Entre La Ciencia Polítcia Básica y La Ciencia Política Aplicada, De La Política a Las...

7/23/2019 Entre La Ciencia Poltcia Bsica y La Ciencia Poltica Aplicada, De La Poltica a Las Polticas. ANTONIO LOSADA

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IPS. Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicasniversidade de Santiago de [email protected]

SN (Versin impresa): 1577-239XSPAA

2003Antonio Losada Trabada

ENTRE LA CIENCIA POLTICA BSICA Y LA CIENCIA POLTICA APLICADA; DE LAPOLTICA A LAS POLTICAS, DEL ANLISIS A LA GESTIN.

RIPS. Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, ao/vol. 2, nmero 1-2Universidade de Santiago de Compostela

Santiago de Compostela, Espaapp. 63-81
mailto:[email protected]://www.redalyc.com/mailto:[email protected]


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RIPS, ISSN 1577-239X. Vol:2, Nos: 1-2, 63-81

ENTRE LA CIENCIA POLTICA BSICA Y LACIENCIA POLTICA APLICADA; DE LA POLTICA A

LAS POLTICAS, DEL ANLISIS A LA GESTIN

Antonio Losada Trabada

Universidade de Sant iago de Com po st elaDepart ament o de Ciencia Po lt ica e da Adm in ist racin

The art icle assesses fr om a crit ical poin t of view mo st recent developm ents in Literatu re abo utth e stat e of t he arts of pu blic policy analysis and p ub lic man agement . The main poin t m ade byth e art ic le is th at t he so call tu rn t o p ublic polic ies an d t he increasing int erest, scop e and q uali tyof pu blic management stu dies using a p oli t ical science perspect ive are makin g a m ajor contr ibut ionto th e academic fut ure of poli t ical science, but especial ly to t he pro fessional f ut ure of th e peopleth at h ave or w il l have a po li t ical science curricula.

Key w o r d s: Pub lic Policy, pol icy analysis, Pub lic managem ent , fu tu re

Una de las respuestas y motores de lasdinmicas de acercamiento y mejora de lacomunicacin en el seno de la Ciencia Poltica

ha sido el g iro ha cia las poltica s pblicas(TORG ENSON 1999 P. 289). A fina les d e lo ssesenta y principios de los sete nta , acompa a n-do el arranque de ese cambio profundo de lasteoras, hiptesis y enfoq ues llama do postbe-ha viorismo , se plante a t am bin una revisindel papel del pol i tlogo: frente a quienesseguan creyendo que la Ciencia Poltica podacont inuar haciendo slo aquel lo que la habaocupado hasta entonces, aparecen quienessostienen la necesidad de preocuparse no slopor cono cer sino ta mbin por cmo mejorar la vida p blica (SOLA 1996). La respue sta a esa

inquietud ser e l desarrollo d e extensa l nea deinvestigacin teniendo como objeto el estudiode l proceso de cision a l (de cisin ma king ) y de lafa ctura de las poltica s pblicas (Policy ma king ).

1.EL GIRO HACIA LAS POLTICAS PBLICAS

Se recono ce hoy e n d a en la Ciencia Poltica,de manera general , tanto la exis tencia de estegiro hacia las polticas, como la pujanza y laforta leza actua l de los pol icy studies en el

seno de la Ciencia Poltica contempornea.SOLA (1996) le atribuye incluso el carcter de

una verda dera y propia revolucin concep-tua l que ha da do vida a un lengua je especf ico,a un esti lo de investigacin peculiar y a una

nueva orientacin a la hora de afrontar losfen me nos polticos y su tra ta miento cient fico.Pero tambin ha afectado de manera sensibleal propio papel de pol i tlogo, animndole aab and ona r la t radiciona l posicin de neutral i-dad f rente a l a ma ter ia que es tud ia y asumirla po sicin del experto q ue ad em s deprescribir soluciones y alternativas, intervienendirectamente en el problema que anal iza eincluso se compromete con una determinadadireccin u o rienta cin de la forma de t rata r lo.

Este g iro ha cia las poltica s y los cambios

en el papel del pol i tlogo no fueron, ni son,casuales o coyunturales. Esa inquietud por lamejora de la vida pblica que los causan,coincide y entronca d irecta mente con la que hasido sin dud a la l nea d e tra ba jo y evolucin m simporta nte en la histo ria de las poltica s pbli-cas como rea de estudio: la lucha por cono cerel mund o y camb ia rlo a l mismo tiempo (NEL-SON 2001 P.807) que protagonizaron, desdeposiciones y pocas diferentes pero con eseobjet ivo comn, a lguno s de los ms desta cad osestudiosos de las polticas: desde DEWEY, a

MERRIAM, LASSWELL, SIMON, LINDBLOM OWILDAVSKY.


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Los investigadores adscritos a este campotratan de examinar y explicar la poltica pormedio de vas que t ienen, cuando menos,

l imitad a s posibilida des de g enera liza cin. Perotambin creen en la uti l idad del conocimientoaplicado y los vnculos que unen la experienciay la teora (NELSON 2001).

La historia del discurso de las polticaspb licas, como casi tod a s la s ciencia s sociales, seha construido sobre la tensin permanenteentre dos fuerzas opuestas . A un lado elcient i f ismoq ue encarnaron a utores como MON-ROE o CATLIN, d ef en sores d el e mp iricismo com oel mejor instrumento parar aprender acerca delas certezas polticas y partidarios de un enfo-

que tcnico y asptico del anlisis orientado amejorar la eficiencia en la solucin de losproblemas.

Al otro aquellos que, con una perspectivams prxima a las polticas, sostienen que losmtodos empricos resultan de uti l idad paracuestione s concreta s, pero e l a n lisis de p oltica sdebe man ejar o tras herramienta s: la e xperien-cia g uberna ment al , el activismo cvico o la pa rti-cipacin cvica. Este tipo de experiencias aportaal investigador formas de saber ms sobre lavida poltica, pero tambin le proporcionan los

funda mento s, cuan do no de las apt itudes, paraafinar el juicio poltico (NELSON 2001).

Esta tensin y la bsqueda de espacioscomunes entre ambas orientaciones marca deman era susta nt iva el t raba jo d e los autores dereferencia en el campo de las Polticas Pblicas.DEWEY (1910 1922), uno de los impulsores delcampo , plant e su trab ajo como la b sque da deun mtodo de resolucin de problemas quepudiera aplicarse sistemticamente a la resolu-cin de los problemas pblicos, pero en unasocieda d de mocrt ica activa y participa tiva y no

dominada por una ol igarqua de expertos .Charles MERRIAM (1931) busc espacios

comunes entre estas fuerzas contradictorias,esta bleciendo una ag enda para la Ciencia Pol-t ica que s i tuaba al comportamiento individualen el centro de su inters, pero cuyo mtodoimplica ba m s que la mera coleccin de estad s-tica , y su a plicacin consideraba las mane ras enqu l a per tenenc ia a un grupo a fec taba a losindividuos y qu s igni f icaban para una demo-cracia el comportamiento y las creencias indivi-duales (NELSON 2001). MERRIAM reforz los

mt od os de a n lisis mejorand o su sistem tica ysu precisin, pero al servicio de la prudenciapoltica y una participacin ms activa e infor-

mad a de la ciuda da na como med io para refor-za r el vnculo prog resista ent re ciencia y dem o-cra cia (TORGENSON 1995, 1999) MERRIAM es un

figura central para la historia de las polticascomo rea d e t r aba jo t ambin por o t ras razo-nes: a travs de su trabajo en el ComitBrow nlow, propici un acercamiento de ges-tin cient fica a la g estin pb lica .

Harold LASSWELL (1947 1950) es otro pen-sador definitivo en la historia de las polticaspblicas. Pragmtico como DEWEY y convenci-do, como MERRIAM de que la ciencia era uninstrumento de la poltica, su mayor contribu-cin f ue situa r al investiga do r como un a ctor enmedio del propio proceso de las polticas el

mismo lo fue en Washington durante aos-.Acu la et iquet a Ciencias de las Polticas enlos aos cuarenta, desarroll una de las prime-ras de scripcion es secuen cia les del propio proce-so de las polticas y crea en la importanciademocrtica de los aspectos discursivos de lavida pbl ica como herramienta para obtenermejores decisiones. Para LASSWELL el analistade po lt icas era a nte tod o un clar if icad orcomprometido con la mejora educacin e i lus-tracin del pbl ico y empea do en contrarresta rel amena zan te po der de ol iga rcas y burcrata s.La finalidad de la profesin de las polticaspblicas no es imponer control , sino fomentarlas cond icion es pa ra la libe rta d (TORGENSON1995). De sde una a proxima cin multidisciplina r,LASSWELL propona una interaccin entre lateo ra y la prctica d on de la orienta cin pr cticahacia la solucin de problemas ocupaba unlugar central .

El trabajo de Herbert SIMON desarroll enparte esa idea. Su obra Adm inistr at ive Beha-viour (1947) era un intento de averiguar quresulta f unda ment a l en los seres huma no s como

decisores y construir una ciencia pa ra la t oma dedecisiones en las org a nizacione s. Su rom pedo rainvestigacin descubri que los individuos desa-rrol lan mto dos de bsqued a limita da de infor-ma cin y qu e sus decisiones est n b asad as sob reuna raciona lida d l imitad a. Pese a la cla ra orien-tacin tecnocrtica de esta perspectiva, la pro-mocin d e este objet ivo de refo rma y mejora delos procesos administrativos es vinculada expre-samente por SIMON con la defensa de loscontroles democrt icos sob re el funciona mientode las administraciones pblicas.

En cierto sentido, SIMON abre el camino aotra vigorosa tradicin en el campo de laspo lt ica s -STOCKEY ZECKHAUSER 1978, CAREY


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1982 PETERSON, HEINEMAN Y KEARNY 1990-:explorar la posibil idad de facturar mejoressoluciones polticas y para las polticas pblicas

por medio del anlisis tcnico de las polticas.Una tra dicin de an lisis y ra ciona lida d a dminis-trat iva que , tamb in en cier ta me dida, entroncacon el aug e actua l de los enfo q ues man ag erialesde las cuestiones de polticas pblicas y lapreocupacin casi obsesiva por los prob lema s dela gestin pblica y cmo superarlos, con pre-ferencia incluso respecto a las ta reas de a n lisiso d ecisin po ltica (HOOD 1986 1994, BARZELAY2001)

Desde el ot ro lad o d el enfoq ue de las pol -t icas, Ch a rles LINDBLOM (1970, 1977 1992) a b re

a su vez el camino para otra fructfera l nea detrabajo: el Incremental ismo. Enfat izando lainmediat ez y e l persona lismo de la s inte raccio-nes entre los polticos y la importancia de nosubestimar la pe rcepcin comn y d iaria de losproblemas que tienen cada ciudadano, LIND-BLOM dibuja el proceso de resolucin de losproblemas como desigual e indirecto, multidi-recciona l, avanza ndo en peq ueos pasos en unadinmica de prueba y error y a juste mutuo entrelas partes y los actores afectados, realizandog iros inesperado s y recha za ndo cualquier ca rc-ter secuencial o racional. En una direccin

semejante.

En la misma direccin, pero desde otraperspectiva, DROR (1971) plant ea la experienciagubernamental como la prct ica realmentecapa z de proteg ernos frente a un cient i f ismo n otestado polticamente e intil para procesar ytomar decisiones polticas. Otro autor seminalAaron WILDAVSKY (1979), plantea la conve-niencia de alejarse de las preocupaciones yconcepciones tecnocrticas para abordar elanlisis de las polticas desde una perspectivams creat iva , como un ar te y una ha bi lida d y

un pro ceso d e intera ccin y a prendiza je social .Por su pa rte, SCHN (1983) se a linea cla ram ent econt ra la raciona lida d tcnica del enfoq uetecnocrt ico y a favor de una prct ica delanlisis mucha ms interpretativa y crticarespecto a los instrumentos del poder y lassituacion es de conflicto y lucha q ue ha y tras la spolticas.

El giro hacia las polticas pblicas acentuan ms esta dual idad casi constante entre loq ue podramo s llama r el enfo q ue tecnocrt i-co de las polticas pblicas y el enf oq ue

a ctivista . Pero ta mbin, l lev ha sta el extremolas limita cione s de uno y ot ro. Eso h a propiciado

el de sarrollo y consolida cin de lo q ue TORGEN-SON (1995) de no mina un a n lisis de po lticaspostpo sitivista y ca li fica como la resta uracin

de la fronesis , dond e s in a ba ndon ar el compro-miso con el rig or en el man ejo de los da to s y laob servacin emprica y la o rient a cin eminent e-ment e pr ctica ha cia la mejora d e las decisionesy la administracin de los problemas pblicos,se aborda decididamente la necesidad de una comprensin po ltica d e las polticas , ta nto laconveniencia de la hermenutica e interpreta-cin de los datos empricos para conceptuar yexplora r de alguna fo rma su complejidad , com ola exigencia de hacerlo desde una perspectivacrtica ha cia la leg itimidad y el conte xto p olticoy social. Un anlisis de polticas, en definitiva,

que presta ms atencin a la relacin entre elgobierno, el Estado y la sociedad y tambin alas cuestion es norma tiva s como lnea s maestrasde una investig a cin q ue mejore las con tribu-ciones del campo de las polticas al entendi-miento del mundo y cmo cambiarlo, su obje-t ivo principa l (NELSON 2001, P. 847).

2. LA POLTICA Y LAS POLTICAS

Haro ld LASSWELL a cu en la d ca da de los

Cuarenta la frase Ciencia d e las Poltica s pa rasepararse de la concepcin puramente tecno-crtica y descriptiva que haba marcado ela n lisis de los out puts de los g ob iernos y lasad ministraciones. Reclama ba un nue vo enfo q uemultidisplinar, centrado en los problemas y ensu conte xto y volunt ad no rmat iva . Pero con e llaexpresaba tambin su firme conviccin de quelas buena s decisiones polticas na ca n del bu enjuicio sumado al anlisis contextualizado ymultidisplinario de la poltica. Una idea querecoga unos cuantos aos ms tarde DROR(1971) a l trata r de esta blecer cund o y cmo el

a n lisis de la s polticas pod a resulta r ti l a la pol t ica . Ambo s reacciona ba n en algun aman era a un vivir de espalda s a la real ida dad ministrat iva , a los productos del poder q ueha caracter izado durante t iempo a la CienciaPoltica, ms preocupada por el estudio de lafo rmacin del pod er, su legitimacin y estructu-ra y meno s por cmo impacta ba en la estructurasocial ; una dinmica an ms acusada en pasescomo Espaa , do nde tradiciona lmente el Dere-cho Administrativo ha dominado la reflexinsob re la a d min istra cin (SUBIRATS 1991).

El g iro ha cia las po lticas pb licas (TOR-GENSON 1995) q ue se reg istra a me dia do s de los


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Sesenta , para lelam ent e a la a pa ricin e n USA delas idea s y programa s de la Great Society , noes casual . Nada en su evolucin posterior

tampoco lo es. Responde en primer lugar aaportaciones significativas como la de DAHL(1961) constat a ndo el peso y la inten sidad de losefectos de la intervencin pblica en la socie-da d, ta mbin al creciente protag onismo d e losproblemas administrativos y de gestin confor-me e l est ado aumenta su t ama o y mbi to deintervencin y se difuminan las fronteras entrelo pblico y lo privado y entre los nivelesa dm inistra t ivos (SUBIRATS 1991) Al mismo t iem -po, desde el campo de los estudios administra-tivos se registra una paulatina evolucin desdelos diseos eficiencistas y centrados en las

preocupaciones organizativas hacia la preocu-pa cin por el cmo y po r qu de la s decisiones,a la relacin ent re estructura s administra tiva s yestructuras de poder (SIMON 1947)

Pero adems, conviene contextualizar eseg iro e n las misma s lnea s evolutivas de la CienciaPol t ica que hemos marcado hasta ahora : lapreocupacin por el buen g obierno y eldesarrollo de una democracia participativa o lapreocupacin por la calidad democrtica, lamejora de la formacin de preferencias y valo-res mediante la mejora de la informacin, los

problemas de la accin colectiva y de la pro-duccin de bienes pblicos, el control deburocracia s y g rupos privilegiado s, el cont rol delejercicio de los poderes del estad o o la preo cu-pacin por concocer el mundo y cambiarlo(NELSON 2001) forman parte, como hemosvisto, de la tradicin de referencia del estudiode las poltica s, pero ta mbin son algu na s de laspreguntas que tratan de contestarse mediantela mejora del conocimiento de cmo se elabo-ran y facturan las polticas. El giro hacia laspolticas y ltimamente tambin hacia los

tem a s de a dministra cin y g estin- es una de la srespuesta s q ue la Ciencia Po ltica h a d a do e n lasdos lt imas dcad as a la urgente de ne cesida dde investig a r los inputs de la poltica prefe ren-cia s, valores, a ctores y sus estra te g ias, etc.-, perotambin la los outputs, las polticas y susimpactos y la conveniencia de ab rir la cajaneg ra (MAJONE 2001) q ue tra nsforma esosinputs sociales en resultados o outputs, enactuaciones de los poderes pblicos. No asumir,como era tra dicion al , qu e son meros instrumen-to s prog rama do s por g rupos y burocracia s, sinoana lizar cmo f unciona porque esos modo s de

decisin y funcionamiento afectan sustantiva-mente a los resultados finales.

La w ren ce MEAD (1995) de fin e e l an lisis deuna pol t ica pbl ica como una aproximacin alestudio de la po lt ica que ana liza a l go bierno a

la luz de los asunto s pblicos m s impo rta nte s .Una def inicin q ue sinte tiza la evolucin inicia-da durante los aos cincuenta en la CienciaPoltica americana, desde una concepcin basa-da en la separa cin incuestiona ble de po ltica yadministracin y donde el problema era bsica-mente el control del funcionamiento de laadministracin, su carcter representativo ycmo se relaciona ba con otros poderes esta ta -les, hacia otra concepcin alternativa centradaen la apreciacin del carcter poltico del pro-ceso administrativo y la interaccin entre pol-t ica y a d min istra cin (SUBIRATS 1991).

Uno de los dilemas sobre los que trabaja laCiencia Po ltica conte mpo rne a p asa a ser cm orecon cilia r la capa cida d de control y la exige nciade capacidad de respuesta del poder polticosobre la administracin, con la demanda deeficiencia y capacidad tcnica. Las polticaspbl icas , en cuanto que producto de esainteraccin ent re poltica y ad ministracin , ap a-recen ent onces como un escena rio d onde an a-liza r la resolucin de ese conflicto. Pero ta mbinun escenario donde analizar la interaccin deesa g ran varieda d d e a ctore s plurales (DENTE

1987) q ue plant ea n sus problema s y dema nda s,buscan sus oportunidades, movilizan sus recur-sos y se relacionan para lograr un determinado producto d el poder , una pol t ica q ue sat isfa -ga sus expectativas.

El an lisis de po lticas se con fig ura a s comoun enf oq ue desde la ciencia poltica q ue a lej n-dose del mtodo formal-insti tucionalista, em-plea una aproximacin emprica buscando ge-nera liza r hipt esis explica tiva s sob re t om as d edecisiones y materializacin de polticas (SUBI-RATS 1991), h ip t esis explicat iva s so b re la

poltica en accin (DYE 1987).

Para e ntend er convenienteme nte el a lcancede las apo rta cione s del estud io de la s polticas,conviene empez ar por cla rificar l ing sticam en-te a qu nos refer imos al hablar de pol t icay pol t icas , aceptan do q ue esa es la m ejorsolucin dispon ible en castellano pa ra e l proble-ma de no disponer de dos vocablos , como ening les po litics, po licy-. La po ltica se refiereal poder, su distribucin y la lucha por conse-g uirlo, las Poltica s se refiere a una l nea deconducta, a una actividad y se relaciona con la

dimensin p ropiamen te d inmica d e la po lticay, en particular, con la accin de la autoridad


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pblica. Mient ras la poltica invoca los tema sclsicos de la investigacin politolgica poder,conflicto, consenso, partidos, elecciones, etc.-,

las polticas invocan la intervencin pblica,las decisiones de un go bierno, las consecuencia sde la poltica , ms que sus condicionesinicia les (SOLA 1996)

Respecto a l concepto d e poltica pblica ,la doctr ina se debate entre quienes manejandefiniciones amplias y genricas y quienesprefieren acota r el ob jeto d e estud io perfi la ndoa l m ximo su d ef inici n. EASTON (1953) esta ble-ci en su da un a d efinicin de ref erencia d e laspo lticas com o un a serie de d ecision es y a ccione sq ue distribuyen impera tiva ment e los valores

en la socieda d . Ja me s ANDERSON (1990) de fineuna pol t ica como una secuencia intenciona dade a ccion es seg uida po r un actor o un conjuntode a ctores para t rata r un asunto q ue les af ecta .Las polticas pblicas son aquellas desarrolladaspor cuerpos gubernamentales y sus funciona-rios . Pa ra Gu y PETERS (1986) un a po lticapblica es la suma d e las actividad es de losgobiernos, b ien por medio de una actuacindirecta , b ien por medio de agentes , en lamedida en que tenga una influencia sobre lavida de los ciuda da no s . Pa ra DYE (1976), encambio, es todo aquel lo que un gobierno dice

que hace y todo aquel lo que dice no hacer .Otra s def inicion es prefieren estrecha r el crculoy caracterizan la s polticas como un conjunto deactividades destinadas a la solucin de proble-mas, incluso algunas proyectan los procesosindividua les de solucin de problema s sob re lasestructuras organizativas. Otra alternativa esconstruir la d ef inicin de sde la perspectiva de lasolucin de problema s. Emplean do los concep-tos de i npu t s, transformaciones y ou tpu t s. AS,BREWER y DE LEON (1983) definen las polticascomo las decisiones ms impo rta nte s de un a

socieda d, a cciones apo yada s sobre una aproba -cin a mplia y/o la a mena za de sanciones . Paraellos, una poltica es un proceso conformadopor sistemas y niveles articulado en seis etapas:iniciacin, estimacin, seleccin, implementa-cin, evaluacin y terminacin (NELSON 2001).

Otras perspectivas critican la concepcinracionalista o mecanicista que parecen indicarestas visiones de las polticas, para retratarlascomo una lucha de ideas : la e lab oracin depol t icas . .. .es una ba ta lla constant e en torno alos criterios para la clasificacin, los limites de

las categoras, y la definicin de ideales queguen la manera de comportarse de la gente

(STONE 1988), o co mo un pro ceso m s qu e co moun producto (WILDAVSKY 1979)

Pese a su diversidad, para NELSON (2001)

Tod a s recalcan un a visin ho lstica d e la ela bo -racin d e po ltica s, una creencia e n q ue el tod oes mayor que la suma de las partes y los indi-viduos, las instituciones, las interacciones y lasideologas importan, incluso aunque exista undesacuerdo notable sobre la importancia pro-porcional respectiva. Esa visin ofrece as a laCiencia Polt ica una nueva f orma de a borda r supreo cupa cin cien tfica m s clsica: el po de r, suleg itim a cin , sus rela cion es (COTARELO 1988)

La relacin e ntre la poltica y las polti-cas se ha a borda do tra diciona lmente de sde

una doble perspectiva: (i) las polticas como unproducto de la poltica, centrando la investiga-cin en e l lla ma do ciclo d e las poltica s y (ii)las polticas det ermina n a la p oltica . La primeraha sido la perspect iva dominant e durant e largotiempo : la s poltica s eran la variable depe ndien-te y el resultado de la poltica. La atencin secent raba fundamenta lmente en l as pautas deinteraccin en tre los actores en cad a un a d e lasfases del proceso de facturacin de la polticapblica.

El seminal trabajo de LOWI (1972) y su yaclsica distincin entre las arenas o escenariosde las poltica s distribut iva s, reg ulat iva s y redis-tr ibut ivas ha dado lugar a una profunda re-flexin sobre la importancia de las polticas(Does policy matter?) y hasta qu punto deter-minan a la poltica. Su tajante afirmacin policies ma kes politics ma rc el ca mbio h a ciauna perspect iva centrada en las t ipolog as delas po ltica s (NELSON 2001), d on de las po lt ica sse convierten el variable independiente y con-diciona n la distribucin de pod er. Se pa rte d e lapoltica p blica pa ra a na liza r la com peticin po r

el poder y evidenciar actores e instituciones,procedimientos y reglas, condicionamientos yentorno (SOLA 1996). La atencin de la litera-tura sob re tipologas de a sunt os no se refiere alas pa uta s de a ccin dura nte las eta pa s del ciclode las polticas, sino a los grupos de asuntosdiferencia do s y sus man eras propias de resolverlas relaciones polticas entre los individuos, losgrupos y el Estado.

Una vez m s, como ya hem os visto en o trosapartados, hoy nos movemos en el terreno dela convergencia y el d ilogo entre ambos

enf oq ues. As desde la p erspectiva del ciclo delas poltica s se ha ido presta ndo cada vez


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mayor atencin a los impactos que las polticascausan en las relaciones y equilibrios de losactores, como se convierten en nuevos escena-

rios que afectan y delimitan sus preferencias,intereses, estrategias, demandas, recursos yequilibrios. Desde el enfoque tipolgico, se haprocedido ta mbin a una revisin de los ra dica -les postulados iniciales. LOWI clasificaba laspolticas segn su proximidad a la coercingubernamental (individualizada o general) y laprobabilidad de su uso (remota o inmediata) y,as igna ndo a cada una d e e llas una a rena oescenario propio, distingua entre polticas dis-tributivas, regulativas protagonizadas por lospartidos- y, redistributivas y constitutivas mscompeti t ivas y protagonizadas por los grupos

de inters. SALISBURY (1968) afin el modelodistribuyendo las polticas segn el t ipo dedemanda ag rega da o f r ag mentada - y e l costede alcanzar una decisin alto o bajo-, demos-trando como las pol t icas q ue permiten org ani-zaciones y grupos autoregularse, poseen unalgica poltica diferente a aquellas polticasregulat ivas controlad as desde un go bierno.

Por su parte WILSON (1980) y MAJONE(1996) propo nen una cla sificacin poltica delas polticas segn el sentido de la percepcinentre los actores sobre sus costes y beneficios.Cuando costes y beneficios ofrecen un carcterdifuso, la poltica suele ser tratada en la arenaha bitua l de desarrollo pa ra la s poltica s ma yo-rita r ias , dad o q ue no existen g rupos con uninters claro por impulsar o bloquear. Cuandocostes y benef icios estn clara ment e concentra -dos, los grupos afectados t ienen poderososincentivos para movilizarse y buscar la influen-cia poltica ; su a ccin resulta d ete rmina nte pa rauna pol t ica d ominada por grupos de inters .Cuando los beneficios estn concentrados perolos costes presenta n un a percepcin difusa, los

grupos beneficiarios disponen de incentivospara organizarse y presionar en favor de lapoltica, lo que ampla las posibil idades paraq ue el reg ulad or acabe siendo capturado por losintereses que pretenda reg ular e n una pol t icade client elismo . Finalmente , cua ndo los ben e-ficios se pe rciben d e m a nera difusa y los costesaparecen claramente adscritos, los grupos quevan a sopo rtarlos tienen importa nte s incentivospara orga nizarse, nos movemos en una pol t icade l iderazg o que hace precisa la presencia dela f igura de un policy entrepreneur: un actor

activo capaz de movilizar los recursos quepermitan vencer esa oposicin.

Helen INGRAM y Anne SCHENIDER (1993)dan un paso ms y proponen un esquema q uereconoce la creciente visibilidad de los usuarios

finales de las polticas. Los objetivos de laspolticas pblicas se agrupan en cuatro tiposideales: avent a jad os, conten dientes, depe ndien-tes y desviados. Estos tipos varan segn uncierto nme ro d e cara ctersticas que incluyen lascreencias populares y elitistas sobre si losobjetivos constituyen un beneficio para lasocieda d o una carga , qu t ipo de cam bio debeoperar la poltica sobre las personas, y quprincipio justifica tivo da cobertura a la poltica .Su conclusin es que d a do q ue los objetivos delas polticas se construyen socialmente, igual-mente puede ser reconstruidos.

Como conclusin, podemos afirmar que laCiencia Poltica contempornea trabaja sobreuna comprensin compleja de las relacionesentre pol t ica y pol t icas , superando eldebate sobre las relaciones de causalidad entrela primera y la segunda y reajustando la valo-racin de la importancia de estudiar los resul-tados de las polticas y los procesos de decisiny fa ctura de la s misma s pa ra la comprensin d elos fenmenos polticos, asumiendo la relativaautonoma de las polticas respecto a la estruc-tura de poder exis tente y su capacidad para

influirla y cambiarla.

3. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS ENLA CIENCIA POLTICA

El a n lisis de las po lticas pb licas se a proxi-ma a los problemas polticos considerando losprocesos, decisiones y resulta do s de la a ctuacinde los poderes pblicos y sus programas deactuaciones. Ese enfoque abarca tambin elexamen de los conflictos entre inters que

interaccionan en el rea que demarca cadapoltica, las diferentes definiciones de los pro-blemas a tratar, las diferentes racionalidadesorganizativas y de accin y las diversas perspec-t iva evaluad oras de los poderes que se en fren-ta n y colab ora n a nte o pcione s y cursos de a ccina ltern a tivo s (SUBIRATS 1991). El ob jeto de estu -dio no a fecta nicam ent e a los procesos decisio-nales o de ejecucin delas polticas, sino queabarca a las estructuras organizativas que ellodesarrolla, a las instituciones pblicas implica-das y a las cuestiones de legitimidad que seplantean .

En palabras de SOLA (1996) el anlisis depolticas se basa en la conviccin de que para


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entender la poltica es preciso examinar elconten ido d e las de cisiones y su implementa cinpor los poderes pblicos, adems de atender al

comportamiento de los actores polticos, a lastendencias de los electorados o la estructuraorganizat iva de los part idos . Este enfoquecamb ia el punto d e vista t radiciona l donde laspolticas pblicas eran interpretadas como unavariab le de pendiente, det ermina da en sus for-mas y contenidos por la voluntad, los interesesy las interacciones de los actores polticos. Laspolticas se convierten en variables indepen-dientes y se interpreta n como fen menos capa -ces de influir sobre los componentes de laestructura y la laucha poltica. Las polticas seperciben como capa ces de condiciona r la distri-

bucin del poder.

Las l neas maestras que sostienen el enfo-q ue d el an lisis de la s po lticas pblica s han sidoobjeto de consideracin y codificacin porabundante literatura (LASSWELL 1951, DUN1981, JONES 1982, DENTE 1989, REGONINI 1991,SUBIRATS 1989 1991 1999, NELSON 1996 2001).Existe un g rado razona ble de acuerdo en cuantoa que el estudio de las polticas pblicas secaracteriza esencialmente por

1. Ente nde r la s poltica s pblicas como

reflejo de procesos decisionales e imple-mentacin de las decisiones enmarcadosen ejercicios mltiples de poder y racio-nalidad y desenvueltos en escenarios einstan cias pb licas, por lo q ue son proce-sos que afectan a las instancias delestad o y pla nte as cuestiones de lega lida dy legitimidad.

2. La s polticas son escena rios do nde inte-raccionan, compiten y cooperan porrecursos, programas y legitimidad, lasinstancias pblicas, los grupos represen-

tativos de inters y las organizaciones.3. Los estud ios de p oltica s pblicas a cos-

tumb ran a implicar cierta volunta d pres-cript iva para mejorar a las propiaspolticas.

El anlisis de polticas pblicas ha desarro-llad o en estos a os l nea s diversa s y comp lemen-ta rias de investiga cin y estudio. En las pg ina ssiguientes sintetiza remos aq uella s considera da scomo ms relevantes de manera habi tual .

Una de las grande s lnea s de traba jo f ue la

apertura de propio proceso d e las polt icasmediante la descomposicin de las fases oeta pas del pol icy making process . Un enfo q ue

profundamente marcado por el inters en lospolicy outp uts y po r la p erspectiva fun ciona listaya clsica d e ALDMOND Y POWELL (1978), q ue

establece una visin secuencial de las polticascomo un proceso q ue arranca en una dema ndasocia l a rticulada y ag rega da por los intereses delos diversos acto res. Dicha dem an da es respon -dida por una decisin poltica que formula unapoltica p blica concreta , qu e a su vez causa unconjunto de actuaciones administrativas y usode los pod eres pblicos y fina lment e d eviene enla obtencin de unos determinados outputs youtcomes.

Esta visin secuencial, donde las polticasson un proceso e ncuadrado dent ro del funcio-

na miento dinm ico d el sistem a poltico, ha sidodurante t iempo la perspect iva dominant e. Unaextensa literatura acredita la acepta cin comnde la divisin del proceso de las polticas en lasfases sucesivas de identificacin, formulacin,decisin, implementacin, evaluacin y termi-na cin (JONES 1970, ANDERSON 1975, 1990THOENING 1985, MENY Y THOENING 1989, DYE1992). La s ag ud a s revisio ne s crticas de HOGWO-OD (1987), WILDAVSKY (1979) o LINDBLOM yWOODHOUSE (1993) a la visin me can icista y elpoco realismo q ue implica a sumir el proceso delas polticas como un ejercicio ordenado y

coherente de apl icacin de la raciona lida d , ha nido reduciendo el alcance de esta particinsecuencial , pasando de ser un modelo normati-vo de cmo debera funcionar a un modelo deestudio de t al proceso q ue no s permita codificary contar la confusa, circular, contradictoria yconflictiva historia de una poltica pblica.

Una segunda lnea d e t r aba jo ha operado yopera, en ntima conexin con la Ciencia de laAdministracin, sobre la definicin de proble-mas, los procesos decisionales y los diversosmo delos de raciona lida d. Sus fruto s ha n sido la

formulacin de paradigmas al ternat ivos sobrecmo se definen y deciden los problemaspblicos y cmo evaluarlos.

1. El modelo clsico de t om a racional dedecisiones que prescribe y asume, crear,disponer y agregar un conocimientocompleto sobre las alternativas, y susconsecuencias y los objetivos y valores delos actores.

2. El modelo de d ecisin sat isfa ctoria plan-te a do po r SIMON (1947) sobre su ide a de

racionalid ad limit aday la decisin racio-nalmente sat isfa ctoria , en cuanto el de-cisor puede aspirar a tomar decisiones


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adecuadas de acuerdo con sus propioscriterios de idoneidad para la consecu-cin de los objetivos desea do s. El proceso

decisional se representa ms como unalucha o compe ten cia en tre los diferent esobjet ivos de cada actor que como unproceso de eleccin racional.

3. El mode lo increment a lista de LINDBLOM(1959 1979) basado en la idea del part i -san mu tu al adjustem enty las decisionescomo prod ucto de pro cesos de inte rcam -bio y ne g ociacin en tre las pa rtes impli-cadas en la poltica y sus intereses.

4. El mod elo mixto mixed sca nning - pro-pu est o po r ETZIONNI (1968) o el d e

decisin ptima de DROR (1976), quetratan de encajar el modelo de decisinraciona l cl sico con el recon ocimiento dela limitada capacida d d e la raciona lida dde cualquier decisor humano.

5. El m od e lo garb age can o decisin-pape-lera, propuesto por MARCH y OLSEN(1976), donde desde una aproximacinrelat ivista se de scribe el proceso de cisio-nal en un contexto de anarqua , creadopor la ambigedad y la f luidez de losobjetivos: las dinmicas y resultados dedicho proceso no t ienen por q u necesa-r iamente guardar relacin relevante al-gu na con las inte ncione s explcita s de losactores; ve el proceso de toma de deci-siones como una mezcla de problemas,soluciones, actores de la poltica y elec-cin de oportunidades.

6. Finalmente , desde la Culture Theo ry(WILDAVSKY, DOUGLAS 1980, WILDAVS-KY, THOMPSON 1986) se h a pu est o derelieve cmo estos modelos fa l lan aldespreocuparse de valorar el origen delos inte reses que d efiende cada a ctor y laorg a nizacin social e institucion al q ue lesrodea, influye o manipula . De acuerdocon su enfoque, es necesario, reconocerla existencia de dicho contexto social ycultural y su papel determinante a laho ra d e esta blecer lmites, de sviaciones yprejuicios en las reglas de decisin pro-pia s de cad a a cto r (SCHWARZ y THOMP-SON 1990) El modelo articulado por lacul ture theory concibe el proceso detoma de decisin como la competencia

entre las diferentes percepciones delproblema , de finicion es y solucion es q uevienen limitad as e inducidas por la inte -

rrelacin entre la racionalidad de losactores y su contexto social, cultural einstitucional; sin llegar al relativismo

extremo, ya que es preciso tener encuenta que existe siempre un ciertog rado de e sta bilidad socia l en el sistem ay que los actores de la poltica sonorganizaciones sociales cuya viabil idaddepende de la consistencia de sus actoscon su orientacin cultural , esto es, lasrestricciones internas de identidad y lasexternas de comportamiento social .

Al hilo d e esta d eba te sobre lo q u pod ra-mos denominar la tecnolog a de la d ecisinpbl ica , se ha desarrol lad o o tro no me nos

enriquecedor sobre el propio papel que ela n lisis de po ltica s desempea o pue de d esem-pear en el propio proceso de factura de laspol t icas . Una extensa l i teratura ha abordadodesde perspectivas diferentes la cuestin de lautilidad y los lmites del anlisis. Junto alsem ina l a rt iculo d e M ELSTNER (1972): Po litica lFeasibility and Policy Analysis, Public Adminis-tration Review, destacan las aportaciones deSELF (1973) BRAYBROOKE, LINDBLOM (1963);JENKINS, W (1978) STOCKEY E, ZECKHAUSER R(1978). DYE, (1981) HOGWOOD, GUNN (1984)MAJONE (1985) BOBROW, DRYZECK (1987)

SUBIRATS (1989) DROR(1989) FRIEDMAN (1991)LANE (1993) MENY, THOENING (1992).

La mayora de la l i teratura considera queaunq ue m s informa cin no produce necesaria-me nt e me jore s de cision es (LINDER Y PETERS1990), consumir recursos en tareas de anlisispued e ser, b ajo cierta s con diciones, una accinestrat gicam ente t il para el t ra ta miento de unprob lema pb lico. Ta les restriccione s pod ra nresumirse, adems de en la evidente necesidadde calidad del anlisis, en las siguientes:

1. Que el coste de efectuar el anlisis nosupere el lmite de los recursos disponibles.Lgicamente, el esfuerzo anal t ico no puedecomprometer un volumen excesivo de recursos,ste ha de ser asumible. El concepto de costeasumible no debe valorarse nicamente desdeuna perspectiva e conm ica, ha n de considera rseaspectos de oportunidad poltica y valorarta mbin la percepcin q ue sobre su convenien-cia tengan los restantes actores. As, por costedel an lisis ba jo se ent iende aq uel q ue sat isfa g ados condiciones necesarias: a) que elaborar el

a n lisis no supon g a det raer recursos esencia lespara el t ra tamiento del problema, y b) laexistencia de un grado de consenso mnimo


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entre los principales actores sobre su necesi-d a d .

2. Que el a n lisis supong a , o pue da supo ner,

una o por tunidad de quieb ra tecnolgica en e lrea, b ien por la ausencia previa o fa l ta detra dicin de em pleo del mismo e n el rea , bienpor significar un avance sustancial en el cono-cimiento disponible o la sistematizacin, orde-nacin o revisin de conocimiento hasta esemomento no disponible.

3. Que el rea o sector en cuestin present edem an da s especficas de cono cimiento t ecnol-g ico p a ra supe rar situ a cion es de crisis, redu ccinde beneficios individuales y confrontacin gra-ve de intereses. Ha de existir la necesidad de

mejorar, ta nto el a lca nce como el con ten ido, delos i nputs de informa cin y conocimientotcnico. El incremento cuant itat ivo y cualita tivodel conocimiento en torno a los trminos delproblema ha de ser o debe de ser percibidocomo condicin relevante para la solucin.

4. Una cuarta y definitiva condicin, deconten ido m s instrumenta l , sera la existenciade b ajos niveles de consenso previo en t orno alproblema y las soluciones, y la imposibilidad deg enera r coa licione s frent e a intereses clarame n-te dominantes , los cuales puedan bloquear lanecesidad de cambio que pueda impulsar elnuevo capital de informacin disponible.

Las soluciones formuladas por cada actoroperan tambin como un medio de comunica-cin con los restantes actores. El esfuerzo ana-lt ico crea la o portu nidad p a ra una reduccin delos costes para esa comunica cin y pa ra q ue stase a rticule prioritariamen te a travs de solucio-nes y a l ternat ivas , no nicamente en torno aconflictos de intereses (MAJONE 1999). Creanueva s posibilidad es de consenso en tre los dife-rentes actores.

Forma liza ndo la cuestin e n los trminos dela Teo ra de Jueg os,el an lisis puede f uncion arcomo un instrumento para generar confianzaent re los diferentes acto res,al variar sustancial-mente el conocimiento sobre los beneficios yperjuicios que pued a reporta rles ca da solucinanalizada y mejorar su comunicacin. Nuevassoluciones implican nuevos procesos y actoscomunicat ivos , por tanto, oportunidades pararomper situaciones de conflicto extremo, o deconflicto marcado por la inercia de su perma-nencia en el t iempo sin cam bios relevante s o po rla confront acin entre inte reses extremo s. Opor-tunidades q ue t ienden a plan tea rse con relat iva

independ encia f rente a los inte reses y a ctitud esque puedan sustentar los d i ferentes grupos yactores presentes en el proceso.

El an lisis como mt od o y, complement a ria-mente la racionalidad y el compromiso con lamisma como criterio de decisin, se conviertena su vez en un recurso en si mismos. Permitea tra er a o tros acto res e influir sob re su percep-cin de l va lor de las solucion es impu lsa da s. Pa saa formar parte del patr imonio comn de losafectados por el problema y puede permit i rformar coaliciones que impulsen las solucionesplanteadas .

Ganar l a d iscusin r acion al (DUNLEAVY1981, 1991) puede suponer generar una opor-

tunidad a diciona l en cuant o coloca a l aut or dela n lisis, al ganador, en p osesin de un recurso,de algo que los restantes actores valoran,q uiere n o pe rcibe n com o n ecesa rio (MELSTNER1972). Un recurso que permita superar situacio-nes bloq uead as por causa de conflictos de inte-reses semejantes en su capacidad de moviliza-cin de los restan tes recursos. Un a ctor, el a uto rdel anlisis, puede disponer de una cierta ven-taja estratgica basada en haber logrado crearent re los resta nte s a ctores la percepcin de laracionali dad de sus pr op uestas, una ventaja

q ue s irva como elemento para mejorar ta nto laconfianza, como la comunicacin.

Esa percepcin de racio nali dad tcnica entorno a unas determinadas ideas y pol t icaspuede operar as mismo como un elementoimpulsor del grado de insti tucionalizacin quelas misma s pueda n lleg a r a desarrollar. Permitesustentar y mejorar la percepcin de los actosque causan como objetivos y necesidades deorigen exterior, al margen de los conflictos deintereses por tratarse de demandas objetivas ynecesarias ; un elemento determinante para su

insti tucionalizacin. Esa aparente objetividadsupone q ue dicho a cto puede ser repet ido porotros actores sin cambiar el entendimientocomn d el propio a cto, y la percepcin exteriorde su origen supone considerarlo como unapa rte d el mund o e xterior y su rea lida d (ZUCKER1991, en D IMAGGIO, PO WELL ED.), m s q uecomo la expresin de los intereses de un a ctor.Dada la gran est ima por la capacidad tcnicaq ue marca nuestra era , una estrate gia frecuenteentre quienes se encargan de formular lasdecisiones, las polticas y las reglas, consiste en

presentarlas como cuestiones de naturalezaesen cia lmen te t cnica, m s qu e po ltica (SCOTT,MEYER 1991, en DIMAGGIO Y POWELL ED.).


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DROR (1972) o MENY y THOENING (1992)plantean, respecto a la cuestin de la uti l idaddel anlisis, la conveniencia de distinguir entre

anlisis para una poltica, al objeto de mejo-rar la informacin o influenciarla en un deter-minado sentido, y anlisis de una pol t ica a lobjeto de conocer su contenido y proceso deelab ora cin , Sob re e sta ba se, GORDON (CARLEY1980), establece una tipologa del anlisis depolticas segn el objeto de su actividad. Loscinco tipos de anlisis de polticas incluyen:

(i) po l i c y adv ocacy o asesoram iento depolt ica: anlisis destinado a recomendar unapol t ica concreta como la ms adecuada pararealizar determinados fines.

(ii) i n f o rm a t i o n f o r p o l i cy o i n forma-cin para un a polt ica: cuyo objeto es proveeral decisor con informacin sobre los trminosdel problema .

(iii) po l i cy mon i t o r i n g and e v a l u a t i o n o con tr ol y evaluacin de un a polti ca: evalua-cin y cont rol de polticas y progra ma s posthoc .

(iv) ana l y si s o f po l i cy d e t e rm i n a t i o n oanlisis del en to rn o y f acto res det erm inan tes deuna po lt ica: dirig ido a l estud io de los procesos

de t ransforma cin y los inputs q ue ope ran en laconstruccin de la poltica.

(v) ana l y s i s o f po l i c y con t en t o anlisisdel cont enid o d e una po lti ca: estudio de lasintenciones y operatividad de una poltica.

Al objeto de disear una adecuada divisindel t rabajo para las materias relevantes en elestu dio de las po ltica s SCHARPF (1997) pro po nediferenciar entre el anlisis de polticas orienta-do hacia el problema, centrado en la conside-racin de sus causas, soluciones y sus efectos

sobre el problema y el contexto general de lapoltica , pa ra el cual resultan ti les la investiga -cin econ mica , jurdica, m dica , b iolg ica, e tc.;y el anlisis de polticas orientado hacia lainteraccin, centrado en la consideracin de lainteraccin de los diferente actores involucra-dos, sus percepciones, preferencias y objetivos,y su ef ecto sobre la implementa cin de la pro piapoltica , don de a su juicio d el auto r puede esta rla mayor contribucin desde la Ciencia Polticay la Sociologa.

Las lneas de estudio ms recientes, en el

mbito del anlisis de polticas pblicas, comolos trabajos en torno a los conceptos de comun ida de s epistmicas (WILDING 1981;

ATKINSON, COLEMAN 1992; DOWDING 1995;DUNLEAVY 1981 1991 1998; RHODES 1990 1997;VAN VAARDEN 1992; JO RDANA 1995) e l pa pe l

de las coaliciones promotoras y los policyen t rep pre ne urs (KINGDOM 1984; MAJONE 1989;HEYFETZ, SINDER 1992; PROSS 1992; SCHARPF1997, 1999), han profundizado con acierto enlas muchas limitaciones tras las concepciones,exclusiva o prioritariame nte , t cnicas o racion a-listas de las polticas pblicas y, sobre todo, hanpuesto d e relieve la importa ncia de los elemen-to s polticos y estrat g icos como pa rte irrenun-ciable de una factura pluralista y democrticad e la s po ltica s (SUBIRATS, GO MA 1998). Bue naparte de sus aportaciones y hallazgos, desde eluso de la Teora d e Jueg os pa ra e xplica r la s

interaccione s de los diferen tes a ctores, la nece-sidad de construir la constela cin d e losa cto res y lo s t rmino s de sus rela cio ne s (SCHAR-PF 1997) o la relevan cia de ident ifica r y an a liza rlos posibles entrepprenneurs y sus motivacio-nes, constituyen algunas de las piezas tericasq ue a rticulan e l discurso mod erno de la s polti-cas pblicas.

As la reflexin sobre el funciona miento dela agenda de los poderes pbl icos , entendidacomo e l conjunto de p ercepcione s sob re aq uelloque debe ser resuelto por los poderes pblicos

ha const i tuido una de las aportaciones msfructfera s. La seminal a porta cin de COOBB YELDER (1972) distingu iendo en tre a g end a siste-mt ica -agenda de discusin de los temas quese considera caen dentro de la legitima inter-vencin de los poderes pblicos- y agendainst i tucional -asuntos que reciben atencin yaccin d irecta en un moment o d etermina do- yanal izando cmo funcionan y se organizan, hada do luga r a una extensa literat ura a l respecto(JENKINGS 1974, EDWARDS-SHARKANSKY 1978,JONES 1984, KINGDOM 1984)

SUBIRATS (1989) ha rea liza d o u n exte nsoa n lisis de los fa ctores q ue jueg a n pa ra a ccede ra puestos de priorida d en la ag enda inst i tucio-nal como pr ob lemas pblicos:

( i) Que el tema alcance proporciones decrisis y, por tanto, no pueda continuar siendoignorado, o bien que plantee claras probabi l i-dades de agravamiento en el futuro.

(i i) Que el tema adquiera caractersticaspeculiares o sign ificativas qu e lo diferencien deuna problemtica ms general .

(i i i) Que el tema provoque una seria si tua-cin emotiva que atraiga la a tencin de losmedios de comunicacin y la opinin pblica.


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(iv) Que el tema vaya adquiriendo unama yor impo rta ncia g loba l , cuand o en sus iniciosten a una s dimensione s y efe ctos muy limita do s.

(v) Que el tema desencadene cuestionesre lac ionad as con leg i t imidad o poder yafecten al ncleo sensible del poder pblico.

(vi) Que el tema alcance gran notoriedadpblica por conectar con tendencias en alza ovalores de moda.

El gobierno tiende a ser el principal actorque contribuye a la formacin de su propiaagenda (JONES 1984). El papel del organismodecisor en la formacin de la agenda suelerespo nd er a tre s a lte rna tiva s (SUBIRATS 1989):(i) la alterna tiva pluralista , dejand o q ue pase elt iempo y asumiendo un papel ms o menospa sivo, (ii) la a lternat iva de impulsa r o ref orza runa determinada visin del problema, (iii) laalternativa de carcter anticipador y no reacti-vo, que implica la actuacin previsora ante unposible agravamiento de la si tuacin.

En esta ref lexin ta nto sob re el prog reso delos problemas en la ag enda , como en la a ct i tudq ue decida ad opta r un go bierno, resulta n claveslas aportaciones de KINGDOM (1984) con suimag en de las pol icy Window s y la f igura del policy Entreprenn eur . Para KINGDOM la pro-ba bi lida d d e q ue un problema escale puestos enel orden de priorida des de la a ge nda , dependede la combinacin ad ecuada entre tres factores:cmo se define y clasifica el problema, cul esla poltica propuesta, y cul es la receptividaddel entorno pol t ico, de modo que se puedaabrir una ventana poltica ( pol icy window )q ue s irva como o portunidad pa ra su promo ciny ascenso en la agenda. En esta d inmica,resulta determinante la existencia o no de lafigura de uno o varios policy entreprenneurs:actores a quienes el compromiso casi personal

con el xito d e sus solucion es y sus po lticas y elconvencimiento sob re su raciona lida d y a cierto,prop orciona n la dispo sicin a invertir a l comp le-to sus recursos en beneficio de las mismas y elaseguramiento de su xito y acepta cin por losrestantes actores y la sociedad en conjunto.DENTE (1992) ha a po rta nd o una nue va p erspec-tiva a esta idea al l lamar la atencin sobre ladua lida d q ue ma rca las estrateg ias de to dos losactores, dualidad y a veces contradiccin entresus inte reses y los roles q ue les impo ne suposicin institucional en el escenario de lapoltica.

Otro enfoq ue respecto a cmo gest iona n losgobiernos las polticas y cmo influyen en su

fo rmu lacin , lo a po rta n RICHARDSON, GUSTA-FSSON Y JORDAN (1982) con su propuesta det ipolog a de di ferentes po licy st yles o estilo s de

po lt icas en el esti lo de formulacin, elabora-cin e implementacin segn cmo sea (i) laaproximacin del gobierno a la resolucin deproblemas, y (ii) la relacin entre ese gobiernoy el resto de los a ctores presentes en e l proceso:Se distinguen cuatro grandes categoras:

1. Un est i lo ba sad o m s en el consenso yuna posicin ms reactiva ante los pro-blemas.

2. Un est i lo ba sad o en la imposicin a un-que igualmente react ivo.

3. Un est i lo ba sad o en el consenso pero conuna act i tud ms ant ic ipat iva ante losproblemas.

4. Un est i lo igualmente a nt icipat ivo, peroba sa do en la imposicin de las polticas.

Otra l nea de investiga cin d e g ran prod uc-tividad respecto al proceso decisional y laformulacin de las polticas, con interesantesextensiones al estudio de los problemas deimplemen ta cin , lo ha constituido el traba jo entorno a la n ocin d e redes y comunidad es de

polticas . La con sta ta cin d e la influencia rea lsob re la po ltica de la d iversidad de la s relacio-nes que se establecen entre los diferentesactores, grupos de inters y administracionespblicas afectados por una poltica segn, porejemplo, el pas o el rea de actividad, haimpulsado el xito de la nocin de policyne tworks pa ra d escribir ese complejo y d ete r-minante entrama do de relaciones e interaccio-nes entre los diferentes actores.

La idea de lasPolicy Netw orks, de scribe esosncleos de actores pblicos y privados que

controlan, dirigen o coordinan los recursos enel mb ito d e un a o va ria s poltica s pblica s, conun nmero d e a ctores determina do, concreto eident i f icab le, un mb ito de actuacin definido,una estructura propia y estable de relacionesentre esos actores dotadas de un cier to gradode insti tucionalizacin y una distribucin depoder, reglas de conducta y estrategias propiasdel rea (JORDANA 1995).

El inters por el t ipo de relaciones quepuedan generarse entre los d i ferentes actoresde una pol t ica a lo largo del t iempo y su

influencia en la propia poltica ha tenido unamplio desarrollo en la doctrina: HECLO YWILDAVSKY (1974) en su estudio sobre las


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poltica s presupuesta ria s en Gra n Breta a , JOR-DAN Y RICHARDSON (1979 1982) en sucesivosestudios sobre las polticas de asistencia social,

JONES (1979) y su estudio sobre las polticasenergticas de Inglaterra y USA, HOGWOOD(1987) y su e studio sobre las po lticas industria-les, WILKS Y WRIGHT (1987) y su a n lisiscompa rado sob re las relacione s ent re gob ierno se ind ust ria , GRANT, P ATERSON Y WHITSON(1988) y sus estudios sobre las relaciones de laindustria q umica con la Administra cin ing lesa ,o m s recient em en te JORDAN (1990), DU NLEA-VY (1991), DOWDING, (1995), D OWDING, KING,DUNLEAVY, MARGETTS (1995) Y RHODES (19851992 1997) con sus contribuciones sobre lainfluencia de las pol icy commu ni t ies en las

polticas pblicas britnicas o ADSHEAD (1996)y su estudio sobre las polticas agrcolas euro-peas, ofrecen slo algunos ejemplos entresaca-do s de una productiva l itera tura cient fica, l lenade interesantes aportaciones sobre el funciona-miento e influencia de los entramados derelaciones operativas dentro del rea de unapoltica.

Esta misma literatura ha ido af inan do pro-gresivamente el concepto genrico der ed one twork, esta bleciendo d iferentes tipolog as enfuncin de la estabil idad de las relaciones, las

fuentes de su poder, las caractersticas de susinteg rant es o sus rutinas operat ivas, entre ot roscriterios.

HECLO (1978) intro du ce el conce pt o d e issuene twok para definir la formacin y ascenso degrupos de inters motivados y relacionados entorno a asuntos puntuales , generados no deman era esta ble y regular en torno a una d eter-minada poltica, sino de manera irregular ypuntua l en funcin d e la evolucin d e a suntosconcreto s den tro de la m isma . JORDANA (1995)recoge la interesante t ipologa de Pol icy Net -works basada sobre su mbito de referencia -propuesta por MARSH Y RODHES (1992)- distin-guiendo entre las Policy Communit ies, msestab les y consisten tes y g enera lmente existen -tes en to rno a poltica s sectoriales con cont inui-dad temporal , y las l lamadas Issue Netw or ks,si tuacion es ms inesta bles y sujeta s a consta nte scambios marcados por la evolucin de cadasituacin concreta o de un problema concretodentro de la poltica genrica. Mientras que elconceptone twork puede suponer una descrip-cin general de las relaciones que unen a los

a ctores en un rea po ltica, lapo l icy commun i tyse referira ms a un cierto tipo concreto dene tworko red (JORDAN 1990), dotado de unas

determinadas caractersticas de organizacin yfunciona miento , operando con su propia d in-mica de ntro de l ent rama do d e relaciones a ctivo

en la poltica.El trmino communi ty o comunidadrefle-

ja la relacin institucional, e incluso personal,existente entre los principales actores polticosy a dministra tivos: a veces en a cuerdo y a vecesen desacuerdo, pero siempre en contacto yoperando dent ro d e un esquema y un mod elocomun es (HECLO Y WILDAVSKY 1974) pa ra lapercepcin y t rat amiento del problema. Dentrode lacomu nidad, cada asunto es t r a t ado dent rode un contexto dond e los part icipant es compa r-ten previas necesidades, expectativas y expe-

riencias mutuas (JORDAN 1990). El trminocomunidadse refiere a a q uella s redes(ne twor -ks) caracterizadas por la estabil idad en su rela-cin, la continuidad de un nmero restringidode miemb ros, la inte rdepen den cia vertical ba sa-da sobre la responsabi l idad compart ida deprestar determinados servicios, y un gradomnimo de a islamiento frente a otras redes deactores y al pblico en general (RHODES 1985).Los miembros de la comunidad compartenexperiencias comunes, un lenguaje especializa-do comn, personal y miembros de staff y unmodo propio, ha bi tual y frecuente de comuni-

carse (HOGWOOD 1987). Otro elemento clavesera la importancia y profundidad en el desa-rrollo de las relaciones personales entre susdiferentes miembros. Relaciones que nacenampa rada s bajo el mutuo recono cimiento de lacapacidad tcnica, el respeto a las reglas defuncionamiento y la confianza mutua (ADS-HEAD 1996).

La pol icy comm uni t y operara as como untipo s ingular de red estable, con una graninfluencia sobre la f ormacin de la ag enda y loscambios en cuanto a los resultados intenciona-

dos por la poltica (MARSH Y RHODES 1992).Una pol icy network ser a un entramado deintereses compartidos dentro de una poltica ysus problema s, mient ras que una Policy commu -ni ty exis te donde haya y opere efect ivamentecomo tal una visin comn d el pro blema(JORDAN 1990).

El progresivo afinamiento de estos concep-tos es, en parte, uno de los frutos producidospor la a pa ricin e n los ao s sesenta y posteriordesarrollo d e los estud ios sob re la implemen ta -cin de las polticas y sus problemas. Unaperspectiva oscurecida hasta ese momento tan-to por el protagonismo de las aproximaciones


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decisiona les, como por el cla ro do minio d e unaconcepcin mecanicista y tecnocrtica de laimplemen ta cin de las decision es.

La Literatura sobre implementacin surgedesde la insa tisfa ccin po r la excesiva a ten cinprestada a la decis in en el campo de laspolticas pblicas y el desinters por la comple-jidad de coordinar y unificar la accin pblica.La ob ra d e P RESSMAN Y WILDAVSKY (Imple -ment a tion, 1973) ma rca el inicio de una vigo ro-sa actividad acadmica sobre la implementa-cin: HOOD (1976, 1982), BARDACH (1977), VANMETER Y VAN HORM (1975), SABATIER YMAZMANIAN (1983), HOGWOOD Y GUNN(1984).

PRESSMAN Y WILDAVSKY (1973) cara ct eri-zan el problema en trminos referidos a mlti-ples actores, operando con sus propias escalasy ordenacin de valores, su propia visin delproblema y las soluciones. JENKINS (1982)seala como la implementacin demanda de-ma siado s recursos, esfuerzo poltico y cam biosen los comportamientos de los diferentes gru-pos. BARDACH (1971) a su vez describe losproceso de implementacin como una serie dejueg os po lticos y b urocr ticos, do nde la imple-mentacin es un proceso de interaccin estra-

tgica entre intereses particulares (special) d elos diferent es actores con o bjetivos propios, quepueden o no ser compatibles con los objetivosde la poltica: las estrategias defensivas domi-nan entre los diferentes grupos, domina lapreocupacin por lo que se puede perder ycuenta menos lo que se puede ganar. VANHORN Y VAN METER (1975) ha n d em ostra d o lacomplejidad del proceso real y las relacionesentre los d i ferentes actores que a compa a n a laimplementacin de una poltica, frente al rigorde las condiciones que precisa una concepcinmecan icista de la implement acin. Por su pa rte

SABATIER (SABATIER Y MAZMANIAN 1983, SA-BATIER 1986, 1993) ha d escrito con d et a lle lacomplejidad de los procesos de implementa-cin, centrado en este caso en las polticas decorte regula tivo, a grupa ndo las mltiples varia-bles que afectan a la implementacin depol t icas de corte regulat ivo en cuat ro g randescate go ra s: trat ab ilida d del problema , limites dela agencia reguladora, variables externas yvariables del propio proceso implementador.

Desde o tras perspectiva s sob re la implemen-t a cin , HERJN Y PORTER (1981 1993) LIPSKY

(1980) BARRETY FUD GE (1981) HANF (1982) ha nabandonado es te enfoque jerrquico o t op -

down , consisten te e n seguir el proceso d eimplementacin a lo largo de los sucesivosniveles y la cadena de actores partiendo desde

la unidad decisora. Su propuesta prefiere encambio estudiar la implementa cin empeza ndodesde a ba jo, sobre el an lisis de la m ultitud deactores que interaccionan a la hora de imple-mentar las soluciones para el problema encuest in; una visin q ue se ha d ad o en deno mi-nar como enfoque Bot tom up . HERJN YPORTER intro ducen como element o pa ra elanlisis las imp lement at ion str uctures o estru c-turas imp lementadoras, formad as por partes dediversa s orga nizacione s pblicas y privada s queconcurren en la implementacin de un progra-ma concreto. Dado que toda pol t ica t rae

consigo un imperativo administrativo, segna mbo s auto res, es posible a tra vs de su a n lisisdefinir de una manera razonablemente ajusta-da al grupo o colect ivo de organizaciones quehan de desarrol lar a lgn t ipo de labor en suimplemen ta cin . Esto s g rupos o pa rtes de o rga -nizaciones no const i tuyen una organizacin oentidades administrativas, sino los materialesbruto s sob re los cua les la estructura implemen-t a d o ra se fo rma (HERJN, PORTER 1993)

Ambos aut ores af irman q ue en t oda imple-mentacin conviven dos racionalidades princi-

pales a lo largo de todo el proceso:

1. La racionalidad organizat iva, cuya ten-dencia es a adaptar los objetivos de lapoltica a los propios objetivos de laorganizacin.

2. La racionalid ad p rogr amti ca, que sus-tenta los objetivos de la poltica.

La tensin entre estas dos tendencias y lasdiferentes partes de organizaciones pblicas yprivada s implicada s en la implement acin, crea ny forman las estructuras implementadoras. Lasma yores diferencia s entre esta s estructuras y la sorganizaciones propiamente dichas residen en

1. Ser estructuras menos formales y conmenos relaciones de aut orida d.

2. La estructura social es ms dinmica ycambiante. Los actores implicados norepresenta n una ent ida d leg almente de-finida.

3. La s decisiones suelen ba sarse en el con-senso y la negociacin

Es en el marco de estas estructuras dondeambas racionalidades y los diferentes actores


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interacciona n a tra vs de pro cesos de a uto selec-cin, al ineamiento, enfrentamiento y consenso,con un a lto gra do de d iscreciona lida d pa ra cada

uno de los actores. Dentro de esas estructuras,los diferentes subgrupos de actores y organiza-ciones o partes de organizaciones, desarrollanpapeles y funciones especializadas en cuanto ala accin de la poltica, su planificacin, la bs-q ueda de recursos, la bo res de interme diacin ycoordinacin, provisin de servicios y evalua-cin, y ta mbin desarrolla n estrateg ias y entranen conflicto.

Po r su pa rte , LIPSKY (1980) estu dia la imp le-mentacin desde la perspectiva de la STREETLEVEL BUROCRACY (burocracia de calle) a la

cual atribuye un papel ms relevante delhab itua lmente considerado : Las decisio nes dela SLB, las ru t inas qu e est ab lecen y los in st ru -men to s qu e inventan para tr atar con las incer-tezas y la presin de su t rabaj o, efectivament ese con viert en en las po lt icas qu e llevan ade lan -t e . (LIPSKY 1980).

En este anlisis desde la perspectiva de laSLB, se parte de considerar que clientes yusuarios y burcratas afrontan dilemas en suinteraccin dentro de las polticas pblicas:

a ) Los client es ha n de desenvolverse entreel con flicto q ue supone n sus derecho s eintereses, y el reconocimiento ante lasnecesidades de las organizaciones y susrecursos limitados.

b) Los burcrat as se mueven en el conf lictoexistente entre sus ideas, definiciones ysoluciones preferidas y la rea lida d d e sutrabajo, entre la necesidad de ofrecerrespuesta s y el pra gm a tismo b urocrt ico,ent re la ef ica cia y la ef iciencia en su tra -ba jo o ent re su posicin de primera l neay contacto con el ciudadano y la imper-sonal idad de una organizacin.

LIPSKY considera que clientes y burcratasestn cogidos en una red de contradicciones,cruces e interdependencias que afecta al resul-ta do f inal de la implement a cin . La SLB af rontasu trabajo en condiciones muchas veces preca-rias: y con alto s g rad os de te nsin e incertidum-bre. Las consecuencias ms relevantes de estasituacin son (i) la necesidad de mantener lacoherencia con las expectat ivas persona les fren-te a la rebaja que supone la realidad, y (i i) latende ncia a inventar mod elos para categ orizary tratar de modo masivo la demanda. La SLBbusca sus propias sa lida s y a l imitar la d ema nda ,

ma ximiza la uti lizacin de recursos, busca a cuer-do s individua les con sus client es, redef ine sobreel terreno t a nto el tra ba jo como los objetivos o

incluso redefiniendo los requisitos de sus clien-tes. Estas rutinas y simplificaciones son impor-ta ntes dado q ue af ecta n a la implementa cin y,en o casione s, puede n convertirse en la verda de-ra pol t ica l levada a cabo.

Otra l nea de trabajo e investigacin efra nca e xpansin se refiere a los estudios sob reevaluacin de polticas, tanto por su valorintrnseco, por la evidente demanda de conoci-miento e informacin sobre el impacto real desus polticas que se registra desde los poderespbl icos . Una buena cant idad d el t rab ajo meto -

dolgico sobre evaluacin se desarroll en lainterseccin entre las polticas pblicas y laSociologa (NELSON 2001). Los textos de WEISS(1972), ROSSI Y FREEMAN (1993) PATTON (1992)han sentado las bases metodolgicas de laevaluacin cientfica de programas pblicosbasada en el uso sistemtico de datos, experi-men to s y qu a siexperimen to s socia les. Tom a sCOOK (1990) desarroll otro enfoque desde lasinvestigaciones referidas al meta-anlisis de loshallazgos sobre las polticas, perfi lando unatcnica de evaluacin que examina sistemtica-ment e las ten den cia s present es en los hallaz go s

aportados por una serie de estudios. Por suparte SCRIVEN (1973) y su propuesta de una eva luacin libre de o bjetivos o CRONBACH(1980) y su teora de la evaluacin como unateora de la interaccin poltica o MONNIER(1991), ha n ido perfi la ndo una concepcin ma s plural ista de la evaluacin, centrad a no ta ntoen la me dicin de resulta do s y comp a racin conlos objetivos, como en la descripcin de loshechos y las percepciones evaluativas de losdiferentes actores.

Los estudios sob re evalua cin estn ntima -

ment e conecta do s con el desarrollo y consolida -cin de ambiciosos programas de investigacincomparada entre las polticas pblicas de dife-rentes pases. Desde la perspectiva del anlisiscomparado , se ha estudiado un am plio a ba nicode polticas, con un alto grado de consistenciaen la investigacin y en las tcnicas estadsticas;el resul tado ha s ido que el campo ofrece unejemplo excelente de investigacin acumuladaen Cie ncia Po lt ica (HOFFERBERT, CINGRANELLI1996 2001). Amb os a ut ore s pla nt ea n la e xisten-cia de dos grandes tradiciones en el anlisis

comparado :


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1. El enfoq ue desde la Econo ma Polt icacentrad o en buscar un modelo sobre porqu y cmo las polticas varan a travs

del t iempo y el espacio. La atencin secentra sobre la dependiente var iable,sobre la solvencia de la explicacin parala varianza entre las polticas. En estalnea se sitan los trabajos de FLORA elproyecto de Indicadores Histricos en laDemocracia de Europa Occidenta l , son surecuperacin de la importancia de lapoltica para las polticas (HIWED PRO-JECT. FLORA Y HEIDENHEIMER 1981;FLORA 1986). CASTLES (1982) y su estu-dio de la relacin entre orientacionesideolgicas de los gobiernos y polticas

en pa ses de la OCDE. Los estud ios sob rePolticas de Bienestar de SPING ANDER-SEN (1990, 1999) y sus tres mundos delBiene sta r (libe ral, conservad or y socia lde-mcrata). HICKS Y SWANK (1992) desdela perspectiva de l Nuevo Institucion a lis-mo y su mod elo o peraciona l compre-hensivo de series temporales agregadaspara medir la influencia de la rentanacional en los programas de bienestar

2. El enfoq ue desde la Teora Democrt icadonde la a tencin se centra sobre las

variables independientes, en especialsob re la va lidez d e ciertos indicad ores delcontexto poltico para explicar variacio-nes entre las polticas pblicas. En esteenfo que , destacan los t raba jos del Grupode Investigacin Manifesto (MRG) delCon sorcio Europeo pa ra la Investiga cinPoltica, y sostenido desde el Centro dela Ciencia-Berln (Wissenschaftszentrum-Berlin:WZB), y su impresion a nt e estud iosobre los programas de los partidospolticos para codificar y cruzar la in-

fluen cia e n las poltica s de los camb ios encuanto a contenidos y prioridades atravs del t iempo , los pases y las diferen-t es rea s (KLINGEMANN, HOFFERBERT YBUDGE 1994).

4. ANLISIS DE POLTICAS Y GESTINPBLICA

Si, como he mos sea lado , el g iro ha cia laspol t icas detecta do a part i r de los a os Sesentaen la Ciencia Poltica ma ntiene intimas cone xio-

nes con factores como la expansin del Estadodel bienestar, la confianza colectiva en la

capacidad de la intervencin pblica pararesolver los problemas pblicos, la crecientedemanda por conocer los resultados reales de

esas intervenciones, la crisis de los modelostradicionales de administracin pblica y lapropia necesidad de la Ciencia Poltica porof recer resultad os aplicables a la socieda d, o trota nto cab e decir del ms reciente giro hacia losproblemas de la gest in y el management(NELSON 2001) Una evolucin que tambintienen m ucho q ue ver con las propias presta cio-nes de la Ciencia Poltica, al ofrecer desde susenfoques y mtodos de trabajo y anlisis laposibilidad de un dilog o multidisciplina r, q uerompa las barreras impuesta s por la especia liza-cin de enfoques jurdicos e econmicos y

permita avanz ar en la mejora del cono cimiento(BARZELAY 2001).

MAJONE (1996 2001) esta blece un a rela ci ndirecta ent re el redescubrimient o d e la ef icien-cia , los problema s de credibilidad de la inte r-vencin pblica en cuanto a su efectividad y lacrecient e preocupa cin por los tema s de ge stinde sde el m bito de l an lisis de p oltica s. En cier-ta medida, el desarrollo de los estudios sobremanagement , es t n t imamente l i gado , t antoen el t iempo como en las metodologas , a ldesarrollo paralelo en el mbito del anlisis de

polticas, de los estudios sobre elaboracin eimplementacin de polticas, donde las reco-mendaciones al gestor son moneda comn(SUBIRATS 1996). As, mien t ra s a m ed ia d os delos setenta, el anlisis de polticas tomaba ungiro hacia la bsqueda de la opt imal idad en elconocimiento y el anlisis para mejorar laspolticas (DROR 1974), las llamadas ciencias delman ag ement comenza ba n a consolida rse comoun enfoque claramente orientado hacia unamejora de la ef iciencia en el uso de los recursospblicos, en la d efinicin de estrate gia s y en e l

desarrollo de los procesos de produccin debienes y servicios pblicos, buscando no slomejores polticas, sino mejor administracin delas mismas (MINOGUE 1983).

PETERS y WRIGHT (1996 2001) sit a n t a nt oel inters general por los temas relacionadoscon la gestin, como el especfico intersdetecta do desde los enfoq ues poltolg icos, entorno a la constatacin de la crisis de la mayorparte d e las verda des esenciales q ue ha banguiado tradicionalmente a administradores yestudiosos. A su juicio, en este giro hacia los

enfoques de gest in se detectan y reflejannuevos y m s estrechos vnculos con o tra s rea s


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de la d isciplina : teo ra d ela org a nizacin , teo rade g rupo s, eleccin ra cion a l, Teo ra d el esta doetc. Esa s verdad es esencia les desaf iada s por la

realidad son:1. La aut osufic iencia de la ad ministracin

pblica, trastocada por el desarrollointe nsivo en los pases de n uestro ent or-no de polticas de deregulacin, privati-zacin, subcontratacin, quasimercadose incorporacin de tcnica s y herram ien-tas de gestin del sector privado (WRIG-HT 1994; VICKERS Y YARROW 1988;VERNON 1988; SULEIMAN Y WATERBURY1990; GAYLE Y GOODRICH 1990; BAILEYY PACK 1995) Otra de las lneas de rup-

tura de la idea de q ue la a dministracinpblica es y debe ser autosuficiente, laconforman las aportaciones desde elanlisis de polticas tanto sobre los pro-blemas de implementacin, como a res-pecto de las redes y policy communities.

2. La po sibilidad d el control directo y jerr-quico desde la administracin y la asun-cin de responsabilidad pblica ascen-dente, reconsideradas tanto a la luz dela s apo rta cione s desde el a n lisis de pol-t icas desde el estudio bot tom up de la

implementacin y el modelo de la buro-cracia de calle de LIPSKY, como a lapuesta en ma rcha de intensos prog rama sde de scen tra liza ci n (KERNAGHAN 1992,SUBIRATS GOMA 1999) y la pro g resivaintro duccin del para digma del client e ylos modelos de gest in d e la cal ida d t ota l(SWISS 1993)

3. La conveniencia de uni formidad en e lservicio, cuestiona da ta nto desde la cons-ta ta cin emprica de la s discrimina cione sque acompa an a la intervencin pb li-

ca , como desde la puesta en marcha deprocesos de descentralizacin, descon-centracin y po lticas de introduccin dela competencia en el mbito pblico.

4. El ob jetivo de un servicio a poltico . Laidea de la supuesta neutral idad de lasburocracias y servicios pblicas se vecuest ionada tanto desde los estudiosempricos sobre polticas pblicas, quepon en en eviden cia sus inte reses y cmoactan para realizarlos, como desde lapropia reivindicacin del carcter polti-

co de lo pblico (MEYER 1985, DAY,KLEIN 1989) y la con sta ta ci n d el prog re-sivo acercamiento en la realidad de las

figura s del poltico y el burcrata , acto resambos de las polticas, son visiones eintereses propios y capa ces de d esarrolla r

estrategias para realizarlos (ABERBACH,PUTNAM Y ROCKMAN 1981; DUNLEAVY1985, 1991 KRAUSS Y M URAMATSU 1988)

Ambos autores identifican tres grandeslneas de desarrollo de estas revisiones de losprincipios tradicionales de la administracinpblica. En primer luga r el Nuevo Ma na g eria-lismo -New ma na g eria lism- (POLLIT1993; HOOD1991), centrado en la introduccin y desarrolloen el mbito pblico de las ideas acerca de lage st in y el man ag ement creada s y proba da s enel secto r priva do . Ta les ca mb ios ha n sido

justifica do s en nom bre de la s tres Es -economa, eficiencia y eficacia-, pero tambinha n tenido ef ectos profundo s sobre el papel dela administracin en la factura de las polticaspblicas y sobre la posicin de los servidorespblicos, ms ocupados ahora en la eficienciaque en las decisiones sobre polticas. En segun-do luga r, un Nuevo Patr imonial ismo dond elos l deres polticos intentan ganar un mayorcontrol sobre nombramientos de cargos pbli-cos, y mayor lealtad desde las burocraciasga nado mediante la aper tura a la designa cinpoltica de puestos tradicionalmente burocrti-

cos, con las consecuentes preguntas sobre elgrado deseable de apertura y aceptable depolitizacin (MAYNTZ Y DERLIEN 1989). Entercer luga r, una Nueva Fragm enta cin don-de la mayora de los gobiernos centrales seestn descentralizando, transfiriendo ms po-deres hacia posiciones estatales subnacionales,quangos (organizaciones no gubernamentalesquasiautnomas) o funcionarios y gobiernosregionales, con los inevitables problemas decoordinacin y difumina cin de las responsabi-lidades pblicas.

El trmino g estin pb lica , introd ucidodesde USA por PERRY Y KRAEMER (1983 1996)ha ce referencia precisamen te al nuevo e nfoq ueque exige esta nueva s i tuacin, donde han deresolverse pro blema s relacion a do s con la me jo-ra de la eficiencia, la eficacia, la productividado la orga nizacin, pero ta mbin di lema s nt ima-mente relaciona dos con el objeto de e studio ylos int ereses trad iciona les de la Cien cia Poltica .Entre ta le dilema s de na tura leza intrnsecam en-t e p o ltica , STEWART y RANSON (1994 1996)sealan:

- El d ilema entre representa cin y part ici-pacin en la gestin de lo pblico.


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- El d ilema entre estabi lida d y f lexibi lida d ,entre necesidades de la racionalidad bu-rocrtica y la necesidad de respuesta

inmediata y f lexible a las demandassociales.

- El d ilema entre orden y servicio, ent reman tener el control o ha bi lita r y capa cita rla aut ono ma individua l de g estores , bu-rcratas y clientes.

- El d ilema entre c lientes y ciuda da nos.

- El d ilema entre confl icto pol t ico y cont i-nuida d institucion al , ent re la eleccin devalores q ue ha y detrs de toda ge st in enel mbito pblico y el equilibrio de

intereses legtimos.

No es extrao ni casual que, precisamente,la distincin o no distincin entre la gestinprivada y la gest in pbl ica ha ya s ido uno de losejes de de sa rrollo d e la l itera tura y la investiga -cin so b re m a na g em en t (METCALFE RICHARDS1982, KERLMAN 1987, KAPIL-KEKKONEN 1990,BARZELAY 1992, OSBORNE GAEBLER 1993, ECHE-VARRIA LOSADA 1993). En un articulo de refe-ren cia , GUNN (1987 1996) dib ujab a lo s t rmino sdel deba te como un cont inuum, del imita do enun extremo por la tradicional afirmacin del

carcter nico de la a dministra cin pblico y enel otro po r la a f irmacin ta jant e d e la superio-r ida d d e la g est in privada frente a la pbl ica .Un deba te q ue, en parte, no d eja d e reproduciren o tra esca la el ya clsico deb a te e ntre po lticay ad ministra cin, ta n presente en e l an lisis depo lticas y en la ciencia d e la a dm inistra cin . Undebate cuya resolucin al menos parcial- hasigni f icado el abandono de una perspect iovaeficiencista o economicista de la gestin, paraa bo rda r, como e n el caso ya visto del a n lisis delas poltica s, una comprensin po ltica de losproblemas y dilemas de la gestin.

La a rgume nta cin sobre el car cter nico dela Administracin (RAINEY, BACKOFF Y LEVINE1976) suele fundarse en la identificacin dedi ferencias en cuanto al marco legal en queactan gestores y empresarios, la complejidaddel entorno, la complejidad de valores y equi-librios o el carcter pblico de la responsabili-da d o el carcter de mono pol io pb lico de b ie-nes servicios, pero t a mbin d el uso d e la regu-lacin, la sancin y la cohercin. Una segundaposicin consiste en considerar que ambas separecen, pero en aspecto poco relevantes. As,ALLISON (1979)cuestiona la tradicional dicoto-ma w ilsoniana , mant eniendo q ue el proceso d e

gestin afecta al proceso y los resultados de lapol t ica , po r lo q ue ha y que tener en cuenta suinteraccin. Como consecuencia, critica la tras-

lacin comp leta d e los mt od os empresariales alsector pblico, pues las similitudes entre ambosson superficiales gestin de componentes ex-ternos e internos, diso de planes operativos-,mientras que las diferencias son sustanciales.Una tercera postura, ofrece la gestin pblicacomo un paradigma integrador. PERRY y KRAE-MER recono cen q ue ent re a mba s existen simil-tud es y diferencias relevan tes. La ge stin pbli-ca ha de ser objeto de estudio especfico,combinando los elementos normativos de latradicional visin de la administracin comonica en cua nto pblica y los elemen to s instru-

mentales de la visin de la gestin como algogenrico. MURRAY (1975) marca una cuartaposicin al argumentar la creciente convergen-cia ent re a mba s en la s socieda des posindu stria-les donde t iende a desaparecer el contrastepolarizado tpico-ideal entre lo pblico y loprivado, susti tuido por un continuum de tiposorganizativos intercambiables. Una postura nomuy alejada de la que GUNN identifica comosexta posicin: la gestin como un trminogenrico adaptable a cada c ircunstancia yne cesida d (KOTTER 1982). Fina lme nt e est a ra n

aquellos que consideran la gestin pblica unaforma poco eficiente de gestin empresarial ,una postura m s poltica q ue cient fica, muy enbog a e n los ao s Ochenta y parte de la of ensivaideolgica y poltica contra el estado delbienestar

Hoy, una vez ms, caminamos ms por loscaminos de la convergencia que los de lapolaridad. la controversia ha ido perdiendointensidad en cuanto:

a) La real ida d de l sector pblico imponecad a vez ma yores espacios o zona sintermedias funda cion es, org a nizacio-nes no gubernamentales, empresas pri-vatiza da s pero con cont rol pblico, etc.. .- donde tal distincin pierde todo susent ido y queda reducida a un meroejercicio de estilo.

b) Se impone la idea de q ue existe unespacio g enrico y definido a l q ue l lam a-mos gestin y dentro del mismo territo-rios con sus propias geografas y especi-ficidades (GUNN 1987 1996). No slo elterritorio de la gestin privada o lagestin pblica, sino nuevos territorioscomo los qua simercad os, la compet encia


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interna, etc.. . En el caso concreto de lage stin privada y la pblica, las especifi-cidades se refieren sobre todo al mbito

de a ct ua cin (STEWART, RANSOM 1996):La gestin privada puede limitar suspreocupaciones y sus clientes a aquelloque puede gest ionar y le proporcionaben eficios, dispon e d e la o pcin de deli-mitar su rea de preocupaciones, en lagestin pblica es opcin no suele estardispon ible: po r el propio ca rcter de losbienes pblicos dejaran de serlo parapasar a ser privados- y porque en la arena pblica toda s las demandasdeb en ser escucha da s y to da s las preocu-pa cione s acepta da s, no pued en e xcluirse

intereses porque la orga nizacin no sab ege stiona rlos, ni recha za rse a los clientesno rentab les, a l meno s no puede hacersesin resolver previamente los problemasde leg itimidad q ue ello conlleva. En pa la -bra s de Stew a rt y Ra mson (1996) la cues-tin p end iente es y sig ue siend o- cmoda r forma a la responsabilida d y legitimi-dad pbl icas que deben sustentar lasdecisiones de una a dministra cin pblica

c) Se consolida la percepcin do mina nte deque la mayora de las d i ferencias que

suelen argumentarse diferencias encuanto objetivos y fines, diferencias cul-turales, diferencias en cuanto a t iemposy mbitos de gestin (monopolios ymercados), diferencias en cuanto a lanaturaleza de los bienes y servicios queproducen, las variables que introduce elescena rio po ltico, e tc)- son discutibles yen pa rte ba sad as en concepciones pura-mente tericas muy alejadas de la reali-dad de la gestin. Adems de ser, enbuen a med ida, circunsta ncia les y supera -

blesLa literatura cont emporne a respecto a los

temas de gest in, en nt ima conexin con ela n lisis d e p o ltica s (SUBIRATS 1996), d esa rro -lla nd o u na visin estra t g ica (MINTZBERG 1977)y alej ndo se del nfa sis en su supuesta neut ra-lida d po ltica (ECHEVARRIA 1993) gira en to rnoa dos grandes reas de trabajo (i) la mejora dela eficiencia, la calidad y la capacidad de crearvalor para el ciudadano (BARZELAY 1992) Y (ii)la definicin del paradigma del c iudadano-cliente (FREDERICKSON 1992, RICHARDS 1992)

En un ambicioso intento de sistematizar lal i teratura y las l neas de investigacin en el

campo de la gestin pblica, BARZELAY (2001)propone dist inguir entre d os gne ros domina n-tes: el orienta do a la investiga cin sobre g estin

y el or ienta do a la argume nta cin. En el primerg nero , si ta los traba jos cent rado s en el diseode programas y operaciones y el estudio decasos y experiencias concretas de innovacin ymejora de la gestin pblica (HOOD 1986,SALOMN 1989, ROBINSON LEGRAND 1993MOORE 1995, SPARROW 1994, BARDACH 1998),igualmente s i ta en este gnero los esfuerzosde estud io com pa rad o de la s polticas de camb ioen la gestin pblica implementados en dife-rentes pases, ta nto respecto a conten idos comoa procesos de factura e implementacin (BOS-TON 1996, CAMPBELL HALLIGAN 1992 LFFLER

1996). En el segun do g enero , ubica los tra ba josorientados hacia la mejora, el control y laevaluacin mediante el desarrollo del enfo q uedesde la g estin pb lica y aq uellos ocupado s enla reflexin sobre el papel de los polticos y losburcratas y la comprensin poltica de lag esti n (BARZELAY 1992, POLLIT 1993, SAVOIE1994, HOOD 1994, SCHWARTZ 1994, GREGORY1995, MOORE 1995, AUCOIN 1995).

La otra gran l nea de trabajo y argumenta-cin se ha centrad o en e l an lisis y desarrollo d elparad igma del c iuda da no-cliente como referen-

cia de la mejora d e la g estin pblica. Utilizan-do como herramienta explicativa el conocidoesquema de Hirschman, buena parte de losdeb a tes polticos y te ricos sob re el pap el de laa dministra cin pblica, su reforma dem ocrticay su mejora de eficiencia y eficacia, se hanbasado sobre la reduccin de un universo deopciones y combina cione s posibles tan to respec-to a cmo se toman las decisiones, como res-pecto a la ma nera de g est ionarlas , a dos al terna-t ivas del t ipo lo to ma o lo deja : o a dministra-cin pbl ica o m ercad o, o Loyal ty o Exit . La

realida d va inpo niendo sus hechos comp lejos ysus escenarios confusos y haciend o cad a da m seviden tes las fa lacias y simplezas q ue se o culta ntra s esta cla se d e d iscursos. Pero a dem s concu-rre un factor de origen claramente poltico:entre esos nuevos clientes a los que nos refe-rimos, existe g rupos ca da vez m s nutrido s q uereclaman precisamente que se refuercen lasopciones de salida , pero t a mbin las de pa rtici-pa cin, prote sta e implicacin en las decisionespblica

Entre La Ciencia Polítcia Básica y La Ciencia Política Aplicada, De La Política a Las...

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