Elinor Ostrom 2009 Las reglas que no se hacen cumplir son mera palabrería

8/22/2019 Elinor Ostrom 2009 Las reglas que no se hacen cumplir son mera palabrera

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Revista de Economa Institucional, vol. 11, n. 21, segundo semestre/2009, pp. 15-24

LAS REGLAS QUE NO SE HACENCUMPLIR SON MERA PALABRERA

Elinor Ostrom*

En las tres ltimas dcadas se han publicado numerosas investi-gaciones realizadas por antroplogos, economistas, ingenieros,gegraos, historiadores, politlogos, psiclogos y socilogos sobrelas instituciones como elemento clave que vincula los sistemas sociales

y los sistemas ecolgicos que utilizan. Una leccin bsica de los an-lisis en proundidad del registro de las investigaciones es que ningnconjunto nico de reglas es igualmente eectivo para administrar losrecursos comunes. Una leccin de igual importancia es que las reglas

ormales que alguien no supervisa y hace cumplir los participantes,los uncionarios o ambos son inecaces y no modican el com-portamiento que aecta adversamente a los sistemas ecolgicos. Laslecciones adicionales se sintetizan en las reerencias bibliogrcas,pero debido a limitaciones de espacio aqu es necesario centrarse endos de los resultados medulares. Estas dos lecciones son de especialimportancia en vista de las diversas propuestas de poltica que sediscuten en la actualidad1.

*Proesora de Ciencia Poltica en el Centro de Estudios de las Instituciones,la Poblacin y el Cambio Ambiental y codirectora del Taller de Teora Poltica y

Anlisis de la Poltica Econmica de la Universidad de Indiana, Indiana, EstadosUnidos, [[email protected]; www.indiana.edu/~workshop]. La autora agradeceproundamente el apoyo de la Fundacin Nacional de Ciencias y la excelente edicinde Joanna Broderick. Este artculo ue publicado originalmente por el InternationalHuman Dimensions Programme on Global Environmental Change (IHDP) enla revista IHDP Update 2, 2004. El artculo original en ingls est disponible en[http://www.ihdp.unu.edu/ile/IHDP+Updates/IHDP_Update_2004_2?menu=60].

Traduccin de Alberto Supelano.1 Ver Dietz et al. (2003), Graton (2000), Keohane y Ostrom (1995), McCay

y Acheson (1990), National Research Council (1986 y 2002), Tucker (1999) yWade (1988).


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FALTA DE ESQUEMAS DE PROPSITO GENERAL EFECTIVOS

La diversidad y la complejidad de los recursos ecolgicos son enormes.

Los sistemas ecolgicos tambin dieren en su extensin espacial.Para que un arreglo institucional haga posible que los seres humanosutilicen o protejan en orma sostenible un recurso en el largo plazo,sobre todo cuando cambia el medio ambiente, las reglas deben serdiseadas conorme a los atributos del recurso particular en cues-tin. El asunto de la adecuacin es un tema central del programade investigacin IDGEC (Dimensiones Institucionales del Cambio

Ambiental Global), que ha demostrado la diversidad de las institu-ciones en mltiples escalas. El tipo de reglas que unciona de maneraeectiva en el manejo de una cuenca hidrogrca, por ejemplo, puedeno uncionar bien en una pesquera donde coexisten muchas especies.Por cierto, ni siquiera se garantiza que el tipo especco de reglas queunciona bien en una cuenca hidrogrca uncione bien en otra cuencahidrogrca que tiene un rgimen de lluvias, una extensin espacial

y un uso econmico dierentes, y donde la cultura de los individuosque la utilizan tambin es dierente. De manera similar, es improba-ble que las reglas que uncionan bien en las pesqueras costeras seaneectivas para reglamentar el uso de las pesqueras ocenicas. Tampocoes probable que los sistemas agro-pastoriles exitosos localizados en

regiones semiridas uncionen eectivamente en ambientes desrticoso tropicales2.

Cuando los acadmicos, los uncionarios y los donantes identicanun sistema exitoso, vinculado a un sistema socio-ecolgico, bien seadeducido de un modelo terico o en el campo, suelen estar tentados arecomendar su adopcin como solucin y esquema universal. Algunosproponen que una agencia centralizada del gobierno solucione todoslos problemas ecolgicos de toda una nacin. Otros recomiendan so-luciones descentralizadas, pero muchas de ellas requieren la aplicacin

de soluciones impuestas desde arriba en vez de dar gran autonomaa los grupos locales, dentro de un sistema de unidades de gobernanzams grande (Agrawal y Gibson, 2001, y Scott, 1998).

Cuando mis colegas y yo hicimos un estudio de los sistemas deirrigacin en las llanuras de Nepal, nos asombr que un donante queaportaba una nanciacin modesta hubiera requerido a los irriga-dores de ms de 50 sistemas de irrigacin dierentes que adoptaranun conjunto estndar de reglas. El esquema nico se prescribi sin

2

Ver Acheson (2003), Blomquist et al. (2003), Dolak y Ostrom (2003), Morany Ostrom (2005), Stern et al. (2002), Young (2003a, 2003b).

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considerar si los irrigadores haban estado organizados durante largotiempo usando reglas dierentes, si estaban integrados por 25, 250 o2.500 amilias, y sin tener en cuenta la abundancia del agua disponible.

El esquema estipulaba que las reglas slo se podan modicar si losagricultores de un sistema aprobaban la modicacin por unanimidadUnanimidad! Los analistas de las instituciones han identicado des-de hace mucho tiempo las consecuencias indeseables de autorizar eldominio de una persona o la unanimidad absoluta: ambos esquemaspermiten que una minora muy pequea se aproveche injustamentede los dems (Shivakoti y Ostrom, 2002).

En contraste con el esuerzo de las autoridades externas paraimponer reglas uniormes, los acadmicos han documentado re-

petidamente la multiplicidad de reglas que utilizan los sistemas deirrigacin organizados por los agricultores en Nepal (y en otras par-tes) y el mejor desempeo que logran muchos de estos sistemas encomparacin con los sistemas nanciados por donantes y manejadospor agencias. Los agricultores que tienen autonoma para modicarlas reglas a la luz del aprendizaje por la experiencia parecen adecuarsus reglas a los sistemas ecolgicos relevantes. Las reglas de distri-bucin del agua, por ejemplo, se tienden a adaptar a las dierenciasde las lluvias en regiones con alta variacin de lluvias (Lam, 1998, y

Tang, 1992, 1994).En los meses de escasez de agua, por ejemplo, solamente uno de

los 88 sistemas de una muestra de un distrito nepals de baja alturapermita el libre fujo del agua en los canales, mientras que 38 (el43%) de los 88 pasaron a autorizar el libre fujo durante la poca deexcedentes de agua.

Usando otra regla, 79 sistemas (el 90%) rotaban el agua entre loscampos de los agricultores, pero slo 5 (el 6%) usaban la regla de ro-tacin durante la poca de excedentes de agua. En contraste, ms dela mitad de los 160 sistemas de la muestra de las colinas intermedias

de Nepal (donde el agua no es tan abundante) distribuan el aguausando un sistema estricto de rotacin todo el ao (Shukla et al.,1993, y Poudel et al., 1994).

Los acadmicos han identicado diversas variables que aectan po-tencialmente la capacidad de los individuos para disear institucionessostenibles, cuyo nmero supera de lejos la cantidad y el calendariode lluvias. La pendiente, el aspecto y el tipo de suelos, el nmero deespecies y sus niveles trcos, la predictibilidad, el tamao y la loca-lizacin con respecto a los centros urbanos y econmicos son algunos

de los actores biosicos que aectan el desempeo institucional que

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ms se mencionan. La diversidad de los sistemas se combina con elgran nmero de atributos de los usuarios, incluido su nmero, sulocalizacin en el espacio, el tipo de liderazgo si existe, los niveles de

conanza, la historia anterior y la heterogeneidad con respecto a losactivos econmicos, la conectividad social, la etnicidad, etc. (Agrawal,2002).

La leccin central de este vasto conjunto de investigaciones es, sinembargo, no sustituir una talla para todos por todo vale o una tallapara cada uno (Pritchett y Woolcock, 2003). Es decir, el resultadomedular es que la deensa de reglas especcas (p. ej., la optimalidaduniversal de las Cuotas Individuales Transeribles (CIT) para laspesqueras) o de abstracciones generales (p. ej., la centralizacin, la

privatizacin o la descentralizacin) realmente puede ser el problemay no la solucin. La leccin central tampoco es que los usuarios delrecurso por s solos siempre crean reglas que sostienen los sistemasecolgicos. Debemos reconocer que la ormacin y la modicacinde instituciones sociales eectivas est ms cerca de un proceso evolu-tivo que de un proceso de diseo de ingeniera de arriba hacia abajo.Las instituciones sociales evolucionan cuando los seres humanosconstruyen a partir de las estructuras de reglas existentes, aadiendoreglas para alguna actividad, modicando otras y desechando otras.Los usuarios del recurso o los uncionarios del Estado raras vecespueden crear un conjunto completo de reglas en su primer esuerzopara organizarse y sostener un recurso a travs del tiempo. Adems,la tentacin de evitar pagar los costos de los esuerzos conjuntos o debuscar benecios o poder excesivos est siempre presente en todoslos niveles de la organizacin humana y puede ser dominante cuandola inormacin sobre los procesos utilizados y el desempeo logradono est disponible para todos.

Las instituciones proporcionan inormacin e incentivos quemoldean el comportamiento que lleva a mejorar o a empeorar las

condiciones. Muchos desaos ambientales actuales requieren unagran innovacin institucional. Enrentamos problemas locales concausas globales (p. ej., la deorestacin para satisacer la demandadel mercado mundial), problemas globales con causas locales (p. ej.,el agotamiento del ozono atmosrico es resultado de los fuorocar-bonos producidos en slo unos pocos lugares) y problemas globalescon causas globales (p. ej., las emisiones de dixido de carbono por elconsumo de combustibles siles). En cada caso, la inormacin y losincentivos que se proporcionan localmente pueden ser incongruentes

con las consecuencias ambientales. En orma similar, la inormacin

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muy agregada puede ocultar variaciones locales signicativas quedan pistas importantes de problemas uturos. Por tanto, es esencialproporcionar inormacin que corresponda a los procesos que ocurren

en mltiples escalas, y existen muchos medios para lograrlo. Inor-tunadamente, muchos planicadores an no piensan en la necesidadde generar inormacin precisa sobre las acciones que se toman y losresultados que se ven aectados.

LA FALTA DE CUMPLIMIENTO

Una segunda leccin importante que se ha aprendido en ms de tresdcadas de investigacin es que la simple aprobacin de una ley o

redaccin de un tratado no equivale a crear una institucin eectiva.Los acadmicos han documentado la existencia de muchos parquesde papel, cuyos linderos se trazan en un mapa ocial en una ciudaddistante sin que la poblacin se entere de que se cre un parque.

Aunque esta leccin parece obvia para muchos, es usual que no se lautilice en el diseo de instituciones para proteger recursos ecolgicos

valiosos (Gibson et al., 2005, y Hayes, 2004).Por supuesto, existen parques nacionales eectivos, cuyos linderos

estn demarcados claramente y se hacen cumplir. Una composicinmultitemporal a color de imgenes de satlite de 1986, 1993 y 2000muestra siete reas protegidas localizadas en la Reserva de la BioseraMaya en Guatemala (grca 1). El color oscuro uniorme dentro detres de las reas el Parque Nacional de Tikal, el Parque NacionalMirador-Ro Azul y el Biotopo Naatchn-Dos Lagunas representabosques estables, con deorestacin mnima durante esos 14 aos.En contraste, cuatro de las rea protegidas el Biotopo de la Lagunadel Tigre, el Parque Nacional de la Laguna del Tigre, el BiotopoEl Zotz y el Parque Nacional Sierra del Lacandn han surido unuerte impacto, como ilustran las extensas incursiones recientes (reas

grisceas) y las incursiones anteriores donde el bosque no ha renacido(reas ms claras)3.

3 La grica 1 es una de la cinco composiciones de color del suplementoen lnea de Dietz et al. (2003) citado en la nota 1. Se agradece a EdwinCastellanos (Universidad del Valle de Guatemala) y a Vctor Hugo Ramos(Consejo Nacional de reas Protegidas de Guatemala) por suministrar lastres imgenes y a Glen Green (Centro de Estudios de las Instituciones, laPoblacin y el Cambio Climtico (CIPEC) de la Universidad de Indiana)por procesarlas. Lilian Mrquez Barrientos del CIPEC y Edwin Castellanosproporcionaron abundante inormacin sobre la Reserva de la Biosera Maya,que se presenta en el mismo suplemento. Para inormacin sobre el Parque

Nacional de Tikal, ver [www.parkswatch.org/parkproile.php?1=eng&country=gua&park=tinp&page=con].

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Grca 1

Versin en blanco y negro de la composicin multitemporal a color de las sietereas protegidas (parques nacionales y biotopos) y zonas de uso mltiple y deamortiguacin en la Reserva de la Biosera Maya en el norte de Guatemala(tomada de Dietz et al., 2003, suplemento en lnea). El Parque Nacional de

Tikal es vigilado eicazmente, y la cubierta de bosque es estable (el color oscurouniorme). Hay otras dos reas del norte que tambin son estables, debido a suinaccesibilidad. Las otras cuatro reas protegidas han padecido la tala ilegal delbosque, el desmonte para la agricultura y otros usos (invasiones extensas en tonosgrisceos y ms claras). La designacin oicial como una reserva de la bioserano es suiciente para proteger la biodiversidad, a menos que se hagan grandes

inversiones para mantener y vigilar los linderos.

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El Parque Nacional de Tikal se cre en 1955, y la UNESCO lo declarPatrimonio de la Humanidad en 1979 debido a sus inusuales carac-tersticas biolgicas y a sus tesoros arqueolgicos nicos. Tikal recibe

elevados ingresos por el cobro de la entrada, que cubren la totalidaddel presupuesto del parque y permiten emplear abundante personal,incluido un considerable nmero de guardianes. Los cobros tambingeneran un alto excedente anual que se transere al gobierno nacional.

As, el parque puede pagar la vigilancia y hacer cumplir sus linderos,y el gobierno est altamente motivado para mantener uncionariosdel parque que sean responsables de la proteccin del bosque. Si losguardianes no ueran eectivos y se perdiera la cubierta de bosque, losuncionarios del gobierno perderan una jugosa uente de ingresos.

Las dos otras reas estables El Parque Nacional Mirador-RoAzul y el Biotopo Natchn-Dos Lagunas estn protegidas debido asu inaccesibilidad y no a la observancia de reglas. No se puede llegarpor carretera a ninguna de estas reas protegidas, y el viaje a pie oa caballo toma de tres a cinco das. Por tanto, slo una de las sietereas protegidas est protegida realmente por las reglas escritas quelas salvaguardan.

El propsito ocial de los siete parques y biotopos nacionales es queestn totalmente protegidos de la intervencin humana, aparte de lainvestigacin y del turismo de bajo impacto. Como se puede ver porlas extensas invasiones rojas y amarillas de la grca 1, ha sido dicilrestringir la intrusin humana en cuatro de las siete reas protegidas.Nuevos establecimientos, agricultura, plantaciones, peroracin pe-trolera, incendios orestales y trco de drogas ilegales amenazan acuatro de las zonas protegidas aunque sus reglas ormales son similaresa las del Parque Nacional de Tikal. Los uncionarios del gobiernono asignan un aporte presupuestal importante a los dems parques

y biotopos, ni hacen grandes esuerzos para controlar la inmigraciny la conversin en tierras cultivables. Un pequeo grupo de policas

montados mal pagos no puede hacer cumplir reglas que slo estnen el papel, y avanzan a paso rpido grandes invasiones.

La urgencia de desarrollar mejores undamentos cientcos paraadecuar los arreglos institucionales al problema ecolgico particularque se est analizando se subraya en un importante artculo publicadoen Nature. Usando varias uentes de datos mundiales para calcularla distribucin de las especies en el mundo, los investigadores sepreguntaron cuntas especies en peligro de extincin estn cubiertaspor reas protegidas (AP). Compararon mapas de ms de 100.000AP

con mapas de ms de 11.633 especies amenazadas, y consideraron

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cubiertas a todas las especies amenazadas que tenan al menos unaparte de su mbito geogrco en una regin que se traslapaba con unaAP. Reportaron que 1.424 especies no estaban cubiertas en ninguna

extensin por unaAP y que los anbios tenan la mayor probabilidadde habitar uera de reas protegidas (Rodrigues et al., 2004).Los autores entonces llamaron con urgencia a ampliar la red de

AP para incluir a toda las especies en peligro de extincin y a crearmsAP en las reas tropicales donde habita la mayor parte de estasespecies. Aunque la proteccin de las especies que hoy estn en peli-gro de extincin es encomiable, los investigadores igual que muchosotros que hacen propuestas institucionales universales recurrierona una solucin esquemtica nica para resolver el problema que

identicaron. Adems, no enrentaron el hecho de que hay muchasms especies desprotegidas de las que calcularon, puesto que muchasreas protegidas, como las cuatro que se muestran en la grca 1, sondesignadas ocialmente como reas protegidas pero no son vigiladaseectivamente y, por tanto, en realidad estn desprotegidas.

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