EL ESTADO CONSTITUCIONAL YAUTONOMÍADE PUEBLOS INDÍGENAS

Carlos M. Ayala Corao

Introducción

El presente trabajo tiene por objeto, realizar algunasconsideraciones en torno al Estado Constitucional de Derecho,particularmente en relación con su organizaciónpolítico-territorial, y las posibilidades de desarrollo en su senode diversos grados de autonomía de los Pueblos Indígenas.

El Estado de Derecho se organiza sobre la base de suobjetivación en la norma jurídica. Esta se convierte en la fuentedel poder y de las competencias, lo que significa al mismotiempo, unlímitesuejercicio. Esa "normajurídica" estáintegradaen primer lugar, por la Constitución como norma suprema delaorganización estatal y del resto del ordenamiento jurídico.Es precisamente en la Constitución, donde tiene lugar lanormación suprema de la vida del Estado, en relación con suselementos fundamentales: territorio, poblacióny poderpolítico.Sin embargo, desde un principio el Constitucionalismo conti-nental europeo (Francia 1789 y 1791) y el latinoamericano,consagraron formalmente -además de normas sobre el poder-normas sobre los derechos (individuales) dela persona. Asíporejemplo, en el caso de Venezuela, primera naciónlatinoamericana en declarar su independencia en 1810 de laMonarquía española, el Congreso de Diputados Provincialeselectos en ese año y reunido en 1811, estatuyó durante ese añolos actos fundacionales del Estado, consistentes en: 1) laDeclaración formal de independencia; 2) Declaración de losDerechos del Pueblo; y 3) Constitución de Venezuela.

Los "derechos" ciudadanos, consistirán durante el sigloXIX, los llamados derechos "individuales": libertad, igualdadjurídica, seguridad y propiedad. Durante el siglo XX, bajo la

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influencia de la Constitución Mexicana de 1917 y la Alemanade 1919, se inicia una segunda generación de derechosconstitucionales, constituidapor derechos sociales y culturales:trabajo, educación, vivienda, salud, cultura, etc. Finalmente, enla última mitad del siglo XX, comienzan a nacer en el ámbitointernacional, unaserie de declaracionesy pactos sobrederechoshumanos, que consagran una tercera generación de derechos:derecho a la paz, medio ambiente, desarrollo, etc.

En relación con los derechos de los Pueblos Indígenas, elconstitucionalismo latinoamericano del siglo XIX, dedicó pocaatención. En efecto, la creación de los Estados Nacionales enla antigua América Española, implanto los criterios estatales,sin tomaren cuentaen muchos casos,las realidades particularespreexistentes. Quizá ello se debió a una confusión en muchoscasos del Estado Nacional, comounaunidad sinparticularismos,olvidando que el proceso deformaciónde los Estados nacionalesen Europa, tuvo que pasar por varios siglos de evolucióndialéctica y compromisos finales.

Así por ejemplo, en la primera Constitución PolíticaNacional de Latinoamérica, como fue la Constitución Federalde Venezuela de 18111, en relación con los "ciudadanos quehasta hoy se han denominado indios", se estableció que envirtud de las bases de la "justicia y la igualdad" consagradas enesaConstitución, seencargómuy particularmenteabs gobiernosprovinciales de "proporcionarles escuelas, academias ycolegios", respetándole "los derechos de que gozan por elhecho de ser hombres iguales a todos los de su especie". Asímismo, se les permitió el "reparto en propiedad de las tierras

que les estaban concedidas y de que están en posesión para quela proporción entre los padres de familia de cada pueblo, lasdividan y dispongan de ellas como verdaderos señores ...". Sin

embargo, en el caso de Venezuela, la preocupación por el temade los derechos de los indígenas va a desaparecer por más decientotreintay seis años de la Constitución, relegándolo a leyesde misiones y baldíos y reforma agraria. A partir de laConstitución de 1947 se retorna a ese nivel la consagración

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normativa, con un artículo (el 72) curiosamente ubicado en elCapítulo "De la Economía Nacional", el cual dispuso2:

"Artículo 72: Corresponden al Estado procurar laincorporación del indio a la vidanacional.

Una legislación especial determinarálo relacionado con esta materia,teniendo en cuenta las característicasculturales y las condicioneseconómicasde lapoblaciónindígena".

Finalmente, laConstituciónde Venezuelade 1961 (vigente)consagró un artículo (el 77) dentro del Capítulo de los DerechosSociales, con la siguiente norma3:

"Artículo 77: El Estado propenderá a mejorar lascondiciones de vida de la poblacióncampesina.

La ley establecerá el régimen deexcepciones que requieralaprotecciónde las comunidades de indígenas y suincorporación progresiva a la vida dela Nación".

Anivel Latinoamericano, algunas Constituciones como esel caso de Guatemala, Brasil y Paraguay, consagraron durantelos siglos XIX y XX, algunas normas dispersas sobre losderechos de los Pueblos Indígenas.

Sin embargo, es curioso advertir, como el movimientonormativo sobre los derechos de los Pueblos Indígenas avanzóen mucho mayor grado, en el Derecho Internacional de losDerechos Humanos, particularmente mediante convenios de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT). Es el caso, enprimer lugar, del Convenio 107 relativo a la Protección e

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Integracióndelas Poblaciones Indígenas y de otras PoblacionesTribuales y Semi-Tribuales de los países independientes,aprobado en la Conferencia General de la OIT el 57574" Ensegundo lugar, está el Convenio 169 de la OIT de 1989, sobrePueblos Indígenas y Tribuales, el cual aún no ha sido ratificadopor algunos países latinoamericanos5.

Sin embargo, en las últimas dos décadas, se ha producidoen América Latina, un movimiento constitucional dereconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas,representado -aunqueendiverso grado- por Nicaragua, Colom-bia, Paraguay y Perú enprimerlugar; yluego -de manera menosdesarrollada- por México, Bolivia, Brasil, Guatemala, Panamáy Ecuador. Estas Constituciones reconocen el derecho de esosPueblos a su identidad étnica y cultural propia, dando paso asíreconocimiento del pluralismo étnico-cultural dentro delEstadode Derecho Latinoamericano. Tal es el caso de Guatemala,cuya Constitución reconoce el derecho de personas ycomunidades "a su identidad cultural de acuerdo con susvalores, su lengua y sus costumbres"; Nicaragua, lacual reconoceelderecho delasComunidades delaCosta Atlántica,a "preservary desarrollar su identidad cultural y a la preservación de susculturas y lenguas, religiones y costumbres"; lo cual incluye eluso oficial de sus lenguas según la ley; Brasil, la cual reconocea los "indios" su "organización social, costumbres, lenguas,creencias y tradiciones"; Colombia, conforme a la cual elEstado reconoce y protege "la diversidad étnica y cultural de laNación colombiana"; México, la cual reconoce que esa Nacióntiene "unacomposición pluricultural al sustentarla originalmenteen sus pueblos indígenas"; Paraguay, la cual reconoce elderecho de los pueblos indígenas en virtud de estar definidoscomo "grupos de culturas anteriores a la formación yorganización del Estado paraguayo", a preservar y desarrollarsu identidad étnica, definiendo al país como "pluricultural ybilingües" cuyos idiomas oficiales son el "castellano y elguaraní"; Perú, la cual reconoce el derecho de toda persona a"su identidad étnica y cultural" en virtud de lo cual el Estadoreconoce y protege" la pluralidad étnica y cultural de la Nación

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y particularmente "la identidad cultural de las comunidadesCampesinasy Nativas", lo cual incluyeque ademásdel castellanocomo lengua oficial, en las zonas donde predominen, tambiénlo son el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes,según la ley6. En el caso de Venezuela, el Informe de laComisión Bicameral para la Revisión de la Constituciónpresentado al Congreso de la Repúblicaen 1992, incluyó dentrodel Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961,un nuevo artículo del siguiente tenor7:

"Artículo 23: Se agrega un nuevo artículo, despuésdel artículo 77, así:

Las etnias, comunidades y pueblosindígenas tienen derecho a laconservacióndesu culturaeidentidad.El Estado protegerá el hábitat naturalque utilizan para su bienestar ydesarrollo según sus costumbres ytradiciones. Tendrán derecho aque laeducación que se les imparta sea enidioma castellano y en su lengua.

La ley establecerá el régimen deexcepción que requiere la protecciónde la etnias, comunidades y pueblosindígenas".

Ahora bien, todas estas declaraciones jurídicasinternacionales y constitucionales, suelen tener efectos sobre elrégimen del suelo, división politico-territorial, jurisdicción,cultura, educación y otros.

En el presente trabajo nos concentraremos a continuación,acerca de algunas reflexiones sobre el régimen de la forma deEstadoy de gobierno, en relación con los espacios de autonomíadentro del Estado constitucional de Derecho.

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I. La estructura estatal

La estructura estatal en sentido clásico supone laorganización de los poderes públicos bajo la ordenaciónconstitucional.

Pareciera en principio, que los espacios de autonomíadentro de la vida del Estado, que puedan ser capaces deadaptarse a los Pueblos Indígenas, podrían darse tanto en elEstado Unitario como enel Federal, el Regional oel Autonómico.En este sentido, Willemsen ha sostenido, que "en ambos tiposde estructura estatal puede, sin embargo, establecerse medianteel proceso pertinente en cada caso, territorios regionalesautónomos indígenas de mayor significación e identidad"8. Sinembargo, ese mismo autor reconoce, que en el caso del EstadoUnitario, serequiere sutransformación enun Estado autonómico,lo cual en la práctica, configura a un grado de descentralizaciónequivalente al Estado de tipo federal. En definitiva, las formasde autonomía político-territorial dentro de la vida del Estado,requieren un grado de descentralización en sus estructuras, queen la práctica puede resultar irrelevante la distinción teóricaentre el Estado Unitario Descentralizado y Estado Federal. Ensu lugar, habrá que prestar más atención a la estructura real dela organización estatal, sus contenidos competenciales, y susconsecuencias prácticas.

Lo importante en la teoría federal (adaptable por tanto alEstado Unitario Descentralizado, o al propiamente Federal,Regional o Autonómico), es que en ella la estructura del Estadoresponde a la necesidad de integración de unidades autónomasen una unidad superior. En palabras de García Pelayo, "en esteaspecto la organización federal es particularmente adecuadapara salvaguardar la existencia de naciones culturales en elmarco de una organización estatal o nación política, pues aquí,cada nación cultural posee, simultáneamente a su patrimoniohistórico, un cierto grado de organización política, a través dela cual puede salvaguardarse su propia existencia nacional"9.En este sentido, el grado de autonomía de las unidades

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componentes de la organización estatal, puede responder nosolo a motivos de índole técnica (mejor funcionamiento de laorganización), sino también a motivos de índole axiológica, (elreconocimiento ye! respeto a entidades de ámbito local), comovíaparalarealización dela libertad, trasladado a personalidadescolectivas, aunque no constituyan naciones culturales.

De este modo, la teoría federal del Estado tiene comosupuesto de existencia y permanencia del Estado Federal dosmomentos contradictorios: "unidad y diversidad", o "cohesióny particularismo", los cuales dependen de factoresextraconstitucionales de índole natural, cultural, económica,social, etc. Es en definitiva, la relación dialéctica entreparticularismo y universalismo, ha afirmado Moles Caubet'°:

"Particularismo y universalismo constituyen los términosextremos de la relación dialéctica. En efecto, hay dosmaneras antagónicas de encontrarse dispuesto acomodadoel género humano. Bien como una unidad, cuando seacentúa lo que le es común, formando, al menosvirtualmente, una "república generi humani". O, por elcontrario, destacando aquelloque es peculiar enlos múltiplesgrupos, "plúribus diferentiae". De aquí, por tanto, dosactitudes polarizadas: una, la de destacar lo diferencial,promoviendo entonces la solución particularista. Otra, lade afirmar lo que es común en la variedad, "ad unuinreducitor", conlo cual adviene la soluciónuniversalista. Esdecir, manifestando esa doble posición que un granhumanista, Juan Luis Vives (1492-1540), ha pretendidoexpresar en el título mismo de su magnifica obra "Deconcordia et Discordia in humano genere" (1529).

Este es el movimiento alternativo que registra la HistoriaUniversal conel quequedaninterpretadaslosdos momentosdialécticos de todos los tiempos y lugares. La unidad deluniversalismo ala variedad del particularismo cualesquieraque sean sus denominaciones literales en las distintasetapas históricas".

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Por ello, junto abs factores cohesivos del Estado Federal,operan factores particularizadores, que como lo ha afirmadoGarcía Pelayo, en ciertos casos "es de gran importancia que laspartes constituyan naciones en sentido cultural o simplementecomarcas diferenciadas por notas de índole cultural, como lalengua, las costumbres, el derecho, etc. 11.

Ahora bien, esa relación dialécticadel Estado Federal entreunidad y diversidad, se resume en una unidad dialécticacaracterizadapor unaconexiónde lasrelaciones de coordinación,supra y subordinación e inordinación que se complementan ycondicionan recíprocamente 12:

1. Relaciones de coordinación

Consiste en una distribución competencial,en el sentido deque las funciones estatales son organizadas con arreglo a unprincipio corporativo territorial entre la Federación y lasentidades miembros, de modo que su cumplimiento se lleva acabo por una acción coordinada entre ambos. Ello implica, quepara ciertas materias existe un solo poder para la totalidad delterritorio y de la población, mientras que para otras exista unapluralidad de poderes. De manera que los ciudadanos estáninmediatamente sujetos al poder central en algunas materias,mientras que en otras lo están al poder estatal o local.

2. Relaciones de supra subordinación

Estas relaciones afirman la supremacía del poder central,bajo cuyo supuesto se desarrollan las relaciones de coordinación.Ello va a significar, que en las materias de la competencianacional, el Derecho Federal tiene primacía sobre el de susmiembros; y en caso de conflicto decide un Tribunal o unaComisión de Arbitraje.

3. Relaciones de inordinación

Estas relaciones representan la síntesis dialéctica entre elpoder central y los miembros: la inordinación de las entidades

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particulares enel conjunto total. Estas relaciones se manifiestanen la participación de las entidades político-territoriales en laformación de la voluntad general, y en la reforma de laConstitución Federal. La participación de entidades en laformacióndela voluntad nacional suelellevarse acabo, a travésde una Cámara compuesta por representantes de éstas, vgr.Cámara Federal, Senado, Consejo Federal, etc.

Mientras quela participación de las entidades miembros enla reforma de la Constitución Federal tienen lugar, en alguno oalgunos de los procedimientos para su iniciativa por la CámaraFederal, o por la ratificación de las propuestas por la CámaraFederal, por el pueblo de las entidades, o por órganos de éstas,vgr. Asambleas Legislativas.

II. Las consecuencias de la estructura descentralizadora:la autonomía

Los entes político-territoriales descentralizados del Estadoson iguales y autónomos (entre sí) enlos términos consagradosen la Constitución. La autonomía de estos entes está referidafundamentalmente a los elementos político, normativo,administrativo, tributario y jurisdiccional.

1. Político

La autonomíapolíticaes laposibilidadde quelas autoridadesdel ente federal sean electas por los cuidadanos (electores) quehabitan en ella -y no designados con interferencia del PoderNacional. En este sentido, los órganos que ejercen el PoderPúblico del ente descentralizado gozande autonomía política alser electos por sufragio popular.

2. Normativo

La autonomía normativa es la potestaddel ente federal paradictar sus propias normas, es decir, las leyes que regulan lasmaterias de su competencia. En este sentido, le corresponde a

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la autoridad legislativa, legislar en las materias de su

competencia. Como consecuencia, de la autonomíanormativa,

las leyes y normas emanadas de los entes descentralizados,únicamente están sometidas al controljurisdiccional (nacional

y del propio ente).

3. Administrativo

La autonomía administrativa es la potestad del ente federalde gestionar librementelas materias de su competencia. Enestesentido, la Constitución le asigna a los entes potestadesadministrativas necesarias para realizar sus competencias. Laconsecuencia de la autonomía administrativa es que los actosadministrativosemanadosdesus autoridades únicamentepuedenser controlados jurisdiccionalmente.

4. Tributario

La autonomía tributaria es la potestad del ente federal de

crear (organizar), recaudar e invertir impuestos, tasasydemáscontribuciones, con la finalidad de obtener ingresos propiosdentro del ámbito de sus competencias. Ello implica comoconsecuencia, la autonomía presupuestaria, para aprobar su

presupuesto de gastos públicos.

5. Jurisdiccional

La autonomíajurisdiccional es la potestad del ente federal,

para resolver las controversiaso conflictos quese derivan de la

aplicación de sus propias normas, decidiéndolos confuerza deverdad legal.

En otras palabras, así como a nivel nacional existe un

cuerpo normativoylos correspondientes tribunales competentespara resolver sus conflictos; también a nivel inferior, losconflictos que se derivan con ocasión de la aplicación o

interpretación de las normas emanadas de los entes político-territoriales, debenserresueltos por los órganosjurisdiccionales

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correspondientes. La regla es que a cada nivel de legislacióndebe corresponder un nivel de jurisdicción.

Ahora bien, la consecuencia de la "autonomía" en el ordenestatal, es la organización deórganos independientes através delos cuales, los entes miembros de la federación ejercen suscompetencias enformaautónomae independientedelos órganospropios del Poder Nacional, dentro de los límites establecidospor la Constitución. Ello normalmente conlleva alestablecimiento a nivel inferior, de órganos que conforme al

principio de separación de poderes, ejercen el PoderLegislativo(Ej. Asambleas Legislativas, Consejos Municipales); el PoderEjecutivo (Ej. Gobernadores, Alcaldes); el Poder Judicial (Ej.Comisiones de Arbitraje, Tribunales); el Poder Contralor (Ej.contralorías), y otros (Ej. Defensor de los Derechos Humanos,etc.).

III. Formas político-territoriales

Las necesidades de identidad cultural y étnica de losPueblos Indígenas, en teoría podrían ser desarrolladas sinnecesidad de dotarlas de una autonomía estatal organizacional.Sin embargo, la experiencia en América Latina evidencia, quelos espacios de autonomía requeridos por estos Pueblos dentrodel orden estatal, mediante simples normas o declaraciones de

principios generales, no han resultado exitosos. En efecto, unavez hechas estas declaraciones incluso a nivel constitucional, serequiere de ulteriores desarrollos normativos, administrativos,de servicios públicos, actuaciones presupuestaria, y otras.Cuando estos desarrollos o actuaciones son dejadas a lasautoridades nacionales, la ausencia de representación y deelementos autonómicos, han hecho inviables los espaciosracionales requeridos.

Por ello, teniendo en cuenta las diversas y plurales formasde organización político-territorial de las comunidades queofrece lateoría federal, los Pueblos Indígenas sin ser asimiladosa una realidad estatal de organización que no le es propia,

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pueden obtener un desarrollo autonómico con los límitesestablecidos por la Constitución (relaciones de supra ysubordinación).

A continuación se exponen de manera resumida, algunasformas de organización político-territorial con niveles deautonomía, que pueden ser adoptados y adaptados para eldesarrollo de los derechos propios de los Pueblos Indígenas.

1. Los Estados o Provincias Indígenas

En primerlugar, dentro delas entidades político-territorialespodríadarselugar, ala conceptualización de Estadoso ProvinciasIndígenas dentro del Estado Nacional (Federal, Regional,Autonómico u otros). Se trataría de organizar dentro de esteconcepto, a aquellos territorios con una extensión, población yrecursos suficientes, para adoptarel nivel máximo de autonomíadentro de la organización estatal. En estos casos, los Estados oProvincias Indígenas tendrían las siguientes característicasorganizacionales:

A. Autonomía política, para la elección de sus propiasautoridades (diputados a la Asamblea estatal, Gobernador, uotros). Además, como consecuencia de su configuración comoEstado o Provincia, se configuraen un circuito electoral para laelección de los miembros (senadores) a la Cámara Federal, ymiembros alaCámaradePoblación (diputados o representantes).De esta manera se obtiene representación ante el órganolegislativo nacional (Congreso o Asamblea), no solo paraparticipar en la iniciativa y la elaboración de la legislaciónordinaria, sino de la propia Constitución Nacional.

B. Autonomía normativa, a través de su órgano o autoridadlegislativa propia (Asamblea, Congreso) para crear, modificaro derogar, no solo las leyes sino su propia Constitución, en lasmaterias de su competencia.

C. Autonomía administrativa, para organizar sus serviciospúblicos propios (Ej. educación, cultura, saludetc.), y gestionar

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