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ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, 37-68. 37

EL TRATADO DE LISBOA YLA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA

Gonzalo Maestro Buelga*

SUMARIO:

1. Introducción

2. Sobre el modelo de Constitución económica europea

3. Constitución compuesta y mercado en los Tratados

4. Integración positiva e integración negativa en la Constitución económica eu-ropea

1. INTRODUCCIÓN

Estamos convencidos que la teorización del constitucionalismo multinivelencuentra su virtualidad fundamentalmente en el campo de la Constitucióneconómica, donde despliega su capacidad explicativa de las relacionesentre los ordenamientos europeo y de los Estados miembros. Desde estaperspectiva, se ha señalado la capacidad de absorción de la Constitucióneconómica comunitaria respecto a las estatales1, de tal forma que éstaviene redefinida, sustancialmente, desde la Comunidad, transformandoradicalmente el constitucionalismo económico del Estado social. Los últi-mos acontecimientos, en el marco de la crisis desatada por las hipotecasbasura, en los mercados financieros obligan a una lectura más integradade la Constitución económica.

* Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.1 S. CASSESE, “La costituzione economica europea” en Revista Italiana di Diritto Pubblico

comunitario, 2001, pp 907 y ss.

GONZALO MAESTRO BUELGA

38 ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, 37-68.

Ciertamente, la sorpresa de la nacionalización del banco inglés NorthernRock impone una reflexión, sobre todo teniendo en cuenta que Inglaterraes el país de la UE con una cultura económica más refractaria alintervencionismo en el mercado, podríamos decir, desde esta perspectiva,el más europeo. La nacionalización como respuesta a la crisis del mercadofinanciero, recupera una lógica que parecía alejada teóricamente, desdehace tiempo.

La política económica de los Estados Unidos había incorporado unacombinación de primacía del mercado, que afirmaba una autonomía fuertede éste, con un keynesianismo de redistribución inversa, que permitía unsocorro al mercado mediante la combinación del aumento selectivo de lademanda pública (sector económico-militar) y una distribución fiscal inver-sa. Parece que un esquema similar puede ayudarnos a entender la actua-ción de los distintos niveles en la Constitución económica europea.

La distribución de competencias económicas2 parece establecer untriple nivel de acción en la Constitución económica europea. Por una parte,podemos establecer un momento fuerte: el de la definición del modelo. Ensegundo lugar, un momento de control, definido por la relación, en laspolíticas económicas, entre la Unión y los Estados. En tercer lugar, lapolítica estatal, que impidiendo cualquier disfuncionalidad impuesta por losTratados, abre el espacio al keynesianismo de redistribución inversa, queactúa en el marco de la competencia interterritorial que impone el modelode Constitución económica europea.

Este tipo de intervención es complementario con la lógica liberal, pueses una intervención subalterna y de auxilio directo al capital. El mercadoadquiere su máxima expresión de regulador y distribuidor general en losmomentos de normalidad, sin embargo, en la crisis cobra protagonismo elauxilio público externo. No es por ello una intervención que corrija al mercado,sino de socorro que mediante ella contribuye a reafirmar su centralidad.No debiera sorprender una combinación semejante, puesto que ha sidouna constante en el mundo liberal. El liberalismo económico operó unaescisión entre teoría y praxis3. La primera afirmaba el modelo, cuyo rasgodefinidor era la autonomía y centralidad del mercado. La segunda, intro-ducía una relación mercado-poder público de subordinación del Estado,imponiendo una intervención de socorro que no comprometía el modelo.

2 G. MAESTRO BUELGA, “El sistema de competencias en la Constitución económicaeuropea: Unión y Estados miembros” en Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 5, 2006.

3 M. S. GIANNINI, Il pubblico potere, Il Mulino Bolonia, 1986, p. 97

El Tratado de Lisboa y la Constitución económica


El auxilio en la crisis forma, así, parte del modelo. Podríamos decir, quelo exige. Frente a un intervencionismo corrector, la respuesta a los fallosdel mercado es el auxilio subordinado. La socialización del riesgo empre-sarial es una manifestación de la intervención de coyuntura, que sancionala relación subordinada del poder público al mercado en el modelo delconstitucionalismo económico postsocial. Subordinación que obliga no a unabsentismo, que sólo cumple funciones de legitimación teórica, para laafirmación de la autonomía del mercado, sino a una acción de tutela di-recta, vinculada a la recuperación del mercado.

Además los Tratados esterilizan a la empresa pública como instrumen-to de intervención en el mercado, que pierde la función que ejercía en elEstado social. Si bien, el artículo 295 de los tratados, que sobrevive en losmismos términos en los de Lisboa, recoge expresamente que estos “noprejuzgan el régimen de propiedad de los Estados miembros”, las normassobre la competencia convierten en irrelevante esta disposición.

El artículo 86.1, impone que la posición y el comportamiento en elmercado de la empresa pública sea el mismo que el de la empresa priva-da, por lo que, la titularidad resulta intranscendente. Desde esta perspec-tiva, la nacionalización de un banco privado solo puede ser leída como unacto de redistribución inversa. Esta lectura del intervencionismo de tuteladel mercado (de keynesianismo perverso) no hace sino replantear, en elcontexto de la Constitución económica europea, la tensión entre integra-ción positiva y negativa. La indudable prevalencia de la integración econó-mica frente a la social, que ha presidido la vida de la Comunidad, no haexperimentado una revisión sustancial en el nuevo Tratado de Lisboa.

Ciertamente, como consecuencia de los debates en la Convención, enel atípico y fracasado proceso constituyente europeo, esta cuestión emergíacomo central en el proyecto constitucional, sin embargo, los resultadosdesmienten que el nuevo Tratado tenga alguna virtualidad en este sentido.

Con respecto al texto del Tratado constitucional fracasado, el Tratadode Lisboa no introduce novedades, salvo algún retoque cosmético-literario,destinado a operar en el ámbito de la legitimación. Por otra parte, obviarla mención al mercado interior en el que competencia sea libre y no estefalseada (art. I-3.2 del Tratado constitucional), para trasladarla a un pro-tocolo (nº 6) “sobre mercado interior y competencia”, puede tener el resul-tado opuesto. El protocolo nº 6, en su formulación y exclusividad, visualizacon mayor claridad el carácter fundamental de estos principios. La tran-sacción geográfico-lingüística ilustra la elusión, en la crisis constitucional,de una de las cuestiones fundamentales en el rechazo del Tratado cons-titucional.



El texto del Tratado de Lisboa, por ser una reiteración del anterior,acentúa su valor estratégico y sanciona el modelo de integración asentadoen la Constitución económica europea.

En gran medida, el Tratado de Lisboa, como apuntaba ya la “agendade Lisboa”, acaba con el debate sobre el “modelo social europeo”.

2. SOBRE EL MODELO DE CONSTITUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA

Tiene poco sentido, en estos momentos, recuperar el debate en tornoa la significación de lo que fue la innovación del Tratado constitucional: laintroducción de la fórmula “economía social de mercado altamente compe-titiva”. La pluralidad de interpretaciones del término “economía social demercado” y su relación con la Constitución económica del Estado socialconvierten esta tarea en un excurso teórico con escasa trascendencia. Lasposiciones vinculadas a la “escuela de Friburgo” más significativas, subor-dinan la dimensión social a las exigencias de los principios del mercado,estableciendo una compatibilidad subalterna de la intervención social4. Laposición subalterna de la intervención social en estas propuestas ha sidojustamente señalada5. La economía social de mercado, desde esta pers-pectiva teórica se confronta con el constitucionalismo económico-social.

Respecto a la pretensión de los introductores de la fórmula “economíasocial de mercado” en el Tratado constitucional, la diversidad de interpre-taciones era evidente en los debates y en los grupos sobre la “gobernanzaeconómica” y la “Europa social”6. Si el significado no era coincidente, laapostilla final “altamente competitiva” esterilizaba la fórmula. Economíasocial de mercado, como cláusula vinculada a la definición del modelo deConstitución económica, carece de virtualidad. De hecho convive con latradicional “economía de mercado abierta y de libre competencia” quesupervive en el actual texto del Tratado de Lisboa (art.119).

Si la aproximación a la definición del modelo de Constitución económi-ca no puede ser la fórmula del artículo 3.3 del, ahora, Tratado de la Unión,

4 A. MULLER-ARMACK “Las ordenaciones económicas desde el punto de vista social” enLa economía de mercado, Sociedad de Estudios y Publicaciones, Madrid, 1963, 81 y ss. También.“The principles of the social market economy” en German Economic Review, nº 2, 1965, pp 89y ss.

5 MICCÙ, R. “Economic governance in a Constitution for Europe: An initial assessment” enhttp://www.ecln.net/ Lisbon 2003.

6 MICCÙ, R. “Economic governance in a Constitution for Europe: An initial assessment”,op. cit.



ni extraerse de la definición de objetivos que este contempla ¿donde debemoslocalizar la respuesta? ¿Cuales son los elementos que conforman y defi-nen la Constitución económica? En nuestra opinión hay que buscarlos enla regulación de las dos cuestiones que estimamos fundamentales: en laconfiguración del mercado interior y en relación entre poder público ymercado. La primera porque fija el núcleo central de la cuestión, la segun-da, porque establece los papeles y la relación entre el ámbito privado y elpúblico. Ambas cuestiones permiten caracterizar a la Constitución econó-mica europea en contraposición a la del Estado social. Efectivamente, lapaulatina incorporación de objetivos en los tratados no es expresión deuna evolución equilibrada entre las exigencias de la integración positiva ynegativa, sino que esta oculta una jerarquización precisa que disciplina elmodelo. El artículo 2 de los todavía vigentes Tratados, tiene un contenidosimilar al 3 del Tratado de Lisboa. En aquél, el marco para la realizaciónde los objetivos contenidos en el precepto determinan su ordenación yperfilan el modelo. El mercado común, la Unión Económica y Monetaria ylas políticas, definidas en el artículo 4 y desarrolladas a partir del título VII,son la vía de materialización de los objetivos. Estas condicionan decisiva-mente los objetivos y establecen una relación entre ellos que determina suorden real. La configuración del mercado y el “eurosistema”, por usar laexpresión de Guarino, son los que permiten interpretar el aluvión de ob-jetivos que incorporan los Tratados en las sucesivas reformas. “El eurosistemaes una parte del todo. Pero es el núcleo que influencia la parte restante”7.De esta forma, la declaración del artículo 4.1 “de conformidad con elrespeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre com-petencia” adquiere valor de definición del modelo que se impone a ladispersión del elenco de objetivos. Esta configuración del marco y el ins-trumental, en el que necesariamente coexistirán los objetivos, determina laradical diferencia de la función del mercado, que cumple en el modelo, encontraposición al constitucionalismo económico del Estado social8.

El nuevo artículo 3 del Tratado de Lisboa no cambia nada pero, si, loreformula visualmente de otra forma. Aparecen separadas las referenciasal mercado interior, que es el marco de realización de los objetivos, de laUnión Económica y Monetaria, que actúa con esa función, y de los mediospara llevar a cabo fines. Tanto el mercado interior como la UEM actúancomo marco disciplinante de conjunto de fines, dotando de mayor relevan-cia a los vinculados con las condiciones sanitarias de funcionamiento del

7 G. GUARINO, Eurosistema, Giuffré, Milan, 2006, p. 28.8 G. GUARINO, Eurosistema, op. cit. p. 43.



mercado (crecimiento económico equilibrado y estabilidad de precios). Nosólo el nuevo artículo 3 no introduce novedades en la aproximación a ladefinición de la Constitución económica europea, sino que reproduce, enlas políticas (art.119) la vieja definición del modelo “economía de mercadoabierta y de libre competencia”, en la que la asignación de los recursos seconfía al mercado como lugar fundamental de la distribución.

Sentada esta afirmación inicial, nos detendremos en los elementosque desarrollan el marco general del modelo, es decir en cómo se concibeel mercado y se afirma su centralidad y cómo se establece la relación conel poder público.

2.1. La definición del mercado en el Tratado de Lisboa

El mercado, que se constituye como institución creada desde el poderpúblico, se configura como espacio libre de interferencias externas (art.26). Su expresión jurídica se articula en torna a las cuatro libertades eco-nómicas. La libre circulación de mercancías (Título I bis del Tratado deFuncionamiento de la Unión), impide la intervención externa que limite lalibre circulación y configura exteriormente el espacio del mercado (uniónaduanera), al igual que lo hace la libertad de circulación de trabajadores.A diferencia de la libertad de circulación de mercancías la de trabajadoresno configura un espacio de movilidad irrestricto, además, la diversidad desituaciones de partida, es decir, de mercados de trabajo nacionales, con-dicionan la efectividad de la libertad. El mercado de trabajo de la uniónpresupone la existencia de mercados nacionales con diversa conformaciónnormativa y condiciones materiales y simplemente organiza su comunica-ción. En este caso no puede hablarse de mercado interno. Más aún, estalibertad establece una conexión con el resto de las libertades económicas,en especial las de establecimiento y servicios, que impide una definiciónautónoma y que la debilita.

El núcleo fundamental de esta libertad, que permite la movilidad, es laprohibición de discriminación por razones de nacionalidad, respecto a empleo,retribución y condiciones de trabajo. Sin la prohibición de discriminación enlas condiciones de trabajo, no es posible establecer un mercado único, enel sentido en que se establece el mercado de bienes y capitales. Igual-mente, sin esta prohibición, los actores del mercado no actúan de la mis-ma forma que en el mercado de bienes y capitales.

Sin embargo la construcción del mercado único establece una contra-dicción fundamental entre los actores del mismo que dificulta hablar demercado único y obliga a hablar de mercados.



El artículo 39, que establece las condiciones de la libertad de circula-ción de trabajadores, concurre con los preceptos dedicados a la libertadde establecimiento y a la libre prestación de servicios, estableciendo rela-ciones contradictorias. Mientras que el trabajo es considerado como unfactor de producción, la libertad de establecimiento es una condición deintercambio en el mercado único, vinculado a las relaciones económicasen el mercado único. Mientras que en el trabajo se impone una realidadde mercados comunicados y en concurrencia, vinculado a la competenciaen el seno del mercado único, el resto de las libertades económicas ac-túan como mecanismo de constitución del mercado. La no discriminacióncomo núcleo definidor de las libertades acaba contraponiéndose porqueexpresan lógicas diversas. Mientras en la libertad de circulación de traba-jadores esta tiende a imponer un espacio de igualdad, en el espacio geo-gráfico concreto. Las libertades de establecimiento y servicios configuranun espacio-mercado de concurrencia, donde la particularidad define, enparte, las condiciones de competencia. Las lógicas son distintas y conflic-tivas, ello aunque los Tratados introduzcan una simetría formal en lascuatro libertades. El derecho derivado expresa esta contradicción. Losúltimos episodios jurisprudenciales muestran descarnadamente la tensiónen el tratamiento de los distintos elementos del mercado y su necesariaasimetría en un modelo de mercado incondicionado. La doctrina ha evi-denciado cómo la Directiva 96/71 relativa al desplazamiento de trabajado-res en el marco de una prestación de servicios, establece una centralidadde la libertad de prestación de servicios frente a la libertad de circulaciónde trabajadores9. La circulación de trabajadores es regulada bajo las exi-gencias de la libertad de prestación de servicios (art. 49) en lugar dedesarrollar las prescripciones del artículo 39. De esta forma, la prohibiciónde discriminación, que los tratados establecen en relación con las retribu-ciones y las condiciones de trabajo, decaen, por establecer una relacióncontradictoria con las exigencias de la libertad económica. La libertad quepreside la normativa que regula la circulación de trabajadores es la deservicios. De esta forma se establece una relación funcional entre la cir-culación de trabajadores y las libertades de constitución del mercado bajoel principio de la competencia. Esta funcionalización ha sido acogidajurisprudencialmente (STJCE Laval y Rüffert). El mercado, constituido so-bre las libertades económicas de los Tratados, incorpora la competenciacomo principio de relación entre los actores que acaba funcionalizando al

9 A. LO FARO “Diritti sociali e libertà economiche del mercato interno: considerazioni minimein margine ai casi Laval e Viking” en Lavoro e diritto, nº 1, 2008, pp 63 y ss.



trabajo. Este ocupa una posición subalterna en el juego de las libertadeseconómicas, como factor de producción. El mutuo reconocimiento y laintervención de mínimos, renunciando a la imposición de estándares ho-mogéneos, introducen una lógica de la competencia que desequilibra larelación del espacio del trabajo en la constitución del mercado.

Las libertades de circulación de mercancías, capitales, de estableci-miento y de prestación de servicios se conforman como los elementosconstitutivos del mercado único europeo. De esta forma se explica la sus-tracción de la movilidad temporal de trabajadores al artículo 39 y sureconducción a la libre prestación de servicios10. Esta reconducción expre-sa la funcionalización y relación subordinada del trabajo al mercado11.

Junto con las libertades económicas, la regulación de la competencia,perfila la definición del mercado y su papel en la Constitución económicaeuropea. La competencia se presenta en los Tratados bajo una dobledimensión. Por un lado, en la forma de normas antitrust, dirigida a prote-ger la competencia interempresarial, que funciona horizontalmente, entreprivados. Por otra, en prohibiciones dirigidas a los Estados, vetando in-tervenciones en el mercado a través de mecanismos empresariales. Lasnormas sobre la competencia dirigidas a contener la intervención públicaen el mercado, no sólo esterilizan los instrumentos de intervención gestadosen el constitucionalismo social, sino que debilitan institutos vinculados a ladistribución, que operaban en el mercado. La noción de servicio públicoviene desvirtuada, reconducida al servicio de interés económico general ya los problemas de gestión de determinados sectores económicos. El re-sultado es que la competencia actúa no solo como principio anticoncentraciónmonopolista sino como mecanismo antiinterventor. La dimensión de lacompetencia como instrumento de erosión de la intervención económicapública sitúa a ésta como mecanismo constitutivo del mercado único. Dotaa la caracterización del mercado de una trascendencia de modelo quedesmiente la aparente neutralidad con que se pretende establecer la pa-ridad de tratamiento de actores económicos en el mercado interior: empre-sa pública y empresa privada. Esta concepción de la competencia se refuerzacon la regulación de las ayudas de Estado que evidencian como la com-petencia se configura en el ordenamiento europeo como principio de diso-lución del constitucionalismo económico del Estado social.

10 A. LO FARO “Diritti sociali e libertà economiche del mercato interno: considerazioni minimein margine ai casi Laval e Viking”, op cit.

11 L.PATRUNO “Il caso Rüffert: la Corte di giustizia CE fa un altro passo avanti nella “viagiudiziaria al dumping sociale” en Costituzionalismo.it



Si esta caracterización del mercado en los Tratados permite afirmar lacentralidad del mismo en la Constitución económica, a la misma conclusiónse llega desde la perspectiva de la relación mercado y poder público. Estarelación determina la naturaleza de la intervención, evidenciando una sub-ordinación de la política a la razón del mercado que esteriliza los meca-nismos interventores construidos en el constitucionalismo de la segundapostguerra mundial. Ya hemos señalado que la formulación del modeloesta más representada por el artículo 119, que por el artículo 3.3, ello sies que pudiera establecerse una contraposición entre ellos. Sin embargola inclusión entre los objetivos, vinculados a la configuración del mercado,de la estabilidad de precios define la naturaleza de la intervención. Esta secaracteriza como la garantía de las condiciones sanitarias del sistema. Loque define la intervención pública es la tutela de la estabilidad del merca-do, que se coloca como objetivo prioritario. Los mecanismos mediante losque se articula son esencialmente técnicos y disciplinarios. Es el SEBC elcustodio de la estabilidad que actúa, dentro de la prioridad constitucional,con criterios técnicos independientes. Se sanciona, de esta forma, la pre-eminencia técnica sobre la decisión política y esta viene determinada porlas exigencias del mercado. A través de la pretendida racionalidad técnicase impone la centralidad del mercado que opera como determinante fun-damental en la relación mercado-poder público. “En el espacio cuasi-totalizante asignado al mercado el Estado, y con aquel la comunidad, nopuede intervenir. Puede actuar en el campo económico solo en la parteresidual que le viene reconocida, pero no sobrepasarla. Incluso en la actuaciónen esta parte, debe atenerse a los principios de la economía de mercadoabierta y de libre competencia”12.

Los mecanismos disciplinarios establecidos en el artículo 104 y desa-rrollados en el PEC, cierran el círculo de contención de la intervenciónpública. Por una parte, vinculan a criterios técnico-sanitarios la actuaciónde la política y, por otra, condicionan los recursos disponibles para laintervención13.

Además de la subordinación de la intervención a las exigencias de unmercado incondicionado, los Tratados introducen limitaciones a los instru-mentos de intervención pública. Dos nociones centrales en el arsenalinstrumentista del constitucionalismo económico resultan afectadas por losTratados: la empresa pública y el servicio público.

12 G. GUARINO, Eurosistema, op. cit. p. 43.13 G. MAESTRO BUELGA . “Pacto de estabilidad y gobierno económico en la Unión europea”

en Revista Vasca de Administración Pública, nº 74, 2006.



Lisboa reproduce, respecto de la empresa pública, las mismas pres-cripciones contenidas en las versiones anteriores. El artículo 345 siguemencionando que los Tratados no prejuzgan el régimen de propiedad enlos Estados miembros, manteniéndose la neutralidad en esta cuestión.También, las referencias del artículo 106, respecto al comportamiento dela empresa pública en el mercado y su dimensión de instrumento de po-lítica estatal, siguen siendo las mismas.

La neutralidad del régimen de propiedad es ahora una afirmación sinninguna virtualidad, carente de cualquier significación. En origen, en elmomento fundacional de la CEE, cuando la tensión mercado-sector públicoexpresaba la interiorización de la contradicción en el constitucionalismosocial integrador, la neutralidad tenía el sentido de preservar el diseñointerno de Constitución económica. Desaparecida la autonomía estatal enel marco del constitucionalismo europeo, la afirmación de la neutralidad nosolo es intrascendente, sino irreal. La centralidad del mercado reenvía laneutralidad al ámbito de lo inexistente.

Por otra parte, la imposición de las normas de la competencia a laempresa pública desvirtúa su función como instrumento de intervención,para convertirla, desnaturalizándola, en un actor económico cuya lógica deacción se confunde con la del privado, en la medida en que este criteriose convierte en legitimador de este tipo de propiedad. Además el PECcondiciona de tal forma el presupuesto que sus funciones redistribuidorase interventoras pierden el alcance que tuvieron en el constitucionalismosocial. Respecto al servicio público, de fuerte carácter evocador en lalógica distributiva, éste aparece sustituido por un concepto al que se con-trapone: el “servicio de interés económico general”. Conceptualmentea este nuevo término se le otorgan las funciones de suplencia legitiman-te que asumía el servicio público, pues el artículo 36 de la CDFUE vinculaa aquél a los valores comunes de la Unión y a la cohesión social y terri-torial.

2.2. El gobierno económico en los Tratados

Sentado como marco general esta “definición de modelo” en torno ala fuerte centralidad del mercado incondicionado conviene realizar algunasconsideraciones sobre el gobierno económico en los tratados. Se trata deevidenciar como la intervención pública resulta subordinada al mercado,no actúa como condicionadora de éste como espacio de distribución derecursos.



En otro lugar, hemos definido el gobierno económico de los Tratadoscon la fórmula “gobierno débil y control fuerte”14, con ella tratábamos demostrar cómo la intervención primaba el momento del control vinculado ala garantía de la estabilidad del sistema, preservando sus condicionesbásicas de funcionamiento, y que éstas eran el marco de la dirección-coordinación, compartida con los Estados, a los que correspondía formal-mente la competencia. Esta apreciación continúa siendo válida como de-finición de la intervención económica pública europea en los nuevos Tra-tados, otra vez más, estos no han innovado en esta materia a pesar delo que podría dar a entender el debate sobre la “gobernanza económica”en la Convención. Vincular la intervención económica a la preservación dela estabilidad del mercado y la garantía de su funcionamiento es otorgaral poder público una posición subalterna. No quiere decir, obviamente, quese reconozca un mercado autónomo, sino que la función de la intervenciónno es condicionar su funcionamiento. La autonomía del mercado habíasido abandonada ya desde los postulados ordoliberales, pero estos seasentaban sobre la afirmación de su centralidad fuerte. La preeminenciadel control no solo se recoge en la definición de los objetivos (art. 3.3) consu apelación al crecimiento equilibrado y a la estabilidad de precios, sinoen los instrumentos llamados a desarrollarlos (art.3.6). La política econó-mica (arts 119 y ss.) introduce dos mecanismos de intervención: el artículo126, vinculado estrictamente al momento del control, con la actuaciónfrente a los déficits públicos excesivos y el nivel de endeudamiento, y ladefinición de las orientaciones generales de las políticas económicas. Estassuponen el momento privilegiado de «indirizzo» económico de la Unión, sinembargo los poderes más incisivos de la Unión se configuran como me-canismos de disciplina tendente a corregir desviaciones y, otra vez más,vinculadas a la garantía de la estabilidad del sistema15 (art. 121.4). Losartículos 123 a 125 son estrictamente prohibiciones vinculadas al controlde la estabilidad, ello porque la UEM es ante todo un sistema, no tanto degobierno, como de control de los parámetros de estabilidad macroeconómica.El PEC y el SEBC acentúan el momento del control en la intervencióneconómica de la Unión. La coordinación de las políticas económicas através de las OGPE cumplen, desde esta perspectiva, también una funciónde control, pues su pretensión es la sujeción de las políticas de los Esta-

14 G. MAESTRO BUELGA “Pacto de estabilidad y gobierno económico en la Unión europea”op. cit.

15 M.A. GARCIA HERRERA y G. MAESTRO BUELGA “Economic and market direction inthe european Constitution” en Governing Europe Ander a Constitution, Springer, Heidelberg, 2006,pp 65 y ss.



dos miembros al marco general definidor del modelo “actuarán respetandoel principio de una economía de mercado abierta y de libre competenciafavoreciendo una eficiente asignación de recursos…” (art. 119), además elprocedimiento, supervisión multilateral (art.120.3), confirma esta afirma-ción.

La coordinación en el seno del Consejo, dota a las OGPE de unafuerte dosis de intergubernamentalidad, aunque la Comisión elabore larecomendación inicial. Como hemos dicho, las orientaciones generales esel momento de «indirizzo» general de la Unión, pero, paradójicamente, laintergubernamentalidad y el hecho de que la competencia de la políticaeconómica permanezca en poder de los Estados las debilitan como instru-mento de gobierno. Las técnicas vinculadas a la puesta en marcha de lasOGPE que son las propias del llamado “Método Abierto de Coordinación”,cuya crítica ya es generalizada16, incluso en el propio ámbito institucionalcomo muestra las observaciones realizadas por la Comisión en el procesode revisión de la “agenda de Lisboa”, ilustran la debilidad del gobiernoeconómico de la Unión.

Si la intervención macroeconómica de la Unión puede caracterizarsede débil desde su configuración en los Tratados, que acentúa el momentodel control, la ausencia de instrumentos de intervención, empezando porel presupuesto, de carácter meramente residual en el contexto del merca-do único, evidencian que la intervención económica se configura de laforma descrita porque es funcional al auxilio al mercado y expresa larenuncia a su condicionamiento.

Resulta paradigmático observar cómo se configuran normativamenteen los Tratados los escasos momentos de intervención, que confirman, a«sensu» contrario, esta caracterización general. La política agrícola co-mún, que todavía ahora en los Tratados, configura este espacio como unmercado intervenido, resulta ilustrativa al respecto. En primer lugar, lapolítica agrícola común se define de forma sustancialmente diferente de laintervención económica general. En segundo, los objetivos introducen unfuerte contenido distribuidor “garantizar un nivel de vida equitativo a lapoblación agrícola mediante el aumento de la renta individual de los quetrabajan en la agricultura” (art. 39.1.b). En tercer lugar, las formas deintervención previstas en el artículo 40.2 son especialmente incisivas: re-gulación de precios, subvenciones y protección de los mercados. Por úl-

16 S. COLLIGNON y otros, “La stratégie de Lisbonne et le méthode ouverte de coordination”en Notre Europe, policy papers nº 12, 2004



timo, el establecimiento de una exención relativa de las normas generalesde la competencia de los Tratados “Las disposiciones del capitulo relativoa las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción ycomercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por elParlamento europeo y el Consejo” (art. 42) en el marco de la políticainterventora descrita. El contraste en la configuración de la intervención enlos ámbitos residuales del mercado, donde todavía funciona la lógica de lalegitimación vinculada a objetivos distributivos, y la configuración generaldel mercado y la intervención es claramente reveladora. En aquellos laintervención es condicionadora del mercado y se expresa por la atenua-ción de las normas de la competencia y la subordinación de ésta a obje-tivos distribuidores. Mientras que la centralidad del mercado se afirma,exactamente del modo contrario, en la definición general del modelo. Lafuncionalización de la intervención a la preservación del mercado y laestabilidad de su funcionamiento, impone el carácter cuasi-absoluto de lacompetencia en la configuración del mismo.

Más allá de estas consideraciones es preciso interpretar la configura-ción de un modelo de intervención como el descrito. La fórmula gobiernodébil-control fuerte, vinculada a una forma de «indirizzo» control no hacesino establecer espacios de intervención diversos. Uno vinculado a lo quepodemos llamar el momento de la unidad, como definición del modelo delnuevo espacio de mercado, que funciona de forma constrictiva. Otro vin-culado al control, y el momento de la competencia, que funciona en unespacio plural, y cuya lógica es la competencia, funcional al mercadocontextual.

3. CONSTITUCIÓN COMPUESTA Y MERCADO EN LOS TRATADOS

Decíamos al comienzo que la construcción sobre el constitucionalismomultinivel tiene especial interés en la Constitución económica, ello porqueésta evoca un orden unitario, el vinculado a la construcción del mercadoúnico, que, sin embargo, incorpora en su interior una lógica de competen-cia interterritorial, entre los distintos niveles, funcional al propio mercadoincondicionado que expande universalmente la competencia en todo suespacio. Desde la perspectiva del constitucionalismo compuesto la distri-bución competencial diluye la tensión conflictual en una lógica unificadoraimpuesta por el mercado. La Unión se puede caracterizar más en términosde objetivos que de competencias de forma que no cabe, en esta lógica,una contraposición entre espacios de actuación, consustancial a la técnicade la atribución. La unidad del ordenamiento europeo impone la interco-



nexión de los ordenamientos nacionales con el europeo en un “espaciojurídico consorcial de participación y decisión”17. “no hay posibilidad, con-trariamente a las opiniones difundidas, para un reparto de atribucionesmateriales entre Unión y Estados miembros. Cuando los Tratados hablande competencias lo hacen en los artículos clave, en relación a los “obje-tivos” de la Unión...De las competencias es, por el contrario, solo posibleun reconocimiento en sentido dinámico- procedimental: en su significadode esfera de acciones instrumentales de los cuales ya sea la Unión o losEstados miembros son titulares para alcanzar los objetivos constituciona-les de la Unión”18

3.1. Las competencias: mercado, Estados y Unión

El reparto de competencias entre los Estados y la Unión debe plan-tearse desde la lógica del modelo de Constitución económica que se im-pone desde la instancia europea y que absorbe al constitucionalismo eco-nómicos de los Estados miembros. De cómo actúan los distintos niveles enel mercado.

Ciertamente, el momento actual de la construcción del mercado es unmomento privilegiado, en la medida en que su configuración esta básica-mente conformada, frente al largo proceso que integración transcurridodesde su inicio. La nueva versión de los Tratados no modifica sustancialmenteel sistema de competencias que había introducido el fracasado Tratadoconstitucional, que ya actuaba como un momento de consolidación y fija-ción de la experiencia que el proceso de integración había desarrollado.La definición de las categorías de las competencias se articula en unatriple división. Por una parte, el binomio competencias exclusivas y com-partidas y, por otra, la novedad de unas competencias de “concurrenciafluida” definidas en torno a términos como apoyo, coordinación o comple-mento. Más allá de la introducción de la terminología, este tipo de concu-rrencia ya estaba presente en la política económica y en la política social,desde la introducción del capítulo sobre el empleo en Ámsterdam. Sinembargo la racionalización del sistema competencial permite leer éste enconsonancia con la dinámica unidad-competencia que exige el modelo y laconfiguración del mercado en la Constitución económica. La llamada a laspolíticas en la definición de las competencias (art.2.6) amplia el espacio de

17 MANZELLA, A. “Lo Stato “Communitario””, en Quaderni costituzionale. nº 2, 2003, pp. 273y ss.

18 MANZELLA, A. “Lo Stato “Communitario””, op. cit.



definición de las competencias complejizándolo y recuperando la lógicafuncionalista, que parecía comprometida. La coherencia, como principioque preside, tanto la aplicación de las políticas y acciones, como sistemacompetencial (art.7) refuerza la relación funcional con el modelo de Cons-titución económica diseñado en los Tratados.

Como hemos dicho, el sistema competencial, en el contexto de laConstitución económica europea, hay que vincularlo al binomio unidad-competencia. En el que el primer elemento expresa la construcción delmercado y los mecanismos del control, garantizando la efectividad y cohe-rencia del mismo. El segundo establece el espacio de la competencia enel seno del mercado, pues ésta es la relación que se establece entre losniveles territoriales que conforman el espacio económico único, es ademásreflejo del carácter cuasi-absoluto del principio de la competencia en laconfiguración del mercado.

El momento de la unidad, está representado por las competenciasexclusivas, que se definen en términos fuertes, excluyentes (art. 2.1),garantizan la unidad en la definición del mercado. Los ámbitos en los quese materializan se vinculan a esta función: unión aduanera, normas sobrela competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior,política monetaria. Es decir, definen físicamente el espacio del mercado,determinan el principio de su funcionamiento, sobre el que se afirma sucentralidad incondicionada, y configura el instrumento del intercambio: lamoneda, que además se conforma como instrumento de interrelación enel escenario global. Junto a las competencias exclusivas, las compartidasque actúan en ámbitos materiales muy diversos, se vinculan también almomento del control, su función es asegurar la coherencia del modelo ysu funcionalidad. La propia definición de este tipo de competencias reflejaeste cometido. La preeminencia en el ejercicio reservado a la Unión esilustrativa.

Ciertamente los ámbitos materiales contenidos en el artículo 4 sondiversos, pero permite cierta agrupación destacando, por una parte, elmercado interior, por otra el espacio social y por último, los campos quefacilitan el funcionamiento del sistema económico.

El mercado interior es una prolongación de la función de las compe-tencias exclusivas y expresa una dinámica absorbente de éstas. Las com-petencias en el campo social permiten la introducción en este ámbito dela lógica del mercado disciplinando la dimensión social de la actuación delos Estados. Se desmiente de esta forma lo que parecía ser un espacio dereserva estatal construido en el proceso de integración, principio que ha-



bía funcionado hasta Maastricht19. El welfare deja de ser un espacio pre-ferentemente estatal para ser un espacio de control, de disciplina, dirigidoa la salvaguarda de la coherencia del modelo. El alcance de las compe-tencias en materia social, fijadas en las políticas, muestra con claridad estalógica competencial. El marco de la definición de la acción, en esta mate-ria, de la actuación de los Estados y la Unión es, por una parte la diver-sidad de los sistemas de protección y, por otra, el mantenimiento de lacompetitividad de la economía de la unión. Diversidad, como espacio decompetencia social especialmente tras la ampliación, garantía de lacompetitividad como mecanismo de subordinación de la intervención sociala las exigencias del modelo. Como introducción de la lógica económica enla política social. Por ello se conserva la vieja formulación del Tratado deRoma que otorga al mercado los efectos de la aproximación de los siste-mas sociales. Fijado el marco de actuación, las competencias de la Uniónde articulan mediante mecanismos débiles, apoyo y complemento de laacción de los Estados (art. 153). La intervención más incisiva es unaarmonización de mínimos que no impide la competencia legislativa en elseno del mercado. La subordinación es más acusada en materia de em-pleo aquejada de una funcionalidad evidente a las exigencias económicas.La compatibilidad de las políticas de empleo con la OGPE introducen, defacto, un principio de subordinación, tal y como son concebidas éstas.

El tercer grupo de competencias concurrentes contemplan ámbitos deactuación tendentes a favorecer el funcionamiento del sistema económicoen un espacio unificado.

Quizás, desde el punto de vista categorial, la competencia más signi-ficativa en su definición, y en ubicación autónoma es la definición generalde las políticas económicas y de empleo (art. 2.3 y 5). La dirección generalde la política económica, entendida de forma amplia, pues la fórmulaempleada en el artículo 5 integra bajo el paraguas de la política económicala dirección general del empleo y la política social. Ya hemos argumentadosobre el carácter disciplinario de la competencia sobre la orientación eco-nómica general, pero interesa subrayar ahora la apertura del espacio decompetencia en la misma concepción del «indirizzo» general. En la medidaen que las OGPE configuran una dirección económica general de carácterdisciplinante y, teniendo en cuenta que los Estados conservan la definiciónconcreta y aplicación de las OGPE, esta competencia establece un espaciode competencia interterritorial. En él, la actuación estatal se perfila como

19 S. GIUBBONI, Diritti sociali e mercato, Il Mulino, Bolonia, 2003, cap I, pp 17-122.



intervención dirigida al subsistema estatal para favorecer las condicionesde competencia en el interior del mercado único. El diseño jurídico favo-recedor de la competencia legislativa, el principio del mutuo reconocimien-to y la diversidad de sistemas sociales crean el marco de la competencia.El mercado único funciona como tal en la definición del espacio de inter-cambio y sus normas, pero no como espacio de dirección, si se haceexcepción de la disciplina de garantía de modelo, ya mencionado. Por ello,las relaciones entre los subsistemas económicos en el espacio común sonde competencia interterritorial e interinstitucional. El nivel europeo, funcio-na como momento unificador en la configuración de la Constitución eco-nómica, que se impone absorbiendo la Constitución económica estatal,pero, a la vez conforma, con la renuncia a la intervención condicionadoradel mercado desde este nivel, al mercado único como espacio de compe-tencia, no ya entre capitales privados, sino entre los niveles estatales. Laconcurrencia competencial, tal y como se articula en la política económica,introduce la doble lógica disciplina y competencia. La configuración de unaintervención económica de este signo es funcional a la afirmación de laprevalencia de la integración negativa, pues sólo desde la consagración dela asimetría entre integración económica e integración social puede enten-derse y explicarse el diseño de intervención.

El sistema competencial refleja, en este caso, la función del constitu-cionalismo compuesto en el ámbito de la Constitución económica, dondela autonomía relativa de los niveles permite definir el espacio común comoespacio de competencia estimulado por la configuración del mercado, asímismo, el monismo constitucional impone la necesaria unidad en la defi-nición y disciplina del modelo. “Así, en un mecanismo cooperativo se de-sarrolla un mecanismo competitivo, no gobernado desde el vértice y sus-ceptible de expandirse de forma espontánea, porque está fundado sobrela valoración directa de los intereses”20.

El sistema competencial acusa, de esta forma, la funcionalidad con elmodelo, porque la propia Constitución compuesta exige la funcionalidad.Es una funcionalidad material, que permite seguir afirmando formalmenteel principio atributivo, reforzado por el principio de subsidiariedad. Pero,como señala Weiler21 es una trampa difícil de sostener.

20 S. CASSESE, “La costituzione economica europea” op. cit.21 J.H.H. WEILER, “L’Unione e gli Statu membri: competenze e sovranitá” en Quaderni

Costituzionali, nº 1, 2000, pp 7 y ss.



3.2. La Constitución compuesta europea

Esta construcción tiene su ámbito privilegiado de actuación, como hemosseñalado, en la Constitución económica. Ciertamente, aparece como inte-grada y única. Integrada, porque introduce necesariamente la interrelaciónentre los distintos niveles de poder. Única, porque actúa con una fuerzaabsorbente capaz de disciplinar las constituciones de los Estados miem-bros en una totalidad coherente. Más allá de la dimensión legitimadora deesta construcción22 con problemas de debilidad en su formulación, estapropuesta resulta efectiva como descripción de la realidad, da razón decómo funciona un sistema integrado, que sin embargo, en su construcciónformal, uno de sus niveles se vincula con una tradición constitucional enabierta contradicción con su modelo. Ciertamente, la tensión entre Cons-titución económica estatal y europea parece insuperable desde parámetrosformales, salvo si se apela a una concepción constitucional que, superan-do la relación entre Estado y Constitución , traslade la relación a un planocomplejo, articulando el poder en diversos niveles con una relación, tam-bién compleja entre autonomía y unidad entre estos. Para entender estaconstrucción y su capacidad disciplinante respecto a los ordenamientosconstitucionales estatales, en nuestra opinión, debe situarse en el discursosobre la Constitución material23, así alcanza virtualidad como estrategianormativa para la imposición de la nueva Constitución material desde elnivel europeo. Porque lo que parece difícilmente discutible es que los dosniveles, desde el punto de vista formal, aparecen como contradictorios. Elmodelo de constitucionalismo económico del mercado y el del Estado socialresultan, en sus principios y dinámicas irreconciliables.

La cuestión planteada de esta forma, Constitución compuesta comoestrategia normativa de imposición de la nueva Constitución material, obligaal análisis de cómo se organiza la absorción de las constituciones econó-micas de los Estados miembros, sobre todo en el constitucionalismo de latradición del Estado social. El punto de partida es la definición del ordena-miento europeo como un ordenamiento constitucional, vinculado a la ideade supranacionalidad, en abierta ruptura con la tradición internacionalista.La supranacionalidad construye, de esta forma, un nuevo espacio, nece-

22 I. PERNICE, “De la Constitution composée de L’Europe” Revue Trimestrielle de DroitEuropéenne, nº 36, 2000, pp. 623 y ss; “Multilevel Constitutionalism in the European Union”,European Law Review, nº 27, 2002, pp. 511 y ss.

23 G. MAESTRO BUELGA, “La constitución material: recuperando una propuesta metodológica”,que será publicado en Scriti in onore del Professore A.A. Cervati, de próxima aparición.



sariamente integrado, donde los poderes públicos reclaman una ordena-ción normativa tendencialmente unificante que introduce un principio decoherencia inexcusable. En los primeros momentos de la integración eu-ropea la coherencia se expresa de forma débil, pues los principios, entorno a los cuales se debía construir, expresaban una contradicción noresuelta. Sin embargo, normativamente, la construcción del ordenamientosobre los parámetros constitucionales introduce ya una potencialidadunificante, que más tarde desplegará todos sus efectos.

La supranacionalidad, inexcusable para afirmar el carácter constitucio-nal del ordenamiento europeo24, cumple la función de autonomizar el or-denamiento europeo, de dotarlo de su propia lógica, desde la que discipli-nar el nuevo espacio económico. La constitucionalidad cumple una funcióninterna, dentro del ordenamiento supranacional, aquella de asegurarnormativamente el modelo mediante la colocación en el nivel superior delordenamiento de las fuentes primarias, actuando como parámetro de le-galidad interna25. En este marco actúa el principio de supremacía del or-denamiento europeo, que en la nueva fase de integración que se abre conla UEM, permite cerrar el círculo normativo y afirmar la disciplina desde elnivel europeo. De esta forma la Constitución compuesta europea consiguealcanzar la correspondencia entre la Constitución formal europea, los Tra-tados, y la nueva Constitución material impuesta, también, en los Estadosmiembros. Los tratados, mediante la nueva teorización sobre la Constitu-ción resuelven un problema de relación interordinamental, que de otraforma aparecía como irresoluble, al menos formalmente.

La construcción de la Constitución compuesta, aunque pensada conpretensión de universalidad, en correspondencia relativa con las constitu-ciones de los Estados, opera con eficacia en la Constitución económica, eneste caso la propuesta de la construcción de un sistema único, aunqueestructurado en diversos niveles, básicamente el europeo y el estatal cum-ple la función de organizar la relaciones mercado y poderes públicos en elespacio económico europeo.

En el nivel europeo se realiza la configuración institucional del merca-do, en base a los principios de la competencia y la intervención pública nocondicionadora del mismo, que afirma su centralidad fuerte en el modelode Constitución económica: el modelo del “Estado mercado”. Desde el

24 S. LABRIOLA “Costitucione materiale e transicione” en La costituzione materiale. Percorsiculturali e attualità di un’idea, op. cit. pp 239 y ss.

25 F. BILANCIA “Brevi note su costituzione materiale, legalità ed Unione europea” en Lacostituzione materiale. Percorsi culturali e attualità di un’idea, op. cit, pp 425 y ss.



nivel europeo se organiza el sistema de sujeciones a las constitucioneseconómicas estatales, ahora subsistemas de una única Constitución. LosEstados desempeñan un papel secundario respecto a que corresponde ala Unión, como corresponde a la fundamentalidad de la unidad de merca-do, que determina el nivel de la definición del modelo. A este se debenacomodar los Estados, respecto de los cuales la Unión despliega poderesdisciplinarios y de garantía de coherencia del nuevo ordenamiento com-puesto.

Queda por ver cual es la función de los Estados, en la construcción dela Constitución compuesta26, los Estados constituyen un nivel que, integra-do en la Constitución única, establece relaciones de autonomía con elnivel supranacional. Ciertamente, el ordenamiento europeo todavía adole-ce de una precariedad en su pretensión de universalidad, que condicionala construcción del constitucionalismo multinivel. La autonomía estatal, fuerade la Constitución económica, todavía resulta prevalente en las relacionesinterordinamentales, aunque la «vis» absorbente de la Constitución econó-mica condiciona cada vez más el sistema de derechos del constitucionalismoestatal.

En la Constitución económica, sin embargo, la relación unidad-autono-mía adquiere otras características, vinculadas al modelo diseñado en losTratados. El nivel estatal, en el constitucionalismo multinivel, se configuracomo un nivel autónomo que establece relaciones no jerárquicas con eleuropeo. Sin embargo la autonomía, en el modelo de Constitución econó-mica europea aparece desdibujada, condicionada por los mecanismosdisciplinantes y ejercida en un marco definido desde el nivel europeo. Nopuede hablarse de autonomía, aunque, como hemos visto, el sistemacompetencial reserva un espacio para los Estados. Éste se refiere, sobretodo a la aplicación de la política económica general y a los sistemas dewelfare, estos son, esencialmente, los espacios de autonomía reconocidosen la Constitución económica europea. Este espacio de autonomía esreconducible a la definición de la competencia interterritorial en el seno delmercado único. De esta forma el mercado completa la dirección de laacumulación en el conjunto del sistema, porque la autonomía como instru-mento para la afirmación de la competencia en el interior del mercado,

26 I. PERNICE, “Multilevel constitucionalism and the trety of Amsterdam; European constitution-making revisited?” en Common Market Law Review. Nº 36, 1999, pp. 703 y ss.; “De la Constitutioncomposée de L’Europe”, op.cit; “Multilevel Constitutionalism in the European Union”, op.cit.; S.CASSESE, “L’Unione Europea come organizzazione pubblica composita” en Riv. Ital. Dir. PubblicoComunitario. 2000, pp. 987 y ss.



expresa la subordinación del poder público a la lógica del mercado. Laautonomía no es un instrumento de diferenciación, imposibilitado por losmecanismos disciplinarios en el interior del modelo, sino que articula lacompetencia, que se funda, en gran medida en la diversidad de situacio-nes económicas.

La política social, más específicamente los sistemas de Seguridad Social,continúan siendo competencia de los Estados (art.153.4) también el dere-cho del trabajo nacional (art. 156) donde la intervención de la Unión esdébil y configuran la regulación de los mercados internos de trabajo comoespacio reservado al nivel estatal, aunque permita intervenciones de mí-nimos ocasionales, que no afectan a su configuración. La diversidad demodelos de welfare y de regulación de los mercados de trabajo, en espe-cial desde las dos últimas ampliaciones de la Unión, conforma a lo socialcomo espacio de competencia. La autonomía estatal en materia social,sobre todo en los aspectos fundamentales señalados, funciona comomecanismo de competencia interterritorial. Establece el welfare como uncampo privilegiado de la competencia de legislaciones, creando espaciosnormativos que compiten entre sí. La subordinación del artículo 45.2 res-pecto a la capacidad absorbente de la libertad de servicios, sanciona estaconcepción de la política social y del mercado de trabajo. Respecto a lareciente jurisprudencia del TJCE citada debe recordarse la debilidad de laintervención de mínimos en materia de desplazamiento de trabajadores ylos espacios no regulados, estos han posibilitado la competencia social.Los mercados de trabajo de origen actúan como condiciones de compe-tencia interterritorial y ello por la debilidad de la intervención tutelar de laUnión, de mínimos. El diverso juego de la libertad de circulación de traba-jadores, considerado como factor de producción capaz de incidir en lacompetencia, y la libertad de servicios permiten que el mercado de trabajose configure como factor de competencia en situaciones de desplazamien-to, más que en la producción en origen.

La debilidad de la tutela que incorpora la Directiva 96/71, evidenciadaen su interpretación jurisprudencial, adquiere efectos multiplicadores si setiene en cuenta que el mercado de trabajo es el menos único de los queconforma el espacio económico único. La libertad de circulación de traba-jadores tiene una importancia relativa, a la espera de constatar la trascen-dencia de los flujos migratorios que se deriven de las últimas ampliaciones.El peso fundamental, en el mercado único, estará representado por losdesplazamientos en la prestación de servicios por empresas de paísesdistintos del lugar de prestación. Por ello, la jurisprudencia del TJCE intro-duce de «facto» la competencia de ordenamientos en este espacio espe-



cialmente sensible y configura lo social como espacio de competencia. Laautonomía del nivel estatal se manifiesta, de esta forma, como instrumentode competencia funcional a la centralidad fuerte del mercado que imponeel modelo de Constitución económica.

La política económica, cuya doble cara ha sido ya señalada, ademásdel control abre un espacio de competencia. La función de la políticaeconómica estatal muta sustancialmente en el marco de la Constitucióneconómica europea. Si ésta impone una vinculación con las exigencias delmodelo y la sumisión a su intervención disciplinante, la limitación de laautonomía en la política económica estatal confina a los Estados a unapolítica de competencia interestatal. Es espacio de la política económicaes ahora el de la creación de condiciones para la captación de capitales.La acción de tutela de los subsistemas económicos nacionales viene de-finida en una doble dirección, por una parte en la creación de las condi-ciones ambientales para la captación y conservación los capitales naciona-les y por otra, en la competencia de legislaciones como marco que favo-rezca la acumulación. La deslocalización empresarial constituye una pre-sión competitiva evidente donde se sitúa la actuación económica estatal.La sentencia Viking ilustra esta reducción-redefinición de las políticas eco-nómicas estatales.

El espacio de la política económica del nivel estatal se contrae y redefinepor la actuación del modelo de Constitución económica, éste se conformacomo de ayuda directa al capital. La tutela del subsistema económiconacional, en el modelo de Constitución económica, conforma la interven-ción económica en este nivel, como de auxilio directo al capital nacional.El episodio, recordado al inicio, del banco ingles Northern Rock muestra lafunción estatal de la intervención subordinada, a la vez que nos recuerdaque el mercado es una institución política dependiente de la intervencióndel poder público, un poder ahora subordinado.

La conjunción de los espacios social y económico en el nivel nacionalacentúa el papel cuasi-absorbente de la competencia en la Constitucióneconómica europea compuesta y funcionaliza la autonomía de este nivelal modelo.

4. INTEGRACIÓN POSITIVA E INTEGRACIÓN NEGATIVA EN LA CONSTI-TUCIÓN ECONÓMICA EUROPEA

La última fase de la integración europea, que viene marcada por lacreación de la UEM, sitúa como el elemento simbólico fundamental en ladefinición de la Constitución económica a la relación entre integración



negativa y positiva. El debate sobre el equilibrio entre la integración eco-nómica y la dimensión social, desde este momento, es el debate sobre elmodelo de Constitución económica. El fin de la autonomía económica estataly el sistema de sujeciones que el nivel comunitario impone a las políticaseconómicas estatales, traslada el foco del debate sobre el espacio sociala la Unión europea, porque el nivel nacional pierde su importancia en laconformación del modelo.

La inclusión de novedades en materia social en los Tratados, el capí-tulo sobre el empleo en Ámsterdam, la CDEFUE, con su título sobre lasolidaridad y la introducción de la fórmula “economía social de mercado”en el Tratado constitucional, mantenida el Tratado de Lisboa, no son sinomanifestaciones del papel que juega la integración social en el debatesobre la Constitución económica. En gran medida éste es ahora el delequilibrio entre mercado y solidaridad27. La cuestión del equilibrio entre losplanos de la integración europea trasciende al aumento formal de lasprevisiones sociales en el derecho originario y derivado de la Unión y,como hemos dicho, se plantea como la capacidad de la integración socialde condicionar el funcionamiento del mercado, porque no hay equilibrio sincondicionamiento. Lo contrario, la mera yuxtaposición de previsiones so-ciales en los Tratados, sólo podía ser interpretado como una exigenciaformal de legitimación, sin relevancia real, inocua para revisar el modeloinstaurado desde el comienzo de la integración europea.

La ampliación de las disposiciones sociales en los Tratados, sin em-bargo, no suponen ninguna variación respecto a la fuerte prevalencia dela integración negativa en la Constitución económica. Lisboa, tampoco hasignificado una inflexión en el modelo. El principio que de los Tratadoscabe extraer respecto a la política social es el de la compatibilidad subal-terna de esta respecto de las exigencias del mercado. Ciertamente, lostítulos sociales de los Tratados imponen este principio expresamente. Losartículos 125 y 126.1 y 136.2 así lo evidencian. No sólo los objetivos sonfuncionales a las exigencias económicas, sino que además, las políticas sesometen a la compatibilidad con la intervención económica descrita. Prác-ticamente, el único momento en el que se ha querido ver la introducciónde la lógica social en las normas del mercado, ha estado representado porla introducción del artículo 16 en el Tratado de Amsterdam28. Con cambios

27 S. GIUBBONI, Diritti sociali e mercato. La dimensione sociale dell’integrazione europea,Il Mulino, Bolonia, 2003, cap II, pp 123 y ss.

28 M. ROSS, “Article 16 EC, and service of general interest: form derogation to obligation?”en European Law Review, febrero 2000, pp 22 y ss, S. RODRIGES, “Le services publics et leTraité d’Ammsterdam. Genese et protée juridique du projet de nouvel article 16 di traité CE” enRevue du Marché Común et de l’Union Européenne, 1998, nº 414, pp 37 y ss.



literales el contenido de este precepto se mantiene en el Tratado de Lis-boa. La interpretación voluntarista que en algunos ambientes había provo-cado en su momento ha sido desmentida por la realidad. El artículo 16 delos Tratados se refiere a los «servicios económicos de interés general», lallamada a la preservación de los principios y condiciones que les permitancumplir su cometido, como fundamento de una relación especial con lasnormas del mercado, se desarrolla en el artículo 86.2. El artículo 36 de laCDFUE recoge el acceso a los servicios económicos de interés generalvinculándolo a la cohesión social y territorial. Este panorama, no modifica-do sustancialmente, que se mantiene en la reforma de Lisboa obliga aalgunas consideraciones. La primera de ellas es que esta noción «servi-cios económicos de interés general» no es equivalente a la de serviciopúblico. Mientras que la primera establece un vínculo con el mercado,la segunda la hace con la distribución. En la noción comunitaria lafuncionalidad con el mercado se evidencia en su tratamiento y en la legi-timación del trato especial respecto a las empresas «ordinarias», que noes sino el de la licitud de compensaciones por la carga de las obligacionesimpuestas por el servicio económico de interés general. Sin embargo, enel servicio público, tanto la titularidad como la función se vinculan con laintervención en el mercado, encuentran su sentido como instrumento deintervención económica vinculado a la distribución. Son, pues, dos lógicasdiversas.

La finalidad del servicio económico es la extensión de la actividadeconómica al conjunto de los ciudadanos de la comunidad, el eje delmismo se construye en torno a la universalidad. Es la exigencia de univer-salidad en la prestación de la actividad la que justifica una relación espe-cial con las normas sobre la competencia. Por ello, en la definición deestos servicios la dimensión del lucro o la finalidad social, tiene un papelsubordinado no definidor de los mismos. Más aún, la lógica de estos ser-vicios y la conexión con el mercado acaban extendiéndose a sus finesmercantilizando la actividad económica.

La relación del servicio económico de interés general con las normasde la competencia es la norma-excepción. La norma es la sumisión a lasprescripciones de los Tratados sobre la competencia. La excepción esposibilidad de no aplicarlas cuando éstas impidan el cumplimiento de lamisión específica confiada a estos servicios. La norma general actúa conuna «vis» atrayente que limita el alcance de la regulación de los servicioseconómicos de interés general. Como norma, la competencia exige un testde compatibilidad riguroso. Por otra parte, la concepción comunitaria de la



política social, que introduce un cambio de paradigma29, resitúa a la polí-tica social en el mercado, este es el espacio de su realización. La políticasocial como espacio económico de creación de beneficio. Esta dilatacióndel espacio de mercado de la política social es paralela a la contraccióndel ámbito de actuación de la excepción en el funcionamiento de los ser-vicios económicos de interés general. El espacio nacional en el que losservicios económicos de interés general actúan, en cuanto es ahora espa-cio de competencia interterritorial, atenúa el alcance de la posible excep-ción de las normas de la competencia permitida en el artículo 86.2, porqueel espacio del servicio aparece cada vez más como compatible con elmercado. La liberalización de los servicios, que desde la década de losaños ochenta se ha producido en la Unión europea, mercantiliza el espaciode la excepción, reduciéndola en su significación. De esta forma, los ser-vicios económicos de interés general, lejos de suponer un instrumento dereequilibrio entre integración económica y social, ocupan un papel pura-mente residual en el juego de estas dinámicas. Por ello, también, el artí-culo el artículo 36 de la CDFUE tiene un escaso significado en el contextoahora analizado.

Las consideraciones realizadas en relación a los servicios económicosde interés general cobran significado si se tienen en cuenta las propuestasde interpretación que, respecto a la introducción de nuevos contenidossociales en los Tratados, se han realizado. Estas otorgan a los espaciossociales abiertos una virtualidad desproporcionada, voluntarista, capaz deequilibrar la integración negativa que había presidido la integración euro-pea desde sus orígenes.

Una lectura de la evolución de la integración social y del ordenamientoeuropeo pretende una conciliación entre la Constitución económica euro-pea y el Estado social. Se pretende que la confrontación de modelos, entreel vinculado a la tradición del constitucionalismo social de la postguerra yel europeo, es una actitud superada. Que carece de sentido la contrapo-sición de modelos. La ductilidad del Estado social le dota de una adapta-bilidad capaz de acomodarse a las nuevas circunstancias. En definitiva elentorno económico constitucional europeo permite rediseñar un nuevowelfare, que aunque nuevo, introduciendo cambios cualitativos, no impideel welfare sino que impone otra forma de practicarlo y concebirlo. Cierta-mente se vuelve a caer en un viejo error es la identificación de la políticasocial con el Estado social. Por eso los espacios abiertos de política social

29 W. STREECK “Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà competitiva”en Stato e Mercato, nº 58, 2000, pp 3 y ss.



sientan las bases para la afirmación de la continuidad del “modelo socialeuropeo”. Desoyen, estas posiciones, las advertencias de Giannini30. Elriesgo de estos planteamientos es que no permiten captar las profundastransformaciones que ha impuesto en los ordenamientos constitucionalesestatales el constitucionalismo económico europeo, a la vez que impidenuna caracterización de este.

Por otra parte, otra línea de aproximación a las transformaciones queintroduce el modelo europeo, que permite una conciliación, atenuando latensión entre los modelos estatales y europeo, se asienta en planteamien-tos metodológico-conceptuales. Desde estas posiciones, el error estriba entrasplantar el arsenal conceptual del constitucionalismo estatal de la post-guerra a la reflexión sobre la integración europea, en especial en materiade derechos sociales31. Aunque la integración europea, desde el punto devista normativo, ha interiorizado el modelo constitucional gestado en elespacio estatal, los conceptos gestados en éste resultan inservibles paracomprender la nueva realidad. Ciertamente, aquellas características que elordenamiento comunitario había impuesto para salir de la órbita de lainternacionalidad y situarse en la de la supranacionalidad interiorizaban lalógica constitucional, pero resultan inservibles para la reflexión sobre laintegración europea. Parece como si conseguida la afirmación de la auto-nomía del ordenamiento comunitaria, base desde la que imponer el mode-lo de Constitución económica que permite disolver el constitucionalismosocial estatal, el bagaje conceptual construido desde la experiencia jurídicamoderna estatal no tuviera ya sentido. Cumplida su función el constitucio-nalismo contrae, reduce su capacidad de análisis. También, desde estaperspectiva, carece de sentido contraponer modelos pues pertenecen aámbitos diferentes que impiden su traslación. El aparato conceptual delconstitucionalismo de origen estatal resulta inidóneo, sin embargo, los nuevosconceptos surgidos en el constitucionalismo europeo de la última fase dela integración, son útiles para los fines que incorpora el ordenamientoeuropeo, que son parangonables a los que incorporaba el constituciona-lismo social. Posiblemente el problema no sea la inadecuación conceptualde las categorías del constitucionalismo estatal, sino que los fines a losque debe contribuir el ordenamiento europeo están en abierta contradic-

30 M.S. GIANNINI “Stato sociale: una nozione inutile” en Scritti in onore di C. Mortati. VolI, Giuffrè , Milan 1977, pp 139 y ss.

31 C. PINELLI “La portata dei diritti sociali nel’ordinamento dell’Unione europea. Considerazionipreliminari” en Diritto, Politica ed Economia dell’Unione europea, Giappichelli, Turín, 2007, pp 187y ss.



ción con los que incorporó el Estado social. De ahí la aparente inadecua-ción. Entender que la estatalidad o supranacionalidad marcan la fronteradel análisis conceptual, aunque la interrelación entre ambos espacios re-sulte obvia, es un planteamiento que dificulta la reflexión más que introdu-cir una cautela que la clarifique.

Volviendo a la propuesta de conciliación entre modelos, a la que ha-cíamos referencia, la propuesta es repensar la relación entre derechossociales y mercado. Éstos, en el Estado social, se situaban en una relaciónde oposición, legitimaban la intervención económica que corregía las nor-mas del mercado y abrían espacios de desmercantilización32. La distribu-ción, en la medida en que se actuaba mediante instrumentos públicos secontraponía al mercado. El programa que los derechos sociales expresa-ban en el constitucionalismo social implicaba el condicionamiento delmercado, pues la lógica de éste y de aquellos era contradictoria. Por esola relación es contradictoria. Frente a esta concepción de los Derechossociales se propone otra que, superando la oposición, los sitúe en unarelación de integración. Junto a la dimensión distribuidora-desmercantilizadorade los Derechos sociales sitúa otra integradora, en la que mercado yderechos sociales se complementan en una nueva relación.

El marco de la nueva relación que la Constitución económica europeaestablece entre distribución-derechos sociales y mercado es la fórmula“economía social de mercado” acogida en el Tratado constitucional ymantenida en la reforma de Lisboa. A esta expresión se la da un alcancedistinto al que la había otorgado la escuela ordoliberal, situándola en elmarco de las pretensiones que se expresaron en el debate de la Conven-ción, culminando, así, un proceso ya iniciado con anterioridad: el del equi-librio entre la integración económica y social. Los ejemplos que simbolizanla nueva relación en la etapa presente de la integración europea son lapolítica de empleo y la regulación del “servicio de interés general”, ade-más, obviamente, de la CDFUE con su contenido social. Ciertamente lapropuesta interpretativa contiene implícita otra afirmación, en el nuevomodelo de relación que se postula, los Derechos sociales se realizan enel mercado y este es capaz de integrarlos en una nueva relación virtuosadistinta de la establecida en el keynesianismo social. A pesar de la intro-ducción de los elementos sociales en el ordenamiento europeo, que per-miten realizar estas propuestas, las contradicciones resultan evidentes enlas mismas. El problema es el divorcio entre los mecanismos llamados a

32 S.GUIBBONI, “L’intreccio tra diritti sociali e mercato nella costituzione economica europea”en Diritto, Politica ed Economia dell’Unione europea, op. cit, pp 223 y ss.



realizar este equilibrio, esta relación integración entre mercado y Derechossociales, y la expresión del espacio social que introducen, poco a poco, losTratados. La debilidad de los instrumentos condiciona la eficacia de lasafirmaciones sobre la integración social.

Frente a esta integración virtuosa de los Derechos sociales en el mercadoconviene detenerse en dos cuestiones: La primera, se refiere a cuales sonlas consecuencias de situar al mercado como lugar privilegiado de realiza-ción de la integración social. ¿Cuáles son las consecuencias de la integra-ción en el mercado de los Derechos sociales? La segunda, cual es discur-so sobre el “modelo social europeo” que pretende expresar esta integra-ción. Detenernos, siquiera brevemente en estas cuestiones puede eviden-ciar que estas propuestas lo que dejan traslucir en realidad en es cambiode modelo, no la integración virtuosa. El cambio de modelo es algo distintodel equilibrio entre integración negativa y positiva en la fase de la UEM,que sólo se puede realizar mediante la composición de la contradicciónentre estas dos dimensiones. Mediante el inevitable condicionamiento delmercado, no a través de la absorción en la lógica de éste de la distribu-ción. En este caso, el resultado es la subordinación de la integraciónsocial, la sanción de la asimetría, porque la relación entre ambas siguesiendo de oposición.

Abordemos la primera cuestión, ¿Cómo actúa la absorción de la inte-gración social por el mercado? Volvamos a los ejemplos de la compatibi-lidad virtuosa. Sobre el servicio de interés económico universal ya noshemos detenido. La política de empleo, tal y como se define en los Tra-tados, respecto a los cuales la reforma de Lisboa no innova en absoluto,resulta paradigmática. Ésta se inserta en el mercado que funciona comoexigencia que configura su ámbito de actuación. “potenciar una mano deobra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidadde respuesta al cambio económico” (art. 145 versión consolidada). Los doselementos que permiten insertar la política de empleo en el mercado sonla capacitación y la flexibilidad de los mercados laborales. Éstos son losobjetivos de esta política. Por otra parte, la política de empleo se vincula,en su formulación, a las OGPE, con los problemas que ya hemos señala-do. La alusión, recogida en los Tratados, a la contribución de la Unión aun alto nivel de empleo, se vincula a la definición de la política de empleorealizada. La relación entre flexibilidad (de los mercados laborales) y altonivel de empleo sólo encuentra una compatibilidad débil en el ordenamien-to europeo a través de la capacitación, que también es funcional a lasexigencias del mercado. Por ello, la doctrina relaciona la política de em-



pleo con la capacitación33. El planteamiento de la capacitación como polí-tica de empleo significa transformar la tutela pública del mercado de tra-bajo en lo que se ha llamado el “igualitarismo de la oferta”34, limitar estapolítica a la mejora de la capacidad de competir de los trabajadores entresí, favoreciendo una inserción individual en un mercado competitivo, estresadopor la intensificación de la competencia que ha introducido la ampliación35.El derecho al trabajo, en su dimensión colectiva, se transforma sustituyen-do su dimensión promocional, constitucionalmente protegida, por una mayorcolocación en la carrera del mercado en la que los competidores son otrostrabajadores. Insertar los derechos sociales en el mercado subordinándo-los a su lógica acrecienta la capacidad de perversión de la competencia enlos derechos, pues ahora actúa en el seno de los mismos, en su definicióny contenido. La relación entre capacitación, como forma débil, o mejordegenerada, de tutela, y flexibilidad, establecida en estos términos, sedesplaza acentuando la flexibilidad, es decir la subordinación al mercado.Es por eso que la pretendida integración entre Derechos sociales y mer-cado, no permite superar la relación de oposición, por ello, la integraciónse realiza mediante la subordinación. La integración entre Derechos socia-les y mercado en el constitucionalismo social, se establecía asignando ala tutela la función de condicionar el mercado, componiéndose así la opo-sición. Los Derechos sociales se insertaban, también, en el círculo virtuosokeynesiano superando, de esta forma, la contradicción y componiendo larelación de oposición. La diversidad de la relación entre tutela social ymercado solo ejemplifica la diversidad de modelos, que se presentan enabierta contradicción, pero no la superación de la contradicción. Desdeesta perspectiva, no cabe hablar de equilibrio entre integración económicae integración social, sino de asimetría profunda. Pero esta asimetría es unelemento consustancial al modelo de Constitución económica europea,que establece una relación inversa a la que se había producido en elconstitucionalismo social, entre derechos sociales y mercado.

La segunda de las cuestiones, la del “modelo social europeo”, apareceen estos momentos como central en el debate sobre la integración por lacapacidad legitimante que evoca su vinculación a la tradición del Estadosocial. No es este el momento para extendernos sobre los problemas que

33 R. SALAIS Y R. VILLENEUVE “Introduction: Europe and the politics of capabilities” enEurope and the politics of capabilities, Cambridge University Press, 2004, pp 1 y ss.

34 W. STREECK “Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà competitiva”,op. cit.

35 G. MAESTRO BUELGA, “El impacto de la ampliación de la UE sobre el “modelo socialeuropeo” en Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 23, 2006, pp 7 y ss.



plantea, aunque cabe realizar algunas consideraciones sobre cómo serelaciona éste con la demanda de equilibrio entre integración económicay social.

A estas alturas llamar la atención sobre la confusión del término tieneescaso sentido, la confusión, sin embargo, juega efectos legitimadoresporque permite una cierta vinculación con los mecanismos de tutela socialconsolidados en la construcción del Estado social. Más allá de esta bus-cada confusión, la definición del “modelo social europeo” se hace en ne-gativo. La expresión no ha entrado en los Tratados, a pesar la las preten-siones de algunos de los participantes en la Convención, las alusionesson, pues políticas, aunque, en ellas, se mencionan un conjunto normativodel ordenamiento europeo que es significativo. A conformar el “modelosocial europeo” contribuyen los Tratados con las normas sobre políticasocial y empleo, la libertad de circulación de trabajadores y la igualdad degénero en el mercado de trabajo, sobre la interpretación que cabe dar ala política social en el contexto de la Constitución económica europea noshemos extendido sobradamente. Más interés tiene fijar la aproximaciónque los órganos comunitarios hacen a este concepto. El discurso de laUnión sobre el modelo social se ha realizado sobre el eje central de lamodernización de los sistemas de welfare estatales. Se ha establecido, deesta forma, una contradicción entre protección social pública estatal y “modelosocial europeo”, porque éste reclama una readaptación de los sistemas dewelfare surgidos en la construcción del Estado social a las exigencias delmercado. Los dos ámbitos de reforma son: el mercado de trabajo y lossistemas de Seguridad social. Las propuestas de reforma pretenden en losmercados de trabajo introducir la flexibilidad en la gestión de la mano deobra reduciendo el nivel de tutela al empleo e introducir elementos disci-plinarios en la protección al desempleo, facilitando la puesta a disposiciónincondicionada del mercado de la mano de obra disponible. La reforma delos sistemas de Seguridad social tiene el eje principal en limitar la sustrac-ción de recursos económicos al mercado, introduciendo el principio de lasostenibilidad-autofinanciación. Junto a éste se sitúa una tendencia a lamercantilización de éstos sistemas. El resultado es la atenuación del nivelde tutela prestacional. La reforma de los mercados de trabajo persigueestablecer la relación, antes mencionada, entre trabajo y mercado, despla-zando el eje protector a la capacitación competitiva. La modernización dela Seguridad social produce dos consecuencias: por una parte sanciona larelación contradictoria entre protección y mercado, convirtiendo a la pro-tección social en un costo de la producción, por otra redefine la políticasocial convirtiendo al mercado en el lugar de realización de la políticasocial. La economía como política social.



Estos ejes definidores del “modelo social europeo” sitúan al mismo enconfrontación al modelo social de Estado social. La doctrina ya ha contra-puesto el modelo de “solidaridad distributiva” con el de “solidaridad com-petitiva”36, éste último sanciona el tránsito del Estado social al Estado demercado. Pues bien, el “modelo social europeo”, definido en contraposi-ción al del Estado social, se sitúa en el marco de la solidaridad competitiva,que impone la subordinación de los Derechos sociales al mercado infiltran-do a éstos con su lógica.

Desde estas consideraciones, la Constitución económica europea,sancionada en la reforma de Lisboa, no hace sino consolidar la asimetríaentre integración negativa y positiva, confinando a ésta a la marginalidaden el modelo.

RESUMEN

Este trabajo pretende hacer balance del debate sobre la constitución económicaen los Tratados, tal y como resultan de la reforma de Lisboa. La reflexión incor-pora una doble perspectiva: la de la constitución económica, estricto sensu, y ladel “modelo social europeo”. Debe destacarse la continuidad de la constitucióneconómica con las versiones anteriores de los Tratados, sin que quepa otorgaruna especial trascendencia a la fórmula “economía social de mercado altamentecompetitiva”. Más aún, la reciente jurisprudencia del TJCE evidencia la fuertecentralidad del mercado en el modelo, introduciendo una asimetría, incluso, entrelas libertades económicas y la libre circulación de trabajadores. La constitucióneconómica multinivel evidencia la tensión entre la intervención económica disci-plinaria, tendente a la protección del modelo y la relación interterritorial, conce-bida como espacio de competencia. De la que se resiente la integración social.

PALABRAS CLAVE: Constitución económica, gobernanza económica, modelosocial europeo, derechos sociales. Constitución multinivel.

36 W. STREECK “Il modello sociale europeo: dalla redistribuzione alla solidarietà competitiva”,op. cit.



ABSTRACT

This paper tries to make balance of the debate about the economic Constitutioninside the Treaties after the Lisbon reform. This reflexion includes a double pointof view: first, the economic constitution in the strict sense, and second, “theEuropean social model”. It must be remark the continuity of the economic constitutionin comparison with the previous versions of the Treaties, so there is no possibleto give a special relevance to the expression “a highly competitive social marketeconomy”. The recent jurisprudence of the Court of Justice of the EuropeanCommunities evidences that the model is strongly focused on the market, it isalso introduced an asymmetry between the economic freedoms and the freemovement of workers. The multilevel economic constitution shows the tensionbetween the disciplinary economic intervention -established to protect themodel-, and the inter-territorial relationship -conceived as a space ofconcurrence–. Due to this tension, the social integration suffers.

KEY WORDS: Economic Constitution, Economic Governance, European SocialModel, Social Rights, Multilevel Constitution.

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