ELEMENTOS METODOLÓGICOS y creativos PARA UNA PROPUESTA de...
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1 tema: “el impacto de la migración en las administraciones públicas” TÍTULO: ELEMENTOS METODOLÓGICOS y creativos PARA UNA PROPUESTA de UNA POLÍTICA PÚBLICA MIGRATORIA, EN LA PERSPECTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA. SEUDÓNIMO: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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tema: “el impacto de la migración en las administraciones públicas”
TÍTULO:
ELEMENTOS METODOLÓGICOS y creativos PARA UNA PROPUESTA de UNA POLÍTICA PÚBLICA
MIGRATORIA, EN LA PERSPECTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA.
SEUDÓNIMO: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2
“ni en la antigÜedad ni en el presente se ha dado jamÁs el caso de
una raZa que se baste a sÍ misma para forjar civiliZación”
JOSÉ VASCONCELOS
3
PRÓLOGO
Los migrantes constituyen, en la perspectiva de los derechos
humanos, un grupo o sector de los denominados vulnerables, lo que
ha propiciado que el Estado busque nuevas alternativas de gestión en
la atención de sus problemáticas.
Lo anterior y considerando que dicho sector ha mostrado un
auge incomparable en las últimas décadas, puede inferirse que la
problemática de los migrantes en sus espacios específicos de
asentamientos diversos, necesariamente precisa de una revitalización
no sólo de los programas y de las políticas de gobierno sino también
de las Administraciones Públicas, mismas que deben de adaptarse a
dicha problemática.
Es por esto que atendiendo a la convocatoria relativa, con la
temática de “EL IMPACTO DE LA MIGRACIÓN EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS”, se busca elaborar propuestas
específicas en el tópico, mismas que se presentan en este trabajo y
que buscan, en todo caso, coadyuvar en esa línea del desarrollo
4
específico de investigaciones creativas. Por lo demás es necesario
apuntar que este trabajo se considera una investigación de carácter
independiente.
Toda política pública es, al menos en su origen, un
planteamiento hipotético que necesita nutrirse de elementos que sólo
el especialista puede ir descubriendo en su desarrollo, de ahí que los
elementos metodológicos constituyan el fundamento de esta
propuesta y la creatividad se constituya en la clave para su desarrollo.
5
ÍNDICE
PRÓLOGO…………………………………………………….………….3
ÍNDICE………………………………………………………….………….5
INTRODUCCION…………………………………………………………9
CAPÍTULO PRIMERO.NIVEL METODOLÓGICO
I.CRITERIOS METODOLÓGICOS PARA LA CONSTRUCCIÓN
ARGUMENTATIVA DEL FENÓMENO MIGRATORIO EN
MÉXICO……………………………………………………………………12
CAPÍTULO SEGUNDO. NIVEL HISTÓRICO
II.LOS REFERENTES HISTÓRICOS DE UN ASUNTO
NACIONAL……………………………………………………….…………25
A.PERÍODO HISTÓRICO JURÍDICO DE LA DEFINICIÓN: EL
DERECHO AL LIBRE TRÁNSITO…………………………………..…28
6
B. SEGUNDO PERÍODO HISTÓRICO: LOS BASAMENTOS
JURÍDICO CONSTITUCIONALES DEL FENÓMENO DE LA
MIGRACIÓN: 1917 a 1929……………………………………………30
C.TERCER PERÍODO HISTÓRICO: EL FENÓMENO
MIGRATORIO EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN A LA ÉPOCA
DE LA PLENA INDUSTRIALIZACIÓN……………………………….31
D. CUARTO PERÍODO HISTÓRICO: PRIMEROS INTENTOS
PARA SUSTENTAR EL DISEÑO DE POLÍTICAS DE
MIGRACIÓN……………………………………………………………….37
E. QUINTO PERÍODO HISTÓRICO: MIGRACIÓN Y NUEVO
MILENIO…………………………………………………………………….39
CAPÍTULO TERCERO. NIVEL DE APORTACIÓN METODOLÓGICA
III. ELEMENTOS METODOLÓGICOS PARA POSIBILITAR
EL DISEÑO Y LA FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
EN MATERIA DE
MIGRACIÓN……………………………………………………………..43
A. FORMULACIÓN DEL PROCESO A PARTIR DE LA
CONCEPTUALIZACIÓN…………………………………………………44
7
B. MULTICULTURALIDAD Y GERENCIALISMO: DOS
FACTORES EN EL ESTUDIO DE LOS ASUNTOS
MIGRACIONALES………………………………………………………45
C. DIAGNÓSTICO EN LA PERSPECTIVA DE UN ACTOR
TÉCNICO ESPECIALISTA INTERNACIONAL………………………..49
D. LA POLÍTICA DE MIGRACIÓN EN EL NIVEL
AGENDATARIO PÚBLICO……………………………………………..50
CAPÍTULO CUARTO.NIVEL METODOLÓGICO A UN
ACERCAMIENTO PROPOSITIVO
IV. ELEMENTOS METODOLÓGICOS PARA UNA
PROPUESTA ESPECÍFICA
……………………………………………………………………………….54
CAPÍTULO QUINTO. NIVEL DE ANÁLISIS COMPARATIVO.
V. LA IMPORTANCIA DE LA MIGRACIÓN EN LA
REGIÓN…………………………………………………………..57
CAPÍTULO SEXTO. NIVEL ARGUMENTATIVO.
CONSTRUYENDO UN ARGUMENTO VÁLIDO PARA UNA
POLÍTICA VIABLE EN MATERIA MIGRATORIA……………………64
8
A. ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN TEÓRICO
METODOLÓGICA DE UNA ARGUMENTACIÓN EN EL
DISEÑO DE UNA POLÍTICA MIGRACIONAL PARA LA
GESTIÓN MODERNA EN
MÉXICO………………………………………………………….74
CAPÍTULO SÉPTIMO. NIVEL PROPOSITIVO EN LA
INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MIGRATORIA
VII.PROPUESTA DE UNA GERENCIA CREATIVA PARA LA
POLÍTICA DE MIGRACIÓN EN MÉXICO…………………………….84
PRECISIONES TÉCNICAS PARA CLARIFICAR UNA POLÍTICA
MIGRATORIA PARA LA GESTIÓN PÚBLICA EN MÉXICO………98
CONCLUSIONES……………………………………………… 113
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………….118
9
INTRODUCCIÓN.
Cuando se desarrolló este trabajo la política migratoria en el
estado mexicano tiene ya una serie de propuestas diversas, toda vez
que se han llevado a cabo foros y seminarios tanto por parte de
círculos gubernamentales como en el sector académico. Por esto se
tuvo la imperiosa necesidad de actualización constante, a lo menos en
la parte metodológica y en algunos contenidos contextuales de la parte
propositiva.
La naturaleza de este trabajo busca constituirse en
metodológico propositiva, para arribar a este nivel de análisis, se
exponen en diversos capitulados, los referentes histórico contextuales
de la política migratoria mexicana, particularmente de los migrantes
mexicanos en Estados Unidos de Norteamérica.
En su desarrollo, esta investigación de carácter independiente,
busca orientarse hacia un objetivo en concreto: particularizar en la
10
importancia de llegar a un “Acuerdo” en política migratoria con los
Estados Unidos de Norteamérica, a fin de contar con un fundamento
base para actualizar el marco jurídico que regula dicho ámbito y
proceder, en consecuencia, a una propuesta de un modelo gerencial
que inicie con el otorgamiento a las administraciones públicas de
funciones concretas para la atención y solución de demandas y
problemas de los migrantes mexicanos en Estados Unidos quienes ya
se constituyen en un sector vulnerable desde el punto de vista de los
derechos humanos.
Por esto y atendiendo a la convocatoria que considera que los
flujos migratorios actuales son altamente intensos y heterogéneos; que
los procesos de globalización, la irrupción de las tecnologías de la
información y comunicaciones y la transculturación en que se
desenvuelven las sociedades inducen los movimientos migratorios;
que el tema migratorio ha alcanzado la categoría de asunto de
seguridad nacional; que la dilución de las fronteras se acelera y se
generan nuevas demandas de nuevas funciones para las
administraciones públicas; que cada estado tiene políticas de
migración específicas, diversas y contradictorias; que algunas políticas
públicas internas son incongruentes con otras que afectan la materia
11
migratoria; que el origen de la migración atiende a causas
multifactoriales y, por último que es necesario establecer políticas
públicas conjuntas entre las naciones para atender el problema
migratorio con oportunidad, eficiencia, eficacia y honestidad, lo que
orienta este estudio en su propósito fundamental que es el de
coadyuvar al diseño de una estrategia creativa para diseñar una
política de migración México- Estados Unidos, con base en un
esquema gerencial de gestión pública moderna que base sus
lineamientos, en todo caso, en los establecidos previamente por
organismos internacionales tales como la Organización de las
Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo.
,
12
Capítulo primero: nivel metodológico.
I.CRITERIOS METODOLÓGICOS PARA LA CONSTRUCCIÓN
ARGUMENTATIVA DEL FENÓMENO MIGRATORIO EN MÉXICO.
El fenómeno de la migración en nuestro país requiere la
construcción argumentativa, en el análisis, de criterios que ayuden a
comprenderlo desde sus orígenes en primera instancia, y en su
contexto, en segundo término. Asimismo, existen factores tales como
la identidad nacional y la cultura que son fuertemente impactados en el
encuentro entre estos dos mundos, México y Estados Unidos de
Norteamérica.
Mucho se ha escrito en relación a esta temática, en sus inicios
por factores históricos como la pérdida de un importante territorio por
parte de nuestro país, así también, el fenómeno del imperialismo que
tuvo su auge a raíz de lo que algunos estudiosos denominan la
13
segunda revolución industrial, lo cierto es que desde la filosofía con la
idea de la lucha de consciencias en Hegel, hasta la economía con las
ideologías del desarrollo y del subdesarrollo, la migración ha sido la
constante a partir de la cual se explican dichos sucesos.
La metodología da orden a las ideas y sirve para estructurar al
pensamiento, de ahí que sea importante plantear en el análisis,
propuestas basadas en ejes metodológicos.
En materia de políticas públicas es importante basarse en este
supuesto, toda vez que el tratamiento de los asuntos públicos son, hoy
por hoy, verdaderos desafíos para los gobiernos.
En materia de migración, particularmente lo que se denomina
sector de emigrantes mexicanos en los Estados Unidos de
Norteamérica, la definición de una política pública se encuentra en
función de varios factores imprescindibles, entre ellos destacan, el
conocimiento de las condiciones de cada una de las partes respecto
de las cuales se pretende llegar a un acuerdo satisfactorio, ya que ello
explica, en el análisis, el porqué de las directrices que cada país tiene
14
al respecto. Por ejemplo, la diferencia sustancial entre los sistemas
políticos de cada país, o entre los modelos de desarrollo y de
crecimiento económico y la relación de dependencia que puede haber
de uno con respecto al otro. Recuérdese por ejemplo que en Hegel la
lucha de consciencias nos remite a esa relación dialéctica de
vencedor-vencido, en la que para que una tenga dominio sobre la otra,
ésta debe otorgarle dicho reconocimiento.
Lo cierto es que la problemática del subdesarrollo
latinoamericano es histórica e implícita en un modelo de acumulación
capitalista en crisis. El subdesarrollo se presenta paralelamente al
desarrollo y entre ambos fenómenos existe dependencia,
interdependencia e interacción, pues como es sabido ninguna
economía puede subsistir aislada.
Paralelo a esta situación de constituir una economía en
desarrollo y en crisis, no podemos soslayar la importancia que tiene la
expresión de esta situación a partir de la mentalidad del mexicano y
que fue exitosamente descrita con toda precisión por el afamado
escrito Octavio Paz en su obra el laberinto de la soledad, y es que
15
leyendo y reflexionando dicha aportación podemos inferir que el
problema mismo del subdesarrollo es también un problema de cultura
y de psicología del mexicano respecto al valor de sus orígenes.
Otros escritores notables como Gabriela Mistral también
llegaron a una conclusión similar toda vez que externaron que hay
también una diferencia de acción y de asertividad entre ambas razas.
Mientras el yanqui crea, funde imprime lo mejor en su trabajo diario el
mexicano no, ya que su mentalidad varía radicalmente.
Debido a lo anterior es preciso que el análisis tenga en cuenta
no sólo elementos que remitan a las características propias de una
ausencia de una política sólida en la materia, sino también se base en
ciertas “lecturas” históricas de la problemática que han sido reiteradas
durante mucho tiempo.
Se dice que la creciente complejidad de este fenómeno
evidencia, hoy más que nunca, la falta de una política sólida para el
Estado, es decir se precisa diseñar y argumentar una megapolítica
que posibilite al Estado dar respuesta certera y eficiente a todos los
retos y desafíos que la misma le exige, un planteamiento de tal
16
envergadura que posibilite el logro de alianzas y acuerdos entre
ambas naciones, una política con tal argumentación que sea pivote de
una mejor etapa de entendimiento entre ambas naciones y que resulte
con ventajas para ambos, implica por tanto, comprender los cauces
históricos que llevan a la situación actual.
Asimismo, implica entender cuál es la naturaleza de la cultura y
de la mentalidad de cada uno de los países involucrados, es necesario
rescatar cuál es esa parte que en la lucha de consciencias a la que
hiciera referencia Hegel, tendría aplicabilidad al efecto, y también se
requiere un pleno entendimiento acerca de las políticas que los
diferentes gobiernos han aplicado a este ámbito en el trascurso de los
años.
Cualquier propuesta de reinvención de gobierno a través de las
políticas públicas, cualquier ejercicio de prospectiva para el sector
gubernamental o cualquier análisis serio referente a la gestión pública
para una política de migración del Estado mexicano, precisa
necesariamente que se reúna la parte multidisciplinaria y multifactorial
al respecto; es decir hace falta la concurrencia científica de diversos
17
grupos académicos e intelectuales y también la parte más importante
que es la de la experiencia en la política y en la Administración
Pública en la materia.
En todos los ámbitos organizacionales de hoy en día se alude
constantemente al cambio y la adaptación como un paso obligado y
como un propósito de nuevo milenio .Lo cierto es que el cambio es
una necesidad fehaciente para toda organización que se precie de
una visión de crecimiento, de estabilidad y de continuidad y
permanencia.
El cambio es una categoría en la vida de todo ser humano,
desde su nacimiento hasta su plenitud, en este sentido es inherente a
la vida, por lo que toda modificación en la concepción del mismo debe
ser tratado con toda la seriedad que amerita.
En un mundo y en un contexto de organizaciones, el cambio
parece explicarse a partir de la racionalidad de los sistemas
económicos y jurídicos que rigen en la vida moderna. Lo importante a
18
la hora de referir al cambio es encontrar los cauces que le permiten
tener dirección adecuada, que posibilita, en suma, la construcción de
un mejor presente como base de un futuro exitoso.
La época de crisis parece vulnerar muchas de las ideas y
concepciones ideológicas que son base de estilos de vida, lo cierto es
que se vislumbran cambios en los paradigmas que obligan a las
sociedades y a los Estados a reconfigurar algunas de sus políticas y
de sus programas, esencialmente aquéllos que tienen mayor impacto
político y social, es decir aquéllos que pueden representar una
modificación en los intereses diversos de la sociedad y de los actores
políticos y públicos. En este sentido, la planeación estratégica reviste
una mayor importancia ya que a través de ella los gobiernos pueden
contar con instrumentos sólidos en materia de gestión para encontrar
las respuestas a las demandas que le son planteadas.
La planeación estratégica es tan importante como el modelo
gerencial a proponer en el mismo. Se dice que una organización “…
puede ser ineficiente en lo interno pero puede tener éxito, ya que
19
utiliza las estrategias apropiadas. Por tanto, la postura ideal seria tener
ambos factores”.1
En materia de migración el cambio es una constante pues la
categoría misma, es decir migración la lleva implícita, por lo que las
políticas que se diseñen por el Estado deberán tener en cuenta esta
característica. Así, es preciso que dichas políticas sean flexibles, y
también el personal técnico especializado que se encargue de su
implementación. En este estudio se profundizará más en esta
propuesta, toda vez que se requiere pensar no sólo en términos de
las estrategias sino también de los instrumentos, los tiempos y
momentos para su implementación y algunas técnicas de la ciencia
social que permitirán lograr la política pública para la atención de estos
grupos de mexicanos que recurren a otros espacios geopolíticos en
busca de mejores niveles de vida, de mayores esperanzas que le son
presentadas por otros países como los Estados Unidos de
Norteamérica, e incluso actualmente por parte de Canadá. También
existen grupos que pertenecen a los profesionistas que por falta de
valoración en su propio país tienen que buscar otras alternativas de
1 Steiner George A. Planeación Estratégica. México. C.E.C.S.A., 1993; página 17
20
empleo y de excelentes expectativas, de allí la tan referida fuga de
cerebros con los efectos poco asertivos para nuestra nación.
El fenómeno de la migración tiene diversos factores explicativos
como el de la discriminación de la que son objeto por el país vecino,
esto es que a la calidad de migrantes le suman la de exclusión social,
también está la parte laboral en la que se observa que la mayoría de
los indocumentados trabajan a destajo, es decir sin los contratos, ni
las prestaciones que por derecho deberían corresponderles.
Indudablemente que por la crisis los Estados Unidos se han visto
obligados a asumir medidas más estrictas, por ejemplo se dice que
“…la nueva estrategia de Barack Obama para limitar el empleo de
inmigrantes indocumentados, /consiste en / enfocarse en los patrones
que los contratan y haciéndolo de un modo menos contencioso que
en años pasados”2
Lo anterior significa que las medidas de presión en los Estados
Unidos han comenzado a dirigirlas hacia los patrones, lo que agudiza
cada vez más las posibilidades reales para los mexicanos en Estados
2 Preston, Julia. The New York Times “Obama cambia estrategia contra empleo de ilegales” El Universal
Diario Nacional Sábado 4 de julio de 2009 .A 24.
21
Unidos. Recuérdese por ejemplo la película de un día sin mexicanos
en la que observamos que las fuentes de empleo de los niveles más
bajos son para nuestros connacionales, lo que en sí mismo representa
una forma alarmante de discriminación, pero que sin embargo refleja
contradictoriamente hablando, una mejor fuente de ingresos para los
mexicanos, de la que pueden llegar a aspirar en su propio país.
La reproducción cultural entonces se da, en nuestro país, por
migrantes que ocupan estratos menores en la sociedad
norteamericana, es decir, en el diseño y formulación de una política
pública deberá de tenerse en cuenta este aspecto, toda vez que la
mezcla de espacios públicos deberá considerar los patrones culturales
asimilados por los migrantes en los casos de los obreros, trabajadores
en el sector servicios como lo son hoteles, restaurantes, etc. No hay
que olvidar que también se encuentra el caso de los profesionistas que
prestan sus servicios pero que vienen a representar una élite que poca
o muy rara vez retorna a nuestro país, y que cuando lo hace trae una
representación ideológica muy distinta a la de nuestro país, por
ejemplo en el caso de la Administración Pública, existen tantas
22
diferencias que es difícil adoptar modelos que poco o nada se parecen
a los nuestros, pero que sin embargo nos sirven de referentes.
Empero hay que recordar que una producción editorial
importantísima en materia de políticas públicas o análisis de políticas,
tiene su origen en los Estados Unidos de Norteamérica. Quizá sería
importante referir cuáles son los elementos coincidentes entre
nuestros modelos de desarrollo y de Administración Pública, y
enfocarlos a la política migratoria.
Dentro de los criterios metodológicos viables para el
acercamiento teórico, teorético y conceptual en el diseño y la
formulación de una política pública en la materia enunciada,
encontramos los siguientes:
Revaloración de la parte de investigación en la
Administración Pública mexicana, ya que no sólo por la
denominada globalización sino por los influjos de los
sistemas de información se observa la tendencia a la
importación de ideas soslayando la parte de identidad
23
propia. Esto significa que sigue vigente aquél pensamiento
que explicita que:”Los recursos dedicados a investigación
en Administración Pública son restringidos; las instituciones
y programas estables, escasos, y hay carencias agudas de
investigadores especializados. (…) El Estado, por su
parte, no ha afrontado mínimamente la exigencia de
montar una política orgánica en esta materia”3
Es así que en fecha reciente se estimaba que
“América Latina es junto con África, la región del
mundo que menos invierte en investigación y
desarrollo (I+D)”4
Aún cuando se habla de avances significativos en los últimos
cinco años, es cierto que en nuestro país “Los niveles salariales son
3 Kliksberg, Bernardo y Sulbrandt, José. (Compiladores) Para investigar la Administración Pública. España,
INAP. 1984 pág. 9 4 Fuente: Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana. (RICYT)(Citada en
Síntesis Diario Nacional. “América Latina reprueba en ciencia” lunes 2 de febrero de 2009, Sección B Mundo. Página 8 (www.síntesisdigital.com.mx)
24
generalmente bajos, salvo excepciones. Esto conduce al
pluriempleo, a la falta de motivación y también a la emigración”5
En materia multicultural es preciso definir
también una política viable, toda vez que el fenómeno de la
denominada tras culturalización o tras nacionalización
cultural, se ve complejizada por los embates de los
patrones importados por los propios migrantes en nuestro
país.
5 Ídem
25
CAPÍTULO SEGUNDO: NIVEL HISTÓRICO.
LOS REFERENTES HISTÓRICOS DE UN ASUNTO NACIONAL.
“pensar históricamente.
Pues nada es más necesario para un saber, que tener conciencia de
sus lÍmites”
Pierre Vilar
En relación con los antecedentes del fenómeno de la migración
encontramos que lo más importante consiste en enfatizar la
“…referencia a un grupo de habitantes que comenzó a definirse a
partir de la independencia de Texas y la terminación de la guerra en
1848, cuando perdimos más de la mitad del territorio. Antes, esos
26
habitantes eran parte del Virreinato de la Nueva España y, después,
de la República Mexicana” 6
Por este motivo, esencialmente, dentro de los períodos
delimitados para efectos de esta investigación, se ha seleccionado en
primera instancia el de la definición, que trascurre de 1848 a 1917
cuando constitucionalmente quedan sentadas las bases para una
política rectora en materia de migración por parte del gobierno
mexicano. En este período destaca una fuerte emigración ocasionada
por “…la Revolución en México y las necesidades adicionales de
mano de obra tanto en el campo como en las fábricas de Estados
Unidos, por los que se iban a la guerra”.7
El segundo período es direccionado por la constitución y todos
los efectos que la misma trajo en la vida institucional de nuestro país.
De allí que se le denomine LOS BASAMENTOS JURÍDICO
CONSTITUCIONALES DEL FENÓMENO DE LA MIGRACIÓN: 1917 a
1929. Cabe destacar que dichos períodos han sido determinados
también con fundamento no sólo en criterios metodológicos sino
6 Díaz de Cosío, Roger, et.al. Los mexicanos en Estados Unidos. México. Sistemas Técnicos de Edición
S.A.de C.V.1997;pág.9 7 Id.pág.21
27
económicos, lo que significa que conjuntamente con la búsqueda de
un nuevo orden jurídico México buscó su propio modelo de desarrollo
que le posibilitara se pleno desenvolvimiento en el concierto universal
y geopolítico.
Atendiendo a los propósitos anteriores, el tercer período refiere a
la transición de la vida evidentemente rural a la urbana, esto significa
que la experiencia de la gran depresión en 1929 y posteriormente la
industrialización, fueron las dos constantes para la nación, período que
llega aproximadamente hasta el año de 1980.
Los otros períodos subsecuentes que son analizados, implican
reconocer la situación actual del fenómeno migratorio de nuestro país
a los Estados Unidos de Norteamérica y buscar definir lo que en
políticas públicas se explicita en la forma de llegar a la
problematización del asunto que para el Estado tiene particular interés
en virtud de sus connotaciones diversas.
28
A. PERÍODO HISTÓRICO JURÍDICO DE LA DEFINICIÓN: EL
DERECHO AL LIBRE TRÁNSITO.
“los emigrantes que vinieron a establecerse en amÉrica a principios
DEL SIGLO XVII, TRAJERON DE ALGUNA MANERA EL PRINCIPIO DE LA DEMOCRACIA
CONTRA EL QUE SE LUCHABA EN EL SENO DE LAS VIEJAS SOCIEDADES DE EUROPA,
TRASPLANTÁNDOLO AL NUEVO MUNDO. Allí pudo crecer la libertad y,
adentrándose en las costumbres, desarrollarse apaciblemente en las
leyes”
Alexis de Tocqueville
Se dice que desde la época de la colonia el gobierno mexicano
intentó la estrategia de urbanización y regionalismo, “…como medio
para sostener y defender los límites geográficos. El desarrollo de
regiones y fronteras estuvo considerado desde la época colonial
como un elemento necesario para la salvaguarda y el progreso de la
nación”. 8
En términos geopolíticos y jurídicos el establecimiento del
derecho al libre tránsito fue una garantía básica que explica el
8 Gobierno Federal. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.”La planeación del desarrollo social en los
noventa”. Tomo 23. México. F.C.E./SHCP pág.299
29
fenómeno de la migración en sus orígenes. De esa forma, se dice que
en las constituciones políticas de 1836, 1857 y 1917 respectivamente,
tal disposición fue la base que posibilitó el flujo migratorio y que da
pauta para regular dicho fenómeno en períodos posteriores.
Alexis de Tocqueville dijo que “la América del Norte sólo
estaba habitada por tribus errantes que no pensaban utilizar las
riquezas naturales del suelo. La América del Norte era aún,
propiamente hablando, un continente vacío, una tierra desierta que
esperaba a los habitantes9
Esta situación endógena, por una parte y por otra la necesidad
de mejorar sus niveles de vida por parte de muchos mexicanos, llevó a
iniciar esos flujos migratorios que desde entonces han sido una
constante de la movilidad poblacional en nuestro país. Estados Unidos
de Norteamérica se integró no sólo por grandes corrientes migratorias
de Europa y de África, sino también por mexicanos quienes en un
inicio pudieron gozar de cierta prosperidad pero que posteriormente
han tenido que entender que en América del Norte “El vencedor era el
9 Cfr. De Tocqueville, Alexis. La Democracia en América. México. F.C.E. 1994 (segunda reimpresión)
30
noble, el vencido el siervo. La fuerza imponía entonces la desigualdad
que, una vez adentrada en las costumbres, se mantenía por sí misma
y pasaba naturalmente a las leyes”10
B. SEGUNDO PERÍODO HISTÓRICO: LOS BASAMENTOS JURÍDICO
CONSTITUCIONALES DEL FENÓMENO DE LA MIGRACIÓN: 1917
a 1929.
Sin embargo es importante destacar que antes de 1930 el
estado mexicano se encontraba orientado a regular los flujos
inmigratorios, lo que se modifica al expedirse la Ley de Migración
misma que establece las bases legales para regular la migración de
los denominados braceros mexicanos; en materia de instrumentación
de esta ley, el gobierno en nuestro país estableció el Consejo
Consultivo de Migración.
Con la constitución de 1917 queda plenamente confirmado el
derecho al libre tránsito, que ha sido una de las bases de la política
migratoria mexicana. Además se establecieron las pautas que
10
Ídem.
31
institucionalizarían las relaciones internacionales de México con otros
países, con el otorgamiento ampliado de atribuciones respectivas a
los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión.
Para 1929, el estado mexicano fue impactado notablemente por
la denominada Gran depresión, y el sector migrante mexicano en
Estados Unidos recibió los efectos directos del desempleo, del cierre
de industrias y del crack de los mercados internacionales.
C. TERCER PERÍODO histórico: EL FENÓMENO MIGRATORIO EN
EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN A LA ÉPOCA DE LA PLENA
INDUSTRIALIZACIÓN.
Este año, 1930 es un año decisivo para la economía no sólo
nacional, sino también internacional y es que el crack del 29
denominado a nivel mundial como la gran depresión, evidenció la
economía incipiente, basada, mayoritariamente, en actividades
agrícolas y en regiones eminentemente rurales, lo que tuve efectos en
la política de desarrollo social en el país afectando significativamente
32
los flujos de población o corrientes migratorias hacia los pocos
centros metropolitanos o urbanos, y una dispersión poblacional con
mínimo equilibrio en su regulación.
Dicha situación origina una mayor emigración a los Estados
Unidos de Norteamérica, los sectores más desfavorecidos
económicamente hablando ven en el estilo de vida norteamericano
una opción acertada de solución para elevar su nivel de vida.
Al incrementarse dichos flujos migratorios el estado mexicano se
encuentra con la necesidad de revitalizar la instalación del Consejo
Consultivo de Inmigración con el firme “…objeto de revisar todas las
disposiciones vigentes en la materia, ya que en la ley mencionada no
existía una visión amplia y clara de los aspectos migratorios en las
especiales circunstancias demográficas y sociales del país”.11
En la década de los cuarenta se implementó el denominado
“Programa Bracero” “…por medio del cual se contrataban
trabajadores del campo para laborar en Estados Unidos (…) los
11
Id. páginas 299 y 300
33
trabajadores eran transportados a la frontera donde los colocaban en
enormes corrales con un número colgado del cuello con el que el
representante de su empleador lo identificaba”12
Sin embargo se dice que cuando el total de indocumentados se
estimó amenazante entra en marcha un programa denominado
“Operación Wetback” para deportar a miles de mexicanos. El
descontento de los migrantes no se hizo esperar en nuestro país por lo
que se establece el Comité Mexicano contra el Racismo, y en 1964 se
da por concluido el programa bracero.13
De 1930 a 1960 el estado mexicano transita de una sociedad
evidentemente rural a una sociedad urbana, se clarifica entonces el
modelo de desarrollo capitalista con el auspicio de los bloques
hegemónicos dominantes, y se presentan los intentos más serios en
materia de planeación para el desarrollo, ya que ésta constituía un
requisito indispensable que obliga a los países en desarrollo para
aspirar a las prestaciones de instrumentos de política internacional
12
Díaz de Cossío Roger, et. Al. Op.cit., págs. 23 y 24 13
Id.,pág.24
34
importantísimos como el caso del Banco Mundial o del Fondo
Monetario Internacional, por citar sólo dos ejemplos.
También es importante destacar que una vez concluida la
segunda guerra mundial, la migración en tanto implique igualdad, es
incluida como tópico relevante en la Declaración Universal de
Derechos Humanos aprobada y proclamada el 10 de diciembre de
1948 por parte de, la Asamblea General de las Naciones Unidas. Así
en su artículo 7º, dicho documento explicita lo siguiente: Todos
son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual
protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra
toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda
provocación a tal discriminación.
Es importante destacar lo anterior ya que históricamente los
migrantes en Estados Unidos de Norteamérica han sido siempre
un sector vulnerable y discriminado.
35
Asimismo en el año de 1976 se proclama el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos 14mismo que
contiene aspectos importantes como el hecho de que nadie
estará sometido a servidumbre (artículo 8) y en el precepto 12 se
contiene lo referente al libre tránsito:
1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio
de un Estado tendrá derecho a circular libremente
por él y a escoger libremente en él su residencia.
2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de
cualquier país, incluso del propio (libre tránsito).
3. Los derechos antes mencionados no podrán ser
objeto de restricciones salvo cuando éstas se
hallen previstas en la ley, sean necesarias para
14 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966 en página web de la O.N.U Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976, de conformidad con el artículo 49 CFR. Página web de la O.N.U
36
proteger la seguridad nacional, el orden público, la
salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros, y sean compatibles con los
demás derechos reconocidos en el presente Pacto.
4. Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho
a entrar en su propio país.
En el artículo 13 establece que El extranjero que se
halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el
presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en
cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley;
y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional
se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las
razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como
someter su caso a revisión ante la autoridad competente o
bien ante la persona o personas designadas especialmente
por dicha autoridad competente, y hacerse representar con
tal fin ante ellas.
37
Dicho Pacto cuenta actualmente con un Comité de
Derechos Humanos que es un órgano de expertos
independientes que supervisa su aplicación.
Sin embargo, todos estos esfuerzos trascendentes en
materia humanitaria y de derechos de los pueblos, “Más o
menos desde 1950 el imperialismo pasó a una nueva ofensiva.
El cambio más significativo ocurrió en el seno de la propia
empresa monopólica y de allí se difundió al resto del estado
imperialista, alterando y sometiendo a las empresas y a los
aparatos estatales de los países dependientes. La empresa
multinacional se desarrollo en forma sistemática y “sistémica”,
deliberada y global”15.
D.CUARTO PERÍODO HISTÓRICO: PRIMEROS INTENTOS PARA
SUSTENTAR EL DISEÑO DE POLÍTICAS DE MIGRACIÓN.
15
González Casanova, Pablo. Imperialismo y liberación. México. Siglo XXI Editores,1985; pág. 26
38
En la década de los años ochenta, con el auge del denominado
rol del Estado Benefactor o de Bienestar, y las políticas económicas
intervencionistas, da lugar a que el análisis de los principales aspectos
de la migración se realice a la luz de lo explicado por el propio
gobierno mexicano, es así que se realizó por ejemplo, una “Encuesta
en la frontera Norte a los trabajadores indocumentados devueltos por
las autoridades de los Estados Unidos”16, con el fin de captar e
interpretar los principales factores que propiciaban esta situación.
Paralelamente en materia de política social se enfatizaba en que
en materia de “…migración internacional se profundizó en el
conocimiento de sus características, causas y consecuencias a fin de
sustentar el diseño de políticas idóneas para la atención de las
necesidades derivadas de este tipo de movimientos. En este sentido
durante 1987 se registraron un total de 408.4 millones de movimientos
de entrada o salida del país y se resolvieron 101 mil 811 solicitudes
migratorias de extranjeros. Como resultado del fortalecimiento en las
16
Gobierno Federal. Secretaría de Programación y Presupuesto. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO INFORME DE EJECUCIÓN 1987.Tomo 20., Antología de la Planeación en México 1917-1987, México. F.C.E. pág.155
39
medidas de vigilancia e inspección migratoria, se gestionó la salida del
país de 4 mil 326 extranjeros cuya estancia era ilegal”.17
En materia instrumental y de política administrativa para este
rubro, el gobierno mexicano constituyó los llamados Consejos
Consultivos en la materia, en un total de 24 a lo largo y ancho de la
república mexicana. Se dice que con este propósito “…se
desconcentró la estructura de la Dirección General de Servicios
Migratorios, lo que permitió aumentar la capacidad de supervisión
operativa para un mejor control de los flujos migratorios y ampliar el
campo de atención de los usuarios de estos servicios.”18Se dijo que el
propósito principal de esta estrategia fue concretar acciones de
coordinación con los sectores público, social y privado. De hecho el
ámbito al que refiere el poder ejecutivo en ese período es de control
del flujo migratorio internacional.19
e. QUINTO PERÍODO HISTÓRICO: MIGRACIÓN Y NUEVO
MILENIO
17
Id. 18
Id. Pág.158 19
Cfr. .Documentos como el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo en estos períodos.
40
Lo cierto es que el estado mexicano ha persistido en sus
dificultades para contar con una política definida en la materia que le
permita tener al alcance soluciones y alternativas a lo que ya
considera un asunto de seguridad interna, y que por consiguiente tiene
lugar prioritario y permanente en la agenda nacional del desarrollo.
La emigración al país vecino tiende a incrementarse en épocas
de crisis, y es que es un fenómeno que trasciende al plano de lo
ideológico y de lo cultural, al plano de la dominación y de la
reproducción de los esquemas hegemónicos dominantes del
capitalismo en su fase imperialista en la que nos tocó históricamente
hablando el rol de vencidos, de ahí que la reproducción de la
ideología y formas de dominación nos sean impuestas de manera
más sutiles, es decir en forma de transnacionalización cultural. Lo
anterior significa que es preciso ahondar en este conocimiento a fin de
comprender, en parte, cuales opciones tenemos para diseñar una
política en la materia.
41
Es entonces que se complejiza el asunto, y dicha
problematización puede llevarnos al ámbito de los patrones culturales
aprendidos por los mexicanos tanto en nuestra nación como en
calidad de migrantes quienes así lo han decidido. Paralelamente, nos
enfrentamos a la contradicción histórica de no poder avanzar
económicamente en nuestro modelo de desarrollo (o subdesarrollo) lo
que imposibilita crear esas condiciones económicas que posibilitan a
muchos mexicanos tener opciones de empleo y de cierta calidad de
vida que se les dificultaría en nuestro país.
Hay que intentar conocer más de las ventajas y desventajas de
la migración a los Estados Unidos de Norteamérica antes de pasar a
los niveles propositivos de este estudio.
Es importante destacar que recientemente se dice que existe
una Reforma Migratoria pendiente de desahogar debido a que se
busca la voluntad política de los Estados Unidos de Norteamérica,
también se alude a una propuesta de direccionar un seguro de salud
binacional a efecto de que los trabajadores migrantes mexicanos en
Estados Unidos puedan tener acceso a servicios de salud y de
42
seguridad sociales20 y en lo genérico a políticas compensatorias que
tiendan a favorecer el factor migratorio mexicano en Estados Unidos
de Norteamérica.
20
Estas propuestas son referidas constantemente en medios de comunicación como el Canal del Congreso.
43
Capítulo tercero: nivel de aportación metodológica.
ELEMENTOS METODOLÓGICOS PARA POSIBILITAR EL DISEÑO
Y LA FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE
MIGRACIÓN.
No sólo es imprescindible el análisis de los referentes históricos
de la política de migración a la hora de acceder a una propuesta en
materia de Administración Pública dada la trascendencia de la historia
misma como fuente de conocimiento21 sino que también se precisa
ubicar los elementos que desde el gobierno han sido propuestos en la
atención de este asunto nacional. Al respecto tenemos que desde que
México sufrió la pérdida de una gran parte de su territorio nacional los
debates en torno al asunto de los mexicanos que se encontraban
laborando en el país vecino fue una constante y no sólo en los propios
debates del congreso, sino también en las diversas esferas de análisis
y reflexión desde la sociedad misma.
21
Cfr. Omar Guerrero. La Administración Pública del Estado Capitalista. México. Ediciones Fontamara, S.A.de C.V.1990.
44
Lo anterior nos permite ubicar a la propia Administración
Pública en el análisis de la política de migración y en esta
perspectiva de análisis, inferir los rubros metodológicos que le
permiten planteamientos diversos para ubicar propuestas
selectivas en el diseño de dicha política para su hechura y su
implementación e instrumentación
a. FORMULACIÓN DEL PROCESO A PARTIR DE LA
CONCEPTUALIZACIÓN.
“La política pública es un proceso en el cual concurren los más
variados organismos políticos, gubernamentales y no
gubernamentales. La formulación teórica de este proceso no sólo
borra el antagonismo entre la sociedad y el Estado; también se disipa
la distinción de lo público y lo privado (…) los intereses privados se
transforman en públicos y los intereses públicos se convierten en
privados”22
Sin embargo, las acotaciones metodológicas y conceptuales son
imprescindibles también para mostrar la posición teórica que se asume
22
Id. pág.47
45
con relación a determinado objeto de estudio en su explicación y
desarrollo teórico o teorético. En este trabajo se busca no tanto
presentar una política pública, dadas las limitantes de la información
con que se cuenta, sino proponer toda una serie de elementos
metodológicos para su construcción argumentativa, de forma tal que el
decisor en materia de migración pueda allegarse de ciertos elementos
válidos y legítimos.
Se planteará, en todo caso, una propuesta que incluya la parte
jurídica e instrumental que posibilite acercarse a las opciones más
certeras para el tratamiento de este asunto público.
B. MULTICULTURALIDAD Y GERENCIALISMO: DOS FACTORES
EN EL ESTUDIO DE LOS ASUNTOS MIGRACIONALES.
Uno de los problemas más evidentes que este asunto plantea es
el de la diversidad cultural, ya que el encuentro de ambas culturas no
se presenta de la manera más óptima sino que refiere a patrones
46
culturales distintos incluyendo los implícitos a la propia administración
pública en la perspectiva de la gerencia o del denominado
gerencialismo.
Así pues, son estas dos de las vertientes de análisis
metodológico de la política de migración: la diversidad cultural que se
analiza en la categoría “multiculturalidad” y la gerencia de la que
queda claro como dice Omar Guerrero “El estudio de la
Administración Pública como gobierno en acción, permite rebasar las
visiones introspectivas y gerenciales del poder ejecutivo,
frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso administrativo
interno del gobierno con el proceso administrativo de la empresa
privada”23 lo que permite inferir que en el diseño de la política de
migración se pretende llegar a un concepto más amplio del
gerencialismo tal y como lo concibe la Organización Internacional del
Trabajo en su tratamiento de este asunto público, y para quien el
problema de los migrantes es también un problema de discriminación
y de justicia laboral.
23
Omar Guerrero, op.cit. página 178
47
Ahora bien, cuando se cuestiona acerca de la administración
en ese contexto transnacional, o transcultural, nos encontramos con
que existe una fuerte influencia de los estudios y del pensamiento
norteamericanos en la materia, principalmente en lo que refiere al
tema de las políticas públicas. Asimismo, vale la pena destacar que
las zonas de la industria maquiladora “La afluencia de la inversión y de
directivos norteamericanos, ha afectado de manera considerable a los
ejecutivos mexicanos que trabajan a lo largo de la frontera. Han
aprendido a aceptar y aun a adoptar, una gran parte de los métodos y
puntos de vista de la administración norteamericana”24
Es entonces que puede llegarse a una conclusión preliminar:
todo esfuerzo por diseñar y formular una política de migración México-
Estados Unidos, debe considerar la creciente influencia de los medios
administrativos tanto teóricos como prácticos, y que han llevado a
que en el ámbito de los gerentes y de los directivos mexicanos la
administración por ellos aceptada sea vista como una administración
24
Kras, Eva S. de. Cultura Gerencial México -Estados Unidos. México Grupo Editorial Iberoamérica., 1990 pág. XV
48
vanguardista y moderna, inclusive con respecto a sus homólogos en
otras regiones tanto de la república mexicana como del mundo.
La idea de la administración misma debe reflexionarse a la luz de
ese factor de multiculturalidad del que es imposible estar ajeno, de ahí
que algunos tratadistas de la materia lleguen a realizar análisis que
intentan explicar, incluso, la idea del constitucionalismo del Estado-
Nación en su transición al Constitucionalismo multicultural.
Es entonces que se infiere que en la propuesta de una política
rectora en materia de migración México-Estados Unidos, deberá
analizarse la perspectiva de administración, de gerencia pública y de
multiculturalidad norteamericana e intentar encontrar los puntos clave
que posibilitan llegar a una perspectiva conjunta, y de conveniencia
para ambas partes, sin olvidar que los migrantes, en su mayoría tienen
calidad de ilegales, lo que los sitúa en situación desventajosa desde el
punto de vista del orden jurídico del estado por eso son considerados
sector vulnerable en la perspectiva de los derechos humanos.
49
c. DIAGNÓSTICO EN LA PERSPECTIVA DE UN ACTOR TÉCNICO
ESPECIALISTA INTERNACIONAL.
Parte de la justificación de este estudio se fundamenta en lo
expresado por la Organización Internacional del Trabajo en el
sentido de considerar que “…el mundo enfrenta el desafío de
contar con las políticas y los recursos necesarios para gestionar mejor
la migración de trabajadores, para asegurar el bienestar de estas
personas y para que se beneficien tanto la sociedad de origen como la
receptora. En 2004 la Conferencia Internacional del Trabajo
adoptó un Marco Multilateral para las migraciones laborales como
parte de un plan de acción para los trabajadores migrantes acordado
por los mandantes de la OIT. El objetivo de este marco es ayudar a
lograr una mejor gestión de la migración laboral para que contribuya
positivamente al crecimiento y al desarrollo tanto de los países de
origen como de los receptores, así como de los propios migrantes”.25
Con la crisis económica actual, este sector vulnerable se ha visto
fuertemente afectado, es así que se intentan distintos mecanismos
25
Cfr. página web de la O.I.T.
50
como el de crear un fondo social de apoyo mediante el cual se busca
beneficiar a quienes hayan sido emigrantes durante varios años.26
Una política pública en materia de migración debe considerar
entonces, varios elementos y determinados factores. En principio
asegurar las reglas bajo las que se formula, los espacios territoriales
que intenta abarcar así como los valores ideológicos y los patrones
culturales que predominan en ellos.
D. LA POLÍTICA DE MIGRACIÓN EN NIVEL AGENDATARIO
PÚBLICO.
De la situación que pueda entrañar la metodología en el
momento de definir la política pública de migración México-Estados
Unidos, tenemos que es necesario, en primer término, ubicar al asunto
en la agenda de gobierno, es decir hay que reconsiderar que “El punto
no es que el acceso a la agenda sea simplemente un asunto
26
Cfr. página web de la Organización de las Naciones Unidas.
51
accidental, sino que es producto de un proceso complejo y laxamente
estructurado. El que una cuestión logre colocarse exitosamente en la
agenda depende de una convergencia adecuada de gentes,
problemas, soluciones y oportunidades de elección, pero el
comportamiento de cada uno de ellos es virtualmente incierto. Es
posible empero, reducir el ámbito de incertidumbre a través de varios
factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y
restringir el rango de su variabilidad potencial” 27
Es preciso enfatizar que el período de auge de las políticas
públicas fue en la década de los setentas, por esta razón la política de
migración es relativamente reciente al menos como propuesta desde
el Estado hay que remitirse a dicha época, sin olvidar que como dicen
Aguilar y Omar Guerrero, dicho método era “…la búsqueda de
relevancia de la ciencia política ante problemas sociales candentes.
Era a los ojos de los administradores públicos, la manera de superar la
improductiva dicotomía entre política y administración”.28
27
Aguilar, Villanueva Luis F. Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Miguel Ángel Porrúa Editores, pág.41 28
Aguilar Villanueva Luis F. El estudio de las Políticas Públicas. México Miguel Ángel Porrúa Editores, S.A. pág. 64
52
Existen diversas técnicas propuestas por especialistas para el
diseño, formulación, hechura, implantación, implementación,
evaluación y control de una política pública, sin embargo en el caso
del tema de la migración el asunto se complejiza toda vez que los
grupos y actores e interlocutores que intervienen son demasiados. Se
trata de un asunto que cada vez se complejiza más y que al no contar
con intentos previos definidos en materia de políticas públicas, resulta
más difícil aunque no imposible, es decir, es un asunto complejo que
quizá requiere tiempo pero que también debe valorarse desde sus
inicios en la perspectiva de dos actores internacionales sumamente
importantes como lo son los dos países involucrados.
Existen cifras importantes resaltadas por organismos
internacionales como la Organización Internacional del Trabajo, que
resultan básicas a la hora de pensar en una propuesta específica de
política en la materia. Por ejemplo destaca el total de los migrantes en
el mundo lo que nos permite contextualizar la problemática desde una
perspectiva más amplia y definida.
53
Así, este organismo enfatiza que:
En el mundo existen 86 millones de trabajadores migrantes de
quienes debe pugnarse por un trato justo.
Dichos trabajadores realizan trabajos que van desde labores
manuales, como recoger la cosecha, hasta programación informática
muy cualificada. La cifra de trabajadores migrantes sumada a la de
sus familiares puede igualarse a la población del quinto país con
mayor densidad demográfica del planeta. Y, de acuerdo con la OIT, es
probable que su número aumente. El Consejo de Administración
autorizó recientemente al Director General la publicación del “Marco
Multilateral para las migraciones laborales” que forma parte del Plan
de Acción para trabajadores migrantes acordado por los miembros de
la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2004. Es más,
hoy en el 14vo Fórum Económico de OSCE en Praga fue presentado
el Manual preparado por OSCE-OIM-OIT cuyo objetivo es mejorar la
gerencia de los flujos de migración laboral en los países de origen y de
destino.”29
29
Palabras de Ibrahim Awad, Director del Programa de Migración Internacional. Página web de la Organización de las Naciones Unidas.
54
Capítulo cuarto: nivel metodológico a un
acercamiento propositivo.
ELEMENTOS METODOLÓGICOS PARA UNA PROPUESTA
ESPECÍFICA.
¿ES POSIBLE QUE ASPIREMOS A VIVIR EN UN MUNDO EN EL QUE SE IDENTIFIQUEN
oportunidades para realiZar cosas creativas, por no decir “maravillosas”?
Bardach Eugene.
Existen varios métodos y técnicas de relevante utilidad en el
diseño y formulación de una política pública. A continuación se
enuncian algunos de los pasos más importantes a considerar por el
analista de políticas, dichas etapas resultan susceptibles de
ampliación, es decir constituyen una base para la propuesta que se
busca.
55
Inserción del asunto en la agenda pública
(puede ser como asunto prioritario o estratégico).
Problematización del asunto.
Descripción y definición del problema.
Determinación de alternativas, es decir vías
opcionales para su atención y resultados asociados a cada
una de ellas.
Centrar atención en lo realmente importante.
Obtención de información a partir de la
detección de las fuentes base de información.
Construcción de alternativas y de argumentos
jurídicos, políticos, administrativos y de gobierno.
56
Selección de criterios a partir de la
determinación de las expectativas de los actores y de
aquéllos a quienes se dirige el informe de política pública.
Proyección de resultados (determinación de los
costos y beneficios de las opciones de políticas).
Confrontación de costos.
Evaluación de la política y determinación de la
vía instrumental para su aplicación, implantación e
implementación.
Control y vigilancia de resultados de la política
con base en la determinación de vertientes gerenciales,
previamente determinadas.30
30
Este acercamiento metodológico se encuentra basado en la aportación de: Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas. México. CIDE, Miguel Ángel Porrúa Editor, 1998.
57
Capítulo quinto: nivel de análisis comparativo.
LA IMPORTANCIA DE LA MIGRACIÓN EN LA REGIÓN.
Es importante destacar que no existen casi estudios
comparativos del fenómeno de la migración en Latinoamérica, es
decir, tomando como referente la regionalización se evidencia la
ausencia de estudios que realicen propuestas específicas de políticas
públicas de migración de cada uno de los países involucrados en
relación histórica con los Estados Unidos de Norteamérica. En todo
caso los estudios con los que se cuenta tienden a establecer líneas y
cursos de acción sobre la propuesta ya realizada por organismos de
carácter internacional de la Organización de las Naciones Unidas
como el caso de la Organización Internacional del Trabajo.
Específicamente puede decirse que hasta ahora, los estudios
existentes tienden a destacar esta característica haciendo clara
referencia a la escasez de datos disponibles sobre la migración
58
internacional. Por esto se dice que el CELADE ha destacado desde
hace algunas décadas y en múltiples instancias, que la falta de
información apropiada, oportuna y relevante atenta contra la
posibilidad de formular políticas y acuerdos encaminados a la
gobernabilidad migratoria. No obstante que en Centroamérica y los
países andinos se ha tratado de enfrentar esta dificultad mediante
iniciativas orientadas a la creación de sistemas de información sobre
corrientes y número de migrantes31
Sin embargo sería importante para el analista de políticas, en
una propuesta consolidada repensar en un comparativo de las
problemáticas de los distintos países a efecto de detectar la
problemática en común en la materia que les dé posibilidades de
aspirar a realizar conjuntamente una propuesta viable, ya que el caso
de los migrantes latinoamericanos en Estados Unidos tiene como
contexto de origen la misma relación dialéctica de países en vías de
desarrollo con respecto a una nación hegemónico dominante.
31
Cfr. Martínez, Jorge. América Latina y el Caribe. Migración Internacional, derechos humanos y desarrollo. CEPAL, sept. 2008
59
Pueden existir similitud de propuestas para las Administraciones
Públicas aún cuando se tenga en claro la diferenciación evidente
históricamente hablando de cada uno de los países de la región.
Por consiguiente, sería importante canalizar recursos para el
desarrollo de estudios e investigaciones en este rubro que puedan
resaltar la importancia clave para los estados en su búsqueda por
llegar a niveles propositivos importantes.
Por este motivo han existido estudios clave de la regionalización
y de la planeación urbana y regional a los que no se les ha otorgado
la debida importancia que pueden tener no sólo para subsanar
determinadas “lagunas” metodológicas, sino también para la
realización de estudios con una perspectiva más integrativa en el
análisis y con una visión multidisciplinaria e integral para llegar a una
adecuada formulación de políticas públicas adecuadas en ese ámbito
de estudio como lo es el de el impacto de las migraciones para las
administraciones públicas.
60
Por eso resultaría importante lograr reunir esfuerzos de
organismos que desarrollan investigación en políticas públicas como
ejemplo CLAD, INAP México y otros muchos, a efecto de que los
estados de la región tengan no sólo investigaciones valiosas y
propuestas sino también la posibilidad de integrar equipos valiosos de
especialistas para diseñar las políticas que en materia de migración se
vayan requiriendo de tal manera que se puedan atender las demandas
que a las administraciones públicas les plantean, es entonces que el
tema de los flujos migratorios y sus impactos no es sólo un asunto de
seguridad nacional sino también un asunto prioritario en las agendas
de los gobiernos y un asunto estratégico que amerita un tratamiento
especializado adecuado.
La regionalización y su apuesta a la elaboración y desarrollo de
propuestas específicas en materia de migración implican reflexionar
con creatividad para encontrar alternativas de gestión, de respuesta,
de acción pública y de corresponsabilidad en relación a las partes
involucradas.
Es evidente que cuando se realiza una propuesta de política
pública, el primer elemento base a superar es el tiempo, por este
61
motivo debe reflexionarse en la necesidad de que las administraciones
públicas tengan a su alcance información más selectiva y
especializada en la temática que nos ocupa, es decir para acceder a
propuestas viables hace falta tener los ingredientes y con creatividad
construir los mejores argumentos y acceder a las mejores opciones y
alternativas para que el decisor o los decisores tengan a su alcance
la información más viable para una correcta toma de decisiones y es
que precisamente las políticas públicas buscan difuminar la ya
planteada dicotomía entre la política y la administración pública, por
este motivo, todo el referente teórico se justifica en su abordaje para
llegar a la construcción de un buen argumento.
En la información contenida principalmente en los programas
auspiciados por la Organización de las Naciones Unidas encontramos
que las migraciones y sus consecuentes flujos migratorios constituyen
un fenómeno en expansión en todo el mundo.32
En Latinoamérica son diversos los países que tienen ya como
tradición los flujos migratorios hacia otros países entre los que se
encuentran los Estados Unidos y España, situación que se debe no
32
Declaraciones efectuadas por el ex secretario general de la ONU Kofi Annan sobre migraciones en el mundo.
62
sólo a la búsqueda de mejores opciones en términos de empleo sino
también a las condiciones educativas y socioeconómicas que se les
ofertan, aunque en el caso de los emigrantes mexicanos hacia
Estados Unidos debe puntualizarse que en todo caso parece ser que
algunas de las características socio demográficas según el lugar de
origen también son heterogéneas. Por ejemplo, de los mexicanos se
dice que al igual que los centroamericanos tienen una mayor
concentración de población en edad activa y un perfil de escolaridad
más bajo que caribeños y sudamericanos, lo cual indica cuales
fueron las motivaciones de la migración y la posible contribución de
estos inmigrantes en actividades específicas que generalmente
desechan los trabajadores locales. Además el perfil de baja
escolaridad pareciera estar muy vinculado a un mayor grado de
indocumentación y a una menor integración a la sociedad
estadounidense”.33
Aparte de lo señalado, se dice que los emigrantes mexicanos
hacia estados Unidos constituyen ya un sector considerado vulnerable
no sólo por sus características sociales en las que la esperanza de un
33
Martínez, Jorge. Op.cit. pág.133
63
mejor nivel de vida se erige en estandarte de su propio desarrollo, sino
también porque considerados en conjunto, estos mexicanos tienen
que atravesar por situaciones alarmantes, principalmente evidentes en
la frontera México-Estados Unidos: violaciones, asesinatos,
separación de familias, maltratos, trabajo no pagado, etc.34
En suma, la problemática de los migrantes en la perspectiva
intrarregional y regional se erige como un contexto obligado para
plantear alternativas de solución en materia de políticas de gobierno y
de políticas públicas, de las que destaca la búsqueda de
gobernabilidad en la región mediante la atención oportuna de esta
prioridad en materia de seguridad nacional.
34
Según lo externado por el relator especial de la ONU para los derechos de los Migrantes, Jorge Bustamante quien además enfatiza que la Convención Internacional de Naciones Unidas para la protección de los trabajadores migrantes y de sus familias no ha sido ratificada por ningún país de recepción, sólo por los países de origen de los migrantes.
64
CAPÍTULO SEXTO. NIVEL ARGUMENTATIVO
CONSTRUYENDO UN ARGUMENTO VÁLIDO
PARA UNA POLÍTICA VIABLE EN MATERIA MIGRATORIA.
Argumentar acerca de la migración y de la definición
metodológica para el diseño de una política pública en la materia
implica, en primer término, pensar cada uno de los elementos que
le dan sustento en lo jurídico, así también en lo que aquí se
denominan elementos metaformales y metaformulacionales que
ya se explicarán.
En sus aproximaciones teóricas y teoréticas la política de
migración nos conduce a repensar varios aspectos importantes:
En su definición en tanto política de estado y asunto de
seguridad interna que necesariamente ocupa un lugar
estratégico en la agenda del gobierno.
65
En su calidad de asunto público en tanto precisa su
planteamiento preciso de política pública.
En su calidad de asunto imprescindible para inferir
cuál es la relación precisa que tiene México en el
ámbito internacional con los Estados Unidos de
Norteamérica.
En su modalidad de categoría de análisis que en lo
científico amerita la profundización de sus aspectos
metodológicos de regionalización.
En su análisis comparativo con relación a otros países
latinoamericanos con quienes tiene ciertas similitudes
y también demandan la posibilidad inmediata de
diseñar una política de migración en la materia.
66
En la perspectiva de la Administración Pública la
posibilidad de inferir los mecanismos y estrategias
públicas de las que se dispone para la atención de los
asuntos migratorios en un tratamiento específico en el
análisis de políticas.
La búsqueda de información para conocer la forma en
que impactan las migraciones en las comunidades y en
particular en los estados y municipios. Esto significa
conocer la política migracional en la perspectiva del
federalismo mexicano.
La generación de nuevas demandas para las
administraciones públicas tanto en el ámbito federal
como en el local.
Que se precisa una política de capacitación para
servidores públicos en materia de migraciones a fin
de contar con recursos humanos técnicos que abran
67
las posibilidades de mejores políticas públicas en la
materia.
Introducir, en el plano de lo jurídico la idea de
multiculturalidad enfocada a una nueva política de
migración en la materia.
Se precisa conocer cuáles son las causas
multifactoriales de la migración en el contexto México-
Estados Unidos.
Es necesario establecer convenios con otros países de
Latinoamérica para establecer políticas públicas
conjuntas entre las naciones para la atención del
problema migratorio con oportunidad, eficiencia,
eficacia.
La necesidad de tener nuevas funciones para las
Administraciones Públicas se centra, también, en la búsqueda de
68
nuevos modelos de gestión, o en la innovación de los modelos
existentes para hacer frente a las demandas que la sociedad le
plantea al Estado.
Se requiere la revitalización de las Administraciones locales,
es decir en el ámbito comunitario, municipal, estatal, y en cada
uno de ellos así como el uno respecto al otro, es decir,
intercomunitario, intermunicipal, interestatal e
intergubernamental, para atender zonas específicas de demandas
de migrantes.
El modelo de gestión que se proponga en la vía de
implementación de la política pública que se diseñé amerita
constituirse en un sistema específico dotado de las
características funcionales y de equilibrio organizacional
dinámico, a efecto de tener capacidad propia para hacer frente a
ciertas crisis como en el caso del desempleo del que a finales de
julio de 2009 se decía que “Los migrantes mexicanos en Estados
Unidos se encuentran entre los grupos más susceptibles de
69
perder el empleo por la crisis económica, pues más de 400 mil
paisanos se quedaron sin trabajo en el primer semestre de este
año”35 Lo anterior enfatiza su situación de vulnerabilidad de
sector migrante mexicano en Estados Unidos de Norteamérica.
Para la implantación de un modelo de gestión eficaz para las
administraciones públicas deberá de considerarse y en todo caso
analizarse la diferencia en el sistema de valores y en la cultura de
los mexicanos como sector vulnerable con relación a los
norteamericanos toda vez que las experiencias obtenidas por
ejemplo en la industria maquiladora en metrópolis de la frontera
dan cuenta de esa notable diferenciación en la que ha tenido que
buscarse la adaptación que casi siempre es por parte de los
mexicanos dado el espíritu “superior” que aún en temas
gerenciales se busca demostrar por parte de los
norteamericanos. Así, “La afluencia de la inversión y de
directivos norteamericanos ha afectado en forma considerable a
los ejecutivos mexicanos que trabaja a lo largo de la frontera. Han
35
Según análisis elaborado por Grupo BBVA BANCOMER citado por NOTIMEX MÉXICO en Milenio Diario Nacional. Lunes 27 de julio de 2009.Sección Política pág.11
70
aprendido a aceptar y aún a adoptar, una gran parte de de los
métodos y puntos de vista de la administración norteamericana.
La mayor parte, se sienten orgullosos de la hazaña de haber
aprendido las cosas “a la manera U.S.A” y, con respecto a sus
actitudes hacia los aspectos más críticos de la administración
moderna, se consideran más avanzados que sus homólogos del
interior de la República”.36
Lo anterior implica que es conveniente pensar en una
agenda para el abordaje teórico y práctico de la política
migratoria en México. Esto consideraría lo siguiente:
1. Determinación de la política de migración como
asunto prioritario para el diseño de una agenda
específica con la concurrencia de los distintos ámbitos
de gobierno involucrados.
2. En el diseño de la agenda se puede incluir lo siguiente:
36
Kras Eva S. de. Op. Cit. Pág. XV
71
2.1. Ubicación de los migrantes mexicanos en Estados
Unidos como “sector vulnerable” en la perspectiva
de los derechos humanos.
2.2. Determinar el porcentaje de la participación de este
sector en el total de la economía nacional, a fin de
revalorar el esfuerzo de una política consolidada en la
materia.
2.3. Participación porcentual de las remesas de este
sector en la política hacendaria pública.
2.4. Participación porcentual de las remesas en el
sector bancario y en el de servicios.
2.5. Contribución de las remesas en el consumo
nacional de Estados Unidos de Norteamérica, ya que
no existe por parte de ese país una valoración real de
ese impacto económico positivo.
2.6. Total familias beneficiadas con las remesas y
evaluación del impacto en su calidad de vida.
2.7. Aportación porcentual y neta en el P.I.B. nacional
mexicano.
72
2.8. Como asunto a problematizar por el derecho social
mexicano (derecho laboral y derecho agrario) existen
investigaciones mínimas al respecto.
2.9. Impacto de la migración mexicana a los Estados
Unidos en las relaciones internacionales entre ambos
países.
3. Impacto de la emigración mexicana en el modelo de
desarrollo económico imperante (dependencia
económica).
3.1. Grado de percepción de los migrantes mexicanos
en Estados Unidos, con respecto al modelo de
desarrollo imperante en cada país involucrado.
3.2. Percepción de la identidad nacional de origen en
relación con la identidad mexicana.
3.3. Ausencia de estudios de migración en la
perspectiva del federalismo mexicano, a partir de los
municipios y de las entidades federativas.
3.4 Ausencia de Comisiones Regionales para la
atención del migrante mexicano.
73
3.5. Ausencia de Comisiones Multidisciplinarias de
estudios del fenómeno de las migraciones en las
diversas regiones a fin de detectar los principales
problemas con una perspectiva distinta en el análisis.
3.6. Ausencia de políticas de defensa de la identidad
nacional y de la multiculturalidad amistosa en la
perspectiva del fenómeno de la migración.
3.7. Análisis de la comunicación entre ambos países en
el contexto de sus relaciones internacionales, toda vez
que se ha dicho que “Conscientes de las reglas
básicas de su relación, de la necesidad de tener tratos
el uno con el otro, todos los días, sobre infinidad de
temas diferentes, a diversos niveles, y de su interés
común por conservar una relación estable, los dos
gobiernos –o incluso los dos países- siguen sin poder
comunicarse en forma efectiva. México quizá llegara a
aceptar su dependencia de Estados Unidos si sintiera
que era respetado. Como Estados Unidos es poderoso,
74
no puede entender la obsesión de México por el
respeto”.37
A. ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN TEÓRICO
METODOLÓGICA DE UNA ARGUMENTACIÓN EN EL
DISEÑO DE UNA POLÍTICA MIGRACIONAL PARA LA
GESTIÓN MODERNA EN MÉXICO.
Debe de tenerse en cuenta que de acuerdo con la
información externada por la Organización de las Naciones
Unidas y concretamente por la Organización Internacional del
Trabajo, que diversos gobiernos de países involucrados han
buscado concretar la cooperación en la administración de la
migración a través de ACUERDOS BILATERALES con los países
de destino. Esto es muy importante en el momento en que el
estado decide diseñar una política y proceder con su formulación
con su implementación y con su control y evaluación, debido a
37
Riding, Alan. Vecinos Distantes. Un retrato de los mexicanos. México Joaquín Mortiz
/Planeta; 1989. Pág. 378
75
que en dicho acuerdo quedan establecidas las bases para una
adecuada gestión. Asimismo, de allí deriva la visión, la misión,
los objetivos y las estrategias.
Al constituir un asunto de seguridad nacional y por
consiguiente un asunto del Estado, en la construcción de todo el
andamiaje institucional deberán de involucrarse los tres poderes
y los tres niveles de gobierno, pues también es un asunto que al
ser nacional es integrativo.
Sería conveniente además que el propio ejecutivo federal
formulara la propuesta de ACUERDO BILATERAL y se analizara
en lo específico cuál es el argumento jurídico más válido y más
viable. También deben ser revisadas las leyes respectivas
atendiendo a la jerarquía normativa, ya que el hecho de adicionar
a las administraciones públicas funciones al respecto implica
tener bases jurídicas precisas, es decir, un orden jurídico para
una gestión pública posible, deseable, necesaria y viable.
76
La revisión exhaustiva del acuerdo y en su caso de un
tratado, puede ser llevado a cabo por los otros poderes de la
Unión, considerando que la mayor responsabilidad la va a tener el
ejecutivo a través de la Administración Pública.
La valoración de dicho acuerdo está en función de
considerar que “Aún no siendo una solución plenamente
satisfactoria de todos los problemas que se plantean, la firma de
acuerdos bilaterales es una solución útil para proporcionar una
mejor protección a los trabajadores migrantes especialmente a en
lo que se refiere a ciertos ámbitos como la seguridad social, y a
las categorías más vulnerables de trabajadores migrantes”38
De hecho cuando se elabora este estudio, se lleva a cabo el
encuentro “Migración en América del Norte: hacia un consenso
nuevo” en el que precisamente se destacó que los migrantes
mexicanos en Estados Unidos han fortalecido a la economía de
38
OIT. “En busca de un compromiso equitativo para los trabajadores migrantes en la economía globalizada”. Conferencia Internacional del Trabajo 92ª. Reunión 2004.Informe VI Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.2004 pág.104
77
los Estados Unidos de Norteamérica, y que sólo mediante
acuerdos bilaterales y multilaterales justos, es posible encauzar
el fenómeno migratorio.39
Lo anterior significa que los migrantes mexicanos
contribuyen a la economía de ambos países, al consumo del de
Estados Unidos y al P.I.B. en México. Esto implica que se haya
considerado que el fenómeno migratorio se regule por las fuerzas
económicas, la relación entre oferta y demanda.40
El llegar a un Acuerdo Bilateral con Estados Unidos de
Norteamérica es la base para asegurar un modelo de gestión
pública apropiado para el sector migrante que es importante no
sólo en lo cuantitativo sino también en lo cualitativo.
Dicho Acuerdo deberá constituirse en un Acuerdo amistoso
ya que el sector migrante mexicano aporta ventajas económicas
39
Cfr., Milenio Diario Nacional, martes 28 de julio de 2009. Sección Negocios página 21 40
Díaz de Cossío, Roger; et.al. op.cit. pág. 23
78
para ambos países, empero por lo mismo y con base en las
políticas y las directrices que la Organización Internacional del
Trabajo ha establecido, deberá trabajarse no sólo en términos de
una propuesta gerencial para la Administración Pública, sino
también en términos de lo que significan las políticas
compensatorias por ejemplo en materia de derechos y
prestaciones laborables una vez que se haya procedido a regular
la situación de dichos mexicanos en el exterior, y es que en
dicho acuerdo deberá reconsiderarse lo dicho acertadamente por
Uvalle acerca de que “La capacidad productiva de un Estado es
tan vigorosa como vigorosa es la vida de los súbditos.”41 Por esta
razón dicho acuerdo y la actualización del marco jurídico que
regula la política migratoria en México, debe de ser analizada con
especial cuidado.
También es importante mencionar que el sector migrante
es altamente vulnerable por lo que se ha constituido también en
asunto importante dentro de la agenda gubernamental de los
41
Uvalle Berrones, Ricardo. La Teoría de la Razón de Estado y la Administración
Pública. México. Plaza y Valdés Editores .S.A. de C.V. 1992; pág. 316
79
derechos humanos. Este es el otro rubro en el que el estado
mexicano deberá canalizar esfuerzos y propuestas importantes.
Mención aparte es lo que los teóricos del análisis de
políticas han denominado como la racionalidad limitada que
significa que hay intereses diversos en una política, que no
siempre se tiende al mismo objetivo sino que puede sesgar e
impactar notablemente los medios y los resultados deseados.
Así, “Los intereses varían; los teóricos políticos pluralistas
sostienen que cada organización refleja una movilización de
intereses y sesgos particulares, y los planificadores y los
administradores públicos, se encontrarán rutinariamente
cuestionados por las demandas variadas y conflictivas de los
intereses en competencia articulados por actores
rivales”.(…)”…la información se convierte en un recurso
público”42
42
Aguilar Villanueva, Luis; et. Al. La Hechura de las Políticas. México. Miguel Ángel Porrúa Editores. Págs. 328 y 329.
80
Por este motivo al trabajar en un modelo gerencial de
gestión pública deberá de tenerse siempre en cuenta esto, pues
no es lo mismo tener resultados de un modelo basado en
información apegada a la realidad que en información sesgada
por los intereses diversos de quienes se encuentran involucrados
en la política y cuyas decisiones les van a impactar.
Ahora bien, dada la naturaleza específica de la política lo
sugerible es plantear una planeación sustentada en estrategias
que puedan irse adaptando a todas las circunstancias del
contexto. De dichas estrategias se derivarán las políticas y
cursos de acción que harán funcional dicho modelo gerencial.
Por consiguiente y con base en los rubros temáticos y en
los planteamientos metodológicos, es necesario arribar a una
propuesta viable que posibilite a las Administraciones Públicas el
correcto tratamiento del asunto de las migraciones.
81
Recapitulando, es necesario pensar en un Tratado
Internacional en materia de Migración México-Estados Unidos
pues toda vez que al constituir un asunto de ilegalidad
para el país receptor de migrantes, no se han especificado las
reglas ni las bases que puedan posibilitar un adecuado marco de
referencia.
Dicho Tratado debe tener un carácter amistoso y de buena
voluntad política, así como un acuerdo corresponsable que
posibilite a ambos gobiernos plantear alternativas viables en los
mejores términos. El tema de los flujos migratorios tiene ya
también una importancia intergeneracional, no sólo interregional
e internacional.
Una vez que México tenga un acuerdo con los Estados
Unidos de Norteamérica, se precisa contar con las propuestas
específicas que pueden ser recabadas a través de los ámbitos
comunitarios del desarrollo nacional, esto es, municipales,
intermunicipales y estatales. Esto implica una consulta pública a
82
la que se puede convocar a fin de recoger las demandas
principales en la materia tanto de los ex migrantes, los migrantes
activos, las familias de migrantes y en las ciudades donde ha
impactado notablemente la multiculturalidad derivada de ese
fenómeno de los flujos migratorios.
Con base en este marco de actuación y diagnóstico de la
problematización del asunto, deberá realizarse una convocatoria
hacia las administraciones públicas a fin de solicitarles
propuestas específicas que en el ámbito de acción y de actuación
de sus recursos puedan plantear, y conocer cuáles son las
alternativas que cada una de ellas ofrece para hacer frente al
problema del impacto migratorio en la gestión pública. En este
rubro se precisa convocar a Directivos, Ejecutivos y Gerentes de
las administraciones públicas tanto federal como local para
conocer sus propuestas efectivas para “gerenciar” alternativas
para una óptima gestión pública en la materia.
83
La formulación de estrategias es un aspecto
importante en la búsqueda de un modelo relativo, es cierto que la
gerencia es tema de discusión para llevarla a la práctica en la
administración pública, sin embargo ello se debe a que no se han
desarrollado propuestas viables, porque queda claro que la
Organización Internacional del Trabajo ha desarrollado varias
ideas que aplica al ámbito de la política migratoria como asunto
obligado en las agendas de los gobiernos.
84
CAPÍTULO SÉPTIMO NIVEL PROPOSITIVO
EN LA INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MIGRATORIA.
VII.PROPUESTA DE UNA GERENCIA CREATIVA PARA LA
POLÍTICA DE MIGRACIÓN EN MÉXICO.
Sin perder de vista el objeto de esta propuesta, se plantea a
continuación, la necesidad de trasformar a las administraciones
públicas en órganos tipo gerencias creativas a fin de revalorar la
gestión pública como la base de una política sólida en materia de
migración México-Estados Unidos.
El gerencialismo puede convertirse en una modalidad
exitosa para el gobierno no sólo en México sino en otros países,
principalmente porque en épocas de crisis se tienen menos
recursos de los que se quisieran para hacer frente a una demanda
con toda eficiencia, calidad y productividad, sin embargo dadas
las características de las burocracias, debe buscarse un cambio o
85
modificación en la racionalidad que permita introyectar valores de
la modernidad para un asunto en el que el Estado puede tratar
como asunto estratégico de gobierno.
La gerencia creativa moderna debe basarse evidentemente
en una planeación estratégica, toda vez que nos encontramos
hablando del diseño, formulación y hechura de una política
pública, por lo que es necesario adecuar la infraestructura
administrativa previa revisión del marco jurídico que le regula; la
capacitación de servidores públicos es necesaria y la
especialización pública de funcionarios todo ello para definir
mecanismos y cursos de acción específicos en la materia.
Es importante destacar que dentro de la agenda pública
que tiene considerado como asunto estratégico a la política de
migración México Estados Unidos, deberá crearse una
subagenda o agenda adhesiva que podría recibir la acepción de
gestión pública gerencial para una política migratoria en el
contexto de una acuerdo amistoso México-Estados Unidos de
Norteamérica.
86
Los demás asuntos a considerar en dicha agenda paralela,
deben de ser definidos por aquéllos a quienes se les encomiende
la propuesta gerencial, es decir por personal altamente
especializado con capacidad no sólo intelectual sino
esencialmente creativa, en todo caso puede tratarse de un grupo
multidisciplinario con capacidad plena para asumir los
principales retos y sacar adelante una política migratoria que
tiene especial atención pues aún en temas de seguridad pública
también enfrenta problemáticas diversas el sector migrante
mexicano.
La gerencia creativa para una política migracional en México
deberá de tener las siguientes características importantes:
Asunto que se selecciona estratégico en la agenda
binacional México-Estados Unidos.
La definición de estrategias para cada uno de los
espacios involucrados de la gestión pública.
87
Metaformulacional a partir de la propuesta técnica y de
racionalidad público administrativa que se efectúe.
Relacional e Interactiva de gestión pública moderna de
acuerdo con las estrategias definidas.
La instrumentación dependerá de las bases
formulacionales de la política migratoria.
Es preciso reflexionar la forma en que se ha presentado,
en el devenir de los tiempos, la política migracional, en la relación
México-Estados Unidos pues sólo a partir de esta comprensión
pueden existir propuestas acertadas para la acción pública moderna.
A esta reflexión histórica le sigue la metodológica para
entender los elementos que en materia de análisis de políticas
pueden coadyuvar a un intento serio propositivo en materia de gestión
para la acción pública moderna.
88
Las administraciones públicas necesitan modificar algunos de
sus valores en materia de racionalidad para dar lugar al componente
multicultural que el fenómeno migracional implica, de no ser así resulta
complicado que puedan entender plenamente los intentos que se
planteen a partir de un Acuerdo común bilateral en materia migratoria.
Esta temática obliga a pensar en la forma en que se ha
presentado la teorización del desarrollo, ya que, en todo caso, el
análisis más viable para la política migratoria, en los términos aquí
planteados, sería la que se basa en una perspectiva instrumental y
multifactorial, lo que implica reflexionar en los aspectos que a
continuación se indican:
Factor de las condiciones físicas: que refiere a la
ubicación geográfica del sector y sus condiciones de vida.
Factor socio institucional: referido a los mecanismos de
regulación y a los dispositivos de control, rubro en el que destaca la
planeación y por consiguiente la formulación de las estrategias para
89
definir el asunto público en todas sus dimensiones, tanto teóricas,
como prácticas.
Factor político: constituye un factor paralelo al anterior ya
que implica lo que puede ser denominado como formalismo o forma en
que se presenta la interconexión institucional a los actores políticos
involucrados, que más que la sociedad es el Estado mismo por incluir
ciertas prácticas burocráticas, la justicia, la seguridad nacional, etc.
Factor económico: en términos de la política migratoria es
importante reflexionar la relación entre esta y el desarrollo, y también
en la importancia de contar con propuestas creativas y vigentes en
términos de una economía de la innovación para tener como dijera
Schumpeter nuevas formas o nuevos propósitos para los recursos
productivos.
90
Factor cultural: referido a cambios en la racionalidad de la
política migratoria y en los valores de la gestión pública para su
atención.
Factor tecnológico: en virtud de que las tecnologías de la
información impactan considerablemente en la política de migración,
esencialmente por que los adelantos de un país con respecto al otro
permiten valorar el grado de diferenciación en la búsqueda por
implantar un modelo exitoso de gestión pública a partir de un esquema
gerencial.
Factor demográfico. En tanto la política migratoria sesga
de forma importantísima la política social en México así como la
composición de la población.
Asimismo parece importantísimo analizar, en términos genéricos,
la forma en la que las estrategias pueden impactar la política de
migración México-Estados Unidos, a partir de los criterios siguientes:
91
Estrategia de planeación estratégica: para diseñar la
política migratoria mexicana en el contexto de la nueva
configuración económico política internacional.
Estrategia de creación para definir la política pública
migratoria en el marco de un esquema de gerencia pública
moderna.
Estrategia de formulación de un Acuerdo amistoso
México-Estados Unidos a fin de regular la situación legal y
de políticas compensatorias de los migrantes mexicanos en
ese país.
Estrategia instrumental para hacer viables las
estrategias propuestas para un esquema gerencial en las
administraciones públicas de los ámbitos correlativos del
desarrollo regional en México.
92
Estrategia de “Hechura” de la política migratoria a fin de
buscar los puntos de coincidencia de los intereses diversos
que intervienen en la gestoría de dicha política.
Estrategia de creación de estrategias nacionales para la
adecuación del marco jurídico para un esquema o
modelo gerencial público.
Estrategia cognitiva de los saberes instrumentales de la
política migratoria para una definición multicultural
México-Estados Unidos.
Estrategia del nivel propositivo de una gerencia pública
para la política migratoria México-Estados Unidos.
Indudablemente que desarrollar el modelo de gestión pública en
la perspectiva de una gerencia creativa implicará, sin lugar a dudas
conocer el funcionamiento preciso, en la materia, de la
Administración Pública Norteamericana, es decir, no se puede arribar
93
a una cuerdo pleno sin el conocimiento previo y pleno de la gestión
con la que se busca compatibilizar para encontrar las mejores
opciones de solución a las problemáticas de los migrantes.
En relación al factor multicultural se ha dicho acertadamente que
“…a nadie extraña que las demandas de reconocimiento generan
una cierta tensión social, política y jurídica dentro de muchas
sociedades contemporáneas. No es un proceso fácil y en algunos
países el reconocimiento de la diversidad –o la implementación de
políticas multiculturalistas – no ha sido ni suave ni terso-“43
En México necesita incorporarse inclusive en la enseñanza
universitaria el factor multicultural en el contexto de la relación México-
Estados Unidos. Llegar a un acuerdo es todo un proceso de cambio
y de adaptación que en el ámbito de las políticas públicas significa la
elección racional en política y la comprensión de una racionalidad
pública creativa en el ámbito de la gestión pública.
43
Carbonell, Miguel. Problemas constitucionales del multiculturalismo.México.Fundap.2002; pág. 114
94
La estrategia de creación ha sido impulsada en otros países
como Japón o los Estados Unidos de Norteamérica de allí sus
avances tecnológicos y como hegemonías de desarrollo en el mundo.
La estrategia de creación implica repensar nuestra mentalidad en el
ámbito de la Administración Pública para dar lugar a un modelo o
esquema gerencial con base en los lineamientos de la Organización
Internacional del Trabajo, que enfatiza en trabajar con calidad y
productividad buscando incorporar, en la medida de lo posible, la
medición en tiempos y movimientos, pero también implica solucionar
los problemas del sector de migrantes con toda eficiencia.
Adicional a los intereses que de por sí involucra una política,
tenemos la tipología del personal en la estrategia de creación para un
modelo gerencial de la política migratoria, es decir “… los que
originan la idea que proporciona la base de la creación (generadores
de ideas), los que apoyan la idea e intentan nutrirla para que fructifique
95
(promotores de ideas) y los que se oponen a la idea y tratan de
destruirla (destructores de ideas)”.44
Lo cierto es que previo a la idea de creatividad para el sector,
cuyo impacto tiene valor máximo hasta la implantación y fase
instrumental de una política pública, debe reflexionarse en las
características que permiten arribar a dicho esquema propositivo.
Este sector tanto en el caso mexicano como en otros casos
de países latinoamericanos en los que los flujos migratorios han sido
una constante histórica, ha adquirido importancia creciente en las
agendas de los gobiernos, y su impacto no es únicamente social o
económico sino también cultural, tecnológico, político, público y en
materia de seguridad nacional y de derechos humanos.
Debido a lo anterior ha sido importante para el Estado mexicano,
su tratamiento de asunto público en agenda nacional del desarrollo y
44
Murakami T. y Nishiwaki T. (et. al) Estrategia para la Creación. México. Panorama Editorial,1993;p.76
96
del establecimiento claro de estrategias y prioridades en el ámbito de
las políticas públicas y del análisis de políticas.
También reviste singular importancia desde la temática de la
regionalización toda vez que existen escenarios alternativos de
desarrollo en los que el estado tiene necesidad de intervenir a fin de
paliar los efectos multidiversos en los que impacta notoriamente.
A continuación y para concluir con este análisis se efectúa un
análisis de las características básicas que permiten ubicar al
fenómeno migratorio en un contexto clave, el de gobernar por políticas
y con sentido público tal y como lo han acotado los expertos en el
rubro.
CARACTERÍSTICA UNO. EL ESCENARIO INTERNACIONAL
EN EL QUE EL FENÓMENO MIGRATORIO SE ASUME A SÍ MISMO
COMO PARTE DE LA GOBERNABILIDAD DEL ESTADO EN
SECTORES VULNERABLES.
97
CARACTERÍSTICA DOS. LA INSERCIÓN DEL FENÓMENO
MIGRACIONAL EN LA NUEVA CONFIGURACIÓN POLÍTICO
ECONÓMICA MUNDIAL.
CARACTERÍSTICA TRES. LA FORMACIÓN
MULTIESTRATÉGICA PARA DIRECCIONAR UN ASUNTO
INTERNACIONAL PÚBLICO DE VANGUARDIA.
CARACTERÍSTICA CUATRO. EL ESCENARIO REGIONAL
DEL FENÓMENO MIGRATORIO PARA LA BÚSQUEDA
INTEGRATIVA DE OPCIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
EXITOSAS POR PARTE DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN.
CARACTERÍSTICA CINCO. EL ESCENARIO NACIONAL DE
EL FENÓMENO DE LA MIGRACIÓN, CON BASE EN LAS
DETERMINANTES METODOLÓGICAS DE LOS ESCENARIOS QUE,
A SU VEZ, CONFLUYEN EN ÉL.
98
CARACTERÍSTICA SEIS, EL ESCENARIO COMUNITARIO DEL
FENPOMENO DE LA MIGRACIÓN A FIN DE REPENSAR LA
SITUACIÓN DE MULTICULTURALIDAD.
CARACTERÍSTICA SIETE, EL ESCENARIO
INTERCOMUNITARIO, EL ESCENARIO INTERMUNICIPAL, EL
ESCENARIO INTERESTATAL EN LA FASE INSTRUMENTAL DE LA
POLÍTICA DE MIGRACIÓN A FIN DE IMPLEMENTAR UN MODELO
GERENCIAL DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA
MODERNAS.
A. PRECISIONES TÉCNICAS PARA CLARIFICAR UNA POLÍTICA
MIGRATORIA PARA LA GESTIÓN PÚBLICA EN MÉXICO.
A continuación se llega a la conclusión sumaria de la política
migratoria en las fases de la política pública.
99
1. ESTRATEGIA DE CREACIÓN PARA EL DISEÑO de la
política migratoria una vez que se dio su inclusión en el nivel
agendatario público de gobierno, es decir, en la agenda de
gobierno.
2. ESTRATEGIA DE DETERMINACIÓN DE UNA PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA para el diseño de la política migratoria.
3. ESTRATEGIA PARA LA CREACIÓN EN LA
FORMULACIÓN de la política pública con una perspectiva
creativa y Metaformulacional.
4. ESTRATEGIA PARA UNA GESTORÍA POR POLÍTICAS
en materia migratoria en los distintos ámbitos de las
Administraciones Públicas.
5. ESTRATEGIA PARA LA HECHURA DE LA POLÍTICA
MIGRATORIA para detectar los intereses creados y que
100
representan un sesgo al sistema de información desde su
origen mismo y en su proceso.
6. ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN E
IMPLANTACIÓN INSTRUMENTAL de la política migratoria
en vinculación con los mecanismos que permean a las
administraciones públicas funcionar en el nivel de respuesta
requerido por el gobierno. Modelo gerencial de la
Administración Pública).
7. ESTRATEGIA PARA EL CONTROL a partir de una
determinación de los dispositivos de poder que clarifican el
proceso mismo de la política.
8. ESTRATEGIA PARA LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA
en todas sus etapas, implica conocer con precisión cada uno
de los resultados en el proceso a fin de adecuarlo con la
política y el contexto.
101
Los resultados en el control y evaluación de la política
pública se podrían caracterizar en los siguientes criterios:
Interestratégico en la gestoría por políticas.
De deliberación técnica y ampliada para un correcto
control en los factores que le impactan como
megapolítica de estado.
De relaciones interfuncionales e intercontextuales
para conocer experiencias de los países de la región
y buscar puntos de coincidencia en resultados
satisfactorios.
De revisión del orden jurídico que regula a la política
migratoria a fin de trascender a la propuesta de un
acuerdo en su relación bilateral México-Estados Unidos
de Norteamérica.
102
Instrumental de actuación pública para dar viabilidad a
las funciones que permiten a las Administraciones
Públicas una gestoría por políticas en sus vertientes de
gestión creativa y gerencial.
Un modelo gerencial con base en una adecuada
elección de política de racionalidad para un modelo de
desarrollo en relación con un modelo hegemónico.
Un modelo gerencial en una perspectiva multifactorial
que permita formular una megapolítica para el
gobierno mexicano.
Un modelo gerencial de acción pública ampliada que
valore con toda precisión las políticas compensatorias
para el ámbito migracional mexicano.
Es entonces que al constituir el análisis de políticas el enfoque
adoptado, a partir de los escenarios metodológicos que coadyuvan al
103
análisis, se tienen diversas fases inductivas que permiten acceder al
tratamiento de la política de migración, en tanto asunto estratégico en
las agendas gubernamentales.
También resulta importante destacar lo apuntado por Luis Aguilar
Villanueva en el sentido de: “Enfatizar de manera importante la
innovación como alternativa de política, que implica 1) intensa
atención al fomento de la creatividad y a la introducción en el análisis
de diseños nuevos;2) mucha confianza en la toma de decisiones
secuencial, aprendizaje de retroalimentación, preferir la
experimentación social sobre los modelos, la simulación y los
esquemas detallados de política…”45
Es así que ya existen algunos programas adoptados en las
Administraciones Públicas que si bien han adoptado a la innovación
como vertiente administrativa de atención al público, en este caso,
sería importante reconsiderarla para la migración mexicana, con un
énfasis en un modelo gerencial administrativo para la acción pública.
45
Aguilar Villanueva, Luis. (estudio introductorio y edición) El Estudio de las Políticas Públicas. México. Miguel Ángel Porrúa Editor. 1992 ,pág.131
104
También son evidentemente importantes los valores de la
política que de acuerdo a los argumentos ya expuestos aquí, deben
de basarse, preferentemente, en el factor multicultural de este
fenómeno, es decir, de la emigración hacia Estados Unidos de
Norteamérica.
Hay que tener en cuenta que independientemente al boom del
análisis de políticas en los planes y programas de licenciatura y de
posgrado, es cierto lo dicho por Aguilar en el aspecto de que “Si se
quiere que el análisis de políticas tenga sentido, sería bueno
concebirlo como ciencia social aplicada. Y sería todavía mucho mejor
recordar que se van a aplicar los resultados de una ciencia teórica”46
Lo anterior justifica introducir al enfoque otros elementos
metodológicos que posibiliten mayor éxito en el análisis. Al quedar en
claro el carácter hipotético de las políticas, deben fortalecerse los
insumos metodológicos que fortalezcan cualquier planteamiento.
46
Id. Pág. 277
105
La política pública basa su importancia fundamental en el
hecho de que deviene en un medio óptimo de gestión y de gestoría en
el tratamiento de asuntos públicos, para alcanzar los propósitos del
Estado, es una tecnología administrativo- pública basada en una
nueva racionalidad para gobernar en sociedades complejas que
exigen y demandan mayor capacidad de respuesta del gobierno.
La política pública no es limitativamente hablando, un ámbito de
decisiones que define criterios y líneas de acción sino que se
constituye en megapolítica para el Estado y en un conjunto de
estrategias que tiene como propósito central definido el cumplimiento
de las prioridades del espacio de lo público.
Hay quienes infieren como elementos distintivos de la política
pública a las intenciones en tanto propósitos verdaderos de acción;
planes en cuanto medios especificados autorizados para lograr las
metas; programas que se expresan en instrumentos para alcanzar las
metas y en opciones y decisiones que expresan también acciones
públicas y programas definidos de acción y de ejecución, de ejecución
106
y de evaluación e inclusive de control; los efectos que son impactos
mensurables de los programas47
La búsqueda de opciones en el nivel metodológico del análisis
de políticas implica la perspectiva multidisciplinaria que se debe
intentar desde las administraciones públicas en el tratamiento
específico del asunto problematizado como público.
La argumentación a construir debe iniciar con la consideración
de”… saber estructurar o plantear los problemas para no hallar la
solución correcta al problema equivocado”48
Una correcta construcción argumentativa en el análisis sólo
puede darse por la experiencia científica y de práctica en el sector
gubernamental.
“Los problemas públicos mal estructurados son
precisamente aquéllos en los que los afectados y los decisores
pueden coincidir en denunciar lo colectivamente indeseable de
47
Omar Guerrero es uno de los grandes teóricos que así ha definido los elementos de las políticas públicas. 48
Aguilar Villanueva Luis F. Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Miguel Ángel Porrúa Editor. pág.66
107
algunos hechos y, sin embargo, no contar con una identificación
segura de los elementos que constituyen el hecho calificado
como problema ni conocer tampoco sus nexos causales
principales, para poder alterarlo en el sentido deseado”49
Respecto a la inclusión del asunto problematizado en la
agenda gubernamental habrá que considerar que esto depende
indudablemente de “… que los actores principales se ubiquen
dentro o fuera del gobierno, y según el grado en que soliciten el
apoyo de los ciudadanos y de los servidores públicos. Otros
enfatizan el tiempo de atención que presten a los problemas el
público y en especial de los medios de comunicación masiva”.50
En el caso de la migración queda claro que es un asunto de
la agenda de gobierno federal que deberá de ser tratado en las
agendas de las Administraciones Publicas de las entidades
federativas y de los municipios, sin soslayar que es tema
estratégico importante en materia de regionalización tanto en el
49
Id; pág. 67 50
Id., pág.108
108
orden nacional interno como en el internacional, particularmente
de los países que tienen una problemática en común.
Existen ciertas etapas en el análisis de políticas que pueden
considerarse como base metodológica para la formación
agendaria de dicho asunto en la gestión pública mexicana.”…1) el
reconocimiento del asunto, 2) la adopción del asunto,3) la
priorización del asunto y 4) el mantenimiento del asunto…”51
En este estudio se propone que más que asunto prioritario,
sea considerado, por su naturaleza, un asunto estratégico en la
agenda de gobierno, ya que implica todo un proceso creativo para
su tratamiento.
En relación a otro criterio evaluativo en el ámbito del
análisis de políticas, el de la eficiencia, “…la “utilidad” debe ser
entendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su
propio bienestar (…) /en/ una visión altamente “democrática”52
51
Idem.,p.109 52
Bardach, Eugene. Op.cit. p.39
109
Para llegar a la delimitación o acotamiento de la
problematización del asunto público es necesario preguntarse
dónde surge la materia prima de los problemas de políticas,
algunos estudiosos encuentran acertada la respuesta de decir
que “…se origina en los sentimientos de aflicción, descontento,
molestia o infelicidad de alguna parte de la ciudadanía53.
De trascendencia resulta evita errores en el análisis de
políticas como el hecho de buscar primera la definición del
problema antes de valorar sus opciones de solución.”Cuando se
procede a visualizar y conceptualizar las alternativas de solución
desde el principio, se descubren aspectos más o menos
relevantes del problema y, por ende, el analista puede formular
hipótesis razonables acerca de las medidas de política más
apropiadas y simultáneamente adquirir una mejor visión del
problema”54
Una vez que se tenga esto muy presente debe enfocarse la
atención a la definición de las estrategias que resultan del todo
53
Aguilar Villanueva, Luis F. Problemas públicos y agenda de gobierno. México. Miguel ángel Porrúa Editor.p.221 54
Id. pág.239
110
fundamentales para la política que se define: LA POLÍTICA DE
MIGRACIÓN.
En la investigación de políticas hay una fase de
recopilación de información en la que se precisa la
determinación de estrategias específicas, ya que de ello
dependerá en buena medida, los resultados del proceso de la
política. Así teóricos como Bardach contribuyen con una serie de
recomendaciones importantes: “Hay que acercarse relativamente
pronto a: 1.Personas que es probable que le faciliten la
búsqueda de buenas fuentes de información.
2. Personas poderosas que, directamente o por la relación
que tenga usted con ellas, le faciliten el acceso a las fuentes de
información…”55
La otra parte de un adecuado análisis de políticas se
encuentra permeado de creatividad, y la esencia de ésta
55
Bardach, Eugene. Op.cit. p.141
111
“…consiste en formular los problemas, que muchas veces están
enmascarados, y encontrar la mejor solución para cada uno…”56
DEFINICIÓN EN CREATIVIDAD
DEFINIR ESTRATEGIAS PARA CADA UNO DE LOS ESPACIOS DE LA
GESTIÓN PÚBLICA.
METAFORMULACIONAL EN LAS ESTRATEGIAS
RELACIONAL E INTERACTIVO DE GESTIÓN PÚBLICA MODERNA
METAFORMULARIOS PARA DETECTAR EVALUACIÓN DE AVANCES A
PARTIR DEL PROPIO SECTOR DE MIGRANTES.
56
Rodríguez Estrada, Mauro. Creatividad en la Empresa. México. Editorial Pax.1993.,p.113
112
Ventajas de una política pública en materia
migratoria.
Definición en agenda de gobierno como asunto
estratégico
Determinar estrategias para una gerencia pública
moderna en materia migratoria.
Seguimiento a las políticas de la ONU y en específico de
la OIT.
Capacidad ampliada de respuesta del estado mexicano a
través de sus administraciones públicas.
CON BASE EN PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y UNA RACIONALIDAD
ESPECÍFICA EN LA GESTIÓN PÚBLICO ADMINISTRATIVA Y EN LA
DECISIÓN GUBERNAMENTAL
113
CONCLUSIONES.
“Lo que crea la posibilidad de una cultura común no es el acuerdo
universal sobre los fundamentos epistemológicos, sino la necesidad de
argumentar en este terreno común”.
LASCH.
Las Administraciones Públicas se han visto fuertemente
impactadas por el fenómeno migratorio de los mexicanos a Estados
Unidos. Aún en esta época de crisis el sector tiene un fuerte impacto
económico, social, cultural, de seguridad nacional y de información y
servicios, en ambos países.
El estado mexicano busca tener capacidad de respuesta a
las demandas que este sector le plantea, de allí la necesidad
fundamental de originar y actualizar el marco jurídico que necesita.
114
Lo central radica en adicionar funciones a las administraciones
públicas de nuestro gobierno tanto en el ámbito federal como en el
local del desarrollo.
Pero no es suficiente esta actualización jurídica pues ella debe
llevar a la parte más importante en materia de políticas, que es la de la
definición de las estrategias para definir los términos precisos de una
política exitosa en materia migratoria.
Se requiere también que por la vía instrumental se de lugar a
la creación de un modelo gerencial administrativo público sustentado
en la creatividad. Por esto se llega a concluir que no sólo es
importante una gestión por políticas sino gerenciar un asunto con base
en estrategias metodológicas y prácticas de viabilidad racional y
política.
Esto ha sido el propósito fundamental de esta investigación:
llevar al nivel propositivo un enfoque de una política en materia
migratoria que es de vital importancia para la sociedad y para el
estado mexicanos.
115
Será de suma importancia valorar, en el apartado
propositivo la inclusión de un ejercicio de Tipología Municipal o
Propuesta de Tipología en México para una Regionalización para
establecer bases metodológicas de tratamiento del fenómeno de la
migración mexicana.
Por ejemplo no es lo mismo diseñar estrategias
en una política pública para los municipios de la frontera México con
Estados Unidos que para los municipios del centro de la república y
que son expulsores de migrantes, pues pueden tener la característica
de metrópoli, de municipios urbanos, semiurbanos, rurales, etc.
También habrá que considerar en este aspecto la parte de las
remesas para impulsar el desarrollo pues se ha dicho,”… una parte
importante de los proyectos empresariales de los emigrantes se
realiza en municipios y localidades de carácter rural”57 y más aún se
enfatiza que “… las zonas rurales de alta migración tienen sin duda en
sus residentes en el exterior una fuente abundante de recursos
57 Torres, Federico. Las remesas y el Desarrollo rural en las zonas de alta intensidad migratoria en México. Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CEPAL. Impreso
en México 18 de dic. de 2001, p.18
116
económicos, fuerza organizativa y liderazgo empresarial que no ha
sido explotada ni movilizada
Las condiciones económicas y sociales prevalecientes exigen
que los proyectos sociales y empresariales tengan un buen sustento
técnico, económico y financiero. Los emigrantes mexicanos en los
Estados Unidos muestran la mejor disposición para impulsar proyectos
innovadores y por encontrar nuevas fórmulas de colaboración en
México que les permitan canalizar a sus comunidades de origen, de
manera más eficiente, sus donaciones, sus ahorros y sus capacidades
personales tanto para propósitos de inversión productiva como para
obras comunitarias”58
Esta parte importantísima en la perspectiva organizativa, y
empresarial económica debe considerar como vertientes para la
reflexión metodológica en una propuesta de política pública migratoria
para el Estado mexicano, lo siguiente:
Estrategia de determinación metodológica.
Estrategia para la inserción de asunto público del
fenómeno migratorio en la agenda gubernamental.
58
Idem.
117
Estrategia de determinación de estrategias de la política
pública.
Estrategia para proponer una tipología municipal y regional
en México.
Por este motivo es indispensable que los esfuerzos de una
megapolítica se reorienten hacia la revitalización de lo comunitario sin
perder de vista que el Estado mexicano se ve obligado a atender
bajo nuevos paradigmas de racionalidad pública, la alta intensidad
ciudadana que es resultado de una compleja interacción social.
118
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Se consultaron diversos Diarios Nacionales: EL UNIVERSAL, MILENIO.
