Equidad y financiamiento de la calidad de América

EQUIDAD Y FINANCIAMIENTODE LA EDUCACINEN AMRICA LATINA

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE - UNESCOSede Regional Buenos Aires

E Q U I DAD Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN EN A M R I CA LAT I N A

Alejandro Morduchowicz (organizador)

Alberto de Mello e Souza / Ricardo CarciofiIgnacio Llamas Huitrn / Franoise CaillodsAlejandro Morduchowicz / Viola Espnola

Jorge Calero / Federico MejerPatrick McEwan / Mara Echart

Jos Pablo Arellano Marn / Ariel FiszbeinJuan Carlos Tedesco

EQUIDAD Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA

Copyright UNESCO 2003International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugne-Delacroix75116, Paris, Francia

IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos AiresAgero 2071(C1425EHS) Buenos Aires, Argentina

Foto de tapa: Nstor Lpez

IIE/2006/PI/H/19

ndice

Prlogo 9Introduccin 15

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA. ENSEANZAS DE LA EXPERIENCIA,por Alberto de Mello e Souza 23Comentarios, por Ricardo Carciofi 51

EQUIDAD EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS EN EDUCACIN,por Ignacio Llamas Huitrn 59Comentarios, por Franoise Caillods 89

INTERVENCIN ESTATAL, INCENTIVOS Y DESEMPEO EDUCATIVO,por Alejandro Morduchowicz 101Comentarios, por Mara Viola Espnola 135

EFICIENCIA Y EFICACIA DEL GASTO SECTORIAL,por Jorge Calero 153Comentarios, por Federico Mejer 185

PROPUESTAS ALTERNATIVAS A LA ASIGNACIN ESTATAL DE RECURSOS,por Patrick McEwan 193Comentarios, por Mara Echart 225

GESTIN Y SUSTENTABILIDAD DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS,por Jos Pablo Arellano Marn 233Comentarios, por Ariel Fiszbein 248

Perfil de los autores 253

Prlogo

Durante las ltimas dos dcadas, los pases de Amrica Latinahan emprendido una serie de re f o rmas en sus sistemas educati-vos que pre t e n d i e ron enfre n t a r, simultneamente, el desafo demejorar la competitividad de sus economas a travs del aumen-to en la calidad de sus recursos humanos y fortalecer sus demo-cracias a travs de la formacin cvica de sus ciudadanos. Estasre f o rmas se desarro l l a ron y se desarrollan an en el contextode una profunda crisis fiscal que, si bien tiene magnitudes dife-rentes segn los pases, afecta a toda la regin. El consenso ge-neral acerca del carcter crucial de la educacin en las estrategiasde desarrollo estuvo acompaado por el reconocimiento de la es-casez de recursos como un factor que establece lmites y condi-ciones muy rgidas para las decisiones de asignacin de re c u r-sos. Esta tensin entre la centralidad de la educacin, por un la-do, y la falta de recursos financieros, por el otro, ha otorgado amuchos discursos de poltica educativa un carcter retrico quep rovoca escepticismo y altos niveles de desconfianza de los ciu-dadanos, como lo indican numerosas encuestas de opinin quese han llevado a cabo en Amrica Latina en los ltimos aos.

Los datos sobre inversin educativa permiten apreciarque Amrica Latina invierte por alumno mucho menos que lospases avanzados y que algunos pases emergentes. Tambinsabemos que invertir ms por alumno no ser posible sin resol-ver el tema del crecimiento econmico y de la evasin fiscal. Eneste sentido, la demanda por ms recursos para educacin cons-tituye una demanda legtima y no una expresin de voracidadde parte de inescrupulosos funcionarios pblicos, como suelesostenerse desde algunos sectores de opinin.

La legitimidad de la demanda por ms inversin educativa,

Prlogo

9

sin embargo, slo se sostiene si est acompaada por la firme vo-luntad de cambiar los procedimientos, las modalidades, los meca-nismos de asignacin y utilizacin de los recursos. No es este elmomento ni el lugar para un anlisis histrico, pero no cabe du-da alguna de que el contexto actual en el cual debemos tomar lasdecisiones es significativamente diferente al del pasado y que losobjetivos de equidad, eficacia y eficiencia no pueden ser satisfe-chos con las modalidades tradicionales de asignacin de recursos.

Los interrogantes que surgen de estos diagnsticos fuero ndiscutidos en el Seminario Internacional que organiz el IIPE-UNESCO en la ciudad de Buenos Aires en el mes de noviembredel ao 2000. Este libro recoge las principales contribucionesp reparadas para dicho Seminario, tanto desde la perspectiva delos especialistas en economa de la educacin como desde laperspectiva de los responsables de las decisiones educativas.

El punto de partida de estas reflexiones radica en la bs-queda de alternativas que permitan brindar una educacin uni-versal de buena calidad. El objetivo de la equidad asume en Am-rica Latina una importancia part i c u l a r. Slo vale la pena re c o rd a raqu un dato bien conocido por todos: Amrica Latina es la re g i nms inequitativa del mundo y esa inequidad est aumentando.P e ro tambin hace tiempo que el pensamiento econmico latinoa-mericano mostr que la equidad es un factor clave de la competi-tividad econmica, part i c u l a rmente de la competitividad genuina,para usar los trminos de la CEPAL. Sin equidad social ser dif-cil garantizar la gobernabilidad de la sociedad y ser difcil garan-tizar el carcter sostenido del crecimiento econmico.

Sin embargo, tambin es cierto que la experiencia de lasltimas dcadas ha arrojado cierto escepticismo sobre estosplanteos de origen cepalino. Paradjicamente, ha sido un econo-mista, Lester Thurow1, quien, en un anlisis reciente acerca de

10

Equidad y financiamiento de la educacin en Amrica Latina

1 Lester Thurow. Construir riqueza. Buenos Aires, Javier Vergara ed., 2000.

la creciente desigualdad que se desarrolla en la sociedad y laeconoma norteamericana, sostuvo que este modelo puede serviable tanto econmica como polticamente.

Thurow dice con toda claridad que este modelo econmi-co puede garantizar altos niveles de calidad de vida para algu-nos y con eso podr mantenerse. Tambin podr funcionar des-de el punto de vista poltico, porque siempre habr alguna for-ma de autoritarismo que logre mantener a los excluidos fuera delos circuitos de participacin ciudadana. El problema, lo diceThurow y no un pedagogo ni un filsofo, es bsicamente moral.Aceptaremos vivir en una sociedad que decide de manera cons-ciente dejar afuera a una gran parte de sus ciudadanos? Este de-safo tico constituye la base, la motivacin fundamental, parabuscar las frmulas polticas y las frmulas econmicas que per-mitan enfrentar con xito el objetivo de una educacin de cali-dad para todos.

Es en este contexto que podemos o debemos discutircunto y cmo se asignan los recursos en educacin. As, si bienla restriccin de recursos se presenta como una constante en lahistoria del financiamiento de la educacin, la crisis fiscal inicia-da en los ochenta, a la que le sigui la baja performance de lossistemas de recaudacin impositiva en los noventa, en conjun-cin con la masificacin de la cobertura escolar, los deterioradossalarios docentes y los propios procesos de reforma, entre otrosaspectos, imprimen un trasfondo diferente a la discusin de es-te problema.

Es cierto que los modelos tradicionales de asignacin derecursos tenan una muy baja preocupacin por la eficiencia. Escierto que en contextos de escasez, esta despreocupacin por laeficiencia es inadmisible. Pero en la actualidad ya no se discutesolamente la eficiencia en el mbito estatal de asignacin de re-cursos, sino que se postulan propuestas de mercado como alter-nativas para mejorar esta dimensin. Esta apelacin al mercadocomo mecanismo de asignacin de recursos en educacin est

Prlogo

11

hoy en el centro de los debates de polticas de financiamientoeducativo y esperamos que la lectura de los textos que se pre-sentan en este libro aporte evidencias que permitan salir de undebate puramente ideolgico o, mejor dicho, que las opcionesideolgicas, que son en definitiva opciones ticas, aparezcanclaramente expresadas como tales y no se oculten detrs de ra-zonamientos supuestamente tcnicos.

El financiamiento de la educacin afecta, obviamente, eldestino de la sociedad y de las personas. Pero en este conjuntode actores y sectores sociales directamente afectados por las po-lticas de financiamiento, hay uno que ocupa un lugar central: eldocente. Financiamiento educativo es, en un noventa por cien-to, salario docente. Esta ha sido en muchos casos la variable deajuste del gasto educativo y las consecuencias de este procedi-miento en muchos pases de Amrica Latina son bien conocidaspor todos: desmoralizacin, abandono de la profesin por partede los ms competentes, reclutamiento de los nuevos docentesentre jvenes de bajo rendimiento acadmico, carencias signifi-cativas para enfrentar los nuevos desafos en la formacin de lasnuevas generaciones, entre otros. Al respecto, existe un consen-so cada vez ms general acerca de la urgente necesidad de en-frentar este problema si se quiere que las transformaciones edu-cativas en la regin puedan avanzar en mejorar los logros deaprendizaje de los alumnos, particularmente de los alumnos deorigen popular.

Dcadas de deterioro salarial docente han colocado el pro-blema en un lugar de enorme complejidad, donde no slo inter-vienen variables financieras, sino variables culturales, socialesy polticas. Pero no por complejo, el problema puede seguir sien-do postergado. Al contrario, la urgencia pasa hoy por asumirque la cuestin docente no puede ser continuamente postergaday que es preciso enfrentarla desde una mirada integral, donde lacuestin salarial se articule con estrategias en el campo de la for-macin inicial y continua, con la definicin de una carrera do-

12


cente, con una estrategia, en sntesis, de aumento de los nivelesde profesionalismo de los maestros y profesores, sin los cualesser imposible cumplir las metas educativas que se han pro-puesto nuestras sociedades para entrar en la sociedad del cono-cimiento y de la informacin.

Juan Carlos TedescoDirectorIIPE - UNESCO - Buenos Aires

Prlogo

13

Introduccin

Este libro rene los trabajos presentados y discutidos en el Se-minario Internacional sobre Financiamiento y Asignacin deRecursos en Educacin, que tuvo lugar los das 15 y 16 de no-viembre del 2000 en la ciudad de Buenos Aires y que fue orga-nizado por el IIPE-UNESCO, Buenos Aires.

El objetivo central del Seminario fue analizar los procesosy resultados del financiamiento y la asignacin de recursos ylas diferentes dimensiones que les ataen en los sistemas edu-cativos, a la luz de los cambios operados tanto dentro del sec-tor como en su contexto socioeconmico.

La Economa de la Educacin es una disciplina cuyos co-rolarios y prctica se vinculan, esencialmente, con la asignacinde recursos en el sector. Esto ha sido as casi desde sus mismosorgenes: de una forma u otra, las estimaciones de las tasas deretorno, los estudios de las funciones de produccin, los anli-sis y sugerencias de introduccin de mecanismos de mercado ylos menos ambiciosos diagnsticos y estudios descriptivos sobreel gasto educativo, tienen como comn denominador la mejorade la distribucin de los recursos destinados a la educacin.

Naturalmente, ninguna de estas reas se desarrolla inde-pendientemente del contexto histrico y social en que tienen lu-gar los distintos estudios y propuestas. As, por ejemplo, el ob-jetivo de la utilizacin de las funciones de produccin como he-rramienta para la orientacin de polticas pblicas en educacincambi a partir de mediados de la dcada del setenta con la res-triccin fiscal desatada a partir de la crisis del petrleo. En suscomienzos, estas funciones tenan por objetivo mejorar la asig-nacin de los recursos que se estaban destinando al sector. Laprimera ola del capital humano se encontraba en su apogeo y delo que se trataba era de optimizar los recursos que se asignaban

Introduccin

15

en el marco de un sector que contribua en forma significativa alcrecimiento econmico. Con posterioridad, la confluencia del de-clive de la teora del capital humano, las crticas sobre el vncu-lo entre educacin y productividad (credencialismo, etc.), la evi-dencia sobre la escasa o nula mejora en la distribucin del in-greso y la crisis fiscal, entre otras, allanaron el camino para quelos estudios de las funciones de produccin comenzaran a sus-tentar tcnicamente el recorte o contencin de los gastos educa-tivos a la vez que potenciar las ideas sobre la introduccin demecanismos de mercado en el sector.

Por otra parte, durante la ltima dcada, los pases de laregin han emprendido una serie de reformas en sus sistemaseducativos, con la particular caracterstica de que el contexto deesos emprendimientos es de una marcada crisis fiscal en la ma-yora de ellos. Quizs este sea uno de los motivos que contribu-yan a explicar el renacido aunque muy paulatino inters re-gional en los temas que suelen discutir los economistas especia-lizados en el sector.

Pero dadas las urgencias y la escasez de recursos, los in-terrogantes y requerimientos que se les suele formular giran, engeneral, alrededor del financiamiento es decir, de la fuente yforma de obtencin de (ms) dinero o, en el mejor de los casos,sobre los costos de la escolarizacin. Sobre el primer aspecto, essabido que poco se puede hacer en un contexto en el que las de-cisiones sobre la magnitud de los recursos que se asignan se di-rimen en mbitos distintos al del anlisis econmico.

En nuestros pases, el financiamiento educativo se encuen-tra en una encrucijada: si los recursos que se le destinan al sec-tor son bajos, esto se debe a factores estructurales como la esca-sa recaudacin impositiva que dificultan su incremento. Del otrolado, si son a l t o s o se encuentran dentro de los estndares que sesuelen recomendar internacionalmente, su aumento tambin sehalla limitado porque se habran logrado los parmetros desea-dos. En cualesquiera de los dos casos, aunque por motivos dife-

16


rentes, el resultado parecera ser el mismo: la cantidad de dineropara el sector habra encontrado un techo casi infranqueable.

Lamentablemente, no se conocen otras vas de direccio-namiento de recursos al sector que las de aumentar los que seasignan o hacer mejor uso de los que se le destinan. Por eso, losanlisis suelen tratar la cuestin de los costos y el proceso deasignacin de recursos sobre los que aqu s, desde la economa,se pueden hacer contribuciones ms sustantivas. Sobre todo sise considera que aun cuando en apariencia los problemas que seenfrentan en la actualidad son similares a los de dcadas atrs,el contexto en el que se manifiestan las dificultades y los desa-fos ha cambiado significativamente. En efecto, la discusin so-bre la asignacin de recursos y lo que se deriva de ella, sigueplenamente vigente, pero los cambios verificados en las ltimasdcadas tanto en educacin como en el entorno econmico, so-cial e internacional, exigen la revisin de algunos ejes temticosque usualmente se dan por sentado o acabados.

En tal sentido, durante las ltimas dos dcadas los pasesde Amrica Latina han emprendido una serie de reformas en sussistemas educativos que pretendieron enfrentar, simultnea-mente, el desafo de mejorar la competitividad de sus economasa travs del aumento en la calidad de sus recursos humanos, yde fortalecer sus democracias a travs de la formacin cvica desus ciudadanos. Como es sabido, estas reformas se desarrolla-ron y se desarrollan an en el contexto de una profunda cri-sis fiscal que, si bien tiene magnitudes diferentes segn los pa-ses, afecta a toda la regin. El consenso general acerca del ca-rcter crucial de la educacin en las polticas de desarrollo estacompaado por el reconocimiento de la escasez de recursos co-mo factor que condiciona muy duramente las decisiones en estecampo.

As, si bien la restriccin de recursos se presenta comouna constante en la historia del financiamiento de la educacin,la crisis fiscal iniciada en los ochenta, a la que sigui la baja per-

Introduccin

17

formance de los sistemas de recaudacin impositiva en los no-venta, en conjuncin con la masificacin de la cobertura escolar,los deteriorados salarios docentes y los propios procesos de re-forma, entre otros aspectos, imprimen un trasfondo diferente aese problema. No es casual que las apelaciones a la eficientiza-cin hayan proliferado en los ltimos lustros. Pero con la com-plejizacin del problema, las preguntas y sus posibles respues-tas adquirieron, tambin, otro nivel de dificultad.

En la actualidad ya no se discute solamente la eficienciade la asignacin de recursos en el mbito estatal sino que sepostulan alternativas de mercado para mejorar esa dimensin.Lo cual, a su vez, introduce nuevos interrogantes sobre la con-tribucin a la equidad de ese tipo de propuestas. Esto, por suparte, en un contexto en el que la (mayor) cobertura escolar yano es un indicador de equidad sino que, a la par de sus logroscuantitativos, gener problemas en la faz cualitativa de la pres-tacin del servicio.

Mientras tanto, gran parte de los sistemas educativoscontinan atados a las viejas y simples formas de asignacin derecursos a las escuelas (en funcin de la matrcula se determi-nan sus plantas docentes) que parecieran haber perdido la efi-cacia de otros tiempos. No obstante, cualquier intento de modi-ficacin de los modelos de organizacin escolar introduce el pro-blema de la escasez de fondos para financiar esos cambios. Poreso, si esas formas de asignacin resultan ineficaces, los nuevosinterrogantes que se deberan abordar se refieren, entre otros, asi la escasez de recursos no estara condicionando, adems de laeficacia, la propia eficiencia del uso de los recursos (si entende-mos que la ineficacia constituye, a su vez, un derroche de estosltimos).

Como se puede ver, cualquier estudio del proceso educati-vo desde la economa confluye en preguntas referidas a la asig-nacin sectorial de recursos; ya se trate de una perspectiva: a)de macro o micro nivel, b) instrumental o terica o, c) prospec-

18


tiva o retrospectiva. Todo esto, por supuesto, en un contexto so-cioeconmico, cultural y temporal determinado.

En funcin de estas consideraciones, el Seminario sobreAsignacin de Recursos en Educacin tuvo por objetivo discutiralgunos de estos ejes a efectos de aportar elementos para mejo-rar la equidad, eficiencia y eficacia de los ya escasos recursosque se destinan al sector. El temario que se discuti en las jor-nadas fue el que sigue:

a) Financiamiento de la educacin; b) Equidad en la asignacin de recursos en el sector; c) Vnculo entre los recursos y el desempeo educativo

sectorial;d) Eficiencia y eficacia del gasto; e) Propuestas alternativas a la provisin estatal de recursos; y f) Sustentabilidad y gestin de las reformas educativas.

Se analizaron en forma particular las experiencias inter-nacionales en el financiamiento educativo; los principios deigualdad de oportunidades y de resultados y los mecanismos deasignacin de recursos para alcanzarla; el rol de los incentivospara mejorar la eficacia sectorial; las diferentes dimensiones dela eficiencia; la tasa de retorno y sus limitaciones para guiar lainversin educativa; el rol del Estado en el financiamiento y pro-visin del servicio y las experiencias internacionales en la pro-visin no-estatal de la educacin.

Durante el Seminario se analizaron en profundidad estosproblemas desde la perspectiva de los especialistas en economade la educacin. Este libro, como sealamos, incluye los traba-jos presentados en esas jornadas por los expositores y sus res-pectivos comentaristas.

A l b e rto de Mello e Souza abre la discusin sobre el finan-ciamiento y asignacin de recursos en Amrica Latina re p a s a n-do algunas de las principales ideas y asuntos que suscitaron in-

Introduccin

19

ters en los ltimos veinte aos en la regin. Para esto agru p alos estudios realizados sobre el sector alrededor de cuatro ejes:el primero, dominante durante un primer perodo (y vigentean) basaba sus anlisis en aspectos de asignacin de re c u r s o sa nivel macro. Este enfoque centraba su atencin en el esfuerz of i n a n c i e ro que los pases realizan en su inversin educativa. Elsegundo enfoque desde el cual se suele analizar la asignacinde recursos, y que aqu tambin repasa el autor, es el de su ad-judicacin y mecanismos de transferencia entre niveles de go-b i e rno y regiones. El tercer tema abordado por Mello e Souza ensu trabajo es el de las caractersticas de los gastos de las fami-lias y de los gastos pblicos. Finalmente, el captulo se cierr acon el anlisis del creciente inters en los aspectos de asigna-cin de recursos a nivel micro y las formas de incentivos a lasescuelas.

En cuanto al trabajo de Ignacio Llamas Huitrn se centraen el anlisis de la equidad en la asignacin de recursos al sec-tor. En el mismo, repasa los conceptos de equidad e igualdad deoportunidades e ilustra esos conceptos con el caso mexicano.Como es sabido, la meta de equidad puede entrar en conflictocon los criterios de eficiencia y el autor indaga sobre las diferen-tes medidas de esta ltima dimensin y constata esa situacin.Naturalmente, segn seala, dirimir a favor de una u otra es im-posible si se consideran slo los recursos pblicos y, por lo tan-to, seran necesarias otras definiciones de poltica.

En el tercer captulo Alejandro Morduchowicz repasa al-gunos de los argumentos econmicos que sustentaron tradicio-nalmente la provisin pblica de la educacin y los contra argu-mentos que se han esgrimido para apoyar la introduccin demecanismos de mercado en la asignacin sectorial de recursos.El inters de revisar esa discusin reside en analizar crticamen-te los orgenes y sustento de las formas que se han propuesto enlos ltimos lustros para mejorar el desempeo de los resultadosen el aprendizaje. Concretamente, el autor resea tres dimensio-

20


nes sobre las que se ha venido debatiendo internacionalmente laintroduccin de mecanismos de incentivos en el sistema educa-tivo: a) a nivel macro sistema, por medio del subsidio a la de-manda; b) a nivel escuela, por medio de asignaciones para pro-mover procesos y/o resultados y; c) a nivel docente, por mediode cambios en la estructura salarial.

El libro contina con el trabajo de Jorge Calero sobre laeficiencia y eficacia de la asignacin sectorial de recursos y losmtodos utilizados para medirlas. En su trabajo describe las di-ferentes acepciones de eficiencia y eficacia educativas. Comosuele suceder cuando se discuten estas dimensiones, aqu tam-bin se trata el concepto de equidad y su relacin con el de efi-ciencia. En su anlisis, el autor recuerda que no existe una rela-cin de incompatibilidad o intercambio y subraya las sinergiasque, especialmente en el terreno educativo, se establecen entreellas. Por ltimo, el captulo se cierra con el anlisis crtico de lastasas de retorno de la inversin educativa. En su lugar, proponecomo mtodo alternativo la realizacin de estudios de costo-efi-cacia. Para ello revisa sus principales caractersticas y sus dife-rencias con respecto al anlisis de las tasas de retorno.

La quinta exposicin fue la de Patrick McEwan, quienpresenta cuatro criterios para evaluar los sistemas educativos,ya sean pblicos o privados: libertad de eleccin, eficiencia,equidad y cohesin social. Estas dimensiones contribuyen alanlisis de las alternativas que suelen proponerse para la edu-cacin pblica: los vouchers y las escuelas charter. En particu-lar, el autor dirige su atencin a los primeros y a la experienciachilena de asignacin por capitacin. Para ello analiza distintossub sectores del sistema educativo en ese pas y, a partir de losresultados hallados, sugiere la necesidad de continuar reflexio-nando sobre la necesidad de formular diseos alternativos de laspolticas que permitan mejorar estos resultados.

El Seminario se cerr con el trabajo de Jos Pablo Arella-no Marn sobre la gestin y sustentabilidad de las reformas edu-

Introduccin

21

cativas. A estos efectos, se detiene en el anlisis de tres condi-ciones necesarias para el xito de una reforma que intente intro-ducir cambios en la estructura de un sistema educativo: a) lasideas y el diseo tcnico; b) lo que l denomina la doble R -respaldo y recursos- y; c) la continuidad del proceso de cambio.

Naturalmente, durante el Seminario no surgieron res-puestas unvocas sobre posibles cursos de accin. Ms bien, seplantearon numerosos interrogantes y las ventajas y desventa-jas o costos y beneficios en el lenguaje econmico de las alter-nativas existentes para mejorar la equidad y eficiencia de la ges-tin de los sistemas educativos.

No obstante esto, ha habido consenso en cuanto a que lalegitimidad de la demanda por ms inversin educativa slo sesostiene si est acompaada por la firme voluntad de cambiarlos procedimientos, las modalidades, los mecanismos de asigna-cin y utilizacin de los recursos. El contexto actual en el cual sedeben tomar las decisiones es significativamente diferente al delpasado, y los objetivos de equidad, eficacia y eficiencia no pue-den ser satisfechos con las modalidades tradicionales de asigna-cin de recursos.

El sentido del Seminario se inscribi en el marco de labsqueda de alternativas que permitan brindar una educacinuniversal de buena calidad. La equidad constituye, desde estaperspectiva, un valor y un objetivo absolutamente prioritarios.Adems, este objetivo asume, en Amrica Latina, una importan-cia particular: es la regin ms inequitativa del mundo y esa ine-quidad est aumentando. Pero tambin hace tiempo que el pen-samiento econmico latinoamericano mostr que la equidad esun factor clave de la competitividad econmica, particularmentede la competitividad genuina. Sin equidad social ser difcil ga-rantizar la gobernabilidad de la sociedad y ser difcil asegurarel carcter sostenido del crecimiento econmico.

22


FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA:ENSEANZAS DE LA EXPERIENCIAAlberto de Mello e Souza

1. Introduccin

Una presentacin de las principales ideas y asuntos discutidosen los ltimos veinte aos sobre financiamiento de la educacinen Amrica Latina puede organizarse en torno a cuatro temas.El primer tema abarca los gastos macroeducativos, e intenta di-mensionar el esfuerzo educativo (relacin gastos/PBI), y verifi-car cmo este esfuerzo se divide entre el sector pblico y el sec-tor privado y, dentro del sector pblico, cul es la participacinde los diversos niveles gubernamentales en estos gastos. La efi-ciencia de la macro distribucin presupuestaria, donde las prio-ridades se evidencian por la tasa de retorno social y se contras-tan con el patrn de gastos, es poco usual.

El segundo tema discute los mecanismos de distribucinpresupuestaria de los recursos pblicos. Se abordan asuntostales como los efectos de las vinculaciones existentes, los meca-nismos redistributivos de los gastos pblicos, los procedimien-tos utilizados en las transferencias educativas y el papel de ladescentralizacin. Luego se discuten las caractersticas de losgastos familiares y de los gastos pblicos, destacando la impor-tancia de polticas educativas que los tornen menos regresivos.Finalmente, el cuarto tema lidia con la cuestin de los incentivosy de las polticas micro, que quieren actuar directamente sobrelas escuelas al favorecer un clima de eleccin y competitividad.

A lo largo de estas dos dcadas, hubo dos cambios con-textuales importantes. El primero se relaciona con un ambiente

Financiamiento de la educacin

23

que pasa, en muchos pases, de un rgimen de hiperinflacin auna situacin de estabilidad de precios. Este cambio no es neu-tro en relacin con los gastos pblicos en educacin. Por unaparte, aumenta la eficiencia del proceso presupuestario y, conse-cuentemente, de los gastos educativos. Por otra, ejemplificadocon el caso brasileo, se transfirieron recursos de la enseanzasuperior a la educacin bsica.

El otro cambio es de naturaleza socioeconmica. Las cre-cientes exigencias del mercado de trabajo, resultantes de nuevospatrones tecnolgicos que redefinen el perfil de la demanda demano de obra, terminan presionando sobre el sistema educativopara la ampliacin de vacantes y la oferta de una enseanza enla que la exigencia de calidad es creciente. Esta transicin hacianuevos peldaos educativos tiene lugar en una situacin en queel desempleo y una mala distribucin de la renta premian a quie-nes alcanzan altos niveles de escolaridad. En este panorama, co-bra importancia una discusin sobre la incidencia de los subsi-dios educativos provenientes del gasto pblico, que deben servistos como instrumentos centrales de una poltica redistributi-va. Al mismo tiempo, comienza a darse un debate sobre los me-canismos alternativos para la distribucin de los subsidios edu-cativos, representados por el voucher.

Puede notarse un cambio de nfasis en los estudios sobreel financiamiento de la educacin, que abordaban sobre todo as-pectos macro, relacionados al primer tema, y hoy debaten solu-ciones para que las escuelas dispongan de los recursos y sepanusarlos de manera adecuada.1 Una de las influencias para estecambio de direccin es la discusin sobre el papel del Estado enla provisin de la oferta de enseanza pblica. Una tendencia esclara: que los gastos pblicos sean realizados de una forma ms

24


1 Ejemplos de los anlisis iniciales sobre el financiamiento educativo pueden en-contrarse en Brodersohn y Sanjurjo, 1978, y BID, 1978, que comprende los tra-bajos presentados en dos conferencias organizadas por el BID.

descentralizada, teniendo la escuela una participacin importan-te en los gastos que no sean pago de personal. Una mayor apro-ximacin entre los gastos y las escuelas lleva a una crecienteparticipacin de la comunidad en estas decisiones. En algunoscasos, muy raros, la gestin deja de ser pblica cuando se adop-ta el modelo de cooperativas o cuando el financiamiento pblicopuede destinarse a las escuelas particulares.

2. Medidas del esfuerzo educativo de los pases latinoamericanos

Pocos pases latinoamericanos, entre ellos Uruguay y Argentina,disponan hace ms de veinte aos de sistemas educativos con-solidados y de una poblacin con elevada escolaridad. Una delas investigaciones ms frecuentes indag sobre la proporcinde gastos educativos en el PBI que, al ser comparada con la delos pases ms desarrollados, se revelaba inferior. Este era unindicio fuerte de la subinversin educativa, que llevaba a presio-nes para que los gobiernos diesen mayor prioridad a los gastoseducativos. Sin embargo, se comprob la simpleza de este razo-namiento. Las comparaciones abarcaban nicamente los gastospblicos, dejando de lado los gastos familiares, cuya estimacinera ms difcil. Adems, asuntos como los determinantes y laeficiencia de los gastos no se consideraban suficientemente.

La evidencia de doce pases de Amrica Latina muestraque en nueve de ellos los gastos gubernamentales en educacinvaran entre 2,5% y 3,5% del PBI.2 Para uno de los dos pasescon menores gastos, Brasil, parece haber una subestimacin.Este gasto promedio para los pases de la OECD es de 4,5%,mientras los gastos particulares parecen situarse entre 1,0% y


25

2 Ver Saavedra y Melzi, 1999, p.229.

1,5% del PBI. La relacin de los gastos educativos con los gas-tos totales del gobierno vara ms, entre un 13% y 19%, refle-jando en parte diferencias en la capacidad tributaria. Existe unagran variacin entre los gastos por alumno segn los niveles deenseanza. As, la relacin entre estos gastos en la enseanzasuperior y primaria vara de 1,9 en Argentina a 10,0 en Brasil,siendo 2,9 en Chile y 6,0 en Colombia.3 Varios factores contribu-yen a esta diferencia, pero la relacin alumno/profesor en losdos niveles de enseanza y la relacin entre los salarios de losprofesores son los motivos principales.

En la relacin gastos educativos/PBI influyen razones co-mo el gasto promedio por alumno, la proporcin de alumnos enla poblacin y el PBI per capita. El gasto promedio por alumnodepende del costo alumno de cada nivel educativo y de la distri-bucin de las matrculas entre estos niveles. Como vimos antes,existe una relacin muy alta entre los costos universitarios y loscostos de la enseanza primaria, llegando a doblar la existenteen pases desarrollados. Una forma de pautar estos costos es re-lacionarlos con el PBI per capita, lo cual hicieron algunos estu-dios. El segundo motivo, la proporcin de las matrculas en lapoblacin, depende, por un lado, de las tasas de escolarizacinen los diferentes niveles de enseanza y, por otro, del peso delos jvenes en la estructura etaria de la poblacin. El tercer mo-tivo, la renta per capita, es favorable a los pases en desarrollo.

No basta slo constatar que el esfuerzo educativo es in-suficiente. Es necesario definir prioridades, tales como la uni-versalizacin de la educacin bsica y la reduccin de la relacinentre los costos de la enseanza universitaria y la enseanzabsica. Por otro lado, fenmenos inherentes al proceso de desa-rrollo, como el envejecimiento de la poblacin y el crecimiento dela renta per capita, actan favoreciendo la reduccin de la rela-cin gastos educativos/PBI.

26


3 Ver Arcia et al, 1999.

La descomposicin de la razn gastos educativos/PBIlleva a otros asuntos. Sobre todo en pases federales, sera ne-cesario conocer los esfuerzos de cada nivel de gobierno con re-lacin a sus atribuciones. No siempre existe una matriz que con-tenga los gastos educativos por nivel de gobierno y nivel de en-seanza. Pero estos datos, de estar disponibles, podran, combi-nados con el nmero de matrculas, brindar indicadores del cos-to por alumno. Es posible observ a r, por ejemplo, la distribucindel costo por alumno de un nivel educativo en diferentes pro v i n-cias. La dispersin revela importantes desigualdades, tambincaracterizadas por los estudios de costo realizados en escuelas.Se hace patente la preocupacin por la equidad interregional oi n t r a m u n i c i p a l .

La eficiencia social de las inversiones educativas fuepuesta en jaque por evidencias obtenidas de los estudios sobretasas de retorno. Primero, la rentabilidad industrial se revelabainferior a los retornos en educacin. Segundo, los retornos so-ciales premiaban la enseanza primaria, luego la enseanza se-cundaria y por ltimo la enseanza superior. Los crticos se va-lan de la persistencia de estas evidencias para afirmar que losgastos deban priorizar la enseanza primaria. Sigui una dis-cusin sobre las razones de este desequilibrio, que tenan quever con el funcionamiento del mercado de trabajo y con las po-lticas educativas que influyen las condiciones de la oferta detrabajo. Resultaba claro que los canales polticos que reciban lasdemandas sociales favorecan la atencin de las clases de mayorrendimiento. Sin embargo, evidencias ms recientes sobre losretornos revelan ventajas para la enseanza superior, que indi-can cambios significativos en el mercado de trabajo.


27

3. Mecanismo de adjudicacin de los recursos pblicos

En esta seccin se intentan comprender los factores que influyensobre el destino de los recursos presupuestarios para el sectoreducativo y, ms especficamente, cules son los mecanismos ycriterios que influyen en su distribucin entre los diferentes ni-veles y actividades educativas. Inicialmente, es importante haceruna distincin entre recursos especficos y recursos sin un des-tino previsto en la ley. Esta distincin no significa decir que losrecursos no especficos puedan ser libremente adjudicados, puesla rigidez presupuestaria se manifiesta tambin, por ejemplo, enlos gastos de personal y en el pago de la deuda pblica.

En los pases en los que el gravamen de recursos destina-dos a la educacin es importante, como Brasil, el debate se es-tablece entre quienes defienden que el gravamen es nefasto,pues no es posible conocer anticipadamente las prioridades delos gastos pblicos en los aos futuros, y sus defensores, paralos cuales el gravamen permite una continuidad de los progra-mas educativos y que, dada la insuficiencia de recursos educa-tivos, su eficiencia social es elevada. El gravamen puede ser so-bre un porcentaje de la recaudacin de impuestos (generalmen-te 18% de la recaudacin lquida de impuestos de la Unin, enel caso brasileo) o ser una alcuota que incide sobre la nminade pagos de las empresas (como las contribuciones de 2,5% pa-ra el salario-educacin y de 1,0% para el SENAI). En el primercaso, los recursos pueden gastarse libremente en el sector edu-cativo; en tanto las alcuotas tienen un destino ms especfico,la enseanza bsica y la enseanza tcnica, respectivamente.

Existen tambin subgravmenes, que destinan un por-centaje de los recursos gravados a actividades especficas, comoes el caso del FUNDEF, que ser descripto ms adelante. Quedaclaro que la posibilidad de una ineficiencia asignativa es mayor,

28


sobre todo porque se aplica uniformemente a provincias y mu-nicipios, cuyos sistemas educativos poseen una diversidad muymarcada. Estos riesgos deben compensarse, en este caso, con lasventajas redistributivas del FUNDEF.

No debe crearse la ilusin de que los gravmenes sonejemplarmente cumplidos. Las exigencias de una poltica fiscalrestrictiva o la falta de controles pueden impedir el cumplimien-to de los gravmenes. En el caso de la poltica fiscal, el rgimeninflacionario puede ocultar la reduccin de los gastos, cuandostos se hacen, sobre todo a fin de ao, creando una disparidadentre los gastos nominales y los reales. En tanto el rgimen deestabilidad monetaria favorece el control efectivo de los gastos,otro tipo de distorsin tiene lugar en el momento de la efectivi-zacin de los gastos, al clasificarse como gastos educativos gas-tos con otras finalidades. Casos como el asfaltado de la callefrente a una escuela, o el pago a funcionarios que actan enotros sectores administrativos son muy comunes. El perfeccio-namiento del control de los gastos puede lograrse mediante laespecificacin en la ley de los gastos aceptados como educativos,y de su control externo, por un organismo creado para eso.

El lado positivo de los gravmenes, posibilitando la con-tinuidad de las polticas, puede ejemplificarse con las organiza-ciones responsables por la enseanza tcnica en pases comoColombia, Chile o Brasil, financiadas con recursos recaudadospor medio de una alcuota que incide sobre la nmina salarial delas empresas. En estos casos, la garanta de los recursos fue unode los pilares que permitieron una actuacin bien evaluada du-rante dcadas.

En lo que atae a la eficiencia social de los gastos educa-tivos, los indicadores agregados no son suficientes para dar unarespuesta clara, ya sea porque las tasas de retorno reflejan lasinversiones educativas hechas en el pasado, o porque inclusosiendo la educacin prioritaria, los gastos pueden no ser eficien-tes por no reflejar las mejores alternativas posibles o por aten-


29

der a presiones originadas en vicios polticos, como el clientelis-mo.4 En el primer caso, los gastos podran ir a otros niveles omodalidades, a otras regiones o localidades y, algo muy usual, auna combinacin de insumos socialmente ms productiva en laescuela. El clientelismo puede darse en el nombramiento de per-sonas con fines polticos, en los contratos de adquisicin de bie-nes o de construccin de escuelas o en varias otras situacionesdonde las decisiones privilegian los beneficios privados, en per-juicio de la eficiencia social.

Por estos motivos, es importante entender de qu maneralos recursos presupuestarios son finalmente distribuidos a lasunidades ejecutoras de los gastos educativos. Tres temas debenser abordados para una mejor comprensin de este asunto: elimpacto de la descentralizacin, la naturaleza de las transferen-cias educativas y el papel redistributivo de los fondos. Tambin,dada la persistencia del rgimen inflacionario durante dcadas,no se puede olvidar su impacto en la asignacin de los recursos.

Existe una tendencia clara, en los ltimos aos, a descen-tralizar los gastos educativos. La descentralizacin ocurre den-tro de un nivel gubernamental, siendo conocida como descon-centracin, o entre niveles educativos, como la Unin y las pro-vincias. El debate sobre las consecuencias de la descentraliza-cin en trminos de eficiencia y equidad no es suficientementeconcluyente. La descentralizacin de los gastos educativos debeser benfica porque las unidades descentralizadas estn msprximas de las escuelas y sus beneficiarios. Pueden as dispo-ner de informacin ms precisa y ms reciente, y sus accionesestn menos sujetas al atraso. Adems, estn ms expuestas alas presiones de las elecciones. Pero estos argumentos estn le-jos de ser unnimes. Para muchos, el poder local puede tenermenos contrapeso que un poder jerrquicamente superior. A su

30


4 Debe observarse que las tasas de retorno no consideran las externalidades y lasganancias de consumo, subestimando as el beneficio social.

vez, la diferente manera de recaudar tributos de los municipiosperjudica la equidad de los gastos.

En el caso de la desconcentracin, slo una parte de losgastos educativos es transferida a las unidades ejecutoras, ge-neralmente las escuelas. Los gastos en personal generalmentesiguen siendo responsabilidad de la unidad central. Cabe a la es-cuela la adquisicin de materiales de consumo y, a veces, el pa-go de gastos de mantenimiento y de otros gastos como, porejemplo, servicios de electricidad, telfono y agua. Los ingresosrecibidos por los establecimientos se reservan para estas situa-ciones. Los gastos en personal, que exceden el 80% del costounitario, quedan poco sujetos a una poltica que evite desperdi-cios en la asignacin de profesores, pues el profesor excedenteno es visto como un costo por la escuela y s como una rueda deauxilio, a ser empleada en casos de emergencia.

Cuando la descentralizacin tiene lugar entre niveles gu-bernamentales conduce a las transferencias de recursos. Lastransferencias educativas pueden ser en bienes, como materia-les didcticos, o en dinero. En este ltimo caso, se adoptan dife-rentes procedimientos, como transferencias en bloque o progra-mas, transferencias a travs de proyectos, transferencias conexigencia de contraprestaciones y transferencias especficas,vinculadas a una finalidad.

Se debe reconocer que, siendo las transferencias educati-vas recursos complementarios, es difcil imponer polticas degasto pues siempre existe la posibilidad de mover recursos pro-pios hacia otras finalidades. Como el dinero es de libre disponi-bilidad, vale decir, no est marcado, es difcil evitar que el go-bierno receptor altere sus gastos y, de este modo, sustituya losrecursos propios con los recursos transferidos cuando as loquiera. Esta razn se ala al argumento de ineficiencia probablede la rigidez asignativa para sugerir que se eviten las transfe-rencias vinculadas a travs de proyectos.

Las transferencias con contraprestacin crean una exi-


31

gencia a sus receptores, o sea, los recursos para la finalidad pre-vista dejan de tener un costo cero. En este sentido, sealan uncompromiso del gobierno local con los objetivos del gasto. Elporcentaje de la contraprestacin puede fijarse de acuerdo con laimportancia del objetivo del programa y con la situacin finan-ciera del gobierno beneficiario. Estas ventajas de las transferen-cias con contraprestacin deben sopesarse por los usuales atra-sos en proyectos a causa de la incapacidad de ejecucin finan-ciera de la contraprestacin.

El monto de las transferencias para provincias y munici-pios puede adoptar criterios redistributivos, como el inverso a larenta per cpita. Esta funcin redistributiva es importante paraatenuar los efectos sobre los gastos educativos con disparidadesregionales. Sin embargo, es generalmente insuficiente, dado elmonto transferido y las necesidades de las regiones ms pobres.En la actualidad se busca un mecanismo que tenga un impactoredistributivo ms profundo.

Cada vez ms se estudian frmulas para la transferenciade recursos directamente a las escuelas. Una discusin sobre lanaturaleza de estas frmulas, que abarca sus funciones, crite-rios y componentes puede verse en Levacic y Ross (1999). Laventaja de estas frmulas es que pueden focalizar los gastos, di-ferenciando su valor per cpita segn las caractersticas de losalumnos o las necesidades de la escuela. Son frecuentementeconsiderados indicadores de estudiantes cuya educacin requie-re gastos adicionales, como la educacin especial y la atencinde alumnos socialmente desfavorecidos, de gastos para mejorarel currculo y las necesidades de manutencin y ampliacin deledificio escolar. Puede haber tambin frmulas que considerenlas necesidades de las escuelas, aun cuando los receptores de laayuda sean la autoridad local, generalmente el municipio, y quereflejen el hecho de que recursos provenientes de diferentes ni-veles gubernamentales son usados para un mismo fin (ver, porejemplo, Kemmerer, 1997).

32


En Brasil, donde coexisten escuelas provinciales y muni-cipales y donde las provincias no ejercen un papel activo en lareduccin de las diferencias entre escuelas municipales de dife-rentes municipios, fue creado un Fondo, conocido como FUN-DEF, para ejercer este papel de manera automtica. El FUNDEFacta slo en el caso de las matrculas regulares de enseanzaelemental, no tomando a su cargo la educacin infantil, la ense-anza media, y la enseanza de jvenes y adultos (para alum-nos fuera de la franja de edad aceptada). El Fondo est consti-tuido sobre todo con una subvinculacin del impuesto provincialde ventas. La provincia y los municipios que lo integran desti-nan un 15 % de la parte que les corresponde de la recaudacinprevista de este impuesto para constituir un fondo contable. Ladivisin del Fondo entre sus participantes se hace de acuerdocon la proporcin de matrculas de cada uno dentro de la matr-cula total. De este modo, el Fondo asegura, para estos recursos,una divisin ecunime. Municipios que invertan poco en la en-seanza elemental son donantes de recursos al Fondo; aqulloscon gran nmero de alumnos o ms pobres son sus beneficia-rios (Ver Souza e Abreu, 1997).

El FUNDEF realiza, adems de la redistribucin intrapro-vincial de recursos educativos, una redistribucin interprovin-cial, a travs de la complementacin de la Unin con las provin-cias cuyo costo por alumno, definido por el Fondo, se site de-bajo del promedio nacional. As, el papel de la Unin es garan-tizar un peldao mnimo de costo por alumno igual al promedionacional. No queda duda de que el FUNDEF est corrigiendo de-sequilibrios notorios tanto regionales como dentro de una pro-vincia, en la oferta de vacantes en la enseanza elemental de laprovincia y de municipios, y en la diferencia de gastos por alum-no entre municipios ricos y pobres. Tambin est favoreciendocambios institucionales relativos al control de los gastos educa-tivos, al crear el Conselho de Acompanhamento e Controle Social(Consejo de Acompaamiento y Control Social) del FUNDEF, que


33

acta fiscalizando el empleo de los recursos del Fondo en cadamunicipio. Como cada municipio debe formar el Consejo con re-presentantes de su comunidad, se espera que la creacin de es-tas instancias favorezca una mayor eficiencia social de los gas-tos educativos.

Sin embargo, estando constituido por una subvincula-cin, el Fondo da seales de una rigidez distributiva, perjudi-cando los gastos en la enseanza media y la educacin infantil.Al contrario de la enseanza elemental, que ya universaliz suacceso, estos dos niveles educativos tienen bajas tasas de esco-larizacin y sufren una presin mayor para su expansin. Estatensin entre subvinculaciones y prioridades percibidas tendrque reordenarse. Por el momento, el gobierno federal se rehsaa rever la frmula del FUNDEF, aunque est ampliando las par-tidas destinadas a la enseanza media.

La inflacin es considerada normalmente por sus conse-cuencias al desarticular los gastos educativos. Pero tambinpuede tener un impacto distributivo importante, al alterar los re-cursos destinados a los niveles de enseanza, como queda ejem-plificado por el caso brasileo. Mientras las provincias y muni-cipios, responsables por la educacin bsica, dependan sobretodo de la recaudacin tributaria para financiar sus gastos (lasprovincias tambin recurran a los bancos provinciales), laUnin presentaba dficits elevados, financiados con los ttulospblicos federales y la emisin de moneda. Con la persistenciade altas tasas inflacionarias, la emisin de moneda generabauna ganancia significativa a la Unin, representada por el im-puesto inflacionario.

Con su posibilidad de endeudamiento limitada, las pro-vincias tenan que disminuir sus gastos. Los gastos por cons-truccin de escuelas y capacitacin de profesores pueden prorro-garse fcilmente, reducirse o cancelarse, pues raramente repre-sentan obligaciones contractuales. En cuanto a los gastos enpersonal, recurrentes y previsibles, tenan lmites para ser pos-

34


tergados o reducidos. Pero incluso as, las prdidas salariales,fruto de las reglas imperfectas de indexacin salarial y de la in-troduccin de choques heterodoxos que, al cambiar las reglas,reducan reajustes debidos, llegaron a representar 3/4 del sala-rio real vigente en 1980 de los profesores provinciales.

Los docentes de las universidades federales no sufrieronprdidas salariales significativas permanentes, ni cortes operati-vos profundos. La situacin se invierte luego del Plan Real. Lalenta recomposicin salarial de los profesores provinciales y laexpansin acentuada de las matrculas en la educacin bsicacontrasta con una situacin de penuria de las universidades fe-derales y de prdidas en el salario real de sus docentes. La con-traccin fiscal del gobierno federal repercute mucho, tanto en losgastos operativos como en el casi congelamiento de la nminade pagos.

4. Determinantes y consecuencias de los gastos familiares y gastos pblicos

Los gastos familiares y pblicos son las dos principales fuentesde financiamiento de la educacin. Los gastos familiares puedenexistir incluso cuando los alumnos frecuentan la escuela pbli-ca y, en este caso, corresponden sobre todo a compra de libros ymaterial didctico y a gastos en transporte. Cuando la escuela esparticular, obviamente, los gastos incluyen los costos de los ser-vicios educativos.

Existen tres razones para que una escuela particular seapreferida a una pblica y as la familia deje de recibir un subsi-dio educativo. La primera responde a la calidad de la ensean-za, percibida como superior en las escuelas particulares. La se-gunda, que muchas veces aparece combinada con la primera, re-vela la preferencia por un tipo de educacin, como la enseanza


35

religiosa u otra que obedezca a determinados principios educa-tivos. Finalmente, puede haber razones como la falta de vacan-tes en escuelas pblicas prximas o un ambiente negativo enuna escuela pblica, influido por un tipo de clientela o por unadireccin dbil.

En los dos primeros casos, son decisiones tomadas por laclase media, que rechaza la escuela pblica, aun la de mejor ca-lidad. En el ltimo caso, si la escuela pblica fuese ms atracti-va sera la elegida. Estos argumentos sugieren que la demandapor una escuela particular es muy poco elstica para precios ele-vados y se va volviendo ms flexible con la cada de los precios.Por otra parte, la elasticidad-renta de los gastos familiares eneducacin es de cerca del 1,5 y el porcentaje de estos gastos enla renta familiar vara entre el 2% y el 7%. Esto sugiere unafuerte demanda por la calidad de la enseanza y por el acceso ala informacin. An ms, la participacin de los gastos familia-res en educacin en el PBI es creciente, reflejando su elasticidad-renta promedio. La inclusin en estos gastos de desembolsos enenseanza de lenguas extranjeras, clases de computacin yotras actividades extracurriculares acenta esta conclusin.

La misma afirmacin no puede concluirse de los gastospblicos, ya que las restricciones a la ampliacin de la carga tri-butaria y a una proporcin mayor de estos gastos encuentranserias resistencias. Este crecimiento diferenciado de los gastosfamiliares y pblicos frente a las desigualdades sociales y derenta, sugiere que el Estado debe ampliar los subsidios en edu-cacin bsica, inclusive favoreciendo, en trminos per cpita, alos alumnos ms necesitados y focalizando mejor los subsidiosen la enseanza superior.

Informaciones sobre Per permiten confirmar datos querevelan un patrn semejante al de otros pases: a) incluso en lasescuelas pblicas, los gastos familiares son importantes, repre-sentando cerca del 30% de los gastos totales en la educacin b-sica; b) para cada nivel de enseanza, los gastos totales (fami-

36


lia y gobierno) en la enseanza pblica son menores que losgastos familiares en la enseanza particular, con la excepcindel nivel universitario, y c) representando a los departamentoscon indicadores de pobreza, se observa una relacin inversa en-tre estos departamentos y los gastos pblicos y los gastos fami-liares por alumno, tanto para la educacin bsica como para laenseanza superior. O sea, en los departamentos donde la po-breza es mayor, los gastos educativos son menores (ver Saave-dra y Melzi, 1999)

El costo de la enseanza particular, en ausencia de subsi-dios o donaciones, recae ntegramente sobre el alumno. Lossubsidios pueden ser de dos tipos. En el primer caso, las escue-las reciben recursos del gobierno, directamente o a travs devouchers. Generalmente, el monto recibido est estrechamenteligado al grado de reglamentacin que el gobierno ejerce sobrelas actividades de enseanza particular: cuanto mayor la regla-mentacin, mayores los subsidios. El segundo tipo de incentivobeneficia al alumno a travs de deducciones de parte de los gas-tos educativos del impuesto de renta a pagar. Los subsidios re-ducen el precio de la enseanza particular, sea directamente, pu-diendo tornarse innecesario o cero, sea indirectamente, a travsde la reduccin de la obligacin fiscal.

Es importante, si bien difcil, comparar la incidencia deestos subsidios con los re p resentados por la enseanza pbli-ca gratuita. Debe reconocerse que el impacto de los subsidiospuede actuar de manera diferente. Si una familia est dispues-ta a invertir en educacin y el subsidio no cambia la naturale-za de esta decisin, re p resenta un agregado a la renta existen-te. Si el nio quedase imposibilitado de frecuentar la escuelapblica, el subsidio re p resenta el acceso a la escuela y un au-mento de renta futura, en el momento de su ingreso al merc a-do de trabajo.

Existen tambin casos, como el programa Beca-Escuela,que se est difundiendo en Brasil, en el cual los subsidios cu-


37

bren la renta sacrificada. Alumnos provenientes de familias deescasos recursos reciben cerca de 50,00 R$ mensuales (equiva-lentes a 25,00 US$) a condicin de no faltar a clase y resultarpromovidos a fin de ao. El gobierno federal y varios municipiosya estn ofreciendo esta ayuda, que representa al mismo tiem-po una renta complementaria para la familia y perspectivas deempleo mejor para el alumno.

Es posible distribuir los subsidios educativos segn tiposde renta y compararlos con los impuestos pagados. Varios estu-dios indican que los impuestos son regresivos. Sern los sub-sidios educativos proporcionados por la enseanza pblica tam-bin regresivos? Aparentemente s, en virtud de la selectividaddel proceso educativo y de los costos crecientes de los niveleseducativos.5 La selectividad hace que los alumnos de clases derenta baja sean, proporcionalmente, menos en los niveles de en-seanza ms elevados. Los subsidios, representados por el cos-to unitario, aumentan en niveles educativos ms elevados. Enconsecuencia, los subsidios son regresivos.

El cuadro puede alterarse cuando se utilizan frmulas pa-ra la educacin bsica que favorecen a los alumnos ms necesi-tados y proponen discriminacin positiva de los subsidios en laenseanza superior. Claro est que la distribucin de los subsi-dios tambin est influida por la oferta de vacantes en las escue-las particulares y por el nmero de hijos en edad escolar, entreotros factores. El propio valor del subsidio est influido por lainstitucin pblica que presenta una gran diversidad de costosunitarios, revelando as una heterogeneidad importante.

La equidad, un criterio importante para la evaluacin delos subsidios educativos, puede ser considerada en sus diversasdimensiones: clases de renta, regiones, etnias, etc. Cualquierasea el ngulo de anlisis, las constataciones sugieren que los

38


5 Un estudio de este tipo es el de Selowsky, 1979.

gastos pblicos afectan de manera desigual a aqullos que de-beran recibir un tratamiento ms homogneo. Por ejemplo, es-cuelas rurales o de la periferia urbana reciben menos recursosque las escuelas situadas en los barrios residenciales de clasemedia.

Esta diferencia repercute negativamente en las oportuni-dades de la poblacin ms pobre de progresar en el sistema edu-cativo y de usufructuar los subsidios educativos proporcionadospor las universidades pblicas. Y es acentuada por las estrate-gias de las clases de mayor renta para utilizar una combinacinde instituciones pblicas y particulares que maximice las opor-tunidades del alumno de tener acceso a las carreras ms atracti-vas y, al mismo tiempo, le permita recibir abultados subsidios.No nos cabe aqu discutir polticas para la enseanza superior.Solamente sealamos que las instituciones particulares de ense-anza, aun sin ser subsidiadas, probablemente acentan las de-sigualdades en la distribucin de los subsidios a la educacinpblica.

Otra ptica en la discusin de los gastos pblicos es la desu eficiencia social. Se sabe que la eficiencia social alcanza, confrecuencia, patrones inaceptables. Tanto la corrupcin como lasdecisiones equivocadas o influidas polticamente llevan a la ine-ficiencia, aunque en la prctica esta distincin es muy difcil dehacer.

La interferencia poltica en los procesos educativos, un re-flejo del clientelismo en sus varias manifestaciones, puede afec-tar la gestin de los contratos, la designacin de los directoresde escuelas, la reubicacin de profesores y la designacin decargos en la administracin central. Por ejemplo, la moneda po-ltica del clientelismo es el intercambio de favores. Los estmu-los para la realizacin de este intercambio son las ganancias pri-vadas que, de otro modo, no ocurriran. La superfacturacin delos contratos es una manera de generar ganancias excesivas,que podrn ser redistribuidas usando criterios polticos. Estos


39

hechos disminuirn slo cuando haya controles de presupuestoms rgidos.

La inflacin desarticula la ejecucin presupuestaria, alprovocar atrasos y cortes en los gastos. Pero, adems, terminaprovocando una cada en los gastos reales, sea por las prdidasen la recaudacin, consecuencia de la parlisis econmica y dela indexacin imperfecta de los tributos, sea por los interesesreales elevados exigidos por los acreedores de la deuda pblica.Frecuentemente, son interrumpidos programas y los salarios noobtienen los reajustes debidos. En estos casos, las frecuenteshuelgas acentan las repercusiones del descontento de los pro-fesores en el trabajo escolar. Claramente, las consecuencias in-deseables son mltiples. El contraste entre la fuerte expansinde las matrculas tras el Plan Real en Brasil y su virtual parli-sis en la dcada anterior puede ser, en grado significativo, atri-buido a ganancias de eficiencia distributiva consecuencia de laestabilidad monetaria.

Una de las ventajas del retorno a la estabilidad monetariaes la posibilidad de tener mayor transparencia en los gastos yefectuar un mayor control de los costos. Sin embargo, todavaqueda mucho por hacer con relacin a los costos. Es rara la exis-tencia de centros de costos, unidades que pueden ser escuelas ocentros administrativos donde se relevan los diferentes costos.

Los costos de personal, muchas veces altos, ilustran unasituacin muy comn. Las escuelas no tienen el estmulo parareducir los gastos en personal porque la hoja de pagos es re s p o n-sabilidad de las secretaras de Educacin. Por el contrario, les in-t e resa mantener un nmero excesivo de pro f e s o res porque sabenque, en caso de pedidos de licencia o jubilacin, o de faltas, ten-drn pro f e s o res sustitutos. Es decir, mantener pro f e s o res ociososes una decisin racional dado el sistema de colocacin de pro f e-s o res y el hecho de que la prdida de estos pro f e s o res slo traedesventajas al funcionamiento de la escuela. Tr a n s f o rmar las es-cuelas en centros de costos y ofrecer ventajas monetarias a las

40


que consigan eliminar gastos innecesarios que mejoren la efi-ciencia de los gastos parece ser un camino pro m i s o r i o .

En otra direccin, los cambios ya comenzaron, y con re-sultados positivos. Se trata de la introduccin de la evaluacinde sistemas educativos y de programas y de sus repercusionesen las decisiones educativas. Antes, la gestin educativa no seconfrontaba con sus resultados, dndose una endogenia buro-crtica donde las decisiones se tomaban en base a informacio-nes precarias y sin canales adecuados para las presiones socia-les. Se premiaban ms los ritos que las innovaciones. La intro-duccin de la evaluacin de sistemas educativos, centrada en eldesempeo de los alumnos y en los factores capaces de explicar-los, pone de relieve los resultados del proceso de enseanza-aprendizaje. Esto se dio en forma conjunta con la descentraliza-cin que ha tenido lugar, que ampli la autonoma de la escuelay es responsable por un cambio en la gestin educativa, que serefleja en la reduccin de los controles burocrticos y, conse-cuentemente, en la ampliacin de los controles sociales. Tam-bin cambia el nfasis cuando la preocupacin no es tanto conlos medios utilizados y s ms con los resultados alcanzados.

La participacin de la comunidad en rganos colegiadosde la escuela y la mayor proximidad entre los electores y losresponsables por la gestin educativa reducen los contro l e sb u rocrticos. La evaluacin de los sistemas acta en el mismosentido, por constituirse en un control externo y desart i c u l a rsu mbito hacia los resultados. Los controles burocrticos sedistinguen por la atencin a la formalidad de los pro c e d i m i e n-tos, por las relaciones jerrquicas y por la preocupacin domi-nante frente a los insumos. Por lo tanto, la eficiencia, entendi-da como una relacin entre fines y medios, casi no era tomadaen cuenta.


41

5. Eleccin, incentivos y educacin pblica

Existen propuestas ms radicales que las de proveer mayor au-tonoma a las escuelas con el propsito de cambiar la naturale-za de la gestin pblica. Estas propuestas estn ligadas a la or-ganizacin de estas escuelas y a la forma de su financiamientoy tienen como objetivo ampliar la eleccin de los alumnos, jun-to con la introduccin de nuevas formas de competencia.6 Tradi-cionalmente, los profesores de la escuela pblica son selecciona-dos, contratados y pagados por el gobierno. El ejercicio de la po-ltica de personal, la dependencia de la escuela de normas defi-nidas en una instancia superior, capaces de integrarla en un sis-tema pblico y de garantizar una uniformidad, y el ejercicio delcontrol sobre la direccin son los canales a travs de los cualesqueda mnimamente asegurada la gestin pblica. De este mo-do, el gobierno ejerce un control sobre los profesores y demsempleados y es capaz de definir normas y directivas comunes,que obedecen a sus principios y objetivos.

La autonoma desarticula el eje de muchas decisiones, pe-ro preserva la naturaleza pblica de su gestin. Cuando la deci-sin sobre la contratacin y los salarios de los profesores pasa aser de la escuela, se quiebra una de las caractersticas esencia-les de la educacin pblica, que es tener mecanismos de selec-cin y planes de carrera universales. En estos casos, las reglasson fijadas por la escuela, que dispone de poder para eso. Lagestin de la escuela pasa a ser ejercida por una organizacin,en forma de cooperativa o de una asociacin semejante.7 La na-turaleza pblica queda reducida al financiamiento y a la regula-cin propia de estas escuelas.

42


6 Argumentos en favor de la eleccin de las escuelas son desarrollados por Chubby Moe, 1990.7 En los Estados Unidos, son conocidas como charter schools. Ver Sugarman,1999.

Por lo tanto, es necesario distinguir tres tipos de escuelaspblicas: tradicionales, con autonoma y bajo contrato. Las dife-rencias se verifican en el financiamiento y la gestin. Las escue-las tradicionales prcticamente no reciben recursos financieros yposeen una esfera de decisin limitada. En el otro extremo, lasescuelas bajo contrato efectivizan ntegramente su presupuesto,pudiendo tomar decisiones sujetas slo a la reglamentacin queles es propia y a la legislacin aplicable. Las escuelas particula-res tambin pueden ser tradicionales y sin subsidios, tradiciona-les y con subsidios directos, y escuelas bajo contrato.

Las escuelas bajo contrato, pblicas o particulares, son fi-nanciadas a travs de vouchers. En su versin inicial, los vou -chers podran ser usados en cualquier escuela particular (Fried-man, 1962). El voucher, un subsidio recibido por la familia,puede tener un valor per capita igual para todos o ser diferen-ciado, beneficiando ms, por ejemplo, a alumnos carenciados.Otra diferencia posible es la de permitir o no un cobro adicionalde los padres en las escuelas bajo contrato. Como los alumnospueden elegir la escuela de su preferencia, se presume que lasfamilias bien informadas sabrn elegir las mejores escuelas. Deah la necesidad de tener reglas que protejan a los padres menosinformados y eviten la seleccin adversa.

Por otra parte, una mayor libertad para combinar los di-ferentes insumos escolares y definir salarios, asociada al est-mulo de proveer una enseanza de buena calidad, deben mejo-rar la gestin escolar. Cuando el financiamiento es igual a todaslas escuelas bajo contrato, y stas no pueden cobrar nada de susalumnos, por definicin est asegurada la equidad entre estegrupo de escuelas. De ser necesario, es posible focalizar gastosmayores en situaciones de mayor costo, producindose una dis-criminacin positiva, como cuando los alumnos son de familiaspobres o pertenecientes a una etnia.

La nica experiencia duradera de introduccin de voucheren Amrica Latina es la de Chile, iniciada en 1980. Tanto en Co-


43

lombia, con las escuelas secundarias, como en Brasil, en el mu-nicipio de Maring, las experiencias duraron pocos aos, aun-que no se pueda atribuir al fracaso la corta supervivencia. EnChile, el sistema fue implantado en el centro de una reformaeducativa, que privilegi la municipalizacin de las escuelas p-blicas y la competencia entre escuelas pblicas y particulares, atravs de la posibilidad de eleccin de los alumnos. Hubo mu-chos cambios a lo largo de los aos, incluso la posibilidad de fi-nanciamiento compartido, o sea, el cobro de sus alumnos por lasescuelas subvencionadas, aunque perdieran una parte de lassubvenciones.8 Sin embargo, este rgimen favorece mucho a lasescuelas particulares. As, en 1997, 78% de las matrculas enescuelas particulares eran matrculas de escuelas subvenciona-das y, de stas, 65% estaban en escuelas que adoptaron el fi-nanciamiento compartido. En el caso de las matrculas de las es-cuelas municipales, slo el 3% pertenecan a escuelas que adop-taron el financiamiento compartido.

En Colombia se busc resolver la siguiente situacin: lasescuelas secundarias pblicas estaban congestionadas y las es-cuelas part i c u l a res disponan de capacidad ociosa. El pro g r a m adur de 1991 a 1997. La participacin de las escuelas era volun-taria y los municipios contribuan con casi un 20% de los re c u r-sos para financiar los v o u c h e r s. El diseo del programa garanti-zaba que los recursos disponibles para la escuela pblica seranmantenidos. Tambin, frente al exceso de demanda por los v o u -c h e r s, el proceso de seleccin usaba el sorteo. Slo podan part i-cipar de este proceso los alumnos de comunidades o barrios po-b res, definidos previamente. El v o u c h e r cubra los gastos slo delas escuelas part i c u l a res de bajo costo. Los anlisis indican queslo el 25% de los municipios part i c i p a ron del pro g r a m a .9 En s-tos, las escuelas se situaban debajo del promedio tanto en costo,

44


8 La experiencia chilena est descripta en Prieto, 1994 y en Gonzlez, 1999. 9 Ver la descripcin de King et al, 1999.

como en desempeo. Hubo una expansin de las matrculas, y lafocalizacin del programa impidi que estudiantes ricos se bene-ficiasen con los subsidios.

En Maring, las escuelas municipales urbanas se convir-tieron en cooperativas, bajo la gestin de sus profesores, en1991. El nuevo intendente interrumpi el programa en 1993.Aunque la corta duracin de la experiencia vuelva su evaluacinmenos rigurosa, se constataron algunas evidencias. El costo poralumno de las escuelas cooperativas era el 40% del costo poralumno en las dems escuelas. Aunque estas escuelas sean es-cuelas rurales, la diferencia es bastante significativa y puedeatribuirse a los esfuerzos de racionalizacin, especialmente en lautilizacin de los docentes. Los salarios en las escuelas coopera-tivas eran por lo menos iguales y en muchos casos ms altosque en las otras escuelas. Tambin, indicadores de participacinde la comunidad favorecieron a las escuelas cooperativas (Co-rra, 1993).

Maring ilustra la dificultad de conciliar los dos tipos deorganizacin de las escuelas pblicas, tradicional y reglamenta-do, pues sometidos a reglas, costos y formas de financiamientodiferentes, debern tambin tener resultados diferentes. En ca-so de que las escuelas bajo contrato reciban un monto per capi-ta equivalente al de las escuelas tradicionales, su mayor eficaciase convierte en ms recursos para los alumnos o en gananciasapropiadas para su direccin. Al volverse ms atractivas para losalumnos, pueden favorecer la expansin de escuelas semejan-tes, sustituyendo escuelas pblicas tradicionales.

O t ro asunto que con frecuencia se hace pblico es el delos subsidios pblicos para la escuela part i c u l a r. Existe unaaceptacin amplia de subsidios bajo la forma de reduccin deimpuestos que las escuelas part i c u l a res pagan, o de deduccio-nes en impuesto de renta a las familias de una parcela de losgastos con estas escuelas. Sin embargo, cualquier ayuda dire c-ta provoca reacciones contrarias ms fuertes, a pesar del arg u-


45

mento de los defensores del subsidio de que los alumnos de lasescuelas part i c u l a res pagan dos veces cuando dejan de benefi-ciarse con los subsidios re p resentados por la gratuidad de la es-cuela pblica.

Se vuelve a veces difcil distinguir entre las escuelas p-blicas y particulares bajo contrato. Lo importante es reconocerque el financiamiento a las escuelas genera conflictos inevita-bles y poco consenso, cualesquiera que sean sus reglas. Plura-lismo o escuela unitaria, subsidios amplios o restrictos a las es-cuelas bajo contrato, reglas sobre la seleccin de alumnos, com-petencia entre escuelas con organizacin distinta, valor del sub-sidio per capita, son ejemplos de cuestiones que afectarn la or-ganizacin dominante, el nivel de eficiencia y las formas de ata-car desigualdades sociales.

Se reconoce que existen ms objetivos que los medios delsubsidio y de la reglamentacin para atenderlos. Es ms, elconflicto entre objetivos posibles impone la necesidad de defi-nir prioridades y pre f e rencias. Aunque este sea un asunto a serdefinido en la esfera poltica y legislativa, debe quedar en claroque las formas de financiamiento tienen un fuerte impacto so-b re la organizacin de las escuelas y sobre los efectos en laso p o rtunidades de escolarizacin de los alumnos de difere n t e sclases sociales.

La expansin de la demanda social por educacin con-frontar al gobierno con la necesidad de dar respuestas. Si la es-cuela pblica tradicional puede atender estas presiones, deberprevalecer. Los experimentos son todava relativamente pocos yno siempre duraderos. Por su parte, las fuerzas de los sindica-tos de profesores podrn aliarse a las familias con miedo a lonuevo y a las presiones clientelistas para evitar cambios msprofundos en la organizacin de la escuela. Por otra parte, estnlos que buscan unir la posibilidad de eleccin a una mayor efi-ciencia de la escuela. En buena medida, lo que ocurra depende-r de la eficiencia y de la equidad de los mecanismos y procedi-

46


mientos de financiacin pblica y de la capacidad de las escue-las para ofrecer una educacin dirigida a las exigencias de unacurrcula enriquecida, que proporcione los bienes culturales y lascompetencias exigidas por el sector moderno de la economa.

5. Conclusiones

En estos ltimos veinte aos, los estudios sobre el financia-miento de la educacin en Amrica Latina presentaron una grandiversidad temtica, reflejando los cambios institucionales en laadjudicacin de recursos y en la gestin de las escuelas, las res-tricciones fiscales enfrentadas por el gobierno y el desafo deuniversalizar la educacin bsica. Los cambios institucionalesacompaaron, en gran parte, las medidas descentralizadorasque favorecieron los subniveles de gobierno (provincias y mu-nicipios) y la autonoma de la escuela. Las restricciones fiscalesocurrieron tanto en el rgimen de la hiperinflacin, cuando elpresupuesto perda su significado prctico de instrumento adju-dicatorio de los recursos gubernamentales, como en el perodode estabilizacin, cuando las presiones para reducir el dficitglobal colisionaron con el pago creciente de los intereses de ladeuda pblica. Sin embargo, dada la capacidad tributaria eleva-da, solamente el crecimiento econmico podr traer un dividen-do fiscal. La ventaja de la estabilizacin es asegurar mayortransparencia y eficiencia al gasto social.

La evidencia indica que el esfuerzo educativo en AmricaLatina no alcanz el nivel de los pases de la OCDE. Al mismotiempo, la eficiencia social de los gastos est afectada por meca-nismos de adjudicacin deficientes, falta de incentivos y contro-les precarios. Los esfuerzos de descentralizacin y autonoma dela escuela tienen como uno de sus objetivos el de aproximar losrecursos y la toma de decisiones de la escuela. En este sentido,estn ocurriendo cambios importantes, que sugieren la efectivi-


47

dad de esta aproximacin, aunque se haga necesaria una eva-luacin ms definitiva.

Los gastos familiares deben tener un crecimiento ms r-pido que los gastos pblicos. Como vimos, los gastos familiare spueden ser complementarios o sustitutivos del gasto pblico,segn el alumno est en una escuela pblica o part i c u l a r. Perolos subsidios (directos o indirectos) a la escuela particular alte-ran este cuadro. La heterogeneidad de los costos de la escuelapblica, as como la elevada relacin entre el costo por alumnode la enseanza superior y el costo por alumno de la educacinbsica, generan una situacin en la cual, dada la fuerte selecti-vidad del proceso educativo, los subsidios educativos se torn a nre t roactivos. Por eso la importancia de que la poltica de gastospblicos considere expresamente su impacto sobre los subsi-dios para convertirse en un mecanismo de redistribucin deo p o rt u n i d a d e s .

Preocupaciones con la gestin escolar, asociadas al prin-cipio de eleccin, conducen a la implementacin del voucher enalgunos casos, no siempre duraderos. Se pueden reconocer trestipos de escuelas pblicas: tradicionales, con autonoma y bajocontrato. No hay una definicin clara sobre la supremaca de al-guna de ellas. Se debe reconocer que la preferencia por un tipode escuela no se decide slo por su eficiencia: estn en juegoconcepciones sobre la escuela pblica, que para unos debe teneruna naturaleza comn y unitaria y para otros debe ofrecer unadiversidad de opciones. Y ser de la confrontacin entre el de-sempeo de las escuelas pblicas y las aspiraciones de su clien-tela que podrn generarse soluciones alternativas. Pero las fuer-zas de la inercia y la complejidad institucional de algunas solu-ciones sern importantes factores de inhibicin de los cambios.

48


Referencias bibliogrficas

Arcia, Gustavo, Alvarez, Carola y Scobie, Tanya. (1999). O financiamento daeducao e a reforma educacional: um marco para a sustentabilidade. in Bo-meny, Helena M. B. org. Financiamento da educao na Amrica Latina. Riode Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas.

Banco Interamericano de Desarrollo. (1978). El problema del financiamientode la educacin en Amrica Latina. Mxico.

Brodersohn, Mario y Sanjurjo, Mara Ester, eds. (1978). Financiamiento dela educacin en Amrica Latina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

Corra, Vera Lcia A. (1993). Avaliao de programas educacionais: a expe -rincia das escolas cooperativas em Maring (PR). Tese de Mestrado. Rio deJaneiro: EBAP/FGV.

Chubb, John E. y Moe, Terry M. (1990). Politics, markets and Americanschools. Washington D.C.: The Brookings Institution.

Friedman, Milton. (1962). The role of government in education. En Capita -lism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press.

Gonzlez, Pablo. (1999). Financiamento da educao no Chile. En Bomeny,Helena M. B. org. Financiamento da educao na Amrica Latina. Rio de Ja-neiro: Editora Fundao Getlio Vargas.

Levacic, Rosalind y Ross, Kenneth N., Principles for designing needs-basedschool funding formulae.(1999) En Ross, Kenneth N. e Levacic, Rosalind,Needs-based resource allocation in education via formula funding of schools,Paris: IIEP/UNESCO.

Kemmerer, Frances N., State/local partnerships in financing basic and secon -dary education. (1997).

Kemmerer, Frances N. y Windham, Douglas N. Incentives analysis and indi -vidual decision making in the planning of education, Paris: IIEP/UNESCO.

King, Elizabeth M., Orazem, Peter F. y Wohlgemuth, Darin. (1999) Centralmandates and local initiatives: the Colombian education voucher program.The World Bank Economic Review, vol.13 n.3 setembro. p.443-65.

Prieto, Ivan N. El caso de Chile. (1994) En Faustor, Carlos N.M. Descentrali -zacin y planificacin de la educacin: experiencias recientes en pases deAmrica Latina. Paris:IIEP. Informe de Investigacin n 102.


49

Saavedra, Jaime y Melzi, Roberto. (1999). Financiamento da educao no Pe-r. En Bomeny, Helena M. B. org. Financiamento da Educao na AmricaLatina. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas.

Selowsky, Marcelo. (1979) Who benefits from government expenditure? Acase study of Colombia. New York: Oxford University Press.

Souza, Alberto M. y Abreu, Marly C. (1997) O n grdio e a ponte de safe-na. Revista Brasileira de Poltica e Administrao da Educao. V. 13 n.1.jan./jun. p.19-38.

Sugarman, Stephen, D. (1999) School choice and public funding. in Sugar-man, Stephen, D. y Kemerer, Frank R. eds. School choice and social contro -versy. politics, policy and law. Washington D.C.: Brookings Institution Press.

50


Comentarios a:FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION EN AMERICA LATINA: LECCIONES DE LA EXPERIENCIA, de A. de Mello e Souza

Por Ricardo Carciofi

El trabajo de Alberto de Mello e Souza (AMS) intenta resumirlas lecciones de las experiencias sobre el financiamiento de laeducacin en Amrica Latina en los ltimos 20 aos, y elige pa-ra ello los siguientes cuatros ejes temticos: la eficiencia macrode los niveles de gastos pblicos asignados a la educacin, elpapel de la descentralizacin, la complementariedad entre elgasto privado de las familias y el presupuesto pblico y, final-mente, los aspectos de naturaleza ms bien microeconmica re-feridos al papel de la escuela en el uso de los recursos.

Mi opinin es coincidente con la del autor. Considero queson esos los temas que, de una u otra forma, han sido motivodel debate acadmico y los que han concentrado la preocupacinen el diseo de las polticas pblicas en educacin de la regin.Partiendo de esta coincidencia con el trabajo presentado, deseofocalizar mi comentario en dos aspectos principales. En primerlugar, habr de sealar lo que el autor denomina elementos decontexto, esto es, condiciones de marco que definen los lmitesy condiciones en que se desarrolla la asignacin de recursos p-blicos en educacin. Y, en segundo lugar, al identificar estos ele-mentos del marco, ahondar en algunos puntos especficos delos cuatro ejes temticos sealados. En ambos aspectos, mi in-tencin es referirme a la experiencia pasada, pero teniendo encuenta las lecciones y desafos que se desprenden de ellas conrelacin a la tarea futura que debe ser cumplida por los sistemaseducacionales en la regin. Al recorrer las cuestiones sealadas


51

plantear algunas diferencias de matices y enfoques respecto dela lectura que expone el trabajo ledo.

Comencemos entonces por el contexto. AMS identifica doscambios esenciales en los ltimos aos: la adopcin, por partede casi todos los pases de la regin, de un rgimen macroeco-nmico caracterizado por la estabilidad de precios, y la necesi-dad de confrontar mayores demandas asociadas a los cambiosen el mercado de trabajo. Respecto del primero, podra agregar-se tambin, de modo ms general, que los instrumentos bsicosde las polticas macro fiscal, monetaria y cambiaria se mane-jan hoy con objetivos de crecimiento, balanza de pagos y esta-bilidad. Las transformaciones de la economa internacional y laspropias modificaciones del panorama interno explican el con-senso respecto del uso de tales instrumentos en pases de es-tructuras econmicas muy diferentes y con situaciones polticasmarcadamente divergentes. Este, creo, es un dato relevante co-mo punto de partida del anlisis, no slo porque ha sido uncambio que aconteci bsicamente en los noventa, sino porqueadems, en mi opinin, esta situacin est definitivamente ins-talada en los pases de la regin.

Respecto de las demandas planteadas por el mercado detrabajo, opino que el panorama es menos homogneo. No niegoel hecho de la adopcin e introduccin de nuevas tecnologas alo largo y ancho de la regin. Sin embargo, me parece que lamagnitud de los impactos ha sido desigual, porque la estru c t u-ra del empleo y el dinamismo de la actividad productiva hanp resentado enormes variaciones en la regin. Es ms, los cam-bios estructurales que se han producido estn lejos de estar se-dimentados, por lo cual, muy probablemente, seguiremos asis-tiendo a profundas mudanzas en la consolidacin de activida-des dinmicas, eliminacin de sectores atrasados con sus secue-las de expulsin de mano de obra y, consecuentemente, con lanecesidad de actualizar la formacin y capacitacin de los re c u r-sos humanos.

52


Sin embargo, cualquier intento de derivar lecciones tilespara las polticas de financiamiento educativo debe reparar enotros elementos de contexto que se han insinuado en estos lti-mos aos y que, segn creo, habrn de profundizarse acelera-damente en los prximos. Me refiero, en primer lugar, al fen-meno de la integracin, apertura comercial y la importancia cre-ciente de los flujos de inversiones. La integracin regional losejemplos relevantes son NAFTA, Mercosur, las preferencias co-merciales de USA hacia los pases del Caribe y, finalmente, elALCA ha cambiado la anatoma y dinmica de funcionamientode muchas de las economas de Amrica Latina y el Caribe. M-xico es quizs el caso ms extremo. El NAFTA ha provocado allenormes repercusiones sobre la radicacin de inversiones, in-corporacin de tecnologa, movimientos migratorios y dinamis-mo productivo. Seguramente asistiremos tambin a cambiosmuy rpidos en la regin del Caribe. Y, pese a las dificultades co-nocidas, la construccin del Mercosur habr de seguir un cami-no ascendente. Asimismo, en los prximos aos veremos variospases aproximndose al ALCA. Estos fenmenos de integracintienen consecuencias decisivas sobre el comercio, los flujos y ra-dicaciones de capital y, por ende, sobre el funcionamiento de losmercados de trabajo. Mi punto central es que si pensamos en elmediano plazo, y en un horizonte habitual para enmarcar el di-seo de las polticas educativas y su adecuado financiamiento,es conveniente tomar adecuada nota del fenmeno de la integra-cin y prepararse a convivir con l.

El segundo dato de contexto, el cual considero que AMSdebera haber planteado con mayor nfasis, es el problema de lapobreza y la distribucin del ingreso de la regin. El continentelatinoamericano sigue marcado por elevados ndices de pobrezay est primero en el ranking de desigualdad distributiva. Todoesto, a pesar del elevado crecimiento de la pasada dcada y tam-bin a pesar de las profundas reformas estructurales que atra-vesaron la mayora de los pases. Este segundo punto se vincu-


53

la al primero. Si al panorama preexistente de elevada desigual-dad le acompaamos, tal como mencionamos anteriormente,otro de mayor integracin y apertura comercial, el pronsticoms seguro es que, en ausencia de polticas pblicas muy acti-vas dirigidas a atacar las races del problema y la distribucinde los gastos educativos es sin duda uno de ellos, tal como seseala en el trabajo no tendremos reducciones significativas dela desigualdad.

F rente a este panorama, corresponde pre g u n t a rnos ahoracul de los cuatro ejes que nos propone AMS nos parece ms re-levante a la hora de pensar en diseos de polticas de financia-miento educativo. Respecto del primero, las relaciones agre g a-das, macro, entre Gasto Educativo y PBI, entendemos que lasmismas han perdido, y seguirn perdiendo, valor como instru-mento de poltica. Finalmente, pueden ser un indicador de con-t rol para saber dnde nos encontramos parados, pero poco tila la hora de la toma de decisiones. Y la razn se vincula con elsegundo de los ejes mencionados por AMS: la descentralizacin.C reo que esta s es una dimensin ya consolidada en varios delos sistemas fiscales de la regin, la cual est parcialmente vin-culada a los aspectos de convergencia macroeconmica que se-alaba al principio. Mi apreciacin es que la descentralizacinfiscal habr de consolidarse, aun en pases que poseen estru c-turas relativamente centralizadas de gasto y tributacin. Losp r i m e ros pasos, sin dudas, ya se han dado. El problema que te-nemos por delante es doble. Es necesario perfeccionar los meca-nismos y estructuras que establecen las facultades y re s p o n s a-bilidades de gasto de cada nivel de gobierno y, lo que es enor-memente ms complejo, cmo se establecen mecanismos de re-distribucin de recursos fiscales entre regiones (estados, pro-vincias, municipios) ricas y pobres. Y, especialmente, cmo seo rganiza tal redistribucin de ingresos impositivos sin perd e rlos incentivos bsicos inherentes al proceso de descentraliza-cin: ubicar las responsabilidades de gastos prximas a las ju-

54


risdicciones que tienen responsabilidad por la tributacin. Aho-ra bien, los pases de Amrica Latina tienen una dificultad bsi-ca para acometer dicho proceso. Ms all de los complejosasuntos de diseo institucional y poltico que es necesario re s o l-v e r, el dato que hemos sealado de la desigualdad distributivase corresponde, como es obvio, con la desigualdad re g i o n a l .Luego, es necesario que los mecanismos de compensacin ysubsidio de las regiones ricas a las regiones pobres funcioneneficazmente. De otra manera, tal como lo ensean los teore m a sde descentralizacin fiscal, la delegacin y desconcent

Equidad y financiamiento de la calidad de América

Documents

Transcript of Equidad y financiamiento de la calidad de América