Entrevista: ¿Qué se viene después de la aprobación de la Ley de Consulta? Viernes, 26 de Agosto de 2011

Diario la República -- Tras la aprobación en el Congreso de la República, de la esperada Ley de Consulta Previa, es necesario saber qué otros pasos faltan para que esta iniciativa cumpla realmente su objetivo. Responde la investigadora: Giselle Huamani.

 

José Miguel Silva

Según se estipula en el proyecto de ley aprobado por el Poder Legislativo, la Ley de Consulta Previa, obliga al Estado a realizar todos los esfuerzos por lograr un acuerdo entre población y la empresa que busca invertir en una zona determinada. Si se logra un acuerdo, entonces será vinculante (de obligatorio cumplimiento), no obstante, si esto no llega a darse, será el Estado, a través de sus autoridades (quien deberá tomar la decisión final sobre la concesión futura).¿Qué riesgos y esperanzas abriga esta nueva ley? Para saber eso conversamos hace poco con la investigadora del CIES, Giselle Huamani, quien es experta en Conflictos Sociales.

¿Cómo evolucionó el tratamiento de los conflictos sociales en el país, durante los últimos 20 años?

En el gobierno de Fujimori se daba la “terminación de los conflictos”. No había punto para negociar. Se perseguía a todos los que podían tener una sombra de senderistas. Existía un temor de la protesta, no había posibilidad de que se pueda dar en realidad un conflicto porque de inmediato se terminaba. En el caso de Paniagua y Toledo yo diría que se da más bien una “resolución de conflictos” en el sentido de que sí veían problemáticas, pero en el de Alan se da una “administración de las crisis”. Hay un total desborde de demandas, de problemáticas, con un gobierno que solo reacciona ante estas expresiones para evitar perder gobernabilidad.

¿Se ha centrado mucho el debate en el tema de la ley de Consulta, es decir, hay un universo de retos aún mayores tras ella?

Yo creo que sí. El universo de problemas es mucho más que la Ley de consulta. Esto es solo un instrumento previo a todos los procesos, no solo de inversión minera, de hidroeléctricas y de grandes proyectos que afectan los pueblos indígenas. Muchas veces se piensa en la Ley de Consulta como el instrumento que resolverá el conflicto y el hecho de que se haga consulta en un determinado momento y se la utilice como una forma de solucionar una situación crítica aguda en la cual de repente una empresa ha estado en una serie de faltas o generando preocupación por parte de las comunidades. Muchas veces esto (Consulta) se entiende como una forma de rechazar o remover una iniciativa privada o pública de una determinada región.

Y esa no es la idea…

Definitivamente no lo es. Ahí se desnaturaliza la idea de la Consulta. Si uno quiere utilizar la Consulta para rechazar algo, no cabe esto, sino otro tipo de mecanismo, otro instrumento. Por ejemplo, hoy, si una empresa consecutivamente hace Estudios de Impacto Ambiental defectuosos, no hay mecanismos que digan “acá te corto el proyecto”. Tú ya has impactado diferentes acuerdos o condiciones ambientales, y debería haber una sanción que diga que el proyecto no va más.

¿Entonces cuál debe ser la finalidad del mecanismo?

Lo que la Consulta debe hacer es, al inicio de todo proceso extractivo, abrir precisamente ese espacio de diálogo, de escuchar la participación de los diferentes actores que pregunten que pongan condiciones, que negocien, que se evalúe de todos los ángulos, y que se les brinde el tiempo para poner condiciones de desarrollo que sí quieran. ¿Encaja o no encaja dentro de la visión de desarrollo de estas comunidades? La consulta debe ser parte de estos otros procesos y debe insertarse dentro de un plan de desarrollo concertado y no como lo es hoy, mucho conflicto, batalla.

¿El gobierno anterior creía que consultar a las comunidades era quedarse sin inversiones no?

Consultar sin tener en cuenta instrumentos como: un plan de desarrollo concertado, falta de ordenamiento territorial, falta de zonificación económica ecológica o carencia de procesos de desarrollo que puedan servir como referentes, etc, impide evaluar el proyecto en todas sus perspectivas. Que quede claro, la Consulta no debe usarse para sancionar a una empresa, como se ha venido haciendo, porque esto no resuelve los problemas tampoco. El hecho de que haya una consulta y se rechace una iniciativa no es una respuesta al desarrollo. Hubo lugares en donde se rechazó determinadas iniciativas, pero sin tener algo alternativo.

¿Dónde debe estar el Estado, al medio o del lado de una de las partes?

Yo creo que el Estado no necesita estar del lado de las empresas, puede ser un ente técnico que de las normativas, que vigile las condiciones y requisitos para satisfacer los estándares ambientales y sociales, pues una empresa que los cumpla beneficiará finalmente a todos. El Estado debe asegurarse de exigir los mejores estándares y las mejores condiciones para la comunidad pues así se beneficia a sus pobladores, haciéndolos partícipes de diferentes actividades económicas.

¿Esto no se ha venido cumpliendo?

Definitivamente no. En muchos casos hubo funcionarios muy suaves, tomando acciones poco éticas como pasar Estudios de Impacto Ambiental “copiados y pegados”, es decir, puras barbaridades.

¿Cómo así se dieron decenas de concesiones sin pasar por consultar a la población?

El proceso de las concesiones no involucra a los gobiernos regionales, viene del Estado Central, del ministerio de Energías y sus oficinas. La información que se le da a la gente es por los periódicos. Las concesiones se dan y la gente las toma con sorpresa, después se asustan y se encolerizan. Ese es un proceso que genera una gran conflictividad, temor y desconfianza. ¿Qué respeto es ese si no me han consultado o informado?

¿Humala dijo en campaña que respetará las opiniones de las comunidades en cuanto a la aceptación de inversiones, qué pasa si viene un rechazo masivo de iniciativas?

El riesgo de que la Consulta sea usada como un mecanismo de rechazo es real. El tema es que no se use como herramientas de sanción. Creo que los que han hecho mal deben ser sancionados de otra manera. Como no hay esas herramientas, la Consulta se ha venido usando con ese fin. Creo que no basta con una sola, sino con varias más que deben ser de seguimiento, consultas con “c” minúscula.

¿Y el rol de las comunidades cuál debe ser?

Deben comprometerse seriamente en estos procesos. Algunas comunidades dicen primero “ya, pero me dan polos, lapiceros y camisetas” y dan el pase, pero al mes dicen que ya no, porque quieren ahora una cancha, de pronto le dicen que sí y dan pase nuevamente por seis meses y luego vuelven a decir que no, pues ahora piden mil dólares por cada habitante.  Entonces, va por los dos lados, de la empresa de tomar en serio sus propuestas y por el de las comunidades que se comprometan a participar en una visión de desarrollo y corten con el asistencialismo.

¿Ya, pero quién es el llamado a liderar estas comunidades, el alcalde, el presidente del  frente de defensa o quién?

Ahí hay que reconocer los roles de cada uno. Las comunidades generalmente tienen su propia organización, representantes indígenas o su propia estructura. Muchas veces pertenecen a municipios en donde el alcalde tiene un rol de hacer puentes de diálogo. Los Frentes de Defensa tienen un rol de visibilizar problemática que le son “invisibles” a los gobiernos regionales para ponerlas en el escenario público. Si, los alcaldes, pueden cumplir su rol, entonces el Frente De Defensa puede cumplir un rol de monitorear de fiscalizar y no más bien de tratar de abanderar determinadas causas, que es lo que hacen hoy.

¿Pero hay comunidades en donde el alcalde fue electo con el 30% de votos y de pronto el presidente del Frente de Defensa fue el que perdió en las elecciones, o quizás algún otro líder es también perdedor, esto complica las cosas porque cómo puede un alcalde sentarse a conversar con los que derrotó en las elecciones?

Es que eso es parte de la democracia. Es parte de la vida. La idea del 50 más 1 igual te obliga a conversar y a rendir cuentas. Se entiende mal que como me han elegido 30% debo negociar a regañadientas pero si me eligieron 60% me siento encima de todos. No pues, eso está mal. Así hayas sacado el porcentaje que sea, debe negociarse con todos. Las propuestas deben reflejar esa variedad de opiniones.

Claro pero el problema es que varios alcaldes no lograban una representatividad real. Ellos no lograron concretar mucho.  A Lima vino Aduviri y él se sentaba a conversar, sin ser autoridades elegida.

Claro el problema es que en nuestros líderes no tenemos mucha tradición democrática. Esta será la primera vez que tenemos tres gobiernos democráticos consecutivos.  No se suele dialogar con oposiciones. Al que está en desacuerdo se le

estigmatiza, ridiculiza, “n” cosas. Si bien muchos de los liderazgos no son democráticos y tanto el Frente de Defensa como los alcaldes deben desarrollar capacidad de diálogo y de negociación. Muchos pueden tener carisma pero adolecen en capacidad de solucionar conflictos.

Antes del final, le cambio un poco el tema. Algunos consideran que ese 30% que apoyó a Humala en la primera vuelta, el mismo casi al del 2006, cree y quiere una propuesta de cambio radical. ¿Qué podría pasar con este porcentaje de peruanos, si finalmente Ollanta no cumple con esto?

Ese 30% al que se le llama radical…yo sospecho mucho de esa palabra. Si tú defines radical en no ser blando en temas normativos, para poder cambiar esa pobreza estructural, si a eso se le llama radical no sé, pero en otros países no se le llama así. Si ves la realidad en la que viven miles de peruanos  pobres en las regiones, eso no es radical, es lo mínimo que pueden hacer para mejorar sus condiciones.

Ley de Consulta: Cuando la forma es tan importante como el fondoPor: Javier La Rosa

El último 3 de abril se publicó en el diario El Peruano el decreto supremo 001-2012-MC, mediante el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de Consulta Previa (ley 29785). Se cierra así una etapa formal que empezó en septiembre del 2011, cuando se promulgó la ley mencionada y se inició un debate nacional sobre cómo debería regularse este mecanismo, cuáles eran las garantías mínimas necesarias para su adecuada implementación y cómo evitar su desnaturalización.

En virtud del significado del derecho a la consulta previa para promover un ejercicio de diálogo intercultural, tan ausente en nuestro país, centraremos nuestro análisis en el proceso mismo de elaboración de esta norma reglamentaria y las implicancias que ha tenido la omisión de aspectos centrales para una adecuada negociación y relacionamiento entre los principales actores involucrados —el Estado y las organizaciones nacionales representativas de los pueblos indígenas y de sectores campesinos—, con lo que se ha generado efectos que más adelante podrían ser contraproducentes para todos.

Vayamos entonces al momento de la gestación de la Ley de Consulta Previa (LCP), agosto del 2011, cuando el Congreso de la República la aprobó por unanimidad y, luego, fue promulgada por el presidente Humala en la localidad de Imacita (provincia de Bagua)(1), en un gesto de carácter simbólico. En esa coyuntura algunas organizaciones nacionales indígenas criticaron este texto y señalaron que el escenario político de entonces era diferente del que existió en mayo del 2010, cuando se aprobó en el Congreso, a regañadientes, una propuesta legislativa de consenso, y en la que tuvieron que aceptar una suerte de dispositivos mínimos para hacer efectiva la consulta previa en el Perú(2).

Luego del cambio de gobierno se presentaron otras condiciones y otra mayoría política que permitían suponer que se podía formular un mejor texto legislativo, más acorde con los estándares del derecho internacional de los pueblos indígenas. Presunción errada, pues lo que se aprobó fue la autógrafa del proyecto de mayo del 2010, que fue observada en ese momento por el entonces presidente García.

Se dijo entonces que, una vez aprobada la LCP, durante su implementación y reglamentación se mejorarían diversos aspectos y se cubrirían las omisiones; de ahí el

saludo, desde diversos sectores, de la puesta en vigencia de esta norma, inédita en los países que habían ratificado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Se pensaba entonces que nos encontrábamos ante una situación excepcional en nuestra era republicana, en la que, por la vía de una norma legislativa, se lograba abrir un canal para que diversos sectores culturalmente diferentes dialogasen directamente con el Estado y pudiesen, así, manifestar cómo querían desarrollarse en los asuntos que los afectasen directamente y en relación con los territorios de su propiedad. Además, aspiraban a tener la última palabra cuando se afectase su derecho a la vida, a la integridad y a su pleno desarrollo.

Lo que siguió después no tomó esa dirección. El Ejecutivo se encargó de mostrar una faceta insuficientemente flexible, con poco esfuerzo por reconocer las diferencias culturales y, sobre todo, para asumir que la desconfianza histórica de las organizaciones indígenas hacia el Estado no se podía resolver en semanas y con unas cuantas reuniones, pues tal tarea requiere mucha paciencia, empatía y, fundamentalmente, un enfoque intercultural.

Esto explica que se recibiera con pesimismo el Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta Previa que el Viceministerio de Interculturalidad difundió en noviembre del 2011, lo que fue interpretado como un gesto de mala fe, porque en ese documento incluso se planteaban disposiciones que estaban por debajo de los estándares mínimos del Convenio 169 de la OIT. Frente a ello, las instituciones que integran el Pacto de Unidad de las Organizaciones Nacionales Indígenas(3) respondieron con un documento denominado “Principios mínimos para la aplicación del derecho a la participación, consulta y consentimiento libre, previo e informado” que se caracterizaba por fijar los términos del debate en un tono polarizador y nada flexible.

El Ejecutivo se encargó de mostrar una faceta insuficientemente flexible, con poco esfuerzo por reconocer las diferencias culturales y, sobre todo, para asumir que la desconfianza histórica de las organizaciones indígenas hacia el Estado.

Así, pues, cuando se inició la etapa de evaluación interna —como parte del proceso de consulta del Borrador de Reglamento—, el ánimo en las organizaciones nacionales representativas de los pueblos indígenas era ya de desconfianza y de temor, porque un documento base con tantas falencias hacía vislumbrar un proceso fallido. Si a esto se agrega la forma desordenada como se organizaron los eventos macrorregionales —en algunos lugares no pudieron ingresar los participantes; no se tenía una idea exacta del propósito de estos encuentros, por la poca información que el Estado había brindado; los aspectos logísticos fueron descuidados—, era previsible que uno de los resultados empeorase el ya difícil clima de confianza imperante.

Por eso, cuando se decidió pasar a la segunda etapa de diálogo ya se habían frustrado las condiciones para que éste se iniciara, lo que demandaba recomponer la relación fallida entre quienes integraban el Pacto de Unidad y el Ejecutivo. Esto no ocurrió; y creemos que la principal responsabilidad de este fracaso recae sobre los funcionarios estatales, no solo por los errores cometidos en la etapa anterior, cuando, más allá de algunas disculpas verbales, no hubo algo formal que se percibiera como sincero, sino porque debía ser el Estado el principal interesado en que el diálogo que se iniciaba tuviese visos de legitimidad, para lo que se necesitaba que los interlocutores indígenas estuviesen razonablemente cómodos con el procedimiento, evitando que haya una asimetría en la negociación, o que se acelerasen los debates

sin mayor flexibilidad. Se trataba, en suma, de asegurar las mejores condiciones para el diálogo.

Como esto no sucedió, las organizaciones del Pacto de Unidad decidieron no participar de esta etapa; solo continuaron la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú y la Confederación Campesina del Perú, quienes llegaron a acuerdos en buena parte de los puntos discutidos, en tanto otros quedaron por dilucidar. Aun así, el Reglamento finalmente aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros y publicado no respetó estos acuerdos en cinco artículos y agregó nuevas disposiciones que nunca fueron consultadas(4).

Concluido entonces el proceso de consulta del Reglamento, el balance es negativo. La manera como se condujo el proceso propició el resultado desastroso que se ha alcanzado por ahora, con una norma carente de legitimidad en las organizaciones nacionales indígenas(5), con un sector estatal (Cultura) sin liderazgo y capacidad de actuar como garante de un sincero diálogo intercultural, y, sobre todo, con un mal precedente para los futuros procesos de consulta previa.

Lamentamos este diálogo fallido y esperamos que desde el Ejecutivo se produzcan rectificaciones. Se empieza mal si se cree que la etapa previa ha concluido bien. Es necesario corregir este desempeño y buscar la manera de recobrar la confianza de las organizaciones; solo de este modo podría creerse que actúan de buena fe y que son coherentes con una forma diferente de gobernar.

La próxima confrontación

Miercoles, 20 de junio de 2012

Por: Antonio Zapata

Es posible que en poco tiempo afrontemos una confrontación social de envergadura en Cajamarca. Quedan escasas semanas para evitarlo y el gobierno no encuentra solución. Peor aún, si efectivamente entra Luis Castañeda como nuevo presidente del Consejo de Ministros y el gobierno termina de volverse “mudo” ante los planteamientos de la sociedad.

El momento crucial será cuando las máquinas de Yanacocha se dirijan a iniciar el proyecto Conga secando dos lagunas. Grupos ecologistas han de enfrentarse a dicha maquinaria, que sostenida por las fuerzas del orden, producirá una confrontación de resultados imprevisibles. La fecha clave está aún en el futuro, pero se acerca.

¿Cómo hemos llegado a esta situación y qué se puede hacer para sortearla? Se han conformado dos posiciones extremas y opuestas, que se han radicalizado y hoy no encuentran una vía para la negociación. Por un lado, el actual premier Óscar Valdés, quien impidió que Siomi Lerner arribe a un acuerdo razonado con la dirigencia de Cajamarca en diciembre del año pasado. En esa oportunidad, aún era posible conversar con Gregorio Santos y llegar a entendimientos. En vez de ello, Valdés pateó el complejo tablero de Lerner y entregó el liderazgo a Wilfredo Saavedra, empujando a Santos en sus brazos.

Posteriormente, al nominarse a los peritos, Santos intentó abrir otra ventana de negociación y Valdés le tiró un portazo. Los peritos eran la gran oportunidad para el

acuerdo, porque le daban al debate político un formato técnico. Indudablemente, el resultado sería diseñar las condiciones para la aceptación de Conga, ¿cuáles son los requerimientos técnicos que permiten esa explotación reduciendo el daño ecológico y aportando beneficios para el riego y la ganadería cajamarquina?

Es evidente que Santos quiso participar de la selección de los peritos, aportar en la mesa sobre los términos de referencia y lograr que su punto de vista se halle representado. Pero, no fue así. El gobierno central nombró a los peritos sin darle vela en ese entierro al gobierno regional. Con ello, se perdió la segunda oportunidad para atraer a Santos y lograr un entendimiento sobre minería responsable. Así, Valdés ha empujado a la confrontación, haciendo exactamente lo contrario a la racionalidad de un gobierno interesado en el diálogo con la sociedad. En vez de arriesgar, ofreciendo algo concreto y sentándose a conversar, ha querido resolver a la mala, sin diálogo con la dirigencia de Cajamarca.

A otra escala lo mismo sucedió en Espinar. Metieron preso al alcalde negociador, otorgándole cancha libre a los antimineros por principio. Han tenido que soltarlo para comenzar una negociación que acuerde el peritaje ambiental, que estaba cantado como salida desde antes de la confrontación.

Pero, en Cajamarca el ánimo de confrontación ha avanzado demasiado. Ya es tarde para salidas tipo “mesa de negociación”. La gente las percibe como mecedoras, para ganar tiempo y hacer la voluntad de la empresa ignorando a la población. Por su parte, los actores locales verdes se han comprometido a no ceder.A la vez, el operativo político de Luis Guerrero ha sido medianamente exitoso, articulando un frente que agrupa a los partidarios de la inversión minera. Este bloque es fuerte en la ciudad de Cajamarca y en los medios sociales más articulados al mercado.

De este modo, en el panorama local, la confrontación luce inevitable. Llevamos más de dos semanas de huelga contra Conga y el choque parece inminente, ahora que la empresa está por anunciar que acepta las condiciones del gobierno y, por consiguiente, que empieza las operaciones.

Una solución podría ser el plebiscito a nivel de la región. Si los políticos están tan cerrados, que le devuelvan la decisión al pueblo. El presidente Humala bien podría ensayar una salida democrática audaz ante la crisis. La consulta puede ser la vía para evitar este conflicto, cuyo desenlace sangriento parece inminente. Que Cajamarca vote libremente, si acepta o rechaza Conga.