Empleo Público y Servicio Civil: ¿(dis)Función pública?.

mayo 24

2013

Bajo las reglas generales de los procesos de producción, aunque con la obvia diferencia del resultado final esperado (el margen de utilidad económico será incentivo privado, y la creación de valor público, será incentivo social del Estado), el factor Trabajo es uno de los actores sustanciales de la producción, también para el Estado, pero a su vez este tiene diferencias con el sistema normativo que regula las relaciones laborales en el Sector Privado: El tamaño del empleo de una empresa se relaciona con los niveles de eficiencia, vinculación al nivel de tecnología o expertise de la actividad y a la tasa de beneficios que la actividad genera, en competencia con su rubro en el mercado local de productores y con productos importados; en el caso del Estado, está relacionado con la asignación del Gasto Público que se financia con nuestros impuestos (personas naturales y jurídicas), y los indicadores de equilibrio fiscal y estabilidad económica macro. Cuando el Estado decidió ser Gerencia y ya no Burocracia, asumió el D. Leg, Nº 728, régimen laboral privado, para sí mismo (por nivel remunerativo?) conviviendo con los regímenes laborales “del pasado”; rigidizó el acceso laboral y por ende, igualmente creo salidas marginales (CAS, FAG y similares). En enero 2013, el Poder Ejecutivo envía al Congreso un proyecto de Ley para “Promover un Servicio Civil Meritocrático”, y en el camino el mismo Poder Ejecutivo no aclara, o no percata, que tiene el mandato de proponer una nueva Ley de la Carrera Publica, Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza, etc., derogando, en cómodos plazos en cambio, la vigente Ley Marco del Empleo Público.

Articulo 35

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Empleo Público y Servicio Civil: ¿(dis)Función pública?.

Por Mag. Econ. Alfredo Espinal

La Función Producción del Estado. Bajo las reglas generales de los procesos de producción, aunque con la obvia diferencia del resultado final esperado (el margen de utilidad económico será incentivo privado, y la creación de valor público, será incentivo social del Estado), el factor Trabajo es uno de los actores sustanciales de la producción, también para el Estado, pero a su vez este tiene diferencias con el sistema normativo que regula las relaciones laborales en el Sector Privado: El tamaño del empleo de una empresa se relaciona con los niveles de eficiencia, vinculación al nivel de tecnología o expertise de la actividad y a la tasa de beneficios que la actividad genera, en competencia con su rubro en el mercado local de productores y con productos importados; en el caso del Estado, está relacionado con la asignación del Gasto Público que se financia con nuestros impuestos (personas naturales y jurídicas), y los indicadores de equilibrio fiscal y estabilidad económica macro. Cuando el Estado decidió ser Gerencia y ya no Burocracia, asumió el D. Leg, Nº 728, régimen laboral privado, para sí mismo (por nivel remunerativo?) conviviendo con los regímenes laborales “del pasado”; rigidizó el acceso laboral y por ende, igualmente creo salidas marginales (CAS, FAG y similares). En enero 2013, el Poder Ejecutivo envía al Congreso un proyecto de Ley para “Promover un Servicio Civil Meritocrático”, y en el camino el mismo Poder Ejecutivo no aclara, o no percata, que tiene el mandato de proponer una nueva Ley de la Carrera Publica, Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza, etc., derogando, en cómodos plazos en cambio, la vigente Ley Marco del Empleo Público. Y del redimensionamiento del Estado, a propósito del proceso de descentralización, y del modelo de Gestión Publica y del Modelo de Gestión del Empleo Público, para viabilizar este nuevo marco legal? Nom verba.

I. ¿De qué hablamos cuando hablamos de la Carrera Publica?. Un corto y reciente artículo titulado “Reforma del Servicio Civil” autoría del actual Presidente del Consejo de Ministros (Señor Jiménez Mayor) en el Diario El Comercio (17/02/2013) sostiene, a propósito del proyecto de Ley para servidores públicos, y entre otras aseveraciones: “Se trata de enfrentar un estado de cosas marcado por el caos y la falta de transparencia. El actual incremento de empleados públicos y del presupuesto de forma inercial se produce en un contexto en el que coexisten 3 regímenes laborales, pagándose de esta manera más de 400 conceptos remunerativos y no remunerativos. En este escenario, no se logra distinguir con claridad cuáles son las funciones de cada entidad, cuántos trabajadores se requieren, ni los perfiles necesarios para cumplir dichas funciones. Al final, varias personas hacen lo mismo y hay funciones que nadie las hace. A esto se suma que el Estado no se ha preocupado por dos cosas fundamentales. La satisfacción de las necesidades del ciudadano y la promoción integral del servidor público….. En la línea de lo expuesto, el 29 de julio del 2012 se ha creado la Escuela nacional de Administración Pública, con el objetivo de fortalecer las capacidades de los servidores, especialmente los Directivos, para que logren un buen desempeño, y de esa manera, el Estado alcance los objetivos institucionales”. El subrayado es nuestro, como ideas fuerza, relevantes. Ese comentario nos remite al Proyecto de Ley del Servicio Civil Nº 1846-2012, ingresado el 04/01/2013 al Congreso de la República, cuya urgente tramitación demanda el Poder Ejecutivo. Su objeto es: “Establecer las reglas necesarias para promover un Servicio Civil meritocrático, idóneo, orientado al ciudadano y la protección de los intereses generales del país”. Antes de abocarnos al análisis de tal materia y de la argumentación del Poder Ejecutivo para generar un clima favorable a su aprobación y validación ciudadana, veamos el contexto bajo el cual se propone esta Ley: a. La piedra de toque, inicial, fue el Sistema especial de contratación administrativa de servicios (CAS) para el Sector

Público, que aprobada por D. Leg. Nª 1017, mereciera posteriores modificaciones, por el Ejecutivo y dispuestas por el Tribunal Constitucional, flexibilizando y acercando en alguna medida la naturaleza de esta forma de empleo al empleo típico, principalmente de los regímenes laborales establecidos por D. Leg. Nº 276 y D. Leg. Nº 728; ello mediante la aprobación en Abril 2012 de la Ley Nº 29849, “Ley que establece la eliminación progresiva del régimen especial del D. Legislativo Nº 1057 y otorga derechos laborales”. En Junio 2008, la Administración García aprueba esa norma, régimen de Contratación Administrativa de Servicios, para resolver la problemática de casi 200 mil trabajadores contratados bajo contratos de locación de servicios o servicios no personales, sin reconocimiento de derechos laborales. La ultima adecuación, Diciembre 2012, es consecuencia que SUNAT modifica el reglamento para simplificar los trámites de remuneración, que implica para el Sistema CAS no emitir Recibos por Honorarios, debiendo las entidades empleadoras emitir una Boleta Mensual de pago a partir del 1 de Enero 2013.

b. El siguiente hito, precedido por destapes periodísticos sobre elevados sueldos de algunos funcionarios públicos más allá de los límites de gasto e ingreso remunerativo individual establecidos en términos de posibilidades fiscales por la Administración anterior, son las declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas (¿?) luego de la inauguración de la Reunión Anual de la Asociación de Economistas de América Latina y el Caribe y el Encuentro Latinoamericano

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de la Sociedad Econométrica (Lames), organizada por la Universidad del Pacífico, eventos impensables diez años atrás, que señala1: “La reforma de la carrera civil –prevista por el Poder Ejecutivo– impulsará la economía, el empleo y la reducción de la pobreza en el país, aseguró el titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Luis Miguel Castilla. En tal sentido, precisó que se estableció un presupuesto de 500 millones de nuevos soles para la reforma de la carrera civil en el Perú, cuyo proyecto se presentará la próxima semana en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Es un proceso gradual y progresivo de ordenamiento en las planillas y de mejores salarios. Asimismo, el ministro Castilla subrayó que si no se toman medidas para reformar la carrera civil, la economía no podrá crecer a las tasas necesarias para seguir avanzando. Indicó que el desafío más importante en el país es mejorar la calidad de las instituciones y sus servicios, por lo tanto, se está trabajando en perfeccionar la capacidad y eficiencia de la intervención pública, pues esa es la reforma de fondo”. Cabe indicar que el desacreditado ex Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo, José Villena, aseguró2 “La idea es empezar a ordenar el sector público. No podemos tener un trabajador de las normativas 276 o 728, y otro CAS o por Orden de Servicios, cuando los cuatro tienen la misma función, pero con diferentes modalidades de contratación y con distintos ingresos y beneficios”, dijo el ministro. Cada institución, de acuerdo con sus documentos de gestión, tendrá que realizar un “sinceramiento de cuánto personal y cuántas funciones realiza. Cuántos trabajadores tiene actualmente y cuántos necesita”, indicó el funcionario. Por ello, el ministro adelantó que no debería haber ni despidos ni más contrataciones, pero sí una mejora del nivel salarial. Esta norma definiría cuál sería la remuneración y las funciones del trabajador. Además de que el servidor público estará sujeto a una evaluación. “Esto por ejemplo no sucede en la Ley Nº 276. Hoy con la nueva Carrera de Servicio Civil queremos que estén sujetos a una evaluación”, apuntó”. El subrayado es nuestro.

c. En el marco de lo comentado anteriormente, el 01/11/2012 se publica el Decreto Supremo N° 109-2012-PCM, por el que se aprueba la nueva estrategia para la Modernización de la Gestión Pública (señalamos “nueva”, por cuanto con Decreto Supremo Nº 090-2010-PCM -artículo 2º-, se aprueba la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado) con el fin de construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Esa estrategia contiene acciones de mediano y corto plazo que permitirán que las demandas ciudadanas determinen y orienten las mejoras en el ejercicio de la función pública. La norma también detalla el rol de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, en su calidad de rectora del proceso. A esta norma, la comprende y adscribe el Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Aunque no es el propósito de este trabajo tales materias, consideramos apropiado establecer el repertorio vinculante entre ambas: En el Anexo 2 de la primera norma, respecto a la Estrategia, se señala: “El proceso de modernización deberá estar enfocado hacia el logro de una gestión pública orientada a resultados que impacten en el bienestar del ciudadano, procurando generar igualdad de oportunidades y asegurando sobre todo, el acceso a servicios públicos de calidad, a través de la articulación de políticas e iniciativas, acompañado del uso de instrumentos y herramientas de gestión, con el fin último de generar cambios en beneficio del ciudadano. Dentro de ello, se insertará también el enfoque de la gestión por procesos como herramienta de mejora continua que aporte al cambio a nivel operativo que incida directamente en la provisión de bienes y servicios de calidad, acordes a las necesidades ciudadanas. En buena cuenta, se busca dar ese cambio en la gestión operativa y pasar de ser una gestión supeditada al proceso presupuestario a estar guiada por la obtención de resultados para el ciudadano. Para tal fin, se plantea la presente Estrategia (2012-2016): que contiene acciones e instrumentos de mediano y corto plazo que tiene por objetivo mejorar y reformar el Sistema de Modernización del Estado previsto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo”. En la segunda norma se señala “La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general: Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país. Para lograrlo se plantea, entre otros objetivos específicos: 5. Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la función pública a fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y funciones que desempeñan”. Y en “Pilares y Ejes de la política de Modernización de la Gestión Pública”, tal Política prescribe: “La determinación de objetivos claros y la asignación y uso eficiente de los recursos presupuestales orientados a resultados, están relacionados y tienen que estar alineados con la manera como las entidades públicas se organizan. En otras palabras, una vez definidos los objetivos prioritarios de la entidad, deben identificarse los procesos relevantes y en función de ellos, la entidad debe organizarse de manera adecuada para lograr llevar adelante eficientemente esos procesos y alcanzar los resultados esperados en la entrega de bienes y servicios públicos de su responsabilidad”.

d. Finalmente, con Resolución Ministerial Nº 335-2012-PCM se aprueba el “Plan de supervisión y evaluación de las competencias sectoriales transferidas a Gobiernos Regionales y Locales, con enfoque de gestión descentralizada de servicios públicos”, de la Secretaria de Descentralización, PCM, en cuya introducción se adelanta que la Gestión Descentralizada tendrá serias limitaciones por las propias limitaciones que ha tenido el proceso de transferencia de competencias sectoriales, entre las cuales se indica: “iii) No se han modificado las leyes sectoriales principales, las cuales continúan responsabilizando a los Ministerios de la ejecución de las competencias ya transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, con evidente duplicidad y superposición de competencias antes señalada, y iv) No

1 Según versión periodística de Perú 21, edición del 02/11/2012.

2 Diario La República, 03/11/2012, versión digital.

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se ha avanzado significativamente en la elaboración de las matrices de competencias sectoriales y delimitación de funciones entre los tres niveles de Gobierno, con lo cual se mantiene la duplicidad y superposición de competencias antes señalada”.

En síntesis, las condiciones imperantes del proceso de Descentralización al haber sido transferidas, casi en su totalidad, funciones y facultades del Gobierno Nacional al Gobierno Sub Nacional, se ven fuertemente afectadas por el retraso en la debida identificación de competencias y funciones y procesos de producción de bienes públicos, determinados en las matrices de competencias y funciones (que haría factible la vigencia de la gestión descentralizada), y que a su vez acarrea la nulidad del redimensionamiento que ello suponía en la organización y estructura del Poder Ejecutivo, como parte sustancial del proceso de Modernización de la Gestión del Estado, por ausencia de nuevas Leyes de Organización y Funciones (bajo el modelo LOPE –Ley Nº 29158-) de los Ministerios con competencias exclusivas y compartidas, y finalmente, el detenimiento de la Reforma para un Estado menos elefantiásico, redimensionado, pero más eficiente. Es evidente que superada tal condición crítica, recién resulta posible establecer el “tamaño” adecuado y la estructura y la composición de recursos, entre ellos el humano, que sería necesario integrar al Estado para dotar de organicidad al nuevo Poder Ejecutivo y a la Gestión Pública, integral. En medio de tal clímax de hiperactividad por la cosa pública, bajo liderazgo del MEF (¡ninguna de sus competencias y funciones versa sobre esta materia, rectoría de la PCM!), el Diario Gestión (Febrero 13, 2013) revela que “Los sueldos en el Ejecutivo crecieron 15.3% en enero; en el primer mes del año, mientras la inversión del gobierno nacional retomó dinamismo luego de 15 meses consecutivos, la inversión de los gobiernos regionales cayó en 3.7%”. ¿Casualidad?. De la revisión general del Proyecto de Ley precisamos lo siguiente, contestable respecto a la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público (LM) en vigencia, norma a la que sustituye:

Área de Evaluación Descriptor del área evaluada

I. Enfoque filosófico3 Artículos I, II, III, IV

Establece el propósito de la Ley (promotor del Servicio Civil: Meritocratico, idóneo, al ciudadano, interés general del país), propósito externo (Estado más eficaz y eficiente, servicios de calidad), propósito interno (desarrollo de sus servidores), Principios rectores y Lineamientos. No altera el principio valorativo de la LM, eliminando de esa Ley a Fuentes del derecho que como prelación, orientan la valoración y preferencia de aplicación del servidor público.

II. Enfoque argumental4 Artículos 1 a 21

Establece su Dominio externo (Disposiciones generales, Gestión del Servicio Civil) e Interno (Incorporación y Causas de Termino, Derechos-Obligaciones, Derechos Colectivos). Sigue igual lógica que la LM, sustrayendo de la clasificación del servicio civil a los Servidores de Confianza (Empleados de confianza en la LM) que quita transparencia a la evaluación institucional (si percibe remuneraciones debiera ser adscrito a un Grupo o Clase, por control presupuestal). Algunos de los derechos y obligaciones del personal del servicio civil que generan paralelismo con prestaciones sociales del Estado (atención médica, seguros y aliados) requieren análisis al ser vinculantes con derechos ganados en regímenes laborales a extinguirse o devenir de temas

3 Articulo III, literal g) es requerido emitir una metodología que delimite y facilite el proceso de formulación de alternativas y escogencia le mejor, sea

costo eficiente u otra. El literal h) da a entender la universalidad de esta norma, pero debe respetarse las carreras regidas por sus propias normas. El literal l) adolece de oscuridad y de yuxtaposición con otras normas que regulan los aspectos de transparencia, control e información. El literal m) asume que las políticas públicas se crean, pero no se modifican, devienen en ineficaces o simplemente son subsumidas o abandonadas por otras. Este articulo igualmente señala a los operadores de la norma privilegiar unos principios cuyo episteme corresponde a niveles propios al Legislador, cuando en realidad deben orientarse a los sistemas, administrativos y funcionales, per se; Articulo IV, literal a) en cuanto a eficacia y eficiencia depende de la estructura orgánica, diseño funcional y competencias más que al recurso humano que desarrolla sus funciones bajo el marco que le es señalado, por adscripción. 4 Artículo 2, Los Servidores de Confianza deberían ser precisados, considerando el efecto de la Centésima Undécima Disposición Complementaria

Final de la Ley Nº 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013, que dispone: “A partir de la vigencia de la presente Ley en adelante, el personal directivo de los Ministerios sujetos al Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público, que ingresó por concurso público a puestos de nivel directivo correspondiente a los niveles F-1 a F-3, puede ser rotado, por decisión de la entidad y previa evaluación, a puestos de trabajo correspondientes al grupo ocupacional profesional. En este supuesto, el personal directivo mantiene su derecho a percibir la diferencia remunerativa”; Artículo 3, La política formalmente existente es una Política Nacional y no una Política de Estado; la Constitución lo que dispone, en el artículo 23º es que “El Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo”, y ello adscribe igualmente al empleo público, Artículo 10, el literal a) del numeral 10.1 requiere ser delimitado para no abarcar cualquier consideración interpretativa librada al área de Recursos Humanos, por ejemplo, secuestros simulados, incomunicación por eventos de desastres, etc. El literal f) resulta redundante con lo señalado en el literal e) del numeral 10.2 ya que las Licencias en forma genérica, involucran a las que están o no premunidas del goce de haberes (esta etiqueta igualmente requiere ser definido y universalizad, para evitar sinónimos: remuneración, sueldo, emolumento, etc); Artículo 11, el acaecimiento de casos de causa fortuita y fuerza mayor, que discrecionalmente califica Recursos Humanos, no resulta en causal de terminación, lo cual requiere precisarse y delimitarse. El literal k) no prevé en ningún caso el procedimiento legalmente vigente de entidades absorbida o fusionadas y las absorbentes, simplemente reduce al recurso humano pre existente; Artículo 12, el literal d) que señala abogado colegiado, deviene en exótica pues el ejercicio profesional demanda ser colegiado, pero hábil, dado que ser colegiado es condición para resultar hábil en el ejercicio profesional; Artículo 13, el literal a) resulta impreciso pues compensación en términos coloquiales es el pago por el servicio prestado y lo que se denomina liquidación de beneficios sociales. El literal m) debe ser acotado a quienes son responsables de actos que pueden ser funciones políticas, administrativas, operativas o de propósito concomitante, y precisado en cuanto a si tales beneficios son prestados por los órganos internos de la especialidad o por terceros cuyo costo es asumido por la entidad y luego replicado en caso de caer en situación de parte vencida. En todo caso se recomienda subsumir con el artículo 82 para evitar este traslape.

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Área de Evaluación Descriptor del área evaluada de gestión y no de función (defensa legal, asesorías, etc). Dentro de las Obligaciones, debería blindarse al Servidor Civil para que prime el principio de la prescripción profesional y de fuentes del derecho, sobre presiones jerárquicas o direccionamientos. Modifica a la LM unificando en Servidor Civil de Carrera los Grupos Ejecutivos y Especialistas, hoy vigentes.

III. Enfoque programático5 Artículos 22 a 56

Establece caracterización política (Funcionarios públicos y servidores de confianza), que no son objeto de evaluación, definiendo ordinalmente quienes son, a diferencia de la LM que los señala genéricamente; mantiene Gobernadores, que debiera excluirse por anacronismo y ser Carrera Especial (Ley Nº 28895). Se aumenta el número de Servidores de Confianza y se calcula sobre las plazas previstas (La LM prevé 5% sobre plazas existentes, ergo, financiadas: CAP por PAP) no debiendo haber excepción alguna. Delimita la clase funcional (Directivos Públicos, con plazos de hasta 9 años de designación total; es positiva la propuesta de sujetar la permanencia de los Directivos al cumplimiento de metas), la clase operativa (Servidor Civil de Carrera, bajo progresión e ingresa no necesariamente al primer nivel, si el puesto es altamente especializado) y apoyo (Servidores de actividades complementarias, sea de plazo fijo o indeterminado, cuyas actividades pueden ser tercerizables). La LM contempla similares fines e incluye la Inducción como la fase previa al ejercicio del servicio, para todos los servidores públicos. Hubiera sido una evolución eficiente distinguir por Clase (al ser competencias específicas al sector), a servidores civiles especialistas en las funciones sustantivas y funciones administrativas (estos últimos al servicio de la propia institución, para que los primeros sirvan al ciudadano), rasgo ausente. No toma en cuenta los rasgos de la estructura orgánica funcional de Gobiernos Regionales, que no obstante la estructura dada en la Ley Nº 27867, muestra matices basados en su autonomía.

Enfoque instrumental6 Artículos 57 a 105

Establece pautas sobre Disposiciones comunes, Gestión de la capacitación, Régimen ético disciplinario y procedimiento sancionador, e incorpora Disposiciones complementarias finales y Transitorias. Los contenidos y organización temática del Proyecto de Ley no son directamente comparables a las de la LM debido a que el Proyecto integra en sí, los alcances del D. Leg. Nº 1025, sobre capacitación y rendimiento. Cabe señalar que resulta supérstite en el Proyecto, la figura del Desplazamiento (integración actualizada del Destaque, permuta y reasignación, de la actual tradición laboral del empleo público) pese al propósito sustentatorio de facilitar estructura de puestos, perfiles y servidores seleccionados eficientes y eficaces, figura que admite puestos no orgánicos o deliberadamente prescindibles, desde el diseño del tamaño del empleo. La participación de Carreras Especiales resulta oscura y no articulada a la inaplicabilidad señalada en la Primera Disposición Complementaria Final. La capacitación a los dos primeros grupos del Servicio Civil (artículo 69º) resulta en un contrasentido, dadas las cualidades y condiciones bajo las cuales se designa e incorpora a tales profesionales (Funcionarios y Directivos).

Enfoque indicativo Artículos 71 a 90

Establece Gestión del rendimiento y evaluación del desempeño y Compensaciones. El Artículo 76º del Proyecto, dado su carácter discrecional, requiere de una precisión clave desde el marco propio de la norma, ya que un desempeño personal impecable puede resultar mediocre en medio de un grupo tendente a bajo desempeño y concluir desalentando al servidor eficiente, si se incorpora factores grupales.

Elaboración: Del Autor.

Por las razones analizadas, el proyecto de Ley si bien incorpora algunos elementos de mejor desarrollo del proceso del servicio civil, en no poca medida por la fusión de dos normas Legales (Ley Nº 28175 y D, Leg. Nº 1025) y por ello resulta de mejor construcción formal que sus fuentes originales, presenta dos sesgos indeseables: de un lado, una descripción cuasi reglamentaria de algunos elementos (sobre todo el enfoque filosófico y argumental) con descripciones y detalles a nivel de derechos y obligaciones, manteniendo y consolidando aspectos de discrecionalidad, por ejemplo, en el proceso

5 Artículo 25, se requiere precisar que es “contar con estudios superiores” ya que bastaría acreditar un semestre cursado de carrera universitaria a

este efecto; Artículo 30, requiere establecer si es “Recursos Humanos” u otra dependencia la que adopta la facultad de verificar la violación de tales límites del número de servidores de confianza, o es un asunto de control externo; Artículo 31, al establecer sujeción a un contrato que describa el puesto a ocupar, se está realmente estableciendo que no puede haber contrato alguno para plaza no prevista por lo que no puede contratarse al margen de lo que permita los documentos de gestión y el presupuesto institucional. Lo prescrito contradice lo establecido en el artículo 2, conforma a las definiciones del artículo 3 (grupo seria cada una de los niveles que compone una familia de puestos) al no conformar un grupo los Servidores de Confianza; Artículo 32, debe precisarse solo por concurso y sin excepciones, se accede a este tipo de puestos. Requiere concordarse la asignación de Directivos hasta en tres niveles orgánicos consecutivos, dado que la construcción orgánica funcional de las entidades del Poder Ejecutivo se organizan sustancialmente en dos niveles jerárquicos siendo el tercero por excepcionalidad, y previa justificación técnica, por lo que de facto se alentaría violentar un procedimiento por la vía indirecta; Artículo 34, las metas a que remite el literal b) debe precisarse con las establecidas en el plan estratégico institucional y estratégico sectorial, que sustentan la aprobación presupuestal en curso, y cuya modificación solo podrá hacerse si se modifica la política a la que adscribe la entidad, aumentan las metas o se modifica la base de cálculo del estadístico parámetro de medición. 6 Artículo 61, sugiere en términos concretos, la ratificación de vigencia de los contratos de prestación de servicios sujetos al código civil, contratación

administrativa de servicios o de suplencias, bajo el agravante de que el incremento extraordinario y temporal de actividades no está sujeto a ninguna previa calificación, regulación sobre si obedece al principio reactivo de resolver imprevisión o resulta de una estacionalidad materia de tercerización alternativa; Artículo 63, el literal e) constituye despropósito dado que por las características de calificación y competencias profesionales, no requieren capacitación sino más bien deberían impartirla, por lo que la capacitación debería ser solo para los demás puestos. A más abundamiento, debe establecerse una regla de proporcionalidad y no de concentración o de habitualidad, para democratizar tal principio laboral; Artículo 67, requiere ser concordada con el marco legal vigente y programas similares en el MTPE y MINEDU y sus entidades. La novena disposición complementaria y final sigue igual suerte.

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evaluativo para acceder a la carrera del servicio civil que deja librado al Reglamento establecerlos (actualmente el peso de las evaluaciones esta por el lado de la entrevista personal más que por la evaluación, y está más sesgada a los documentos que a pruebas de conocimientos o destrezas) o integrar discrecionalmente una evaluación de desempeño de carácter individual a resultados de grupo, donde servidores civiles (sin mando sobre otros) terminan afectados por los resultados que los Directivos debieran asegurar y procurar; considera el proyecto como un grupo homogéneo a quienes son responsables de funciones sustantivas (producción de los bienes públicos al ciudadano) y a quienes lo son en las funciones de sistemas administrativos (servicios para la propia entidad), estableciendo erróneamente que habilidades de unos y otros son comparables, intercambiables y medibles de la misma forma. Un tema sobre el cual no se establece con claridad el tratamiento, supervivencia o vigencia es el relativo a la percepción de recursos de Fondos de Asistencia y Estimulo – CAFAE, respecto del cual es necesario establecer las disposiciones en norma con rango de ley al haber sido inclusive materia de disposiciones específicas en cuanto al tratamiento tributario derivado de su percepción, respecto al ingreso computable del trabajador. Finalmente, si bajo el marco del D. Leg. Nº 1024, Ley que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos, se impulsa la reforma del servicio civil y crea un régimen diferencial incremental de remuneraciones, este régimen especial igualmente debiera ser concluido y al inicio del proceso de acogimiento de las entidades a la nueva ley, ese recursos humano postular bajo el procedimiento general. Otro tema excluido y que debiera ser parte del sistema único del servicio civil, son los contratos del Fondo de Apoyo Gerencia y personal contratado bajo modalidades alternativas, que de otra manera no tienen cabida al no ser parte de la estructura de recursos humanos previsto, financiado y ocupado.

II. Gestión de Recursos Humanos o Ley del Servicio Civil o de Carrera Pública? La Ley Nº 27658 (Enero, 2002), Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en la Cuarta Disposición Complementaria y Final, dispone la aprobación de leyes complementarias: “El Poder Ejecutivo, dentro de un plazo máximo de ciento ochenta (180) días de entrada en vigencia de la presente Ley, deberá remitir al Congreso de la República los proyectos de la Nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de Contraloría General, Nueva Ley de Carrera Pública, leyes orgánicas sectoriales y de sistemas administrativos en general”. Bajo ese mandato, la Ley Nº 28175 (vigente desde el 2005), Ley Marco del Empleo Público, cumple el propósito pero adopta una denominación ajena al mandato, con lo que se introduce la primera distorsión, legislando sobre una materia diferente a la impuesta, y cuya “tradición” cumple con igual entusiasmo el Proyecto de Ley bajo análisis, adoptando la denominación de Ley del Servicio Civil. Ello lleva a contar con más de una denominación en términos de sinonimia, para una misma materia, pero sin establecer cuál será efectivamente la denominación única y oficial, en adelante. La Ley Nº 28175, en su Segunda Disposición transitoria, complementaria y final, dispone que “En el plazo de ciento veinte (120) días contados a partir de la publicación de la presente Ley, el Poder Ejecutivo remitirá al Congreso de la República las propuestas legislativas sobre: 1. Ley de la carrera del servidor público; 2. Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza; 3. Ley del sistema de remuneraciones del empleo público; 4. Ley de gestión del empleo público; y, 5. Ley de incompatibilidades y responsabilidades”. Los plazos establecidos para emitir los proyectos de Ley precitados fueron incumplidos, por lo cual se aprobó la Ley Nº 29615, que establece un nuevo plazo al Poder Ejecutivo, léase SERVIR, para presentar las iniciativas legislativas que se indicaran, establecidas en la Ley Nº 28175. En Febrero 2011 se presenta el Proyecto de Ley de los Funcionarios Públicos, Empleados de Confianza y Directivos, y Proyecto de Ley de ética, incompatibilidades y responsabilidades de las personas al servicio del Estado. Dado que se cita en vía reglamentaria en el proyecto analizado, aprobar el reglamento de la propia Ley, el reglamento de compensaciones y el reglamento del régimen especial para municipalidades, se asume que los contenidos y los propósitos de los proyectos de Ley complementarios acabados de comentar, se consideran subsumidos en el Proyecto de Ley bajo análisis. Dado ese estado de cosas, y para apreciar las bondades exultadas en el precitado artículo del Señor Jiménez Mayor, revisemos el propósito del proyecto de Ley, deteniéndonos en las tres ideas fuerza subrayadas antes: a. “Fortalecer las capacidades de los servidores, especialmente los Directivos, para que logren un buen desempeño”; b. “Si no se toman medidas para reformar la carrera civil, la economía no podrá crecer a las tasas necesarias para seguir avanzando”; c. “Cada institución, de acuerdo con sus documentos de gestión, tendrá que realizar un “sinceramiento de cuánto personal y cuántas funciones realiza. Cuántos trabajadores tiene actualmente y cuántos necesita”. Veamos cada una de tales ideas, en el mismo orden:

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a. Considerando el texto analizado y que como síntesis de dos normas en vigencia (Ley Nº 28175 y D. Leg. Nº 1025), es evidente tiene innovaciones y resuelve (desafortunadamente, en forma parcial) claroscuros de la normativa actual que resulta deseable se aprueben no por la vía reglamentaria sino por la rectora, no se ha adoptado experiencias en el sentido de lo propuesto en el Proyecto y cita, comentados, que la experiencia en gestión pública de otros países latinoamericanos, facilita en cuanto a generación de competencias (considerando además que la velocidad evolutiva del marco legal resulta menor a la evolución de las situaciones problemáticas y el estado del arte para su percepción y resolución) y el ampliamente conocido y practicado “Learning by doing” del New Public Management, que por ejemplo es regla implícita y formal en Colombia, Chile y otros países, donde el Directivo adquiere esa condición con al menos 10 años de experiencia sucesiva y rotatoria, acreditada, en cargos con responsabilidad sobre sistemas administrativos. Si lo que se espera es premunir en especial al Directivo, de las competencias para que ejercite en mejores condiciones sus funciones, entonces las competencias y habilidades adquiridas previamente resultarían insuficientes y serian solo un dato (más no condición) en el proceso de designación. El Proyecto no define a que modelo de competencias se aspira: muchos años haciendo lo mismo o en igual plazo, haciendo cosas diferentes.

b. Esta afirmación resulta controvertida, y propia a la economía política7, revelando como variable dependiente8 a la “Carrera Civil”, señalándola como fin y no medio, evidente al contrastar lo que el Marco Macroeconómico Multianual 2013-2015, Principales lineamientos de la política económica, señala “3. Mejorar la productividad y competitividad de nuestra economía. El desafío es asegurar que el país continúe creciendo a tasas sostenidas por encima del 6% por lo menos durante los próximos 15 años. Esto impone una serie de importantes retos de política pública, que implican la adopción de medidas destinadas a elevar la competitividad y productividad a través de: i) mejora sustancial del capital humano (cabe señalar esta mejora se refiere al factor trabajo en general, no al sector público como responsable del crecimiento); 5. Mejorar la calidad del gasto público a través del Presupuesto por Resultados. Entre los principales factores que explican esta desvinculación entre la dinámica del gasto público y resultados se puede destacar: i) ausencia de un enfoque hacia resultados; ii) falta de claridad en las entidades públicas respecto a cuál es el producto que entregan o deben entregar al ciudadano para alcanzar los objetivos prioritarios en el marco de las políticas y sus funciones; iii) muchos actores con capacidades y visiones heterogéneas; iv) las actividades de control priman sobre las de orientación y asesoría; v) limitada información y escaso análisis sobre el desempeño de las intervenciones públicas; vi) predominancia de un criterio inercial de asignación del presupuesto; y vii) débil planificación y claridad sobre las prioridades. Finalmente, mencionar que esta administración tiene como objetivo: i) la modernización de la gestión de las empresas públicas a través de la mejora del gobierno corporativo y eventual participación del capital privado, ii) mayor transparencia en los procesos de compras públicas, y iii) generar un sistema único de planillas en el sector público, el cual incluye no solo la parte remunerativa sino previsional para un mejor manejo de los recursos del Tesoro Público teniendo en cuenta que casi el 40% del Presupuesto se destina a estos dos rubros”. Para confirmar lo insustancial y político de que de la reforma del servicio civil pende la economía y de su senda de crecimiento, se destaca una noticia comentada en el Diario Gestión (06/09/2012), “Perú sube en macroeconomía y cae en innovación e infraestructura”, donde se afirma “Perú mejoró seis posiciones en el Reporte de Competitividad 2012 – 2013, elaborado por el Foro Económico Mundial (WEF) de Suiza con el apoyo de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI). Avanzó del puesto 67 (ubicado el año pasado) al puesto 61, de un total de 144 países analizados. Según el WEF, la mejora de Perú en el Índice Global de Competitividad (IGC) se sustenta, fundamentalmente, en la variable estabilidad macroeconómica, que se refleja en la estabilidad y sostenibilidad de políticas responsables de gasto y endeudamiento. En esta variable Perú avanzó 31 escalones, del lugar 52 al lugar 21. Sin embargo, esta mejora sorprendente (en 31 puntos) esconde una maniobra “artificiosa”: para el cálculo de esta variable (estabilidad macroeconómica) este año no incluyeron la variable “diferencial de tasa de interés” (tasa activa menos tasa pasiva); en este indicador ocupamos los últimos lugares en el 2011 (puesto 131 de un total de 141 países). Esto explica por qué la variable “estabilidad macroeconómica” mejoró de manera brutal, del puesto 52 al puesto 21. Dicho lo anterior, también ha mejorado -en el reporte 2012- 2013- el pilar “tamaño de mercado”, Perú escaló tres lugares, del 48 al 45. También avanzó, aunque ligeramente, en la variable “salud y educación primaria”, del puesto 97 al 91, como resultado de la reducción de la mortalidad infantil y el incremento del nivel de matrícula en los niños. Si bien Perú, mejoró en las tres variables mencionadas (estabilidad macro, tamaño de mercado, y salud y educación primaria), perdió posición en las nueve variables restantes relacionadas al aspecto microeconómico. Los mayores rezagos del Perú para mejorar su competitividad continúan estando en innovación, en la que descendió este año al dramático puesto 117; en instituciones, en la que bajó al puesto 105; y en infraestructura, en la que cayó al lugar 89. Asimismo, en la preparación tecnológica, y educación superior y capacitación el país ocupa ahora los puestos 83 y 80, respectivamente”. Finalmente, dado que el plazo de implementación se estima en siete años desde la aprobación de la norma y de los tres reglamentos que la misma señala, la economía y sus tendencias reflejados

7 Como señala wikipedia, “la economía política propuso (primero con Adam Smith) la teoría del valor-trabajo, según la cual el trabajo es la fuente real

del valor. Dentro de la ciencia política, el término se refiere principalmente a las teorías liberales, marxistas o de otro tipo que estudian las relaciones entre la economía y el poder político dentro de los Estados”. 8 Si establecemos que (PBI + ∆PBI) = (Psc + ∆Psc), y transformando para establecer el factor de productividad (Psc) del Servicio Civil que induzca la

tasa necesaria para seguir creciendo, asumiendo que su aporte inercial no varía, entonces: 11

t tt t

t

PBI PBIPsc Psc

PBI

++

− − = ∆

P

ág

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en el crecimiento, ya habrán incorporado otros determinantes. Las últimas 8 líneas reproducidas del texto original, se explican a continuación, a propósito de la idea fuerza final.

c. La percepción del problema dentro de la propia PCM, como establece el análisis del diagnóstico correcto y actual, a que se contrae la Resolución Ministerial Nº 335-2012-PCM, que aprueba el “Plan de supervisión y evaluación de las competencias sectoriales transferidas a Gobiernos Regionales y Locales, con enfoque de gestión descentralizada de servicios públicos”, y correlaciona significativamente la ruta de expansión de crecimiento y mejora de percepción de la competitividad, en similar sentido a lo señalado en el Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que establece “En otras palabras, una vez definidos los objetivos prioritarios de la entidad, deben identificarse los procesos relevantes y en función de ellos, la entidad debe organizarse de manera adecuada para lograr llevar adelante eficientemente esos procesos y alcanzar los resultados esperados en la entrega de bienes y servicios públicos de su responsabilidad”. Estos elementos nos hacen reafirmarnos en lo que señaláramos antes como condición previa para acometer la reforma del servicio civil: Conjurar la ausencia de nuevas Leyes de Organización y Funciones (según modelo de la Ley Nº 29158) de los Ministerios con competencias exclusivas y compartidas, que detiene la Reforma para un Estado menos elefantiásico, redimensionado, pero más eficiente. Es evidente que superada tal condición crítica, recién resulta posible establecer el “tamaño” adecuado y la estructura y la composición de recursos, entre ellos el humano, que sería necesario integrar al Estado para dotar de organicidad al nuevo Poder Ejecutivo y a la Gestión Pública, integral. Finalmente, resulta necesario precisar que de acuerdo con los efectos derivados de la aplicación de la Ley Nº 29158 y Ley Nº 27680, el Poder Ejecutivo existente al término de la transferencia de funciones y facultades, debe redimensionarse, sin mantener o aumentar la cantidad del empleo público pre existente, y a este efecto las normas legales para formular el Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el Manual de Procedimientos (MAPRO), Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y el Manual de Organización y Funciones (MOF), están no solo anacrónicos sino resultan inorgánicos y requieren ser reemplazados por otras Herramientas (no solo simples documentos) de gestión institucional, resultando el Cuadro de Puestos de la Entidad, propuesto en el Proyecto como instrumento de gestión, requiere de precisiones no por reglamento sino en la norma madre por las características establecidas en la norma sobre producción legislativa.

Por lo señalado, consideramos que si bien la propuesta de norma analizada tiene elementos interesantes, adolece de otros que resultan de igual o mayor importancia a los establecidos como innovación dentro del Proyecto de Ley, texto concordado respecto a los contenidos de la Ley Nº 28175 y D. Leg. Nº 1025, por lo que se espera una discusión amplia y de alto contenido técnico, al afectar no solo al Estado y sus tres niveles de Gobierno y Poderes, sino que introduce en la actual red de competencias y funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Educación y los entes de la Educación Superior Universitaria, modificaciones y efectos que no pueden ser aprobados sin su previa concordancia. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía Pública. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 6 - Nº 70 Mayo 2013, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Portada: Infograma de empleo (http://www.google.com.pe/imgres?imgurl=http://universitariosenelmundo.files.wordpress.com/2011/04/ wpid-empleo-temporal).