EL ZORRO Y EL LEÓN: HACIA UN REFORMA A DEL...

EL ZORRO Y EL LEÓN: HACIA UNA REFORMA DEL ESTADO MÁS EQUILIBRADA PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO1

J O S É L U I S M É N D E Z

E N LAS ÚLTIMAS DÉCADAS, M U C H O S PAÍSES en vías de desarrol lo h a n vivido importantes procesos de democratización, privatización, descentralización y, en ciertos casos, modernización burocrática. S i n d u d a , esas reformas h a n p r o d u c i d o grandes beneficios a las sociedades. N o obstante, su p r o pósito h a sido restarle p o d e r a los estratos más altos de l Estado y facultar (empower) a los diversos actores que lo rodean (ciudadanos, empresas, regiones y gerentes, respectivamente) , s in preocuparse p o r generar las estructuras e instrumentos estatales que se requ ieren para p r o d u c i r los bienes públicos que las sociedades d e m a n d a n .

L a tarea de los dir igentes y re formadores de l Estado n o consiste tan sólo e n democrat izar . L a gente quiere part ic ipar , pero también quiere servicios eficientes; quiere democrac ia , n o "demoesclerosis". Así, e l reto es constru ir u n a "democrac ia f u n c i o n a l " , l a cua l ent iendo c o m o u n sistema político e n el que el p o d e r se div ide y l i m i t a pero , y aquí está el quid d e l p r o b l e m a , también puede sumarse.

C o n s t r u i r esta d e m o c r a c i a supone u n proceso m u y comple jo que depende de muchos factores. A l g u n o s de ellos se re lac ionan c o n l a natu raleza de l a política e n genera l (por e jemplo , los sistemas de par t ido y electorales) , y otros c o n e l carácter de las estructuras administrativas y de formulación de políticas. Estas últimas son las que nos interesan en este trabajo, p o r lo que nos enfocaremos en los debates que se h a n dado e n t orno a l a privatización, l a descentralización y, en especial , p o r su i m por tanc ia creciente, l a modernización burocrática.

P lantearemos que l a democrac ia f u n c i o n a l i m p l i c a reformas que equ i l i b r e n las distintas posturas expresadas en esos debates, y que, u t i l i zando "enfoques cont ingentes" , t o m e n e n cuenta las características part iculares

1 U n a primera versión de este artículo aparecerá en un iibro publicado por la Johns Hopkins University Press.

Foro Internacional 180, XLV, 2005 (2), 165-195

166 J O S É L . M É N D E Z FI XLV-2

de cada país y de cada área de política. Esto es algo que se re comienda c o n c ierta f recuencia , pero que rara vez se aterriza desarro l lando propuestas o instrumentos analíticos que ayuden a l ograr lo , p o r lo que este artículo buscará avanzar en este sentido.

L o s planteamientos aquí expresados se basan e n los estudios sobre los países e n vías de desarrol lo en general , y especialmente en los ensayos y discusiones que se presentaron en e l p a n e l sobre burocrac ia , convocado c o m o parte de la Con ferenc ia In ternac iona l sobre Transición y Conso l ida c ión Democráticas, para ofrecer recomendac iones prácticas para mejorar y conso l idar las democrac ias . 2 A s i m i s m o , me baso e n l a exper ienc ia de Méx i co , nación que finalmente arribó a u n sistema democrático en l a m e d i d a e n que se basa ya en el voto y el a m p l i o respeto a las l ibertades y derechos c iudadanos . S in embargo, aún está e n d u d a que México haya en efecto arr ibado a lo que aquí l l amo u n a democrac ia f u n c i o n a l , 3 ya que e l "gobiern o d i v i d i d o " que actualmente observa, si b i e n h a c o n d u c i d o a l a aprobac ión de algunas leyes importantes (relativas al sistema financiero, e l derecho a l a información, e l servicio c iv i l , e l desarrol lo social o l a part i c i pación c iv i l ) , también está resultando en l a posposición de otras reformas i gua lmente o quizá inc luso más importantes (la r e f o r m a fiscal, energética y labora l , p o r e jemplo) .

L A S N U E V A S FRONTERAS D E L A R E F O R M A E S T A T A L

E N LAS SOCIEDADES E N TRANSICIÓN

L o s últimos 25 años de l siglo X X presenc iaron u n a importante o la reformista e n los países en vías de desarro l lo . Desde entonces, por lo menos cuatro h a n sido los temas neurálgicos de las reformas estatales en dichas naciones : democratización, privatización, descentralización y m o d e r n i z a c ión administrat iva .

E n p r i m e r lugar, muchas naciones en desarrol lo d i e r o n importantes pasos democrat izadores , a tal grado que se llegó a hab lar de u n a "tercera

2 F R I D E , Conference on Democratic Transition and Consolidation, Madr id , Siddharth Mehta, 2002.

3 E n México se le llama "gobernabilidad democrática", término que se ha convertido en uno de los lemas principales del actual gobierno federal. Para ver textos que utilizaron el concepto de gobernabilidad democrática, puede consultarse José Luis Méndez, " L a nueva democracia mexicana: ¿gigante con pies de barro?", Este País, 1998; "Estudio introductorio", en B. Guy Peters, La política de la burocracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas-Fondo de Cultura Económica, 1999; José Woldenberg, La construcción de la democracia, Barcelona, Plaza y Janes, 2001.

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o l a " de l a democrac ia . 4 A s i m i s m o , en muchos países las empresas públicas se pr ivat izaron o ciertas funciones y recursos centrales fueron transferidos a las regiones o localidades. P o r último, a lo largo de los años noventa, m u chos gobiernos empezaron a apl icar o, p o r lo menos considerar, los p r i n c i pios de l a l l a m a d a "nueva gerenc ia pública", que p r o p o n e u n a gestión p o r desempeño y u n a mayor flexibilidad administrat iva.

Indudab lemente , en muchas naciones e n desarrol lo l a "liberalización" y la democratización trajeron consigo beneficios muy importantes , c o m o e l mayor respeto de los derechos h u m a n o s y e n general de las l ibertades y p r inc ip i o s democráticos fundamentales .

P o r o tra parte, l a descentralización hizo que l a política, l a autor idad y los servicios se acercaran a la gente, p romov iendo así tanto los valores y prácticas de l a democrac ia como la ef ic iencia administrativa. E n términos generales, los gobiernos subnacionales (sean regionales, provinciales o locales) c onocen mejor que e l gobierno central los problemas y demandas de sus localidades. As imismo , éstas p u e d e n vigi lar mejor los servicios y las políticas c u a n d o son responsabi l idad de los gobiernos locales, lo que hace que estos últimos tengan interés en responder a las demandas de sus c iudadanos.

P o r l o que se refiere a l a privatización, ésta puede tener diversos p r o pósitos, c o m o reduc i r las presiones financieras que ejercen las empresas públicas sobre los magros presupuestos públicos, mejorar l a e f ic iencia de las empresas, alentar l a inversión d e l sector pr ivado , generar ingresos y r educ i r l a corrupción. También se dice que l a privatización promueve l a democrac ia , a l desarrol lar u n a clase m e d i a fuerte y u n a sociedad c iv i l i n d e p e n d i e n t e . 5

P o r último, la modernización burocrática puede elevar l a e f ic iencia , pues p u e d e reduc i r e l papeleo e incent ivar e l desempeño y la innovación. Esta r e f o r m a , j u n t o c o n l a privatización y l a descentralización, puede perm i t i r que las autoridades centrales en foquen sus esfuerzos en las func iones estatales básicas y sean capaces de v ig i lar su c u m p l i m i e n t o , que las tareas públicas se d istr ibuyan mejor entre los distintos actores y, p o r lo tanto, que u n a nación ut i l i ce más adecuadamente sus recursos.

P o r l o anter ior , suele esperarse que c o n las reformas mencionadas las naciones e n desarrol lo se convertirán en democracias descentralizadas, c on burocrac ias "esbeltas" y eficientes, y c o n mercados funcionales , c o m o ocurre e n m u c h o s países desarrol lados.

4 Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, Norman, University of Oklahoma, 1991.

5 Dewi Fortuna Anwar, "Do 'Privatization', 'Downsizing', 'Deregulation' and 'Decentrali-zation' Do What They Claim to Do: Raise Efficiency, Cut Down Déficits, and Expand the Con-sumer's Choice? Do They Further Democratic Consolidation?", en F R I D E , op. cit.


P o r desgracia, más de 20 años después de haber sido iniciadas, a h o r a se d u d a de que las naciones en desarrol lo realmente estén apl icando o deb i e r a n apl icar dichas reformas (cuando menos según las pautas que sus promotores generalmente h a n propuesto ) .

Carothers , por e jemplo , a f i rma que, en l a mayoría de los casos, es errón e o hab lar de "transición democrática", en parte porque ésta ha dado p o r resultado ya sea u n "p lura l i smo fútil" o u n a "política de l poder d o m i n a n te " . 6 E n su opinión, e l parad igma de l a transición p o r lo general h a ignora d o el " p r o b l e m a de la construcción d e l Estado" , porque h a considerado que toda transición democrática está edi f icada sobre u n Estado coherente y f u n c i o n a l . N o obstante, l a mayoría si n o es que todas las "sociedades e n transición" h a n tenido estados "débiles", c o n burocracias desorganizadas e ineficaces, que p o r tanto difícilmente p u e d e n generar los resultados que las sociedades esperan o merecen . Así, s , ún G r i n d l e , 7 l a democratización n o h a resuelto lo que Evans llamó la "crisis de capacidad estatal" en gran parte d e l m u n d o , 8 c on el resultado de que en todas las transiciones democráticas aún hal lamos sociedades insatisfechas c o n la política y el gob ierno . N o r r i s h a hecho la interesante observación de que, mientras la democratizac ión se h a propagado por e l m u n d o entero, la conf ianza en las instituciones democráticas h a d i s m i n u i d o de m a n e r a notab le . 9

P o r o tra parte, las premisas de las que parte l a descentralización m u chas veces n o h a n resultado c i e r tas , 1 0 en a lguna m e d i d a porque , en rea l i d a d , l a relación entre democrac ia y descentralización no es c l a r a . 1 1 M u y a m e n u d o , l a descentralización política p r o p i c i a que se conso l iden los o l i garcas regionales, tan frecuentes e n las naciones e n d e s a r r o l l o , 1 2 mientras que , p o r o tra parte, u n a excesiva descentralización financiera puede dañar p r o f u n d a m e n t e u n a economía nac i ona l , c o m o h a o c u r r i d o p o r e jemplo e n A r g e n t i n a o Bras i l .

6 Thomas Carothers, "The E n d of the Transition Paradigm", Journal of Democracy, vol. 13, núm. 1, 2002.

7 Merilee Grindle, "Ready or Not: The Developing Wor ld and Globalization", en Joseph S. Nye y J o h n D. Donahue (eds.), Governance in a Globalizing World, Washington, D C , Brookings Institution, 2000.

8 Peter B. Evans, "The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization", World Politics, vol. 50, 1997.

9 Pippa Norris, "The Impact on Domestic Governance. Global Governance and Cosmopolitan Citizens", en Nye y Donahue, op. cit.

1 0 Kathleen O 'Ne i l l , "Coordinate or Decentralize?", en FRIDE, op. cit. 1 1 Francisco G i l Villegas, "Descentralización y democracia: una perspectiva teórica", en

Blanca Torres, Descentralización y democracia en México, México, E l Colegio de México, 1986. 1 2 Joel Samuel Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capa

bilities in the Third World, Princeton, Princeton University, 1988.


C o n respecto a la privatización, c o m o lo señalan tanto A n w a r c o m o M a l o v a , 1 3 aunque algunos países h a n llevado a cabo c o n éxito esta re forma, también existen muchos ejemplos de privatizaciones m a l conducidas, e n las que s implemente se reemplazó el m o n o p o l i o estatal p o r u n m o n o p o l i o pr ivado , c o n lo que el Estado se debilitó vis-á-vis los actores privados, s in que p o r e l lo se lograra aumentar l a e f i c iencia de l servicio. Más aún, p o r desgracia muchas naciones en desarrol lo carecen de los elementos necesarios p a r a l levar a cabo u n a privatización exitosa.

P o r último, en lo que se refiere a las reformas inspiradas por el credo de l a "nueva gerencia pública", éstas i m p l i c a n riesgos importantes , c omo u n a mayor corrupción, así c o m o que se p r o d u z c a e l l l amado "vaciamiento estata l " , sobre todo en las naciones que carecen de culturas jurídicas y profesionales conso l idadas . 1 4

E n síntesis, u n a de las pr incipales debi l idades que presentan todas estas reformas es que sólo h a n atendido u n o de los lados de lo que se puede ver c o m o l a "ecuación de la democrac ia f u n c i o n a l " ; 1 5 en otras palabras, l a finalidad de las mismas h a sido restarle poder a l a cúpula de l Estado central para facultar a los actores que lo r odean (ciudadanos, empresas, regiones y administradores) , s in pensar en c ó m o éstos y e l Estado habrán de trabajar juntos (de sumar poder) para generar bienes públicos y alcanzar objetivos nacionales. L a descentralización, l a privatización y la f l ex ib i l idad burocrática no deberían verse c omo u n juego de " suma cero", en el cual el poder de las autoridades locales y las empresas u organismos privados aumenta a expensas d e l gobierno central . Más b i e n , deberían ser procesos mediante los cuales e l Estado, en tanto esencia de l a esfera pública e instrumento básico de acción colectiva de u n a nación, se fortalece como un todo.

Cargarse sólo hac ia u n o de los lados de esta ecuación h a or ig inado e n m i opinión el círculo vicioso e n e l que h a n estado atrapados los países e n desarro l lo , en e l cua l e l impacto causado p o r irse hac ia u n extremo los impu lsa a estrellarse contra e l otro , e n u n m o v i m i e n t o de zigzag p e r m a nente entre la democrac ia y e l autor i tar ismo.

1 3 Anwar, op. cit; V . Malova, "What Are the Limits Which Management Techniques of the Prívate Sector Can Be Used in the Public Sector?: Contractualizing and Public Procure-ment", en F R I D E , op. cit.

1 4 B. Guy Peters, "The Changing Nature of Public Administration: From Easy Answers to Hard Questions", ponencia presentada en el seminario " X X Aniversario de la Licenciatura en Política y Administración Pública del Centro de Estudios Internacionales", México, E l Colegio de México, 14 y 15 de noviembre de 2002.

1 5 E n donde la suma de las libertades ciudadanas y la capacidad estatal da por resultado una democracia funcional, que a su vez implica u n sistema democrático consolidado y perdurable.


C o m o hemos d i cho , si b i e n l a gente valora l a democrac ia p o r las l iber tades y l a participación política que e l la hace posibles, también espera que p r o d u z c a los bienes públicos que las comunidades requieren . C u a n d o esto último ocurre , los c iudadanos confían más en el sistema político y están más motivados para part ic ipar , lo que refuerza l a tendenc ia hac ia mejores bienes y servicios, produciéndose el círculo virtuoso que h a estado detrás de muchas de las naciones "más desarrolladas". C u a n d o la democrac ia n o p r o d u c e dichos bienes públicos, los c iudadanos t i enden a sentirse cada vez más decepcionados e inc luso a favorecer opciones autoritarias, que más tarde son de nuevo rechazadas, y así sucesivamente.

A u n q u e es comprens ib le que hace 20 o 30 años se h i c i e ra hincapié e n l a necesidad de restar fuerza al núcleo de l Estado central , cuando éste era efectivamente demasiado poderoso y vasto, ahora , cuando tras varias décadas de re forma existe u n cierto pero todavía n o grave desencanto, aún es t i e m p o para que los re formadores y dirigentes trabajen en el otro lado de l a m e n c i o n a d a ecuación, a saber, e n las capacidades de l Estado, dándole o p o r t u n i d a d a países c o m o los lat inoamericanos de salir de los "círculos v i ciosos" y entrar a los "virtuosos".

E n términos más generales, alcanzar u n a democrac ia f u n c i o n a l es c r u c i a l para superar l a creciente escisión entre i n d i v i d u o y c o m u n i d a d , u n t ema que h a estado en el centro d e l pensamiento h u m a n o desde la ant i güedad. Sólo así podrá atajarse e l cada vez mayor desencanto social c on l a política y colocarnos e n l a vía que conduce al idea l de ciudadanía y el p ro greso compart ido . C o m o a f i rman Przeworski et al, varios de los pel igros que enfrentan los nuevos regímenes democráticos der ivan de l a incapac i d a d de las instituciones estatales para garantizar la seguridad i n d i v i d u a l , establecer las condic iones para e l e jercicio efectivo de l a ciudadanía, b r i n d a r u n a guía ético-jurídica, movi l i zar y c o o r d i n a r los recursos, y correg i r las disparidades en el i n g r e s o . 1 6 E n suma, a f i rman los autores, " s in u n Estad o eficaz, n o puede haber democrac ia " .

Además, n o debemos o lv idar que, dada l a "heterogeneidad estructur a l " que presenta la mayoría de los países e n d e s a r r o l l o , 1 7 e l Estado desempeña para éstos u n p a p e l esencial (y, de hecho , para cua lqu ier nación, c o m o puede verse e n l a i m p o r t a n c i a a m e n u d o desestimada que tuvo e l Estado para e l desarrol lo de las actuales potencias mundia les ) . Así, aunque trae importantes beneficios, l a división de l poder estatal en "sociedades e n transición" también puede p r o d u c i r c o n fac i l idad democracias frágiles y

1 6 Adam Przeworski et al. (ed.), Sustainable Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.

1 7 José Luis Méndez, Modelos de desarrollo en América Latina, México, Universidad Iberoamericana, 1986.


naciones fragmentadas, carentes de dirección. A h o r a b i e n , dado que l a democratización suele llevar a l a fragmentación d e l gabinete (pues los min is terios forta lecen los vínculos c on sus respectivos comités en el Congreso y c o n sus grupos de interés), en los países c o n añejas tradiciones corporat i -vistas, c o m o los lat inoamericanos , es de esperarse que los efectos f ragmen-tadores de l a democratización p o r lo general sean m a y o r e s . 1 8

E n otras palabras, s in mecanismos democráticos, las comunidades n o p u e d e n de f in i r objetivos comunes y sus estados n o p u e d e n contar c on la l e g i t i m i d a d necesaria para promoverlos ; s in embargo , s in u n Estado c on el poder de coordinación y acuerdo suficientes, u n a c o m u n i d a d no puede a l canzar esos objetivos comunes.

E n rea l idad , esta naturaleza "b i f ronte" d e l Estado, c omo la de aquel mitológico dios J a n o , es justamente lo que diversos clásicos de la c ienc ia política h a n resaltado u n a y otra vez. P o r e jemplo , Maquiave lo , en su obra clásica El príncipe, ya aconsejaba al estadista que fuera a l a vez u n zorro y u n león, c o n l o que quería dec ir que c o m b i n a r a l a razón con la fuerza. Gramsc i , trasladando esta metáfora a los t iempos modernos , sostenía que e l poder estaba const i tuido p o r dos ingredientes básicos: la l eg i t imidad (para l a que empleaba el término "hegemonía") y l a c o e r c i ó n . 1 9 L a m i s m a idea se e n c u e n t r a en l a definición de W e b e r d e l Estado c o m o el " m o n o p o l i o legítimo de l a f u e r z a " , 2 0 o en l a descripción de su función que hace Easton c o m o " l a distribución autor izada de va lores " . 2 1

Visto e n estos términos, u n a democracia funcional i m p l i c a equi l ibrar los rasgos d e l " zorro " y el "león"; i m p l i c a tanto l ibertades humanas como resultados de gestión; tanto la división de l poder requer ida para dar legi t imidad al Estado, c o m o la "unión" de l mismo para generar l a capacidad estatal para proveer bienes públicos c o n efectividad, e n u n proceso que se retroal imenta y produce u n círculo virtuoso donde el Estado es más capaz, la sociedad está más satisfecha, y la democrac ia y el desarrol lo son mayores y más duraderos.

L O S D I L E M A S D E L A INGENIERÍA E S T A T A L

Para evitar e l autor i tar ismo, las democracias d iv iden e l poder estatal a lo largo de varias d imensiones : a) t e m p o r a l (entre per iodos de gob ierno) ;

1 8 Oscar Oszlak, Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas, Buenos Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, 1980.

1 9 Anton io Gramsci, Notas sobre Maquiavelo, sobre política y sobre el Estado moderno, México, Juan Pablos, 1975.

2 0 M a x Weber, Economía y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 1944. 2 1 David Easton, The Political System, Nueva York, Alfred A . Knopf, 1953, pp. 133-140.


b) f u n c i o n a l (entre y dentro de las "ramas" o poderes d e l Estado) ; c) terr i tor ia l (entre los ámbitos nac i ona l , reg ional y l o c a l ) , 2 2 y d) social (entre grupos sociales).

N o obstante, dado que l a división de l poder también entraña los pro blemas antes descritos, muchas de las democracias más avanzadas prevén mecanismos para salvaguardar l a capacidad política y l a coordinación i n herentes a toda acción colectiva.

P o r e jemplo , en lo que se refiere a la p r i m e r a dimensión ( tempora l ) , aunque c o n la celebración de elecciones regulares se establecen per iodos de gobierno def inidos , muchas democracias también p e r m i t e n l a reelecc ión o inst ituyen burocracias estables y profesionales que p e r d u r a n más allá de u n de terminado gob ierno .

E n cuanto a l a segunda línea divisoria , aunque e n u n a república democrática se separan las ramas ejecutiva y legislativa de gob ierno , se dispone de u n sistema de pesos y contrapesos que provee a ambas de funciones ejecutivas y legislativas; p o r e jemplo , a l P o d e r Ejecutivo se le otorga veto legislativo y l a facultad para p r o p o n e r leyes, mientras que a l Poder Legislat i vo se le faculta para hacer comparecer a los secretarios o instalar comisiones revisoras de políticas (aunque e n México e l veto pres idenc ia l se convirtió e n el 2004 e n e l centro de u n debate nac iona l , e n Estados U n i d o s y l a i n mensa mayoría de las democracias lat inoamericanas e l p o d e r de veto d e l Ejecutivo, inc luso para e l presupuesto , está m u y c laro ) .

Además, a m e n u d o se crean entidades autónomas n o pertenecientes a n i n g u n o de esos poderes , ya sea c o n fines específicos (por e jemplo e l electoral) o para p r o p o r c i o n a r op in iones técnicas sobre distintos temas (por e jemplo los "consejos de Estado" ) , así c omo órganos de coordinación inter inst i tuc ional . C u a n d o se promueve l a existencia de burocracias profesionales en ambas ramas de gob ierno , también se contr ibuye a despol i t izar los asuntos y faci l i tar los acuerdos entre los poderes.

C o n respecto a l a tercera dimensión ( terr i tor ia l ) , aunque se descentral izan ciertas func iones a las regiones y local idades, e n l a mayoría de las democracias los asuntos que t i enen alcance n a c i o n a l (por e jemplo , de t ipo mi l i tar , monetar i o , etc.) se reservan para los gobiernos nacionales . D e m a n e r a s imilar a l caso de l a división de poder entre ramas de gob ierno , los sistemas de relaciones " intergubernamentales" suelen i n c l u i r pesos y c on -

2 2 Muchas de las democracias más antiguas, sobre todo las que se establecieron en las naciones de tamaño medio, como Gran Bretaña o Francia, han tenido sistemas intergubernamentales de tipo unitario, no federal, por lo que la división del poder a nivel subnacional no se da ahí en la misma medida que en los estados federales. Sin embargo, sí tienen un poder distribuido (por ejemplo, las facultades y funciones políticas y administrativas) entre las esferas nacional y locales de gobierno.


trapesos, así c o m o órganos de coordinación. A l i gua l que en los temas anteriores, l a existencia de burocracias estables y profesionales e n los distintos ámbitos de gob ierno (nac ional , reg iona l y local) faci l i ta l a coord ina ción y e l trabajo con junto entre ellos.

P o r último, aunque la división "social" de l p o d e r l i m i t a l a presencia d e l Estado e n e l ámbito de lo pr ivado (vía las garantías indiv iduales ) , lo social e inc luso lo e conómico , las democracias p o r l o general preservan las facultades reguladoras básicas de l Estado e n d ichos ámbitos; se l legan a establecer distintos tipos de órganos para faci l i tar l a comunicación o coordinación entre e l Estado y los grupos sociales para alcanzar ciertos objetivos nacionales .

A este proceso de equ i l ibrar adecuadamente l a " suma y resta", "d iv i sión y unión" d e l p o d e r público, a través pesos y contrapesos dentro de l edif ic io d e l Estado , podemos d e n o m i n a r l o "ingeniería es tata l " . 2 3 E n cada nación e l lo h a desembocado en distintos tipos de e q u i l i b r i o . P o r tanto, debemos visualizarlos e n términos de cont inuos , más que de d icotomías . 2 4

Debemos as imismo estar conscientes de que todo proceso de ingeniería estatal constituye u n a aventura riesgosa, repleta de encruci jadas y obstáculos. E n lo que resta d e l artículo buscaremos descr ib ir algunos de ellos y, aunque sea m u y e n lo general , bosquejar algunas cartas de navegación que ayuden a sortearlos.

A . Riesgos y dilemas de los procesos de privatización

Para r esponder a los retos sociales y económicos de los siglos X I X y X X , e n muchas nac iones e l Estado creció de m a n e r a impor tante ; c omo parte de este proceso , sobre todo e n los países en vías de desarro l lo , l a burocrac ia estatal empezó a admin is t rar todo t ipo de empresas.

S i n embargo , a finales d e l siglo X X , era c laro que este m o d e l o de desarro l lo " centrado e n e l Estado" ya estaba agotado. P o r otra parte, l a crisis

2 3 Le l lamo "ingeniería estatal" porque, si bien no alcanza el grado de desarrollo y certidumbre de una ciencia, constituye un campo de conocimientos que ha permitido el levantamiento de edificios estatales sólidos en países como Estados Unidos, el Reino Unido o Canadá. Es de notar que en inglés se utiliza el término statecraft, esto es, "artesanía estatal". Con todo, aun los autores que están conscientes del menor desarrollo y certidumbre de di cho "conocimiento artesanal", como Pollitt y Bouckaert, señalan que éste es usualmente menospreciado, cuando puede ser de inmensa utilidad, siempre y cuando sea aplicado por "artesanos", esto es, verdaderos conocedores de los materiales e instrumentos involucrados. Christopher Pollitt y Geert Bouckaert, Public Management Reform; A Comparative Analysis, Nueva York, Ox ford Universiíy Press, 2000, p. 188.

2 4 Kwang-Woong K i m , "The Reform of State Bureaucracy", en F R I D E , op. cit.


económica de los ochenta v ino a agravar la ya débil base financiera de muchos gobiernos, lo cual , aunado a l a presión de varios organismos económicos internacionales , c omo el FMI y e l B a n c o M u n d i a l , orilló a las naciones en desarrol lo a tomar el camino de l a privatización. Se h a consi derado que d i cho proceso f o r m a parte importante de l a re forma d e l Estado , pues i m p l i c a , en p r i m e r lugar, r educ i r e l tamaño y alcance d e l mismo , c o n e l consecuente despido de miles de burócratas.

N o obstante, dado que en su momento la creación de empresas estatales, o la "nacionalización" de algunas que eran privadas, se presentaron como medidas que benef ic iaban a l a población, hacer lo contrar io h a sido tachado de favorecer grupos particulares o hasta indiv iduos (crítica que, en algunos casos, n o h a carecido de razón). C o m o resultado de esto, e n muchos países la privatización sigue s iendo u n tema que suscita fuertes polémicas.

L a privatización puede tener características m u y diversas. E n ocasiones es rápida y en ocasiones es lenta; puede ser de corta o larga duración; total o parc ia l (abarcando todos los sectores de empresas públicas o sólo l a mayoría de el los) ; y a m p l i a o l imi tada (ya sea que se pr iva t icen todas o casi todas las empresas y acciones de l Estado o sólo parte de ellas); también es posible que sea concentrada o dispersa (según se v e n d a la mayoría de las empresas y acciones estatales a u n pequeño g r u p o de indiv iduos o gru pos corporativos, o que se Ies reparta entre m u c h o s ) .

C a d a u n a de estas alternativas presenta ventajas y desventajas. Podría pensarse que , en p r i n c i p i o , lo mejor es u n a privatización rápida y total, pero , en l a pr isa p o r atraer compradores , se corre e l riesgo de que los gobiernos ofrezcan demasiada protección o s implemente transfieran e l m i s m o m o n o p o l i o a nuevos propietarios , lo que iría e n cont ra de l objetivo de hacer más eficientes las empresas. A s i m i s m o , l a p r e m u r a p o r pr iva tizar a m e n u d o hace que los activos estatales se v e n d a n a precios sumamente bajos , lo que benef i c ia indeb idamente a los compradores , a expensas de l a soc iedad e n su con junto . Esto puede p r o p i c i a r que u n reduc ido grupo de ind iv iduos b i e n conectados, o que ya tenían a m p l i o p o d e r económico , pasen a contro lar importantes sectores de la economía . A s i m i s m o , l a falta de transparencia e n el proceso de "desincorporación", en el caso de sistemas políticos opacos que n o r i n d e n cuentas, suele resultar muy provechosa para u n r e d u c i d o círculo, al que se le d a n créditos baratos para c o m p r a r empresas estatales a precios irr isor ios . E n ocasiones h a servido incluso para lavar d i n e r o . 2 5

P o r o tra parte, en ocasiones n o se prevé e l t i empo suficiente para establecer los marcos normativos que son esenciales p a r a e l éxito de l a p i i va t i -

Anwar, op. cit.


zación. D e b i d o a estos y otros riesgos, en muchos países en desarrol lo las privatizaciones rápidas y totales generalmente h a n sido procesos sumamente polit izados.

U n a privatización lenta y parc ia l a veces evita algunos de estos p e l i gros, pero , e n cambio , puede socavar el c ompromiso político c o n l a reform a , dar más t i empo para que los actores políticos y burocráticos más incrustados m o n t e n u n a potente resistencia, lo que t e r m i n a entonces h a c iendo de l a re forma u n m e r o arti f ic io . S i e l gob ierno o las c ircunstancias cambian , podría ser que l a privatización se considerara menos impor tante , pues las burocracias a cargo de las empresas estatales habrían ganado t iempo para disfrazar las cifras o presentar mejor sus argumentos . P o r otro lado, no es n a d a fácil dispersar e l proceso de privatización, pues e l número de empresarios capaces de convert ir las empresas públicas e n firmas competitivas p o r lo general n o es muy grande. A u n a d o a esto, e l hecho de dispersar demasiado el número de propietarios puede c o m p l i c a r e l arranque e conómico de las empresas recién privatizadas.

B . Riesgos y dilemas de los sistemas intergubernamentales

E n las pr imeras etapas de su histor ia , los países en vías de desarro l lo p o r lo general centra l i zaron e l p o d e r político, financiero y administrat ivo ; s in embargo, a m e d i d a que avanzaron los procesos de liberalización, democratización y globalización, se h a ido dando e l proceso contrar io .

Las relaciones intergubernamentales p u e d e n asumir muchas formas, d e p e n d i e n d o de c ó m o se desarro l len en tres d imens iones pr inc ipales : l a política, l a administrat iva y l a financiera, que aquí d e n o m i n a r e m o s , respectivamente, delegación, desconcentración y descentralización. 2 6 L a delegación ocurre cuando las autoridades regionales n o son designadas centralmente , s ino elegidas p o r su l oca l idad ; l a desconcentración tiene lugar cuando las regiones cuentan c o n autonomía para de f in i r sus estructuras administrativas y f o r m u l a r sus propias políticas, y l a descentralización (en este sentido restringido) se verifica cuando las regiones cuentan con las facultades suficientes para recaudar sus prop ios impuestos y l a autonomía suficiente para dec id i r c ó m o gastar sus recursos.

Entonces , c o n base e n l a clasificación cuadripartita de 0 ' N e i l l , 2 / podemos ident i f i car o cho tipos de relaciones intergubernamenta les : 1) ausen-

2 6 Dennis Rondinel l i , J o h n Nellis y Shabbir Cheema, Decentralization in Developing Coun-tries: A Review of Recent Experience, Washington, World Bank, 1984.

2 7 O ' N e i l l , op. cit.


c i a de delegación, desconcentración y descentralización (los funcionarios subnacionales son designados y no t i enen mayores facultades administrat i vas y financieras); 2) delegación sin desconcentración n i descentralización; 3) delegación con desconcentración pero s in descentralización; 4) descentralización sin delegación n i desconcentración; 5) descentralizac ión c o n desconcentración pero s in delegación; 6) desconcentración s in delegación n i descentralización; 7) delegación c o n descentralización pero s i n desconcentración, y 8) delegación c o n descentralización y desconcentración (los funcionarios subnacionales son elegidos y poseen amplias facultades financieras y administrativas) .

E l t ipo u n o representa e l sistema in te rgubernamenta l más central izad o (muy s imi lar , por e jemplo , a l Perú de F u j i m o r i ) . E n general , presenta u n alto grado de autoritarismo y tendencias considerables al fracaso de las políticas (pues éstas se diseñan sin tener e l suficiente conoc imiento de las condic iones locales).

E n los casos segundo y tercero (similares al sistema de E c u a d o r ) , los func ionar ios electos no suminis tran d irectamente los bienes locales de los cuales son teóricamente responsables, pues d e p e n d e n de los recursos que les o torga e l centro. Estas opciones a u m e n t a n la desconfianza p o r parte de l e lectorado de cada región, ya que los func ionar ios suelen faltar a sus promesas de campaña o caer en corrupción o e n malas prácticas adminis trativas, l o que, a l a larga, resta l e g i t i m i d a d a l a transferencia de poder a las regiones.

E n las opciones cuatro, c inco y seis ( C h i l e durante P inoche t era semejante a estas opciones, sobre todo a l a cuarta) , los func ionar ios subnacionales designados p u e d e n ser más eficientes, pues responden hasta c ierto p u n t o a las demandas de sus electores, pero sólo en la m e d i d a en que los deseos de estos últimos n o contrav ienen los objetivos políticos de l gobiern o centra l . C u a n d o los recursos son descentralizados, pero los func iona rios subnacionales n o son elegidos, l a descentralización sólo puede ganar u n apoyo relativo entre los votantes . 2 8

L a opc i ón siete es m u y poco probab le que o c u r r a o perdure , pues u n a vez que se descentral izan las facultades políticas y financieras, es difícil (o inútil) que e l centro mantenga centralizadas las administrativas.

P o r último, la octava combinación (descentralización política, a d m i nistrativa y financiera; m u y cercana a los casos de A r g e n t i n a y Brasil ) es la opc i ón que tiene más probabi l idades de i m p u l s a r l a democrac ia y elevar l a e f i c ienc ia de las políticas a escala loca l . A l m i s m o t iempo , es l a más difícil de implementar , pues los gobiernos centrales suelen resistirse a ceder

28 Ibid.


tanto poder . Además, en ciertas circunstancias, puede debi l i tar al Estado centra l hasta e l punto de que se cause u n a fuerte crisis macroeconómica (como, p o r e jemplo , en e l caso de A r g e n t i n a ) , se traslade súbitamente u n a carga descomunal de responsabil idades a las regiones, o se agud i cen las desigualdades regionales y se fortalezca los caciques regionales; inc luso se p u e d e n generar luchas interregionales y l legar a l a desintegración nac io n a l (por e jemplo , l a ant igua Y u g o s l a v i a ) . 2 9

C . Riesgos y dilemas de los procesos de modernización administrativa

Hasta e l siglo X I X , l a mayoría de las naciones desarrol laba sus admin is t ra ciones públicas p o r m e d i o de l l l amado "sistema de botín", en el que los gobernantes repartían los cargos burocráticos entre quienes les habían ayudado a alcanzar e l p o d e r (aun si era gracias a elecciones democráticas). S i n embargo , p o r distintos motivos esto fue siendo gradualmente sustituid o por u n "sistema meritocrático", es dec ir , u n servicio c iv i l de carrera e n e l cual se accede a los puestos a través de concursos públicos y basados e n los conoc imientos o capacidades. E n e l caso de Franc ia , l a transición se v io impulsada p o r l a racionalización administrat iva napoleónica de p r i n c i pios de l siglo X I X ; en G r a n Bretaña surgió a part i r de los escándalos de corrupción de mediados de ese siglo y, en Estados U n i d o s , se inició a raíz d e l asesinato d e l presidente James G a r f i e l d , en 1881, a manos de u n i n d i v i d u o que no fue recompensado c o n u n empleo .

E n genera l , e l servicio c iv i l permite que l a clase política reduzca l a pre sión de sus cl ientelas, que los cambios de gob ierno no sean dramáticos y que se desarrol le u n a m e m o r i a inst i tuc ional . A s i m i s m o , al favorecer u n a mayor c e r t i d u m b r e l abora l , más oportunidades de desarrol lo pro fes ional y salarios justos , y al ap l i car castigos legales y "sociales" p o r conductas i m propiadas , e l servicio c iv i l p r o p i c i a que exista u n a estructura de incentivos para combat i r l a corrupción. P o r otra parte, mediante l a mayor estabi l idad y profesionalización de los func ionar ios , promueve l a efectividad de las políticas y fac i l i ta l a coordinación entre las distintas ramas y ámbitos de gob i e rno ( inc luso entre e l Estado y l a s o c i e d a d ) , 3 0 lo que produce u n "senti -

2 9 Banco Mundia l , World Development Report 1997. The State in a Changing World, Washington DC, Wor ld Bank, 1997.

3 0 José Luis Méndez, "Federalismo y redes intergubernamentales", Este País, núm. 69, 1996, pp. 52-54; del mismo autor, "¿Del Estado propietario al Estado promotor? L a política hacia la micro, pequeña y mediana industria en México, 1988-1994", Foro Internacional, vol. 36, núms. 1-2, 1996, pp. 321-371.


d o de Estado" y de misión inst i tuc ional . 1 P o r último, e l servicio c iv i l suele invo lucrar la legal idad, y los p r inc ip i o s de trato equitativo para los c i u dadanos e igualdad de oportunidades en el acceso a los puestos públicos. T o d o e l lo , s in duda , puede c o n t r i b u i r signif icativamente a la mayor leg i t i m i d a d d e l Estado.

Cabe señalar que el servicio c iv i l está íntimamente re lac ionado c on el concepto de democrac ia represe i ta ti va, en cuanto su propósito es instaurar los mandatos electorales expresados e n las elecciones, más que las demandas de grupos particulares. C o m o lo señalaran Peters y Savo i e , 3 2

también i m p l i c a u n modus opera,idi entre los políticos y los burócratas, p o r e l cua l ambos deben de f in i r de m a n e r a con junta e l significado preciso de d i chos mandatos electorales (en teoría, los políticos marcando la or ienta c i ón política general y los burócratas apor tando el know-how y l a exper ien c ia administrat iva y de políticas).

Es interesante observar que e l servicio c iv i l es u n instrumento que per mite a la vez d iv id i r y " u n i r " poder . L o divide al acotar e l poder discrecion a l de los políticos, en este caso para designar l ibremente a los servidores públicos. S i n embargo , al u n i f o r m a r criterios profesionales, puede al mism o t i e m p o facil itar la " suma de p o d e r " y l a acción colectiva p o r parte de func ionar ios en las distintas ramas (ejecutivo, legislativo y jud i c ia l ) o ámbitos gubernamentales (nac ional , r eg iona l y l o ca l ) , contrarrestando así los efectos de la división f u n c i o n a l o terr i tor ia l .

A este respecto, en otro lugar expuse la tesis de que, si b i e n los estados la t inoamer icanos estuvieron f o r m a l m e n t e integrados en v i r tud de sus sistemas políticos generalmente autoritarios, se encontraban (o se encuentran) m u y fragmentados deb ido , entre otras cosas, a l a carencia de verdaderos servicios civiles (algunos son o e ran u n a m e r a fachada) , contrar iamente a l o que ocurre en países c o m o Estados U n i d o s , d o n d e el sistema político d i vide fuertemente el poder e n términos temporales , funcionales , terr i tor ia les y sociales, pero donde h a exist ido u n servicio c iv i l de carrera, e n l a federación y los estados, que favorece l a coordinación en las políticas y l a mayor efectividad y c o n t i n u i d a d e n los servicios públ i cos . 3 3

3 1 Esto se debe a que permite que el lenguaje y orientación de las políticas sea menos politizado, lo que a su vez reduce los costos de transacción y facilita la comunicación y el diálogo necesarios para la coordinación. Además, un servicio civil semejante propicia mayor estabilidad en los actores, lo que es fundamental para crear los llamados "juegos cooperativos" y evitar los no cooperativos (si alguien tiene muchas probabilidades de seguir interactuando en el futuro con sus homólogos, lo pensará dos veces antes de decidir no cooperar con ellos).

3 2 B. Guy Petéis y Donald Savoie (eds.), Governance in a ChangingEnvironment, Montreal, Canadian Centre for Management Development, 1995.

3 3 José Luis Méndez, "Introduction", International Journal of Public Administration, vol. 19,


N o obstante, a raíz de las fuertes crisis económicas que se p r o d u j e r o n , p r i m e r o e n Nueva Ze landa y luego e n el R e i n o U n i d o , e l servicio de carrer a c omenzó a ser fuertemente cr i t i cado . Se i m p u l s a r o n así reformas i m portantes (en los años ochenta y noventa) a los servicios civiles de estas y otras naciones.

P a r a enfrentar las crisis económicas o buscar u n a mayor competí ti v i -d a d in te rnac i ona l , muchos países buscaron hacer más flexibles sus aparatos gubernamentales , ap l i cando los pr inc ip ios de l a administración pr ivada, o l o que más tarde se denominaría la "nueva gerencia pública" (NGP) . ? A Var ios de ellos (por e jemplo , Austral ia) op taron por "contratar" p o r t i e m p o l imi tado a los servidores públicos de más alto rango, contratos que serían renovables sólo en caso de que su desempeño fuera satisfactor i o . L a instrumentación de las políticas se deja así en manos de organismos que h a n de dar los resultados estipulados en los contratos pactados c o n el min is ter io . Los ministros se re t i ran de la gestión cot id iana y d a n a los "gerentes" l ibertad para manejar los presupuestos y e l personal de acuerdo c o n las demandas de los "c l ientes" de las áreas a su cargo.

E n este contexto se h a cr i t icado al servicio c iv i l t rad ic ional p o r ser demasiado costoso, demasiado rígido para las nuevas realidades sociales, económicas y políticas, demasiado benéf ico para los burócratas, así c o m o demasiado compl i cado y reticente al cambio .

A n t e e l lo , e l m o d e l o de l a N G P h a propuesto u n t ipo de administración más empresar ia l , flexible, descentral izado y "por objetivos", que se intere sa más p o r alcanzar los resultados específicos que d e m a n d a n las personas e n su carácter de "cl ientes" de las distintas agencias guberñamentales (y, p o r tanto, resulta más cercano al concepto de "democracia directa") que p o r los intereses generales de los ind iv iduos considerados c omo "c iudadanos" o por p r inc ip i o s tales c o m o la l ega l idad , e q u i d a d , honest idad , inst i tuc iona-l i d a d o democrac ia (representativa).

L o m i s m o que c o n la privatización, se h a d i c h o que es más factible lograr l a e f i c ienc ia y l a eficacia c u a n d o e l gob ierno se l i m i t a a diseñar los objetivos de las políticas y vigi lar e l c u m p l i m i e n t o de los mismas, de jando e n manos de otros los aspectos operativos, de acuerdo c o n los criterios de u n "gob ierno c o m p e t e n t e " . 3 5 E n este sentido, M a l o v a p o r e jemplo sostie-

núm. 9, 1996 (edición especial sobre el tema "The Challenges Facing Public Administration in a Changing World") .

3 4 Christopher Hood , " A Public Management for A l l Seasons", Public Administration, vol. 69, núm. I, 1991.

3 5 George Kastner, "The Limits of the Application of Management Techniques in the Public Sector. The H i g h Performance Government Model" , en F R I D E , op. cit.


ne que, aunque no sea fácil demostrar lo , l a subcontratación p r o d u c e ahorros i m p o r t a n t e s , 3 6 y m e n c i o n a e l caso de l establecimiento de las l i c i tac io nes obligatorias e n muchas instancias de l sector público británico.

Después de N u e v a Ze landa y e l R e i n o U n i d o , los pr inc ip ios de l a N G P in f luyeron para la realización de reformas administrativas en otros países importantes , entre ellos Canadá y los Estados U n i d o s . 3 7 C o n todo , pese a que sin d u d a socavó la autoconf ianza que e l campo de la administración pública observó durante m u c h o t i e m p o , 3 8 en muchos casos su i n f l u e n c i a h a sido retórica o mín ima. 3 9 T a l vez el lo se deba a que, aunque quizá presenten algunas ventajas, los p r inc ip i o s de la N G P también i m p l i c a n i n c o n venientes importantes . E n c ierta m e d i d a , p u e d e n aumentar l a capac idad d e l Estado, pero en otros aspectos p u e d e n d i s m i n u i r l a .

P o r u n a parte, c omo h a señalado P e t e r s , 4 0 a veces las subcontratacio-nes dan p o r resultado que el c o n t r o l de los ministerios sobre las agencias d i sminuya en lugar de aumentar , pues p o r supuesto los contratos establec e n condic iones que también ob l i gan a los ministros (por e jemplo , per i o dos de t iempo , etc.).

Además, t i enden a darse en u n contexto de asimetría de costos. E n gen e r a l , se h a visto que los "juegos de corto p lazo" son menos cooperativos que los de largo plazo. U n a vez firmado, u n subcontratista poco c o m p r o m e t i d o c o n el servicio y que tiene muchos clientes potenciales puede m a n i p u l a r e l t i empo d e l contrato a su favor (en muchos casos sólo se d a el servicio esperado al p r i n c i p i o y a l final de l contrato) . E l l o suele traer costos que al final ya resultarán irreparables para l a ciudadanía y para los políticos; hay que tomar en cuenta que estos últimos, contrato o n o de p o r m e d i o , son considerados los responsables, y que sus carreras, a d i ferenc ia de los contratistas, c o n f recuenc ia n o aguantan u n s imple " lo s iento" . A p a r t e de los costos inmediatos , todo esto suele traer aparejados también costos en e l m e d i a n o y largo plazo , p roduc to de l a mayor rotación de p r o veedores comúnmente asociada a los esquemas de subcontratación.

P o r otra parte, los "costos de transacción" que i m p l i c a l a admin is tración de las subcontrataciones p u e d e n ser mayores que los presuntos

3 6 Malova, op. cit. 3 7 Es interesante mencionar que, en fecha reciente, el estado de Georgia decidió elimi

nar prácticamente su servicio civil. Asimismo, el nuevo Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos elaboró u n esquema más flexible para el manejo del personal.

3 8 Peters, op. cit. 3 9 Puede verse para ello las importantes diferencias en las reformas administrativas que

muestran Pollitt y Bouckaert, op. cit. 4 0 Peters, op. cit.


ahorros que éstas p r o d u c e n . A u n q u e M a l o v a a f i rma que a veces h a n p r o p i c iado que me joren los servic ios , 4 1 también reconoce que en otros casos, c o m o e n e l de l sector salud británico, n o h a sido así.

D e esta manera , si b i e n p u e d e n resultar benéficos en ciertas cond i c i o nes, los esquemas de subcontratación carecen de l a mayor coordinación de políticas, la acumulación de experiencia, e l mayor compromiso y visión de largo p lazo , y l a responsabi l idad c o m p a r t i d a usualmente involucrados en u n sistema de carrera. A s i m i s m o , dadas las típicas complej idades de l a re lación agente -pr inc ipal antes menc ionadas , se puede di f icultar más que favorecer l a operación de l gob ierno . L o s re formadores deben valorar e l grado de to leranc ia c iudadana para e l mayor número de errores que, al menos e n las etapas iniciales, podrían ven ir de u n cambio hacia esquemas de mayor " facul tamiento" y subcontratación. 4 2

E n síntesis, si b i e n la N G P surgió c omo u n intento p o r controlar mejor a l a burocrac ia , sus beneficios h a n resultado más fáciles de proc lamar que de realizar. D e hecho , muchos analistas s iguen p r o m o v i e n d o o de fendiendo e l m o d e l o clásico d e l servicio c iv i l , a r g u m e n t a n d o que, a fin de cuentas, casi todos los países que ap l i caron la N G P conservaron la esencia d e l mode l o anter ior , o que, c omo ya se di jo , l a N G P afecta negativamente l a motivación, l a gobernabi l idad , la profesionalización, la legal idad, l a coordinación e inc luso l a e f i c i e n c i a . 4 3

H A C I A U N A INGENIERÍA ESTATAL: A L G U N A S R E C O M E N D A C I O N E S

PARA SUPERAR L O S DILEMAS PRESENTES E N L A R E F O R M A S

Es evidente entonces que, en las sociedades en transición, la re forma de l Estado en frenta di lemas complejos . C ier tamente , e n l a actual era de l a "economía global izada de los servicios", se requiere generar mercados competit ivos y estructuras estatales esbeltas y f lexibles. S i n embargo, los reformadores n o deberían olvidar que , a l a vez, los estados son esenciales para e l b u e n func i onamiento de los mercados y que e l carácter natura l mente exc luyente d e l capital ismo sigue just i f i cando u n cierto Estado de bienestar. Más aún, las naciones se e n c u e n t r a n e n distintas etapas de desar ro l l o y en f rentan necesidades diferentes.

P o r tanto , más allá de las modas d e l m o m e n t o , se mantiene la pregunta de cuándo o en qué m e d i d a d e b e n promoverse los esquemas democrat iza-

4 1 Malova, op. cit. 4 2 Peters, op. cit. 4 3 H o o d , op. cit; Peters, op. cit.


dores, descentralizadores o competitivos, y cuándo los "estadocéntricos". O b i en , en los términos de Maquiave lo , cuándo debe e l estadista ser u n " zorro " y cuándo u n "león".

Obviamente , responder la pregunta arriba ind icada , y c on el lo pretender dar consejos para el diseño de reformas que promuevan la democrac ia y e l desarrol lo sostenibles (que fue justamente la e n c o m i e n d a de los autores participantes en la Con fe renc ia de l C l u b de M a d r i d que originó el presente ensayo) es siempre u n a tarea, además de inmodesta, c ompl i cada y riesgosa.

P o r eso, toda posible respuesta debe evitar verse c o m o receta o m i l a grosa panacea, inc luso c o m o supuesta "mejor práctica", p o r q u e sólo puede colocarse en u n nive l muy general y s iempre tendrá sus propios problemas e insuficiencias. A l a vez, el lo no debería i m p e d i r e l desarrol lo y discusión de algunas respuestas, a l a manera de propuestas o guías generales que ayuden e n a lguna m e d i d a a afrontar e l difícil y s iempre único reto que toda "ingeniería estatal" representa, sugir iendo hac ia d ó n d e se puede m i r a r , qué elementos se p u e d e n tomar en cuenta y de qué maneras.

D i c h o todo lo anter ior , daría dos respuestas a l a p regunta señalada, a las que designaré c o m o e l "enfoque de l justo m e d i o " y e l "enfoque cont in gente". E l p r i m e r o busca acercarse a u n justo m e d i o n a c i o n a l entre los extremos de los d i lemas antes menc ionados ; el segundo busca hacer recomendac iones generales e n función de los rasgos part iculares de cada país o área de política púb l i ca . 4 4

A . Buscando el justo medio nacional: algunas recomendaciones generales

Privatización

E n términos m u y generales, de entre las opciones referidas en l a sección anter ior , usualmente l a me jor es u n a privatización rápida, t o t a l , 4 5 extensa y dispersa. A u n q u e , c o m o di j imos antes, ésta sería también l a alternati va más riesgosa y difícil de i m p l e m e n t a r , algunos factores p u e d e n ayudar a faci l i tar su instrumentación, p o r e jemplo u n marco legal que func ione

4 4 E n artículos subsecuentes, incluido éste, he ido mejorando y aplicando de distintas formas esta matriz, empezando por José Luis Méndez, "Reforma del Estado, democracia par-

• ticipativa y modelos de decisión", Políticas Públicas y Sociedad, núm. 7, otoño de 1996; del mismo autor, "Estudio introductorio", en Peters, La política de la burocracia, op. cit.

4 5 Malova (op. cit.) refiere las experiencias de Estados Unidos y el Reino Unido durante los años ochenta para fundamentar su preferencia por una privatización rápida y total. Por supuesto, como también lo señala, esto no significa que todo deba privatizarse; incluso los países más orientados al mercado han preservado partes sustanciales de sus sectores públicos.

ABR-JUN 2005 H A C I A U N A R E F O R M A D E L E S T A D O MÁS E Q U I L I B R A D A 183

adecuadamente . A n w a r m e n c i o n a , entre otros factores, u n compromiso político sólido, la comprensión de las razones de l a privatización p o r parte de la ciudadanía, l a transparencia d e l proceso y condic iones macroeconó-micas a p r o p i a d a s . 4 6

U n marco legal adecuado es especialmente impor tante para que la privatización tenga éxito. Para crearlo es preciso desarrol lar aspectos i m portantes de l a legislación empresarial (derecho p a t r i m o n i a l , leyes sobre competenc ia , legislación corporativa, resolución de disputas, leyes ambientales, etc.), de f in i r c laramente los derechos de p r o p i e d a d , precisar l a n o r m a t i v i d a d de l a desincorporación de empresas públicas, y crear las instancias apropiadas para garantizar que d i c h o proceso sea correctamente mon i to reado . Para evitar que surjan m o n o p o l i o s privados y prácticas comerciales desleales deben existir leyes que r i jan l a competenc ia , c omo u n a legislación antimonopólica y en mater ia de comerc i o desleal. A este respecto, s iempre que sea posible y conveniente , es útil d iv id i r el m o n o p o l i o anter ior e n varias empresas competitivas.

D a d o que e l tema de l a privatización sigue s iendo m u y polémico en muchos países, todo paso que qu iera darse e n esa dirección debe contar previamente c o n u n fuerte apoyo político y u n sólido compromiso p o r parte de los niveles más altos de gobierno . Para que l a ciudadanía c o m p r e n d a que la privatización es e n benef ic io de toda l a soc iedad, es importante que los gobiernos d i f u n d a n c laramente sus beneficios y l a m a n e r a en que éstos habrán de alcanzarse.

L a desincorporación de las empresas públicas debe ser suf ic ientemente justa y transparente para evitar acusaciones de favorit ismo o de colusión entre func ionar ios públicos y empresarios. P a r a e l lo , las empresas deben venderse d irectamente a inversionistas estratégicos, a través de u n a l ic i tación abierta y compet ida , o de l mercado de valores.

E n cuanto a las condic iones macroeconómicas adecuadas, la privatización tiene más probabi l idades de éxito cuando l a economía d e l país es abierta y c laramente "de mercado" . L a privatización debe considerarse como parte de u n a estrategia tendiente a desarrol lar u n sector privado eficiente. D e b e existir entonces u n c o m p r o m i s o general c o n e l " buen gobiern o corporat ivo" , sobre todo en las compañías licitadas al público. P o r otra parte, s in u n mercado de valores que func ione adecuadamente n o será fácil que haya transparencia y u n a economía de mercado competit iva.

P o r t odo lo anter ior , s iempre es r e comendab le establecer u n a ent idad estatal específica que sea responsable de p lanear , i m p l e m e n t a r y supervisar la privatización.

Anwar, op. cit.


Además, entre mayor sea la privatización más importante resultará crear o reforzar órganos que promuevan l a comunicación, incluso coord i nación, entre los empresarios y e l Estado (por e jemplo los consejos de compet i t iv idad que h a n surgido en diversas nac iones ) , así c omo pro mover l a fortaleza y e l profes ional ismo de las cámaras empresariales y de las agencias gubernamentales vinculadas c o n la p romoc i ón o e l manejo de la economía. Debe asimismo evitarse crear u n c l i m a de desprecio hac ia e l trabajo de los func ionar ios públicos. E n síntesis, c o m o ya hemos d i cho , restarle p o d e r a los políticos y burócratas d e l Estado n o debe c o n d u c i r a debi l i tar e l Estado e n su conjunto , c omo órgano de acción colectiva.

Relaciones intergubernamentales

C o m o vimos antes, existen varias opciones para organizar los sistemas de relaciones intergubernamentales . L a p r i m e r a de ellas (ausencia de delegación, desconcentración y descentralización) representa u n a opc ión extremadamente central izada, que no es deseable n i sostenible. Las alternativas segunda a séptima ofrecen soluciones parciales y presentan desventajas, aunque las opciones segunda y tercera son dignas de evaluarse, pues l a delegación conduciría natura lmente a l a desconcentración y a la descentral i zación (aunque, según lo que di j imos e n l a sección anter ior , en estos casos deberían crearse a l a vez mecanismos para evitar l a corrupc ión) .

D e nuevo , p lanteada e n términos muy generales, l a mejor opc ión es transferir las facultades políticas, administrativas y financieras. S i n embargo, existen c u a n d o menos dos formas en que d i c h a descentralización debe graduarse.

P o r u n a parte, l a transferencia n o tiene necesariamente que darse en los tres aspectos señalados a l m i s m o t i empo , s ino que podría, p o r e jemplo , implementarse e n plazos sucesivos; 4 7 así, l a descentralización (en sentido ampl io ) debe ser cuidadosamente escalonada y p laneada, de acuerdo con las capacidades de las instituciones que estén involucradas e n e l proceso, tanto a escala l oca l , reg ional y nac iona l . L a definición y e l desarrol lo de las capacidades necesarias son factores clave para el éxito de l a descentralización; p o r tanto, esa tarea debe considerarse u n a responsabi l idad de l Estado, por supuesto c o n l a participación activa de las autoridades y actores loca les . 4 8 L a

4 7 O ' N e i l l , op. cit. 4 8 José Luis Méndez, "Estudio introductorio", en Dei l S. Wright, Para entender las relacio

nes intergubernamentales, México, Fondo de Cultura Económica-Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, 1999.


descentralización debe llevarse a cabo con base en u n análisis de las actividades que cada esfera de l gob ierno puede realizar de m a n e r a efectiva y eficiente (la famosa subsidiar idad) .

L a implementación gradua l de l proceso de descentralización debe i n corporarse e n u n p l a n maestro de ejecución, cuya elaboración es también responsabi l idad d e l gob ierno central . N o debe realizarse tan sólo obedec iendo a las presiones de las autoridades locales pero tampoco dejar que sean las autoridades centrales las que l a i n i c i e n c o m o u n m e r o i n s t r u m e n to administrativo (de lo contrar io , podría tener efectos adversos sobre l a integr idad de l a nación, e n e l p r i m e r caso, o desatender sus objetivos más importantes , e n e l segundo) . 4 9

Esta r e f o r m a es u n a de las que h a n sufrido mayormente de l a visión parc ia l de l a ecuación de l a ingeniería estatal. P o r e l lo , es m u y importante que los re formadores se aseguren de que l a descentralización vaya acompañada de mecanismos para c o o r d i n a r las políticas, de o r d e n financiero, inst i tuc ional y político, entre o t r o s . 5 0

E n p r i m e r lugar , d e b e n establecerse estrictas restricciones presupuestarias a los gobiernos subnacionales , así c o m o mecanismos para evitar que l a nación se vea ob l igada a rescatar financieramente a las regiones o l oca l i dades que se hayan sobregirado en los mercados de deuda . Las autor idades subnacionales y locales deben recaudar impuestos para absorber los costos marginales derivados de elevar cada u n i d a d a d i c i o n a l de finan-c iamiento l o c a l . 5 1 También es fundamenta l que exista u n banco central autónomo y fuerte cuya política monetar ia p o n g a límites a los gobiernos subnacionales. E n cuanto al gasto, los programas "de complementación" (matching) p u e d e n ser de gran ayuda para p r o p i c i a r l a coordinación de políticas entre los diversos niveles.

E n segundo lugar , debe aumentar l a supervisión de los programas que requieren de u n a coordinación entre ámbitos de gob ierno . Esto puede involucrar a l Estado centra l (que requeriría para e l lo de u n a agencia pro fesional) , a los gobiernos regionales y locales, a órganos i n t e r g u b e r n a m e n tales inst i tuc ional izados , o a todos ellos. Estas entidades y órganos también pueden fac i l i tar l a coordinación entre jur i sd i cc iones , f o m e n t a n d o el inter cambio de información entre ellas sobre medidas que hayan tenido éxito en algunas unidades subnacionales . A s i m i s m o , los programas de incent i -

4 9 Alex Brillantes, "The State: Reform of the State Bureaucracy and Bui lding Capacities for Decentralization", en F R I D E , op. cit.

5 0 O ' N e i l l , op. cit.; K i m , op. cit; José Luis Méndez, "Estudio introductorio", en Wright, Para entender las relaciones intergubernamentales, op. cit.

5 1 O ' N e i l l , op. cit.


vos son instrumentos eficaces para dar a conocer y promover a escala loca l las mejores prácticas.

P o r último, en lo tocante a l a política, debe permit irse l a reelección e n los gobiernos subnacionales, especialmente los locales (que suelen tener mandatos más cortos). C u a n d o los alcaldes y gobernadores no p u e d e n repet i r su mandato , t i enen poco interés en e m p r e n d e r proyectos de largo p lazo o e n coord inar políticas c on el centro . L a reelección puede hacer que aumente d i cho interés, pues amplía los hor izontes de planeación. L a existencia de servicios profesionales en el ámbito estatal, reg ional y loca l , c o m o ya se di jo , tendría efectos similares.

Si b i e n l a reelección tiende a separar a los gobernantes locales de sus d ir igenc ias partidistas, es deseable mantener c ierta in f luenc ia de estas últimas sobre los pr imeros (por e jemplo , a través d e l registro e n las listas electorales o e l financiamiento de las campañas), ya que puede ayudar a l a coordinac ión de las políticas entre e l ámbito l oca l y e l nac ional . E l hecho de que l a carrera de los gobernadores y alcaldes d e p e n d a hasta cierto p u n to de los líderes nacionales de part ido puede también frenar la tendenc ia de los gobiernos subnacionales a gastar excesivamente y luego ped i r rescates financieros, e i m p e d i r que los políticos de las unidades subnacionales d e p e n d a n de patrocinios in conven ientes . 5 2

Organización administrativa

¿Es posible crear u n sistema que "saque lo me jor y evite lo peor" tanto de l servicio c iv i l de carrera c omo de l a l l a m a d a N G P ? Y , de ser así, ¿cómo podemos l ograr u n sistema equi l ibrado? E n este sent ido , tanto K i m como Méndez p r o p o n e n u n m o d e l o híbrido e n el que haya u n equi l ibr io entre conoc imientos institucionales y especialización externa, entre los valores d e l servicio público y l a produc t iv idad , y entre c o n t r o l político y méritos pro f es i ona les . 5 3

Se h a hab lado m u c h o sobre la definición y e l valor d e l p r i n c i p i o de n e u t r a l i d a d burocrática. 5 4 A l parecer , e n algunos casos ese concepto se l l e -

5 2 Idem. 5 3 K i m , op. cit.; José Luis Méndez, " L a profesionalización del Estado mexicano: ¿olvidan

do o esperando a Godot?", El Cotidiano, vol. 11, núm. 70, 1995; del mismo autor, "Estudio introductorio", en Peters, La política de la burocracia, op. cit., y "Democratic Consolidation, Eco-nomic Globalization and Bureaucratic Structure", en F R I D E , op. cit.

5 4 Joel Aberbach, Bert Rockman y Robert Putnam, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge, Harvard University, 1981; Haile Asmeron y Elisa Reís (eds.), Democra-tization and Bureaucratic Neutrality, Nueva York, St. Mart in , 1996; Peters y Savoie, op. cit.

ABR-JUN 2005 H A C I A U N A R E F O R M A D E L E S T A D O MÁS EQUILIBRADA 187

vó demasiado lejos, hasta perder e l c o n t r o l político de l a burocrac ia , lo que fue precisamente u n o de los factores que expl i can e l surg imiento de l a N G P . - A su vez, esta última, c o m o vimos, parece subestimar tanto l a con sulta y las capacidades profesionales, c o m o la legal idad y la coordinación que aporta e l servicio c iv i l .

P o r tanto, tras 20 años de exper ienc ia con la N G P , podemos c o n c l u i r que e n lugar de u n a burocrac ia " n e u t r a l " (que, por lo demás, difícilmente existe) o u n a burocrac ia "po l i t i zada" (que nos regresaría al sistema de botín y a la arb i t rar iedad de los políticos en mater ia de personal ) , lo que debe buscarse es u n a "burocrac ia responsab le " , 5 5 en el sentido de u n servicio c iv i l que responda efectiva y expedi tamente a los mandatos de los políticos, pero e n e l que también se tome en cuenta su opinión y se respeten sus méritos y su carrera profes ional . C o m o he m e n c i o n a d o en otro lugar , sí es posible crear u n servicio c iv i l de este t ipo , sólo que para el lo debe existir u n equ i l ibr i o entre " incentivos" positivos y negativos.

D i c h o e q u i l i b r i o puede lograrse, e n p r i m e r lugar, mediante u n sistem a en el que todo puesto esté abierto a q u i e n apruebe los exámenes correspondientes , en lugar de sólo para q u i e n tiene relaciones c on el jefe o inf luencias de algún t i p o ; 5 6 u n sistema en e l que cualquier candidato , sea in terno o externo al sector público, p u e d a aspirar a u n puesto, s iempre y cuando se t o m e n en consideración los méritos de los candidatos internos . E n segundo lugar , p o r m e d i o de escrupulosos sistemas de capacitación y de evaluación de l desempeño, en los que la capacitación permanente sea obl igator ia y se a p l i q u e n exámenes justos pero rigurosos. E l sistema de evaluación d e l desempeño tendría que ser, p o r u n a parte, objetivo, i m p a r c ia l y d ia logado c o n los evaluados, y p o r l a otra, estricto y estrechamente v inculado c o n el proceso de planeación estratégica. Las evaluaciones tendrían que hacerse c o m o mínimo cada año, aunque d a n d o u n a segunda o p o r t u n i d a d (junto c o n la deb ida capacitación) a los func ionar ios que h u biesen fa l lado en l a p r i m e r a . 5 7

A su vez, el desarrol lo de agencias independientes y esquemas de con tratos puede equi l ibrarse c o n u n servicio de altos func ionar ios ( como e n Nueva Z e l a n d a , A u s t r a l i a o Estados U n i d o s ) , pues ellos p u e d e n c o n t r i b u i r

5 5 Peters y Savoie {op. cit.) utilizan el término "capacidad responsable" {responsive com-petencé).

56 Yevgenia M . Albats, "Case of the Russian Federation", en F R I D E , op. cit. 5 7 E n el reglamento del servicio profesional del gobierno federal mexicano, que se ela

boró bajo mi dirección en 2004, se estableció una evaluación semestral, como un mecanismo entre varios para disminuir las posibilidades de que funcionarios poco competentes jueguen con un sistema de dos oportunidades, aunque a la vez dicha evaluación se planteó como menos comprensiva que la anual.


a que los gerentes públicos que son puestos a l m a n d o de organizaciones bajo esquemas de contrato se insc r iban e n lógicas institucionales. P o r o tra parte , si b i e n es importante p e r m i t i r a las agencias que respondan más afectivamente a las demandas de los c iudadanos y grupos, considerándolos e n esa m e d i d a como "cl ientes", es esencial equ i l i b rar l a consecuente fragmentación sectorial creando o re forzando órganos de planeación, c o o r d i nación y presupuestación centrales ( como la Secretaría de Gabinete e n F r a n c i a , e l M i n i s t e r i o de Finanzas e n Japón y l a O f i c i n a de Administración y Presupuesto en Estados U n i d o s ) .

E l e q u i l i b r i o puede lograrse, e n tercer lugar , mediante u n sistema de incent ivos que sea económicamente viable para las agencias y a l a vez atractivo para los servidores públicos. Este incluiría u n sistema de carrera de largo p lazo , en e l que los servidores públicos p u e d a n progresar c o n base e n sus méritos (sobre todo, los resultados de sus evaluaciones profesionales y de desempeño) , u n sistema de incentivos anuales, basado e n los mismos criterios , y u n sistema salarial atractivo pero cuidadosamente est ruc turado y financiado. U n servicio c iv i l debe equ i l ibrar e l p r i n c i p i o de c o m p e t e n c i a y e l de carrera; es dec ir , debe darle c ierto peso a las evaluac iones de los candidatos internos , pero evitar que e l lo dé a éstos u n a ventaja excesiva en los concursos de ingreso.

C u a r t o y último, se puede l ograr también mediante u n sistema de sanc iones que sea equitativo pero expedi to . E n este sistema, l a p e r m a n e n c i a e n u n puesto se hace d e p e n d e r n o sólo de las evaluaciones profesionales y d e l desempeño , sino también d e l c u m p l i m i e n t o de las normas establecidas p o r cada organización.

C u a n d o está b i e n equ i l i b rado , e l servicio c iv i l de carrera es u n a h e r r a m i e n t a ins t i tuc iona l m u y útil para crear u n a buroc rac ia profes ional y eficaz, d e b i d o cuando menos a dos razones. E n p r i m e r lugar, porque o p e r a med iante incentivos positivos (cierta estabi l idad, oportunidades de desar r o l l o pro fes ional y salarios lo suf ic ientemente atractivos) e incentivos "negativos" (sanciones, evaluaciones, etc.) . E n segundo lugar , porque i m p l i c a u n proceso de socialización que, e n u n m o m e n t o dado , da r e c o n o c i m i e n tos y sanciones "sociales"; es dec ir , aplicadas i n f o r m a l m e n t e a part i r de u n ethos pro fes iona l p o r l a p r o p i a c o m u n i d a d de func ionar ios , más que p o r las autor idades f o r m a l e s . 5 8 P o r ende , cua lqu ier sistema que, buscando i n c rementar l a f l ex ib i l idad , debi l i te excesivamente los pr inc ip ios de l servicio

5 8 Aunque muy cercanos al modelo de la N G P , países como el Reino Unido , Nueva Zelanda y, en menor medida, Estados Unidos, coinciden más con esta descripción que otras naciones, como Francia o España, en donde aún existen sistemas más bien rígidos. Aunque muchos de los países más importantes de América Latina están evolucionando lentamente hacia modelos más flexibles, la mayoría sigue teniendo sistemas bastante rígidos.


c iv i l afectaría considerablemente l a capac idad de l Estado para c u m p l i r c o n sus deberes públ i cos . 5 9

P o r último, cabe hacer u n comentar io sobre lo que se h a l legado a l l a m a r " l a economía política" de l a re f o rma de l Estado, es decir , la estrategia y prerrequisitos necesarios para que aquélla tenga éxito. A este respecto, u n factor esencial es que las diversas partes interesadas, i n c l u i d a la burocrac ia , se sientan "propietarias" y "coproductoras" de la reforma. También es i m p o r tante que haya u n compromiso fuerte y sostenido c o n ésta (por e jemplo , de parte de los presidentes y ministros ) , ut i l i zar u n a estrategia de medios efectiva, i n c l u i r a l a sociedad civi l y al sector pr ivado en el proceso, y de f in ir c laramente las metas, objetivos, criterios, indicadores de éxito y calendarios de l a re forma. P a r a aumentar e l número de ganadores y reduc i r e l de perdedores es necesario prever que el nuevo sistema esté abierto a todos, promover que se expresen aquellos beneficiarios de l a m i s m a que suelen mantenerse en sil enc io , crear "redes de segur idad" para quienes p u d i e r a n resultar desplazados, dar capacitación y ayuda para que la gente se ajuste al nuevo sistema, y ofrecer incentivos creíbles a quienes cooperen c o n su instalación. 6 0

B . Adaptándose al contexto específico; el enfoque contingente

Nuestra segunda respuesta a los di lemas descritos e n la sección anterior se refiere a los l lamados "enfoques contingentes" , es decir , aquellos que hacen que las reformas o políticas se d e n e n función de sus contextos particulares.

E n genera l los analistas están de acuerdo e n que es fundamenta l hacer que las políticas o reformas c o n c u e r d e n c o n sus circunstancias específicas. C o m o lo h a d i cho H i b o u , n o existe e l "mejor" m o d e l o o l a "mejor práct i c a " ; 6 1 así, toda recomendación, i n c l u y e n d o las que aquí hemos h e c h o basándonos en el concepto de "justo m e d i o " , debe considerarse e n f u n c ión de su contexto político e histórico.

S in embargo , en c ierta m e d i d a p o r q u e representa u n a tarea comple ja , esta recomendación de " contextual izar" se h a vuelto más b i e n u n lugar común, pues s implemente se repite s in especificar qué signif ica exactamente o c ó m o puede concretarse. Así, e l desarrol lo de los enfoques con tingentes es aún bastante i n c i p i e n t e . 6 2

5 9 Banco Mundia l , op. cit. 6 0 Ernesto Garilao, "The Reform of the State Bureaucracy", en F R I D E , op. cit.; Banco

Mundial , op. cit. 6 1 J . H i b o u , "The Reform of the State Bureaucracy", en F R I D E , op. cit. 6 2 Para algunas recomendaciones generales sobre cómo contextualizar de mejor forma,

puede verse Poll it y Bouckaert, op. cit., y Christopher Pollit, From There to Here, from Now till

190 J O S É L . M É N D E Z FI XLV - 2

U n enfoque contingente i m p l i c a e laborar herramientas conceptuales que nos ayuden, p r i m e r o , a clasificar los distintos tipos de situaciones y opciones, y después, a v incu lar las pr imeras c o n las segundas. E n otro lugar desarrollé u n a herramienta de este t ipo , p o r m e d i o de una matr iz t r i d i m e n s i o n a l . 6 3 E n este artículo me limitaré a reseñar sus aspectos básicos y a v i n c u l a r l a con los temas aquí abordados.

Para desarrol lar esta matr iz partí de lo que considero son las tres variables contextúales más importantes : a saber, los fines, los medios y los actores, que usé como sus ejes. Ensegu ida , a cada u n o de éstos le asigné valores dicotómicos (alto-bajo), sobre la dimensión de " c lar idad" para los fines y medios , y de "heterogeneidad" para los actores (entendiendo p o r esta última la d i ferenc ia en conoc imientos y capacidades existente entre los actores c on respecto a los fines y medios en u n sector) . 6 4 De esta f o rma , obtenemos u n a matr iz de ocho celdas o situaciones diferentes (véase figura 1) , lo que nos ofrece u n ins t rumento analítico que, sin ser excesivamente c ompl i cado , es más afín a la c omple j idad de la rea l idad social que u n a usual matr iz b i d i m e n s i o n a l de cuatro celdas.

C o n esa matr iz podemos empezar a re lac ionar cada situación c o n otros factores. P o r e jemplo , es posible hacer corresponder diversas situaciones c o n varios métodos de t o m a de decisiones. Y o lo he hecho , p r i m e r o , c on los que en m i opinión son los cuatro pr inc ipales métodos de t oma d e decisiones desarrol lados en l a c i enc ia pol ít ica: 6 5 " legal -rac ional" (LR) , 6 6

" r a c i o n a l i d a d l i m i t a d a " ( R L ) , 6 7 "ajuste par t idar io " ( A P ) 6 8 y "bote de basura" ( B B ) , 6 9 y segundo, con los tipos de estructura burocrática.

Así, en la ce lda u n o , en l a parte f ronta l y super ior de la matr iz , tenemos u n a situación en la que la c l a r idad de fines, l a c lar idad de medios y l a

Then: Buying and Borrowing Public Management Reforms, conferencia magistral, noveno congreso internacional del CIAD, 3 de noviembre de 2003.

6 3 José Luis Méndez, "Democratic Consolidation, Economic Globalization and Bureau-c ra tic Structure", op. cit.; "Estudio introductorio", en Peters, op. cit,; "Reforma del Estado, democracia participativa y modelos de decisión", op. cit.

5 4 E l grado de heterogeneidad puede sustituirse por el de urgencia cuando este factor sea más relevante. Asimismo, es posible agregar la urgencia como cuarta variable o dimensión, utilizando un tipo distinto de gráfica, como se muestra en Méndez, "Estudio introductor io" , en Peters, op. cit.

6 5 Méndez, "Democratic Consolidation, Economic Globalization and Burea ucratic Structure", op. cit. y "Estudio introductorio", en Peters, op. cit.

6 6 Weber, op. cit. 6 7 Herbert Simón, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Adminis

trative Organization, Nueva York, Free Press. 1976. 6 8 Charles L indblom, The Intelligence of Democracy, Nueva York, Free Press, 1965. 6 9 M.D. Cohén, j . March y j . Olsen, "The Garbage Can Model of Organizational Cho l

ee", Administrative Science Ouarterly, núm. 17, 1972.


heterogene idad de los actores son altas (como, p o r e jemplo , en u n a situac ión paciente-doctor) . Para esta ce lda sugiero, c o m o "t ipo idea l " , e l mode l o rac i ona l , de naturaleza más técnica y expedita .

A u n q u e es muy difícil que u n a política c o i n c i d a exactamente c o n a l g u n a de las celdas, sí t i enden a asemejarse más a unas que a otras. P o r e jemplo , l a salud está más cerca de l a ce lda u n o , pues i m p l i c a objetivos comparativamente más claros y más estables (aunque esto, p o r supuesto, sea discut ib le , es menos polémico de f in i r si u n a persona está "saludable" que si u n sistema social es "justo"), medios más precisos (cabe esperar que l a a p l i cación de u n a vacuna para combat i r u n a e n f e r m e d a d suscite menos polémicas que la elaboración de u n sistema político) y más heterogeneidad entre los actores (tanto los pacientes c o m o los doctores suelen aceptar l a s u p e r i o r i d a d técnica de los segundos para tomar decisiones en e l campo de l a sa lud) . E n este caso, sería aconsejable usar el m o d e l o rac ional o e l de r a c i o n a l i d a d l imi tada , no sólo p o r quienes están a cargo de l a política, s ino también p o r sus receptores, los cuales, sabiéndose poco competentes en e l tema, suelen esperar que sean los responsables de las políticas quienes tom e n las decisiones pertinentes.

F I G U R A 1 M a t r i z t r id imens iona l de mode los decisorios y situaciones

C F

H A

\ ^ L 3 ^ . R L / A P 4

^ 3 L R 2

A

B

A B B

A P B B 8

B

A P / M > ~ \ ^

C M

CF = Claridad de fines B = Baja L R = Legal-racional C M = Claridad de medios A= Alta R L = Racionalidad limitada H A = Heterogeneidad de los actores A P = Ajuste partidario BB = Bote de basura

Fuente: José Luis Méndez, "Estudio introductorio", en B. Guy Peters, La política de la burocracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas-Fondo de Cultura Económica, 1999.


P a r a l a octava celda, s ituada en e l extremo in fer ior y poster ior de l a matr i z , e n donde la c lar idad de los medios y los fines es baja y todos los actores t i enen (o se cree que t ienen) capacidades similares, recomendaría e l m o d e l o que Cohén, M a r c h y O l s e n l l a m a n el "bote de basura" de l a elaborac ión de políticas, pues éstas se de f inen de m a n e r a gradual , descentral i zada e inc luso f o r t u i t a . 7 0

Las políticas que f o r m u l a n los minister ios de l in ter ior son u n e jemplo de las que se a p r o x i m a n a l a octava ce lda , pues las metas t i enden a ser más polémicas o cambiantes (entre opc iones tales c omo democratización o go-b e r n a b i l i d a d , centralización o descentralización, derechos individuales o intereses colectivos, etc.), ya que suelen depender de u n a diversidad de ideologías, partidos y circunstancias específicas. Además, los medios p o r l o regu lar son menos efectivos, imprecisos o insuficientes (negociaciones políticas, arreglos informales , discursos, etc.), pues l a heterogene idad es menos c lara (la terminología es menos técnica y todos los c iudadanos t i enen derecho a expresar sus ideas). E n esta área de política, e l mode lo de bote de basura parecería ser e l más adecuado, pues permite que las autoridades c o m p a r t a n la responsabi l idad, que l a correlación de fuerzas y la in tens idad de las op in iones se m i d a n mejor , que se hagan ajustes constantes, etc. (otro e jemplo sería e l que presentan Cohén, M a r c h y O l s e n para i lustrar su m o d e l o , a saber, e l de l a política de educación super ior ) .

E n t r e estas dos situaciones extremas se encuentran seis celdas inter medias para las cuales, en m i opinión, lo más aprop iado son varias c o m b i naciones de los modelos de r a c i o n a l i d a d l i m i t a d a y ajuste part idar io .

E n cuanto a las estructuras burocráticas, me parece que los p r inc ip i o s d e l servicio c ivi l (exámenes técnicos de ingreso, estabi l idad labora l , desar r o l l o pro fes ional , etc.) resultan más inaprop iados a m e d i d a que pasamos de l a ce lda p r i m e r a a l a octava. C u a n d o las metas y los medios son más c laros ( como e n la política de sa lud) , u n sistema de mérito es más aprop iado , inc luso e n los niveles más altos de t o m a de decisiones. C u a n d o los medios son precisos, pero las metas son cambiantes , e l servicio c iv i l es aprop iado básicamente para los puestos de t o m a de decisiones técnicas (por e jemplo , los responsables de l a validación de proyectos para obras públicas). C u a n d o los objetivos y los medios son vagos e inestables (como en el caso de las políticas de los minister ios d e l i n t e r i o r ) , las estructuras de l servicio c iv i l son menos apropiadas para casi todos los niveles, pues n o p u e d e n p r e c i sarse fácilmente los méritos, n o existe l a m i s m a necesidad de crear u n a m e m o r i a política o ins t i tuc iona l , y las funciones d e m a n d a n m u c h a f l ex ib i -

Cohen, March y Olsen, op. cit.


l i d a d para modi f i car e l curso de acción y ajustar los m e d i o s . 7 1 E n términos generales, u n servicio c iv i l podría func ionar b i e n e n las pr imeras cuatro celdas, p r i n c i p a l m e n t e porque en ellas los fines son más estables.

También podemos tratar de corre lac ionar estas situaciones c on tipos de estructuras organizacionales (estatales, privadas o sociales) o c on tipos de relaciones intergubernamentales . A u n q u e , en general , l a toma de decisiones en l a política de salud suele ser más vert ical y meritocrática, l a adminis tración de los hospitales p o r entidades privadas o sociales, y u n esquema descentral izado terr i tor ia lmente , p u e d e n elevar significativamente la efic ienc ia e n este ámbi to . 7 2 P o r otra parte, aunque las políticas del minister io d e l in te r i o r tendrían que tener más margen de flexibilidad y consulta en la toma de decisiones, tanto l a formulación c o m o l a administración de las políticas e n estas áreas deberían seguir s iendo, en mayor med ida , responsabi l idad d e l Estado (por e jemplo , sería difícil que u n órgano privado admin is t rara l a política de " i n t e l i g e n c i a " ) . 7 3

También puede establecerse u n a correspondenc ia p o r funciones estatales. Así, en otro lugar propuse tomar en consideración seis funciones pr inc ipales , a saber, Constitución (legislación), policía, just ic ia , dirección, administración y evaluación, así c omo diez incentivos de l Estado (coerción, compensación, mercados, evaluación, participación, especificación, persuasión, reconoc imiento , profesionalización y tradición) y l a definición de las relaciones entre ellos (por e jemplo, l a profesionalización (es decir , e l servicio civil) c on la policía y la justic ia; la compensación y los mercados c on la administración; y l a participación y la Constitución c o n la evaluación. 7 4

P o r último, podemos proceder p o r etapas de desarrol lo . P o r e jemplo , algunos sost ienen que los países en vías de desarro l lo deberían conservar o

7 1 Como es obvio, las diferencias entre las áreas de políticas no son absolutas. Por ejemplo, aunque quizá no afecten mayormente a los métodos médicos para combatir el cáncer, aspectos importantes de la política de salud (por ejemplo, la cantidad de recursos asignados) sí pueden ser afectados por las posturas partidistas o ideológicas, y, por tanto, podrían volverse menos claros y estables. Asimismo, dependiendo del régimen, las políticas tienden a desplazarse hacia las celdas más participativas de la matriz (como en Estados Unidos) o hacia las más verticales (como en los países latinoamericanos). Por ejemplo, las políticas de salud pueden estar en las celdas uno o dos, en el primer caso, o en las celdas tres o cuatro, en el segundo. A este respecto, planteo que, pese a ello, las políticas de salud están comparativamente más sujetas a la "acumulación de conocimientos" y, por ende, a la continuidad, que las políticas de los ministerios del interior, que están comparativamente más sujetas a los debates y giros ideológicos.

7 2 Malova sostiene que es muy probable que surjan relaciones de subcontratación en el sector de los servicios públicos (donde los costos de transacción por lo general son bajos). Malova, op. cit.

7 3 Aunque puede haber excepciones, como la administración de las prisiones. 7 4 Méndez, "Estudio introductorio", en Peters, op. cit.; "Democratic Consolidation, Eco

nomic Globalization and Bureaucratic Structure", op. cit.


i m p l e m e n t a r el servicio c iv i l de carrera clásico, en lugar d e l m o d e l o de la N G P , sobre todo si carecen de l a cu l tura legal y profes ional que e l p r i m e r o aportó a los países que lo tuv ieron durante largo t i e m p o . 7 5 A p l i c a r l a N G P a países en desarrol lo c on prácticas clientelistas generalizadas puede resul tar contraproducente y agravar l a fragmentación y l a co r rupc ión . 7 6 Según M a l o v a , 7 7 l a p r i o r i d a d de los países e n vías de democratización debería ser l a creación de mecanismos de coordinación eficientes y de u n a c u l t u r a de consulta i n f o r m a l d irecta entre los func ionar ios de los rangos m e d i o y bajo de l a administración; sería también muy importante desarrol lar en estos países e l derecho a la información y l a rendición de cuentas; sólo después de esto podría pensarse e n desarrol lar la flexibilidad burocrática. 7 8

C O N C L U S I Ó N

E n este trabajo hemos a f i rmado que reformas tales c o m o la privatización, l a descentralización y la modernización burocrática, además de quitar le poder a los estratos más altos d e l Estado central y facultar a los diversos actores que lo r o d e a n (empresas, regiones y administradores , respectivamente ) , también deberían afianzar las facultades y mecanismos de c oord i nación y capacidad estatales que son necesarios para suminis trar los bienes públicos que las sociedades d e m a n d a n . Se habló así de u n a "ingeniería estatal" que p e r m i t a establecer los equi l ibr ios necesarios para levantar edi f i cios estatales sólidos y perdurables , a través de la combinación adecuada d e l consenso y l a autor idad , de la división y l a "unión" d e l p o d e r público.

Para tal efecto, después de e x a m i n a r los debates que se h a n dado en torno a estos temas, presentamos dos re come nclacion es generales: p r i m e r a , abordar las reformas nacionales e n f o r m a más equ i l i b rada y, segunda,

7 5 Peters, "The Changing Nature of Public Administration", op. cit.; J . Policiano, "Why Civi l Service Reforms Fai l " , Institute for Development Policy and Management, University of Manchester (Working Paper 16/2001), 2001.

7 6 Méndez, "Democratic Consolidation, Economic Globalization and Bureaucratic Structure", op. cit.

7 / Mal ova, op. cit. 7 8 E n términos generales, este "enfoque graduado" puede ser correcto. Sin embargo,

quizá omita el hecho de que, en el contexto de tradiciones administrativas clientelistas, frecuente en muchos países en desarrollo, el servicio civil se ha convertido en una mera fachada legitimadora, gracias a la cual los burócratas reciben beneficios a cambio de su apoyo político, mientras que los principios del mérito y la p r ofesi o n al i zac i ó n se ignoran en la práctica. Banco Mundia l , op. cit. Por esta y otras razones, algunas organizaciones, como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo ( C L A D ) , ha rechazado este tipo de métodos y propone uno más equilibrado.

ABR-JUN 2005 H A C I A U N A R E F O R M A D E L E S T A D O MÁS E Q U I L I B R A D A 195

conc i l iar de mejor m a n e r a los tipos de estructura estatal c o n situaciones específicas, según cada área de política (o c i rcunstancia nac iona l ) .

C o m o se di jo, estas respuestas de "justo m e d i o " y "cont ingente" a los dilemas que p lantea l a re f o rma estatal no pre tenden ser recetas n i panaceas; la pos ib i l idad de c o m b i n a r las características de l zorro y el león, de d i v id i r o l imi tar e l poder público, o u n i r y apl icar e l m ismo , sigue siendo u n complejo reto, inherente e n todo ejercicio de ingeniería estatal, y que cada nación y cada re formador debe enfrentar por sí mismo . N o obstante, estas recomendaciones p u e d e n ser de u t i l idad como guías generales que, si b i e n n o sirven para de f in ir de m a n e r a simplista qué hacer, sí p e r m i t e n sugerir hacia dónde mirar , qué elementos tomar en cuenta y de qué maneras.

Además, tales recomendac iones apuntan hac ia l a construcción de u n a "democrac ia f u n c i o n a l " , que conjugue participación c o n eficacia y responda a la neces idad urgente de reconc i l iar a los ind iv iduos c o n su Estado, lo que no s ignif ica otra cosa que recuperar y revitalizar e l ámbito público y e l antiguo idea l de ciudadanía. Si el lo se lograra , m uchos países en desarrol l o quizá podrían salir de los círculos viciosos en los que h a n estado entrampados p o r m u c h o t i empo , y entrar a círculos virtuosos que les traigan u n a democrac ia y prosper idad perdurables .

Traducción de L O R E N A M U R I L L O S.

EL ZORRO Y EL LEÓN: HACIA UN REFORMA A DEL...

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