En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de la ...

En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, así como en la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.1, a continuación se hace público el fragmento del proyecto de sentencia del Amparo Directo en Revisión 6983/2015 en la cual se realiza el estudio de constitucionalidad respectivo:

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN: 7013/2015. QUEJOSO Y RECURRENTE: **********

PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: MIGUEL ÁNGEL VILLASEÑOR REYES. COLABORÓ: VLADIMIR AGUILA OLVERA Vo. Bo. Ministra Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al día *********

VISTOS, los autos, para dictar sentencia en el amparo directo en

revisión 7013/2015.

C O N S I D E R A N D O:

1 Jurisprudencia P./J 53/2014 (10ª.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima

Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página 61.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7013/2015

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39. Estudio del agravio relativo a la inconstitucionalidad de leyes. En

los agravios sintetizados, el recurrente sostiene que los artículos 23 y

24 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato,

vigente en dos mil nueve, actualmente abrogada, vulneran su derecho

de audiencia, previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución

General.

40. Como cuestión preliminar, es menester señalar que si bien el Tribunal

Colegiado de Circuito refirió que los numerales reclamados fueron

reformados mediante dictamen de veintidós de agosto de dos mil

doce,2 esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

se ocupará de analizar la constitucionalidad del texto correspondiente

al publicado el once de noviembre de dos mil tres (vigente en dos mil

nueve).

41. Hecha la precisión anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación advierte que una interpretación conforme de

los numerales referidos, en conjunción con otros de la propia Ley de

Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, permite sostener su

constitucionalidad y, a la vez, reconocer en favor del recurrente (como

ex titular) el derecho que le asiste a ser oído durante el procedimiento

de fiscalización del cual derivó el documento fundatorio del juicio civil

de origen, lo que da lugar a revocar en su beneficio la sentencia

recurrida.

42. En cuanto a la naturaleza y alcances de la interpretación conforme, es

aplicable al caso la tesis aislada de esta Primera Sala que lleva por

rubro: “INTERPRETACIÓN CONFORME. NATURALEZA Y 2 Fojas 124-127 del cuaderno de amparo directo 311/2015.


3

ALCANCES A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA”,3 en la cual

se sostiene que la supremacía normativa de la Constitución no se

manifiesta sólo en su aptitud de servir como parámetro de validez de

todas las demás normas jurídicas, sino también en la exigencia de que

tales normas, a la hora de ser aplicadas, se interpreten de acuerdo

con los preceptos constitucionales; de forma que, en caso de que

existan varias posibilidades de interpretación de la norma en cuestión,

se elija aquella que mejor se ajuste a lo dispuesto en la Constitución.

3 “A juicio de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la supremacía normativa de la Constitución no se manifiesta sólo en su aptitud de servir como parámetro de validez de todas las demás normas jurídicas, sino también en la exigencia de que tales normas, a la hora de ser aplicadas, se interpreten de acuerdo con los preceptos constitucionales; de forma que, en caso de que existan varias posibilidades de interpretación de la norma en cuestión, se elija aquella que mejor se ajuste a lo dispuesto en la Constitución. En otras palabras, esa supremacía intrínseca no sólo opera en el momento de la creación de las normas inconstitucionales, cuyo contenido ha de ser compatible con la Constitución en el momento de su aprobación, sino que se prologan, ahora como parámetro interpretativo, a la fase de aplicación de esas normas. A su eficacia normativa directa se añade su eficacia como marco de referencia o criterio dominante en la interpretación de las restantes normas. Este principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, reiteradamente utilizado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto. Es importante advertir que esta regla interpretativa opera con carácter previo al juicio de invalidez. Es decir, que antes de considerar a una norma jurídica como constitucionalmente inválida, es necesario agotar todas las posibilidades de encontrar en ella un significado que la haga compatible con la Constitución y que le permita, por tanto, subsistir dentro del ordenamiento; de manera que sólo en el caso de que exista una clara incompatibilidad o una contradicción insalvable entre la norma ordinaria y la Constitución, procedería declararla inconstitucional. En esta lógica, el intérprete debe evitar en la medida de lo posible ese desenlace e interpretar las normas de tal modo que la contradicción no se produzca y la norma pueda salvarse. El juez ha de procurar, siempre que sea posible, huir del vacío que se produce cuando se niega validez a una norma y, en el caso concreto, de ser posibles varias interpretaciones, debe preferirse aquella que salve la aparente contradicción. La interpretación de las normas conforme a la Constitución se ha fundamentado tradicionalmente en el principio de conservación de ley, que se asienta a su vez en el principio de seguridad jurídica y en la legitimidad democrática del legislador. En el caso de la ley, fruto de la voluntad de los representantes democráticamente elegidos, el principio general de conservación de las normas se ve reforzado por una más intensa presunción de validez. Los tribunales, en el marco de sus competencias, sólo pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley cuando no resulte posible una interpretación conforme con la Constitución. En cualquier caso, las normas son válidas mientras un tribunal no diga lo contrario. Asimismo, hoy en día, el principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitucionalidad de la norma.” (Registro 2005135, Décima Época

Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CCCXL/2013 (10a.), Página: 530).


4

43. Este principio de interpretación conforme es una consecuencia

elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura

coherente, como una unidad o contexto y opera con carácter previo al

juicio de invalidez. Es decir, que antes de considerar a una norma

jurídica como constitucionalmente inválida, es necesario agotar todas

las posibilidades de encontrar en ella un significado que la haga

compatible con la Constitución y que le permita, por tanto, subsistir

dentro del ordenamiento; de manera que sólo en el caso de que exista

una clara incompatibilidad o una contradicción insalvable entre la

norma ordinaria y la Constitución, procedería declararla

inconstitucional.

44. Para demostrar la existencia de por lo menos dos lecturas de los

preceptos impugnados, y que una de ellas es conforme a la

Constitución General, es menester aludir a los principios generales

que rigen al procedimiento de fiscalización en el Estado de

Guanajuato, conforme a la legislación invocada por el Tribunal

Colegiado de Circuito.

45. De conformidad con el artículo 63, fracción XIX de la Constitución

Política para el Estado de Guanajuato,4 vigente en dos mil nueve, es

facultad del Congreso del Estado fiscalizar las cuentas públicas

municipales, incluyendo las de las entidades y organismos de la

administración pública paramunicipal. Para tal efecto, el Congreso se

apoyará en la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato.

4 “ARTICULO 63.- Son facultades del Congreso del Estado: (….) XIX.- Fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo la de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal. Para tal efecto, el Congreso se apoyará en el Órgano de Fiscalización, a que se refiere la fracción anterior; (…)”


5

46. Por su parte, el artículo 66 del mismo ordenamiento constitucional5

dispone que son sujetos de fiscalización las entidades señaladas en

las fracciones XVIII y XIX del artículo 63 de esa Constitución, así como

5 “ARTICULO 66. El Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado tendrá autonomía técnica, de gestión y presupuestaria en el cumplimiento de sus atribuciones. En el ejercicio de esta función, la objetividad, imparcialidad, independencia, transparencia, legalidad y profesionalismo serán los principios rectores. Son sujetos de fiscalización, las entidades señaladas en las fracciones XVIII y XIX del artículo 63 de esta Constitución, así como el Poder Legislativo. La función fiscalizadora también comprende los recursos públicos otorgados a personas físicas o morales. Los organismos autónomos presentarán al Congreso del Estado su cuenta pública trimestralmente y su concentrado anual, en la forma y términos que establezca la Ley. Los sujetos de fiscalización están obligados a suministrar al Congreso del Estado, por conducto de su órgano de apoyo, los datos, documentos, antecedentes o cualquier otra información que éste les solicite, relacionados con el ejercicio de la función fiscalizadora. El Órgano de Fiscalización Superior tendrá las siguientes atribuciones: I.- Analizar, evaluar y comprobar las cuentas públicas, de conformidad con los programas que para el efecto se aprueben por el Órgano. Si del examen que se realice aparecieran discrepancias entre los ingresos o los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley; II.- Conocer, revisar y evaluar los resultados de la gestión financiera de los sujetos de fiscalización y comprobar si se han ajustado al presupuesto y a sus contenidos programáticos; III.- Investigar los actos u omisiones que puedan constituir daños o perjuicios a la hacienda o patrimonio públicos; IV.- Acordar y practicar auditorías conforme a su programa anual y ejecutar las que acuerde el Congreso del Estado en los términos de la fracción XXVIII del Artículo 63 de esta Constitución; V.- Verificar el exacto cumplimiento y apego a la legislación y normatividad aplicable, por parte de los sujetos de fiscalización; VI.- Dictaminar los daños y perjuicios causados a la hacienda o patrimonio públicos. La Ley establecerá el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad resarcitoria y los medios de impugnación que procedan; VII.- Dictaminar la probable responsabilidad y promover el fincamiento de sanciones ante las autoridades competentes, en los términos de Ley; VIII.- Informar al Congreso del Estado, en los términos de la Ley, del resultado de la revisión de la cuenta pública y demás asuntos derivados de la fiscalización, incluyendo los dictámenes, informes de resultados, comentarios y observaciones de las auditorías; IX.- Dar seguimiento a las observaciones o recomendaciones que emita; X.- Expedir su reglamento interior y emitir las disposiciones administrativas conducentes al ejercicio de sus atribuciones; y XI.- Celebrar, en los términos de Ley, convenios de coordinación y colaboración con otras entidades u órganos de fiscalización. En situaciones excepcionales que determine la Ley, el Órgano de Fiscalización Superior podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la Ley, se procederá de conformidad en lo dispuesto en las fracciones VI y VII de este Artículo. Lo anterior, sin perjuicio de que se realicen las auditorías que procedan. El titular del Órgano de Fiscalización Superior, será designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura, de entre la terna que presente el órgano de gobierno interior del Congreso del Estado previa convocatoria que para tal efecto se expida. La Ley determinará el procedimiento para su designación. El titular del Órgano de Fiscalización Superior, deberá cumplir con los requisitos señalados en las fracciones I, II, V y VI del Artículo 86 de esta Constitución, además de los que disponga la Ley. Durará en su encargo cinco años y podrá ser designado nuevamente por una sola vez; durante el ejercicio de su cargo únicamente podrá ser removido por las causas graves que la Ley señale y con el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura.”


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el Poder Legislativo. El citado artículo 66 agrega que la función

fiscalizadora también comprende los recursos públicos otorgados a

personas físicas o morales.

47. Se establece que los sujetos de fiscalización están obligados a

suministrar al Congreso del Estado, por conducto de su órgano de

apoyo, los datos, documentos, antecedentes o cualquier otra

información que éste les solicite, relacionados con el ejercicio de la

función fiscalizadora.

48. A partir de la lectura del artículo 66 de la Constitución Política del

Estado de Guanajuato, destaca que la función de fiscalización se

circunscribe a la revisión de las cuentas públicas de los denominados

“sujetos de fiscalización”, que son, entre otros, los municipios, y

dicha función también comprende la revisión del manejo de recursos

públicos por parte de otras personas físicas o morales, a quienes

también se les puede solicitar que brinden datos, documentos,

antecedentes o cualquier otra información que éste les solicite. Por lo

tanto, tales personas físicas o morales, también son, al final de

cuentas, sujetos de fiscalización, al tener el manejo de recursos

públicos y ser susceptibles de ser investigados y sancionados.

49. Al respecto, el artículo 1 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado

de Guanajuato, actualmente abrogada por el artículo segundo

transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial el veinticinco de

septiembre de dos mil quince, establece que dicha normatividad tiene

por objeto reglamentar la función de fiscalización a que se refieren los

artículos 63, fracciones XVIII, XIX y XXVIII y 66 de la Constitución

Política para el Estado de Guanajuato, así como establecer las bases


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de la organización y funcionamiento del Órgano de Fiscalización

Superior del Congreso del Estado.

50. El artículo 2º dispone que el Congreso del Estado ejercerá las

funciones técnicas de fiscalización a través del Órgano de

Fiscalización Superior, el cual tendrá autonomía técnica, de gestión y

presupuestaria, en los términos que señalan la Constitución Política

para el Estado, la Ley y demás ordenamientos jurídicos aplicables.

51. El artículo 5º establece que son sujetos de fiscalización los Poderes

Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, los ayuntamientos, las

dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y

Municipal y los Organismos Autónomos. La ley agrega que la función

de fiscalización también comprende los recursos públicos otorgados a

particulares6.

52. Los sujetos y alcances del proceso de fiscalización también se

advierten del contenido del artículo 8, fracciones XIV, XV, XVI y XVIII

del mismo ordenamiento,7 el cual dispone que el Órgano de

Fiscalización Superior tendrá, entre otras atribuciones: dictaminar en el

informe de resultados, las probables responsabilidades de los 6 Artículo 5.- Son sujetos de fiscalización los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, los ayuntamientos, las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal y los Organismos Autónomos. La función de fiscalización también comprende los recursos públicos otorgados a particulares. 7Artículo 8.- El Órgano de Fiscalización Superior, tendrá las siguientes atribuciones: (….) (…) XIV.- Dictaminar en el informe de resultados, las probables responsabilidades de los sujetos de fiscalización cuando del examen que se realice, aparezcan discrepancias entre los ingresos y los egresos, con relación a los conceptos y a las partidas respectivas, o cuando no exista exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados; XV.- Dictaminar en el informe de resultados, la probable responsabilidad y presentar denuncias o querellas ante las autoridades competentes, en los términos de esta Ley; XVI.- Promover el fincamiento de las sanciones conducentes ante las autoridades competentes, conforme a lo dispuesto por esta Ley; (…) XVIII. Revisar la aplicación de los recursos públicos entregados a personas físicas o morales; (…)”


8

sujetos de fiscalización cuando del examen que se realice,

aparezcan discrepancias entre los ingresos y los egresos, con relación

a los conceptos y a las partidas respectivas, o cuando no exista

exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos

realizados; dictaminar en el informe de resultados, la probable

responsabilidad y presentar denuncias o querellas ante las

autoridades competentes, en los términos de esta Ley; promover el

fincamiento de las sanciones conducentes ante las autoridades

competentes, conforme a lo dispuesto por esta Ley; y, revisar la

aplicación de los recursos públicos entregados a personas físicas o

morales, respectivamente.

53. De lo cual se deriva, en principio, que la naturaleza del sujeto

fiscalizado no depende propiamente de su denominación, sino del

hecho objetivo de manejar, custodiar, aplicar, destinar o ejercer

recursos públicos, mismos que indiscutiblemente deben estar sujetos

al sistema de revisión que corresponda, y de que, con motivo de ello,

pueda ser sujeto de responsabilidad (como probable o presunto

responsable) y sanciones derivado de las irregularidades dictaminadas

en el informe de resultados.

54. A partir del artículo 9 de la ley reglamentaria se regula propiamente la

función de fiscalización. En la fracción V se establece que las

observaciones que se generen durante el proceso de

fiscalización, se darán a conocer al sujeto fiscalizado, para que

sean atendidas durante el mismo proceso y hasta antes de

concluir el informe de resultados; en la inteligencia de que se

procurará agotar las acciones de fiscalización que sean necesarias

para que se atiendan o corrijan los defectos de la información

sobre el uso de los recursos públicos.


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55. Como resultado del proceso de fiscalización, la fracción VIII del mismo

precepto y el artículo 6, fracción VII, disponen que el órgano de

fiscalización formulará un Informe de Resultados, el cual en su

oportunidad se remitirá al Congreso del Estado para los efectos

conducentes.

56. Asimismo, en el artículo 15 se establece que el Órgano de

Fiscalización Superior podrá requerir a los sujetos de fiscalización y a

las contralorías, la información y documentación de que dispongan

por el ejercicio de sus funciones y que se estime necesaria en la

fiscalización.

57. Con respecto a las fases de fiscalización de las cuentas públicas, es

menester destacar del artículo 23 los siguientes derechos previstos en

favor de los sujetos de fiscalización:8

8 “Artículo 23.- El proceso de fiscalización de las cuentas públicas a que se refiere el artículo anterior, constará de las siguientes fases: (…) III.- El Órgano de Fiscalización Superior iniciará la fiscalización de las cuentas públicas, conforme a las disposiciones de esta Ley, de sus reglamentos y de los manuales de procedimientos aplicables; IV.- El Órgano de Fiscalización Superior notificará al sujeto fiscalizado las observaciones y recomendaciones derivadas del proceso de fiscalización, a efecto de que las aclare, atienda o solvente por escrito dentro del término de treinta días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación. De no existir observación o recomendación alguna se formulará el informe de resultados para turnarlo al Congreso, a efecto de que realice la declaratoria correspondiente. Sólo por causa justificada a juicio del Auditor General, podrá prorrogarse el plazo señalado en el párrafo anterior, siempre que lo solicite el sujeto de fiscalización dentro del citado plazo. Dicha prórroga no podrá exceder de diez días hábiles; V.- Concluido el plazo para que el sujeto de fiscalización atienda o dé respuesta a las observaciones y recomendaciones o agotadas las acciones necesarias para su esclarecimiento, se pasará a la etapa de análisis final y la elaboración de dictámenes y del informe de resultados; (…) VIII.- Una vez elaborado el informe de resultados del que formarán parte los dictámenes a que se refieren las fracciones VI y VII, éste se notificará al sujeto de fiscalización, el cual contará con un término de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación, para hacer valer el recurso de reconsideración que establece esta Ley, en caso de estimarlo pertinente; (…) X.- Hecha la declaratoria correspondiente por el Congreso del Estado, en caso de ser procedente, se notificarán al sujeto de fiscalización las recomendaciones contenidas en el informe de resultados, a efecto de que sean atendidas; XI.- Las recomendaciones, deberán ser atendidas en un plazo de veinte días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación.


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a.- El Órgano de Fiscalización Superior notificará al sujeto

fiscalizado las observaciones y recomendaciones derivadas

del proceso de fiscalización, a efecto de que las aclare, atienda

o solvente por escrito dentro del término de treinta días hábiles

contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación. De

no existir observación o recomendación alguna se formulará el

informe de resultados para turnarlo al Congreso, a efecto de

que realice la declaratoria correspondiente.

b.- Concluido el plazo para que el sujeto de fiscalización

atienda o dé respuesta a las observaciones y

recomendaciones o agotadas las acciones necesarias para su

esclarecimiento, se pasará a la etapa de análisis final y la

elaboración de dictámenes y del informe de resultados;

c.- Si de la fiscalización de las cuentas públicas se desprenden

situaciones que hagan presumir la existencia de daños y

perjuicios a la hacienda pública o al patrimonio de los sujetos de

fiscalización, se procederá a emitir un dictamen que

establezca: la cuantía de los daños y perjuicios; los hechos de

los que derivan; los bienes, derechos, programas, objetivos,

Sólo por causa justificada a juicio del Auditor General, podrá prorrogarse por una sola vez el plazo referido en el párrafo anterior. Dicha prórroga no podrá exceder de quince días hábiles. La solicitud de prórroga deberá presentarse dentro del plazo señalado para la atención de las recomendaciones; y XII.- Una vez que se acredite el debido cumplimiento de la totalidad de las recomendaciones, el Órgano de Fiscalización Superior expedirá en un plazo máximo de cinco días hábiles, la constancia de que se han atendido dichas recomendaciones, para los efectos a que haya lugar en los ámbitos de competencia del sujeto de fiscalización y del propio Órgano. El Órgano de Fiscalización Superior notificará al Congreso del Estado cuando expida la referida constancia. La expedición de la constancia prevista en el párrafo anterior, no exime de las responsabilidades a que hubiere lugar con motivo de procedimientos diversos a éste.”


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actos jurídicos o partidas afectadas; los probables ilícitos; y la

determinación en lo posible de los presuntos responsables;

d.-Se elaborará también un dictamen técnico jurídico, que

precise las acciones administrativas, civiles o penales que

deberán promoverse, los hechos en que se fundan, las

autoridades que resultan competentes para conocer de dichas

acciones y los presuntos responsables de los hechos;

e.-Una vez elaborado el informe de resultados del que

formarán parte los dictámenes antes referidos, el órgano de

fiscalización notificará al sujeto de fiscalización, el cual

contará con un término de cinco días hábiles, contados a

partir del día siguiente al de la notificación, para hacer valer

el recurso de reconsideración que establece la ley, en caso

de estimarlo pertinente;

f.-Agotado el plazo para presentar el recurso de reconsideración o

resuelto éste, el Auditor General remitirá el informe de

resultados al Congreso, en un plazo no mayor de quince días

hábiles para que éste emita la declaratoria correspondiente;

g.- Hecha la declaratoria correspondiente por el Congreso del

Estado, en su caso, se notificarán al sujeto de fiscalización

las observaciones y recomendaciones contenidas en el

informe de resultados, a efecto de que las atienda.


12

h.- Las recomendaciones deberán ser atendidas en un término de

veinte días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de

la notificación.

58. Asimismo, el artículo 24 de la misma ley reconoce que los ex titulares

de los sujetos de fiscalización tienen derecho de contestar las

observaciones que formule el Órgano de Fiscalización Superior, con

motivo de los procesos de fiscalización que correspondan al periodo

de su gestión dentro de los plazos referidos en el artículo 23. Para tal

efecto, tendrán derecho a solicitar por escrito la información que

consideren pertinente a los titulares de los sujetos de fiscalización,

quienes estarán obligados a entregar al Órgano de Fiscalización

Superior la información con que se cuente en sus archivos, dentro de

un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir del día

siguiente al de la fecha de la presentación de la solicitud

correspondiente. Y que también tendrán derecho a solicitar las copias

certificadas que requieran 9

59. Es importante mencionar que el artículo 39 de la ley de la materia

prevé el recurso de reconsideración, el cual tiene por objeto que se

revoque o modifique el Informe de Resultados.10

9 “Artículo 24.- Los extitulares de los sujetos de fiscalización, tienen el derecho de contestar las observaciones que formule el Órgano de Fiscalización Superior, con motivo de los procesos de fiscalización que correspondan al periodo de su gestión, dentro de los plazos referidos en el artículo anterior. Para tal efecto tendrán derecho a solicitar por escrito la información que consideren pertinente a los titulares de los sujetos de fiscalización, quienes estarán obligados a entregar al Órgano de Fiscalización Superior la información con que se cuente en sus archivos, dentro de un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la fecha de la presentación de la solicitud correspondiente. También tendrán derecho a solicitar las copias certificadas que requieran. 10 “Del Recurso de Reconsideración. Artículo 39.- El recurso de reconsideración tiene por objeto que se revoque o modifique el informe de resultados o la resolución que desecha la denuncia a que se refiere el artículo 34 de esta Ley. El recurso de reconsideración deberá presentarse por escrito ante el Auditor General, dentro de los cinco días hábiles siguientes, contados a partir del día hábil siguiente al que fue notificado el acto


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60. En cuanto a los requisitos que debe contener el citado Informe,

destaca el contenido en el artículo 43, fracción VIII, que consiste en el

Dictamen que establezca la cuantía de los daños y perjuicios a la

hacienda pública o al patrimonio de los sujetos de fiscalización que se

probaron durante el proceso, los hechos de los que derivan, los

bienes, derechos, programas, objetivos, actos jurídicos o partidas

afectadas, los probables ilícitos y la determinación en lo posible de los

presuntos responsables. Y en cuanto a la naturaleza de este

Dictamen, una vez que se sanciona el Informe de resultados, tendrá

carácter de documento público para fundar las acciones legales

correspondientes en contra de los probables responsables, conforme a

lo dispuesto por el artículo 44 del mismo ordenamiento legal.11

61. El artículo 47 refiere que una vez que el Congreso del Estado emita la

declaratoria o la sanción correspondiente, respecto al informe de

resultados, el Auditor General procederá a promover las acciones

necesarias para que se finquen responsabilidades a los sujetos de

fiscalización o a los presuntos responsables de los hechos ilícitos a

que se refiere el informe.

62. Además de la fiscalización de las cuentas públicas, los artículos 32 al

36 de la ley de la materia prevén la Investigación de Situaciones

Excepcionales,12 cuestión que esta Primera Sala estima relevante

recurrido. El escrito de reconsideración y el expediente correspondiente, serán turnados de inmediato a la Dirección Jurídica del Órgano de Fiscalización Superior para su sustanciación. Artículo 40.- El Auditor General deberá resolver el recurso de reconsideración en el término de quince días hábiles, y notificará de manera personal al promovente dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a la fecha del acuerdo.” 11 “Artículo 44.- El dictamen a que se refiere la fracción VIII del artículo anterior, una vez que se sancione el informe de resultados, tendrá carácter de documento público, para fundar las acciones legales correspondientes en contra de los probables responsables.” 12 “Capítulo Cuarto De la Investigación de Situaciones Excepcionales


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porque en esta fase cobra mayor trascendencia considerar que los

sujetos de fiscalización pueden ser todas aquellas personas que

destinen, ejerzan o hayan ejercido recursos públicos, en su calidad de

servidores públicos (o ex servidores públicos).

63. La Investigación de Situaciones Excepcionales inicia con la

presentación de una denuncia por escrito ante el Órgano de

Fiscalización Superior sobre presuntas irregularidades en el manejo,

aplicación o custodia de los recursos públicos. Recibida la denuncia,

dicho órgano procederá a integrar un expediente para, en su caso,

proceder a la investigación de los hechos vinculados de manera

directa con las denuncias presentadas.

64. El escrito de denuncia deberá contener lo siguiente: nombre del

denunciante; domicilio para recibir notificaciones en la ciudad de

Guanajuato; nombre del servidor público a quien se le imputan los

hechos denunciados; hechos en los que se sustenta la denuncia; los

Artículo 32.- Cuando se presenten denuncias por escrito ante el Órgano de Fiscalización Superior, sobre presuntas irregularidades en el manejo, aplicación o custodia de los recursos públicos, éste procederá a integrar un expediente para en su caso, proceder a la investigación de los hechos vinculados de manera directa con las denuncias presentadas. Artículo 33.- El escrito de denuncia deberá contener lo siguiente: Nombre del denunciante; domicilio para recibir notificaciones en la ciudad de Guanajuato; nombre del servidor público a quien se le imputan los hechos denunciados; hechos en los que se sustenta la denuncia; los elementos probatorios con que cuenta el denunciante; y la firma autógrafa del promovente. Artículo 34.- El Órgano de Fiscalización Superior desechará de plano las denuncias que considere notoriamente improcedentes. Dicha determinación se notificará al promovente y en contra de la misma podrá promoverse el recurso de reconsideración previsto en esta Ley. Artículo 35.- Admitida la denuncia, el Órgano de Fiscalización Superior requerirá al sujeto de fiscalización de que se trate, la revisión de los conceptos específicos vinculados de manera directa con la denuncia presentada, a efecto de que le rinda un informe al respecto, dentro de los quince días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación del requerimiento. El plazo señalado en el párrafo anterior podrá prorrogarse hasta por quince días hábiles, siempre que exista causa justificada a juicio del Auditor General y que lo solicite el sujeto de fiscalización dentro del término señalado en el párrafo anterior. Artículo 36.- Si del informe rendido por el sujeto de fiscalización se desprenden elementos que, a juicio del Órgano de Fiscalización Superior, presuman un daño o perjuicio a la hacienda pública o al patrimonio de los sujetos de fiscalización, podrá acordar la práctica de una auditoría, visita o inspección, las que se efectuarán de conformidad con lo establecido en esta Ley. En el caso que se acuerde la práctica de una auditoría, se aplicarán de manera análoga las fases que para la fiscalización de las cuentas públicas se contienen en las fracciones III a XII del artículo 23 de esta Ley.”


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elementos probatorios con que cuenta el denunciante; y, la firma

autógrafa del promovente.

65. Admitida la denuncia, el Órgano de Fiscalización Superior requerirá al

sujeto de fiscalización la revisión de los conceptos específicos

vinculados de manera directa con la denuncia presentada, a efecto de

que le rinda un informe al respecto, dentro de los quince días hábiles

contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación del

requerimiento.

66. El plazo señalado en el párrafo anterior podrá prorrogarse hasta por

quince días hábiles, siempre que exista causa justificada a juicio del

Auditor General y que lo solicite el sujeto de fiscalización.

67. Si del informe rendido por el sujeto de fiscalización se desprenden

elementos que, a juicio del Órgano de Fiscalización Superior,

presuman un daño o perjuicio a la hacienda pública o al patrimonio de

los sujetos de fiscalización, podrá acordar la práctica de una auditoría,

visita o inspección, las que se efectuarán de conformidad con lo

establecido en la propia ley.

68. El artículo 36, último párrafo, dispone expresamente que en caso de

que se acuerde la práctica de una auditoría, se aplicarán de manera

análoga las fases que para la fiscalización de las cuentas públicas se

contienen en las fracciones III a XII del artículo 23 de dicha Ley.

69. De lo cual se advierte, que la Investigación de Situaciones

Excepcionales no tiene como objetivo revisar la cuenta pública de

entes, tales como los ayuntamientos, poderes ejecutivo, legislativo o


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judicial, u algún organismo público. Tal investigación puede tener un

carácter aún más específico, pues el artículo 32 de la ley en análisis

hace referencia a presuntas irregularidades en el manejo, aplicación o

custodia de los recursos públicos, mismos que pueden ser aplicados,

destinados o ejercidos por servidores públicos (o ex servidores

públicos, entiéndase, ex titulares), así como por personas físicas o

morales. Por eso, es de reconocerse que si todas ellas pueden ser

sujetas al procedimiento de investigación de referencia, entonces, les

asisten los beneficios procesales de audiencia a los que se refieren los

numerales 32 al 36 de la norma en estudio.

70. Y se considera que dentro de este rubro entran también los ex

servidores públicos (ex titulares), no sólo porque tuvieron el manejo,

aplicación o custodia de los recursos públicos, sino precisamente

porque, derivado de ello, pueden ser sujetos de las denuncias

mencionadas; de lo contrario, implicaría considerar que por el hecho

de no fungir como servidor público, no pueda ser sujeto de una

investigación extraordinaria, ni objeto de las revisiones por el indebido

manejo de los recursos públicos, durante el periodo de su gestión.

71. Tal como se aprecia de lo antes narrado, durante el proceso de

fiscalización la ley de la materia ha perseguido el objetivo de

asegurar la intervención del sujeto de fiscalización a través de una

constante comunicación e intercambio de información con ellos; en

ocasiones, incluso, con terceros que hubieren contratado bienes o

servicios mediante cualquier título con los sujetos de fiscalización, a

efecto de realizar la compulsa correspondiente.

72. En este sentido, destaca el contenido del artículo 8 de la ley en

análisis, fracciones VI, XI, XIV, XV y XVI, que disponen que el Órgano


17

de Fiscalización Superior tendrá como atribuciones: (i) solicitar o

requerir en su caso, a los sujetos de fiscalización, datos, documentos,

antecedentes o cualquier otra información que sea necesaria para el

ejercicio de la función fiscalizadora; (ii) solicitar o requerir, en su caso,

de terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante

cualquier título, con los sujetos de fiscalización, los documentos e

información relacionada con la cuenta pública, a efecto de realizar las

compulsas correspondientes; (iii) dictaminar en el informe de

resultados, las probables responsabilidades de los sujetos de

fiscalización cuando del examen que se realice, aparezcan

discrepancias entre los ingresos y los egresos, con relación a los

conceptos y a las partidas respectivas, o cuando no exista exactitud o

justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados; (iv)

dictaminar en el informe de resultados, la probable responsabilidad y

presentar denuncias o querellas ante las autoridades competentes, en

los términos de esta Ley; y, (v) promover el fincamiento de las

sanciones conducentes ante las autoridades competentes.

73. Así como también, el hecho de que se reconozca expresamente en el

artículo 24 que los extitulares de los sujetos de fiscalización tienen el

derecho de contestar las observaciones que les sean formuladas, con


de su gestión, pues con ello, en conjunción con los demás preceptos

mencionados, se deduce que también son considerados como sujetos

de fiscalización, al haber tenido el manejo de recursos públicos y

poder fincárseles alguna responsabilidad por ello, derivado de lo

realizado durante el ejercicio de sus funciones.


18

74. De lo cual se colige, que durante el procedimiento de Investigación de

Situaciones Excepcionales o de la fiscalización de la cuenta pública, el

legislador del Estado de Guanajuato ha reconocido el derecho que

tiene el ente fiscalizado de tener una amplia participación en el

proceso de revisión, a fin de brindar información relacionada con el

ejercicio de sus funciones, desahogar las observaciones y

recomendaciones, con el correlativo derecho a impugnar el Informe de

Resultados, pues puede suceder, entre otras cosas, que el órgano de

fiscalización no hubiere tomado en cuenta las manifestaciones

formuladas por el sujeto de fiscalización durante el procedimiento

respectivo y ello sea esencial para determinar si existe quebranto a la

hacienda pública y determinar quiénes son los presuntos

responsables, a los que se les deba ejercer alguna acción

administrativa, civil o penal.

75. De tal envergadura es el derecho a la audiencia previa durante el

proceso de fiscalización en favor de los sujetos de fiscalización, que el

propio artículo 45 de la ley en comentario dispone que el Informe de

resultados sólo podrá ser observado por las dos terceras partes de los

integrantes del Congreso del Estado, por las siguientes causas: (i)

cuando en perjuicio del sujeto de fiscalización no se haya otorgado el

derecho de audiencia o defensa; (ii) cuando no se observen las

formalidades esenciales del proceso de fiscalización; y (iii) cuando se

viole de manera flagrante la Ley.

76. Ahora bien, como ha quedado reseñado, el Dictamen de daños y

perjuicios y determinación de probables responsables, que se contiene

en el Informe de Resultados, tiene el carácter de documento público

para fundar las acciones legales correspondientes en contra de los


19

probables responsables. Esto quiere decir, en términos del artículo

207 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de

Guanajuato,13 que dicho Informe hace prueba plena en un proceso

civil; esto es, con él se demuestra de manera indubitable que se ha

causado un daño o perjuicio a la hacienda pública municipal y

predetermina quiénes son los presuntos responsables de los hechos

ilícitos a los que se refiere el citado documento, tal como lo dispone el

artículo 47 de la Ley de Fiscalización Superior que se analiza.

77. Así las cosas, de la interpretación sistemática de los artículos 5º, 8º,

fracciones VI, IX, XIV, XV, XVI y XVIII, 9, fracción V, 15, 23, 24 y 47 de

la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato que se

analiza, así como del propósito del proceso de fiscalización, el cual

consiste en revisar en su integridad el ejercicio del gasto público, ya

sea por los entes públicos o, incluso, por personas físicas o morales

que ejerzan recursos de esa naturaleza, es factible concluir que el

Dictamen que se contiene en el Informe de Resultados no se

circunscribe a fincar presunta responsabilidad en contra de un ente

público, sino a toda aquella persona (física o moral) a quien se le

impute un incorrecto manejo de los recursos públicos y pueda resultar

como presunto o probable responsable de las irregularidades

dictaminadas, como podría ser, por ejemplo, un titular o ex titular del

ente de gobierno, o bien, una persona física o moral, que hubiese

tenido a su cargo el manejo de recursos públicos.

78. En efecto, del contenido de los preceptos legales referidos se deduce

que son sujetos de fiscalización no solamente “los Poderes

Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, los ayuntamientos, las

13 “Artículo 207.- Los documentos públicos hacen prueba plena. Los procedentes del extranjero tendrán el valor probatorio que les conceda el Código Federal de Procedimientos Civiles.”


20

dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y

Municipal y los Organismos Autónomos”, así como las “personas

físicas o morales”, sino también, todos aquellos que tienen o tuvieron

el manejo de los recursos públicos y que, por ende, en el informe de

resultados pueden resultar como probables o presuntos responsables

de las irregularidades advertidas en el proceso de fiscalización de las

cuentas públicas, como podrían ser, se insiste, los titulares o ex

titulares de los organismos o entes públicos.

79. Tan es así que, como se expuso, en el artículo 8, en las fracciones

indicadas, se establece que el Órgano de Fiscalización Superior

tendrá como atribuciones, entre otras, dictaminar en el informe de

resultados las probables responsabilidades de los sujetos de

fiscalización (ex titular o servidor público) cuando aparezcan

discrepancias entre los ingresos y los egresos, con relación a los

conceptos y a las partidas respectivas, o cuando no exista exactitud o

justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados; así

como, la probable responsabilidad y presentar denuncias o querellas

ante las autoridades competentes; además de promover el fincamiento

de las sanciones conducentes ante las autoridades competentes

(como serían, las acciones por la vía civil).

80. Asimismo, cabe reiterar que en conjunción a lo anterior, en los

diversos preceptos a los que se ha hecho mención se establece que

las observaciones que se generen durante el proceso de fiscalización,

se darán a conocer al sujeto fiscalizado, para que sean atendidas

durante el mismo proceso y hasta antes de concluir el informe de

resultados (artículo 9); asimismo, que el Órgano de Fiscalización

Superior podrá requerir a los sujetos de fiscalización la información y


21

documentación de que dispongan por el ejercicio de sus funciones y

que se estime necesaria en la fiscalización (artículo 15); que el citado

Órgano de Fiscalización notificará al sujeto fiscalizado las

observaciones y recomendaciones derivadas del proceso de

fiscalización, a efecto de que las aclare, atienda o solvente, y que

concluido el plazo para ello, se pasará a la etapa de análisis final y la

elaboración de dictámenes y del informe de resultados, el que estará

apoyado en dichos dictámenes, en los que se determine a los

presuntos responsables y las acciones administrativas, civiles o

penales que deberán promoverse en contra de ellos, el cual se debe

notificar al sujeto de fiscalización para que haga valer el recurso de

reconsideración en caso de estimarlo pertinente (artículo 23); que los

extitulares de los sujetos de fiscalización tienen el derecho de

contestar las observaciones que formule el organismo fiscalizador, con


de su gestión, dentro de los plazos respectivos (artículo 24); y que,

una vez que el Congreso del Estado emita la declaratoria o la sanción

correspondiente, respecto al informe de resultados, el Auditor General

procederá a promover las acciones necesarias para que se finquen

responsabilidades a los sujetos de fiscalización o a los presuntos

responsables de los hechos ilícitos a que se refiere el informe (artículo

47).

81. De todo lo cual se logra deducir que los ex titulares o ex servidores

públicos son considerados como “sujetos de fiscalización”, no sólo

porque en términos de los preceptos mencionados pueden aclarar,

atender o solventar las observaciones derivadas de los procesos de

fiscalización que correspondan al periodo de su gestión, así como

remitir la información y documentación de que dispongan por el


22

ejercicio de sus funciones y que se estime necesaria en la

fiscalización, lo que permite considerar que tienen el mismo trato que

los demás sujetos de fiscalización (entes de gobierno), en lo que

concierne a tales aspectos; sino además, porque al haber ejercido el

manejo y aplicación de los recursos públicos, pueden resultar (como

aconteció en la especie) como probables responsables de las

irregularidades dictaminadas en el informe de resultados, con la

subsecuente presentación en su contra de la denuncia o querella ante

las autoridades competentes o del fincamiento de las

responsabilidades y sanciones conducentes ante las autoridades

respectivas.

82. En ese entendido y partiendo del reconocimiento de la naturaleza y

alcances del proceso de fiscalización en el Estado de Guanajuato, la

ley de la materia, particularmente en los artículos 9, fracción V; 23,

fracciones IV, VIII y X y 24 que prevén el derecho fundamental de

audiencia en favor del sujeto fiscalizado, deben interpretarse de

manera coherente con el proceso del cual forman parte y conforme al

artículo 14 constitucional, para concluir que ese derecho fundamental

le asiste a todas las personas que están sujetas a revisión por el

manejo de recursos públicos y que pueden ser objeto de

responsabilidad.

83. Para mayor claridad, vale la pena reiterar el contenido de tales

numerales:

“Artículo 9.- En el ejercicio de la función de fiscalización se tendrán en cuenta los principios de objetividad, definitividad, confiabilidad, imparcialidad, independencia, transparencia, legalidad, profesionalismo y posterioridad, así como las siguientes bases: (…)


23

V.- Las observaciones que se generen durante el proceso de fiscalización, se darán a conocer al sujeto fiscalizado, para que sean atendidas durante el mismo proceso y hasta antes de concluir el informe de resultados; en cualquier caso se procurará agotar las acciones de fiscalización que sean necesarias para que se atiendan o corrijan los defectos de la información sobre el uso de los recursos públicos; (…)” Artículo 23.- El proceso de fiscalización de las cuentas públicas a que se refiere el artículo anterior, constará de las siguientes fases: (…) IV.- El Órgano de Fiscalización Superior notificará al sujeto fiscalizado las observaciones y recomendaciones derivadas del proceso de fiscalización, a efecto de que las aclare, atienda o solvente por escrito dentro del término de treinta días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al de la notificación. De no existir observación o recomendación alguna se formulará el informe de resultados para turnarlo al Congreso, a efecto de que realice la declaratoria correspondiente. (…) VIII.- Una vez elaborado el informe de resultados del que formarán parte los dictámenes a que se refieren las fracciones VI y VII, éste se notificará al sujeto de fiscalización, el cual contará con un término de cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación, para hacer valer el recurso de reconsideración que establece esta Ley, en caso de estimarlo pertinente; (…) X.- Hecha la declaratoria correspondiente por el Congreso del Estado, en caso de ser procedente, se notificarán al sujeto de fiscalización las recomendaciones contenidas en el informe de resultados, a efecto de que sean atendidas; (…)” “Artículo 24.- Los extitulares de los sujetos de fiscalización, tienen el derecho de contestar las observaciones que formule el Órgano de Fiscalización Superior, con motivo de los procesos de fiscalización que correspondan al periodo de su gestión, dentro de los plazos referidos en el artículo anterior. Para tal efecto tendrán derecho a solicitar por escrito la información que consideren pertinente a los titulares de los sujetos de fiscalización, quienes estarán obligados a entregar al Órgano de Fiscalización Superior la información con que se cuente en sus archivos, dentro de un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir del día siguiente al de la fecha de la presentación de la solicitud correspondiente. También tendrán derecho a solicitar las copias certificadas que requieran.”

84. La interpretación conforme es indispensable para comprender y

justificar que el Dictamen contenido en el Informe de Resultados le


24

puede parar perjuicio a un sujeto que no tiene el carácter de Poder

Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado, que no es el ayuntamiento,

una dependencia o entidad de la Administración Pública Estatal o

Municipal, ni tampoco un Organismo Autónomo, y que, sin embargo,

tuvo a su cargo (como ex titular) el manejo, custodia, aplicación,

destino y ejercicio de recursos públicos, por virtud de lo cual puede ser

considerado como probable responsable de las irregularidades

dictaminadas en el informe referido y, por consecuencia, proceda

ejercer en su contra las acciones necesarias para que se le finquen las

responsabilidades y las sanciones conducentes, con base,

precisamente, en ese documento público.

85. Considerar que el derecho fundamental de audiencia previa sólo asiste

a los sujetos de fiscalización a los que se refiere el primer párrafo del

artículo 5º, de la ley reglamentaria que nos ocupa –la cual constituye la

segunda lectura del sistema, que es sostenida por el Tribunal

Colegiado a quo-, sin incluir a los titulares o extitulares, como

servidores públicos, así como a otras personas físicas o morales,

traería como consecuencia que se dejara en estado de indefensión en

el proceso civil al sujeto cuya gestión fue materia de una investigación

por parte del órgano competente; pues, se insiste, el Dictamen

contenido en el Informe de Resultados tiene el carácter de documento

público, esto es, de prueba plena, por lo que considerarlo en su

perjuicio sin respetarle el derecho de previa audiencia durante el

proceso de fiscalización le privaría de toda posibilidad de refutar el

contenido de dicho Dictamen, pues el proceso civil ya no sería la

instancia oportuna para refutar las conductas atribuidas.


25

86. Bajo esta óptica es como debe entenderse el procedimiento

administrativo de fiscalización, porque de otra manera resultaría

inconstitucional sostener que sólo los entes denominados claramente

como “sujetos de fiscalización”, como personas morales públicas,

tienen derecho a contar con el derecho fundamental de audiencia

durante la revisión de la forma en la que fueron aplicados recursos

públicos.

87. Para que se justifiquen los alcances del Dictamen contenido en el

Informe de resultados, en su carácter de documento público dentro del

proceso civil, es indispensable considerar que la ley reconoce que el

presunto responsable –como ente fiscalizado- tiene derecho a ser

notificado de las observaciones y recomendaciones derivadas de

procedimiento de fiscalización, a efecto de que las aclare y en su caso,

queden firmes en su perjuicio, así como de impugnar el Informe a

través del recurso de reconsideración previsto en el artículo 39 de la

ley.

88. Por lo tanto, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación sostiene que debe llevarse a cabo una interpretación conforme

de los artículos 5º, 8º, fracciones VI, IX, XIV, XV, XVI y XVIII, 9,

fracción V, 15, 23, 24 y 47 de la Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato, actualmente abrogada, invocados algunos de

ellos por el Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia que se

impugna y tildados de inconstitucionales por el recurrente (artículos 23

y 24), a fin de que su lectura se ajuste al derecho fundamental de

audiencia previa en beneficio del presunto responsable, que no reúne

el carácter de órgano fiscalizado en términos literales del artículo 5º,

primer párrafo, al tratarse, como en el caso, de un ex titular de un


26

cargo municipal (ex servidor público), a fin de que el sistema normativo

funcione al tenor del artículo 14 de la Constitución General.

89. En efecto, como ya quedó demostrado a lo largo de esta ejecutoria,

diversos numerales de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de

Guanajuato establecen que la función de fiscalización también

comprende los recursos públicos que se ejerzan por cualquier persona

física o moral, como son los titulares, por lo que si la propia

Constitución Estatal y la ley faculta al órgano de fiscalización a

solicitarles o requerirles datos, documentos, antecedentes e

información relacionada con la cuenta pública e, inclusive, fiscalizarles,

la consecuencia lógica y constitucional debe ser que también tengan

intervención dentro del proceso de fiscalización para atender las

observaciones que surjan antes de concluir el Informe de Resultados

y, una vez formulado éste, puedan interponer el recurso de

reconsideración. Sólo si el presunto responsable (sujeto de

fiscalización) tiene el derecho de acceder al procedimiento

administrativo se justifica que el resultado del mismo se erija en una

prueba plena en su contra dentro de un diverso proceso civil.

90. Sirven de apoyo a lo expuesto la jurisprudencia y tesis aisladas que

llevan por rubro: “FORMALIDADES ESENCIALES DEL

PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA

Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO”,14

14 “La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado. (Novena Época, Registro: 200234


27

“AUDIENCIA, RESPETO A LA GARANTÍA DE. DEBEN DARSE A

CONOCER AL PARTICULAR LOS HECHOS Y MOTIVOS QUE

ORIGINAN EL PROCEDIMIENTO QUE SE INICIE EN SU

CONTRA”,15 y “AUDIENCIA, GARANTÍA DE.”16

Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, Diciembre de 1995, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: P./J. 47/95, Página: 133) 15 “La garantía de audiencia consiste fundamentalmente en la oportunidad que se concede al particular de intervenir para poder defenderse, y esa intervención se puede concretar en dos aspectos esenciales, a saber: la posibilidad de rendir pruebas que acrediten los hechos en que se finque la defensa; y la de producir alegatos para apoyar esa misma defensa con las argumentaciones jurídicas que se estimen pertinentes. Esto presupone, obviamente, la necesidad de que los hechos y datos en los que la autoridad se basa para iniciar un procedimiento que puede culminar con privación de derechos, sean del conocimiento del particular, lo que se traduce siempre en un acto de notificación que tiene por finalidad que aquél se entere de cuáles son esos hechos y así esté en aptitud de defenderse. De lo contrario la audiencia resultaría prácticamente inútil, puesto que el presunto afectado no estaría en condiciones de saber qué pruebas aportar o qué alegatos formular a fin de contradecir los argumentos de la autoridad, si no conoce las causas y los hechos en que ésta se apoya para iniciar un procedimiento que pudiera afectarlo en su esfera jurídica. (Séptima Época, Registro: 237291, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 199-204, Tercera Parte, Materia(s): Común, Tesis: Página: 85) 16 “Haciendo un análisis detenido de la garantía de audiencia para determinar su justo alcance, es menester llegar a la conclusión de que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los particulares no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, (las que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables y, cuando éstas determinen en términos concretos la posibilidad de que el particular intervenga a efecto de hacer la defensa de sus derechos, conceder la oportunidad para hacer esa defensa), sino también frente a la autoridad legislativa, de tal manera que ésta quede obligada, para cumplir el expreso mandato constitucional, a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defenderse, en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados sus derechos. De otro modo, de admitirse que la garantía de audiencia no rige para la autoridad legislativa y que ésta puede en sus leyes omitirla, se sancionaría la omnipotencia de tal autoridad y se dejaría a los particulares a su arbitrio, lo que evidentemente quebrantaría el principio de la supremacía constitucional, y sería contrario a la intención del Constituyente, que expresamente limitó, por medio de esa garantía, la actividad del Estado, en cualquiera de sus formas. Esto no quiere decir, desde luego, que el procedimiento que se establezca en las leyes, a fin de satisfacer la exigencia constitucional de audiencia del interesado, cuando se trate de privarle de sus derechos, tenga necesariamente los caracteres del procedimiento judicial pues bien pueden satisfacerse los requisitos a que se contrae la garantía, mediante un procedimiento entre las autoridades administrativas, en el cual se dé al particular afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se les otorgue un mínimo de garantías que le aseguren la posibilidad de que, rindiendo las pruebas que estime convenientes, y formulando los alegatos que crea pertinentes, aunque no tenga la misma formalidad que en el procedimiento judicial, la autoridad que tenga a su cargo la decisión final, tome en cuenta tales elementos, para dictar una resolución legal y justa. A esta conclusión se llega atendiendo al texto del artículo 14 de la Ley Fundamental, a sus interpretación jurídica y al principio de la supremacía constitucional y de ella se desprende como corolario, que toda ley ordinaria que no consagre la garantía de audiencia en favor de los particulares, en los términos a que se ha hecho referencia, debe ser declarada anticonstitucional. De esta manera, y siempre que se reúnan los requisitos técnicos el caso, en cuanto a que se impugne en la demanda, no ya la correcta o incorrecta aplicación de la ley sino la validez constitucional de la misma, es procedente que el Poder Judicial Federal a través del juicio de amparo, no sólo examine si el procedimiento seguido por las autoridades se ajusta, o no, a la ley aplicable, y si en él se dio al interesado la oportunidad de ser oído y defenderse, si no también si la ley misma concede al propio


28

91. De manera más específica, las dos Salas de este Alto Tribunal se han

pronunciado en el sentido de que se respeta el derecho fundamental a

la audiencia previa y al acceso a la justicia, cuando los sujetos de

fiscalización tienen una participación activa dentro del procedimiento

respectivo para intercambiar información, desahogar observaciones e,

incluso, promover los recursos a que haya lugar, lo que permite

concluir que si ello no se actualiza, no puede sostenerse la

constitucionalidad del procedimiento, de ahí la relevancia de

decantarse por una interpretación conforme del sistema legal que

interesado esa oportunidad y de esa manera determinar su constitucionalidad frente a la exigencia del artículo 14. Un primer supuesto que condiciona la vigencia de esa garantía, que viene siendo una condición "sine qua non", es el de que exista un derecho de que se trate de privar al particular, ya que tal es la hipótesis prevista por el artículo 14. "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, etcétera ... ". Esto quiere decir que cuando no existe ningún derecho, no puede haber violación a la garantía de audiencia, porque entonces falta el supuesto que condiciona la vigencia de la misma, y no pueden producirse las consecuencias que prevé el precepto constitucional que la establece. Así sucede, por ejemplo, en aquellos casos en que el particular tiene un interés, pero no un derecho; es titular de los que se llamen "intereses simples", o sea, intereses materiales que carecen de titular jurídica, pero no tiene un derecho subjetivo que pueda hacer valer frente a las autoridades y los demás particulares. Así sucede cuando los particulares están disfrutando del ejercicio de una facultad de soberanía, que corresponde el Estado, y que éste les ha delegado temporalmente por estimar que de esa manera se obtenía una mejor satisfacción de las necesidades colectivas que estaban a su cargo, como pasa con facultades como las de la policía sanitaria, transportes de correspondencia y otras semejantes. Un segundo supuesto para que opere la garantía que se examina, es el de que la audiencia sea realmente necesaria, que la intervención del particular en el procedimiento que puede culminar con la privación de sus derechos, a fin de hacer la defensa de sus intereses, sea de verdad indispensable. En efecto, la audiencia de que se trata (que también ha sido llamada "La colaboración del particular" en el procedimiento), consiste fundamentalmente en la oportunidad de que se concede al particular para intervenir con objeto de hacer su defensa, y esa intervención se concreta, en dos aspectos esenciales: la posibilidad de rendir pruebas, que acrediten los hechos en que se finque la defensa y la de producir alegatos, para apoyar, con las argumentaciones jurídicas que se estimen pertinentes, esa misma defensa. Esto supone, naturalmente la necesidad de que haya hechos qué probar y datos jurídicos qué determinar con claridad para que se proceda a la privación de esos derechos, porque de otra manera, cuando esa privación se realiza tratándose de procedimientos seguidos por la autoridad administrativa sobre la base de elementos claramente predeterminados en la ley, de una manera fija, de tal suerte que a la propia autoridad no le quede otro camino que el de ajustarse a los estrictos términos legales, sin que haya margen alguno en que pueda verter su arbitrio, la audiencia resulta prácticamente inútil, ya que ninguna modificación se podrá aportar. Un tercer supuesto para que entre en juego la garantía de audiencia es el de que las disposiciones del artículo 14 que la reconocen y consagran, no están modificados por otro precepto de la Constitución Federal, como acontece en el caso de las expropiaciones por cause de utilidad pública a que se refiere el artículo 27 de la propia Constitución, en las que, como se ha establecido jurisprudencialmente, no se requiere la audiencia del particular afectado. Quedan así precisados los supuestos que condicionan la vigencia de la garantía que se examina y que señalan, al mismo tiempo, los límites de su aplicación. (Quinta Época, Registro: 323723, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada,Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXX, Materia(s): Constitucional, Página: 3819)


29

ahora se analiza. Por su relevancia, conviene transcribir las siguientes

tesis:

“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. LOS ARTÍCULOS 37, FRACCIÓN I, 39 Y 46 DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR PARA EL ESTADO DE ZACATECAS, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE ACCESO A LA JUSTICIA. Si bien es cierto que de los citados preceptos se advierte que la Auditoría Superior del Estado de Zacatecas puede determinar responsabilidades y fijar la cantidad para que una persona restituya al Estado o Municipio los fondos públicos a través de un procedimiento de investigación, también lo es que ello no los torna violatorios del artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que garantiza a toda persona el derecho de acceso efectivo a la justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla de forma gratuita, ya que prevén un mecanismo para que la autoridad determine en la vía administrativa si una persona en el desempeño de su función pública o bien un particular cometió alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos públicos. Además, conforme al artículo 50 de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Zacatecas, las resoluciones emitidas en aquella materia por la Auditoría Superior de esa entidad podrán ser impugnadas mediante el recurso de revocación o el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, lo que evidencia que las propias resoluciones son revisables ante dicho ente o un tribunal independiente, por lo que no hay privación al derecho de acceso a la justicia pronta, completa e imparcial.”17

“CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL (ESTADO DE MORELOS). REQUISITOS QUE DEBE REUNIR EL INFORME DEL RESULTADO CON EL QUE CONCLUYE EL PROCEDIMIENTO DE SU REVISIÓN PARA QUE SE CUMPLA CON EL DERECHO DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN QUE RECONOCE EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El procedimiento de revisión de la cuenta pública municipal en el Estado de Morelos inicia con su presentación al Congreso Local, el cual la turna a la Auditoría Superior de Fiscalización, a efecto de que la analice y, de detectar irregularidades, emita un pliego de observaciones en el que requiera al ente fiscalizado para que las subsane, so pena de incurrir en responsabilidad; para tal efecto, se otorga un plazo al Municipio para solventar las observaciones y desvirtuarlas, aclarando por qué no se actualizan las irregularidades advertidas o dando cumplimiento al requerimiento que al efecto se formule; así, transcurrido dicho plazo, la Auditoría debe emitir el informe del

17 Novena Época, Registro: 164918, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Marzo de 2010, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. LVI/2010, Página: 941


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resultado de la revisión de la cuenta pública que contiene sólo los resultados de fiscalización de la entidad de que se trata y presentarlo a la Mesa Directiva del Congreso para su publicación en el Periódico Oficial de la entidad. Ahora bien, a lo largo del procedimiento el órgano de fiscalización puede solicitar al ente fiscalizado la información que requiera para el cumplimiento de sus funciones, desde que recibe la cuenta pública y hasta antes de emitir el informe del resultado, teniendo su punto clave durante la emisión del pliego de observaciones y su contestación por parte del sujeto fiscalizado. Cabe destacar que el pliego de observaciones contiene los fundamentos y motivos por los que el órgano de fiscalización estima que existen irregularidades, con la consecuente determinación de presuntas responsabilidades y la formulación de requerimientos para que aquéllas se solventen. De esta manera, el ente fiscalizado debe dar respuesta al pliego mediante un escrito en el que explique por qué no se actualizan las irregularidades detectadas por la Auditoría, o bien, las subsane, remitiendo al efecto la documentación que sirva de sustento a sus afirmaciones. Con base en la información que proporcione el sujeto fiscalizado y el análisis de la gestión financiera efectuado, el órgano de fiscalización emite un informe que refleja, en términos generales, los resultados de la fiscalización, que son producto de todas las actuaciones realizadas durante el procedimiento de revisión de cuenta pública. En este sentido, el informe del resultado constituye meras conclusiones respecto de la actividad del ente fiscalizado en la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y, en general, de los recursos públicos que ejerza, las cuales derivan del análisis de la gestión financiera que lleve a cabo la Auditoría, con la participación de dicho ente fiscalizado, mediante un constante intercambio de información que permita a éste conocer los fundamentos y motivos de las inconsistencias detectadas por aquélla y desvirtuar las observaciones que se hubieren formulado al respecto. Así pues, basta que el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública reúna el contenido mínimo que se establece en la ley y determine las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el financiamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones respectivas, para que se cumpla con el derecho de fundamentación y motivación que reconoce el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.18

92. Asimismo, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la controversia constitucional 34/2007 el día diez de

18 Época: Décima Época, Registro: 160168, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VII, Abril de 2012, Tomo 2, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. XII/2012 (9a.), Página: 1278.


31

junio de dos mil nueve, sostuvo que no basta hacer del conocimiento

del ente fiscalizado la existencia de irregularidades, sino que también

es necesario darle a conocer que estas persisten, pues de otro modo,

no puede defenderse al respecto.19 Estas consideraciones, aplicadas

por mayoría de razón al presente asunto, permiten sostener la

necesidad de realizar una interpretación conforme el sistema jurídico

que ahora se analiza, en particular, de los artículos antes

mencionados, para sostener que una de sus lecturas es en el sentido

de que sí prevén el derecho de audiencia en favor de la persona

sujeta a proceso de fiscalización, aunque no reúna el carácter

previsto en el artículo 5, primer párrafo, de la misma ley, pero sí sea,

19 En la ejecutoria se sostuvo lo siguiente: “Sin embargo, el que de las constancias referidas se desprenda que el órgano técnico de fiscalización sí hizo llegar al Municipio actor los pliegos de observaciones y recomendaciones correspondientes a la revisión de la cuenta pública del segundo semestre del año dos mil cinco, otorgándole un plazo de quince días hábiles para la solventación de las mismas, no significa que el Municipio se encuentre en posibilidad de conocer de forma precisa qué observaciones de aquellas formuladas en los pliegos de observaciones y recomendaciones referidos, habían sido consideradas por el Congreso como carentes de solventación, toda vez que en el Periódico Oficial de la Entidad, únicamente fue publicada la parte correspondiente al Decreto impugnado, sin la parte considerativa donde se encuentren contenidas en forma breve las observaciones carentes de solventación y las razones por las que fueron consideradas así. En tal sentido, no obstante el Municipio actor mantuvo una comunicación constante con el Congreso del Estado, le resultaba imposible conocer con precisión las observaciones que a consideración del Poder Legislativo no habían sido debidamente subsanadas, ya que, se reitera, ello ya no le fue comunicado por el órgano fiscalizador. Como se observa, en el Estado de Aguascalientes, se sigue un procedimiento de revisión de cuenta pública, en el que existe un intercambio de información y, de ser necesario, se requiere a los entes fiscalizados la solventación de las observaciones formuladas por el órgano de fiscalización; sin embargo, no se prevé el hacer del conocimiento del ente fiscalizado, la persistencia de irregularidades, pese al desahogo del requerimiento, y no es sino hasta la emisión del decreto correspondiente como éste puede tener noticia de que el órgano de fiscalización no tuvo por solventadas ciertas observaciones, por lo que es exigible que, entonces, en el Decreto en cuestión se señalen, las observaciones y las consideraciones por las que éstas no se hubieran tenido por solventadas, a fin de que el ente fiscalizado, con base en dicha publicación y en la información en que se basó la revisión de su cuenta pública, esté en condiciones de conocer con precisión aquellas observaciones que se le tuvieron por no solventadas. Con base en lo anterior, y al no derivarse de las constancias que integran el expediente de la presente controversia constitucional el conocimiento cierto por parte del Municipio sobre las observaciones que se tuvieron por no solventadas respecto de la revisión de su cuenta pública correspondiente al segundo semestre de dos mil cinco, es indudable que dicho Municipio se encontraba imposibilitado para conocer con precisión de aquellas observaciones tenidas por no solventadas por el Congreso del Estado y, por ende, defenderse al respecto. En atención a las consideraciones expuestas, resultan fundados los argumentos hechos valer por el Municipio de Calvillo, Aguascalientes respecto de los artículos sexto y séptimo del Decreto Número 290 y, por consiguiente, procede declarar su invalidez.”


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como en el caso, ex titular de los órganos o entidades a los que se

refiere la misma.

93. De ahí que si bien corresponde a esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación calificar de infundados los agravios

porque los artículos 23 y 24 de la Ley de Fiscalización Superior del

Estado de Guanajuato, actualmente abrogada, no violan el derecho

fundamental de audiencia, lo cierto es que la interpretación conforme

plasmada en esta ejecutoria es diametralmente opuesta a la lectura

que de tales numerales llevó a cabo el Tribunal Colegiado del Circuito,

razón por la cual ha lugar a revocar la sentencia recurrida y devolver

los autos al citado órgano jurisdiccional, para los efectos que se

precisan a continuación.

94. Dado el sentido de la presente ejecutoria, resulta innecesario

pronunciarse sobre los restantes motivos de agravio.

95. No se omite señalar que en similares términos se pronunció esta

Primera Sala al resolver el diverso amparo directo en revisión

5668/2015, bajo la ponencia del señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de

Larrea, con la salvedad de que en dicho precedente se analizó la Ley

de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, reformada el

once de septiembre de dos mil doce, siendo que en el presente asunto

se trata de la vigente en dos mil nueve.

96. Tampoco se pasa por alto que mediante la reforma mencionada se

estableció de manera expresa la participación del ex titular en el

procedimiento de fiscalización; sin embargo, como se vio, la

interpretación conforme de los preceptos legales analizados en el

presente asunto, llevan a la convicción de que dichos exfuncionarios


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deben tener participación en ese procedimiento, como sujetos de

fiscalización.

En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de la ...

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