PDUL) sino que incluye un “acuerdo social”

105 Artículos 54° y 55º de la LERTTAUP. Es importante destacar, a nuestro entender, unaspecto esencialmente positivo para el éxito en la gestión de estos todopoderosos Comitésde Tierras Urbanas, y es la autorización que concede el legislador nacional en el numeral 5del artículo 54º donde le otorga a cada asamblea de ciudadanos y ciudadanas “resolver lasformas particulares de organización y funcionamiento de su Comité de Tierra Urbana a losfines de la ley”. Una manifestación sensata de la expresión “acorde con la vida local”.

106 Artículo 9º de la LERTTAUP.107 Artículo 56º de la LERTTAUP.108 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 68.

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que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar colectivobajo un instrumento normativo.

Es clara la limitación geográfica de estas Cartas normativas de inspiraciónpopular. Su validez se circunscribirá a cada uno de los asentamientos popula-res, fundados o por fundarse, que obviamente podrá presentar problemas enlos casos donde las comunidades no estén lo suficientemente delimitadas.

b. Componentes fundamentales de la Carta del Barrio.

La LERTTAUP elabora una lista de aquellos componentes necesarios quedeberán estar presentes en la Carta del Barrio, so pena, a nuestro juicio denulidad así la ley no la fije. Debemos recordar que la calificación de instrumen-to normativo109, la obliga a cumplir no sólo los requisitos de participación popu-lar o ese sabor de Derecho primario110, sino, aquellas disposiciones que lateoría del Derecho en occidente formula por muy “lugarizada”111 que sea lareferida carta.

Tan igual –pero menos ambiciosa– como la famosa “Carta Europea deAutonomía Local”112, la LERTTAUP encierra en cinco113 los componentesque configuran la Carta del Barrio:

* Historia local, definiéndola como “vivencias colectivas de los poblado-res desde el origen del asentamiento urbano popular.

* Identidad actual, contentiva de la descripción socio-cultural, económi-ca y política de la comunidad.

* Espacios de asentamiento, referido a la ubicación geográfica del asen-tamiento, con sus poligonales, sectores, límites, usos para las áreas co-

109 Artículos 56°, 57º y 58º de la LERTTAUP.110 Sobre este detalle de la creación del “Derecho primario” o Derecho popular, véase Carlos

María CÁRCOVA. La opacidad del Derecho. Madrid, Editorial Trotta (1998).111 Sobre el análisis de la lugarización y su relación con la ordenación urbana, véase Francisco

GONZÁLEZ CRUZ. Globalización y lugarización. La Quebrada, Universidad Valle delMomboy y Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales de la Universidadde los Andes (2001).

112 CONSEJO DE EUROPA. Carta Europea de Autonomía Local. Estrasburgo (1985). Unanálisis pormenorizado de la misma la efectúa Teresa PAREJO NAVAJAS. “La CartaEuropea de Autonomía Local: instrumento de participación ciudadana y de democracia enEuropa”. En: Iuridica. Valencia, Universidad Arturo Michelena, nº 1 (2004) pp. 29-44.

113 Artículo 60º de la LERTTAUP.

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munes y todas las áreas que perfectamente se describen en los Planesde Desarrollo Urbano Local (PDUL). Es importante que la Carta delBarrio armonice con el PDUL en lo referente al uso de esos espacios deasentamiento para cumplir el deber de correspondencia entre las reglasde juego urbanístico confeccionadas en la Carta del Barrio y las políticasde desarrollo urbano de las personas públicas territoriales114.

* Propuestas de futuro o plan de transformación integral del asenta-miento urbano popular, cuyo objeto según la LERTTAUP, es definirlas líneas maestras para el “bienestar comunitario” en todos los aspec-tos, en especial, urbanísticos, socio-económicos, educativo-culturales, parael logro de la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. En cuanto aeste contenido, nos parece soslayable interpretarlo como uno de los másimportantes de este documento. Primero, el asentamiento urbano popu-lar (mejor conocido como barrios marginales), no puede cristalizar lasituación urbana de precariedad. Al contrario, la comunidad debe contri-buir con las autoridades en la búsqueda por la transformación del barrioen un asentamiento urbano moderno, con los servicios básicos cubiertos,así como su inclusión progresiva en la suerte y desarrollo de la ciudad.Segundo, el carácter de “asentamiento popular” es temporal mientrasese proceso de absorción a la ciudad esté en marcha.

* Normas y formas de convivencia, con las cuales, como dice la propiaLERTTAUP, se busca reafirmar entre los habitantes del asentamientopopular el “sentido de ciudadanía” además de los de identidad, coopera-ción, solidaridad, tolerancia y diálogo. Estas normas “cívicas” de convi-vencia, deberán complementarse con las reglas que sobre tranquilidadpública determine cada Municipio, cuidándose de no invadir el campo delas sanciones penales, materia exclusiva y de reserva legal para el legis-lador formal nacional115. Creemos que en este punto, la Carta del Barrioperfectamente puede diseñar métodos específicos para la resolución al-ternativa de conflictos propios de las aglomeraciones urbanas, sin quelas mismas rasguen o interfieran como si de tipos penales se tratasen.

Los cinco contenidos generales que contempla la norma bajo análisis son decarácter taxativo (historia local, identidad actual, espacios de asentamiento,

114 Artículo 63º de la LERTTAUP.115 Artículo 156.32 de la Constitución de 1999.

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propuestas de futuro en la transformación integral y normas de convivencia),más no lo son, aquello que compone cada uno de esos contenidos.

c. ¿Cómo integrar la Carta del Barrio a la normativa urbanísticaformal?

Hemos visto el alcance de la Carta del Barrio como uno de los instrumentosmás influyentes en lo que respecta a este ensayo de historia normativa nacio-nal. Nunca antes, a pesar de contemplarse la participación popular en la regla-mentación urbana que traía la LOOU, los principales afectados por la improvi-sación urbanística durante décadas, tienen ahora el poder de ordenación de susespacios.

Determina la LERTTAUP, primeramente, que la Carta del Barrio deberáser reconocida y respetada por las autoridades, y se constituye en la basepara la elaboración de la Ordenanza que rija la relación del asentamien-to con su centro poblado y el Municipio116.

Detengámonos por un momento en este dispositivo, que a nuestro entender,podría revertir la legalidad urbanística local cada vez que una comunidad pro-clame una Carta del Barrio. Es un mandamiento legislativo tan vinculante, quecomo dice Rieber de Bentata, “la existencia de planes de desarrollo para cadauno de los distintos sectores de cada barrio puede crear un caos urbanístico deproporciones por lo menos similares a las existentes en la actualidad”117.

Ahora, aplicando una interpretación sistemática, el precepto del artículo 58ºde la LERTTAUP deberá concatenarse con el atinado mandamiento de losartículos 62º y 63º, eiusdem, y de esta manera evitar la proliferación de planesy criterios que terminen derogando parcialmente los PDUL o las normas for-males sobre el urbanismo, sean nacionales o estadales.

En primer lugar, cuando una comunidad popular, a través del Comité deTierras118 formulen la Carta del Barrio, éstos deberán en principio buscar lasformas de integrar dicha carta a las líneas maestras del “Plan de DesarrolloUrbano Integral”119. La participación popular no puede implicar nunca unaexacerbación al voluntarismo social que opaque las realidades técnicas120, que116 Artículo 57° de la LERTTAUP.117 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit., pág. 68.118 Artículo 58º de la LERTTAUP.119 Artículo 57° de la LERTTAUP.120 Como parece desprenderse de la lectura del Artículo 63° de la LERTTAUP, la Carta del

Barrio no puede hacer mutismo frente al ordenamiento técnico.

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en materias como el urbanismo, son extremadamente exigentes porque son lasque salvaguardan la integridad física del asentamiento, siendo las más impor-tante, la vida misma de los residentes. Como hemos afirmado infinitamente a lolargo de este texto, las catástrofes como las de Vargas en 1999 son consecuen-cia de esa inobservancia a los estudios técnicos para el buen urbanizaje.

En segundo lugar, el Comité de Tierras deberá elaborar cada uno de loscontenidos siguiendo las directrices técnicas suministradas por los funcionariospúblicos en lo referente a la información cartográfica, legal, técnica, científica,social, cultural, económica, administrativa o de otra índole que posea referenteal asentamiento urbano popular o que pueda contribuir a la elaboración de loscomponentes de la Carta del Barrio en cualquier tipo de formato disponible121.

Esa consulta que realiza el Comité de Tierras no es sólo a título documental-ilustrativo sino que la propia LERTTAUP le exige a los funcionarios públicoscompetentes la asistencia y apoyo técnico-logístico para la elaboración de esaCarta del Barrio122. La ley señala a título enunciativo el marco de apoyo, comola historia del barrio, censo comunitario, catastro, la formulación del plan, laelaboración de normas para la convivencia, etc.; sin embargo, somos de la tesisque no sólo tienen el deber de colaboración los funcionarios que manejan esasmaterias, sino también, aquellos que les atañe cualquiera de las materias conexascon el urbanismo, tales como bomberos, espectáculos públicos, etc.

En esta fase, el Comité de Tierras asegura que las regulaciones urbanísticasque serán posteriormente sancionadas en una Ordenanza especial123 sobre elasentamiento urbano o planes especiales, estén actualizadas en lo que concier-ne al uso de los espacios y restricciones, dimensiones, vialidad, el crecimientohorizontal y vertical, las construcciones y sus modificaciones, la densificación yla sostenibilidad y sustentabilidad del ambiente124.

Dicha actualización deberá en todo caso contemplarse en el Plan de Trans-formación Intregral que compone la Carta del Barrio, correspondiéndose ysubordinándose a las políticas de desarrollo urbano municipal, estadal y nacio-nal125. La ley exige que estos ajustes sean trazados según la metodología ge-neral que trae consigo la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat126.121 Artículo 61.1° de la LERTTAUP.122 Artículo 61.2º de la LERTTAUP.123 Artículo 61.3º de la LERTTAUP.124 Artículo 62° de la LERTTAUP.125 Artículo 63º de la LERTTAUP.126 Artículo 63° de la LERTTAUP. De la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat,

véase Gaceta Oficial, nº 38.204, del 8 de junio de 2005.

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Es importante destacar que para la presencia aprobación de este importan-te instrumento como es la Carta del Barrio, el legislador con buen tino, exige unquórum calificado de al menos cincuenta y uno por ciento de los representantesde las familias de la comunidad127. Para la aprobación se exige una mayoríasimple de los presentes en la asamblea de ciudadanos.

Esta referencia numérica evita que los llamados “mercaderes de la mise-ria”, aquellos que trafican con los suelos urbanos populares (específicamentecon ranchos) puedan singularmente afectar una Carta del Barrio según susintereses mercantiles alejados de todo norte urbanizador. La Carta del Barriopuede considerarse como el PDUL popular que facilitará, sobretodo en lasáreas no regularizadas, la actualización constante de la legislación municipalurbanística; facilitando la inclusión social del barrio a la ciudad como parte deésta y no como periferia.

d. La propiedad familiar y la propiedad colectiva: nuevas formas ur-banas del dominio del suelo.

Uno de los temas que mayor atención ha dispensado el Derecho Urbanísti-co en toda su historia es la propiedad urbana, más específicamente, al ejercicioy facultades de la propiedad privada en el suelo urbano128. Dicha propiedad secaracteriza –como señala la doctrina– por ser esencialmente volumétrica másque planimétrica129; es teleológica130; temporal131; expropiable132; y por so-

127 Artículo 58º, último aparte de la LERTTAUP.128 Allan BREWER-CARÍAS. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 59-60.129 Se entiende como propiedad volumétrica aquella que, además de tener en cuenta los linde-

ros y su titularidad, centra sus desvelos en los volúmenes verticales. Esto quiere decir queno sólo en los planos horizontales se verifican las potestades del propietario, sino, enaquello que se construye hacia el suelo como el subsuelo. Allan BREWER-CARÍAS. ...Urbanismo y propiedad privada ... pág. 61-62.

130 Al hablarse de teleología, se restringe tanto la facultad del propietario para hacer “lo que levenga en gana sobre su suelo” como de los mismísimos órganos públicos. La propiedadurbana tiene un fin y el mismo es marcado por la dinámica de la ciudad. En el pasadoreciente, la teleología la marcaba las Ordenanzas de Zonificación, como acotaba Brewer enlos años 80. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 63. Hoy esas finalidades van másallá de la mera zonificación, ampliándose su radio en los parámetros que el PDUL munici-pal establezca. Además, se le agrega el condicionante de la “protección ambiental” comonuevo norte urbanístico.

131 La temporalidad se relaciona estrechamente con la teleología. Como hemos visto en laspáginas precedentes, existe todo un sistema de planificación urbanística que es revisadacon frecuencia. Los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL) tienen un límite de vigen-cia temporal que subordina a la propiedad urbana a dicha temporalidad. Si por ejemplo, en

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bretodo, formal133, más de lo que estatuye el régimen civil de la propiedadtradicional. ¿Será por ésta última característica que la LERTTAUP busca ali-near la ocupación ilegal con la propiedad urbana para acercarla a la formali-dad?

La LERTTAUP, fiel a ese cometido de la propiedad urbana, introduce dosnuevas formas del ejercicio de la misma, no tanto basado en el esquema clásicopropiedad privada/propiedad pública, sino, en la satisfacción de otras necesida-des que dicho dilema no puede satisfacer temporalmente, sobretodo, cuandolos asentamientos urbanos populares se han edificado al margen de los titularesde la propiedad.

La primera de las formas jurídicas propietarias que introduce es la llamadapropiedad colectiva. Esta modalidad si bien no la define la LERTTAUP, sinoque se agota en la manera como se regula su constitución134, podemos enten-derla como la titularidad colectiva de un lote de terreno cuyo objeto es lagarantía de la permanencia física del asentamiento urbano popular.

La propiedad colectiva cuyo origen puede ser tanto público o privado, esentendida así, según la intención legislativa, como una manera para el uso ygoce en comunidad de un terreno que sustenta un asentamiento urbano de

1977 era dable unas determinadas densidades netas de población sobre los inmueblesubicados en ciertas zonas, para 2007 las densidades netas aludidas pudieran ser ampliadas,reducidas, e incluso, eliminadas porque el compás de la ciudad marca un ritmo diferente aloperado en 1977. Es por ello que se puede afirmar que la propiedad urbana es una propie-dad “portátil” por esa constante tensión que sufre en el transcurso del tiempo. ... Urbanis-mo y propiedad privada ... pág. 63-64.

132 En el antiguo Derecho Romano, y más posteriormente en el Derecho Civil Común, laexpropiación era vista como una excepcionalidad a la regla de subversión del orden propie-tario del suelo [Cfr. Henri, Jean y León MAZEAUD. Lecciones de Derecho Civil. BuenosAires, Editorial EJEA , Parte II, Vol. IV (1960). BAUDRY-LACANTINERIE. Précis deDroit Civil. París (1886) y DEMELOMBE. Cours de Code Napoleon. París (1876)]. Conel desarrollo urbano la expropiación es prácticamente una regla y una práctica usual ejerci-da por las diferentes administraciones urbanísticas en torno a la propiedad urbana. ...Urbanismo y propiedad privada ... pág. 64-65.

133 Explica el profesor BREWER-CARÍAS. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 67. losiguiente: “(...) En materia urbana, sin embargo, no basta un título de propiedad paraejercer los atributos del derecho; es necesario que se precise el contenido de la propiedad,es decir, saber qué puede hacerse con ella, determinando el uso permitido. Ese contenidodel derecho no está en el título registrado; es necesario que sea establecido en un actojurídico-público de la autoridad municipal (plan de urbanismo, zonificación), para luegopoder precisar cómo se encuadra esa propiedad dentro del plan que determina el uso oestablece una zonificación (...)”.

134 Artículo 37° de la LERTTAUP.

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naturaleza popular. El ejercicio de esos atributos clásicos propietarios deberánser administrados colectivamente según las modalidades que cada asentamien-to urbano popular determine.

La ley obliga que sólo se podrá obtener esta calificación si los propietariosde las bienhechurías que ocupan un mismo lote de terreno, se constituyen en unComité de Tierra Urbana para tal fin135. También, el legislador prohíbe cual-quier otro uso de ese suelo comunitario que no sea el exclusivamente residen-cial, permitiéndose sólo “actividades productivas familiares”136.

Sobre este particular, referida a lo que podría entenderse por “actividadesproductivas familiares”, un reglamento nacional deberá clarificar qué implica elejercicio de las mismas, por cuanto, en los PDUL así como en las Ordenanzasque establecen los Impuestos Municipales sobre actividades económicas (anti-guo impuesto de patente de industria y comercio), hay una tabla clasificatoriade todas las actividades productivas imaginables.

Ante la clara voluntad de favorecer el interés colectivo, la LERTTAUPobliga a las comunidades que deseen regularizar la titularidad bajo esta formapropietaria a inscribir la manifestación de voluntad de aquellos ciudadanos queacepten el régimen comunitario en un “acta”, donde se adjuntará137:

a. El censo de propietarios de construcciones de viviendas

b. El plano del inmueble.

El acta con estos recaudos deberá inscribirse ante la Oficina Técnica Na-cional o en la Oficina Técnica Municipal para la Regularización de la Tenenciade la Tierra Urbana. Cuando el Comité de Tierra Urbana constituido para talfin lo haga ante la Oficina Municipal, ésta última deberá remitir copia a laOficina Nacional138.

Paralelamente al modelo colectivo de propiedad, la LERTTAUP incluye lanovedosa figura de la “propiedad familiar”, ésta, muy en boga en las estructu-ras sociológicas rurales, bastante comunes en los primeros tiempos del Dere-cho Romano.

El artículo 35º de la LERTTAUP rescata esa tradición romanística y definea la propiedad familiar como:

135 Artículo 38º de la LERTTAUP.136 Artículos 38º eiusdem.137 Artículo 38° de la LERTTAUP.138 Artículo 38º, último aparte de la LERTTAUP.

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“Es el derecho indivisible que el Estado le confiere a la familia para usar,gozar y disponer de la tierra, de conformidad con lo previsto en estaLey”.

Revisemos con detenimiento el dispositivo. En un primer plano nos dice quela propiedad familiar es un “derecho indivisible” lo cual implica la imposibilidadde ceder a un miembro de esa familia en particular o a un tercero (vía arrenda-miento o usufructo), o incluso, a una tercera familia que busque disfrutar delinmueble.

Esta indivisibilidad no sólo reviste el carácter material, sino, de naturalezajurídica, imposibilitando su fraccionamiento con iguales proyecciones139. Elderecho real de propiedad familiar termina siendo indivisible y por ende, in-transferible. Sólo el Estado podrá otorgar o revocar por vía de acto administra-tivo la calificación de propiedad familiar aunque como bien dice Rieber deBentata, el tratamiento de manera conjunta de la propiedad familiar y la propie-dad comunitaria a veces combinándolas de manera impropia140.

En segundo lugar, la norma del artículo 35º reproduce íntegramente los atri-butos clásicos de la propiedad insertos en el Código Civil141, en la instituciónpropietaria familiar. Sobre el uso y goce no tenemos mayores dudas, sino, en lafrase “disponer de la tierra” que expresa el artículo 35º eiusdem. En doctrina seconoce esta facultad como el poder por el cual el propietario decide, tantomaterial como jurídicamente, de la suerte de la cosa142, antiguamente conocidocomo el ius abutendi.

Si la inspiración de esta ley está en el espíritu socialista y en las formas paraalterar la lógica del capitalismo, cuya principal base es la propiedad privada, escontradictoria la inclusión de un poder dispositivo sobre una propiedad que per-tenece a un grupo familiar. Sin embargo, asumimos la postura que el contenidode “disposición” de la tierra familiar deberá ser autorizado por el Estado paracasos donde dicha propiedad sea destinada al mismo fin de la familia enajenante.Como en Francia143, esta modalidad deberá ser mejor precisada en un regla-mento que a tal efecto deba dictar el Ejecutivo Nacional.

139 Gert KUMMEROW. Compendio de bienes y derechos reales. Caracas, Paredes Editores(1992) p. 51.

140 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit. pág. 62.141 Artículo 545 del Código Civil Venezolano.142 Gert KUMMEROW. Ob. Cit., pág. 235.143 Henri, Jean y León MAZEAUD. Lecciones de Derecho Civil. Buenos Aires, Editorial

EJEA, Parte II, Vol. IV (1960) pp. 22-50.

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La LERTTAUP es todavía un instrumento desconocido para nuestro Dere-cho Urbanístico. Sin embargo, muchos de sus dispositivos, antes de calificarloscomo retrógrados merecerán la atención del investigador y experto para darlelogicidad a una ley que a todas luces muestra desconexión con otros instrumen-tos normativos urbanísticos. Urge una labor reglamentaria extrema, por cuan-to, como podrá notar el lector en nuestro análisis precedente, hay una serieinfinita de dudas no tanto por el fin perseguido por la ley, como es la loablemultiplicación de propietarios legítimos. Nuestra fuente de temores está rela-cionada a las ambigüedades en la forma de aplicar a LERTTAUP ya que nopuede desconocer el intérprete que buena parte de esos asentamientos popula-res están construidos a las espaldas de los requerimientos técnicos que la inge-niería y la arquitectura disponen.

Queda también pendiente los mecanismos de control jurisdiccional aplica-bles para ajustar las actuaciones de los todopoderosos Comités de Tierras,sobretodo, cuando confeccionan actos tan delicados como la “Carta del Ba-rrio”. Estamos inclinados a calificar estas cartas como genuinos actos adminis-trativos emanados por particulares144, perfectamente controlables por la juris-dicción contencioso-administrativa.

3. La planificación popular y los órganos no formales del Estado: el pa-pel de los Consejos Locales de Planificación Pública y los ConsejosComunales.

El par de leyes analizadas con anterioridad, eminentemente de orden urba-nístico, no tendrían sentido en esta etapa de la participación popular ilimitada sise interpretan en forma aislada y asistemática de la nueva legislación marcopara ese nuevo poder popular que, según el propio eslogan del gobiernobolivariano al cual no nos hacemos solidarios, presentan una “nueva geometríadel poder político” en la Venezuela urbana de principios del siglo XXI.

La clara intención de devolverles el poder en forma horizontal a las comuni-dades, dejando de lado la clásica división vertical del Poder Público, nos obliga

144 Sobre este punto, véase Rafael CHAVERO GAZDIK. Los actos de autoridad. Caracas,Universidad Católica Andrés Bello (1996). Carlos Felice CASTELLO. Los Actos Adminis-trativos de las personas privadas y otros temas de derecho administrativo. Caracas,Ediciones de la Biblioteca de la Academia Nacional de Historia (1990). Augusto PÉREZGÓMEZ. Los Actos Administrativos de origen privado. Caracas, Editorial Jurídica Vene-zolana (2005).

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a detenernos en las disposiciones urbanísticas incluidas en las leyes de los Con-sejos Locales de Planificación Pública, los Consejos Comunales y la mismísimaLey Orgánica del Poder Público Municipal.

A. Primera instancia de planificación urbana: Los Consejos Comu-nales

Hemos venido insistiendo desde el inicio de este capítulo sobre el urbanismoen la visión bolivariana, la importancia que reviste la entrega del poder formal alas organizaciones populares145. Desde que saliera a la luz pública la Ley delos Consejos Comunales (LECONCO) en 2006146, se ha venido configurandonuevos actores que influirán sobre la actividad urbanística, y por ende, en sumarco regulatorio. De allí que no sea en vano el que hayamos bautizado esteperíodo como el urbanismo del poder popular ilimitado.

Bajo estas coordenadas, las cuales son reforzadas por el propio texto de laley que los crea147, los Consejos Comunales serán la primera instancia deplanificación y gestión “directa” de las políticas públicas y proyectos orientadosa responder las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construc-ción de una sociedad de equidad y justicia social148.

145 Al iniciarse el año 2007, el Presidente de la República lanzó al debate público las basessobre las cuales tomaría el nuevo rumbo tanto el proceso político bolivariano como elnuevo modelo de país. Dichas bases recibieron el título de “motores”, entre los que nosinteresa para este estudio, el cuarto motor (la nueva geometría del poder) y el quinto(explosión del poder popular). Una revisión detallada de las alocuciones presidenciales asícomo los documentos para la reflexión de este proyecto, que sin solidarizarnos en estainvestigación, podría dar pistas a la hora de interpretar las nuevas leyes. Para el momentoen que se redactan estas líneas existen en todo el país un total de 26.125 Consejos Comu-nales según datos del Ministerio del Poder Popular para la Participación y ProtecciónSocial (MINPADES) ofrecidos el 21 de junio de 2007 durante el “I Encuentro del ConsejoPresidencial del Poder Comunal”. Según el titular del MINPADES se espera que a finalesde 2007 existan un total de 50.000 Consejos Comunales. Cifra nada despreciable, que apesar de existir reservas, entre quienes suscriben este libro, sobre el trasvase de potestadesque formalmente son de los Municipios, hay que tomar en cuenta porque serán ejesdeterminantes en la política urbanística nacional. Para la consulta de estos documentosvéase MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA COMUNICACIÓN Y LAINFORMACIÓN (MINCI) [http://www.minci.gob.ve] [en línea]. También, MINISTE-RIO DEL PODER POPULAR PARA LA PARTICIPACIÓN Y PROTECCIÓN SO-CIAL. [http//:www.mps.gob.ve] [en línea].

146 Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.806 del 10 de abril de 2006.147 Artículo 2º de la Ley de Consejos Comunales (En adelante LECONCO).148 Artículo 2° de la LECONCO.

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Para la arquitectura del Derecho Público venezolano, sobretodo, para latradición estadocentrista venezolana, la LECONCO abre un sistema de para-lelismos extramunicipales149, o mejor dicho, un paramunicipio por la impor-tancia y magnitudes de recursos que tendrán que administrar. Abiertamenteexiste una contradicción entre el tenor de la Constitución de 1999 y laLECONCO, pues, según la primera los Municipios son las entidades políticasprimarias, y en la segunda, prácticamente asume el mismo rango, pues, el Con-sejo Comunal formulará, controlará y evaluará de las políticas públicas llevadasa cabo por los órganos y personas públicas territoriales150.

El profesor Brewer-Carías sostiene que estos Consejos Comunales no res-ponden al principio constitucional de descentralización política, sino, a un es-quema estatal centralizado151 donde la llamada Comisión Nacional Presiden-cial del Poder Popular, conducida por el propio Presidente de la República,asume atribuciones avasallantes de orientación, coordinación y evaluación deldesarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional, regional y local152.

Fuera de las posibles inconstitucionalidades que pudiera presentar laLECONCO, en nuestro ámbito urbanístico, los Consejos Comunales asumenamplias facultades de control y gestión urbana, empezando por una serie dedefiniciones que alteran la noción básica de algunos componentes lingüísticosdel Derecho Urbanístico venezolano.

a. La Comunidad y el área geográfica como base de planificación delos Consejos Comunales

La LECONCO trae consigo diez conceptos en su artículo 4º. Del decálogo,nos interesa para nuestro medio el inserto en los numerales 1º, 3º y 5º. El prime-ro de los numerales nos define qué es la “Comunidad”, palabra ésta última muy

149 Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-pal.... pág. 75.

150 Artículo 1° de la LECONCO.151 Allan BREWER-CARÍAS. …Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-

pal…. pág. 75.152 El Artículo 30.1° de la LECONCO es enfático en atribuir esta competencia de control

sobre todos los Consejos Comunales, lo que se traduce, en un control absoluto desde elPalacio de Miraflores a todas las instancias del poder, pues, si el Consejo Comunal contro-la las políticas públicas de Gobernaciones y Alcaldías, es evidente que las funcionescontraloras desde la Comisión Presidencial orientará una forma solapada de control abso-luto de la República sobre competencias exclusivas de Entidades Federales y Municipios.

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vinculada con la planificación urbanística desde la LOOU de 1987. Por Comu-nidad entiende el legislador:

“Es el conglomerado social de familias, ciudadanos y ciudadanas quehabitan en un área geográfica determinada, que comparten una historiae intereses comunes, se conocen y relacionan entre sí, usan los mismosservicios públicos y comparten necesidades y potencialidades simila-res: económicas, sociales, urbanísticas y de otra índole” (subrayadonuestro)

Revisando con cuidado el concepto, sensiblemente altera todo el entramadode planificación urbana, por más que el artículo 4 de la LECONCO ratifiqueque sólo a “los efectos de la ley” se aplica el concepto. La primera nota queuno observa como dicotomía frente a las conceptualizaciones clásicas de otrasleyes, entre ellas la misma LOOU, radica en las categorías “conglomeradosocial de familias” y el “uso de los mismos servicios públicos”. Con respecto ala primera, es importante notar que tiende a buscar aquella antigua fórmula delos primeros tiempos del Derecho Romano (gens), donde lo “agnaticio” eramás relevante al momento de definir el régimen jurídico aplicable.

Este nuevo marco definitorio de la comunidad, rompe con la tradición urba-nística moderna, de entender a la misma sin el acento “familiar”, sino, como unconjunto de individuos que intervienen en las funciones públicas, no en su con-dición de titulares de derechos o intereses que le son propios, sino en cuanto supresencia está vinculada al interés de una colectividad, en función de la cualactúan153.

El giro que da la LECONCO es radical considerando la tradición constitu-cional venezolana e incluso, contemporánea donde la modernidad elimina cual-quier elemento de “familiaridad” en todo aquello referente a las ciudades154.La cada vez más creciente sociedad, con la complejidad que conlleva, tal ycomo lo explican los autores modernos, alejan esa significación familiar paraconceptualizar bajo el rótulo de “comunidad”. Dirección opuesta a la definiciónque el legislador establece.

153 Armando RODRÍGUEZ GARCÍA. Comunidad, urbanismo y construcción en Venezuela.Aspectos jurídicos. Caracas, Prohombre Editorial (1993) p. 23. Señala el autor en referen-cia, que lo más importante para catalogar a una comunidad es la participación, entendidacomo la “presencia del individuo en los procesos de integración de la voluntad política dela sociedad”. p. 21.

154 Gabriel ALOMAR. Teoría de la ciudad. Madrid, Instituto de Estudios de AdministraciónLocal (1980) pp. 113 y 116.

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La segunda nota que llama poderosamente la atención, así como la esencia-lidad de la “familia” en la construcción del concepto de “Comunidad”, radicaen lo explícito de la oración “usan los mismos servicios públicos y compartennecesidades y potencialidades similares”, enunciando aspectos donde lo “urba-nístico” es lugar común. Somos de la opinión que esta segunda nota es innece-saria, e incluso, pleonástica, por cuanto se entiende que la noción de comunidades como tal no por los lazos familiares que puedan acarrear el conglomeradohumano, sino, por el “affectio societatis” que encierra a todos los individuos.

Es por esta razón que el concepto de la LECONCO es confuso y podríatraer problemas hermenéuticos en un futuro, no sólo en materia urbanística,sino en otros campos donde deba intervenir el Derecho Público. Además, laobligación de organizar los Consejos Comunales por los principios decorresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, rendición de cuen-tas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, control social, equi-dad, justicia e igualdad social y de género155; anulan la noción misma de lazosfamiliares tan frágil en nuestros días por la multiplicidad de formas para enten-derla156.

El segundo concepto que nos atañe y que viene consigo en la LECONCO,es el referido al “Área geográfica de la comunidad”, que desde la promulgaciónde la LOOT en 1983, ha sido blanco de especulaciones por la dificultad dellegar a un concepto unitario de la misma. La LECONCO entiende por áreageográfica de la comunidad157:

“Territorio que ocupan las y los habitantes de la comunidad, cuyoslímites geográficos se establecen en la Asamblea de Ciudadanos y Ciu-dadanas dentro de los cuales funcionará el Consejo Comunal. El áreageográfica será decidida por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanasde acuerdo con las particularidades de cada comunidad”.

No existe mayor preocupación jurídica por el concepto aludido porque si serevisa bajo los estándares técnicos de la geografía y la cartografía, no haysustancialidad en el mismo. Sin embargo, es bastante caprichoso el estableci-miento de estas áreas geográficas comunitarias porque es a través de las Asam-

155 Artículo 3° de la LECONCO.156 Sobre este punto, véase Fernando VIDAL FERNÁNDEZ. “La categoría cultural de filia-

ción como praxis de liberación en la segunda modernidad”. En: Miscelánea Comillas.Madrid, Pontificia Universidad de Comillas, Vol. 63, nº 122 (2005) pp. 155-173.

157 Artículo 4.3° de la LECONCO.

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bleas de Ciudadanos el instrumento por el cual se crean estas delimitacionessin mayores condicionantes que el mero ejercicio del consenso mayoritario.

El consenso mayoritario es importante para el ejercicio de la democracia.En eso no tenemos ni dudas ni objeciones. Ahora, en una disciplina tan comple-ja como el urbanismo, la presencia de estos “voluntarismos populares” puedeocasionar más daños de los pensados. Hay una complejidad técnica en losprocesos de urbanización que está por encima de esa frase “lo que el puebloquiere”. La desestimación de los diferentes órganos del Poder Público alcondicionante técnico por estar pendiente de esa voluntad popular en formaque se traduzca en votos o apoyos a diferentes grupos o partidos, han sido lacausa de los colapsos urbanísticos que se traducen en costosas indemnizacionescomo es el caso de las urbanizaciones “La Punta” y “Mata Redonda”158, ubi-cadas en las riberas del Lago de Valencia que sirven como límites naturales dela ciudad de Maracay. Como explica una de las sentencias de amparo queordena el desalojo de un millar de casas y la correspondiente indemnización,“4.1 Las comunidades de “La Punta” y “Mata Redonda” soportan con-secuencias de decisiones públicas pasadas no alineadas a criterios técni-cos y ambientales”159.

b. La Asamblea de Ciudadanos: ¿mito en la planificación urbana po-pular?

La LECONCO rescata en ese universo conceptual que encierra íntegra-mente su artículo 4º, la figura constitucional de la Asamblea de Ciudadanos160.Según dispone el legislador, la Asamblea es:

“Es la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y elprotagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante parael consejo comunal respectivo”

La definición es bastante clara si la comparamos con la abstracción quedispone el artículo 70º constitucional. Ahora, nos vuelve a preocupar ese carác-ter de “vinculante” que revisten las decisiones de la Asamblea. A los efectos dela planificación urbanística, sería prudente que en las próxima reforma de la ley

158 TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VE-NEZUELA. Sala Constitucional. Sentencia nº 1632 del 11 de agosto de 2006.

159 TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VE-NEZUELA. Sala Constitucional. Sentencia nº 1752 del 13 de agosto de 2007.

160 Artículo 70° de la Constitución de 1999.

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marco regulatoria de la ordenación urbanística, se canalicen las potestades deestas Asambleas porque se corre el peligro de dejar a un lado los lineamientostécnicos-urbanísticos, que como sostenemos, están por encima de cualquierdecisionismo popular porque garantizan la estabilidad, permanencia y viabilidadde los asentamientos urbanos.

En lo referente a la relación con la planificación urbana, las Asambleas deCiudadanos y Ciudadanas establecen las líneas que deberán seguir los Conse-jos Comunales, los cuales, a su vez, coadyuvan en la coordinación de activida-des de planificación urbana con los Comité de Tierras Urbana que ya aborda-mos en las páginas precedentes161.

Sobre las competencias relacionadas al urbanismo, la LECONCO subdivi-de a cada Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas en “Comités de Trabajo”162,donde sobresalen el Comité de Tierra Urbana, el de Vivienda y Hábitat, el deServicios y las Mesas Técnicas de Agua, Energía y Gas. Dichos Comités con-tarán con la asesoría técnica y administrativa debida al momento de gestionarcada materia para los cuales fueron constituidos.

c. Competencia de los Consejos Comunales y su relación con la plani-ficación urbanística formal.

En lo referente a las competencias de los Consejos Comunales, la ley selimita a señalar “funciones”163 de los diferentes órganos que los conforman164.Para nuestro estudio, relacionado exclusivamente con la planificación urbanís-tica en esta apretada síntesis histórica del régimen jurídico del urbanismo vene-zolano; nos interesa la atribución que se le hace al órgano ejecutivo de losConsejos Comunales para la elaboración del “Plan de Desarrollo de la Comu-nidad”165.

Este plan, si bien no se circunscribe al ámbito urbanístico, directamentepodría afectar el sistema de planificación urbana ya que la propia LECONCOsugiere que las directrices de los planes estén bajo la estrategia “endógena”.Como hemos venido afirmando a lo largo de este estudio, los PDUL no sólotrabajan en aras de una mejor zonificación sino bajo los parámetros de todo161 Artículos 54º y 55º de la LERTTAUP.162 Artículo 9º de la LECONCO.163 Capítulo IV (artículos 21º al 23º) de la LECONCO.164 La LECONCO (Artículo 24º) divide en tres a los órganos que integran a los Consejos

Comunales: a. el órgano ejecutivo, la unidad de gestión financiera (Banco Comunal) y losórganos de Contraloría Social.

165 Artículo 21.10º de la LECONCO.

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aquello que influye directamente sobre el concepto de ciudad, donde, el aspec-to socioeconómico y las potencialidades financieras de la urbe asumen un ca-rácter de relevancia frente a la clásica zonificación.

Por otro lado, el especial empeño del Presidente de la República en trans-formar dichos Consejos Comunales en los instrumentos predilectos para “de-volverle” el poder a la gente, incluye el desembolso de gigantescos recursoseconómicos geométricamente desproporcionados a los que pudieran manejarlos presupuestos municipales. Por disposición del Ejecutivo Nacional, se haconstituido un Servicio Autónomo Fondo Nacional de los Consejos Comu-nales, según disposiciones del Decreto Presidencial nº 4.485 del 15/05/2006166.

Como garantía del manejo transparente de los caudales públicos concedi-dos a los Consejos Comunales, la LECONCO establece en forma explícita lascompetencias a órganos que ejercerán la Contraloría Social, al vigilar los pro-cesos de consulta, planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los pro-yectos comunitarios167. Proyectos comunitarios que serán vinculados necesa-riamente al quehacer planificador del urbanismo.

El Consejo Comunal será la base colegiada que podrán impulsar, o en casocontrario, detener, un equilibrado desarrollo urbano. Su relación directa con losasentamientos populares, transformará a los primeros en órganos impulsoresde ese proceso de regularización de tierras urbanas y el acondicionamiento delhábitat de barrios y zonas populares con servicios defectuosos.

En la construcción de las nuevas ciudades socialistas, los ConsejosComunales tendrán la última palabra, como bases del sistema popular deplanificación urbana, para establecer los Planes de Desarrollo de la Comunidadque influirán directa o indirectamente sobre los PDUL o los planes municipalesespeciales para cada una de las zonas o asentamientos. Frente al desafío quese le impone a estos nuevos órganos colegiados del poder popular, somos de latesis que en un futuro reglamento nacional, el Poder Ejecutivo deberá establecerel procedimiento que encauce ese poder de organización dado a la sociedadvenezolana. Los límites deberán estar en las reglas técnicas que la ingeniería,la arquitectura, el urbanismo y todas aquellas disciplinas conexas con la actividadde construcción; van apareciendo a la par de los adelantos tecnológicos.

El Poder Popular es un paradigma que los futuros arquitectos del DerechoUrbanístico no podrán desechar. Sin embargo, volvemos a hacer el énfasis en

166 Reglamento Orgánico del Servicio Autónomo “Fondo Nacional de los Consejos Comuna-les”. Gaceta Oficial nº 38.439 del 18 de mayo de 2006.

167 Artículo 23.4º de la LECONCO.

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los límites naturales que este poder deberá respetar, no tanto en la legalidadformal o en los “procedimientalismos”, sino, en la racionalidad a la hora deformular proyectos populares atinentes al desarrollo urbano. El reglamento queproponemos deberá incluir una fase de consultas técnicas “vinculantes” almomento de elaborarse un proyecto de desarrollo local.

B. La segunda instancia de planificación urbana: Los Consejos Lo-cales de Planificación.

Como hemos podido revisar en esta apretada síntesis histórica, el régimenbolivariano ha concebido a los Consejos Comunales como la unidad primaria deplanificación y ejecución de proyectos, quizá por el escaso impacto que handejado otros órganos planificadores formales, como son los Consejos Localesde Planificación Pública.

Creados por vía constitucional168, el Consejo Local de Planificación Públi-ca está conformado por las autoridades formales de los Municipios, tanto en larama ejecutiva como legislativa. Además, la propia CRBV insiste en la partici-pación de representantes de “organizaciones vecinales” y otras de la sociedadorganizada en la conformación de dichos Consejos Locales. Ambas fórmulasligüísticas son suficientes para encerrar ese compendio casi inaccesible de laparticipación popular, aunque, también, denota otra dirección del conceptoparticipativo hacia esquemas más formales y de mayor contenido de moderni-dad169.

En 2002 sale publicada en Gaceta Oficial la Ley que desarrolla el preceptodel 182 de la Constitución de 1999 bajo el título de “Ley de los Consejos Loca-les de Planificación Pública”170. El objetivo fundamental de estos entes plani-ficadores formales, radica en una especie de coordinación entre el gobiernomunicipal y la planificación que pudieran lleva a cabo las comunidades organi-

168 Artículo 182º de la Constitución de 1999.169 Nótese que el constituyente de 1999 en la confección lingüística del artículo 182º emplea

palabras propias de otra técnica legislativa que apunta hacia un modelo de “comunidad”más apegada al interés colectivo como punto de enlace que a los vínculos familiares osanguíneos, propios de sociedades más rurales. Sobre el particular del análisis lingüísticoen los procesos de interpretación, véase Genaro CARRIÓ. Notas sobre Derecho y Len-guaje. Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot (1965). También, Cesáreo RODRÍGUEZ-AGUILERA. El lenguaje jurídico. México, Editorial Colofón (1994).

170 En adelante LCLPP.

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zadas171. Esto indica, en una hermenéutica integradora, que existen tres nive-les de planificación en la vida local, a saber:

* Planificación gubernativa (efectuada por los órganos del Poder Públi-co Municipal).

* Planificación popular (realizada por los Consejos Comunales y otrasorganizaciones de carácter popular).

* Planificación de coordinación (llevada a cabo por los Consejos Loca-les de Planificación Pública).

A simple vista pudiera darse el problema del aislamiento planificador, esdecir, que cada uno de estos niveles actúen en direcciones diferentes, muchasde ellas, contrarias. Ahora bien, un análisis más detallado del asunto indica quelas posibles divergencias entre lo que pueda prever la planificación popular y laplanificación gubernamental local deberán ser resueltas por los Consejos Lo-cales de Planificación. El artículo 1º de la LCLPP sugiere este esquema alutilizar la palabra “concurso” que pudiera en buena medida, evitar esa evidente“desmunicipalización”172 de la participación ciudadana en las funciones de pla-nificación; al establecer los puentes necesarios. De allí las razones por lascuales entendamos a estos Consejos Locales como la segunda instanciaplanificativa del poder urbano-comunal.

En segundo lugar, la misma LCLPP califica a los Consejos Locales como elórgano de planificación “integral”173, cuyo propósito es la integración de lascomunidades al gobierno municipal en su esfera planificadora.

Para nuestro caso, la materia urbanística, la lectura de LCLPP sugiereposibles contradicciones con las funciones que la LECONCO le confiere a losConsejos Comunales, sobretodo, en los controles y vigilancia de la ejecucióndel llamado Plan Municipal de Desarrollo174, ya tratado en las páginasanteriores. La LCLPP tanto como la LECONCO confieren esa potestad devigilancia a ambos organismos colegiados, lo cual, traerá en el futuro ciertasfricciones.

En el tema urbanístico, la LCLPP es bastante clara al atribuirle competen-

171 Artículo 1º de la LCLPP.172 Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-

pal ... pág. 31.173 Artículo 2º de la LCLPP.174 Artículo 5.5º de la LCLPP.

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cia para que los Consejos Locales de Planificación Pública puedan “colaboraren la elaboración de los planes locales de desarrollo urbano y las normativas dezonificación cuyas competencias le correspondan al Municipio”175.

La colaboración que determina la LCLPP en este numeral 17 del artículo 5º,está enfocada, a nuestro juicio, en dos cometidos. Uno, sobre la canalización dela legislación urbana local (Ordenanzas y reglamentos ejecutivos) por cuantolos Consejos Locales están conformados por los Concejales quienes tienen lacompetencia exclusiva de sancionar Ordenanzas176. El esquema asambleísti-co177 usado en este tiempo de gobierno bolivariano, pareciera ir hacia la direc-ción donde “todos coadyuvan en la creación de los actos jurídicos formales”.

El segundo cometido tiene que ver con la selección y el discernimiento quedeberá realizar el Poder Ejecutivo Municipal cada vez que se inicien las fasespúblicas de consultas sobre planes urbanísticos, sean éstos globales (PDUL) ofocalizados. De esta manera no queda dudas sobre el verdadero quehacer deestos Consejos Locales de Planificación Pública en el campo de la planifica-ción urbana.

Es evidente que los razonamientos anteriores nos llevan a la legítima con-clusión de entender a estos Consejos Locales como la instancia de encuentro,el koiné planificativo, tanto del poder popular (Consejos Comunales, Asambleade Ciudadanos, etc.) como del poder municipal formal (Concejos municipales,Alcaldes, Síndico-Procuradores, etc.). La derogatoria expresa que hizo laLECONCO178 del artículo 8º de la LCLPP, éste último que hacía de cadaConsejo Local de Planificación el “centro principal de participación yprotagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación delas políticas públicas”179; trasladó el rol de “instancia primaria” de participa-

175 Artículo 5.17º de la LCLPP.176 Artículo 95º de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.177 Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-

pal ... pág. 64.178 Disposición derogatoria única: “Queda derogado el artículo 8º de la Ley de Consejos

Locales de Planificación Pública y todas las disposiciones que contradigan lo previsto enesta Ley”.

179 El artículo 8º de la LCLPP, derogado por la LECONCO, estaba redactado de la siguienteforma: “El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejosparroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general,respondan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centroprincipal de la participación y protagonismo del pueblo en la formación, ejecución, controly evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar las ideas y propuestas para quela comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una

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ción a los Consejos Comunales, ratificando el delicado papel que le tocará jugaren medio de este esquema que evidentemente pareciera ser producto de laimprovisación.

También, debemos recalcar que esta dinámica derogatoria responde a lapoca importancia que le fue prestada desde la Presidencia de la República a losConsejos Locales de Planificación, ya que, a pesar del asambleísmo, formal-mente son presididos por los Alcaldes en el ejercicio natural de su potestadcomo primera autoridad de los Municipios. He allí una de las razones políticaspara abandonar la interesante tesis de los Consejos Locales, dejándoles a éstosúltimos, repetimos, las labores de intermediación planificadora entre ladesproporcionada geometría de atribuciones que le confieren a los ConsejosComunales frente al actor principal de la vida local: el Municipio.

C. La instancia planificadora natural del urbanismo: El Poder Públi-co Municipal y su rezago en el esquema urbanístico del procesobolivariano.

Una de las grandes motivaciones que originó el proceso de descentraliza-ción política de los años 90, fue el ideal de acercar el gobierno a la gente, y porende, humanizar el desarrollo urbanístico tal y como lo explicamos en su mo-mento. Décadas enteras de centralización administrativa habían echado por elpiso esa relación natural entre “comunidad” y “poder político” al aislarse mu-tuamente180. Desde Caracas, MINDUR fijaba lineamientos y reglas para or-denar Municipios tan sui generis como Santa Elena de Uairén o Achaguas en elEstado Apure, en los cuales nunca fue visitado por los autores que elaborabanaquellos planes.

Por su parte, las comunidades sometidas a las dinámicas territoriales pro-pias del atraso y la periferia, desconocían de los avances que en ingeniería yarquitectura se aprendían en la capital de la República o las principales ciuda-des del país. Esto mantenía esa dicotomía de pugna entre lo que desarrollaba

vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejosparroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo.Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrán carácter ad-honorem.”.

180 Sobre este punto véase Allan BREWER-CARÍAS. Informe sobre la descentralización enVenezuela. (Memoria y cuenta del Ministro de Estado para la Descentralización). Caracas,Editorial Arte (1994). También, véase COMISIÓN PRESIDENCIAL PARA LA REFOR-MA DEL ESTADO (COPRE). La descentralización. Una oportunidad para la democra-cia. Caracas, Editorial Arte (1989).

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naturalmente las comunidades y lo que en el papel se establecía desde Cara-cas, respondiendo a esa consabida frase del imaginario popular venezolano “seacata pero no se cumple”.

El divorcio fue cambiado por la integración, primero, se sanciona una LeyOrgánica de Régimen Municipal (LORM) en 1989 con claros visos de abrircanales de comunicación entre la gente y el poder municipal, elevado al centronatural de planificación y ejecución de las políticas públicas en Venezuela. Estanueva LORM distaba mucho de sus predecesoras de 1978 y 1984. Segundo,Venezuela necesitaba a finales de los años 80 retornar al sendero de la moder-nización que el excesivo centralismo había frenado, y fue la descentralizaciónel paso necesario para volver a retomarla181.

Esa experiencia favoreció toda una nueva dimensión en la vida urbana delpaís, alejando cualquier preocupación de desintegración nacional anunciada porla tradición centralizadora. Como lo dijimos en la sección dedicada a la etapa1983-1999, la descentralización fortaleció al actor natural de la planificación yejecución del urbanismo como son los Municipios, realidad que dista mucho delcontexto actual donde han sido sometidos a una interdicción en sus competen-cias por ese nuevo fenómeno del poder popular, que de forma paradójica, res-ponde a esquemas centralizadores del poder, como lo vimos al desarrollar elpunto referido a los Consejos Comunales.

Quisimos terminar este recuento histórico del régimen legal del urbanismoen los tiempos de la planificación popular ilimitada, tal vez donde, en un sistemamás natural, debía haber sido el inicio: la Ley Orgánica de Poder Público Mu-nicipal, como base normativa del actor estelar en materia urbana como son losMunicipios. Sin embargo, la clara evidencia de existir un “paramunicipalismopresidencial”, ratifica el significado de este oxímoron creado por los arquitec-tos del Derecho bolivariano, que, como podrán observar, intentamos darle ex-plicación y no caer así en la criticonería estéril.

La nueva Ley Orgánica del Poder Público Municipal, modificada un par deveces desde 2005 –incluyendo una reimpresión por error material del enteemisor–182, ratifica la tradición urbanística conferida a los Municipios, apunta-181 COPRE. ... La descentralización ... pág. 29.182 Según explica el profesor Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen

del Poder Público Municipal ... pág. 13, la “Ley Orgánica fue publicada en Gaceta Oficialnº 38.204 del 8 de junio de 2005, reformada en diciembre de ese mismo año según texto dela Gaceta Oficial nº 38.327 del 2 de diciembre de 2005 y vuelta a reformar en 2006 segúnGaceta Oficial Extraordinaria nº 5.806 del 10 de abril de 2006 con reimpresión por errormaterial del ente emisor según dispone la Gaceta nº 38.421 del 21 de abril de 2006”.

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lado hacia competencias propias en materia de policía administrativa y controlde la legalidad urbana.

El artículo 56.2.a establece esa linealidad histórica de los Municipios enmateria urbanística. Establece dicho precepto:

“Son competencias propias del Municipio las siguientes:

1. (Omisis) ...

2. La gestión de las materias que la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les confieran en todo lorelativo a la vida local (...) el mejoramiento de las condiciones de vida dela comunidad en las áreas siguientes:

a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro; el patri-monio histórico; la vivienda de interés social; el turismo local; las pla-zas, parques y jardines; los balnearios y demás sitios de recreación; laarquitectura civil; la nomenclatura y el ornato público. (...)”

Según la propia LOPPM, el ejercicio de esta competencia está distribuidoentre el Concejo Municipal, que se encargará de “aprobar el Plan Municipal deDesarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística”183;mientras que a la rama ejecutiva del Poder Público Municipal le corresponderátanto el cuidado como la iniciativa para la elaboración de los planes de desarro-llo urbano local184.

Como en las leyes precedentes sobre la temática municipal, la LOPPMdedica un capítulo entero para el tema de los Ejidos185. En esta oportunidad elEjido puede ser enajenado para cumplir una labor más allá de la típica funciónde “ensanche” de las ciudades referido más específicamente a la construcciónde viviendas. La LOPPM permite que se enajenen los Ejidos para “usos deservicios y cualquier otro interés público, de acuerdo con los planes de ordena-ción urbanística”186.

El tercer aspecto que toca la LOPPM relacionada con el urbanismo, es elcasi olvidado “impuesto sobre inmuebles urbanos”, popularmente conocido enVenezuela como el pago por los “derechos de frente”. La LOPPM, es explícita

183 Artículo 95.3º de la LOPPM.184 Artículo 88.10º de la LOPPM.185 Título V, Capítulo III de la LOPPM.186 Artículo 146º de la LOPPM.

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en señalar al tributo, fijando perfectamente el hecho187 y la base188 imponible,dejando a las Ordenanzas Municipales respectivas la fijación de las alícuotas,exenciones y demás exoneraciones tomando como criterios las definicionesque sobre inmuebles urbanos determina la LOPPM189, éstas últimas de muchaimportancia para una racional política tributaria en materia urbana.

Como afirmamos al inicio de estos comentarios sobre la LOPPM, en unsistema jurídico donde el Municipio sea el verdadero protagonista de la planifi-cación urbanística, vinculándose activamente a la ciudadanía en las formas quela propia LOPPM estatuye190, como exitosamente ocurrió durante la vigenciade la LORM de 1989.

Uno de los retos que deben confrontar los Municipios y sus gobiernos for-males municipales es evitar caer en las tentaciones de conflictuar con toda laparafernalia “paramunicipal” establecida en leyes como la LERTTAUP ó laLECONCO. Los Alcaldes y por sobretodo los más altos funcionarios munici-pales deberán armonizar la tradición legislativa encerrada en la LOPPM conese nuevo “asambleísmo” de democracia directa municipal, participativa yprotagónica.

III. Ambiente, indemnizaciones y urbanismo: una ecuación obligato-ria de cara al régimen jurídico-urbanístico del siglo XXI

Como punto muy específico en este estudio introductorio que hemos desa-rrollado, queremos destacar el papel de importancia que juega no sólo el clásico

187 Artículo 173º de la LOPPM.188 Artículo 174º de la LOPPM.189 Artículo 175º de la LOPPM: “Se consideran inmuebles urbanos:

1. El suelo urbano susceptible de urbanización. Se considera suelo urbano los terrenos quedispongan de vías de comunicación, suministro de agua, servicio de disposición de aguasservidas, suministro de energía eléctrica y alumbrado público.

2. Las construcciones ubicadas en suelo susceptible de urbanización, entendidas por tales:a. Los edificios o lugares para el resguardo de bienes y/o personas, cualesquiera sean los

elementos de que estén constituidos, aun cuando por la forma de su construcciónsean perfectamente transportables y aun cuando el terreno sobre el que se hallensituados no pertenezca al dueño de la construcción. Se exceptúan los terrenos convocación agrícola.

b. Las instalaciones asimilables a los mismos, tales como diques, tanques, cargaderos ymuelles.

No se considerarán inmuebles las maquinarias y demás bienes semejantes que se encuen-tran dentro de las edificaciones, aún y cuando estén de alguna manera adheridas a éstas.

190 Título VI (artículos 250º al 281º) de la LOPPM.

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apego del urbanismo a la protección ambiental fuertemente vigilada en la Cons-titución de 1999191, sino también a las consecuencias que acarrean las altera-ciones ambientales en el ámbito de las responsabilidades jurídicas comparti-das192, más allá de la esfera penal193 o las cláusulas tácitas que en los contratoscelebrados con la República se obligue al cuidado del medio ambiente194.

Para nadie es un secreto que una gran cantidad de urbanismos venezolanosse encuentran sobre zonas que no satisfacen los más mínimos estándares am-bientales, incluso, esta desviación llega a rangos que podrían ser letales. Es porello que la temporada de lluvias que afecta al territorio nacional soliendo pre-sentarse regularmente entre los meses de mayo a noviembre; traiga siempreconsigo contingencias donde amplios sectores mal urbanizados sufran auténti-cos vía crucis.

Ante la gravedad del problema, pudiera alegarse la carencia normativa so-bre el tema, es decir, es posible que para un lector desprevenido se incline apensar que en Venezuela no existe un régimen jurídico coherente de protecciónambiental. Todo lo contrario, Venezuela es uno de los pocos países donde laactividad legislativa ha estado marcada por una agenda ambiental.

Ese amplio espectro legislativo del ambiente cobra especial relevancia enmateria urbanística, por lo menos, desde 1996 con la promulgación del DecretoPresidencial nº 1.257 y la introducción de las llamadas “Variables ambientalesen zonas urbanas”.

Recientemente se ha publicado la nueva Ley Orgánica del Ambiente, lacual, recoge buena parte de ese marco regulatorio reglamentario disperso a lolargo de estos años. El texto dedica íntegramente su arquitectura al tema de lagestión ambiental y la participación popular en la defensa del ambiente195.

Específicamente, sobre la esfera urbanística, la LOA aborda en tres gran-des bloques de influencia sobre el régimen legal del urbanismo en Venezuela.

191 Artículos 127°, 128º y 129º de la Constitución de 1999.192 Sobre este tema de la responsabilidad administrativa y civil del urbanista en relación con el

ambiente, véase Nelson TROCONIS PARILLI. Tutela Ambiental. Revisión del paradigmaético-jurídico sobre el ambiente. Caracas, Ediciones Paredes (2005). También véase eltrabajo del profesor Luis ORTIZ-ÁLVAREZ. La responsabilidad patrimonial de la Admi-nistración. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (1995).

193 Véase Luis Amado GUTIÉRREZ LARRISGOITIA. La gestión penal del ambiente. Elsector privado y la experiencia a diez años. Caracas, Universidad Católica Andrés Bello(2006).

194 Artículo 129° de la Constitución de 1999.195 Artículos 1° y 2º de la LOA.

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Esos bloques son:

* La gestión del ambiente y su relación con la actividad urbanizadora.

* El sistema de “Planes ambientales” y su relación con los planes de orde-nación territorial y planes de ordenación urbanística.

* La participación popular en la gestión del ambiente y la elaboración deesos “Planes ambientales”.

En la primera de las aristas ambientales, la relacionada con la gestión am-biental, la LOA trae un amplio catálogo de definiciones196 que forman parte delas variables urbanas fundamentales, tales como ambiente197, aprovechamien-to sustentable198, bienestar social199, daño ambiental200, impacto ambiental201,norma técnica ambiental202, planificación ambiental203 y riesgo ambiental204.Conceptos estos que no puede dejar pasar por alto tanto los urbanistas comopromotores, arquitectos, ingenieros, etc al momento de elaborar los proyectospara la expedición del uso conforme. Conceptos que de manera obligatoriadeberán ser observados con sumo cuidado como parte de esos límites al uso desuelo urbano conjugado con la protección ambiental.

196 Artículo 3º de la LOA.197 Por ambiente la LOA entiende que “es el conjunto o sistema de elementos de naturaleza

física, química, biológica o socio cultural, en constante dinámica por la acción humana onatural, que rige y condiciona la existencia de los seres humanos y demás organismosvivos, que interactúan permanentemente en un espacio y tiempo determinado”.

198 “Proceso orientado a la utilización de los recursos naturales y demás elementos de losecosistemas, de manera eficiente y socialmente útil, respetando la integridad funcional ycapacidad de carga de los mismos, en forma tal que la tasa de uso sea inferior a la capacidadde regeneración”.

199 “Condición que le permite al ser humano la satisfacción de sus necesidades básicas, inte-lectuales, culturales y espirituales, individuales y colectivas, en un ambiente sano, seguroy ecológicamente equilibrado”.

200 “Toda alteración que ocasione pérdida, disminución, degradación, deterioro, detrimento,menoscabo o perjuicio al ambiente o a alguno de sus elementos”.

201 “Efecto sobre el ambiente ocasionado por la acción antrópica o por la naturaleza”.202 “Especificación técnica, regla, método o parámetro científico o tecnológico, que establece

requisitos, condiciones, procedimientos y límites permisibles de aplicación repetitiva ocontinuada, que tiene por finalidad la conservación un ambiente sano, seguro yecológicamente equilibrado, cuya observancia es obligatoria”.

203 “Proceso dinámico que tiene por finalidad conciliar los requerimientos del desarrollo socioeconómico del país, con la conservación de los ecosistemas, los recursos naturales y unambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado”.

204 “Probabilidad de ocurrencia de daños en el ambiente, por efecto de un hecho, una acción uomisión de cualquier naturaleza”.

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Esa protección ambiental de nuestros días, a diferencia de las consignasque en la década de los sesenta y setenta donde el tema ambiental era asociadocon la anarquía juvenil o la utopía del “hombre nuevo”; hoy se vincula directa-mente con la actividad económica. En pocas palabras, el lenguaje de losambientalistas, de un origen cándido pasó a formar parte de la jerga económi-ca. Ambiente y economía se dan la mano en el siglo XXI. He allí las razones deesos condicionantes económicos en los conceptos fundamentales que trae laLOA.

Del plano conceptual, la LOA prosigue abordando los principios que afec-tan la gestión ambiental205 de cumplimiento obligatorio, ya que el propio legis-lador ha revestido a la materia como normas de orden público206. De esosprincipios que refiere el artículo 4º de la LOA, nos interesa abordar la limitaciónde los derechos individuales, la responsabilidad en los daños ambientales y laevaluación del impacto ambiental, por cuanto, como veremos más adelante,recientemente la jurisprudencia ha venido protegiendo esos derechos ambien-tales cuando son vulnerados por actividades urbanísticas, incluso, que pudieranestar apegadas a la legalidad municipal.

En relación al principio de la limitación de los derechos individuales, laLOA lo encierra especialmente a los derechos económicos individuales o so-ciales que pudiera afectar al patrimonio ambiental207. En la actividad urbaniza-dora siempre van a conflictuar una serie de derechos e intereses. Muchasveces, triunfarán las garantías individuales, pues, también es muy legítimo queante las carencias económicas, cualquier iniciativa que tiendan a superarlas,como el caso de la construcción urbana, no puede “siempre” estar limitada porla “abstracción” de los derechos ambientales así como así. Los derechos am-bientales prevalecerán, en eso no hay duda, siempre que logren concretarse enámbitos de protección bastante comprobados para la comunidad. Así, se elimi-na el riesgo de interpretaciones “filantrópicas” que olviden la centralidad delser humano ante todo. Una flor no puede valer más que una persona.

Sobre el principio de la responsabilidad en los daños ambientales, esevidente que la misma LOA incluye no sólo al urbanista sino también a lasadministraciones urbanísticas. En buena parte de los siniestros ambientalesocurridos, producto de procesos urbanizadores negligentes o complicidadesgubernamentales que relajan el resguardo ambiental, se alega que las “adminis-

205 Artículo 4º de la LOA.206 Artículo 6º de la LOA.207 Artículo 4.7º de la LOA.

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traciones públicas” no son responsables por la falta de cuidado que gobernan-tes del pasado hayan dejado permitir. En fecha reciente, dos fallos de la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia208 han insistido en la continui-dad administrativa proyectada en aquellos casos donde la responsabilidad delEstado por omisiones en la actividad de policía administrativa urbanística seráperenne y no sólo atribuible a los funcionarios de turno. El ambiente no tratadirectamente con los gobiernos, sino, con el Estado en ese continuum temporal.

El tercer principio, denominado evaluación del impacto ambiental209, im-plica abordarlo en dos fases diferenciadas. Una, en la precisión técnica al mo-mento de la confección de los PDUL por los Concejos municipales, dondeestas corporaciones deberán recurrir a estudios y demás investigaciones decorte científico que establezcan parámetros para las evaluaciones futuras deesos impactos ambientales. La segunda fase se desarrolla en el marco opera-tivo, es decir, cuando el urbanista o promotor formula el proyecto integral deurbanización y debe hacer evaluaciones extras a los requerimientos clásicos delas variables fundamentales.

El segundo bloque de este contexto ambiental vinculado al proceso urbanís-tico, tiene que ver con el sistema de planificación ambiental, que por suimportancia, la LOA le ha concedido un título entero210. Esta planificaciónambiental, desarrollada en los fundamentos teóricos contemporáneos, que comoafirmamos, relacionan al ambiente con la economía, son procesos que concilianel desarrollo económico y social con la gestión del ambiente211.

El sistema de planes que desarrolla la LOA, se encuentra perfectamentejerarquizado, reproduciendo el esquema de la ordenación territorial212 en bogadesde 1983. Los planes ambientales serán:

* Plan Nacional del Ambiente: vinculantes a nivel nacional, inclusivesobre los Consejos Comunales213.

* Plan Estadal del ambiente.

* Plan Municipal del ambiente.

* Plan Local del ambiente.

208 Sentencias nº 1632 (11/06/2006) y nº 1752 (13/08/2007).209 Artículo 4.9º de la LOA.210 Título III (artículos 22º al 33º) de la LOA.211 Artículo 22º de la LOA.212 Artículo 26º de la LOA.213 Artículo 26º, primer párrafo de la LOA.

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Sobre este último plan –el local– la LOA no establece los criterios dediferenciación, salvo, que lo entendamos como zonas ambientales especialesdentro de cada Municipio que merece una protección o regulación mucho másespecífica que la globalidad que pueda encerrar el Plan Municipal del ambiente.

Es importante destacar que este sistema de planes ambientales obliga a losMunicipios a crearlos como base de las políticas públicas ambientales que de-ben ejecutar. No basta con sancionar Ordenanzas de protección para los árbo-les o áreas verdes en la ciudad. Es imprescindible la elaboración de un plancompleto que incluya estándares permitidos de contaminantes ambientales, lí-mites a las emisiones de los vehículos a motor de combustión interna; vertidosde aguas servidas y niveles de composición química para las descargas en lascuencas hidrográficas cercanas al Municipio214, así como los sistemas de in-formación periódica sobre el nivel de la calidad del agua potable que se consu-ma215.

En fin, el Plan Municipal del Ambiente junto al PDUL se constituyen en lasmatrices normativas básicas de cualquier Municipio en Venezuela en lo querespecta a la ordenación urbana.

En este compás de planificación ambiental, la LOA extiende216 a otrosinstrumentos de planificación, el carácter de “ambientales”, tal como es el casode los planes para la ordenación del territorio, normas técnicas ambientalesespeciales, las evaluaciones ambientales (estudios de impacto ambiental), lagestión integral de todas las áreas de alto valor ecológico, los sistemas de infor-mación geográfica y los criterios e indicadores de sustentabilidad.

El éxito de este nuevo sistema de planificación ambiental estará dado en lamedida que la colaboración217 entre las diferentes personas públicas territoria-les coadyuven para entablar diálogos permanentes, tomando en cuenta a losnuevos actores en la planificación de la etapa bolivariana: el poder comunal.

Sobre el contenido o lineamiento del Plan Ambiental, la LOA fija una seriede aspectos218, que deberán obligatoriamente ser incluidos en dicho Plan. Es-tos son:214 Sobre este punto, véase María Elena SANDIA DE SEGNINI. El régimen jurídico de la

prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento. En: Ley Orgánica para laprestación de los servicios de agua potable y de saneamiento. Caracas, Editorial JurídicaVenezolana. Colección de textos legislativos nº 25 (2002).

215 Artículo 66º de la Ley Orgánica para la prestación de los servicios de agua potable y desaneamiento.

216 Artículo 29º de la LOA.217 Artículo 31º de la LOA.218 Artículo 30º de la LOA.

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“(...)1. Mecanismos y acciones para la consecución de un ambiente sano,seguro y ecológicamente equilibrado, para maximizar el bienestar social.2. La conservación, manejo y uso sustentable de los recursos naturales.3. Criterios prospectivos y principios de sustentabilidad que orientenlos procesos de urbanización, industrialización, ampliación de la fron-tera agrícola y ocupación del territorio en materia ambiental.4. Detección y evaluación de conflictos socio-ambientales y manejoalternativo de los mismos.5. Programa de investigación sobre problemas ambientales.6. Los objetivos y medidas de instrumentalización del plan.7. La educación ambiental y participación ciudadana(...) (cursivas nuestras)”

Como se observa no es nada fácil la concreción de un Plan Municipal delambiente que responda a estos criterios de obligatoria inclusión en el Plan.Nótese que obliga a los Municipios al diseño de “criterios prospectivos y princi-pios de sustentabilidad” en los procesos de urbanización.

Esta información de los Planes ambientales, que dada la cantidad de Muni-cipios en el país podrían llegar casi al medio millar, han llevado al legislador a lacreación de un Sistema de Información Ambiental circunscrito en lo que laLOA denomina el Registro de Información Ambiental219.

Dicho Registro tendrá como misión contener los datos biofísicos, económi-cos y sociales, así como la información legal, relacionados con el ambiente(vgr. Catastro, normas industriales, etc.). Los datos señalados se agrupan eninventarios o microsistemas informativos220, tales como fija la propia LOA:

1. Los inventarios de sistemas ambientales.

2. Los inventarios de recursos hídricos.

3. Los inventarios del recurso suelo.

4. Los inventarios de diversidad biológica y sus componentes.

5. Los inventarios forestales.

6. Los inventarios de cuencas hidrográficas.

219 Artículo 66º de la LOA.220 Artículo 67º de la LOA.

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7. El inventario de fuentes de emisión y contaminación de suelos, aire yagua.

8. La información sobre áreas bajo régimen de administración especial(mejor conocidas como ABRAE).

9. La información hidrometeorológica y hidrogeológica.

10.La información jurídica de leyes, decretos y resoluciones vigentes enmateria ambiental.

11. Información cartográfica.

12.Información sobre el hábitat y tierras de los pueblos y comunidades indí-genas debidamente demarcadas.

13.Cualesquiera otras, de interés para la gestión del ambiente y el desarro-llo sustentable.

La importancia de los registros y planes ambientales para la ordenaciónurbana será de suma importancia, y por sobretodo, ahorrará recursos económi-cos tanto para el Estado como los particulares. Conocer a fondo las limitacio-nes ambientales es información de primera mano para los urbanistas con am-plio sentido social, por cuanto se sabrá dónde y cuándo hacer las inversionespara urbanizaciones y edificaciones.

IV. La propuesta urbanística en el proyecto de reforma constitucionalde 2007.

Las páginas que antecedieron a la presente trataron de dar una cuentadetallada, pero a su vez sucinta, de las grandezas y miserias del Derecho Urba-nístico venezolano. Paradojas tradicionales que deberán enfrentarse a las nue-vas creadas por el concepto de “democracia participativa y protagónica”, o a laclara connotación ideológica socialista de la propuesta de reforma constitucio-nal de 2007221.

Si durante las etapas históricas donde las Administraciones Públicas, enespecial la Administración urbanística nacional, contaban con el poder absoluto

221 Véase Allan BREWER-CARÍAS. Hacia la consolidación de un Estado Socialista, Centra-lizado, Policial y Militarista. Comentarios sobre el alcance y sentido del Anteproyecto deReforma Constitucional 2007. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2007).

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para darle cierto orden al caos urbano y fueron en buena medida “negligentes”;nos preocupa las consecuencias de la intervención casi ilimitada de la pobla-ción, alimentada por ese ideal que desde la jefatura de Estado se estimula: elpoder popular.

Para el momento en que damos el cierre a la presente edición, el ciudadanoPresidente de la República ha introducido un anteproyecto de reforma consti-tucional222, ante el Hemiciclo de la Asamblea Nacional. Luego de varios me-ses de intensas discusiones y sospechas por lo hermético que ha sido esteproyecto, que según el propio Presidente, fue “ampliamente consultado”223; lareforma de los 33 artículos de la actual CRBV curiosamente están dirigidoshacia el tema de la ordenación del territorio y la inclusión del “paramunicipio”como forma de intervención directa en la planificación urbana.

Del proyecto nos llama poderosamente la atención, la propuesta presiden-cial del “Sistema nacional de ciudades” inserto en la reforma del actual artículo18 de la Constitución de 1999. El texto del anteproyecto está redactado bajo elsiguiente tenor:

“(...) El Estado Venezolano desarrollará una política integral, para articu-lar un sistema nacional de ciudades, estructurando lógica y razonable-mente las relaciones entre las ciudades y sus territorios asociados yuniendo y sustentando las escalas locales y regionales en la visiónsistémica del país.A tales efectos, el Estado enfrentará toda acción especulativa respectoa la renta de la tierra, los desequilibrios económicos, las asimetrías en ladotación de servicios e infraestructura, así como sobre las condicionesde accesibilidad, físicas y económicas, de cada uno de los componentesdel citado sistema nacional de ciudades.Todos los ciudadanos y todas las ciudadanas, sin discriminación degenero, edad, etnia, orientación política y religiosa o condición social,disfrutarán y serán titulares del Derecho a la Ciudad, y ese derechodebe entenderse como el beneficio equitativo que perciba, cada uno delos habitantes, conforme al rol estratégico que la ciudad articula, tantoen el contexto urbano regional como en el Sistema Nacional de Ciuda-des. (...)” (Cursivas nuestras).

222 El texto puede consultarse en las bases de datos del Ministerio del Poder Popular para laComunicación y la Información. http//: www.minci.gob.ve.

223 Diario el Universal, Caracas, edición del jueves 16 de agosto de 2007. Cuerpo 1-4.Sobre el tema y su explicación en Venezuela, véase James Otis RODNER. La globalización:un proceso dinámico. Caracas, Ediciones de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales(2001).

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Como se observa, la tesis presidencial luce interesante por varios motivos.En primer lugar, el hecho de otorgarle rango constitucional esa idea de un siste-ma de ciudades donde se interrelaciona la estructura de la ciudad con el terri-torio es el reconocimiento formal de ser una nación típicamente urbana, esdecir, el constituyente derivado sitúa a la ciudad como centro natural de la viday desarrollo de los venezolanos.

En segundo lugar, de ser aprobado este artículo tal y como fue presentado,sería aceptar de una vez por todas la importancia de los fenómenos deglobalización223 y lugarización224 que colman el horizonte científico de lavida local a inicios del siglo XXI. El hecho de imponerle al Estado –en teoría–la vigilancia contra las llamadas “condiciones artificiales de desarrollo de ciu-dades” (léase especulación, desequilibrios económicos, asimetrías, etc.), nadamenos y nada más que a la jerarquía de rango constitucional será fuente derevisión de todo el compendio de normas regulatorias del urbanismo que en laactualidad existen, así como el criterio para la elaboración del discursojurisprudencial en el contencioso-urbanístico. Es decir, que al introducirse elvocablo “Estado”, no sólo vincula a la Administración Pública, sino a todos losdemás órganos del Poder Público hacia un cometido específico de “pensarurbano”, en este caso, de eliminación de los condicionantes que contribuyerona la construcción de la ciudad venezolana en nuestros días.

Pero si la reforma propuesta luce telúrica por las observaciones señaladas,nos parecerá copernicano la introducción constitucional al “Derecho a la Ciu-dad”, que es definido como “el beneficio equitativo que perciba, cada uno delos habitantes, conforme al rol estratégico que la ciudad articula, tanto en elcontexto urbano regional como en el Sistema Nacional de Ciudades”225.

De la definición auténtica, por así decirle, es redundante y hasta oscurecedordel texto la palabra “estratégico” porque podría ser sujeto a manipulacionesideológicas o conductistas como sucedió en la experiencia vertiginosa de urba-nización “dirigida” en las antiguas naciones que conformaron la extinta UniónSoviética. Cada ciudad es un ente vivo que posee notas que hacen peculiarfrente al resto de ciudades.

224 Para analizar el complejo fenómeno de la lugarización, véase el trabajo del profesor Fran-cisco GONZÁLEZ CRUZ. Globalización y lugarización. La Quebrada (Estado Trujillo)y Mérida. Ediciones de la Universidad Valle del Momboy y el Centro Iberoamericano deEstudios Provinciales y Locales (2001).

225 Sobre el particular, véase el trabajo de Henri LEFEBVRE. El Derecho a la ciudad. Barcelo-na, Ediciones Península (1969).

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Ahora bien, la norma tal vez esté direccionada –y la experiencia que puedaoriginarse por su puesta en vigencia– hacia esa ambición que el gobiernobolivariano tiene de uniformar en las ciudades socialistas como paradigma delproyecto-país puesto en marcha desde 1999. Apreciación que también puedelucir apresurada porque apenas ha sido introducido un anteproyecto de refor-ma constitucional, que esperamos –en nombre de la genuina democracia– po-damos debatirlo no sólo los expertos en Derecho Constitucional, sino todosaquellos abogados que desde la cátedra universitaria o el foro tribunalicio abor-damos cotidianamente al Derecho Urbanístico.

RESUMEN

Una de las paradojas de la Venezuela urbana, en los últimos años, ha sido laconcreción de un contradictorio e inexpugnable régimen legal sobre la materia.La irrupción de los nuevos esquemas de participación popular ilimitada, hanintroducido elementos telúricos al entramado legal que regula la ordenaciónurbana. La puesta en vigencia de las Leyes sobre regularización de la tierraurbana en asentamientos populares, los consejos comunales y los consejos lo-cales de planificación, en vez de coadyuvar al objetivo de fortalecer a la Admi-nistración urbanística, la debilita, e incluso, la divide en su cometido. Así, elrégimen jurídico del urbanismo venezolano, transita desde un sistema de plani-ficación conducida hacia otro de inestabilidad al abrirse el compás de una malentendida participación popular, que, con la reforma constitucional de 2007 abreotros espacios entre abstracciones conceptuales como el sistema de ciudadesy el derecho a la ciudad.

PALABRAS CLAVES

Derecho urbanísticoParticipación popular

Planificación urbana popularCiudades comunalesDerecho a la ciudad

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO EN...

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