El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas,

Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-

Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-

Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo

Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón,

Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014, interpuesto por el Gobierno de

Cataluña contra el artículo único de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la

calidad educativa (LOMCE), por el que se modifica, se da nueva redacción o se añaden los siguientes

preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE): 6 bis.2, apartados a).3º,

b).3º y c).1º; 21.2; 29. 1 y 4; 36 bis, 1 y 3; 38.2; 41.2 último párrafo, y 3.b); 111 bis, 3 y 6; 120.3,

párrafo segundo; 144.1, párrafos segundo y cuarto; y 147.2, párrafo segundo; las disposiciones

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adicionales 34ª.1; 36ª y 38ª.4, últimos tres párrafos; y las disposiciones finales 5ª y 7ª bis; de la propia

LOMCE, la disposición final 1ª, por la que se modifica el art. 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21

de diciembre, de Universidades (LOU); la disposición final 3ª, por la que se añade un apartado 3 a

la disposición adicional 8ª de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las

Comunidades Autónomas (LOFCA); y la disposición final 5ª.4. Ha comparecido y formulado

alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré,

quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 6 de marzo de 2014,

los Abogados de la Generalitat de Cataluña, en representación del Gobierno de Cataluña,

promovieron recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley Orgánica 8/2013, de

9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), por el que se modifica, se da nueva

redacción o se añaden los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de

Educación (LOE): 6 bis.2, apartados a).3º, b).3º y c).1º; 21.2; 29. 1 y 4; 36 bis, 1 y 3; 38.2; 41.2

último párrafo, y 3.b); 111 bis, 3 y 6; 120.3, párrafo segundo; 144.1, párrafos segundo y cuarto; y

147.2, párrafo segundo; las disposiciones adicionales 34ª.1; 36ª y 38ª.4, últimos tres párrafos; y las

disposiciones finales 5ª y 7ª bis; de la propia LOMCE, la disposición final 1ª, por la que se modifica

el art. 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU); la disposición

final 3ª, por la que se añade un apartado 3 a la disposición adicional 8ª de la Ley Orgánica 8/1980,

de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA); y la disposición

final 5ª.4.

La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a

continuación.

a) En la nueva configuración del currículo de cada etapa educativa, la LOMCE se aparta

del modelo anterior, que atribuía al Estado la determinación de las enseñanzas mínimas,

correspondiendo a las Comunidades Autónomas el desarrollo de los aspectos básicos del currículo.

Este modelo, que permitía a las Comunidades Autónomas participar en el desarrollo de los

contenidos curriculares de todas y cada una de las materias en cada etapa educativa, se mantiene

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ahora solo para el segundo ciclo de Educación Infantil, las enseñanzas artísticas profesionales, las

enseñanzas de idiomas y las enseñanzas deportivas y la Formación Profesional. El modelo anterior

fue avalado por la jurisprudencia constitucional (SSTC 88/1983, de 27 de octubre, 111/2012, de 24

de mayo, y, en particular, STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 4).

La variabilidad de las bases estatales está condicionada al respeto al orden competencial y

a las garantías de certidumbre jurídica (STC 25/2013, de 31 de enero, FJ 14). El nuevo sistema

atribuye al Estado la definición y delimitación del contenido de las materias troncales, que son las

fundamentales para el desarrollo académico de los alumnos, y limita la competencia autonómica a

una mera posibilidad, compartida con los centros docentes, de complementar los contenidos del

bloque de asignaturas troncales "dentro de la regulación y límites establecidos por el Estado". Ello

supone privar a las Comunidades Autónomas de su capacidad para desarrollar, en ejercicio de sus

competencias educativas, la parte del currículo considerada como fundamental en el proceso de

aprendizaje y con mayor peso en el horario lectivo, puesto que les corresponde no menos del 50%

del total. Además, las Comunidades Autónomas también ven limitada su capacidad de ordenación

curricular respecto a las materias clasificadas como específicas y de libre configuración autonómica.

Si la Constitución Española hubiese querido reservar al Estado la determinación completa

del contenido curricular de las asignaturas troncales, el art. 149.1.30 CE no se hubiera limitado a

enunciar la competencia estatal para la regulación de las condiciones para la obtención de los títulos

académicos, sino que hubiese redactado este precepto de manera que se atribuyera al Estado todo el

contenido del currículo de las enseñanzas del sistema educativo en las diferentes etapas no

universitarias. Si la Constitución no lo hizo, el legislador orgánico no puede ahora extender el

alcance de esa competencia estatal vaciando de contenido la correlativa competencia de la

Generalitat de Cataluña para el desarrollo curricular (art. 131.3.c) EAC).

Por todo ello, la nueva configuración de la estructura de las asignaturas que efectúa la

LOMCE, al limitar la capacidad de la Generalitat de Cataluña para el desarrollo del currículo

educativo respecto de las materias troncales a la posibilidad, que también se atribuye a los centros

docentes, de "complementar los contenidos" (apartado 2.c).1º del art. 6 bis LOE), supone una

vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña de ordenación curricular previstas en

el art. 131.3.c) EAC, en contravención de la jurisprudencia constitucional que ha reconocido que las

competencias básicas del Estado “deben ejercerse de forma suficientemente amplia y flexible como

para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan

adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas” (STC

131/1996, de 11 de julio, de constante cita en la jurisprudencia posterior).

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b) La regulación de las pruebas finales de ESO y Bachillerato, cuya superación es necesaria

para la obtención de los correspondientes títulos académicos, se proyecta casi exclusivamente sobre

las asignaturas troncales, convirtiendo a la Generalitat en mera ejecutora de la normativa educativa

estatal.

De acuerdo con la doctrina constitucional, ese reconocimiento de la capacidad del Estado

para establecer las pruebas vinculadas a la obtención de títulos académicos no debe incidir en el

contenido propio de la competencia estatal para regular las condiciones básicas de desarrollo del art.

27 CE. Se trata de dos ámbitos competenciales claramente diferenciados. La competencia normativa

del Estado para la regulación de los títulos académicos no puede integrar aspectos que corresponden

al ámbito de la normativa básica para el desarrollo del derecho a la educación, como son los relativos

a la ordenación del sistema educativo y a la configuración del currículo. Si ello se produce, se invade

el ámbito que corresponde a la competencia educativa de las Comunidades Autónomas, puesto que

se impide a éstas participar en la configuración del sistema educativo (SSTC 111/2012, de 24 de

mayo, FJ 10 y 25/2013, de 31 de enero). Dicho criterio, que impide la incardinación de toda la

regulación de la que deriva la obtención de un determinado título académico en el primer inciso del

art. 149.1.30 CE, y que obliga a dejar un margen a la capacidad de configuración del currículo a las

Comunidades Autónomas, lleva a entender que tampoco se adecúa al marco de distribución de

competencias una regulación como la prevista en los arts. 29.1 y 36 bis.1 LOE, que diseña las

pruebas que dan lugar a un título, ignorando el desarrollo normativo efectuado por las Comunidades

Autónomas. Estos preceptos prevén que sean objeto de evaluación, casi exclusivamente, los

contenidos correspondientes a las áreas troncales (que establece el Estado) y, en las Comunidades

Autónomas con lengua cooficial, también la asignatura de esa lengua y literatura (que es de "libre

configuración autonómica"). Esta regulación supone una importante limitación de las competencias

autonómicas de ordenación del currículo, puesto que el desarrollo curricular que corresponde a las

Comunidades Autónomas queda prácticamente excluido de la evaluación del proceso de

aprendizaje. Aunque no cabe negar que corresponde al legislador estatal vincular la obtención de un

título a una determinada prueba, el ejercicio legítimo de esta competencia no debe impedir o anular

el ejercicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo del

currículo, por lo que los arts. 29.1 y 36 bis.1 LOE contravienen las competencias que el art. 131

EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña.

La atribución al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de la competencia para diseñar

las pruebas finales de evaluación y para establecer su contenido en cada una de las convocatorias

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para las distintas etapas educativas (arts. 6 bis.2.b).3º, 29.4, 36 bis.3 y 144.1, párrafo 2º, LOE)

tampoco se adecúa a la competencia estatal sobre regulación de los títulos académicos, relegando a

la Generalitat de Cataluña a mera gestora de la realización de la prueba, con vulneración de la

competencia atribuida por el art. 131.3.c) EAC. La regulación excede de la competencia estatal al

atribuir al Ministerio competencias de naturaleza puramente ejecutiva que corresponde adoptar a las

Comunidades Autónomas, que de ningún modo encuentran cobertura en la competencia estatal para

la regulación de los títulos académicos, limitada a la función normativa (a partir de la STC 6/1982,

de 22 de febrero, FJ 4).

Asimismo, la atribución al Ministerio de la facultad para regular el procedimiento de

revisión de los resultados de las evaluaciones, establecida en el art. 144.1, párrafo cuarto, LOE

excede de la competencia estatal sobre regulación de las normas básicas de desarrollo del derecho

de educación. Comporta atribuir a un órgano estatal la ordenación completa y detallada del

procedimiento de revisión de los resultados de las pruebas y de la concreción del modo en que debe

llevarse a cabo la evaluación. Por ello, la remisión reglamentaria del último párrafo del art. 144.1

LOE vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña previstas en el art. 131.3 EAC.

A diferencia de la ESO y del Bachillerato, la Primaria no es una etapa educativa de la que

derive directamente la obtención de un título académico, por lo que la finalidad de la evaluación

final en esta etapa queda limitada a la comprobación del nivel de adquisición por el alumnado de las

competencias del currículo y de los objetivos de la etapa. Se trata, en definitiva, de una evaluación

de diagnóstico que ya estaba prevista en la LOE antes de la reforma introducida por la LOMCE. La

diferencia respecto de la regulación anterior radica en la delimitación de las funciones que

corresponden a la Administración educativa autonómica en relación con las evaluaciones. Con la

nueva regulación, la función garantizadora de la homogeneidad en la aplicación de los criterios de

evaluación se lleva a cabo mediante dos instrumentos distintos. El art. 21.2 y, por conexión, el art. 6

bis.2.a).3º LOE contienen una habilitación para el desarrollo reglamentario de los criterios que la

propia Ley ya incorpora, prevista en una materia en que corresponde al Estado dictar la normativa

básica y a la Generalitat de Cataluña su desarrollo, lo que supone convertir a la Administración

autonómica en mera ejecutora material de las pruebas. Por ello, los citados preceptos exceden del

contenido propio de la normativa básica y vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña

previstas en el art. 131, apartados 2.d) y 3.a), EAC.

c) En el ámbito educativo, la jurisprudencia constitucional ha condicionado el desarrollo

reglamentario básico a la concurrencia de determinados requisitos: que el rango reglamentario esté

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justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exija un tratamiento para el que una norma con

rango de ley resultara inadecuada así como que la facultad reglamentaria derive de una habilitación

legal (entre otras, SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y 24/2013, de 31 de enero, FJ 4). Además,

es necesario que el reglamento se adopte dentro del marco que la propia ley establezca. La STC

24/2013 se refiere expresamente a ello, al reconocer que es posible el uso del reglamento en aquellos

casos en que está justificado “...y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma ley

impone" (FJ 4; en el mismo sentido, STC 212/2012, de 14 de noviembre). Aunque la mera previsión

de un desarrollo reglamentario de la normativa básica no comporta necesariamente una vulneración

competencial, se produce dicha vulneración cuando esa habilitación no establece unos límites claros

para el desarrollo reglamentario y deviene una remisión en blanco al reglamento estatal.

(i) Aplicando los antedichos criterios, la remisión al reglamento del art. 41, apartados 2,

último párrafo, y 3.b) LOE no se ajusta a la configuración de las bases en materia educativa, al no

establecer los criterios para que el Gobierno regule el acceso a los ciclos formativos de grado medio

y superior cuando la demanda supera a la oferta. Contrasta así con la regulación del art. 41.2 (que

no es objeto de impugnación), que se entendió suficientemente condicionada al establecer la propia

ley “los extremos que en forma de conocimientos y capacidades” debían quedar acreditados (SSTC

184/2012, FJ 6.f), y 212/2012, FJ 9).

(ii) Lo mismo ocurre con el tratamiento normativo relativo a la publicidad de las

evaluaciones de los centros educativos y del sistema en general, previsto respectivamente en los arts.

120.3, párrafo segundo, y 147.2, párrafo segundo, LOE. La remisión al reglamento se establece sin

prever unos criterios mínimos que sirvan de parámetro para la implantación reglamentaria, una

remisión incondicionada e indeterminada que no permite a la Generalitat de Cataluña desarrollar

normativamente las actuaciones de evaluación de diagnóstico. Por ello, el inciso "en los términos

que el Gobierno establezca reglamentariamente" que ambos contienen vulnera las competencias de

la Generalitat de Cataluña sobre evaluación del sistema educativo previstas en el artículo 131,

apartados 2.d) y 3.a), EAC.

(iii) De nuevo se efectúa una remisión en blanco en la regulación de las bases de la

educación plurilingüe, la cual, pese a su denominación, no contiene los criterios de la habilitación

que realiza sino que se limita a preverla, en la disposición final 7ª bis LOE. No se indica nada sobre

cuál pueda ser el contenido de ese desarrollo reglamentario; solo hay una referencia genérica al

plurilingüismo en el apartado XII del preámbulo LOMCE. Por ello, esta previsión genérica vulnera

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las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia educativa previstas en el art. 131.3.c)

EAC.

(iv) Por las mismas razones, tampoco se ajusta al sistema de distribución de competencias

en materia de educación y, en concreto, de función pública docente, la elaboración por el Ministerio

de Educación, Cultura y Deporte de un marco común de referencia de competencia digital docente

que oriente la formación permanente del profesorado y facilite el desarrollo de una cultura digital en

el aula. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la formación permanente del profesorado

de los centros sostenidos con fondos públicos debe encuadrarse en la competencia sobre enseñanza

y no sobre función pública, tratándose de un ámbito de competencia compartida que permite al

Estado disciplinar normativamente los criterios generales (entre otras, SSTC 184/2012, FJ 7, y

212/2012, FJ 7).

El art. 111 bis LOE atribuye a un órgano estatal la elaboración de ese marco común

mediante una remisión normativa que no establece ni delimita los criterios de la habilitación. No se

ajusta a la configuración de las bases en la doctrina del Tribunal Constitucional y supone una

vulneración de la competencia de la Generalitat en materia de función pública educativa prevista en

el art. 131.2.f) EAC.

d) El art. 111 bis.3 LOE comporta la atribución de una función ejecutiva a un órgano estatal,

en un ámbito referido al material didáctico y pedagógico que corresponde a las administraciones

educativas y a los propios centros docentes. Además, traslada a un órgano estatal una competencia

ejecutiva que la disposición adicional 4ª de la propia LOE -que no ha sido modificada- atribuye a la

Administración educativa y al centro (la supervisión de los libros de texto y del material didáctico).

El uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) como material didáctico

comporta un nuevo modelo de relación entre el profesorado y los alumnos, que supera el concepto

tradicional de aula y permite el uso de un material distinto al tradicional; pero eso no justifica la

alteración del sistema de distribución de las competencias. La determinación de las herramientas y

el sistema de soporte al aprendizaje en el ámbito de los contenidos educativos digitales debe

atribuirse a la Administración a la que corresponde la supervisión del material didáctico. La

interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones no requiere de una actuación unificada como única

garantía del correcto funcionamiento del sistema, por lo que no es posible aplicar la jurisprudencia

constitucional que ha admitido como supuesto excepcional la función ejecutiva básica. El

ordenamiento jurídico (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los

servicios públicos) contempla instrumentos suficientes para hacer efectivo ese principio de

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cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones educativas, al objeto

de garantizar la interoperabilidad de los sistemas.

Por todo ello, se vulnera la competencia que el art. 131.3.c) EAC atribuye a la Generalitat

de Cataluña sobre ordenación curricular.

e) La previsión del calendario de implantación de las modificaciones introducidas por la

LOMCE impide el desarrollo autonómico. No se discute la potestad del legislador estatal para

determinar un criterio temporal homogéneo de implantación de la reforma educativa, reconocida en

la STC 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5. Pero esta competencia no legitima al Estado para

determinar un calendario que vacíe la competencia autonómica e impida su ejercicio.

La implantación prematura (curso 2014-2015) del primer ciclo de Formación Profesional

es especialmente lesiva de la competencia autonómica, al proyectarse sobre estudios de nueva

creación, que constituyen un título nuevo que sustituirá a los programas de cualificación profesional

inicial. La implantación del nuevo título académico requiere llevar a cabo todo un complejo proceso

antes del inicio del citado curso escolar, que resulta materialmente imposible, y a ello hay que añadir

la imposibilidad de aplicación del primer curso de FP básica derivada del calendario de implantación

de la ESO, como expone el informe de la Dirección General del Profesorado y Personal de Centros

Públicos de la Generalitat que se adjunta como documento núm. 4. Todo ello elimina de facto la

competencia autonómica para el desarrollo de la normativa básica estatal, impidiendo el ejercicio de

las competencias autonómicas sobre desarrollo de la programación educativa, la ordenación

curricular y la organización de los centros, previsto en el art. 131 EAC.

f) La disposición adicional 38ª.4 LOE determina que las Comunidades Autónomas con

régimen de cooficialidad lingüística deberán garantizar el derecho de los alumnos a recibir las

enseñanzas en ambas lenguas cooficiales, y establece los criterios conforme a los cuales deberán

programar su oferta educativa. En los últimos tres párrafos de este apartado 4 se prevé un

procedimiento de ejecución sustitutoria por parte del Estado, con el cargo de los gastos

correspondientes a la Administración educativa autonómica. Esta regulación en modo alguno se

aviene con el objeto y contenido de las competencias estatales del art. 149.1.1, 18 y 30 CE (que

invoca la disposición final 5ª LOE). Instrumenta un nuevo control jerárquico de la Administración

estatal sobre las Comunidades Autónomas contrario al art. 153 CE, que vulnera la autonomía política

reconocida a las Comunidades Autónomas por los arts. 2 y 137 CE, invade las competencias

asumidas por la Generalitat de Cataluña en materia de educación y de lengua propia (arts. 131 y

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143.1 EAC), y vulnera el régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña que resulta del art. 35

EAC.

Por su parte, la disposición final 3ª LOMCE añade un nuevo apartado 3 a la disposición

adicional 8ª LOFCA, de carácter adjetivo o instrumental respecto de la anterior, mediante la que se

habilita al Estado a deducir o retener el importe de los gastos de escolarización en centros privados,

con su repercusión sobre todos los recursos de los regímenes de financiación autonómica. Por

conexión y consecuencia, esta disposición incurre también en inconstitucionalidad, puesto que

comporta el reconocimiento de unas potestades al Estado para decidir unilateralmente la deducción

y retención del importe de los gastos asumidos por el Estado cuando actúe mediante ese

procedimiento sustitutorio en Cataluña. En la medida que este procedimiento es inconstitucional, el

reconocimiento de tales potestades compensatorias en favor del Estado resultan injustificadas y

manifiestamente contrarias a las competencias asumidas por la Generalitat en materia de educación

y de lengua propia (arts. 131 y 143 EAC), así como al régimen lingüístico de la enseñanza previsto

en el art. 35 EAC, y a los principios de autonomía financiera, de suficiencia y de lealtad que

reconocen los arts. 156 CE y 201.2 EAC.

Como se deduce de la recapitulación del marco constitucional y estatutario del uso de las

lenguas oficiales en la enseñanza (arts. 3 CE y 35 EAC, y SSTC 87/1983, de 27 de octubre, FJ 5,

82/1986, de 26 de junio, FJ 2, 195/1989, de 27 de noviembre, FJ 3, 337/1994, de 23 de diciembre,

FFJJ 9, 10 y 14, 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 14 y 24, 15/2013, de 31 de enero, FJ 3, y 48/2013, de

28 de febrero, FJ 3), la constitucionalidad del modelo de conjunción lingüística de la enseñanza en

Cataluña ha sido avalada en diversos pronunciamientos del Tribunal, en particular en las citadas

SSTC 337/1994 y 31/2010.

En los tres últimos párrafos de la disposición adicional 38ª.4 LOE se prevé un

procedimiento que asigna a órganos estatales funciones de ejecución administrativa, lo que comporta

el exceso competencial denunciado, pues resulta evidente que tales funciones, en materia de

educación, han sido asumidas en exclusiva por las Comunidades Autónomas (en Cataluña, ex arts.

131.2 y 3 y 143.1 EAC). La LOE no puede imponer a todos los efectos, y en contra del modelo

estatutario que resulta del art. 35 EAC, el reconocimiento de una función sustitutoria al Estado

dirigida a garantizar un derecho a recibir la enseñanza en castellano, de forma que, además, en

Cataluña se genere la separación del grupo de los estudiantes que ejerzan este derecho en los

términos previstos en la disposición impugnada.

El sentido propio del art. 149.1.30 CE únicamente reserva al Estado una competencia de

naturaleza normativa (regulación de las condiciones, o normas básicas). La atribución de funciones

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ejecutivas al Estado tampoco puede hallar cobertura en el art. 149.1.1 CE [STC 61/1997, de 20 de

marzo, FJ 7.b), con alguna modulación en la STC 208/1999, de 11 de noviembre, pero excluido con

rotundidad en materia de educación por la STC 188/2001, de 20 de septiembre, FFJJ 12 y 13]. En

ningún momento el constituyente pretendió dar al art. 149.1.1 CE una interpretación expansiva que

diera al traste con la prolija y singularizada delimitación de potestades y funciones que en los

siguientes apartados del art. 149.1 CE se definen para cada materia competencial. Incluir en estos

ámbitos funciones de mera ejecución administrativa como las que aquí se impugnan supondría una

verdadera mutación constitucional, ajena y contraria al consenso político y a la voluntad del

constituyente sobre las que el Título VIII edifica la organización territorial del Estado. Tampoco el

Estado se puede arrogar tales funciones sustitutorias basándose en una supuesta garantía del derecho

a conocer el castellano que enuncia el art. 3 CE, puesto que en Cataluña se garantiza a través del

sistema educativo y en cumplimiento del art. 35.2 EAC, sin que de los arts. 3 y 27 CE resulte un

derecho a la elección de la lengua oficial vehicular de la enseñanza, de acuerdo con la citada doctrina

constitucional.

La incompatibilidad de los controles jerárquicos con la Constitución quedó plasmada en la

STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12, y la inconstitucionalidad del mecanismo sustitutorio resulta

notorio y llamativo, y así lo indicó el dictamen núm. 172/2013 del Consejo de Estado sobre el

anteproyecto de ley. La atribución al Estado de estas funciones sustitutorias tampoco puede hallar

cobertura en la función de alta inspección estatal sobre la enseñanza que se ha deducido de los arts.

27.8 y 149.1.30 CE, puesto que en ningún caso comprende la ejecución administrativa, ni con

carácter directo ni sustitutorio, si nos atenemos a la configuración que de ella hicieron, entre otras,

las SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 3, 18/1982, de 4 de mayo, FJ 6, 32/1983, de 28 de abril, FJ 2,

42/1983, de 20 de mayo, FJ 3.d), y 194/1994, de 23 de junio, FJ 4. La alta inspección educativa sirve

al control por parte del Estado del cumplimiento de las funciones autonómicas, pero sólo como

instrumento de verificación que puede instar la actuación de los controles constitucionalmente

establecidos, y en ningún momento puede implicar una dependencia jerárquica por las Comunidades

Autónomas que han asumido las competencias ejecutivas en materia de educación, ni puede habilitar

al Estado para vaciar las competencias autonómicas de ejecución, ni para llevar a cabo una ejecución

sustitutoria de la autonómica (en el mismo sentido, la STC 54/1990, de 28 de marzo, FJ 3, en relación

con la alta inspección en materia de sanidad). En un contexto diferente, en las SSTC 227/1988, de

29 de noviembre, FJ.20.d), 118/1996, de 27 de junio, FJ 18, y 36/2005, de 17 de febrero, FJ 2, el

Tribunal determinó la inconstitucionalidad de actuaciones subsidiarias del Estado en caso de que la

Comunidad Autónoma no lleve a cabo la actuación que le corresponde. Ese proceder comporta una

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forma de control sustitutivo que infringe el art. 153 CE, que establece de forma taxativa los controles

ordinarios que cabe imponer a la actuación de las Comunidades Autónomas, y entre los que no

encaja el control sustitutorio previsto en la disposición adicional 38ª.4 LOE. Salvo en lo que se

refiere a las competencias delegadas ex art. 150.2 CE, no caben controles jerárquicos directos de la

Administración estatal sobre la de las Comunidades Autónomas, puesto que resultan incompatibles

con la naturaleza política de la autonomía que la Constitución les reconoce en el ejercicio de todas

sus potestades y funciones, incluso las de mera ejecución administrativa.

Por conexión y consecuencia, la disposición final 3ª LOMCE, al añadir un nuevo apartado

3 a la disposición final 8ª LOFCA, incurre también en la misma inconstitucionalidad, al reconocer

potestades compensatorias específicas en favor del Estado. Además, afecta a la autonomía financiera

reconocida en el art. 156 CE, que ha sido definida como un elemento esencial del derecho a la

autonomía (arts. 2 y 137 CE), que supone la necesaria determinación y ordenación de los ingresos y

gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 8, y las allí

citadas) así como a la autonomía de gasto que les permite escoger y llevar a cabo sus políticas

propias, de forma que no sólo implica la disponibilidad del gasto público con respecto a la fijación

del destino y la orientación, sino también para la cuantificación y distribución de este gasto dentro

del marco de sus competencias (STC 135/2013, de 6 de junio, FJ 3.b). La imposición unilateral de

medidas compensatorias no puede tener cabida en el principio de coordinación del art. 157 CE, pues

la autonomía financiera comporta la voluntariedad de la aportación económica y en modo alguno se

aviene con la imposición de una compensación impuesta a partir de un control jerárquico

manifiestamente inconstitucional.

g) La nueva redacción del art. 38 LOE suprime la prueba de acceso a la Universidad, y

omite la participación de las Comunidades Autónomas en el nuevo procedimiento de admisión.

El carácter orgánico de esta regulación (disposición adicional 7ª LOE) ha sido reconocido,

entre otras, en la STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 10.a), que añade que ello no debe suponer una

alteración del sistema de distribución de competencias, de modo que su desarrollo corresponde a las

Comunidades Autónomas, respetando en todo caso la autonomía universitaria (STC 207/2012, de

14 de noviembre, FJ 3). Entre otras, las SSTC 158/2013, de 26 de septiembre, FJ 5, y 223/2012, de

29 de noviembre, FJ 12, han admitido la validez de la remisión al reglamento para el desarrollo de

las previsiones de la ley en la regulación del acceso a las universidades, siempre que no resulte

incondicionada. La ley puede determinar los criterios y principios básicos en los que debe

sustentarse; pero no puede agotar todo el campo normativo, pues una regulación que impidiera a las

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Comunidades Autónomas dictar sus propias normas sería contraria al sistema de distribución de

competencias [entre otras, STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6.e)].

El art. 38 LOE omite en el apartado 1 la competencia autonómica, y establece en el apartado

2 los criterios de valoración que podrán aplicar las universidades, colmando todo el contenido básico.

Por tanto, la remisión a su desarrollo por el Gobierno incide necesariamente en el ámbito de la

competencia autonómica, a diferencia del marco normativo anterior, considerado respetuoso con el

principio de autonomía universitaria y con el sistema de distribución de competencias derivado de

los arts. 149.1.30 CE y 172. 2.d) EAC (entre otras, STC 207/2012, de 14 de noviembre). Ese

equilibrio se altera al incluir directamente en la ley las normas de selección para el acceso a los

centros universitarios, pasando a ocupar todo el ámbito material que corresponde a las bases, como

se constata al examinar la detallada regulación que el art. 38.2 y la disposición adicional 36ª

establecen en aras de garantizar la homogeneidad del sistema.

Por todo ello, el inciso "de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno"

del artículo 38.2 LOE, y el inciso "el Gobierno establecerá la normativa básica que permita a las

Universidades", de la Disposición adicional 36ª, y, por conexión, la disposición final 1ª LOMCE

que modifica el art. 42.3 LOU, vulneran las competencias de la Generalitat sobre regulación del

régimen de acceso a las universidades prevista en el art. 172.2.d) EAC.

h) La disposición adicional 34ª LOE parte de la posibilidad de que corresponda al

Ministerio la gestión de determinadas becas y ayudas al estudio financiadas mediante los

Presupuestos Generales del Estado, y a partir de esa premisa regula el procedimiento de publicación

y notificación (apartado 1).

No se invoca título competencial alguno en la disposición final 5ª LOE, lo que no puede

sorprender puesto que la jurisprudencia constitucional (SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y

212/2005, de 21 de julio) ha afirmado de manera clara que la regulación de la gestión de las becas y

ayudas en materia corresponde a la competencia autonómica, sin que sea admisible en este ámbito

la reserva de un espacio para la gestión centralizada.

Por ello, la mera previsión de la gestión estatal, y la determinación de los elementos propios

de la regulación administrativa de los procedimientos de concesión de las becas y ayudas relativos

a las notificaciones y a la publicación, vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en

materia de educación y de universidades (arts. 131.3.d) y 172.1.g) EAC; en el mismo sentido, art.

114 EAC, que se refiere, con carácter general, a las competencias de la Generalitat sobre las

subvenciones estatales).

13

i) Los títulos competenciales recogidos en la disposición final 5ª LOE no amparan al Estado

para efectuar la regulación contenida en los preceptos objeto del presente recurso, por las razones ya

expuestas en los apartados anteriores. Como ha señalado, entre otras, la STC 212/2012, de 14 de

noviembre, FJ 10, esta tacha de inconstitucionalidad no tiene carácter autónomo, sino que se

encuentra vinculada a la de los preceptos impugnados en la demanda.

2. Por providencia de 8 de abril de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó

admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, dar traslado de

la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el

proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo, se ordenó publicar la

incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado.

3. El día 15 de abril de 2014, el Abogado del Estado se personó en el proceso en nombre

del Gobierno, solicitando una prórroga en el plazo concedido para formular alegaciones, que le fue

concedida por plazo de ocho días mediante providencia de 22 de abril de 2014.

4. Los días 23 y 25 de abril de 2014 tuvieron entrada en el Registro General de este Tribunal

sendos escritos del Presidente del Senado y del Presidente del Congreso de los Diputados,

comunicando que las respectivas Cámaras se personaban en el proceso, y ofreciendo su colaboración

a los efectos del art. 88.1 LOTC.

5. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 20 de mayo de 2014,

instando la desestimación del recurso en atención a la argumentación que se sintetiza seguidamente.

a) Uno de los pilares centrales de la reforma que aborda la LOMCE descansa sobre una

nueva configuración del currículo de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y

Bachillerato, que se distribuye en tres bloques de asignaturas: troncales, específicas y de libre

configuración autonómica. Esta clasificación no obedece a la importancia o carácter instrumental o

fundamental de las asignaturas, sino que responde únicamente a la distribución de competencias

entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La LOMCE no supone una recentralización de competencias sino un importante

incremento en la autonomía de las Administraciones educativas y de los centros. El sistema es más

14

flexible, al permitir ajustar la oferta formativa a la demanda y a la proximidad de facultades o

escuelas universitarias y otros centros docentes, y favorece la especialización de los centros en

función de los itinerarios ofrecidos.

La clasificación de las asignaturas y nuevo reparto de competencias se realiza en virtud de

la competencia del Estado sobre las bases para la determinación del currículo (STC 212/2012, de 14

de noviembre, recordando la STC 88/1983, de 27 de octubre), que incluye la competencia para

modificarlas en virtud de la doctrina constitucional sobre la variabilidad de las bases. El nuevo

sistema no coarta la capacidad de las Comunidades Autónomas para participar en la determinación

del currículo, sino al contrario, puesto que: (i) en las asignaturas troncales, pueden complementar

sus contenidos [art. 6 bis 2 c) 1°], fijar el horario lectivo máximo [art. 6.bis 2 c) 4°] y complementar

los criterios de evaluación [art. 6 bis 2 c) 6°]; (ii) en las asignaturas específicas, pueden establecer

los contenidos de los bloques [art. 6. bis 2 c) 2°], fijar el horario [art. 6 bis 2 c) 5°] y complementar

los criterios de evaluación [art. 6 bis 2 c) 6°]; y (iii) en las asignaturas de libre configuración,

pueden establecer los contenidos [art. 6 bis 2 c) 2°], fijar el horario [art. 6 bis 2 c) 5] y establecer

los criterios de evaluación [art. 6 bis 2 c) 6°] y los estándares de aprendizaje [art. 6 bis 2 c) 7°].

b) Los test externos y estandarizados mejoran los resultados académicos de los alumnos,

siendo un sistema generalizado en Europa (Informes PISA de la OCDE 2009 y 2010; estudio de

EURYDICE "Pruebas nacionales de evaluación del alumnado en Europa: objetivos, organización y

utilización de los resultados", 2009). En cuanto a la competencia para las evaluaciones, hay que

analizar separadamente los distintos preceptos.

(i) Los arts. 6 bis.2.a.3º y 21.2 LOE regulan la evaluación en la etapa de Educación

Primaria, que no tiene por objeto la obtención de un título profesional, sino el diagnóstico sobre el

grado de adquisición de determinados conocimientos. A diferencia de las pruebas conducentes a la

obtención de un título académico, dicha evaluación carece de efectos jurídicos sustantivos, pues se

configura como un mecanismo de detección de deficiencias del sistema educativo, de medición de

su calidad, y de indicador de la necesidad de medidas correctoras de posibles disfunciones e

ineficiencias, finalidad que solo puede cumplirse dotando de cierta homogeneidad a la prueba en

cuanto a su diseño y la determinación de los criterios de evaluación, a fin de obtener resultados

comparables y certeros. Encaja en la competencia estatal para la determinación de las bases sobre el

desarrollo del art. 27 CE, que encomienda a los poderes públicos la homologación del sistema

educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes. El diseño de la prueba se manifiesta en

15

términos flexibles, de modo que el Estado sólo se reserva la determinación de sus características

generales, pues los criterios de evaluación los establece a través del currículo básico de Educación

Primaria.

(ii) Los arts. 6.bis.2.b.3º, 29.1, 29.4, 36.bis.3º, y 144.1, párrafos 1º y 4º LOE regulan las

evaluaciones correspondientes a la ESO y al Bachillerato, que conducen a la obtención de un título

académico (arts. 31 y 37 LOE). Por tanto, la competencia del Estado para regular estas pruebas se

inserta plenamente en la que de modo exclusivo le atribuye el art. 149.1.30, primer inciso, CE (SSTC

24/2013, de 31 de enero, y 184/2013, de 4 de noviembre). La fijación de las condiciones de obtención

de un título académico comprende, como contenido esencial, la delimitación de la materia concreta

sobre la que ha de versar la evaluación, las características de la prueba y la evaluación con arreglo a

criterios homogéneos. Pese a fundarse dicha competencia, esta regulación no agota todo el campo

normativo, sino que deja a las Comunidades Autónomas el margen de intervención sobre el

contenido de las asignaturas, los horarios y los criterios de evaluación, como ha quedado

anteriormente detallado.

La configuración de la prueba no es un acto de ejecución material, es regulación. No se

agota en sí mismo, sino que requiere actos concretos de aplicación (el acto de evaluación de cada

alumno); no tiene un destinatario o pluralidad determinada de destinatarios, sino un conjunto

indeterminado de destinatarios, y goza del grado suficiente de abstracción y generalidad propia de

la norma.

La regulación del procedimiento de revisión de las pruebas tiene asimismo carácter

normativo insertado en una competencia plena y exclusiva del Estado, y resulta imprescindible para

mantener el sentido y finalidad de las pruebas, puesto que la necesaria homologación de los títulos

requiere unos criterios de evaluación armónicos.

c) La impugnación del conjunto de preceptos a los que se reprocha una indebida remisión

al desarrollo reglamentario resulta manifiestamente preventiva, pues sólo a la vista de la regulación

concreta que aborde el desarrollo reglamentario podría enjuiciarse en su plenitud y en toda su

dimensión su adecuación a los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, que ha

acotado los límites de este desarrollo reglamentario de las bases en numerosas resoluciones (SSTC

77/1985, de 27 de junio, 184/2012, de 17 de octubre, 212/2012, de 14 de noviembre, 25/2013, de 31

de enero, y 24/2014, de 13 de febrero). De esta doctrina se concluye que la regulación por reglamento

de materias básicas es acorde con la CE cuando concurre el doble requisito de la habilitación legal

expresa y la inadecuación de la ley para regular una determinada materia en razón de su naturaleza

16

y características. Las sentencias que se invocan en la demanda no introducen un tercer requisito.

Señalan que, si la ley impone determinados límites al desarrollo reglamentario, han de ser

respetados; pero ello no supone la exigencia de que la ley imponga límites, sino que es una simple

aplicación del principio de jerarquía normativa y la consiguiente interdicción del reglamento contra

legem. La exigencia de determinación legal de los criterios no resulta de la jurisprudencia

constitucional, que no prohíbe en la determinación de las bases el reglamento praeter legem, siempre

que se cumplan las exigencias de llamamiento expreso e inadecuación de la regulación por ley. La

deseable estabilidad de la ley orgánica es compatible con la adaptación a las circunstancias

cambiantes o con la corrección de criterios cuya aplicación concreta demuestre perjudiciales o no

eficaces. Eso hace la LOMCE al remitir, con habilitación expresa, al desarrollo reglamentario

aspectos especialmente mudables, de índole técnica o que por su naturaleza organizativa o

procedimental requieren mayor flexibilidad y adaptación de la que ofrece el riguroso procedimiento

de producción de una ley orgánica:

(i) Art. 41, apartados 2.d) (último párrafo) y 3.b) LOE: la fijación de los criterios de

admisión dependerá de factores variables, como el número de solicitudes, plazas ofertadas o

especialidades formativas, entre otros.

(ii) Art. 111.bis.6 LOE: la disciplina sobre los formatos digitales que han de soportar las

acciones formativas dirigidas es una materia especialmente técnica, rica en matices tecnológicos y

en requerimientos informáticos. Además, es una materia tan variable y modificable como la rápida

evolución de las tecnologías.

(iii) Art. 120.3, párrafo 2º LOE: los datos y contenidos que han de publicitarse son

cuestiones técnicas que variarán en función de circunstancias, como los factores socioeconómicos y

socioculturales, que pueden influir sobre los resultados o los tipos de centros afectados. La

evaluación es de índole técnica, contiene análisis de factores estadísticos y sociológicos variables en

el tiempo. Sobre la regulación por el Gobierno de la publicidad en el resultado de las evaluaciones

se pronunció la STC 212/2012.

(iv) Art. 147.2, párrafo 2º LOE: se trata de la regulación de una cuestión estrictamente

técnica y procedimental, como es el acceso y la utilización de estos datos. Apela además a un

mecanismo de cooperación institucional, como es la previa consulta con las Administraciones

educativas.

(v) Disposición final 7ª bis LOE: las bases de la educación plurilingüe están relacionadas

con el currículo de las enseñanzas desde segundo ciclo de Educación Infantil hasta Bachillerato y

17

sus elementos: contenidos, criterios de evaluación, estándares de aprendizaje evaluables, entre otras,

por lo que deben ser reguladas a través de un instrumento que permita un tratamiento técnico como

el reglamento.

d) El art. 111.bis LOE tiene por objeto remover los obstáculos existentes para la

modernización de los centros escolares. Las "escuelas del futuro" habrán de ser centros en los que

las TIC sean el instrumento de apoyo esencial en la labor del aprendizaje, lo que concierne tanto a

los docentes como a los alumnos. Para ello es necesario que se den determinadas condiciones de

carácter técnico, que hacen referencia a la conectividad de la calidad de los centros, a las plataformas

informáticas utilizadas por los centros escolares y a los contenidos digitales "no libres" y de acceso

gratuito universal.

El apartado 3 se refiere a los requisitos técnico-digitales que han de cumplir los contenidos

para que puedan ser utilizados con independencia de la plataforma en la que se alojen, en atención

al principio de interoperabilidad. Su finalidad última es la creación de un “punto neutro”, que tiene

por objeto ofrecer al sistema educativo todos los contenidos digitales con arreglo a un formato

informático compatible con los subsistemas utilizados por todas las Administraciones educativas,

de modo que todos los centros educativos puedan tener acceso e intercambiar la misma información

en toda España, evitando que la modificación de formatos pueda erigirse en barrera para la oferta de

contenidos y medio de creación de sistemas educativos separados. Asegurada así la libertad de los

centros para elegir los libros de texto, la competencia autonómica para inspeccionar el material

educativo queda intacta.

El apartado 6 no altera un ápice la competencia autonómica sobre educación, pues no

aborda una regulación sustantiva sino formal, relativa a los programas de formación del profesorado.

Se trata de un precepto meramente programático y orientativo que aspira al establecimiento de un

marco general de aptitudes del profesorado en materia digital, dejando amplísimo margen a las

Comunidades Autónomas para desarrollar y regular las acciones formativas. Incluso si incidiera

directa y sustancialmente sobre el régimen de formación del profesorado, el Estado ejercería, a través

de un desarrollo reglamentario, su competencia sobre las bases para el desarrollo del art. 27 CE

(SSTC 184/2012 y 212/2012, FJ 6).

e) El art. 38.2 y la disposición adicional 36ª LOE y la disposición final 1ª LOMCE, en

cuanto da nueva redacción al art. 42.3 LOU, suponen una modificación sustancial del sistema de

acceso a la Universidad. Distinguiendo entre acceso y admisión, y potenciando la autonomía

18

universitaria, faculta a las Universidades para tener en cuenta las notas obtenidas por el alumno,

realizar sus propias evaluaciones o aplicar otros criterios de admisión.

El fundamento competencial de estos preceptos se encuentra en primer lugar en el art.

149.1.1 CE, como título genérico, en dos vertientes. De un lado y respecto de los alumnos, puesto

que han de arbitrarse mecanismos de acceso a la Universidad que sean esencialmente homogéneos

y armónicos, de modo que el derecho a la educación superior tenga una configuración similar en

toda España, evitando las barreras de entrada a las Universidades de alumnos que han obtenido sus

títulos en Comunidades Autónomas distintas. Se favorece también una armonización de la oferta de

plazas, eludiendo la indeseable imposibilidad de cursar la carrera elegida. De otro y respecto de las

Universidades, al reforzarse sobremanera el derecho a la autonomía universitaria consagrado en el

art. 27.10 CE, pues los criterios de admisión que se aplican con preferencia son los que establece la

propia Universidad, dentro de los parámetros que fije el Gobierno. En segundo lugar, el acceso a la

Universidad es uno de los efectos jurídicos anudados a los títulos académicos (arts. 37.2, 22, 53 y

65 LOE), por lo que la competencia del Estado se encuadra en el primer inciso del art. 149.1.30 CE.

La determinación de criterios de admisión a la Universidad no es sino la fijación de una condición

de obtención y expedición de un título, puesto que es condición necesaria y previa para la obtención

del título universitario correspondiente. Subsidiariamente, se invoca el art. 149.1.30 CE, segundo

inciso (STC 159/2013, de 26 de septiembre, FJ 7), pues en nada agota las posibilidades de desarrollo

autonómico, ya que se trata de una regulación de mínimos, que se limita a proclamar principios

constitucionales y encauza un sistema de admisión mínimamente reconocible en toda España,

dejando a las Comunidades Autónomas margen suficiente para desarrollar, complementar,

clasificar, ponderar y concretar los criterios a los que han de sujetarse las Universidades. La

impugnación se convierte en preventiva, pues prejuzga la futura regulación por el Gobierno de los

criterios de admisión de alumnos.

La jurisprudencia constitucional sobre la variabilidad de las bases permite modular y variar

la intensidad y extensión de la regulación básica atendiendo a la naturaleza y particularidades

concurrentes. Esta intensidad regulatoria, sea la que fuere, puede encauzarse a través de una norma

con rango de ley o puede ésta auxiliarse del desarrollo reglamentario, como sucede en este caso, en

las cuestiones que por su naturaleza cambiante, adaptable y flexible no son objeto propio de la rigidez

de una ley orgánica.

f) La disposición adicional 34ª LOE se asienta en la competencia que corresponde al Estado

para regular las bases del desarrollo del art. 27 CE. Las SSTC 188/2001 y 212/2005 distinguen en

19

la normativa reguladora de becas y ayudas al estudio entre los elementos de ordenación, a los que

no afecta la disposición impugnada, y los aspectos relativos a la tramitación, supervisión, control y

resolución de las solicitudes presentadas, que comprenden la regulación procedimental y la

ejecución administrativa, que corresponden a la Comunidad Autónoma (STC 188/2001, FJ 11). La

norma impugnada se limita a la regulación de un trámite, la notificación de la resolución, en las

becas y ayudas cuya gestión sea de competencia estatal.

g) Las disposiciones adicionales 38ª LOE y 8ª.3 bis LOFCA tratan de la obligación de la

Comunidad Autónoma de garantizar una oferta educativa en la que el castellano sea utilizado como

lengua vehicular. La competencia del Estado para garantizar el ejercicio del derecho a la utilización

del castellano como lengua vehicular de la enseñanza, a partir de la configuración del conocimiento

del castellano como derecho y deber (art. 3 CE y STC 82/1986, FJ 3), estriba en el art. 149.1.1 CE

(SSTC 6/1982, de 22 de febrero, 31/2010, de 28 de junio, FJ 24, 15/2013, de 31 de enero, en cuanto

a la finalidad de los horarios mínimos, y 48/2013, de 28 de febrero).

De conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE y en el art. 27 CE, en cuanto atribuye

al Estado la alta inspección, corresponde a éste, como competencia propia, la función de garantizar

y salvaguardar el derecho a recibir enseñanza en castellano. Ello implica tres consecuencias: (i) no

estamos ante la ejecución subsidiaria de una competencia ajena, sino ante el debido y obligado

ejercicio por el Estado de una competencia propia; (ii) no se trata del ejercicio de potestades de

control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, sino ante una mera acreditación de un hecho

mediante un procedimiento administrativo y al ineludible cumplimiento del deber constitucional que

pesa sobre el Estado de garantizar el derecho a recibir enseñanza en castellano; y (iii) no se imponen

a la Comunidad Autónoma formas concretas de actuación, sino que es enteramente libre para el

ejercicio de sus competencias del modo que estime oportuno, siempre que respete sus deberes legales

y constitucionales. Incluso cuando el Estado, asumiendo los suyos, sufrague la educación en

castellano, la Comunidad Autónoma seguirá ostentando plena libertad de actuación en la prestación

de los servicios que le competen. Consecuentemente, no se trata del ejercicio de potestades

jerárquicas, en la medida en que éstas presupondrían la capacidad del Estado de dictar a la

Comunidad Autónoma órdenes, instrucciones, correcciones y formas concretas de actuación.

Tampoco afecta a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, principio

acotado por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 32/2012, de 15 de marzo, con cita de la

STC 31/2010, y 13/2007, de 18 de enero), que haya establecido un equilibrio entre el ejercicio de

competencias financieras y materiales a partir de una doble exigencia: prevenir que la utilización

20

del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales

autonómicas, y evitar que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales

acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad

por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador

estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de la actividad financiera

pública. El principio de autonomía financiera no es un valor absoluto, sino que tiene también sus

propios límites (STC 13/2007, FJ 5), y su eventual vulneración ha de valorarse en atención al

conjunto de los recursos de que puedan disponer, de las competencias atribuidas y de los servicios

gestionados, dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente

presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles [STC 87/1993, de 11 de marzo,

F. 3 b)]. A la postre, todo ello significa que la suficiencia financiera es efectivamente «algo muy

concreto y dependiente de muchas variables» (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8), no

determinable en función de una singular fuente de ingresos, individualmente considerada, y su

eventual reducción. No existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente

consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los

recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre

ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación (STC 13/2007, de 18 de febrero, FJ

5).

h) La disposición final 5ª LOMCE contiene el calendario de su entrada en vigor. La

demanda no invoca un solo precepto constitucional, estatutario o legal que considere infringido

con este calendario, ni da idea de la extensión de las supuestas facultades de la Comunidad

Autónoma para retrasar la entrada en vigor de leyes orgánicas, ni del contenido, extensión,

alcance y límites de la competencia autonómica que considera vulnerada. Tan sólo se refiere al

dictamen del Consejo de Estado que, no siendo vinculante para el Gobierno al aprobar su

anteproyecto de ley orgánica, alude a cuestiones de oportunidad, pero no es ni contiene

parámetros de enjuiciamiento constitucional de la cuestión controvertida.

i) La impugnación de la disposición adicional 5ª LOE, dedicada a relacionar los títulos

competenciales del Estado, no es autónoma (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 10),

careciendo además de toda relevancia los errores u omisiones que hubiera podido cometer el

legislador en la delimitación de los títulos competenciales prevalentes (STC 233/1999, de 13 de

diciembre).

21

6. Con fecha 29 de mayo de 2014, tuvo entrada un escrito del Letrado Mayor del

Parlamento de Navarra, solicitando que se tuviera por formulada la adhesión de esta institución

a los recursos de inconstitucionalidad núms. 1377-2014, 1385-2014, 1406-2014, 1433-2014,

1435-2014 y 1455-2014, interpuestos por otros sujetos legitimados contra la LOMCE. Solicita

asimismo la acumulación de los mencionados recursos para su tramitación y resolución unitaria.

Mediante providencia de 10 de junio de 2014, se dio traslado de dicho escrito a las partes

personadas en los citados recursos para que, en el plazo de diez días, pudieran exponer lo que

estimaran procedente al respecto.

La representación procesal del Gobierno de Cataluña, mediante escrito presentado el día

20 de junio de 2014, comunicó que no formulaba manifestación alguna respecto de la adhesión del

Parlamento de Navarra.

El Abogado del Estado, mediante escrito registrado con fecha 26 de junio de 2014, solicitó

la inadmisión del escrito presentado por el Parlamento de Navarra, con base en las alegaciones que

se resumen a continuación.

a) La LOTC no admite la existencia de un trámite procesal de adhesión, como acción

ejercitada por quien, hallándose legitimado para la interposición de un recurso de

inconstitucionalidad, no lo hubiese deducido en tiempo hábil para ello.

Se trata de un escrito inicial, dirigido a formular una pretensión impugnatoria, solicitando

del Tribunal Constitucional que la declare inconstitucional en los preceptos sobre los que formula

sus alegaciones sustantivas (que el escrito adjunta) de supuesta inconstitucionalidad de la norma.

Con independencia, pues, del nominatim que se le otorga, consiste en un recurso de

inconstitucionalidad extemporáneo. La calificación formal que, como subterfugio, se le quiere

otorgar al recurso interpuesto no puede impedir, una vez constatado el efecto de preclusión del plazo

procesal de interposición, la lógica y necesaria consecuencia de su inadmisión. El proceso

constitucional se configura en la LOTC como un proceso jurisdiccional, estando los plazos previstos

sujetos a caducidad y preclusión. De lo contrario, el plazo para impugnar se podría estar reabriendo

sin límite, idea contraria al principio de seguridad jurídica y al concepto o esencia misma del proceso.

Así lo ha entendido el Tribunal en el ATC 547/1989, de 15 de noviembre, en el que condensa su

doctrina definitiva sobre la cuestión.

22

b) No puede solicitarse la acumulación procesal de autos por quien, no habiendo ejercitado

en plazo la acción procesal, no se ha constituido como parte en el proceso. Conforme a la LOTC, en

modo alguno resulta posible una eventual acumulación a solicitud de quien voluntariamente tuvo la

posibilidad de constituirse como parte y no lo hizo en el tiempo establecido para ello. El tenor del

art. 83 LOTC presupone, en coherencia con el plazo de caducidad del art. 33, que tanto quien puede

solicitar la acumulación como los comparecidos son ya parte en el proceso. Ni el Parlamento de

Navarra puede invocar el art. 83 LOTC ni cabe alguna suerte de aplicación supletoria de otras leyes

de procedimiento, pues la regulación del citado precepto es acabada en cuanto a este extremo. Por

otra parte, no hay en el art. 80 LOTC remisión al régimen de acumulación de procesos en otras

jurisdicciones. Además, el régimen procesal de la acumulación de autos que ofrecen tanto la Ley

29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, arts. 34 y

ss.), como la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC, arts. 74 y ss.), se hallan

referidos, en cuanto a la legitimación, siempre a quienes sean parte.

c) La actuación pretendida, de reapertura del proceso, no puede verse como análoga a las

posibilidades de adhesión que conceden las leyes procesales. El instituto de la adhesión se regula en

la LEC respecto de la apelación de sentencias ya dictadas, y la existencia de un pronunciamiento

judicial en primera instancia resulta ser el presupuesto procesal. El art. 461 LEC no es susceptible

de traslación por vía de aplicación supletoria, que no está prevista en el art. 80 LOTC en lo que atañe

a recursos, pues no hay segunda instancia en la jurisdicción constitucional. Aunque expresis verbis

del art. 80 LOTC no rige la LJCA con carácter supletorio, cabe añadir que, para la acumulación de

acciones del art. 35 LJCA, se encuentra legitimado el actor, el que hubiese ejecutado la acción a

través de la demanda. En cuanto a la acumulación del art 37 de la misma Ley, es una decisión del

órgano jurisdiccional, previa audiencia de las partes, lo que requiere que se hubieran constituido

como tales en tiempo hábil, conforme a la ley rectora del proceso.

d) La pretensión de adhesión no es materialmente sino el intento de asunción por el

Parlamento de Navarra del rol de coadyuvante incondicionado respecto de posibles recursos de

inconstitucionalidad interpuestos contra la LOMCE, en suma, una acción procesal no permitida por

la LOTC e incompatible con sus principios inspiradores, que debería ser enteramente inadmitida.

7. Por providencia de 20 de febrero de 2018, se señaló para deliberación y votación de la

presente Sentencia el mismo día, mes y año.

23

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Gobierno de Cataluña

contra el artículo único de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad

educativa (LOMCE), por el que se modifica, se da nueva redacción o se añaden los siguientes

preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE): 6 bis.2, apartados a).3º,

b).3º y c).1º; 21.2; 29. 1 y 4; 36 bis, 1 y 3; 38.2; 41.2 último párrafo, y 3.b); 111 bis, 3 y 6; 120.3,

párrafo segundo; 144.1, párrafos segundo y cuarto; y 147.2, párrafo segundo; las disposiciones

adicionales 34ª.1; 36ª y 38ª.4, últimos tres párrafos; y las disposiciones finales 5ª y 7ª bis; de la

propia LOMCE, la disposición final 1ª, por la que se modifica el art. 42.3 de la Ley Orgánica

6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU); la disposición final 3ª, por la que se añade

un apartado 3 a la disposición adicional 8ª de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de

financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA); y la disposición final 5ª.4.

En esencia, la recurrente considera que esta regulación: (i) vulnera las competencias

tanto normativas como ejecutivas atribuidas a la Generalitat de Cataluña en materia de educación

y universidades por los arts. 131 y 172 EAC; (ii) contraviene las exigencias de la jurisprudencia

constitucional en relación con el desarrollo reglamentario básico; y, (iii) al regular la garantía del

derecho a recibir la enseñanza en ambas lenguas oficiales, implanta un procedimiento de

ejecución sustitutoria que es contrario a los arts. 2, 137, 153 y 157 CE, invade las competencias

autonómicas en materia de educación y lengua propia (arts. 131 y 143.1 EAC) y vulnera el

régimen lingüístico de la enseñanza previsto en el art. 35 EAC.

Para el Abogado del Estado, y siguiendo el mismo orden expositivo: (i) la regulación

impugnada encaja en las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1, reglas 1ª y 30ª CE;

(ii) las remisiones al desarrollo reglamentario básico se ajustan a la jurisprudencia constitucional,

calificando asimismo su impugnación de preventiva; y (iii) la competencia del Estado para

garantizar el ejercicio del derecho a la utilización del castellano como lengua vehicular de la

enseñanza se fundamenta en el art. 149.1.1 CE.

2. Con carácter preliminar, hemos de dar respuesta a la solicitud de adhesión del

Parlamento de Navarra, de la que se ha dado cuenta en los antecedentes de esta resolución. Como

señala el Abogado del Estado, no resulta procesalmente admisible que una institución legitimada

para interponer el recurso de inconstitucionalidad (arts. 162.1.a) CE y 32.2 LOTC) pretenda

24

sustituir el cauce que para ello ha dispuesto el ordenamiento jurídico por una figura de adhesión,

que significaría reabrir indebidamente el plazo preclusivo en el que tuvo la oportunidad de

impugnar la LOMCE.

Hemos admitido en alguna ocasión legitimación a las Comunidades Autónomas “para

personarse, como partes secundarias o subordinadas de las demandadas, en punto a coadyuvar en

la defensa de la constitucionalidad de la norma cuando (…) se trate de disposiciones que

inequívocamente afecten a su propio ámbito de autonomía y sin que, en ningún caso, dicha

intervención adhesiva pueda suponer la modificación del objeto procesal, el cual ha de quedar

definitivamente delimitado por las alegaciones exclusivamente formuladas por las partes

principales contempladas en los arts. 32.1 y 34 de la LOTC debiendo quedar circunscrita su

intervención a formular alegaciones sobre dicho objeto y a ser oída por este Tribunal” (ATC

172/1995, de 6 de junio, FJ 5; en el mismo sentido, STC 118/2016, de 23 de junio, sobre

personación como coadyuvantes del Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco, sin retroacción de

las actuaciones a un momento anterior, y sin tener por hechas las manifestaciones sobre la

cuestión de fondo al haber precluido el periodo de alegaciones). Pero, como recuerda el mismo

Auto, “las Comunidades Autónomas pueden, con observancia del plazo previsto en el art. 33,

interponer un recurso de inconstitucionalidad contra disposiciones con rango de Ley, siempre y

cuando ‘puedan afectar a su propio ámbito de autonomía’, estando facultadas para comparecer y

sostener la pretensión de inconstitucionalidad en calidad de partes demandantes”. Por esta razón,

la modalidad de “intervención adhesiva” que solicita el Parlamento de Navarra ha de ser

rechazada, siendo de aplicación nuestra doctrina previa según la cual la LOTC, “al regular los

recursos de inconstitucionalidad, no conoce la figura de la intervención adhesiva de terceros que

no hayan sido recurrentes y que no hayan esgrimido la acción dentro del plazo específicamente

establecido para ello. Por consiguiente, la pretensión de que en este momento tengamos por

adheridos al recurso a Diputados que en el momento inicial no manifestaron voluntad alguna y

que, por tanto, no ejercitaron la acción de que estaban asistidos, no es, por la citada razón,

procedente, por cuanto que en el momento actual tratan de adherirse a un proceso abierto por

otros sin haber ejercitado ellos mismos, en el plazo debido, la acción de que estaban asistidos y

sin que, por tanto, ese indirecto camino, no reconocido por la Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional, les permita remediar la situación que creara su pasividad, la cual, por demás, no

perjudica la viabilidad del recurso” (ATC 18/1985, de 15 de enero, FJ 3).

Procede pues inadmitir la solicitud de adhesión del Parlamento de Navarra, lo que

lógicamente conlleva la inadmisión de la solicitud de acumulación del presente recurso de

25

inconstitucionalidad con los demás que han sido interpuestos contra la LOMCE, al haber sido

formulada por quien no tiene la condición de parte en este proceso.

3. Antes de estudiar las cuestiones de fondo planteadas en este proceso constitucional,

hemos de analizar en qué medida la normativa aprobada durante su pendencia ha podido tener

incidencia en la pervivencia del objeto.

En primer lugar, se constata que las modificaciones introducidas por las disposiciones

finales 6ª y 7ª de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la

infancia y a la adolescencia, no presentan incidencia alguna, pues afectan únicamente a los arts.

84.2 y 87.2 LOE, modificados en su día por la LOMCE, que no han sido impugnados en este

proceso.

En segundo lugar, el Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes

para la ampliación del calendario de implantación de la Ley orgánica 8/2013, de 9 de diciembre,

para la mejora de la calidad educativa, amplía el plazo para la implantación de las evaluaciones

reguladas por la LOMCE, con el expreso propósito de “colaborar decididamente al proceso de

diálogo que debe concluir en el Pacto de Estado, Social y Político por la Educación y en

cumplimiento de los compromisos políticos asumidos”, según su exposición de motivos. A tal

fin, se aprueba una serie de medidas, cuyo rasgo común estriba en que no suponen una

modificación definitiva de las reformas introducidas en la LOMCE en relación con las

evaluaciones y los requisitos para la obtención de las titulaciones académicas, sino que se

caracterizan por dejar en suspenso su aplicación, “hasta la entrada en vigor de la normativa

resultante del Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”.

De acuerdo con la consolidada doctrina de este Tribunal en procesos constitucionales de

naturaleza competencial, “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá

de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la

norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos,

pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento,

cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que

poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último

al que sirven tales procesos” (por todas, STC 143/2014, de 22 de septiembre, FJ 2).

Concretamente en el ámbito educativo, la STC 184/2012, de 17 de octubre, abordó el

enjuiciamiento de la Ley orgánica 10/2002, íntegramente derogada por la LOE, nueva regulación

que afectaba a la controversia trabada sobre algunos de los preceptos referidos a la ordenación

26

competencial en materia educativa (en unos casos haciendo desaparecer el enunciado y en otros

sustituyéndolo por una nueva redacción). No obstante, esta circunstancia no fue impedimento

para que el Tribunal considerara aconsejable resolver la disputa sobre la Ley derogada,

declarando la titularidad de las competencias discutidas, “dadas las especiales circunstancias que

concurren en el presente supuesto (muy especialmente por el número de preceptos que se ven

afectados y las cuestiones que respecto de los mismos se plantean, así como por la materia de que

se trata, que guarda directa relación con un derecho fundamental a la educación)” [FJ 2.b]. Se

aprecia en este proceso la concurrencia de idénticas circunstancias, a las que debe sumarse la

singularidad de la fórmula empleada por el Real Decreto-Ley 5/2016: la suspensión indefinida

de algunas previsiones de la LOMCE, en tanto no se apruebe la normativa resultante del pacto

educativo. Abre así una incógnita que no permite dar por desaparecida la controversia

competencial, pues las normas impugnadas no han sido derogadas, ni han quedado modificadas

o sustituidas en un sentido que permita alcanzar esa conclusión en el momento de dictar esta

resolución.

Por lo demás, el resultado no es distinto cuando se contrasta en detalle la incidencia de

las medidas aprobadas por el Real Decreto-Ley 5/2016 en los preceptos impugnados:

a) El apartado 1 de la disposición final 5ª LOMCE se modifica para conferir a la

evaluación de la Educación Primaria regulada en el art. 21 LOE (art. único.13 LOMCE) carácter

muestral y con finalidad diagnóstica, “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del

Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”. Al no incidir esta modificación en el

impugnado apartado 2 del art. 21 LOE, que atribuye al Gobierno, previa consulta a las

Comunidades Autónomas, la competencia para establecer los criterios de evaluación y las

características generales de las pruebas, subsiste la controversia competencial.

b) En parecidos términos, la modificación introducida en el apartado 2 de la disposición

final 5ª LOMCE comporta que la evaluación de la Educación Secundaria Obligatoria, regulada

en el art. 29 LOE (art. único.20 LOMCE), tendrá el mismo carácter muestral y finalidad

diagnóstica, sin efectos académicos, “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del

Pacto de Estado, Social y Político por la Educación”.

No ha perdido objeto el recurso, pues el reproche dirigido al apartado 1 del art. 29 LOE

estriba en que la evaluación se realizará sobre la base, prácticamente única, de las áreas troncales

27

cuyos contenidos establece el Estado, que como “referencia principal”, aunque limitada al cuarto

curso de ESO, se mantiene en la modificación introducida por el Real Decreto-ley 5/2016.

Tampoco desaparece la controversia trabada en torno al apartado 4 del art. 29 LOE, al

no alterarse lo que constituye el motivo de su impugnación: la reserva al Estado de la competencia

para establecer para todo el sistema educativo español los criterios de evaluación y las

características de las pruebas, así como su diseño y contenido para cada convocatoria.

c) Las modificaciones introducidas en el apartado 3 de la disposición final 5ª LOMCE

suponen, en esencia, que “hasta la entrada en vigor de la normativa resultante del Pacto de Estado,

Social y Político por la Educación” se suspende la evaluación final de Bachillerato regulada en

el art. 36 bis LOE (art. único.29 LOMCE), necesaria para la obtención del título académico,

realizándose exclusivamente para los alumnos que quieran acceder a estudios universitarios.

Como en el supuesto anterior, no puede darse por desaparecida la controversia, puesto

que, respecto de la impugnación del apartado 1 del art. 36 bis LOE, aunque se añade en su caso

la materia de “Lengua Cooficial y Literatura”, se mantiene la conexión de la prueba con las

asignaturas troncales de segundo curso, suprimiendo la evaluación de una asignatura del bloque

específico. Tampoco se altera la atribución al Estado de la competencia para establecer para todo

el Sistema Educativo Español los criterios de evaluación y las características de las pruebas, así

como su diseño y contenido para cada convocatoria, que ha dado lugar a la impugnación del

apartado 4 del art. 36 bis LOE.

d) El apartado 4 de la disposición final 5ª LOMCE ha sido impugnado en este proceso

aduciendo que la implantación del primer ciclo de Formación Profesional, por su carácter

prematuro (curso 2014-2015), elimina de facto la competencia autonómica para el desarrollo de

la normativa básica estatal. El Real Decreto-Ley 5/2016 introduce en esta disposición la

posibilidad de que los alumnos que obtengan el título de Formación Profesional Básica puedan

obtener asimismo el título de Educación Secundaria Obligatoria si se cumplen determinados

requisitos. Al mantener el mismo calendario de implantación de este ciclo educativo, subsiste

íntegramente el motivo de su impugnación.

e) El apartado 6 de la disposición final 5ª LOMCE establece el régimen de acceso y

admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado, siempre “hasta la entrada en vigor de

la normativa resultante del Pacto de Estado social y político por la educación”. Se remite al art.

28

36 bis LOE, al que previamente hemos hecho referencia, sin afectar a la controversia trabada por

la remisión a la normativa reglamentaria básica contenida en el art. 38.2 y la disposición adicional

36ª LOE (art. único, apartados 31 y 97 LOMCE) y en el art. 42.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de

21 de diciembre, de Universidades (disposición final 1ª LOMCE).

En consecuencia, procede entender que pervive íntegramente el objeto de este recurso,

cuyo análisis de fondo iniciamos seguidamente.

4. Como ha quedado detallado en los antecedentes de esta resolución, estamos ante una

controversia de índole netamente competencial, en la que las discrepancias giran en torno a los

contornos de las competencias estatales y autonómicas en materia de educación, con alguna

referencia a otros títulos competenciales y preceptos constitucionales, que se invocan con carácter

complementario, y a los que haremos referencia, si procede, al abordar el posterior análisis

pormenorizado de las impugnaciones.

Centrado así el debate, y al no ofrecer dudas su encuadramiento en el ámbito de la

educación como proponen las partes, resulta obligado recordar que, desde la inicial STC 5/1981,

de 13 de febrero, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta

materia (constitucionalmente regida por los arts. 27 y 149.1.30 CE) en más de treinta sentencias.

A día de hoy, los sucesivos pronunciamientos conforman un copioso acervo doctrinal, que nos

ha permitido ya fijar criterios relevantes sobre muchas de las cuestiones específicas que,

nuevamente, son objeto de litigio en este proceso, tales como las enseñanzas mínimas o comunes,

sus contenidos y horarios, la alta inspección del Estado, las becas y ayudas al estudio, los

itinerarios y materiales educativos, los desarrollos reglamentarios básicos, el régimen de las

lenguas propias en la enseñanza, la evaluación de los procesos educativos o, en fin, el régimen

de acceso a la Universidad. A estos pronunciamientos específicos, muchos de ellos invocados en

sentido inverso por las partes en apoyo de sus pretensiones, haremos referencia en lo que sea

pertinente para resolver cada una de las concretas impugnaciones en que se estructura el recurso

de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Cataluña.

Basta por ahora con remitirse, en relación con el alcance general de las competencias

del Estado (art. 149.1.30 CE) y de la Comunidad Autónoma de Cataluña (arts. 131 y 172 EAC),

a la STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 3 y, por esa vía, a la STC 184/2012, de 17 de octubre,

en cuyo FJ 3 sintetizamos nuestra doctrina sobre el art. 149.1.30 CE, en su doble contenido

relativo a la competencia exclusiva para la “[r]egulación de las condiciones de obtención,

expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, y a la competencia sobre las

29

“normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el

cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, así como sobre las

exigencias materiales y formales que ha de cumplir la normativa básica dictada en este marco.

5. El escrito de demanda recoge una extensa crítica a la nueva configuración de la

estructura de las asignaturas incorporada por la LOMCE, de la que se dice que limita la capacidad

de desarrollo del currículo educativo respecto de las materias troncales a la posibilidad, atribuida

también a los centros docentes, de complementar sus contenidos, con vulneración de las

competencias autonómicas para la ordenación curricular [art. 131.3.c) EAC] y contravención de

la jurisprudencia constitucional (STC 131/1996, de 11 de julio).

Sin embargo, el reproche general así formulado se traduce en una impugnación

circunscrita únicamente al art. 6.bis.2.c).1º LOE, en la redacción dada por el art. único.5 LOMCE,

al que en consecuencia ha de quedar limitado nuestro enjuiciamiento, sin entrar a valorar las

consideraciones vertidas sobre la parte de la reforma LOMCE que, a la postre, no ha sido

impugnada en este proceso. Recordamos en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 1.b), nuestra

doctrina según la cual el suplico “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo

recurso” (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1), sin perjuicio de que este Tribunal haya

favorecido en todo momento una interpretación del art. 33 LOTC alejada de rigorismos formales,

en la que tiene lógica cabida la solución de los meros errores materiales. No concurren en este

caso razones para apreciar que estamos ante un error material, habida cuenta de que el suplico

coincide exactamente con el acuerdo adoptado por el Gobierno de Cataluña que, por su condición

de órgano legitimado para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, es el único que

puede determinar el alcance de su voluntad impugnatoria, sin que pueda haber lugar a

ampliaciones del objeto así delimitado en la demanda suscrita por la representación procesal del

Gobierno de Cataluña (en el mismo sentido, STC 119/2014, de 16 de julio, FJ 2).

Centrando pues el análisis en el art. 6.bis.2.c).1º LOE objeto de este recurso, este

precepto dispone que las Administraciones educativas podrán complementar los contenidos del

bloque de asignaturas troncales, dentro de la regulación y límites establecidos por el Gobierno, a

través del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Esta última referencia ha de conectarse

con el art. 6.bis.2.a).1º LOE, no impugnado, que atribuye al Gobierno la competencia para

determinar los “contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo

mínimo del bloque de asignaturas troncales”. La estructura de la que forman parte las asignaturas

troncales es aplicable a la Educación Primaria, ESO y Bachillerato (art. 6.bis.2 párrafo 1º LOE),

30

etapas en las que el horario lectivo mínimo de las asignaturas del bloque de las troncales no será

inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa [art. 6

bis.2.e) LOE], que fijará también el horario lectivo máximo de este bloque [art. 6 bis.2.c).4º

LOE].

Dicho de otro modo: atendiendo estrictamente al objeto impugnado, resulta que la

Comunidad recurrente no cuestiona la competencia estatal así definida, centrando la tacha de

constitucionalidad en el precepto de la LOE que da pie precisamente a entender que dicha

competencia estatal no agota el campo normativo, sino que, por el contrario, prevé expresamente

la existencia de un complemento de los contenidos de las asignaturas troncales, a establecer por

las Comunidades Autónomas.

No puede prosperar el reproche de constitucionalidad así planteado. Este Tribunal ha

ratificado en diversas ocasiones la competencia del Estado para la fijación de las que en las

sucesivas leyes educativas han sido denominadas “enseñanzas mínimas”, posteriormente

“enseñanzas comunes” y, en el presente, “aspectos básicos del currículo”, del cual forma parte la

estructura en las asignaturas que estamos analizando (entre otras, SSTC 88/1983, de 27 de

octubre, 212/2012, de 14 de noviembre, y 24/2013, de 31 de enero). Con las diferentes

denominaciones que ha recibido, el concepto comprende la fijación de objetivos por bloques

temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que

se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. Antes y después de la reforma

de la LOMCE, la competencia autonómica queda condicionada solo parcialmente, “dado que las

enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del

horario escolar (…) las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen

que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que

respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la

competencia de desarrollo normativo” (STC 212/2012, FJ 4). Así sucede también en el bloque

de las asignaturas troncales, como se deduce sin esfuerzo del precepto que estamos examinando.

Por último, hay que señalar que en la reforma operada por la LOMCE no se asimila el

ámbito competencial de las Comunidades Autónomas con el margen de actuación de los centros

docentes, como parece entender la recurrente. Es cierto que los centros docentes pueden

complementar los contenidos de los bloques de asignaturas troncales, específicas y de libre

configuración autonómica y configurar su oferta formativa, pero al hacerlo están sometidos tanto

a la regulación y límites establecidos por las Administraciones educativas, lo que desde luego

31

incluye la normativa dictada por las Comunidades Autónomas, como a la programación de la

oferta educativa que establezca cada Administración educativa (art. 6.bis.2.d).1º LOE).

Queda por tanto desestimada la impugnación del art. 6.bis.2.c).1º LOE, en la redacción

dada por el art. único.5 LOMCE.

6. La regulación de las pruebas finales de evaluación incorporadas por la LOMCE en las

etapas de Educación Secundaria Obligatoria (ESO) y Bachillerato, cuya superación es condición

para la obtención de los correspondientes títulos académicos, ha sido objeto de una serie de tachas

de inconstitucionalidad que la recurrente dirige a distintos preceptos de la LOE, concretamente a

sus arts. 6.bis.2.b).3º (introducido por el art. único.5 LOMCE), 29, 1 y 4 (modificado por el art.

único.20 LOMCE), 36 bis, 1 y 3 (introducido por el art. único.29 LOMCE) y 144.1, párrafos 2º

y 4º (modificado por el art. único.89 LOMCE).

Como ha quedado detallado en los antecedentes de esta resolución, las partes plantean

discrepancias a la hora de encuadrar esta regulación de forma prevalente en una de las dos

competencias diferenciadas que el art. 149.1.30 CE atribuye al Estado: la competencia exclusiva

para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos

académicos y profesionales”, y la competencia sobre las “normas básicas para el desarrollo del

artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los

poderes públicos en esta materia”.

Atendiendo en primer lugar a la disposición final 5ª LOE (modificada por el art.

único.107 LOMCE), y pese a la estrecha conexión que presenta este conjunto de preceptos, los

arts. 6 bis.2.b).3º y 144.1 LOE, que contienen reglas esencialmente competenciales, tendrían la

condición de norma básica, al haber quedado incluidos en su apartado 1, en tanto que los arts. 29

y 36 bis LOE, que instituyen los criterios generales sobre la estructura y contenido de las pruebas

de evaluación individualizada, “se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre

la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos

y profesionales” (apartado 2). No resulta de ello una exacta congruencia, si se repara en la

reproducción literal que aparece en los arts. 6bis.2.b.3º, 29.4 y 36 bis.3 en cuanto concierne a la

competencia estatal para diseñar las pruebas y establecer su contenido para cada convocatoria.

Con mayor o menor acierto, refleja la LOE en cualquier caso la dualidad y la estrecha

relación intrínseca de las dos reglas competenciales recogidas en el art. 149.1.30 CE. De esta

característica también se ha ocupado el Tribunal, cuyos pronunciamientos previos (en particular,

SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FFJJ 10 y 12, 184/2012, de 17 de octubre, FJ 6.e), 207/2012, de

32

14 de noviembre, FJ 4, 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 8 y 170/2014, de 23 de octubre, FJ 4)

han tenido en cuenta lógicamente las diferencias en las modalidades de evaluación examinadas,

a partir de la estructura y el contenido de las enseñanzas en las que se inserta la prueba de

evaluación y, sobre todo, de los efectos de ésta en la obtención de un título académico.

El encuadramiento de la regulación ahora impugnada en la competencia exclusiva o

compartida que el citado precepto constitucional atribuye al Estado habrá de resolverse, en

definitiva, con arreglo al criterio consolidado en la doctrina del Tribunal cuando las partes

plantean distintas opciones de encuadramiento: “en casos como el que nos ocupa, en que la norma

cuestionada puede entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, debe

determinarse ... cuál de ellas es la prevalente, teniendo presente, junto con los definidos ámbitos

competenciales, la razón o fin de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto

cuestionado’ (STC 153/1985, de 7 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 49/1984, de 5 de abril).

Igualmente, habremos de tener en cuenta nuestra tradicional doctrina ‘de que la inclusión de una

competencia genérica debe ceder ante la competencia específica (SSTC 71/1982, F2 y 87/1989,

FJ 3, entre otras)’ (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 4)” (STC 212/2005, de 21 de julio, FJ 3).

Haciendo abstracción del mero carácter muestral y finalidad diagnóstica que, provisional

pero indefinidamente, presentan actualmente las pruebas de evaluación de ESO y Bachillerato,

la superación de las pruebas de evaluación controvertidas es condición necesaria (aunque no

suficiente, como luego se verá) para la obtención de los títulos académicos de ESO y Bachillerato.

Así lo disponen los arts. 31.1 y 37.1 LOE (modificados respectivamente por el art. único, 22 y

30, LOMCE), que no han sido impugnados en este proceso. Este constituye el factor que

inequívocamente reconduce la regulación impugnada en este bloque a la competencia exclusiva

del Estado para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de

títulos académicos (art. 149.1.30 CE, primer inciso), “una competencia que reserva al Estado toda

la función normativa en relación con dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15), no

pudiendo las Comunidades Autónomas asumir más que competencias ejecutivas en relación con

esta materia (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5)” (STC 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 3).

El supuesto ahora analizado es en efecto similar al que fue objeto de las SSTC 184/2012,

FJ 6.e), y 214/2012, FJ 8, en relación con una prueba general de Bachillerato cuya superación se

exigía para la obtención del título de Bachiller. En el art. 37.1 de la Ley orgánica de Calidad de

la Educación de 2002 entonces examinado (que no llegó a implantarse por su derogación por la

LOE de 2006), la reserva reglamentaria al Estado se limitaba expresamente a las condiciones

básicas. Impugnado por razón de la remisión al desarrollo reglamentario básico, el Tribunal

33

confirmó su constitucionalidad, sin dejar de precisar su conexión con la competencia del Estado

en materia de títulos académicos, que es plena en el plano normativo: “la materia que regulan se

relaciona estrechamente con la ‘regulación de las condiciones de obtención, expedición y

homologación de títulos académicos y profesionales’, ámbito en el que la competencia normativa

estatal es plena, de modo que, al menos desde la perspectiva competencial, que es la única aquí

suscitada por la recurrente, ninguna objeción cabe formular contra la remisión al reglamento que

dichos preceptos contienen, pues, ni siquiera si el Estado disciplinase todo este sector usando la

forma reglamentaria, la Comunidad Autónoma recurrente sufriría un detrimento en su esfera de

atribuciones, pues carece en este punto de competencias normativas” (STC 214/2012, FJ 8).

7. Encuadrada la controversia en el ámbito de la competencia exclusiva del Estado para

la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos

y profesionales” (art. 149.1.30 CE, primer inciso), procede abordar el examen concreto de los

preceptos incluidos en este bloque de impugnación.

a) A los arts. 29.1 y 36.bis.1 LOE se les reprocha que el diseño de las pruebas finales de

evaluación que dan lugar a los títulos de ESO y Bachillerato se realice sobre la base,

prácticamente única, de las áreas troncales cuyos contenidos establece el Estado.

Correspondiendo a este Tribunal únicamente dirimir la controversia competencial, sin

entrar en consideraciones acerca de la oportunidad, la bondad técnica o las virtudes de otras

alternativas posibles, procede constatar que estas pruebas tienen la finalidad de normalizar “los

estándares de titulación en toda España, indicando de forma clara al conjunto de la comunidad

educativa cuáles son los niveles de exigencia requeridos e introduciendo elementos de certeza,

objetividad y comparabilidad de resultados” según la exposición de motivos de la LOMCE. No

ofrece pues duda alguna que forma parte de la competencia exclusiva del Estado la determinación

del contenido de las pruebas de evaluación, en las que el mayor peso de las áreas troncales, como

las anteriormente denominadas enseñanzas mínimas o comunes, es coherente con su función de

asegurar una formación común y garantizar la homologación y la validez general de los títulos

(por todas, SSTC 214/2012, de 14 de noviembre, FJ 4, y 24/2013, de 31 de enero, FJ 5).

Sentado esto, conviene añadir que la apreciación de la recurrente, según la cual el

desarrollo curricular autonómico queda prácticamente excluido de la evaluación del proceso de

aprendizaje, parece atender única y exclusivamente a las pruebas finales de etapa. Sin embargo,

la lectura sistemática de la LOE pone de manifiesto que la evaluación del aprendizaje es un

34

proceso mucho más amplio, que en la ESO se desarrolla de forma continua, formativa e

integradora (art. 28.1 LOE, modificado por el art. único. 19 LOMCE) y en Bachillerato es

continua y diferenciada según las distintas materias (art. 36.1 LOE, modificado por el art.

único.28 LOMCE). Son las Comunidades Autónomas las que complementan o establecen los

criterios de evaluación durante la etapa educativa (art. 6 bis.2.c.6.º LOE, añadido por el art.

único.5 LOMCE). Además, esta evaluación continua se proyecta sobre el conjunto de estas

enseñanzas, que en la LOE responde, como no podría ser de otra manera, a la competencia

compartida en materia de educación, de modo que el desarrollo curricular autonómico, ya desde

las fases anteriores a las pruebas finales controvertidas, es asimismo objeto de evaluación:

(i) Las Comunidades Autónomas complementan los contenidos del bloque de

asignaturas troncales, establecen los contenidos de los bloques de asignaturas específicas y de

libre configuración autonómica, y los estándares de aprendizaje evaluables de este último bloque

(arts. 6 bis.2.c).1º, 2º y 7º, 24.4 y 5, 34.bis.4 y 5, LOE).

(ii) La diversidad de opciones en los itinerarios educativos se amplía considerablemente

a partir del cuarto curso de ESO, tanto para las asignaturas troncales, en una parte dependiendo

de la programación de la oferta educativa de cada Comunidad Autónoma, como para las

asignaturas específicas y de libre configuración autonómica (arts. 25, 34 bis y 34 ter LOE).

(iii) Tanto en ESO como en Bachillerato, el acceso a la prueba de evaluación de final de

etapa requiere la previa superación de la evaluación de cada una de las materias, en cuya

configuración normativa participan las Comunidades Autónomas (arts. 29.3 y 36bis.2 LOE).

(iv) Tributario de esta amplia diversidad de opciones, el contenido de la evaluación final

individualizada es inevitablemente plural: además de comprender alguna de las materias del

bloque de asignaturas específicas que establecen las Comunidades Autónomas, la evaluación del

bloque de asignaturas troncales tendrá en las materias generales un núcleo común uniforme en

todo el territorio, y en las materias optativas otro dependiente de la programación educativa

autonómica (arts. 29.1, 2 y 3 y 36 bis.1 LOE).

En atención a todo lo expuesto, procede concluir que los arts. 29.1 y 36.bis.1 LOE no

abocan a la exclusión de la evaluación del desarrollo curricular autonómico, siendo una legítima

manifestación de la competencia reservada al Estado por el primer inciso del art. 149.1.30 CE.

35

b) Los arts. 29.4 y 36.bis.3 LOE atribuyen al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte

la competencia para establecer los criterios de evaluación y características de las pruebas, y

atribuyen asimismo al indicado departamento ministerial la competencia para establecer el diseño

y contenido de las pruebas para cada convocatoria (atribución esta última reproducida en el art.

6.bis.2.b).3º LOE).

Ya ha quedado afirmado que, ex art. 149.1.30 CE, primer inciso, el Estado está habilitado

para acometer la entera normación de las pruebas finales de evaluación, en la medida en que su

superación es condición inexcusable para la obtención de los títulos académicos de ESO y

Bachillerato. Esta competencia estatal comprende tanto el establecimiento general de los criterios

de evaluación y características de las pruebas, como la concreta determinación de su diseño y

contenido para cada convocatoria, pues en este ámbito la competencia autonómica es meramente

ejecutiva y se traduce, por utilizar los términos del art. 144.1, párrafo 3º LOE, en la “realización

material de las pruebas”.

Queda por tanto desestimada la impugnación de estos preceptos.

c) El párrafo 2º del art. 144.1 LOE (modificado por el art. único.89 LOMCE) especifica

que las pruebas y los procedimientos de las evaluaciones indicadas en los arts. 29 y 36 bis se

diseñarán por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, a través del Instituto Nacional de

Evaluación Educativa. Añade que dichas pruebas serán estandarizadas y se diseñarán de modo

que permitan establecer valoraciones precisas y comparaciones equitativas, así como el

seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo de los resultados obtenidos.

Este precepto se limita a contemplar la colaboración técnica de un órgano interno del

propio Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que, con la participación de las

Administraciones educativas (art. 142.2 LOE), tiene asignada la función de “coordinación de las

políticas de evaluación general del sistema educativo y la realización, en colaboración con los

organismos correspondientes de las administraciones educativas, de las evaluaciones que atribuya

al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la normativa vigente” (art. 5.1.p) del Real Decreto

284/2017, de 24 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del citado

Ministerio).

La previsión impugnada constituye por tanto una manifestación de la libertad de

configuración organizativa en el ámbito de la Administración estatal para el ejercicio de sus

competencias constitucionales, por lo que no plantea objeción constitucional alguna.

36

d) El párrafo 4º del art. 144.1 LOE se impugna por atribuir al Ministerio de Educación,

Cultura y Deporte la facultad de regular el procedimiento de revisión de los resultados de las

evaluaciones individualizadas, si bien debe precisarse que, en puridad, el precepto remite a un

desarrollo reglamentario genérico, sin habilitar específicamente al órgano estatal citado en el

escrito de demanda.

El párrafo cuarto puesto aquí en entredicho no precisa si esta habilitación comprende el

conjunto de las evaluaciones enumeradas en el párrafo primero del mismo apartado. Pero cabe

entender que se ciñe a las evaluaciones previstas en los arts. 29 y 36 bis LOE, al ser las únicas

cuya superación es necesaria para obtener los títulos académicos de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria y Bachiller (arts. 31.1 y 37.1 LOE, respectivamente).

Tomando en consideración que “la homologación del sistema educativo a que se refiere

el art. 27.8 CE y la competencia que reserva al Estado el art. 149.1.30 CE son los medios

constitucionalmente previstos para obtener la homogeneidad de tratamiento de la prueba de

acceso a los estudios (…) de suerte que quede garantizada la objetividad de trato” (STC 207/2012,

FJ 4), y que la revisión de las evaluaciones surte efectos en la obtención de los títulos académicos

oficiales de ESO y Bachillerato, llave de acceso a la enseñanza secundaria postobligatoria y a la

educación superior (arts. 31.2 y 37.2 LOE), en abstracto, no cabe apreciar que la mera remisión

al reglamento para regular este aspecto de las evaluaciones individualizadas exceda de la

competencia estatal.

Queda pues desestimada su impugnación.

8. Se impugna un conjunto de preceptos que, a juicio de la Comunidad recurrente,

remiten a un desarrollo reglamentario de carácter básico sin observar los criterios sentados por

este Tribunal.

a) Su examen requiere que comencemos por traer a colación la doctrina constitucional

sobre esta cuestión, que específicamente en materia de educación se remonta a la STC 77/1985,

de 27 de junio, FJ 16 en la que se afirma: “que puede haber algunos supuestos en los que el

Gobierno podría hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto, y de modo

complementario, alguno de los aspectos básicos de una materia determinada. (…) existen

supuestos en que la Ley puede remitir al Reglamento para regular aspectos básicos que completen

el contenido de la misma; (…) tal habilitación al Gobierno quedaría justificada si la materia por

37

su carácter marcadamente técnico es más propia del Reglamento que de la Ley (STC 76/1983, FJ

24). La regulación reglamentaria, pues, de materias básicas por parte del Gobierno resultaría

acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y,

en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya

naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus

mismas características”.

Ésta constituye, en esencia, la más que consolidada doctrina del Tribunal, que ha sido

recopilada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3 (invocada, entre otras, en las posteriores

SSTC 212/2012, 213/2012, y 214/2012, todas ellas de 14 de noviembre; 25/2013, de 31 de enero,

FJ 4; 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5, 213/2013, de 19 de noviembre, FJ 4, 161/2014, de 7

de octubre, FJ 7, 17/2014, de 30 de enero, FJ 6, 27/2014, de 13 de febrero, FFJJ 3 y 7, y 45/2015,

de 5 de marzo, FJ 4). En suma, los criterios a considerar, de acuerdo con la doctrina específica

sobre la posibilidad de dictar normas básicas de rango reglamentario en el ámbito educativo,

pueden sintetizarse del modo siguiente: (i) que dicha regulación resulte de una habilitación legal

que remita al reglamento para completar los aspectos básicos y (ii) que su rango reglamentario

esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exija un tratamiento para el que las

normas legales resultaran inadecuadas, por sus mismas características.

Junto a ello, hemos de recordar otra constante en nuestra doctrina, según la cual la

remisión al reglamento no constituye en sí misma una vulneración competencial. Por tanto y, en

principio, los preceptos legales que contienen tales remisiones no merecen ninguna tacha de

inconstitucionalidad por este motivo (SSTC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 9, 170/2014, de 23 de

octubre, FJ 8, 32/2016, de 18 de febrero, FJ 6, y 28/2016, de 18 de febrero, FJ 3). A fin de evitar

reiteraciones innecesarias, procede advertir que el examen que sigue en ningún momento anticipa

el juicio que, desde este mismo prisma competencial, puedan merecer las correspondientes

normas reglamentarias, en caso de haber sido sometidas al control de este Tribunal a través de

los cauces previstos a este fin.

b) El art. 21.2 LOE (en la redacción dada por el art. único.13 LOMCE) y, por conexión,

el art. 6 bis.2.a).3 LOE (introducido por el art. único.5 LOMCE) se impugnan por habilitar al

Gobierno para determinar los criterios de evaluación y las características generales de la

evaluación final de la etapa de Educación Primaria.

Conviene tener presente que, antes y después de la reforma introducida por la LOMCE,

los criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la LOE forman parte del

38

currículo (antes, art. 6.1; ahora, art. 6.2.f) LOE, modificado por el art. único.4 LOMCE, sin que

haya sido objeto de impugnación). Igualmente, el art. 6.2 LOE, en la redacción anterior a la

reforma, incluía en los aspectos básicos del currículo a fijar por el Gobierno los contenidos y

criterios de evaluación, y el actual art. 6.bis.1e) (introducido por el art. único.5 LOMCE, que

tampoco ha sido impugnado en este proceso) atribuye al Gobierno el diseño del currículo básico,

que ahora comprende los “contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de

aprendizaje evaluables”.

La sustitución de la anterior evaluación de diagnóstico de las competencias básicas por

un procedimiento de evaluación individualizada para la etapa de Educación Primaria constituye

una opción adoptada legítimamente por el legislador estatal en el ámbito de sus competencias.

Esta conclusión no se ve contradicha por la circunstancia de que la superación de esta evaluación

no sea requisito para la obtención de un título académico, pues el diseño del currículo básico no

tiene como único objetivo asegurar el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional

de las titulaciones académicas, sino también la formación común [art. 6.1.e) LOE], finalidad

última a la que responde la competencia estatal sobre enseñanzas mínimas, como hemos dejado

sentado desde la STC 87/1983, de 27 de octubre, FJ 4.

La habilitación al Gobierno recogida en los arts. 21.2 y 6 bis.2.a).3 LOE resulta pues el

lógico corolario de los restantes preceptos citados, y constituye un complemento de los criterios

recogidos en art. 21.1 LOE, por lo que no merece tacha de inconstitucionalidad.

c) Los cambios introducidos en el régimen de acceso a las universidades han dado lugar

a la impugnación del art. 38.2 LOE, modificado por el art. único.31 LOMCE, la disposición

adicional 36ª LOE, añadida por el art. único.97 LOMCE, y, por conexión, el art. 42.3 de la Ley

Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), en la redacción dada por la

disposición final 1ª LOMCE. Entiende la recurrente que la regulación introducida tanto en el art.

38.2 como en la disposición adicional 36ª LOE constituye una detallada regulación e incluye unos

criterios de valoración que agotan todo el contenido básico, ya que por sí mismos garantizan la

homogeneidad, por lo que su desarrollo corresponde a la Generalidad, ex art. 172.2.d) EAC. La

impugnación, así, queda expresamente circunscrita en la demanda a los incisos “de acuerdo con

la normativa básica que establezca el Gobierno” (art. 38.2 LOE), “el Gobierno establecerá la

normativa básica que permita a las Universidades” (disposición adicional 36ª LOE) y, por

conexión, el modificado art. 42.3 LOU, a cuyo tenor “[c]orresponde al Gobierno, previo informe

de la Conferencia General de Política Universitaria, establecer las normas básicas para la

39

admisión de los estudiantes que soliciten ingresar en los centros universitarios, siempre con

respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad, y en todo caso de acuerdo con lo indicado

en el artículo 38 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación”.

Desde la STC 26/1987, de 27 de febrero, hemos considerado conforme con el orden

competencial la habilitación al Gobierno para el establecimiento de los procedimientos de

selección para el ingreso en los centros universitarios, ceñida a las condiciones o normas básicas,

correspondiendo su desarrollo a las Comunidades Autónomas con competencia plena en materia

de educación [FJ 10.a)].

Por su parte, la STC 207/2012, de 14 de noviembre, enjuiciando ya una norma

reglamentaria reguladora de la prueba de acceso a los estudios universitarios (Real Decreto

1640/1999, de 22 de octubre), confirmó el carácter materialmente básico de aspectos tales como

la comisión organizadora de las pruebas de acceso, “mínima previsión organizativa relativa a la

necesaria existencia de una estructura administrativa para llevar a cabo la organización de la

prueba” (FJ 5), o los contenidos y estructura de la prueba, por considerar “que han de tener

naturaleza básica todos aquellos aspectos que bien se relacionen directamente con la evaluación

de la madurez académica, los conocimientos y la capacidad de los estudiantes para seguir con

éxito las enseñanzas universitarias (objetivos que persigue la prueba de acceso vigente) bien

persigan garantizar la imprescindible y necesaria homogeneidad de las pruebas” (FJ 6), sin

perjuicio de estimar que algunos aspectos desbordaban el ámbito propio de lo básico. Sin

necesidad de entrar en una comparación de detalle, un somero contraste entre los contenidos, de

una parte, del art. 38.2 y la disposición adicional 36ª LOE y, de otra, del citado reglamento de

1999, cuya conformidad con el orden competencial fue confirmada por la STC 207/2012, revela

que el argumento según el cual la modificación operada por la LOMCE ha agotado ya el

contenido de lo básico no halla cobertura en la doctrina previa de este Tribunal, sin que de ello,

naturalmente, pueda deducirse juicio alguno sobre las normas que dicte el Gobierno en atención

a las habilitaciones contenidas en los preceptos legales aquí impugnados.

Por lo demás, la constitucionalidad del art. 42.3 LOU, recogida en términos equivalentes

en la redacción ahora impugnada en cuanto a la habilitación para el desarrollo reglamentario

básico, ha sido confirmada en las SSTC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 12, 131/2013, de 5 de

junio, FJ 6, 158/2013, de 26 de septiembre, FFJJ 5 y 6.a), 159/2013, de 26 de septiembre, FJ 7.b),

y 160/2013, de 26 de septiembre, FFJJ 6.b) y 7, por lo que bastará con remitirse a lo allí resuelto.

En consecuencia, se desestima la impugnación del art. 38.2 LOE, modificado por el art.

único.31 LOMCE (inciso “de acuerdo con la normativa básica que establezca el Gobierno”), de

40

la disposición adicional 36ª LOE, añadida por el art. único.97 LOMCE (inciso “el Gobierno

establecerá la normativa básica que permita a las Universidades”), y, por conexión, del art. 42.3

de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), en la redacción dada

por la disposición final 1ª LOMCE.

d) El art. 41 LOE, en la redacción dada por el art. único.34 LOMCE, regula las

condiciones de acceso y admisión a los ciclos de FP. La impugnación se ciñe a los dos párrafos

que, para los ciclos de grado medio (apartado 2, último párrafo) y grado superior [apartado 3.b)]

prevén que, cuando la demanda de plazas supere la oferta, las Administraciones educativas

podrán establecer procedimientos de admisión al centro docente, de acuerdo con las condiciones

que el Gobierno determine reglamentariamente.

La STC 184/2012, de 17 de octubre, señala en relación con esta cuestión: “Respecto a

los criterios de admisión de alumnos, ya establecimos en la STC 77/1985, FJ 5, la conformidad

constitucional de la fijación por el legislador estatal de una serie de criterios objetivos de

selección de los alumnos en los casos de insuficiencia de plazas en los centros públicos y

concertados, competencia estatal para el establecimiento de criterios prioritarios de selección que

no ha sido cuestionada por el recurrente, quien se ha limitado a discutir la forma en que dos de

ellos han sido regulados. Señalado lo anterior, es de apreciar que, al igual que sucede con los

restantes criterios previstos en el precepto —renta per cápita de la unidad familiar, proximidad

del domicilio, existencia de hermanos matriculados en el centro, y expediente académico en el

caso de las enseñanzas no obligatorias—, el legislador estatal se ha limitado a la fijación de unos

criterios que, como reza la propia disposición adicional quinta, han de ser concretados por la

regulación de la Administración educativa competente. Se cumple así la función de ordenación

propia de las bases estatales, por cuanto es su consideración como prioritarios y su carácter

objetivo, lo que impide, caso de insuficiencia de plazas, una selección arbitraria de alumnos,

correspondiendo la ponderación concreta de los criterios establecidos por el legislador básico a

las Administraciones educativas en el ejercicio de sus competencias en la materia” (FJ 4.b). Este

criterio se ha reiterado en la STC 214/2012, de 14 de noviembre: “la regulación última de los

criterios incumbe a la Administración educativa, la cual, si bien tendrá que incorporar aquellos

que con carácter prioritario recoge el precepto impugnado, podrá concretar cómo pondera cada

uno e, incluso, podrá adicionar otros, en el margen de decisión, lo que nos lleva a descartar que

la disposición impugnada impida la competencia autonómica de desarrollo normativo y, en

consecuencia, a desestimar el recurso en cuanto a este extremo” (FJ 7).

41

De acuerdo con esta doctrina, la función de ordenación propia de las bases estatales

estriba en este caso en la fijación de criterios prioritarios y objetivos, a fin de impedir una

selección arbitraria de alumnos en caso de insuficiencia de plazas. Si bien ninguno de estos

relevantes elementos, que ya fueron considerados determinantes en la STC 77/1985, está presente

en la remisión al reglamento de los apartados cuestionados del art. 41 LOE, su recta interpretación

no puede partir de una lectura aislada, sino en conjunción con el art. 84.2 LOE, que determina

los criterios prioritarios de los procesos de admisión en los centros públicos y privados

concertados cuando no existan plazas suficientes. Como hemos recordado en la STC 271/2015,

de 17 de diciembre, FJ 3, este último precepto establece unas reglas mínimas comunes para el

reparto de plazas escolares en el ámbito del sistema público de enseñanza, en atención a la

necesidad de arbitrar un procedimiento equitativo y justo de asignación de los puestos

disponibles, y garantizar un tratamiento uniforme de la población escolar en todo el territorio

nacional.

Hemos de concluir que estamos ante un ámbito en el que, materialmente, ha sido ya

reconocida la competencia estatal y en el que, en abstracto, resulta constitucionalmente admisible

la colaboración reglamentaria. En consecuencia, se desestima la impugnación del art. 41 LOE,

apartados 2, último párrafo, y 3.b), en la redacción dada por el art. único.34 LOMCE.

e) Del art. 111 bis LOE, añadido por el art. único.69 LOMCE, dedicado a las tecnologías

de la información y la comunicación (TIC), se impugnan sus apartados 3 y 6.

El apartado 3 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, previa consulta a

las Comunidades Autónomas, el establecimiento de los formatos que deberán ser soportados por

las herramientas y sistemas de soporte al aprendizaje en el ámbito de los contenidos educativos

digitales públicos con el objeto de garantizar su uso, con independencia de la plataforma

tecnológica en la que se alberguen.

La incorporación generalizada de las TIC al sistema educativo, teniendo en cuenta “los

principios de diseño para todas las personas y accesibilidad universal, permitirá personalizar la

educación y adaptarla a las necesidades y al ritmo de cada alumno o alumna. Por una parte, servirá

para el refuerzo y apoyo en los casos de bajo rendimiento y, por otra, permitirá expandir sin

limitaciones los conocimientos transmitidos en el aula”, según la exposición de motivos de la

LOMCE, que subraya su importancia estratégica tanto para los alumnos como para la formación

del profesorado y la educación de personas adultas. Centrado el modelo de digitalización de la

escuela “en la creación de un ecosistema digital de ámbito nacional que permita el normal

42

desarrollo de las opciones de cada Administración educativa”, la previsión aquí debatida resulta

justificada por su marcada índole técnica, y por resultar complemento necesario de las previsiones

del apartado 1, que no ha sido objeto de impugnación, y que busca garantizar la interoperabilidad

de los sistemas de información utilizados en el sistema educativo español para el soporte al

aprendizaje, y con ello su acceso universal.

El apartado 6 prevé que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte elaborará, previa

consulta a las Comunidades Autónomas, un marco común de referencia de competencia digital

docente que oriente la formación permanente del profesorado y facilite el desarrollo de una

cultura digital en el aula.

La formación permanente del profesorado, de acuerdo con el art. 102 LOE, es

responsabilidad de las Administraciones educativas y de los centros docentes (apartado 1),

debiendo las primeras promover la utilización de las TIC y establecer programas específicos de

formación en ese ámbito, con independencia de la especialidad docente (apartado 3). El

Ministerio de Educación, Cultura y Deporte podrá ofrecer programas de formación permanente

de carácter estatal y establecer, a tal efecto, los convenios oportunos con las instituciones

correspondientes (apartado 4).

La STC 184/2012, FJ 7.c), recuerda nuestra doctrina según la cual “la materia de

perfeccionamiento del personal docente, funcionarial y no funcionarial, debe encuadrarse en la

competencia sobre enseñanza, de suerte que, situados en dicho ámbito material, también hemos

reconocido que ‘el Estado puede destinar recursos a la financiación de actividades de

perfeccionamiento del profesorado, en virtud de su competencia sobre las bases del sistema

educativo, a las que va ligada la mejora de la calidad de la enseñanza que estos recursos

persiguen’ [STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero,

fundamento jurídico 13 D h)]”, admitiendo previsiones genéricas de colaboración entre el Estado

y las Comunidades Autónomas que no comporten la asunción por el Estado de competencias

ejecutivas en esta materia.

En este contexto, un documento como el marco de referencia previsto en el art. 111.bis.6,

al que la LOE no atribuye otro valor que el meramente orientativo, no es susceptible de vulnerar

las competencias autonómicas, pues su propia concepción permite entender que carece de la

naturaleza prescriptiva propia de las normas básicas.

Estas consideraciones conducen a la desestimación de la impugnación del art. 111 bis,

3 y 6 LOE, incorporado por el art. único.69 LOMCE.

43

f) Según el art. 120.3 párrafo segundo LOE, en la redacción dada por el art. único. 73

LOMCE, el Gobierno establecerá reglamentariamente los términos para que las Administraciones

educativas publiquen los resultados obtenidos por los centros docentes, considerados en relación

con los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto en que radiquen, y de acuerdo

con lo indicado en los artículos 140 y siguientes LOE, que regulan la evaluación del sistema

educativo.

Por su parte, el art. 147.2 LOE, en la redacción dada por el art. único.90 LOMCE,

dispone que los resultados de las evaluaciones que realicen las Administraciones educativas serán

puestos en conocimiento de la comunidad educativa mediante indicadores comunes para todos

los centros docentes españoles, sin identificación de datos de carácter personal y previa

consideración de los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto. De este precepto

se impugna el párrafo 2º, a cuyo tenor el Gobierno establecerá las bases para la utilización y

acceso público de los resultados de las evaluaciones, previa consulta a las Comunidades

Autónomas.

Se trata por tanto de regular la publicidad de una evaluación cuyas líneas maestras están

recogidas en el art. 143 LOE (art. único.88 LOMCE), no impugnado en este proceso, y que entre

otros aspectos prevé dar publicidad a los criterios y procedimientos de evaluación, el

establecimiento de los estándares metodológicos y científicos que garanticen la calidad, validez

y fiabilidad de las evaluaciones educativas o la elaboración del Sistema Estatal de Indicadores de

la Educación, todo ello en colaboración con las Administraciones educativas.

De acuerdo con la STC 212/2012, “la difusión que ha de otorgarse a los procedimientos

y conclusiones de las evaluaciones desarrolladas (…) no plantea problema alguno desde la

perspectiva competencial, en la medida en que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que

se dan a conocer, se relacionan con la efectividad del derecho a la educación y con el mandato de

publicidad que puede inferirse del conjunto de la regulación básica estatal en materia de

evaluación del sistema educativo” (FJ 7). En estos mismos términos, no merece reproche alguno

la mera remisión a un desarrollo reglamentario que regule los aspectos básicos y comunes de la

difusión de los resultados de las evaluaciones de los centros docentes.

Queda pues desestimada la impugnación de los arts. 120.3 párrafo segundo LOE, en la

redacción dada por el art. único. 73 LOMCE, y 147.2 párrafo segundo LOE, en la redacción dada

por el art. único.90 LOMCE.

44

g) La disposición final 7ª bis LOE, añadida por el art. único.109 LOMCE, habilita al

Gobierno para establecer las bases de la educación plurilingüe desde segundo ciclo de Educación

Infantil hasta Bachillerato, previa consulta a las Comunidades Autónomas.

A diferencia de los supuestos analizados en los apartados anteriores de este Fundamento

Jurídico, en este caso la habilitación legal no proporciona criterio alguno susceptible de servir de

imprescindible pauta o guía para un eventual desarrollo reglamentario básico en esta materia,

cuya existencia ha resultado determinante en precedentes resoluciones de este Tribunal que han

abordado un reproche similar en el ámbito educativo [así, en las SSTC 184/2012, de 17 de

octubre, FJ 6.b), 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 5, y 213/2012, de 14 de noviembre, FJ 6).

Tampoco contiene remisión o puede establecerse conexión con otros preceptos de la propia LOE,

toda vez que las reglas contenidas en su disposición adicional 38ª.4, apartados b) y c), en relación

con la impartición de asignaturas no lingüísticas en lenguas extranjeras, aparecen expresamente

dirigidas a las Administraciones educativas, a las que en consecuencia la propia LOE encomienda

directamente su desarrollo y aplicación.

Tampoco, en fin, puede considerarse que esta modalidad de educación plurilingüe

revista el carácter excepcional que tuvimos en cuenta en la STC 184/2012, FJ 6.b), habida cuenta

de que el fomento del plurilingüismo constituye uno de los ámbitos sobre los que la LOMCE

“hace especial incidencia con vistas a la transformación del sistema educativo”, según su

exposición de motivos, que lo destaca en estos términos: “[e]l dominio de una segunda o, incluso,

una tercera lengua extranjera se ha convertido en una prioridad en la educación como

consecuencia del proceso de globalización en que vivimos, a la vez que se muestra como una de

las principales carencias de nuestro sistema educativo. La Unión Europea fija el fomento del

plurilingüismo como un objetivo irrenunciable para la construcción de un proyecto europeo. La

Ley apoya decididamente el plurilingüismo, redoblando los esfuerzos para conseguir que los

estudiantes se desenvuelvan con fluidez al menos en una primera lengua extranjera, cuyo nivel

de comprensión oral y lectora y de expresión oral y escrita resulta decisivo para favorecer la

empleabilidad y las ambiciones profesionales, y por ello apuesta decididamente por la

incorporación curricular de una segunda lengua extranjera”. La disposición final 7ª bis LOE

traduce esta aspiración de la reforma educativa llevada a cabo por la LOMCE en una previsión

sobre bases de la educación plurilingüe que se caracteriza por la generalidad de su formulación

y, sobre todo, por su extensión, ya que abarca la práctica totalidad de las enseñanzas no

universitarias que conforman el sistema educativo, lo que por sí mismo excluye la nota de

excepcionalidad.

45

Ambas consideraciones, que pueden resumirse en la ausencia absoluta de criterios

legales para abordar el desarrollo reglamentario básico de la educación plurilingüe, modalidad

que no puede en absoluto considerarse excepcional, nos conducen a la estimación de la

impugnación de la disposición final 7ª bis LOE, añadida por el art. único.109 LOMCE.

9. La disposición final 5ª.4 LOMCE regula el calendario de implantación de los ciclos

de Formación Profesional Básica, de nueva implantación en el sistema educativo, a partir del

curso escolar 2014-2015. El recurso no discute la competencia del Estado para implantar un

criterio temporal homogéneo de vigencia de la reforma educativa; su reproche se dirige al modo

de ejercicio de esta competencia que, al optar por una vigencia que considera prematura, en un

plazo insuficiente para desarrollar todo el proceso de aplicación de un nuevo título educativo, ha

eliminado de facto la competencia autonómica.

En la STC 162/2013, de 26 de septiembre, hemos resuelto una controversia

estrechamente relacionada con la que ahora se nos plantea, si bien en aquel caso el reproche

dirigido al legislador estatal era de signo opuesto, porque la vulneración competencial (por

vaciamiento de sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución) estribaba, en opinión de

la Comunidad entonces recurrente, en el aplazamiento de la aplicación de determinadas medidas

previstas en el anterior calendario de implantación de la reforma educativa, previsiones que ya

habían sido objeto de desarrollo autonómico. Señalamos entonces que “[l]a norma que se

examina limita su objeto a la mera prolongación en el tiempo de la entrada en vigor de

determinadas medidas de ordenación educativa previstas en el calendario inicial y, en

consecuencia, produce como único efecto una demora temporal en la aplicación efectiva de las

normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Pero esa prolongación temporal

carece per se de potencialidad suficiente para alterar o modificar el substratum competencial

autonómico, pues no afecta al contenido de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las

bases estatales (…) corresponde en todo caso al Estado la facultad para fijar, y en su caso,

modificar las condiciones y requisitos de vigencia y aplicación de sus propias normas y, en este

supuesto, los plazos para la efectiva vigencia de las medidas básicas” (FJ 6).

En el control de constitucionalidad abstracto característico del recurso de

inconstitucionalidad, nuestra respuesta, alejada de todo juicio de oportunidad, debe ser ahora,

sustancialmente, la misma. Ha quedado afirmada la competencia estatal para establecer, y

modificar, los plazos de instauración de ésta o cualquier otra reforma educativa, y cabe constatar

que, meses antes del inicio del curso escolar fijado por la disposición impugnada, se produjo la

46

regulación de las enseñanzas de Formación Profesional Básica por el Real Decreto 127/2014, de

28 de febrero, que llevó a cabo la ordenación de aspectos específicos de estas enseñanzas y la

regulación del currículo básico y otros aspectos para cada uno de los catorce títulos que se

establecen, catálogo ampliado a siete títulos más por Real Decreto 356/2014, de 16 de mayo. La

Comunidad recurrente desarrolla una crítica, siempre legítima, a la premura de los plazos

previstos, pero no puede acogerse el reproche basado en el modo de ejercicio de la competencia

estatal, pues no acredita en su alegato la imposibilidad material de ejercer sus competencias para

adoptar el desarrollo normativo necesario y dictar las medidas complementarias a las que alude

el escrito de demanda, lo que priva de fundamento el colorario que extrae, a saber: la eliminación

de facto de la competencia autonómica para el desarrollo de la normativa básica estatal.

Queda por ello desestimada la impugnación de la disposición final 5ª.4 LOMCE.

10. En las Comunidades Autónomas con régimen de cooficialidad lingüística, la garantía

del derecho a recibir enseñanza en ambas lenguas oficiales ha quedado regulada en la disposición

adicional 38ª LOE, incorporada por el art. único.99 LOMCE. A tal efecto, el apartado 1 dispone

que “[l]as Administraciones educativas garantizarán el derecho de los alumnos y alumnas a

recibir las enseñanzas en castellano, lengua oficial del Estado, y en las demás lenguas cooficiales

en sus respectivos territorios. El castellano es lengua vehicular de la enseñanza en todo el Estado

y las lenguas cooficiales lo son también en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo

con sus Estatutos y normativa aplicable”. El apartado 3 contiene un mandato a las

Administraciones educativas dirigido a impedir que la utilización en la enseñanza de la lengua

castellana o de las lenguas cooficiales sea fuente de discriminación en el ejercicio del derecho a

la educación. Ninguno de los citados ha sido objeto de impugnación en este proceso. La demanda

dirige la tacha de inconstitucionalidad a los tres últimos párrafos del apartado 4, que fija los

criterios de programación de la oferta educativa, a fin de garantizar el derecho de los alumnos y

alumnas a recibir las enseñanzas en ambas lenguas oficiales. Por su ubicación sistemática, la parte

impugnada en realidad se integra como párrafos 3º, 4º y 5º del apartado 4.c), en el que se posibilita

que las Administraciones educativas puedan establecer los sistemas conocidos como de

“inmersión lingüística”, en los que “las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente

en lengua castellana, en lengua cooficial o en alguna lengua extranjera, siempre que exista oferta

alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en la que se utilice como lengua vehicular

cada una de las lenguas cooficiales” (apartado 4.c), párrafo 1º).

47

Los párrafos objeto de la impugnación, tras determinar que “[l]os padres, madres o

tutores legales tendrán derecho a que sus hijos o pupilos reciban enseñanza en castellano”,

arbitran un sistema que, esencialmente, se caracteriza por lo siguiente: (i) si la programación

anual de la Administración educativa competente no garantizase oferta docente razonable

sostenida con fondos públicos en la que el castellano sea utilizado como lengua vehicular, el

Ministerio de Educación, Cultura y Deporte asumirá íntegramente, por cuenta de la

Administración educativa correspondiente, los gastos efectivos de escolarización en centros

privados, que repercutirá a dicha Administración educativa; (ii) la comprobación del supuesto de

hecho que determina el nacimiento de esta obligación financiera corresponde al Ministerio de

Educación, Cultura y Deporte, a través de un procedimiento iniciado a instancia del interesado,

instruido por la Alta Inspección de Educación, y en el que deberá darse audiencia a la

Administración educativa afectada; y (iii) la obligación financiera tendrá carácter excepcional y

se extinguirá con la adopción por la Administración educativa competente de medidas adecuadas

para garantizar los derechos lingüísticos individuales, sin que se consideren adecuadas a este

propósito las medidas que supongan la atención individualizada en castellano o la separación en

grupos por razón de la lengua habitual.

Se impugna asimismo el apartado 3 de la disposición adicional 8ª de la Ley Orgánica

8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), añadido

por la disposición final 3ª LOMCE, que regula la repercusión de esta obligación financiera

mediante la deducción o retención de los gastos de escolarización derivados del procedimiento

establecido en la disposición adicional 38ª.4 LOE en los importes satisfechos por todos los

recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas.

a) Como ha quedado expuesto, la Generalitat de Cataluña no controvierte en este recurso

los criterios sustantivos que, en garantía del derecho a la educación, deben ser observados en la

enseñanza en ambas lenguas cooficiales, (cuestión que ha sido abordada en diversas ocasiones

por este Tribunal, en particular, en las SSTC 195/1989, de 27 de noviembre, FFJJ 3 y 4, 337/1994,

de 23 de diciembre, FFJJ 9 a 12, y 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 14 y 24).

La demanda concentra sus reproches en la función reservada por la LOE al Ministerio

para decidir sobre la escolarización de alumnos en centros privados, cuando la Alta Inspección

de Educación compruebe que la programación anual de la Administración educativa competente

no garantiza una oferta docente razonable sostenida con fondos públicos en la que el castellano

sea utilizado como lengua vehicular.

48

Es consolidada doctrina que corresponde al Estado velar por el respeto de los derechos

lingüísticos en el sistema educativo y, en particular, “el de recibir enseñanza en la lengua oficial

del Estado” (SSTC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 10, 337/1994, FJ 10, y 31/2010, FJ 24), doctrina

que halla su reflejo en el art. 150.1.d LOE (no modificado por la LOMCE), que atribuye a la Alta

Inpección de Educación, entre otras, la función de “[v]elar por el cumplimiento de las condiciones

básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes

en materia de educación, así como de sus derechos lingüísticos, de acuerdo con las disposiciones

aplicables”. En este marco, lo que debemos discernir en este proceso se circunscribe únicamente

a determinar si la específica modalidad de intervención estatal en la escolarización de alumnos

diseñada en los tres últimos párrafos de la disposición adicional 38ª.4.c) LOE se concilia con el

poder de vigilancia conferido al Estado o si, por el contrario, desborda los límites de lo

constitucionalmente admisible.

Conviene precisar desde este momento que cuanto se expone a continuación atiende

exclusivamente a la dimensión funcional de la alta inspección estatal, por ser la única que presenta

trascendencia constitucional, con independencia de su configuración organizativa y, por tanto,

sin tomar en consideración el reparto interno de funciones entre distintos órganos de la

Administración del Estado.

b) Como sucede en otros ámbitos materiales (por ejemplo, sanidad, legislación laboral

y Seguridad Social), el poder de vigilancia del Estado en el ámbito de la educación se manifiesta

a través de la figura singular de la “alta inspección”, creada a través de los Estatutos de Autonomía

y actualmente regulada en la LOE, que como ha quedado expuesto en este punto no ha

experimentado cambios tras la aprobación de la LOMCE.

Los contornos y límites de la alta inspección del Estado han quedado delimitados con

nitidez por la jurisprudencia constitucional. Comenzando por la noción acuñada en la temprana

STC 6/1982, de 22 de febrero, la alta inspección “por definición actúa en un espacio fronterizo

entre dos administraciones: la estatal y la de las Comunidades Autónomas” (FJ 3). El sistema de

controles no se agota con los que enuncia la Constitución, sino que ha de ser completado con

aquellos que pueden definir los Estatutos de Autonomía y las Leyes Orgánicas; la alta inspección

educativa, prevista en Ley orgánica, puede ser considerada -a condición de que su posterior

regulación reglamentaria no exceda esa configuración orgánica- como un procedimiento lícito de

control en la segunda de las afecciones indicadas” (FJ 7). Las competencias estatales derivadas

de los arts. 27 y 149.1.1 y 30 CE constituyen “facultades de un contenido estrictamente normativo

49

que no cabe -por vía de inspección- extender a otras competencias ejecutivas que no sean las de

fiscalización del cumplimiento de los contenidos normativos (es decir, «la alta inspección»); y

las inherentes a dicha fiscalización” (FJ 8). La posterior STC 32/1983, de 28 de abril, resume así

esta idea central: “la alta inspección recae ‘sobre la correcta interpretación de las normas estatales,

así como de las que emanan de las asambleas comunitarias, en su indispensable interrelación’

(…). Así entendida, la alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia, pero no

un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades

Autónomas respecto a la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación o

fiscalización que puede llevar en su caso a instar la actuación de los controles constitucionalmente

establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos convirtiendo a

dicha alta inspección en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control” [FJ 2; asimismo,

SSTC 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3.D), y 22/2012, de 16 de febrero, FJ 3]. La STC 194/1994,

de 23 de junio, abunda en la misma idea, precisando que “la noción de ‘alta inspección’ no puede

perfilarse genéricamente, haciendo abstracción de la naturaleza de las actividades sobre las que

ha de proyectarse. Pero, en cualquier caso, y como principio interpretativo básico ‘no pueden

vaciarse, so pretexto de la alta inspección, las competencias transferidas’ (…) al amparo de esta

genérica noción y sin matiz o condicionamiento alguno, inspección o control se han hecho

equivaler indebidamente a asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de

ejecución que incumbiría desarrollar a la Comunidad Autónoma” (FJ 4).

Resulta de particular relevancia para este proceso reseñar que este Tribunal ha

examinado asimismo la constitucionalidad de las concretas funciones y actividades atribuidas a

la alta inspección, bajo una premisa común: comprobar si “la alta inspección se mantiene dentro

de su carácter de función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias

estatales y comunitarias, bien entendido que si es cierto que la alta inspección ‘debe discernir las

posibles disfunciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y la Comunidad’

(…), también lo es que no debe convertirse (…) en un control tutelar de la acción administrativa

de la propia Comunidad” (STC 32/1983, FJ 3). Así, las funciones de la alta inspección

consistentes en la “supervisión” o el “análisis” en modo alguno suponen un control, tutela o

superioridad jerárquica o el ejercicio de una actividad limitadora de alguna competencia de la

Comunidad, sino tan sólo el desarrollo de una actividad de tipo informativo o de comprobación

(STC 32/1983, FJ 3), del mismo modo que los actos de comprobación precisos para la específica

misión de la alta inspección no pueden ser actuaciones de la función ejecutiva autonómica, por

definición (STC 6/1982, FJ 10).

50

Cuando el ejercicio de esta función de vigilancia, supervisión o fiscalización diera lugar

a la comprobación de un incumplimiento, el procedimiento mediante el cual la alta inspección

traslade el acta de infracción a la Comunidad Autónoma y, si la actuación de ésta persiste,

requiera al órgano competente autonómico para que adopte las medidas precisas a fin de corregir

dicha infracción, imponiendo, si procede, la sanción correspondiente, mereció el siguiente

pronunciamiento: “este precepto sería cuestionable si se entendiese que el mismo atribuye al

Estado a través del Ministerio de Educación y Ciencia, competencias que vayan en contra de la

delimitación establecida por la Constitución y los Estatutos, pero tal duda no tiene razón de ser

si se lo interpreta como facultad de la alta inspección de comunicar la anomalía al órgano

gubernamental competente a fin de que éste remedie el incumplimiento detectado mediante el

ejercicio de atribuciones propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la

Constitución y las Leyes” (STC 6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10).

En el mismo sentido, la duda sobre las actividades de la alta inspección sanitaria consistentes en

“impedir”, “asegurar” y “garantizar”, términos que podrían significar en principio una acción o

intervención sobre las materias objeto de inspección, se despeja al quedar tales funciones

limitadas a su verdadero valor, “ciñéndolas a una función de mera verificación o comprobación,

esto es, a la elevación de informes o actas de conformidad” con un procedimiento que desemboca

en que “las autoridades del Estado requieran al órgano competente de la Comunidad ‘para que se

adopten las medidas precisas a fin de corregir la infracción’. Hasta aquí la alta inspección

continúa reducida a sus justos límites y no hay en absoluto exceso alguno de competencia” (STC

32/1983, FJ 3). Este mismo pasaje matiza la previa STC 6/1982, al determinar que la referencia

a la sanción, para no ser declarada incursa en exceso de incompetencia, “ha de ser interpretada

en el sentido de que quienes impongan, si procede, la sanción correspondiente habrán de ser en

todo caso los órganos competentes de la Comunidad y no las autoridades del Estado” (en el

mismo sentido, STC 42/1983, FJ 4).

c) En una visión más amplia, se puede apreciar que la jurisprudencia recaida en materia

de alta inspección constituye una manifestación específica de la doctrina general de este Tribunal

sobre el modelo constitucional de controles del Estado sobre las entidades locales y las

Comunidades Autónomas.

A diferencia de los controles sobre las entidades locales, la Constitución sí regula las

competencias de las Comunidades Autónomas (arts. 147 a 151 y disposición adicional primera)

y los controles que respecto de su desarrollo puede ejercer el Estado (arts. 150.2, 155 y 161.2).

51

Por eso la autonomía de las Comunidades Autónomas (arts. 2, 137 y 156 CE y Estatutos de

Autonomía) impide como regla general una regulación legal de controles administrativos

distintos: “exige en principio … que las actuaciones de la Administración autonómica no sean

controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de

dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el

poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de

dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues … tal situación no resulta

compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva” [SSTC

76/1983, de 5 de agosto, FJ 12, 134/2011, de 20 de julio, FJ 10, 130/2013, de 4 de junio, FJ 9, y

101/2016, de 25 de mayo, FJ 7]. Muestra de la actualidad de este criterio es la reciente STC

79/2017, de 22 de junio, FJ 17, que sintetiza la doctrina constitucional sobre el sistema de

controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas.

La autonomía de las Comunidades Autónomas no llega a excluir, sin embargo, toda

intervención de la Administración General del Estado sobre las Comunidades Autónomas que no

esté específicamente prevista en la Constitución [SSTC 134/2011, FJ 8 a), 215/2014, FJ 7 a),

101/2016, FJ 5, y 79/2017, FJ 17]. Es el caso de las competencias estatales de coordinación en

determinadas materias y, con ello, la capacidad de regular y ejercer facultades que implican un

“cierto poder de dirección” sobre algunos ámbitos de actividad autonómica, “consecuencia de la

posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado” (STC

214/1989, de 21 de diciembre, FJ 18); un poder que, en todo caso, debe respetar la garantía

constitucional de la autonomía de las Comunidades Autónomas [STC 79/2017, FJ 17 a), citando

la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 6)], que, naturalmente, es más cualificada que la de los entes

locales (STC 32/1981, de 28 de junio, FJ 3). La jurisprudencia constitucional también ha

reconocido que el Estado puede fijar criterios de coordinación como facultad que guarda estrecha

conexión con la normativa básica de educación (STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6).

Así, sin ánimo exhaustivo, cabe citar a título de ejemplo algunas modalidades admitidas

por la jurisprudencia constitucional en marcos competenciales y escenarios diversos, basados en

razones de política económica o imperativos de estabilidad presupuestaria, y ajenas por tanto a

las relevantes en este proceso constitucional: la aprobación de planes hidrológicos elaborados o

revisados por las Comunidades Autónomas, como instrumento de coordinación, sin admitir el

control sustitutivo consistente en la actuación subsidiaria del Gobierno [STC 227/1988, FJ 20

d)]; la imposición de la elaboración de un plan económico-financiero y su remisión al Consejo

de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas a fin de comprobar la idoneidad

52

de las medidas programadas al objetivo de estabilidad presupuestaria, que se traduce en un

requerimiento a aquélla para que lleve a cabo su reformulación (STC 134/2011, FJ 10); las

intervenciones reguladas en la Ley Orgánica 2/2012 [SSTC 215/2014, FFJJ 2 b) y 7.a) y

101/2016, FJ 6], en particular la emisión de propuestas (que han de considerarse no vinculantes),

en cuanto constituyen una injerencia legítima por “debida”, “necesaria” y “no desproporcionada”

al “incumplimiento, deliberado o negligente”, de las obligaciones constitucionales de estabilidad

presupuestaria [STC 215/2014, FJ 7 a)]; o la retención de recursos del sistema de financiación a

fin de satisfacer las deudas contraídas por la Comunidad Autónoma con sus proveedores, tras

constatar el incumplimiento persistente del plan autonómico de tesorería y efectuar sin éxito

varios requerimientos, valorada como una medida que no contradice el principio de

proporcionalidad, ni supone la fórmula más gravosa para la consecución del fin perseguido (STC

101/2016, FFJJ 2, 6 y 11).

El ejercicio de las competencias propias del Estado no puede suponer una sustitución en

la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su competencia. En este sentido,

la STC 101/2016, de 21 de mayo, traza el límite de lo constitucionalmente admisible en la

necesaria preservación de la definición de las políticas autonómicas: si a los órganos estatales “se

les habilitara para formular en positivo las medidas a aplicar y, además, éstas fuesen ejecutivas

por su sola autoridad, resulta claro que se estaría sustituyendo a la Comunidad Autónoma de que

se trate en la configuración de qué políticas deben desarrollarse en ámbitos de su competencia …

no supone una sustitución en la definición autonómica de sus propias políticas en el ámbito de su

competencia, no resultando alcanzado por tanto por la doctrina constitucional establecida en las

SSTC 134/2011 y 215/2014 sobre la compatibilidad entre la autonomía reconocida a las

Comunidades Autónomas y los controles estatales que supongan sustituir a aquéllas en el

ejercicio de sus competencias” (FJ 7).

En fin, tampoco la supletoriedad “puede justificar una actuación administrativa en

ámbitos de competencia autonómica” [STC 103/1989, de 8 de junio, FJ 4.c), reiterada en la STC

228/2012, de 29 de noviembre, FJ 6].

d) A la vista de la doctrina constitucional expuesta, cabe concluir que los límites a la

configuración legislativa de mecanismos de coordinación o control administrativo cambian según

que la instancia territorial coordinada o controlada sea un ente local o una Comunidad Autónoma.

En el primer caso, los arts. 137, 140 y 141 CE operan como un canon de ponderación conforme

al que la regulación es legítima si la intensidad de la intervención es tendencialmente correlativa

53

a la de los intereses supralocales involucrados [STC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3.c), y las

allí citadas]. En el segundo caso, los arts. 2, 137 y 156 CE así como las competencias estatutarias

de las Comunidades Autónomas operan, con carácter general, como una prohibición de controles

distintos de los constitucionalmente previstos. No obstante, aquellas previsiones constitucionales

y estatutarias pueden llegar a admitir la regulación legal de técnicas que hallen cobertura en

alguna competencia estatal de coordinación y resulten debidas, necesarias y proporcionadas, en

el sentido de que sean la alternativa menos restrictiva para salvaguardar bienes legítimos y

produzcan más beneficios en estos que perjuicios en la autonomía de las Comunidades

Autónomas.

En fin, el principio de autonomía impone otros dos límites a la configuración legislativa

de mecanismos de coordinación o control, comunes para los entes locales y las Comunidades

Autónomas:

En primer lugar, la intervención administrativa ha de estar suficientemente objetivada o

determinada en normas de rango legal. Las SSTC 107/2017, FJ 3 c), y 111/2016, FJ 12 a) y c),

refiriéndose a los entes locales, señalan que la garantía constitucional de la autonomía encierra

un “mandato de predeterminación normativa” de los instrumentos de control y coordinación. Así

lo razonó ya la STC 4/1981, FJ 3: los controles administrativos deben estar previstos en normas

legales; ser concretos y precisos, no “genéricos e indeterminados” que sitúen a una instancia

territorial “en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración

del Estado u otras Entidades territoriales” [en el mismo sentido, SSTC 6/1982, FJ 7, 154/2015,

FFJJ 6 b) y 7 b), y 44/2017, de 27 de abril, FJ 4]. Esta exigencia es extensible al control o

coordinación de la actividad autonómica, tal como resulta de la doctrina constitucional (SSTC

32/1983, FJ 2, 86/1989, FJ 31, 134/2011, FJ 10, y 101/2016, FJ 7, entre otras).

En segundo lugar, el previo “requerimiento es un presupuesto necesario de todo control

administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la

autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe

ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela

de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus

obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas.

Dicho de otro modo: la ley debe definir suficientemente los presupuestos materiales y

procedimentales del control y, en particular, las garantías que permitan al ente local evitar la

subrogación mediante el cumplimiento autónomo de sus competencias” [STC 154/2015, FJ 7 c)].

Naturalmente, la exigencia de requerimiento previo, encerrada en la garantía constitucional de la

54

autonomía local, ha de estarlo también en las garantías competenciales y de autonomía de las

Comunidades Autónomas, aun cuando en este caso no resulte constitucionalmente admisible que

dicho trámite desemboque en alguna de las modalidades de control que, en la jurisprudencia

citada, este Tribunal ha reputado exorbitantes.

11. El modo en que ha sido diseñado el procedimiento regulado en los tres últimos

párrafos del apartado c) de la disposición adicional 38ª.4 LOE no supera el juicio de

constitucionalidad, porque ni se compadece con los límites específicamente marcados por este

Tribunal a la competencia estatal sobre la alta inspección ni cumple ninguna de las dos exigencias

comunes que se desprenden de la doctrina general sobre controles.

a) Desde la primera perspectiva, la intervención directa de la alta inpección en la

escolarización de los alumnos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña desborda

de modo manifiesto la función de comprobación, fiscalización o verificación que hemos

considerado adecuada al marco constitucional, para penetrar de lleno, precisamente, en la

indebida asunción directa y exclusiva por el Estado de una competencia de ejecución propia de

la Comunidad Autónoma.

Sin duda, la comprobación de un incumplimiento por parte de una Comunidad

Autónoma ha de hallar eficaz remedio a través de los cauces constitucionalmente lícitos, y en

este sentido adquiere pleno sentido el control de legalidad que viene ejerciendo la jurisdicción

ordinaria [art. 153.c) CE]. Ahora bien, entre estos controles no se cuenta el ejercicio de una

competencia autonómica por sustitución. Como hemos visto, esta noción es nuclear a la

jurisprudencia constitucional sobre la alta inspección, que sin duda, por moverse en un “espacio

fronterizo”, ha de ser especialmente aquilatada para preservar rigurosamente los ámbitos

competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de educación.

b) Desde la segunda perspectiva, el mandato de predeterminación normativa no puede

considerarse satisfecho. En la LOE, el derecho a recibir enseñanza en castellano no es absoluto e

incondicionado, sino que se configura “dentro del marco de la programación educativa”, y el

procedimiento de escolarización decidido por el Estado se activa a partir de la comprobación del

“supuesto de hecho que determina el nacimiento de la obligación financiera”, un presupuesto

fáctico al que la disposición examinada no dota del mínimo grado de objetividad exigible, pues

la alta inspección de educación entra en juego cuando tal programación educativa no garantice, a

55

su juicio, una oferta docente “razonable” sostenida con fondos públicos. Algo parecido sucede

con la extinción de la obligación financiera así nacida, que se produce cuando la Administración

educativa adopte medidas “adecuadas” para garantizar los derechos lingüísticos individuales,

aunque al menos en esta fase extintiva la disposición legal enuncia las medidas que no serán

consideradas adecuadas. En cualquiera de los dos casos, es claro que, al no reunir las mínimas

garantías de certidumbre juridica, necesaria ‘para asegurar que las Comunidades Autónomas

pueden conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo

legislativo’ (STC 37/2002, FJ 9)” (STC 215/2013, de 19 de diciembre, FJ 3), no se puede

construir una verificación administrativa de cumplimiento o incumplimiento de la Comunidad

Autónoma, con los efectos previstos en la regulación impugnada, sobre la mera base de lo que la

alta inspección de educación considere el margen de “razonabilidad” o “adecuación” presente en

la programación educativa autonómica.

A ello se une que el procedimiento se diseña sin establecer un mecanismo previo de

intercambio de información tendente a la siempre deseable solución de diferencias por vía de

cooperación, y sin articular modalidad alguna de requerimiento previo a la Comunidad

Autónoma, a la que solo se otorga “audiencia” en el seno de un procedimiento ya iniciado. No se

proporciona a la Comunidad Autónoma cauce alguno para manifestar su punto de vista como

Administración responsable de la programación educativa, ni en última instancia tampoco se le

da ocasión para remediar “el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de atribuciones

propias y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución y las Leyes” (STC

6/1982, FJ 9, citada en la STC 134/2011, FJ 10).

En suma, con el mismo énfasis hemos de reiterar una vez más que corresponde al Estado

velar por el respeto de los derechos lingüísticos en el sistema educativo, pero también que tal

función ha de desplegarse sin desbordar las competencias que constitucionalmente le están

reservadas y sin soslayar los límites y exigencias que ha fijado la jurisprudencia constitucional.

Al no hacerlo así, los tres últimos párrafos de la disposición adicional 38ª.4.c) LOE,

incorporada por el art. único.99 LOMCE, son inconstitucionales y nulos.

c) Aconsejan limitar el alcance temporal de este pronunciamiento tanto el principio de

seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como la garantía del derecho a la educación de los alumnos que

hayan sido escolarizados mediante este procedimiento (art. 27 CE, en conexión con el art. 87.4

LOE, que determina la garantía de continuidad en la escolarización en los centros públicos y

privados concertados hasta el final de la enseñanza obligatoria, salvo cambio de centro producido

56

por voluntad familiar o por aplicación de alguno de los supuestos previstos en la normativa sobre

derechos y deberes de los alumnos).

En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los tres últimos

párrafos de la disposición adicional 38ª.4.c) LOE, además de preservar la cosa juzgada (art. 40.1

LOTC), no afectará a los actos firmes dictados en su aplicación.

12. La disposición adicional 8ª.3 LOFCA, apartado añadido por la disposición final 3ª

LOMCE, es instrumental de la disposición adicional 38ª.4.c) LOE, pues no tiene otra razón de

ser que regular el modo en que se repercute en la Comunidad Autónoma la obligación financiera

derivada de los gastos de escolarización decididos por el Estado a través del procedimiento fijado

en esta última.

A diferencia de la traslación de la responsabilidad por compensación, en caso de

incumplimiento del Derecho de la Unión Europea (STC 36/2013, de 14 de febrero, FJ 9), o de

los mecanismos de retención por deudas contraidas por actos o decisiones de las propias

Comunidades Autonomas (SSTC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 16, 101/2016, de 25 de mayo FFJJ

7 a 12, y 156/2016, de 22 de septiembre, FJ 4), en este caso la retención ni puede considerarse

consentida ni tiene origen en una decisión previamente adoptada por una Comunidad Autónoma

en el ámbito de sus competencias, cuyo incumplimiento ocasione la retención. Por el contrario,

recordando el límite trazado por la STC 101/2016, FJ 7, antes citada, el mecanismo de retención

regulado en la disposición adicional 8ª.3 LOFCA trae causa directa de una resolución estatal que

comporta la sustitución de la Comunidad Autónoma para formular en positivo las medidas a

aplicar, decisión estatal que resulta ejecutiva por su sola autoridad.

Es por tanto claro que, una vez apreciada en el fundamento jurídico anterior anterior la

inconstitucionalidad de la actuación estatal determinante del nacimiento de la obligación

financiera objeto de esta repercusión, la disposición adicional 8ª.3 LOFCA ha de correr la misma

suerte que los tres últimos párrafos de la disposición adicional 38ª.4.c) LOE.

13. La disposición adicional 34ª.1 LOE, añadida por el art. único.95 LOMCE, regula

determinados aspectos procedimentales de las notificaciones que deban practicarse en los

procedimientos de otorgamiento, revocación, revisión de oficio y reintegro de ingresos indebidos

sobre becas y ayudas al estudio.

La STC 25/2015, de 19 de febrero, ha recordado que la centralización de las funciones

de ejecución sólo puede tener lugar “en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente

57

justificados, ya que la regla ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes

gestionen las subvenciones en materias en las que, como la educación, ostentan competencias de

desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales, incluso cuando tal ejecución pueda tener

un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de

conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas” (FJ 4). Dicha sentencia ha

admitido la gestión centralizada de las becas y ayudas al estudio destinadas a los alumnos de la

UNED, en atención al modelo de impartición de enseñanza en estos centros, y a las especiales

características de esta universidad (FJ 6). Ha considerado, además, que “atendiendo a su

naturaleza de actividad de gestión de fondos públicos no estamos ante una materia en la que no

sea necesario el traspaso de medios y servicios para que pueda ser efectivamente ejercida dicha

competencia de gestión”, sin perjuicio de recordar que se trata de un régimen transitorio y

excepcional, advirtiendo de “la necesidad de que, para la plena realización del orden de

competencias que se desprende de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, se evite la

persistencia de situaciones anómalas en las que sigan siendo ejercitadas por el Estado

competencias que no le corresponden” [FJ 7; en el mismo sentido, STC 95/2016, de 12 de mayo,

FJ 8.b)].

En este contexto, procede desestimar la impugnación de la disposición adicional 34ª.1

LOE, puesto que no es susceptible de incurrir en vulneración competencial alguna al limitar

expresamente su ámbito de aplicación a aquellos procedimientos “cuya competencia esté

atribuida al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte”.

14. La disposición final 5ª LOE, modificada por el art. único.107 LOMCE, recoge los

títulos competenciales que, para el legislador, habilitan al Estado para dictar esta regulación.

Impugnada por conexión a los restantes preceptos impugnados en la demanda, y como lógica

consecuencia de las conclusiones alcanzadas en los anteriores fundamentos jurídicos, ha de ser

declarada inconstitucional y nula en cuanto enuncia el título competencial de los siguientes

preceptos de la LOE: la disposición adicional 38ª.4.c), párrafos 3º, 4º y 5º; y la disposición final

7ª bis.

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE

LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

58

Ha decidido

1º Inadmitir la solicitud de adhesión del Parlamento de Navarra.

2º Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014 interpuesto

contra la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa y, en

consecuencia, declarar inconstitucionales y nulos:

a) Los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en

la redacción dada por Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad

educativa: disposición adicional 38ª.4.c), párrafos 3º, 4º y 5º, con los efectos previstos en el

fundamento jurídico 11.c); disposición final 5ª, en los términos que han quedado precisados en

el fundamento jurídico 14; y disposición final 7ª bis.

b) El apartado 3 de la disposición adicional 8ª de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de

septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, añadido por la disposición final 3ª

de la Ley Orgánica 8/2013.

3º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veinte de febrero de dos mil dieciocho.

Fdo. Juan José González Rivas Fdo. Encarnación Roca Trías

59

Fdo. Andrés Ollero Tassara Fdo. Fernando Valdés Dal-Ré

Fdo. Santiago Martínez-Vares García Fdo. Juan Antonio Xiol Ríos

Fdo. Pedro José González-Trevijano Sánchez Fdo. Antonio Narváez Rodríguez

Fdo. Alfredo Montoya Melgar Fdo. Ricardo Enríquez Sancho

Fdo. Cándido Conde-Pumpido Tourón Fdo. María Luisa Balaguer Callejón