ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO ANÁLISIS DE ...
80
ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO ANÁLISIS DE CONDICIONES Y RESULTADOS SECTOR AMBIENTE Bogotá D.C. Mayo 2015
Transcript of ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO ANÁLISIS DE ...
ESQUEMA DE ANÁLISIS INTEGRAL PREVENTIVO
ANÁLISIS DE CONDICIONES Y RESULTADOS
SECTOR AMBIENTE
Bogotá D.C. Mayo 2015
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 1
1. CONTEXTO 3
1.1. Descripción 3
1.1.1. Secretaría Distrital de Ambiente 3
1.1.2. Jardín Botánico José Celestino Mutis 4
1.2. Caracterización del Sector 6
1.2.1. Concentración de material particulado inferior a 10 micrómetros (µm)
(PM10) Promedio mensual- PM10PM 6
1.2.2. Concentración de Material Particulado inferior a 2.5 micrómetros (µm)
(PM2.5) Promedio Mensual por estación- PM25PM 8
1.2.3. Cumplimiento normativo de ruido por sectores 9
1.2.4. Zonas Verdes Efectivas Per Cápita- ZVPH 10
1.2.5. Árboles por Habitante- APH 11
1.3. Participación del Sector Ambiente en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 12
1.4. Comportamiento presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 14
2. PROPOSICIÓN CENTRAL 20
3. SOBRE LAS CAUSAS 23
3.1. Deficiencias en la planeación 23
3.1.1. Concentración de la ejecución de MGR en los últimos años del PDD (SDA) 23
3.1.2. Metas Gestión Resultado a cargo de la Secretaría Distrital de Ambiente sin
programación en el cuatrienio 24
3.2. Inobservancia de los principios de Contratación Estatal 25
3.2.1. Debilidad en la planeación contractual 25
3.2.2. Concentración de contratos en el segundo semestre 31
3.2.3. Incumplimiento de la normatividad contractual 32
3.3. Desequilibrio entre las obligaciones y la planta de personal 38
3.3.1. Déficit de cargos de planta 38
3.3.2. Aumento de funciones y compromisos 40
3.4. Incumplimiento de las normas SIPROJ 42
3.4.1. No hay registro de las actas del Comité de Conciliación 42
3.4.2. No hay registro de los fallos de tutela 42
4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS 44
4.1. Riesgo de incumplimiento de las Metas Gestión Resultado del Plan de Desarrollo
Distrital 44
4.1.1. Metas Gestión Resultado sin avance físico 44
4.1.2. Metas compartidas con otras entidades en las cuales el avance del sector es
cero 44
4.2. Distorsión en el avance físico de las Metas Gestión Resultado 45
4.2.1. Incumplimiento de Metas Gestión Resultado 45
4.3. Falta de transparencia contractual 47
4.3.1. Desactualización y no publicidad del Plan Anual de Adquisiciones 47
4.4. Deficiencia Presupuestal 48
4.4.1. Bajo porcentaje de giros 2012-2014 48
4.4.2. Alto porcentaje de reservas de inversión 50
4.5. Vinculación masiva de contratistas 51
4.5.1. Alta participación de recursos asociados a contratos de prestación de
servicios dentro del presupuesto total del sector 51
4.6. Debilidad en la información registrada en SIPROJ 55
4.6.1. No se genera información confiable para la toma de decisiones 55
4.6.2. Obstaculización en el seguimiento de las políticas de prevención de daño antijurídico 56
4.7. Debilidad en la gestión jurídica 57
4.7.1. Bajo éxito procesal 57
4.7.2. Incumplimiento fallos adversos 59
5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR AMBIENTE 61
5.1. Con respecto a la Gestión contable y financiera 61
5.1.1. Gestión Contable y Financiera 61
5.1.2. Índice de liquidez 63
5.1.3. Índice de Capital Neto de Trabajo 65
5.1.4. Índice de Prueba Ácida 66
5.1.5. Índice de solidez 67
5.1.6. Índice de endeudamiento 68
5.1.7. Índice excedente o déficit del ejercicio 68
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 70
6.1. Con respecto a la Planeación 70
6.2. Con respecto a la Gestión presupuestal 71
6.3. Con respecto a la Gestión del talento humano 72
6.4. Con respecto a la Gestión contractual 73
6.5. Con respecto a la Gestión contable y financiera 74
6.6. Con respecto a la Gestión jurídica 75
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1: Concentración de material particulado inferior a 10 micrómetros (PM10) ....................... 7
Gráfica 2: Número de días que se excede la norma de Material Particulado ................................... 7
Gráfica 3: Cumplimiento Normativo de Ruido diferentes Sectores (% trimestre) .......................... 10
Gráfica 4: Zonas verdes efectivas per cápita 2002-2013 ............................................................. 11
Gráfica 5: Árboles por habitante ............................................................................................... 12
Gráfica 6: Ejecución Presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana ................................... 15
Gráfica 7: Comportamiento del Disponible en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana .................... 15
Gráfica 8: Ejecución por compromisos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana ............................. 16
Gráfica 9: Ejecución por giros del Plan de Desarrollo Bogotá Humana ......................................... 17
Gráfica 10: Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente a un sector ............... 18
Gráfica 11: Presupuesto inicial a enero de 2015 Vs.Presupuesto disponible a diciembre de 2014 .. 19
Gráfica 12: Árbol de Causas y Consecuencias del Sector Ambiente ............................................. 22
Gráfica 13: Composición del recurso humano ............................................................................ 39
Gráfica 14: Ejecución de giros - Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) ....................................... 49
Gráfica 15: Ejecución de giros - Jardín Botánico José Celestino Mutis (JBB) ................................. 49
Gráfica 16: Porcentaje de reservas - Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) ................................ 50
Gráfica 17: Porcentaje de reservas - Jardín Botánico José Celestino Mutis (JBB) .......................... 51
Gráfica 18: Índice de Liquidez .................................................................................................. 63
Gráfica 19: Capital Neto de Trabajo .......................................................................................... 65
Gráfica 20: Índice de Prueba Ácida ........................................................................................... 66
Gráfica 21: Índice de Solidez .................................................................................................... 67
Gráfica 22: Índice de Endeudamiento ....................................................................................... 68
Gráfica 23: Excedente o déficit del ejercicio ............................................................................... 69
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Concentración de Material Particulado Inferior a 2.5 Micrómteros {PM 2.5} ................... 8
Cuadro 2: Participación del sector en el Eje 2 del PDD 2012-2016 .............................................. 12
Cuadro 3: Participación del sector en el Eje 3 del PDD 2012-2016 .............................................. 13
Cuadro 4: Participación de las entidades del sector en las MGR del PDD 2012-2016 ..................... 14
Cuadro 5: Variación del disponible del Sector Ambiente ............................................................. 17
Cuadro 6: Proyección de las adquisiciones de bienes y servicios ................................................. 26
Cuadro 7: Porcentaje procesos de selección declarados desiertos ............................................... 27
Cuadro 8: Evidencia Estado Concursos de Méritos declarados desiertos por SDA ......................... 27
Cuadro 9: Evidencia Estado Procesos de Mínima Cuantía declarados desiertos por Jardín Botánico 28
Cuadro 10: Contrato de Obra 1510 suscrito el 30 de diciembre de 2013 ...................................... 30
Cuadro 11: Contrato de Interventoría 0688 suscrito el 14 de julio de 2014 .................................. 31
Cuadro 12: Ejecución contractual de los proyectos de inversión -por trimestres ........................... 32
Cuadro 13: Incumplimiento de la publicación en SECOP ............................................................. 34
Cuadro 14: Publicación fuera del término establecido por las normas contractuales ..................... 34
Cuadro 15: Acta que declara desierto el proceso 003-2014 ........................................................ 35
Cuadro 16: Proceso del Jardín Botánico sin acta de cierre .......................................................... 36
Cuadro 17: Proceso sin acta de cierre ....................................................................................... 37
Cuadro 18: Estudios radicados viabilidad técnica por parte del DASCD ........................................ 38
Cuadro 19: Relación de cargos aprobados por parte del DASCD, empleos temporales .................. 39
Cuadro 20: Cumplimiento Acciones de Tutela ............................................................................ 42
Cuadro 21: Contratación por tipo de contrato ............................................................................ 52
Cuadro 22: Análisis de la Contratación Directa por Trimestre ...................................................... 54
Cuadro 24: Éxito Procesal Cuantitativo ...................................................................................... 57
Cuadro 25: Éxito Procesal Cualitativo ........................................................................................ 58
Cuadro 26: Cumplimiento de fallos ........................................................................................... 59
Cuadro 27: Consolidado de indicadores financieros de la SDA..................................................... 62
Cuadro 28: Consolidado de indicadores financieros de la JBB ..................................................... 62
Cuadro 29: Comparativo de la cuenta Deudores ........................................................................ 64
1
INTRODUCCIÓN
La Veeduría Distrital, a través de sus cuatro Delegadas y en el marco del proyecto prioritario
222 del Plan de Desarrollo Distrital 2012 – 2016 “Bogotá Humana”, denominado
“Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de
corrupción y para identificar oportunidades de probidad”, viene adelantando la aplicación del
Esquema de Análisis Integral Preventivo (EAIP) como herramienta para facilitar y focalizar el
control que debe realizar a la gestión pública distrital.
El EAIP tiene dos componentes. El primero está orientado a la caracterización de los procesos
estructurales que soportan la Administración Distrital, a través de la cual se identifican acciones
previas a la toma de decisiones. Estas acciones determinan “Puntos de Control” sobre los cuales
es pertinente realizar seguimiento para alertar de manera preventiva sobre la importancia de su
oportunidad y contenido. Son seis los procesos estructurales caracterizados, objeto de análisis
del Esquema: i) Planeación, ii) Gestión presupuestal iii) Gestión del talento humano, iv) Gestión
contable y financiera, v) Gestión contractual y vi) Gestión jurídica.
El segundo componente del Esquema es el “Análisis de Condiciones y Resultados” (ACR), que se
realiza a partir de la aplicación de una batería de indicadores sobre temáticas relacionadas con
los procesos estructurales mencionados, previamente definidos con base en información de
fuentes secundarias disponibles para cada proceso. Los resultados generados en este análisis
permiten identificar los hechos más significativos sobre los cuales se alerta, de manera
preventiva, a la Administración Distrital con el fin de que se tengan en cuenta y se atiendan de
manera oportuna.
El presente documento contiene el análisis de aspectos de los procesos de Planeación, Gestión
presupuestal, Gestión del talento humano, Gestión contable y financiera, Gestión contractual y
Gestión Jurídica, obtenido de la aplicación del segundo componente del EAIP, a las entidades que
conforman el Sector Ambiente: Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y Jardín Botánico José
Celestino Mutis. A pesar de que el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
(IDIGER) actualmente hace parte del sector1, se excluye del documento debido a que fue objeto
de análisis de condiciones y resultados del Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia.
En la primera parte de este documento, se presenta el contexto del Sector Ambiente en donde
se describe brevemente cada una de las entidades que lo conforman y la caracterización del
sector con algunos indicadores de Bogotá en relación con el recurso hídrico, atmosférico,
geológico y biótico como: contaminantes vertidos, material particulado aire (PM 10), número de
árboles mantenidos al año de siembra, porción de ciudad con árboles, relación habitantes -
1El IDIGER, antes denominado FOPAE, fue objeto de análisis en otro documento, considerando que a partir del 30 de abril de 2014 se vinculó al Sector Ambiente1 por ello se considera que puede variar el enfoque del análisis dentro del sector.
2
árbol2, número de individuos animales en recuperación en el centro de recepción y rehabilitación
de fauna silvestre.
Seguido a esto se presenta el hecho relevante principal que constituye la proposición central,
identificada a partir de la relación de causas y consecuencias resultantes de la aplicación de la
batería de indicadores, previamente calculados. En el tercero y cuarto numeral se explica en
detalle las causas y las consecuencias de la proposición central. Por último, en el numeral cinco,
se presentan las conclusiones que surgen del análisis realizado.
2 Acuerdo 17 de 2002, articulo 1.
3
1. CONTEXTO
El contexto del sector describe su conformación, funciones y los indicadores más representativos
de su desempeño, con el fin de conocer su estructura dentro de la Administración Distrital y sus
características más relevantes, en términos de responsabilidades públicas para con la
ciudadanía.
1.1. Descripción
Según el Acuerdo 5463 de 2013, el Sector Ambiente “tiene como misión velar porque el proceso
de desarrollo económico y social del Distrito Capital se oriente según el mandato constitucional,
los principios universales y el desarrollo sostenible para la recuperación, protección y
conservación del ambiente, y la gestión de riesgos y cambio climático en función y al servicio del
ser humano como supuesto fundamental para garantizar la calidad de vida de los habitantes de
la ciudad, promoviendo la participación de las comunidades”.
A continuación se presenta una breve descripción de cada una de las entidades que pertenecen
al sector.
1.1.1. Secretaría Distrital de Ambiente
La Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), como cabeza de sector, es un organismo del Sector
Central, que tiene por objeto orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de
aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la
diversidad e integridad del ambiente, el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales distritales y la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una
relación adecuada entre la población y el entorno ambiental y crear las condiciones que
garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente.4
La SDA tiene asignadas 25 funciones, entre las cuales se destacan las siguientes5:
Formular participativamente la política ambiental del Distrito Capital.
Liderar y coordinar el Sistema Ambiental del Distrito Capital (SIAC).
3 “Por el cual se transforma el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias -SDPAE-, en el Sistema
Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC, se actualizan sus instancias, se crea el Fondo Distrital
para la Gestión de Riesgo y Cambio Climático “FONDIGER” y se dictan otras disposiciones” 4 Decreto 109 de 2009, art 4. 5Decreto 109 de 2009, art 5.
4
Ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital, en cumplimiento de las funciones
asignadas por el ordenamiento jurídico vigente, a las autoridades competentes en la
materia.
Definir y articular con las entidades competentes, la política de gestión estratégica del
ciclo del agua como recurso natural, bien público y elemento de efectividad del derecho
a la vida.
Formular, ejecutar y supervisar, en coordinación con las entidades competentes, la
implementación de la política de educación ambiental distrital de conformidad con la
normativa y políticas nacionales en la materia.
Ejercer el control y vigilancia del cumplimiento de las normas de protección ambiental y
manejo de recursos naturales, emprender las acciones de policía que sean pertinentes al
efecto, y en particular adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que
correspondan a quienes infrinjan dichas normas.
Implantar y operar el sistema de información ambiental del Distrito Capital con el soporte
de las entidades que producen dicha información.
Dirigir el diseño, implementación y seguimiento de planes, programas y proyectos
ambientales relacionados con la planificación urbanística del Distrito Capital.
Diseñar y coordinar las estrategias de mejoramiento de la calidad del aire y la prevención
y corrección de la contaminación auditiva, visual y electro magnética, así como
establecer las redes de monitoreo respectivos.
Realizar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos
sólidos y desechos o residuos peligrosos y de residuos tóxicos, dictar las medidas de
corrección o mitigación de daños ambientales y complementar la acción de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) para desarrollar proyectos de
saneamiento y descontaminación, en coordinación con la Unidad Administrativa Especial
de Servicios Públicos.
Promover y desarrollar programas educativos, recreativos e investigativos en materia
ecológica, botánica, de fauna, medio ambiente y conservación de los recursos naturales.
1.1.2. Jardín Botánico José Celestino Mutis
El Jardín Botánico José Celestino Mutis (JBB), es un establecimiento público, del orden Distrital,
con Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría
Distrital de Ambiente, el cual tiene como función desarrollar programas de arborización y
ornamentación de la ciudad, en particular de especies nativas y efectuar el registro e inventario
en estas materias, según el Acuerdo 257 de 2006.
Acorde con el objetivo general, esta institución se planeta cuatro objetivos estratégicos6:
6 Decreto 040 de 1993
5
a) Aumentar las áreas donde se apliquen estrategias de conservación de la flora de bosque
andino y páramo.
b) Aumentar el conocimiento, la oferta, el uso y el aprovechamiento de especies vegetales
presentes en los ecosistemas andinos del Distrito Capital y la Región.
c) Fortalecer los cambios de actitud de la población frente a la valoración, uso y
conservación de la flora.
d) Aumentar la calidad ambiental de los ecosistemas estratégicos y del paisaje de la ciudad.
Las funciones del JBB están definidas por el Decreto 040 de 1993, en al artículo 2 y se
presentan a continuación:
a) Adelantar investigaciones científicas para ampliar el conocimiento de la flora, de la
biología de las plantas del medio ambiente donde crecen, y de la fauna autóctona de la
región.
b) Desarrollar programas de educación para personas de diferentes edades, estudios o
intereses, sobre botánica, ecología y medio ambiente.
c) Promover mediante programas educativos y recreativos la conservación de los recursos
naturales y apoyar el Plan de Gestión Ambiental del Distrito.
d) Propender por el incremento de los estudios botánicos, mediante la colaboración con los
demás Jardines Botánicos del país y del exterior y con otros centros científicos y
educativos similares.
e) Mantener y preservar en sus predios, especies de plantas en vía o en peligro de
extinción.
f) Mantener refugios de flora y fauna en áreas cubiertas por la vegetación natural,
destinados a proteger aquellas especies que no puedan prosperar bajo condiciones
climáticas del Jardín Botánico o bajo invernaderos.
g) Estimular en el público el amor por las plantas, mediante el desarrollo de programas
recreativos y la entrega de información adecuada sobre ellas.
h) Suministrar material de propagación de especies de plantas que se quieran probar en
condiciones variadas de clima y suelo.
i) Divulgar los resultados de las investigaciones sobre las plantas y su vida, en forma
asequible a todos los niveles de educación, desde el infantil hasta el profesional
especializado, teniendo como meta la adquisición y diseminación del conocimiento
botánico.
j) Colaborar con las demás entidades del Distrito Capital, particularmente con la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas, con autoridades locales y con el sector
privado, en programas de arborización y ornamentación de la ciudad.
k) Y las demás afines o relacionadas con las anteriores y las que le encomienden el
Gobierno Distrital y el Concejo de la ciudad. 7
7Ver Decreto 1264 de 1997; Decreto 984 de 1998.
6
1.2. Caracterización del Sector
La caracterización del sector presentada en este numeral está basada en la información de los
indicadores establecidos por la Secretaría Distrital de Ambiente, el Observatorio Ambiental de
Bogotá (OAB) es el encargado de realizar el seguimiento a dichos indicadores. Específicamente
el OAB “es un sitio web que permite conocer a través de indicadores ambientales el estado y la
calidad del ambiente en Bogotá, así como los resultados de la gestión desarrollada por varias
entidades del Sistema Ambiental del Distrito Capital (SIAC) frente a problemas ambientales del
Distrito Capital.”8A continuación se profundizarán los indicadores que permiten dimensionar y
caracterizar el Sector Ambiente.
1.2.1. Concentración de material particulado inferior a 10 micrómetros (µm) (PM10)
Promedio mensual- PM10PM
Este indicador influye directamente en la salud pública y en la calidad de vida de los habitantes,
debido a que las partículas menores o iguales a 10 micras de diámetro presentes en el aire
pueden entrar en el tracto respiratorio al respirarlas y producir daños en los tejidos y órganos
que lo conforman o servir como vehículo para bacterias y virus9, especialmente a la población
infantil y los adultos mayores que son los más vulnerables.
El PM1010, está compuesto por partículas líquidas o sólidas de origen natural y de origen
antropogénico. Estas últimas provienen del uso de combustibles fósiles en la industria y el
transporte, de actividades agrícolas como la fertilización, entre otros.
Los estándares de calidad del aire de la ciudad son reglamentados por las Resoluciones 601 del
4 de abril de 2006 y 610 del 24 de marzo de 2010, expedidas por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial. La evaluación de dichos estándares en Bogotá está a cargo de
la Secretaría Distrital de Ambiente, a través de la Red de Monitoreo de Calidad del Aire de
Bogotá.
Esta Red de Monitoreo de Calidad del Aire cuenta con 14 estaciones (trece estaciones fijas y una
unidad móvil), ubicadas en puntos estratégicos de la ciudad que monitorean las concentraciones
de material particulado (PM10, PM2.5, PST) y gases contaminantes (SO2, NO2, CO, O3). A
continuación se presenta la concentración de material particulado a partir de enero de 2012
hasta enero de 2015.
8 Visto en http://oab.ambientebogota.gov.co/es/sobre-el-observatorio mayo 2015. 9 Visto en http://oab.ambientebogota.gov.co/es/indicadores?id=511&v=l mayo 2015 10 Material particulado menor a 10 micrómetros
7
Gráfica 1: Concentración de material particulado inferior a 10 micrómetros (PM10) Promedio mensual
Fuente: Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB). Los valores corresponden a los datos
reportados por la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual de la SDA.
La evaluación del indicador Número de días que se excede la norma de Material Particulado,
Mensual- NDEPM10, permite ver durante el año (mes a mes) si la calidad del aire en la ciudad
ha mejorado, empeorado o permanece igual11. Con relación a la Gráfica 2: , se evidencia que a
partir del último trimestre de 2012, la calidad del aire ha empeorado debido al aumento de las
partículas PM10.
Gráfica 2: Número de días que se excede la norma de Material Particulado Mensual- NDEPM10
Fuente: Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB). Los valores corresponden a los datos
reportados por la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual de la SDA.
11 Ver http://oab.ambientebogota.gov.co/es/indicadores?id=513&v=l mayo 2015
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
55,00
60,00
65,00
70,00
µg/m
³
0 2
0 0 0 0 0 0 2
6
12
5 7
2 3
8
2 4
10
7 8
11 10
13
16
22
16
11
19
8
3
9
3
12 14
17
5
Número de días que se excede la norma de material particulado. Mensual.
8
1.2.2. Concentración de Material Particulado inferior a 2.5 micrómetros (µm) (PM2.5)
Promedio Mensual por estación- PM25PM
El material particulado PM2.5 es un contaminante del aire que puede estar constituido por
material sólido o líquido con diámetro menor de 2.5 milésimas de milímetro (micrómetros), es
decir, es más pequeño que el PM10 y por ende puede ingresar más fácil al cuerpo humano y
alterar la salud.
Según la SDA, es importante la medición y control de esta partícula debido a que la presencia
de dichas partículas en el aire tiene una asociación directa en los individuos porque se presenta
decremento de la función pulmonar, el incremento de visitas a salas de hospitales,
agravamiento de afecciones pulmonares y cardiovasculares preexistentes, entre otras; y en la
ciudad en general porque dichas partículas son capaces de dispersar la luz y disminuyen la
visibilidad a distancia12.
El PM2.5 tiene diferentes fuentes de emisión como combustión de vehículos diesel y de gasolina,
compuestos orgánicos, entre otras.
Los estándares para la medición de esta partícula están reglamentados por la Resolución 610 de
2010 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la que define: 50 µg/m³ promedio
24 horas y 25 µg/m³ promedio anual. A partir de ello, el OAB realiza la medición de dicha
partícula en la ciudad mensualmente y en cada una de las estaciones, algunas estaciones no
reportan un valor promedio porque tienen una baja representatividad para el mes, según la
norma la representatividad temporal mínima requerida es 75%.
Cuadro 1: Concentración de Material Particulado Inferior a 2.5 Micrómteros {PM 2.5}
Promedio Mensual Por Estación
Fech
a
Ke
nn
ed
y
Car
vaja
l
Ce
ntr
o d
e
Alt
o
ren
dim
ien
to
Usa
qu
én
San
Cri
stó
bal
Tun
al
Gu
aym
aral
Las
Feri
as
Min
Am
bie
nte
Sub
a
Ene-14 36 - 18 10 - 18 - 17 - -
Feb-14 41 48 29 17 - 28 - 28 - -
Mar-14 42 46 31 23 - 35 - - - 35
Abr-14 32 29 20 13 - 23 - 20 14 24
May-14 32 30 22 14 11 24 - 20 14 22
Jun-14 23 33 13 9 9 16 - - 13 14
Jul-14 - 31 10 6 5 12 - 8 10 14
Ago-14 24 32 13 - 6 17 - - 12 17
12 Ver http://oab.ambientebogota.gov.co/es/indicadores?id=753&v=l#
9
Fech
a
Ke
nn
ed
y
Car
vaja
l
Ce
ntr
o d
e
Alt
o
ren
dim
ien
to
Usa
qu
én
San
Cri
stó
bal
Tun
al
Gu
aym
aral
Las
Feri
as
Min
Am
bie
nte
Sub
a
Sep-14 25 - - - 8 18 - 16 14 -
Oct-14 30 33 - 13 8 27 - - 18 21
Nov-14 30 - 23 15 11 31 17 - 22 23
Dic-14 37 34 24 16 13 30 18 - 26 26
Ene-15 29 28 20 11 10 22 16 - 18 23
Feb-15 34 36 25 - 13 29 19 - 23 30
Mar-15 34 34 27 20 15 31 20 26 25 33
Fuente: Red de Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB). Los valores corresponden a los datos
reportados por la Subdirección de Calidad de Aire, Auditiva y Visual de la SDA.
1.2.3. Cumplimiento normativo de ruido por sectores
La Secretaría Distrital de Ambiente realiza el seguimiento de la emisión del ruido y control de
varios sectores como: eventos masivos, comercial, servicios, industria y residencial. Todos los
sectores están regidos por los “parámetros técnicos y metodológicos de emisión de ruido
establecidos en la Resolución No. 627 de 2006, tales como: Leq (nivel equivalente en dB),
ponderación temporal lento (slow), ponderación de frecuencia (A).213.
Exceptuando el sector de eventos masivos, los seguimientos de ruido a los sectores están
apoyados en operativos, seguimientos solicitados por alcaldías locales, entidades de control y
quejas de la ciudadanía.
Dependiendo de cada sector, la Secretaría Distrital de Ambiente a través del grupo de Ruido,
realiza actividades de seguimiento y control a eventos masivos que presenten aglomeraciones
de público14, discotecas, restaurantes, almacenes, supermercados, tiendas, sistemas de
amplificación del sistema en lugares residenciales, hospitales, IPS, estaciones de servicio, monta
llantas, salones comunales y equipos complementarios, pequeñas y medianas industrias.
La información producto de dicho seguimiento se presenta por trimestres: trimestre 1: 2010-03
enero febrero marzo, trimestre 2: 2010-06 abril mayo junio, trimestre 3: 2010-09 julio agosto
septiembre, trimestre 4: 2010-12 octubre noviembre diciembre.
13 Visto en http://oab.ambientebogota.gov.co/es/indicadores?id=627&v=l mayo 2015 14 Decreto 633 de 2007 y al decreto 192 de 2011.
10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
20
12
-03
20
12
-06
20
12
-09
20
12
-12
20
13
-03
20
13
-06
20
13
-09
20
13
-12
20
14
-03
20
14
-06
20
14
-09
20
14
-12
% T
rim
est
re
Sector comercial Sector Ruido de eventos Sector servicios Sector industrial Sector residencial
Gráfica 3: Cumplimiento Normativo de Ruido diferentes Sectores (% trimestre)
Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente: Subdirección de Calidad del Aire, Auditiva y Visual.
1.2.4. Zonas Verdes Efectivas Per Cápita- ZVPH
Como definición, en Bogotá "las zonas verdes de los equipamientos deportivos y recreativos
privados son predios destinados a usos recreativos privados, de extensión variable, bajos índices
de construcción y gran cantidad de superficie destinada a zonas verdes, que constituyen
espacios significativos dentro de un sector, aportando calidad ambiental y valores espaciales a
su entorno inmediato."15
El proceso para medir la superficie neta de zona verde disponible por habitante en la ciudad se
hace a partir de “la sumatoria simple de la superficie de las diferentes zonas verdes actualmente
establecidas en la ciudad y que constituye el sistema de zonas verdes o malla verde, en relación
con el tamaño poblacional dentro del perímetro urbano”.
Dentro de dichas zonas se incluyen los parques, alamedas, jardines públicos, y corredores
viales, cauces de aguas, lagunas, rondas de ríos, entre otros.
A partir del año 2007, en Bogotá se presentó un incremento de 60 cm² de zonas verdes
efectivas per cápita, el incremento más alto desde el 2002 hasta 2013 fue en 2009 cuando cada
15 Artículo 273 del Decreto Distrital 190 de 2004.
11
3,40 3,40 3,40 3,60 3,50 3,60
4,20
4,70
4,10 4,10 4,10 3,90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Zonas Verdes Efectivas Per Cápita ZVPH (m²/hab)
habitante tenía 4,70 m². En 2010 hubo una disminución de 60 cm² por habitante,
manteniéndose hasta el 2012 de la misma manera. El último reporte de la Secretaría Distrital de
Ambiente en 2013 indica que las zonas verdes efectivas per cápita son 3,90 m².
Gráfica 4: Zonas verdes efectivas per cápita 2002-2013
Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente.
1.2.5. Árboles por Habitante- APH
A diciembre de 2014, Bogotá cuenta con 1.114.765 árboles y arbustos en espacio público de uso
público, es decir que solamente tiene 0,16 árboles por habitante. El número de árboles por
habitante muestra el número de árboles que hay en la ciudad dividido por el número de
habitantes.
Según la Secretaría de Ambiente, la presencia de árboles en la ciudad tiene varios beneficios:
Influencian en la calidad del aire alterando el microclima, removiendo contaminación del
aire y emitiendo compuestos orgánicos volátiles que pueden contribuir a la formación de
ozono.
Remueven la contaminación de gases del aire y eliminan contaminación interceptando
partículas transportadas por el aire.
Reducen la intensidad de los campos eléctricos de las líneas de conducción eléctrica
situadas en el exterior de las casas.
12
0,07 0,08 0,08 0,08 0,08
0,16 0,17 0,17
0,16 0,16 0,16 0,16 0,16
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Árboles por Habitante APH (arboles/hab)
Gráfica 5: Árboles por habitante
Fuente: Secretaría Distrital de Ambiente.
1.3. Participación del Sector Ambiente en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana
El Sector Ambiente participa en cuatro Programas y 14 Proyectos Prioritarios del Eje
Estructurante No. 2 “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del
agua”, del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016:
Cuadro 2: Participación del sector en el Eje 2 del PDD 2012-2016
Programa Proyecto Prioritario
1. Basura cero
1. Escombros cero
2. Gestión integral de residuos especiales y peligrosos
3. Modelo de reciclaje para Bogotá
2. Bogotá Humana ambientalmente saludable
1. Bogotá Humana con la fauna
2. Mejor ambiente para Bogotá
3. Salud ambiental
3. Estrategia territorial regional frente al cambio climático
1. Páramos y biodiversidad
2. Planificación territorial para la adaptación y la mitigación frente al cambio climático
4. Recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica principal y de los
1. Apropiación ambiental y gobernanza del agua
2. Conocimiento para el uso sostenible de la biodiversidad
3. Control ambiental del suelo de protección, de áreas intervenías por minería y áreas susceptibles de ocupación ilegal
13
Programa Proyecto Prioritario
espacios del agua 4. Franjas de transición para los bordes urbano-rurales
5. Mejoramiento de la calidad hídrica de los afluentes del río Bogotá
6. Recuperación y renaturalización de los espacios del agua
Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014.
En el Eje Estructurante No. 3 “Una Bogotá que defiende y fortalece lo público”, participa en los
siguientes cuatro Programas y 10 Proyectos Prioritarios:
Cuadro 3: Participación del sector en el Eje 3 del PDD 2012-2016
Programa Proyecto Prioritario
1. Bogotá Humana: participa y decide
1. Comunicación pública, social alternativa y comunitaria para la participación, la incidencia política y la movilización ciudadana
2. Educación para la participación
3. Planeación y presupuesto participativo para la superación de la segregación y discriminación social, económica, espacial y cultural
2. Fortalecimiento de la función administrativa y desarrollo institucional
1. Bogotá humana al servicio de la ciudadanía
2. Gerencia jurídica integral
3. Sistemas de mejoramiento de la gestión y de la capacidad operativa de las entidades
3. TIC para Gobierno Digital, Ciudad Inteligente y sociedad del conocimiento y del emprendimiento
1. Bogotá: Hacia un gobierno digital y una ciudad inteligente
4. Transparencia, probidad, lucha contra la corrupción y control social efectivo e incluyente
1. Bogotá promueve el control social para el cuidado de lo público y lo articula al control preventivo
2. Bogotá promueve una cultura ciudadana y de la legalidad
3. Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupción y para identificar oportunidades de probidad
Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014.
Respecto a las Metas de Gestión y Resultado (MGR), a continuación se presenta el consolidado
de la participación de las Entidades del Sector en el Plan de Desarrollo:
14
Cuadro 4: Participación de las entidades del sector en las MGR del PDD 2012-2016
Nombre entidad Número de Metas
Gestión Resultado
Número proyectos
de inversión
Número total de
metas de los
proyectos de
inversión
Secretaría Distrital de Ambiente 48 12 126
Jardín Botánico José Celestino Mutis 5 4 34
TOTAL 49* 16 160
Fuente: SEGPLAN con corte a 31 de diciembre de 2014.
* Al sumar las MGR da más de 49 porque 4 metas gestión resultado las implementan las dos entidades.
1.4. Comportamiento presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana
En lo corrido del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, con corte a 31 de diciembre de 2014, el
Sector Ambiente apropió $274.123 millones para gastos, de los cuales $79.695 millones (29,1%)
correspondieron a los recursos disponibles para funcionamiento y $194.429 millones (70,9%) a
gastos de inversión, teniendo en cuenta que el valor de la inversión para la vigencia 2012
corresponde a los recursos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, no incluye la inversión del
Plan de Desarrollo Bogotá Positiva.
El valor de los compromisos para este periodo ascendió a $256.013 millones, equivalente al
93,4% de ejecución, y se giraron $178.079 millones, correspondiente al 65% del disponible (ver
gráfica 6).
Se observó que si bien el Sector ha tenido una buena ejecución por compromisos, el nivel de
giros se encuentra por debajo de lo esperado, por lo que se presume que no se han recibido a
satisfacción los bienes y servicios contratados o se presenta un desfase entre el principio de
anualidad presupuestal y la planeación contractual.
15
Gráfica 6: Ejecución Presupuestal del Plan de Desarrollo Bogotá Humana
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital.
Con respecto al comportamiento de los recursos disponibles, se encontró que para el periodo
2012 – 2014 la Secretaría Distrital de Ambiente presentó una disminución del 19% en su
presupuesto de gastos de inversión, el cual pasó de $62.646 millones en 2013 a $50.715
millones en 2014, afectando de esta manera la apropiación de recursos de los planes de acción
de sus proyectos de inversión. Por su lado, el Jardín Botánico José Celestino Mutis ha mostrado
una tendencia creciente en su presupuesto de inversión durante el periodo de análisis (ver
gráfica 7).
Gráfica 7: Comportamiento del Disponible en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital.
274.123
79.695
194.429
256.013
73.909
182.105 178.079
66.775
111.305
93,4%
92,7%
93,7% 65,0%
83,8%
57,2%
Gastos Totales Funcionamiento Inversión
Cifras en millones de pesos a precios corrientes Periodo: 2012-2014
Disponible Compromisos Giros % Ejec. Compromisos % Ejec. Giros
2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014
Gastos Totales Funcionamiento Inversión
SDA 44.574 84.002 72.404 20.319 21.356 21.689 24.255 62.646 50.715
JBB 16.005 26.725 30.414 5.208 5.340 5.784 10.798 21.385 24.630
Dis
po
nib
le
Cifras en millones de pesos a precios corrientes
16
En cuanto a la ejecución presupuestal por compromisos, durante el periodo de análisis el Jardín
Botánico ha logrado ejecutar casi el 100% de sus recursos de inversión, mientras que la
ejecución de la Secretaría Distrital de Ambiente ha estado alrededor del 90% (ver gráfica 8).
Llama la atención que iniciando el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, la ejecución de los gastos
de funcionamiento del Sector no alcanzó el 90% y en el caso del presupuesto de inversión, la
Secretaría Distrital de Ambiente tan solo ejecutó el 87,3%.
Gráfica 8: Ejecución por compromisos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital.
Durante el periodo de análisis, se observó que el nivel de giros del presupuesto de inversión del
Sector fue deficiente, alcanzado su nivel más bajo en el año 2012 cuando se giró tan solo el
42% del disponible de inversión. Lo anterior evidencia que al inicio del Plan de Desarrollo el
Sector presentó dificultades en cuanto a la planeación presupuestal y contractual de sus gastos
de inversión, y si bien en lo corrido del Plan ha ido aumentando el nivel de sus giros, estos se
encuentran aún por debajo de lo esperado.
2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014
Gastos Totales Funcionamiento Inversión
SDA 88,4% 93,5% 93,5% 89,8% 94,8% 94,5% 87,3% 91,1% 93,1%
JBB 96,2% 98,7% 98,0% 89,2% 93,5% 91,4% 99,5% 99,9% 99,6%
Co
mp
rom
iso
s
17
Gráfica 9: Ejecución por giros del Plan de Desarrollo Bogotá Humana
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital.
Finalmente, se destaca que para la vigencia 2015 el Sector logró un incremento del 38,8% en su
presupuesto de gastos, pasando de $102.818 millones de disponible en 2014 a $142.757
millones en 2015. El 96% del incremento está dirigido a fortalecer el rubro de inversión, lo que
quiere decir que en el 2015 el Sector cuenta con mayores recursos para avanzar en el
cumplimiento de sus metas Plan de Desarrollo y objetivos misionales, a través de la
implementación de sus proyectos de inversión.
Cuadro 5: Variación del disponible del Sector Ambiente
Rubro
(Precios
corrientes)
Disponible 2014
(millones de $)
Disponible 2015
(millones de $)
Incremento
(millones de $) Variación
Participación
del Gasto en
el valor del
Incremento
Gastos Totales 102.818 142.757 39.940 39% 100%
Funcionamiento 27.473 29.054 1.581 6% 4%
Inversión 75.345 113.703 38.359 51% 96%
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital.
2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014
Gastos Totales Funcionamiento Inversión
SDA 62,6% 63,0% 70,9% 82,7% 81,1% 85,6% 45,7% 56,9% 64,6%
JBB 50,7% 63,8% 68,2% 85,8% 87,2% 86,1% 33,8% 58,0% 64,0%
Gir
os
18
Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente al sector
Para el año 2015, el Sector Ambiente cuenta con un disponible de $142.757 millones que
equivale a una participación del 0,5% del presupuesto general de gastos del Distrito ($26
billones).
La SDA concentra el 71,6% de los gastos totales del Sector, es decir, $102.247 millones, de los
cuales $79.240 millones corresponden al presupuesto de inversión. El proyecto de inversión con
más recursos asignados corresponde al “Fortalecimiento de la gestión ambiental para la
restauración, conservación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas urbanos y las áreas
rurales del Distrito Capital”, con $17.600 millones, seguido por “Gestión integral a la fauna
doméstica en el Distrito Capital” con $13.200 millones y “Control ambiental a los recursos hídrico
y del suelo en el Distrito Capital” con $11.696 millones.
Por su parte, el Jardín Botánico tiene una participación del 28,4% en los gastos totales del
Sector, con un presupuesto de inversión para el 2015 de $34.464, de los cuales $15 mil millones
corresponden al proyecto “Intervención territorial para el mejoramiento de la cobertura vegetal
del Distrito Capital”, que representan el 44% del total de la inversión de esta entidad.
Gráfica 10: Magnitud del presupuesto de gastos por entidad perteneciente a un sector
Fuente: Elaboración con base en la información reportada por la Secretaría de Hacienda Distrital en su
página web. Ejecución presupuestal con corte al 31 de enero de 2015.
Variación del presupuesto de gastos respecto a la vigencia anterior
El sector presentó un incremento del 38,8% en sus gastos totales para el 2015 respecto al año
inmediatamente anterior, aumento que se refleja principalmente en el rubro de inversión que
Funcionamiento Inversión Gasto total
JBB 6.047 34.464 40.511
SDA 23.007 79.240 102.247
79,2% 69,7% 71,6%
20,8% 30,3% 28,4%
% d
e d
istr
ibu
ció
n
Cifras en millones de pesos a precios constantes Apropiación Inicial
19
pasa de $75.345 millones a $113.703 millones, es decir, una diferencia de $38.359 millones (ver
gráfica 11).
De este incremento, $28.525 millones le corresponden a la SDA y $9.834 millones al JBB. Con
respecto a la SDA, dos proyectos presentaron un mayor incremento para el 2015: “Gestión
integral a la fauna doméstica en el Distrito Capital” con un incremento de $11.153 millones, y
“Fortalecimiento de la gestión ambiental para la restauración, conservación, manejo y uso
sostenible de los ecosistemas urbanos y las áreas rurales del Distrito Capital” con un incremento
de $4.193 millones. Y para el JBB, el proyecto “Intervención territorial para el mejoramiento de
la cobertura vegetal del Distrito Capital” tuvo un aumento de $5.773 y “Investigación y
conservación de la flora y ecosistemas de la región capital como estrategia de adaptación al
cambio climático” con $4.061 millones.
Gráfica 11: Presupuesto inicial a enero de 2015 Vs.Presupuesto disponible a diciembre de 2014
Fuente: Elaboración con base en la información del Sistema de Presupuesto Distrital – PREDIS.
Secretaría de Hacienda Distrital. (Ejecución del presupuesto de Gastos– Apropiación inicial enero 2015 y
apropiación disponible diciembre de 2014).
Funcionamiento Inversión Gasto total
2014 27.473 75.345 102.818
2015 29.054 113.703 142.757
% de incremento 5,8% 50,9% 38,8%
5,8%
50,9%
38,8%
Cifras en millones de pesos a precios constantes
20
2. PROPOSICIÓN CENTRAL
Del procesamiento de información, con corte a 31 de diciembre de 2014, obtenida del: Sistema
General de Información Administrativa (SIGIA), Sistema de Información de Seguimiento al Plan
de Desarrollo (SEGPLAN), Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS), Sistema de Información
de Procesos Judiciales del Distrito Capital (SIPROJ), Sistema Electrónico de Contratación Pública
(SECOP) e informes de la SDA, el JBB y la Veeduría Distrital, se calcularon los indicadores
preestablecidos en el diseño del EAIP, que permiten el desarrollo del Análisis de Condiciones y
Resultados de la gestión del Sector Ambiente. La interpretación y análisis de dichos indicadores
dan lugar a la identificación de un grupo de situaciones sobresalientes, respecto del
cumplimiento o desviación de un comportamiento esperado o tendencial. A estos hechos
sobresalientes, se les denomina “Hechos Relevantes”.
Una vez identificados los Hechos Relevantes para los diferentes temas asociados a los procesos
estructurales mencionados en la introducción, se agruparon en denominaciones comunes y se
correlacionaron entre sí, a través de la construcción de un Árbol de Causas y Consecuencias. Los
Hechos Relevantes ubicados en la línea media del árbol, es decir aquellos en los que terminan
los conectores de causas y comienzan los de consecuencias, dieron lugar a una Proposición
Central, a partir de la cual se ordenaron los resultados y conclusiones del análisis situacional.
Para el Sector Ambiente la Proposición Central identificada es la siguiente:
Baja capacidad institucional para cumplir con los compromisos adquiridos con la
ciudad.
Esta proposición encierra un conjunto de falencias identificadas en el Sector Ambiente, debido a
situaciones problemáticas en los procesos estructurales analizados y que constituyen hechos
relevantes.
Las causas inmediatas se asocian con:
Deficiencias en la planeación de la SDA
Inobservancia de los principios de Contratación Estatal
Desequilibrio entre las obligaciones y la planta de personal
Incumplimiento de las normas SIPROJ
A partir de estas causas inmediatas identificadas en el análisis, surgen las siguientes
consecuencias previsibles:
Riesgo de incumplimiento de las MGR del PDD
Distorsión en el avance físico de las MGR
Falta de transparencia contractual
21
Deficiencia Presupuestal
Vinculación masiva de contratistas
Debilidad en la información registrada en SIPROJ
Debilidad en la gestión jurídica
Por otra parte, se identificaron las siguientes restricciones estructurales, que se presentan en la
raíz del árbol de causas y consecuencias:
Carencia de una política de gestión contractual
Restricción Ley 617 de 2000
Deficiencias en el SIPROJ
Para visualizar los aspectos explicados en este numeral, de manera general y desde la integridad
de sus relaciones, se presenta el árbol de causas y consecuencias en la página siguiente. Al
respecto se aclara que en el primer nivel, tanto de causas, abajo, como de consecuencias, arriba,
se incluyen hechos relevantes documentados y agrupados bajo un título común; las restricciones
estructurales, que están en la base de las causas, se soportan en normas o son deducciones
razonables; por último, las consecuencias previsibles son riesgos o situaciones en curso, deducidas
del análisis general.
22
H
e
c
h
o
s
R
e
l
e
v
a
n
t
e
s
Debilidad en la planeación contractual
Concentración de contratos en el 2do semestre
Co
nse
cu
en
cia
s
inm
ed
iata
sC
on
se
cu
en
cia
s p
revis
ible
sC
au
sas
inm
ed
iata
sR
estr
iccio
nes
estr
uctu
rale
s
Pro
po
sic
ión
ce
ntr
al
Concentración de la ejecución de MGR en los últimos años del PDD (SDA)
MGR a cargo de la SDA sin programación en el cuatrienio
Deficiencias en la planeación de la SDA
Inobservancia de los principios de Contratación
Estatal
BAJA CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA CUMPLIR CON LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS CON LA CIUDAD
Falta de transparencia
Déficit de cargos de planta
Desequilibrio entre las obligaciones y la planta de
personal
Aumento de funciones y compromisos
No hay registro de las actas del Comité de Conciliación
Incumplimiento de las normas SIPROJ
Carencia de una política de gestión contractual
Restricción Ley 617 de 2000 Deficiencias en el SIPROJ
Desactualización y no publicidaddel PAAMGR sin avance físico
Alta participación de recursosasociados a contratos deprestación de servicios dentro delpresupuesto total del sector
No se genera información confiablepara la toma de decisiones
Riesgo de incumplimiento de las MGR del PDD
Falta de transparencia contractual
Vinculación masiva de contratistas
Debilidad en la información registrada en SIPROJ
Deficiencia Presupuestal
Bajo % de giros 2012-2014
Alto % de reservas de inversión
Incumplimiento fallos adversos
Debilidad en la gestión jurídica
Obstaculización en el seguimientode las políticas de prevención dedaño antijurídico
Bajo éxito procesal
Desgaste administrativo
Deterioro clima laboral por
asimetría derechos
Pérdida de memoria
institucional
Discontinuidad en labores y procesos. Inestabilidad del
personal contratado
Insatisfacción ciudadana, pérdida de credibilidad en la administración distrital y entrega inoportuna de Bienes y servicios
Incumplimiento de MGR
Distorsión en el avance físico de las MGR
Metas compartidas con otrasentidades en las cuales el avancedel sector es 0
No hay registro de los fallos de tutelaIncumplimiento de la normatividad
contractual
Gráfica 12: Árbol de Causas y Consecuencias del Sector Ambiente
23
3. SOBRE LAS CAUSAS
3.1. Deficiencias en la planeación
3.1.1. Concentración de la ejecución de MGR en los últimos años del PDD (SDA)
La programación de Metas Gestión Resultado (MGR) que concentran su ejecución en los dos
últimos años del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, fue una situación recurrente en la
Secretaría Distrital de Ambiente (SDA).
Algunos ejemplos de esta causa se presentan en las siguientes Metas Gestión Resultado (MGR)
a cargo de la SDA:
MGR 304. Recuperación ecológica participativa de 520 hectáreas en suelo de
protección16.
Esta MGR se mide a través de dos indicadores, sin embargo solo uno presenta la deficiencia. Los
indicadores son los siguientes:
- Número de hectáreas del suelo de protección recuperadas con procesos de restauración,
rehabilitación y recuperación participativa.
El avance de este indicador es de 22,8% (118 hectáreas) respecto al cuatrienio y señalan que
no se presentan retrasos, esto debido a que la programación de la meta concentra el 50% de
ejecución para la vigencia 2016, generándose de esta forma una alerta de incumplimiento de la
meta.
- Número de organizaciones vinculadas a los procesos de restauración, rehabilitación y
recuperación.
De seis organizaciones que se programaron vincular para el cuatrienio, a 2014 se registraron en
SEGPLAN cuatro organizaciones, lo que representa un avance de 67%.
MGR 306. Adecuar 14 Km. del borde de Cerros Orientales.
La MGR está programada para iniciar su ejecución en 2015, concentrando su programación en
2016, es decir, de acuerdo al SEGPLAN, en 2016 se adecuarán 13,2 Km de los 14 Km
programados, generándose un riesgo de incumplimiento.
16 Representa el 10,4% de los recursos del programa 17 “Recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica principal y de los espacios del agua”, que es el que más recursos tiene a cargo el sector ambiente y la SDA.
24
MGR 313. 500 familias campesinas en proceso de reconversión de sistemas productivos,
afines a la conservación de la biodiversidad, los suelos y el agua.
El avance de esta MGR respecto al cuatrienio es de 32,2% debido a que la programación más
alta está en las vigencias 2015 y 2016. De acuerdo a SEGPLAN, a 31 de diciembre de 2014, se
ha llegado a 161 familias campesinas.
Es importante resaltar, que las MGR que se tomaron como ejemplo están incluidas dentro del
programa 17, el cual tiene asignados el mayor porcentaje de los recursos de inversión directa
del sector (56%) y de la SDA (69%).
En el documento de análisis del proceso de planeación para el sector ambiente, están señaladas
las demás MGR que presentan esta deficiencia en la planeación.
Otro ejemplo, pero del Programa 22 que es el segundo con más recursos asignados al sector, es
la MGR 409 Poner en marcha un centro de protección y bienestar animal, a la cual le asignaron
el 32,8% de los recursos totales de este Programa ejecutado por la SDA, lo que la convierte en
la MGR con más recursos. Su avance físico respecto al cuatrienio es bajo (30%) y esto se debe
a que programaron el 60% de ejecución para la última vigencia del PDD, lo cual genera una
alerta a la SDA y a la Secretaría Distrital de Planeación porque existe un alto riesgo de que no se
cumpla la MGR.
En el Sector Ambiente, especialmente en la SDA, la principal debilidad en la planeación es la
programación de varias MGR para ejecutar en las dos últimas vigencias del PDD.
3.1.2. Metas Gestión Resultado a cargo de la Secretaría Distrital de Ambiente sin
programación en el cuatrienio
Un ejemplo de este caso, se da con las siguientes MGR que tiene a cargo la SDA:
MGR 301. Un Km. de espacios de agua renaturalizados en el Centro Ampliado
Esta MGR no presenta ningún avance debido a que no está programada por la Entidad en
ninguno de los planes de acción de sus proyectos de inversión y en las observaciones del
SEGPLAN no justifican esta situación, pese a que su estado es “vigente”. Esta MGR es
compartida con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), sin embargo, no
presenta avances porque está programada para iniciar su ejecución en la vigencia 2015. Por lo
anterior, se genera una alerta a la SDA porque existe un riesgo de que la MGR no se cumpla.
25
MGR 323 Construcción de un espacio de valoración y formación ambiental con énfasis
en la importancia vital del recuro hídrico y los econosistemas denominado "Parque del
Agua".
Es una MGR a cargo únicamente de la SDA, que no tiene recursos asignados, ni proyecto de
inversión asociado a través del cual se programe su ejecución física, por lo anterior, se genera
una alerta a la SDA y a la Secretaría Distrital de Planeación, porque si bien en SEGPLAN su
estado es “vigente”, aún no se encuentra programada, existiendo el riego de incumplimiento.
3.2. Inobservancia de los principios de Contratación Estatal
3.2.1. Debilidad en la planeación contractual
INDICADOR EAIP: Cumplimiento PAA
El Plan Anual de Adquisiciones (PAA) es una herramienta de gestión administrativa que permite
garantizar la efectiva ejecución presupuestal de los recursos públicos y la programación del PAC
(Programa Anual Mensualizado de Caja), y se concreta en un documento donde se consolida la
información de la planeación anual de compras de los diferentes bienes y servicios que se
requieren para garantizar la prestación del servicio, previo diagnóstico de necesidades. Éste
debe ser diligenciado, publicado y actualizado por todas las entidades estatales de conformidad
con las normas que reglamentan dicha materia17.
Esta causa se relaciona con los daños antijurídicos que surgen durante la etapa de definición de
los requerimientos de una contratación, específicamente en lo que se refiere a la identificación
de la necesidad del contrato por la entidad, los recursos presupuestales disponibles para su
financiación, su ajuste al plan de necesidades y al plan de compras de la entidad, así como la
elaboración y alcance de los estudios y diseños previos (técnicos, económicos y jurídicos) que se
requieran para la contratación.
En el cuadro siguiente, se observa que la Secretaría Distrital de Ambiente efectuó una
estimación no concordante con el presupuesto asignado a la entidad y que el Jardín Botánico de
Bogotá no diligenció ni publicó como era su deber hacerlo, el Plan Anual de Adquisiciones para
la vigencia fiscal 2014.
17 Artículo 74 Ley 1474 de 2011; Artículo 20 Ley 1593 de 2012; Literal e) Artículo 3º Decreto 2482/2012; Título I,
Capítulo IV y Título V del Decreto 1510 de 2013.
26
Cuadro 6: Proyección de las adquisiciones de bienes y servicios
ANÁLISIS DEL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES
MODALIDADES DE
CONTRATACIÓN
VIGENCIA 2014
SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE JARDÍN BOTÁNICO
Presupuesto 72.403.645.000 Presupuesto
30.413.890.673 No.
Contrato Valor estimado % Sobre Presupuesto
ADICIÓN 422 7.891.121.274 10,90%
NO REGISTRÓ EN SECOP EL PAA
AÑO 2014, contraviniendo las
normas expedidas al respecto y
en especial el Decreto 1510 de
2013.
CONCURSO DE MÉRITOS 7 922.467.798 1,27%
CONTRATACIÓN
DIRECTA 1.652 80.536.990.259 111,23%
CONVENIO DE
ASOCIACIÓN 5 642.610.866 0,89%
CONVENIO DE CIENCIA Y
TECNOLGÍA 3 330.000.000 0,46%
LICITACION PUBLICA 66 8.712.672.569 12,03%
MÍNIMA CUANTÍA 21 495.068.669 0,68%
SELECCIÓN ABREVIADA 12 577.986.626 0,80%
SUBASTA INVERSA 5 740.000.000 1,02%
TOTAL 2.193 100.848.918.061 139,29%
Fuente: Elaboración propia de la última actualización de los Planes de Adquisición publicados en SECOP
para la vigencia 2014.
Lo anterior evidencia que no se cumplió con el objetivo del Plan Anual de Adquisiciones, como
es la prevención y organización de una eficiente administración de los recursos asignados.
Las omisiones o errores que cometen las Entidades en esta etapa de Planeación, en el Sector
Ambiente son recurrentes y fácilmente se observan en los siguientes cuadros, donde en el
Sector se declararon desiertos un número importante de procesos de selección durante la
vigencia 2014 y que equivalen al 18,08% de los procesos de selección adelantados, hecho que
llama considerablemente la atención, por lo que las Entidades deberían adoptar las medidas
necesarias a fin de evitar estas situaciones que atentan contra el principio de planeación y de
economía dispuestos en el estatuto contractual:
27
Cuadro 7: Porcentaje procesos de selección declarados desiertos
Procesos de selección adelantados en el sector
Vigencia fiscal 2014
Modalidad
Secretaría Distrital de Ambiente Jardín Botánico Sector
Adelantados Adjudicados Desiertos Adelantados Adjudicados Desiertos
Total
procesos
adelantados
Desiertos %
LICITACIONES 8 6 2 5 4 1
177 32 18,08%
CONCURSO DE MERITOS 13 7 6 5 4 1
SELECCIÓN ABREVIADA
MENOR CUANTÍA 10 8 2 13 10 3
MINIMA CUANTÍA 34 33 1 66 51 15
SUBASTA 12 12 0 11 10 1
TOTALES 77 66 11 100 79 21
Fuente: Elaboración propia extraída del SECOP el 11 de abril de 2015 y que se complementa con el
registro de pantalla siguiente:
Cuadro 8: Evidencia Estado Concursos de Méritos declarados desiertos por SDA
Fuente: SECOP- Abril de 2015.
28
En el cuadro anterior se observa que en la Secretaría Distrital de Ambiente se declararon
desiertos 6 procesos de los 13 concursos de méritos adelantados durante el año 2014 y que
equivalen a un 46% de dichos procesos.
Cuadro 9: Evidencia Estado Procesos de Mínima Cuantía declarados desiertos por Jardín Botánico
∇ No. de
Proceso
Tipo de
Proceso Estado Objeto Cuantía
1 JBB-MIC-
061-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar la compra de equipos de básicos de laboratorio
requeridos para el desarrollo de las actividades de investigación
del proyecto 864.
$17,032,316
2 JBB-MIC-
058-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar la compra de los equipos mecánicos y accesorios de
guadañado y ahoyado, requeridos para el desarrollo de las
actividades de investigación del proyecto 864
$16,685,725
3 JBB-MIC-
053-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar el suministro de los insumos y materiales de laboratorio
necesarios para el desarrollo de las actividades de investigación
del proyecto 864.
$17,200,000
4 JBB-MIC-
052-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar la compra de equipos de básicos de laboratorio
requeridos para el desarrollo de las actividades de investigación
del proyecto 864.
$17,032,316
5 JBB-MIC-
051-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Suministrar e instalar figuras navideñas iluminadas para el
Jardín Botánico de Bogotá. $17,200,000
6 JBB-MIC-
044-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar el levantamiento topográfico del predio y la batimetría
para el reservorio en el Vivero la Florida $4,129,600
7 JBB-MIC-
043-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Proveer insumos y elementos necesarios para el desarrollo de
las actividades de manejo silvicultural del arbolado antiguo de la
ciudad.
$17,160,225
8 JBB-MIC-
041-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Realizar el levantamiento topográfico del predio y la batimetría
para el reservorio en el Vivero la Florida $4,129,600
9 JBB-MIC-
040-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Adquirir a título de compra venta los insumos necesarios para
adelantar los proyectos pedagógicos de renaturalización a cargo
de la Subdirección Educativa y Cultura del JBJCM
$1,500,000
10 JBB-MIC-
034-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Comprar e instalar de estructuras metálicas tipo parrilla para la
implementación de muros verdes en el marco del Convenio
Interadministrativo No 1852-2013
$6,061,000
11 JBB-MIC-
025-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Entregar a título de venta semillas para el desarrollo de las
actividades de renaturalización de la Subdirección Educativa y
Cultural
$2,500,000
12 JBB-MIC-
011-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Ejecutar cuatro montajes diferentes de títeres que hagan visible
la dimensión ambiental en el espacio territorial del distrito capital
con el fin de promover la reflexión, toma de conciencia
ciudadana sobre la relación cultura - naturaleza, las soluciones y
alternativas ecológicas - ambientales, que promuevan el cuidado
y el respeto por el medio ambiente.
$8,758,000
13 JBB-MIC-
008-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Prestar el servicio de impresión, copiado, ploteo y empaste, a
domicilio, de los diferentes documentos e instrumentos que se
generen para desarrollo de las actividades del jardín botánico de
Bogotá
$5,000,000
29
∇ No. de
Proceso
Tipo de
Proceso Estado Objeto Cuantía
14 JBB-MIC-
003-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Prestar el servicio de transporte para el traslado de maquinaria
en el desarrollo de actividades y proyectos misionales
ejecutados por el Jardín Botánico
$5,000,000
15 JBB-MIC-
002-2014
Contratación
Mínima
Cuantía
Terminado
Anormalmente
después de
Convocado
Prestar el servicio de transporte para el traslado de maquinaria
en el desarrollo de actividades y proyectos misionales
ejecutados por el Jardín Botánico.
$5,000,000
Fuente: SECOP- Abril de 2015.
En el cuadro anterior se evidencia que de los 66 procesos de mínima cuantía adelantados en la
vigencia 2014 por el Jardín Botánico, 15 fueron declarados desiertos, lo que equivale al 23% de
dichos procesos de selección.
Estas evidencias deben ser analizadas ampliamente por la Entidad a fin de precaver los
conflictos derivados de errores en la planeación.
Otra evidencia que confirma la recurrencia de la falta de planeación, es que en el año 2014, la
Secretaría Distrital de Ambiente, mediante Resolución 01577 del 26 de mayo de 2014 ordenó la
apertura del proceso de concurso abierto SDA-CM-009-2014 para “Realizar la interventoría
técnica, administrativa y financiera al Contrato SDA 1510 de 2013, el cual tiene por objeto
implementar las acciones de recuperación integral en la zona de ronda y en la zona de manejo y
preservación ambiental en tramos priorizados de la Quebrada El Chulo y del Río Arzobispo”, el
cual fue adjudicado a la Unión Temporal Conades, NIT 900745511-4 por valor de $99.432.783 y
cuyo contrato se suscribió el 14 de julio de 2014. Como se cita en el contrato de consultoría, el
contrato de obra 1510 de 2013, objeto del mismo, se suscribió el 30 de diciembre de 2013, con
un plazo de ejecución de SEIS (6) MESES, el cual supuestamente terminaría el 30 de junio de
2014, lo que evidencia falta de planeación pues cuando se suscribió el contrato de interventoría,
el plazo del contrato de obra ya había terminado.
Al respecto es importante precisar que la Secretaría Distrital de Ambiente actuó
irresponsablemente al suscribir un contrato de obra sin tener contratado el Interventor y solo
después de 7 meses lo contrató poniendo en peligro el equilibrio económico proyectado para la
época de la oferta del contrato de obra pública, que bien pueden generar un proceso de
responsabilidad contractual en su contra, por falta de previsión en tal sentido18. Además, no se
registró en SECOP ni el acta de inicio ni de suspensión del citado contrato, lo cual no permite
concluir el estado del mismo.
Las evidencias de esta situación se presentan en los siguientes cuadros:
18 El retardo de la Administración en el perfeccionamiento del contrato puede dar lugar al rompimiento del equilibrio
económico del contrato. Véase la sentencia del Consejo de Estado, Radicación 11689 del 16 de febrero de 2001, CP
Alier E. Hernández Enriquez, Demandado: Departamento de Arauca.
30
Cuadro 10: Contrato de Obra 1510 suscrito el 30 de diciembre de 2013
Fuente: SECOP – Abril de 2015.
31
Cuadro 11: Contrato de Interventoría 0688 suscrito el 14 de julio de 2014
Fuente: SECOP- abril 2015
Los anteriores cuadros revelan que no hubo planeación en el desarrollo del proceso contractual,
pues no previeron las consecuencias que podrían surgir al contratar una obra y suscribir un
contrato sin tener contratada la respectiva interventoría.
3.2.2. Concentración de contratos en el segundo semestre
1. INDICADOR EAIP: Contratación trimestral por proyecto
En el siguiente cuadro, se observa que la contratación con cargo a los proyectos de inversión se
concentró en los dos últimos trimestres del año 2014, donde se comprometieron recursos entre
el 35% y el 33% del total afectado a dichos proyectos y se suscribieron 1.814 contratos. Hecho
32
éste que debe ser analizado por las entidades pues deben cumplir desde el comienzo del año la
programación de los procesos contractuales, con el fin de comprometer y girar el mayor
porcentaje de recursos en la vigencia, optimizando los recursos disponibles y entregando bienes
y servicios con oportunidad, máxime que el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana 2012-2016”
tiene apuestas con énfasis directo sobre temas ambientales.
Cuadro 12: Ejecución contractual de los proyectos de inversión -por trimestres
Cifras en millones de pesos
Sector Ambiente
Comportamiento de la contratación afectando proyectos de inversión - Vigencia 2014
Entidad Cant.
Cont. Valor 2014
Trimestre 1 Trimestre 2 Trimestre 3 Trimestre 4
Cant.
Cont. VALOR
Cant.
Cont. VALOR
Cant.
Cont. VALOR
%
Recur.
Cant.
Cont. VALOR
%
Recur.
SECRETARÍA DE AMBIENTE 1.444 41.970 533 13.672 22 2.863 501 12.265
35%
388 13.169
33% JARDÍN BOTÁNICO 1.071 19.018 135 2.201 11 544 658 9.124 267 7.149
TOTAL 2.515 60.987 668 15.873 33 3.407 1.159 21.390 655 20.318
Fuente: Elaboración propia de información suministrada por las Entidades.
3.2.3. Incumplimiento de la normatividad contractual
Incumplimiento del principio de publicidad de las actuaciones contractuales y falta
de transparencia en la gestión.
La Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la
contratación con recursos públicos”; dispone en su artículo 3º lo siguiente:“la sustanciación de
las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en
general los actos derivados de la actividad contractual, podrán tener lugar por medios
electrónicos y que para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse
soportes, medios y aplicaciones electrónicas.” Igualmente establece en el mismo artículo: “Con
el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional
desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública-SECOP- el cual (…) b. Servirá de
punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales
y la ciudadanía; (…)”.
El Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación
pública”, dispone en el Artículo 19 “Publicidad en el SECOP. La Entidad Estatal está obligada a
publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de
Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)”.
33
De lo anterior se colige que desde la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, las entidades
estatales, descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, tienen la obligación de publicar en el
SECOP, los procesos contractuales que se adelanten bajo las modalidades de Licitación Pública,
Selección Abreviada, Concurso de Méritos y Contratación Directa.
Al tenor de dichos marcos normativos, las Entidades Públicas deben realizar la publicación en el
SECOP de todos los contratos que celebren, en CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE
TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD de la Función Administrativa, toda vez que por regla general, la
gestión contractual es pública, excepto aquellos aspectos que por su naturaleza o condiciones
especiales estén amparados de reserva legal.
La publicidad es una garantía constitucional para la consolidación de la democracia, el
fortalecimiento de la seguridad jurídica, y el respeto de los derechos fundamentales de los
asociados, que se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la función pública y del
afianzamiento del Estado Social de Derecho (C.P. Artículo 209). Dicho principio, permite
exteriorizar la voluntad de las autoridades en el cumplimiento de sus deberes y en el ejercicio de
sus atribuciones, y además brinda la oportunidad a los ciudadanos de conocer tales decisiones,
los derechos que les asisten, y las obligaciones y cargas que les imponen las diferentes ramas
del poder público.19
La Veeduría procedió a solicitar a cada una de las entidades del Sector Ambiente, la información
de la gestión contractual durante el lapso comprendido entre el 1º de enero y el 31 de
diciembre de 2014.
Analizadas los archivos remitidos por las entidades del Sector Ambiente, se evidencia
información contradictoria o incongruente, que no garantiza la validez de los datos
almacenados, evidenciando ausencia de transparencia en la información remitida que no
permite el análisis coherente de la gestión contractual por parte de la Veeduría Distrital. Lo
anterior se evidencia en los siguientes cuadros, que a manera de ejemplo se traen a colación:
El contrato de Consultoría No. 1529 no ha sido publicado en SECOP, habiéndose adjudicado
mediante Resolución No. 3949 del 19 de diciembre de 2014, el cual aparece relacionado en el
listado remitido por la SDA a la Veeduría y que según se indica fue suscrito el 30 de diciembre
de 2014. Hecho que atenta contra el principio de transparencia en la gestión contractual,
además de incumplir con la obligación legal de la publicidad del todos los actos del proceso
contractual.
19 Sentencia C-711 del 12 de septiembre de 2012. Exp. D-8971 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
223 del Decreto Ley 019 de 2012. MP Mauricio González Cuervo.
34
Cuadro 13: Incumplimiento de la publicación en SECOP
Fuente: Información registrada por SDA en plataforma SECOP- Abril 2015.
En el cuadro anterior se observa que la última publicación registrada por la SDA fue el acto de
adjudicación del proceso pero el contrato que según la relación remitida por la Entidad a la
Veeduría se suscribió el 30 de diciembre de 2014, no ha sido publicado después de más de tres
(3) meses.
Cuadro 14: Publicación fuera del término establecido por las normas contractuales
Fuente: Información registrada por SDA en plataforma SECOP- Abril 2015.
35
En el anterior cuadro se observa que el contrato fue suscrito el 15 de agosto de 2014 y
publicado en SECOP el 12 de diciembre de 2014.
Por su parte el Jardín Botánico, tampoco cumple con la publicación de los actos contractuales en
el SECOP, hecho que se evidencia en los siguientes cuadros:
Cuadro 15: Acta que declara desierto el proceso 003-2014
Fuente: SECOP – Abril de 2015.
36
Cuadro 16: Proceso del Jardín Botánico sin acta de cierre
Fuente: SECOP – Abril de 2015.
En el cuadro anterior se evidencia que no se encuentra registrada acta de cierre alguna del
proceso de mínima cuantía JBB-MIC-003-2014.
37
Cuadro 17: Proceso sin acta de cierre
Fuente: SECOP – Abril de 2015.
En el cuadro anterior se evidencia que no se encuentra registrada acta de cierre alguna del
proceso de selección abreviada de menor cuantía JBB-SA-MC-003-2014, el cual fue declarado
desierto porque no se presentaron ofertas, pero no está registrada el acta de cierre del proceso.
Estos hechos traídos a manera de ejemplo y todos los demás encontrados en la Plataforma de
SECOP y en la información remitida por la Entidad, permiten concluir que la información de la
gestión contractual del Sector Ambiente, no garantiza plena transparencia de la gestión
contractual desarrollada en la vigencia fiscal en estudio, lo que constituye un riesgo muy alto y a
la vez un obstáculo para el adecuado desarrollo de la vigilancia que ejercen los organismos de
control.
38
3.3. Desequilibrio entre las obligaciones y la planta de personal
3.3.1. Déficit de cargos de planta
El Sector Ambiente cuenta con una planta de personal conformada en 2014 por 207 cargos, de
los cuales el 79,2% son de Carrera Administrativa, el 15% son de Libre Nombramiento y
Remoción, el 5,3% son Temporales o Transitorios y 0,5% son de Periodo Fijo.
Según el DASCD, en su informe de Dignificación Empleo Público del Distrito Capital, con corte a
diciembre de 2014, el sector presenta una deficiencia de cargos de planta, por lo cual han
solicitado en el marco del Proyecto Prioritario denominado “Dignificación del Empleo Público”, la
reestructuración de su planta de personal.
A pesar de radicar los estudios para la modificación de sus plantas permanentes, con el fin de
obtener viabilidad técnica por parte del DASCD, ninguna de las dos entidades ha podido
culminar el proceso de modernización de sus plantas de personal, el cual requiere del concepto
técnico por parte de esta entidad, el concepto presupuestal por parte de la SHD y la expedición
del acto administrativo que establece la modificación de la planta de personal permanente.
Cuadro 18: Estudios radicados viabilidad técnica por parte del DASCD
Planta permanente
Diciembre 2014
Entidad Fecha radicación Estado estudio Observación
Secretaría Distrital de
Ambiente
24 Diciembre de
2012 Devuelto Radicado 5197
Jardín Botánico José Celestino
Mutis
13 de Septiembre de
2013
En estudio DASCD
revisión cargas y manual
funciones
Radicado 3449
Fuente: DASCD, informe sobre la Dignificación del Empleo Público en el Distrito Capital, diciembre 2014.
Para responder a esta carencia de personal, el Ministerio de Trabajo mediante la Circular 008 de
2012, estableció un conjunto de fases para adelantar el proceso de formalización del empleo
público. Una de ellas, contempla la posibilidad de crear empleos de carácter temporal, toda vez
que el artículo 21 de la Ley 909 de 200420, establece que estos empleos sirven para “(…)
enfrentar necesidades del servicio contingentes que se presenten y que se requieran en
desarrollo de las funciones públicas y la misión institucional encargadas a la administración (…)”.
Por lo anterior y dados los tiempos y recursos que se requieren para llevar a cabo el
fortalecimiento de la planta permanente, las dos entidades del Sector Ambiente han
20 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones.
39
contemplado la creación de empleos de carácter temporal, culminando el proceso con la
formalización de 130 empleos.
Cuadro 19: Relación de cargos aprobados por parte del DASCD, empleos temporales Diciembre 2014
Entidad Fecha radicado Fecha concepto favorable
DASCD Cargos aprobados
Jardín Botánico Febrero 8 de 2013 Marzo 14 de 2013 - 503 29
Secretaría de Ambiente Febrero 12 de 2013 Marzo 19 de 2013 - 542 101
TOTAL 130
Fuente: DASCD, informe sobre la Dignificación del Empleo Público en el Distrito Capital, diciembre 2014.
A pesar de lo anterior, estos empleos temporales solo tendrán vigencia durante la ejecución de
los proyectos del Plan de Desarrollo Distrital a los que están asociados, considerándose una
manera paliativa de sobrellevar esta carencia de personal.
Además de lo anterior, este hecho relevante también se argumenta con la composición del
recurso humano del Sector, ya que en promedio para el periodo 2011- 2014 el 90,8% del
personal con el que ha contado, son personas vinculadas mediante Contratos de Prestación de
Servicios, como se muestra a continuación:
1.
Gráfica 13: Composición del recurso humano
Diciembre 2011- 2014
Entidad Año Total cargos Contratistas Total recurso
humano
N° contratistas por cargo de
planta
SDA dic-11 142 1300 1442 9,2
dic-12 142 1428 1570 10,1
9,8% 9,0% 10,6% 10,6% 16,5%
6,7% 6,1% 5,6% 11,1%
8,2% 8,8% 8,6%
90,2% 91,0% 89,4% 89,4% 83,5%
93,3% 93,9% 94,4% 88,9%
91,8% 91,2% 91,4%
9,2 10,1
8,5 8,4
5,1
13,9
15,4
16,9
8,0
11,2 10,4 10,7
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 dic-11 dic-12 dic-13 dic-14 2011 2012 2013 2014
SDA JBB Total sector
% Cargos planta % Contratistas N° contratistas por cargo de planta
40
dic-13 142 1200 1342 8,5
dic-14 151 1269 1420 8,4
JBB
dic-11 56 284 340 5,1
dic-12 56 780 836 13,9
dic-13 56 864 920 15,4
dic-14 56 944 1000 16,9
Total sector
2011 198 1584 1782 8,0
2012 198 2208 2406 11,2
2013 198 2064 2262 10,4
2014 207 2213 2420 10,7
Fuente: Elaboración con base en la información reportada por el DASCD a través del SIGIA. Periodo
diciembre 2011-2014.
Como se observa, el Sector ha pasado de 1.584 contratistas en 2011 a 2.213 en 2014,
evidenciando un aumento del 39,71% de personal vinculado mediante esta modalidad. Según
esta relación, para diciembre de 2014 en la SDA por una persona de planta en la SDA hay 8,4
contratistas y en el JBB 16,9. Esta situación refleja una clara carencia de personal en la planta
de las entidades para llevar a cabo las funciones y responsabilidades adquiridas, ya que a
diciembre de 2014 en el Sector había en total 10,7 contratistas por cada cargo de planta.
En lo que corresponde específicamente a la SDA, en 2014 el número de contratistas ha
disminuido solo un 2,4% respecto del 2011, situación que no se considera representativa ya que
la entidad reporta, en el último año, el ingreso de 11 empleos de carácter temporal, situación
que se esperaba disminuyera considerablemente el número de contratistas con que contaba la
entidad.
En el JBB la situación tampoco es alentadora ya que el número de contratistas ha representado
en promedio para el periodo analizado un 91,3% del recurso humano, pasando de 340
contratistas en 2011 a 1.000 en 2014, situación que ha representado un aumento significativo
en la carga del personal de planta del JBB de 232% a 2014.
3.3.2. Aumento de funciones y compromisos
Tal como lo expresa el Acuerdo 257 de 200621, la misión del Sector Ambiente es velar porque el
proceso de desarrollo económico y social del Distrito Capital se oriente según el mandato
constitucional, los principios universales y el desarrollo sostenible para la recuperación,
protección y conservación del ambiente, en función y al servicio del ser humano como supuesto
fundamental para garantizar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, promoviendo la
participación de las comunidades.
21 Modificado por el art. 31, Acuerdo Distrital 546 de 2013.
41
Adicional a lo anterior y como se observó en el contexto, el Sector cuenta con una serie de
funciones propias asignadas desde su creación. Sin embargo, algunas como las consagradas en
los PDD y otros actos administrativos, se le han ido adhiriendo a través del tiempo y su planta
de personal, como se observó anteriormente, no ha tenido grandes cambios pasando de 198
cargos en 2011 a 207 cargos en 2014, situación que podría interpretarse como una sobrecarga
del personal para llevar a cabo las funciones y responsabilidades que ha adquirido el Sector
desde su creación.
Lo anterior, podría justificar la vinculación masiva de contratistas que según la Ley 80 de 199322,
en su artículo 32, inciso tercero “son los que celebran las entidades estatales para desarrollar
actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. Pero el mismo
inciso aclara que “estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas
actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos
especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales
y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Es decir, que este tipo de contratos
deben ser una forma excepcional y temporal por medio de la cual los particulares pueden
ejercer una función pública que no es continua.
Si bien este es el ordenamiento jurídico en la materia, en los últimos años no solo este sector
sino la mayoría de las entidades públicas se han caracterizado por utilizar estos contratos de
prestación de servicios en un tipo de vinculación permanente y no excepcional23, como se
evidencia en el aumento considerable de contratos celebrados por esta modalidad y, en
consecuencia, del aumento del recurso humano. Esta situación es atribuible, principalmente a
dos factores. El primero, la carencia estructural de personal para cumplir las funciones
administrativas, misionales y otras generadas por la ejecución de los planes de desarrollo; el
segundo, es la restricción estructural generada por la Ley 617 de 2000- de ajuste fiscal-, por
medio del cual se fijan los límites a los gastos de funcionamiento, no siempre acordes a la
realidad administrativa, económica y social que deben gobernar las autoridades territoriales.
22 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 23 Aspecto que ha denunciado en reiteradas ocasiones la Procuraduría General de la Nación refiriéndose a la
existencia de trabajadores con contratos de prestación de servicios, que cumplen funciones públicas, con jornada de
tiempo completo y en subordinación, constituyéndose falta gravísima para el servidor público que celebre contrato
bajo estas condiciones.
42
3.4. Incumplimiento de las normas SIPROJ
3.4.1. No hay registro de las actas del Comité de Conciliación
De conformidad con el artículo 16 del Decreto Nacional 1716 de 2009 “El Comité de Conciliación
es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de
políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad…”. Es
por tal razón que se estableció que su periodicidad debía ser de al menos dos veces en el mes,
para tener los espacios de discusión que estos temas ameritan. No obstante, revisadas las actas
de los Comités celebrados durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31
de diciembre de 2014, a través del SIPROJ, se observa que ninguna ha celebrado los Comités, o
si lo hizo, no lo registró en el sistema.
Es de resaltar, que de conformidad con el artículo 12 del Decreto 690 de 2011 "Por el cual se
dictan lineamientos sobre la conciliación y los Comités de Conciliación en Bogotá, D.C.",
corresponde a los secretarios técnicos de los Comités de Conciliación de los organismos,
órganos y entidades del Distrito Capital, la obligación de diligenciar dentro de los cinco (5) días
siguientes a cada sesión de Comité de Conciliación, las respectivas Actas aprobadas en el
Sistema de Información de Procesos Judiciales -SIPROJWEB BOGOTÁ-.”
Lo anterior, evidencia la omisión por parte de los secretarios técnicos de los Comités de
Conciliación, tanto de la Secretaría Distrital de Ambiente como del Jardín Botánico, de diligenciar
las actas de estos Comités en el SIPROJ, como lo ordena la norma en mención.
3.4.2. No hay registro de los fallos de tutela
Revisado el SIPROJ, se encontró que no se diligencia de manera completa lo acontecido en las
acciones de tutela, desde su inicio hasta su terminación y cumplimiento, es así como se aprecia
en el cuadro siguiente, que todas las acciones de tutelas falladas en contra no han sido
cumplidas.
Cuadro 20: Cumplimiento Acciones de Tutela
1 de enero de 2012-31 de diciembre 2014
Acciones de Tutela Sector Ambiente Secretaría
Distrital de
Ambiente
Jardín Botánico José
Celestino Mutis
Fallos en contra 14 (*) 9 7
Implican pago 5 1 4
No implican pago 9 (*) 8 3
Cumplidos totalmente 0 0 0
43
Acciones de Tutela Sector Ambiente Secretaría
Distrital de
Ambiente
Jardín Botánico José
Celestino Mutis
% cumplimiento 0% 0% 0%
Sin cumplimiento 14
% Sin cumplimiento 100%
Obligación de hacer 6 1 5
Cumplidos totalmente 0 0 0
% cumplimiento 0% 0% 0%
Sin cumplimiento 16 9 7
% Sin cumplimiento 100% 100% 100%
Fuente: SIPROJ 6 de marzo de 2015.
(*): Es de aclarar que el total de fallos del sector no es equivalente a la suma de los fallos de las entidades que hacen
parte de él, pues en algunos casos se encuentran vinculadas las dos entidades a una misma tutela.
Esta conclusión no es consistente, puesto que estas acciones cuentan con recursos como el
incidente de desacato para hacerlas cumplir, hecho que puede generar dudas sobre la
información registrada en el sistema.
44
4. SOBRE LAS CONSECUENCIAS
4.1. Riesgo de incumplimiento de las Metas Gestión Resultado del Plan de
Desarrollo Distrital
4.1.1. Metas Gestión Resultado sin avance físico
La siguiente MGR ejemplifica el riesgo de incumplimiento de metas trazadas por la SDA en el
Plan de Desarrollo Bogotá Humana, por no tener avance físico:
La MGR 377 Establecer un programa de promoción y desarrollo de mercados de productos
reciclados, cuyo estado en el SEGPLAN es “vigente”, no ha tenido recursos asignados y no
presenta avances, generándose así una alerta de incumplimiento. Esta MGR también está a
cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, sin embargo, tampoco
presenta avances físicos.
La SDA registra en el SEGPLAN la siguiente información de la MGR 377:
“Retrasos: Los recursos asignados a la meta “Diseñar e implementar 2 instrumentos técnicos,
jurídicos y/o económicos orientados a dinamizar el aprovechamiento de residuos orgánicos”,
fueron trasladados a la meta “Implementar el 100% de las acciones prioritarias hacia la gestión
integral de residuos peligrosos generados en el D.C”; teniendo en cuenta concepto favorable
emitido por la Secretaría Distrital de Hacienda, según radicado 2014EE154516 del 14/08/2014.
Soluciones: De acuerdo a la siguiente justificación: La meta de "Diseñar Diseñar”, debe
vincularse a la Línea de Acción “Gestión de los Residuos Peligros”, a la cual pertenece la meta
que recibe los recursos del traslado “Implementar el 100%...”, ya que desde esta meta se
reportarán las acciones prioritarias hacia la gestión integral de residuos peligrosos generados en
la cuidad, así mismo, se continuará desarrollando el diagnóstico sobre la generación y gestión
de aceites usados de cocina en establecimientos comerciales.”
Como se puede observar, la anterior información registrada en el SEGPLAN no da cuenta de la
situación de la MGR 377 Establecer un programa de promoción y desarrollo de mercados de
productos reciclados, respecto a su avance cero y la falta de recursos.
En total la SDA participa en la ejecución de 48 MGR en todo el PDD, sin embargo 10 MGR no
tienen avance físico, algunas de estas son compartidas con otras entidades.
4.1.2. Metas compartidas con otras entidades en las cuales el avance del sector es
cero
Esta consecuencia se ejemplifica con las siguientes MGR a cargo de la SDA:
45
MGR 318 Desarrollo y operación de un sistema de información del recurso hídrico y
variables ambientales regionales para la toma de decisiones asociadas a la gestión del
agua y al ordenamiento territorial.
Esta MGR no tiene recursos asignados por ende tampoco proyecto de inversión ni avance físico
por parte de la SDA. Sin embargo, esta MGR también es desarrollada por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), y si presenta avance físico.
Es importante mencionar que una de las funciones de la SDA es la de Implantar y operar el
sistema de información ambiental del Distrito Capital con el soporte de las entidades que
producen dicha información24. Sin embargo, como se demuestra, la SDA no tiene un proyecto de
inversión que le apunte a una de sus ocupaciones establecidas por acto administrativo.
MGR 324 Realizar acciones de recuperación ecológica, conservación y usos sostenible de
forma participativa en 800 Ha del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y zonas de
amortiguación en los Cerros Orientales y los páramos de Sumapaz, Guerrero, Chingaza
y Guacheneque.
Esta MGR no tiene recursos asignados por ende tampoco proyecto de inversión ni avance físico
por parte de la SDA. Esta MGR también es desarrollada por la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá (EAAB), y si presenta avance físico. Sin embargo, de las 800 ha
propuestas la EAAB solo ha protegido y recuperado 40 ha.
4.2. Distorsión en el avance físico de las Metas Gestión Resultado
4.2.1. Incumplimiento de Metas Gestión Resultado
La MGR 309 Seguimiento, control y vigilancia mediante actuaciones administrativas al 100% de
los predios mineros y de las áreas de recuperación ambiental en el perímetro urbano, registra
un bajo avance respecto al cuatrienio en el plan de acción, sin embargo, los avances del PDD
respecto al cuatrienio son altos, generándose así una confusión en la información que se
registra en SEGPLAN, ya que los datos o avances del plan de acción son los que finalmente
alimentan los indicadores de las MGR del PDD.
Son dos metas incluidas en el proyecto de inversión 820 -Control ambiental a los recursos
hídrico y del suelo en el Distrito Capital las que alimentan esta MGR, sin embargo solo una no se
encuentra ejecutada, es decir su avance es nulo pero aparece como finalizada, esta meta es:
24 Literal m, artículo 5 del Decreto 109 de 2009.
46
Realizar 18 verificaciones y cálculo de volúmenes a los montos de producción a boca de
mina para verificar el pago de regalías.
Lo curioso con esta meta sin ejecutar pero finalizada es que comprometieron 84 millones pero
su avance es nulo. Además que es una meta muy importante para el sector.
La otra meta del proyecto de inversión es Controlar 109 predios con actividad minera en el
Distrito Capital, mediante seguimiento y evaluación ambiental, sin embargo con esta meta no se
está vigilando, que es otra parte que tiene la MGR 309.
Un ejemplo de este caso, vuelve a presentarse con una MGR ya relacionada anteriormente, esta
es:
MGR 324 Realizar acciones de recuperación ecológica, conservación y usos sostenible de
forma participativa en 800 Ha del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y zonas de
amortiguación en los Cerros Orientales y los páramos de Sumapaz, Guerrero, Chingaza
y Guacheneque.
Como se mencionó anteriormente, esta MGR es ejecutada por la SDA y la EAAB, sin embargo la
SDA no tiene programación en ninguna de las vigencias y la programación que tiene la EAAB
para el cuatrienio es de solo 215ha, dejando de esta forma 585ha sin recuperación ecológica e
incumpliendo con lo que se comprometieron en el PDD Bogotá Humana.
El proyecto de inversión que tiene la EAAB para ejecutar esta MGR es el 75-Acciones en el
Corredor de Conservación, Cerros Orientales y Páramos, el cual pretende ejecutar 100% de las
acciones de conservación programadas anualmente en 4 páramos y cerros orientales, tiene
asignados $7.300 millones para el cuatrienio y ha comprometido $2.900 millones entre el 2012-
2014. No obstante, y de acuerdo a lo registrado en el avance del PDD en SEGPLAN, de las
215ha que programo, solo se ha realizado acciones en 40ha.
Con lo anterior, se genera una distorsión en la información porque al hablar del avance de la
MGR no se están haciendo referencia a las 800ha que tiene la MGR si no a solo 215ha.
Otro ejemplo de distorsión en el avance físico de las MGR, es el siguiente:
La MGR 460 Mantener un nivel de éxito procesal del 82% en términos del valor de pretensiones
indexadas respecto de los procesos judiciales favorables al Distrito, le correspondió el 2% de los
recursos totales del programa desarrollado por la SDA. Su avance físico y presupuestal es
bueno, sin embargo esta MGR es una meta constante pero solo tuvo ejecución durante la
vigencia 2012, el avance en la vigencia 2013 fue nula y no tiene programaciones para las
vigencias 2014-2016. Generando de esta forma una alerta a la SDA porque la meta sigue
47
vigente en SEGPLAN pero no tiene más programaciones lo que supone que la van a dejar solo
con la mitad del avance.
La distorsión de esta MGR se da en que debe ser constante durante el cuatrienio pero solo tuvo
programaciones para las vigencias 2012 y 2013 en el PDD. Adicionalmente, en el plan de acción
las metas que se propusieron en el proyecto de inversión 844- Fortalecimiento de la función
administrativa y desarrollo institucional para el avance de esta MGR, solo fueron programadas
para el 2012. Afirmando que su avance no es constante, por ende su avance respecto al
cuatrienio tampoco.
4.3. Falta de transparencia contractual
4.3.1. Desactualización y no publicidad del Plan Anual de Adquisiciones
Todas las entidades del Estado deben publicar el Plan Anual de Adquisiciones en SECOP a mas
tardar el 31 de enero de cada año, identificando los bienes y servicios con el Clasificador de
Bienes y Servicios de Naciones Unidas (UNSPSC), el cual deben actualizar en el mes de Julio de
cada año, dejando visible solamente el Plan Anual de Adquisiciones actualizado.25
En el Sector Ambiente, la Secretaría Distrital de Ambiente tiene publicadas 10 versiones del PAA
vigencia 2014 y el último de fecha 24 de noviembre de 2014, no está actualizado pues el total
del valor del mismo suma $107.931.764.177 cuando el valor del presupuesto oficial es de
$72.403.645.000, o sea que supera en un 49% el valor del presupuesto oficial de la entidad.
Por su parte, el Jardín Botánico de Bogotá, no publicó en el SECOP el PAA año 2014,
contraviniendo el Artículo 6º del Decreto 1510 de 2013.26
El principio de Transparencia, se define en la Ley 172 del 6 de marzo de 2014, por la cual se
crea la Ley de Transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se
dictan otras disposiciones, así:
“Principio de transparencia: Principio conforme al cual toda la información en poder de los
sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos
sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más
amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley,
excluyendo solo aquello que esté sujetos a las excepciones constitucionales y legales y bajo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley”.
25 Circular externa No. 2 del 16 de agosto de 2013, Colombia Compra Eficiente. 26 “Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las
actualizaciones del mismo en su página web y en el SECOP, en la forma que para el efecto disponga Colombia
Compra Eficiente”.
48
El Plan de Adquisiciones es un instrumento de gestión para la entidad y una fuente de
información para usuarios, órganos de control, y proveedores acerca de las necesidades de las
entidades en materia de contratación. Por un lado es un mecanismo que permite a las entidades
públicas programar de manera anticipada las compras que son necesarias para cumplir con sus
objetivos institucionales y evitar así la improvisación de esta materia en las entidades estatales.
De otro lado, su publicación es necesaria para que los potenciales proponentes puedan conocer
también con anticipación las necesidades que tienen las diversas Entidades, en cuanto a bienes,
servicios y obras.
En el estudio al Sector Ambiente, se observa resistencia para cumplir con la publicidad dispuesta
en las normas contractuales, hecho que afecta la transparencia en la gestión contractual.
4.4. Deficiencia Presupuestal
4.4.1. Bajo porcentaje de giros 2012-2014
a) INDICADOR: Comportamiento de la Ejecución de los giros acumulados de Gastos de la Entidad en una
serie de tiempo.
En la revisión y análisis de la ejecución presupuestal del Sector para la serie 2004-2014, se
encontró que a pesar de llevarse a cabo una adecuada ejecución de compromisos, es decir, un
promedio superior al 90%, el comportamiento de los giros presenta un desmejoramiento en los
rubros de inversión y funcionamiento durante las últimas tres vigencias (2012-2014).
A continuación se describe el comportamiento presentado en las dos entidades que componen
el sector:
Secretaría Distrital de Ambiente (SDA)
La ejecución de giros del presupuesto de funcionamiento de la Entidad, para las vigencias 2012,
2013 y 2014, fueron del 78%, 81% y 86% respectivamente, porcentajes que en si no se salen
del intervalo recomendado, pero si se revisa la ejecución de giros promedio para los años
anteriores (en este caso, se tomó una serie a partir del año 2004), que es del 90%, sí se
observa un decrecimiento.
Sucede algo muy parecido con respecto a los giros de la inversión, que pasan de un promedio
de años anteriores de 76%, a ejecuciones de giros de 64%, 57% y 65% para 2012, 2013 y
2014. Es importante mencionar que para la vigencia 2014 en ambos rubros se observó una
mejor ejecución por concepto de giros, respecto al año inmediatamente anterior.
49
Gráfica 14: Ejecución de giros - Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) Presupuesto de gastos
Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del
Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados).
Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis (JBB)
El promedio de ejecución de giros del presupuesto de funcionamiento de la Entidad para la serie
2004-2014 es del 91%, sin embargo, se observa un desmejoramiento para los últimos tres
años: 2012-2014, que en ningún año alcanza el porcentaje promedio.
En el caso de la inversión, el promedio de porcentaje de giros es de 67%, promedio que se
encuentra por debajo de los estándares recomendados, y similar a los giros de funcionamiento,
para los últimos tres años se observa un comportamiento inferior al promedio, con una leve
recuperación para la vigencia 2014.
Gráfica 15: Ejecución de giros - Jardín Botánico José Celestino Mutis (JBB)
Presupuesto de gastos
Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de las entidades, obtenida del
Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Apropiación Disponible y giros acumulados).
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
% ejec. Inversión 70% 82% 83% 84% 93% 69% 84% 82% 64% 57% 65%
% ejec. Func. 91% 91% 91% 82% 92% 92% 93% 88% 78% 81% 86%
% d
e ej
ec. g
iro
s
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
% ejec. Inversión 43% 74% 74% 72% 66% 73% 78% 79% 58% 58% 64%
% ejec. Func. 92% 95% 94% 92% 94% 90% 95% 92% 86% 87% 86%
% e
jecu
c. d
e gi
ros
50
4.4.2. Alto porcentaje de reservas de inversión
Como resultado de los menores porcentajes de giros en los últimos tres años, mencionados
anteriormente, el comportamiento del presupuesto de reservas del Sector también se ve
afectado toda vez que se presenta un incremento importante. Esta situación es más crítica para
el rubro de inversión directa pues se tiene un porcentaje promedio de reservas equivalente al
34% para el periodo 2012-2014.
A continuación se analizan las cifras correspondientes a cada una de las entidades que
componen el sector:
Secretaría Distrital de Ambiente:
El mayor porcentaje de reservas de funcionamiento en la serie analizada 2004-2014,
corresponde a la vigencia 2013 con un 14% (se apropiaron $730 millones para el rubro de otras
sentencias), que contrasta con el promedio de la serie que es del 5%. Se destaca que para el
2014, este porcentaje se reduce al 9%, es decir una disminución de 5 puntos porcentuales.
En el rubro de inversión directa, las cifras son más preocupantes. Igualmente se destaca la
vigencia 2013 con el peor comportamiento de la serie, con un 37% de reservas por valor de
$21.422 millones, cuando el promedio de porcentaje de reservas era del 16%. Se observa
claramente un desmejoramiento en la ejecución para las últimas tres vigencias 2012, 2013 y
2014, con el 29%, 37% y 31% en el porcentaje de reservas, por lo cual urge tomar medidas
correctivas al respecto, porque si bien, este porcentaje se redujo en 6 puntos para el 2014, la
cifra sigue siendo alta.
Gráfica 16: Porcentaje de reservas - Secretaría Distrital de Ambiente (SDA)
Presupuesto de Reservas Vs. Ejecución vigencia anterior
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
% reservas Inv. Directa 2% 5% 10% 13% 27% 28% 15% 16% 29% 37% 31%
% reservas Func. 0% 0% 5% 6% 1% 3% 2% 7% 8% 14% 9%
% d
e re
serv
as
b) INDICADOR: Porcentaje de reservas que pasan a la siguiente vigencia
51
Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida del
Sistema de Información Presupuestal PREDIS (Presupuesto de Reservas, reservas constituidas –
Presupuesto de gastos, compromisos acumulados).
Jardín Botánico José Celestino Mutis
El porcentaje promedio de reservas de los gastos de funcionamiento para la serie analizada, es
del 3%. Contrario a esta situación, se tiene que las reservas del rubro de inversión directa para
los últimos tres años, superan el 35%, aspecto que debe ser vigilado y controlado, pues de
acuerdo a las recomendaciones realizadas por la Secretaría de Hacienda, éstas no deben
superar el 10%.
Gráfica 17: Porcentaje de reservas - Jardín Botánico José Celestino Mutis (JBB)
Presupuesto de Reservas vs Ejecución vigencia anterior
Fuente: Elaborado con base en información de ejecución presupuestal de la entidad, obtenida del Sistema de
Información Presupuestal PREDIS (Presupuesto de Reservas, reservas constituidas – Presupuesto de gastos,
compromisos acumulados).
4.5. Vinculación masiva de contratistas
4.5.1. Alta participación de recursos asociados a contratos de prestación de servicios
dentro del presupuesto total del sector
INDICADOR EAIP: Contratación por tipo de contrato
En el cuadro siguiente se observa la contratación por tipo de contrato, confirmando el
predominio del alto porcentaje en los contratos que se efectúan por la modalidad de
contratación directa regida por la Ley 80 de 1993.
Bajo esta última modalidad, el Sector Ambiente comprometió el 54,45% del valor total en
contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y adicionó los
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
% reservas Inv. Directa 0% 0% 23% 24% 24% 26% 21% 18% 41% 40% 36%
% reservas Func. 0% 0% 3% 2% 4% 5% 2% 2% 4% 7% 6%
% d
e re
serv
as
52
contratos de prestación de servicios que venían ejecutándose en el 2013 (104) y que equivalen
al 4,95% del valor total contratado en la vigencia fiscal 2014.
Cuadro 21: Contratación por tipo de contrato
Sector Ambiente
Tipos de contratos celebrados en vigencia 2014
Tipología contractual
Secretaría Distrital de Ambiente Jardín Botánico Sector
Cantidad contratos
Valor Cantidad contratos
Valor Cantidad contratos
Valor % Valor
ACUERDO DE CORRESPONSABILIDAD
- -
1 -
1
- 0,00%
ARRENDAMIENTO 3 103.070.646 - - 3 103.070.646 0,15%
ASOCIACIÓN 2 2.107.919.455 - - 2 2.107.919.455 3,12%
COMPRAVENTA 14 907.386.291 27 552.344.299 41 1.459.730.590 2,16%
COMPRAVENTA-ADICIÓN
1 17.980.000 - - 1 17.980.000 0,03%
CONSULTORÍA 11 933.530.395 5 662.653.640 16 1.596.184.035 2,36%
CONTRATO DE APROVECHAMIENTO
- - 1 - 1 - 0,00%
CONVENIO DE ASOCIACIÓN
2 1.320.378.913 - - 2 1.320.378.913 1,96%
CONVENIO DE COOPERACIÓN
- - 5 762.860.908 5 762.860.908 1,13%
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO
- - 10 - 10 - 0,00%
COOPERACIÓN INTERNACIONAL
1
435.600.000 - - 1 435.600.000 0,65%
ESPECIAL DE COOPERACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA
1 1.512.000.000 - - 1 1.512.000.000 2,24%
INTERADMINISTRATIVO 8 452.458.456 2 233.523.976 10 685.982.432 1,02%
OBRA 3 943.364.640 6 2.776.752.167 9 3.720.116.807 5,51%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
50 7.617.355.818 22 1.936.219.764 72 9.553.575.582 14,15%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS ARTÍSTICOS
2 13.500.000 6 40.900.000 8 54.400.000 0,08%
53
PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y/O DE APOYO A LA GESTIÓN
1.435 25.396.117.667 1.002 11.369.595.320 2.437 36.765.712.987 54,45%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y/O DE APOYO A LA GESTIÓN-ADICIÓN
104 3.344.961.334 - - 104 3.344.961.334 4,95%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS-ADICIÓN
1 789.276.480 - - 1 789.276.480 1,17%
SEGUROS - - 2 119.466.923 2 119.466.923 0,18%
SUMINISTRO 8 1.178.724.777 23 1.989.547.686 31 3.168.272.463 4,69%
TOTAL 1.646 47.073.624.872 1.112 20.443.864.683 2.758 67.517.489.555 100,00%
Fuente: Elaborado con base en información remitida por las entidades.
54
Cuadro 22: Análisis de la Contratación Directa por Trimestre
Sector Ambiente - Vigencia 2014
Análisis de la contratación directa por trimestre
Trimestre 1 %
Pto
Trimestre 2 %
Pto
Trimestre 3 %
Pto
Trimestre 4 %
Pto Entidad Valor
Presupuesto Tipo de contrato
Cant.
Cont. Valor
Cant.
Cont. Valor
Cant.
Cont. Valor
Cant.
Cont. Valor
SEC
RET
AR
ÍA D
ISTR
ITA
L D
E A
MB
IEN
TE
ARRENDAMIENTO 0 0 0% 0 0 0% 3 103.070.646 0% 0 0 0%
ASOCIACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 2 2.107.919.455 3%
CONVENIO DE ASOCIACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 2 1.320.378.913 2%
CONVENIO DE COOPERACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
72.403.645.000 COOPERACIÓN INTERNACIONAL 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 1 435.600.000 1%
ESPECIAL DE COOPERACIÓN DE CIENCIA Y
TECNOLOGÍA 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 1 1.512.000.000 2%
INTERADMINISTRATIVO 0 0 0% 2 0 0% 1 91.000.000 0% 5 361.458.456 0%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS ARTÍSTICOS 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 2 13.500.000 0%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES
Y/O DE APOYO A LA GESTIÓN 637 14.953.195.000 21% 21 537.755.000 1% 473 7.157.815.000 10% 304 2.747.352.667 4%
JAR
DÍN
BO
TÁN
ICO
DE
BO
GO
TÁ
ARRENDAMIENTO 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
ASOCIACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
CONVENIO DE ASOCIACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
CONVENIO DE COOPERACIÓN 0 0 0% 0 0 0% 1 6.400.000 0% 4 756.460.908 2%
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 10 0 0%
30.413.890.673 COOPERACIÓN INTERNACIONAL 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
ESPECIAL DE COOPERACIÓN DE CIENCIA Y
TECNOLOGÍA 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0%
INTERADMINISTRATIVO 0 0 0% 0 0 0% 0 0 0% 2 233.523.976 1%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS ARTÍSTICOS 0 0 0% 1 9.360.000 0% 0 0 0% 5 31.540.000 0%
PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES
Y/O DE APOYO A LA GESTIÓN 133 2.182.756.368 7% 2 11.235.000 0% 642 7.198.317.256 24% 225 1.977.286.696 7%
TOTAL SECTOR POR TRIMESTRE 770 17.135.951.368 17% 26 558.350.000 1% 1.120 14.556.602.902 14% 563 11.497.021.071 11%
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por las entidades
55
Como se observa en el cuadro anterior, en todos los trimestres se presentó un alto porcentaje
de contratación directa, en especial en los contratos de Prestación de Servicios Profesionales y/o
de apoyo a la gestión y en los dos últimos trimestres fue cuando se celebraron mayor número
de contratos por la modalidad de contratación directa.
4.6. Debilidad en la información registrada en SIPROJ
4.6.1. No se genera información confiable para la toma de decisiones
El SIPROJ es un sistema que tiene entre sus características el suministro de información en línea
de los procesos judiciales de las entidades del Distrito.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 580 de 2007, los abogados a cargo de los
procesos judiciales y extrajudiciales, deben diligenciar de manera completa en el SIPROJ todas
las actuaciones que se susciten con ocasión de los procesos y el jefe de la oficina jurídica es el
responsable por dicho diligenciamiento:
“ARTÍCULO 2. DISPOSICIONES ESPECIALES PARA ASEGURAR LA ESTABILIDAD Y EFECTIVIDAD
DEL SIPROJ WEB BOGOTA. Dispóngase las siguientes medidas administrativas con el propósito
de asegurar la estabilidad y efectividad del SIPROJ WEB BOGOTÁ:
1. …
2. …
3. Los jefes de las oficinas jurídicas del Distrito Capital o quienes tengan a su cargo
tales funciones serán responsables de la correcta actualización y uso del SIPROJ
WEB BOGOTA respecto de los procesos a cargo de su respectivo organismo o entidad.
4. Los abogados del Distrito Capital a quienes se haya encomendado la representación
judicial o extrajudicial del Distrito Capital tendrán como función mantener
actualizada, precisa y depurada la información particular de cada proceso
judicial o trámite extrajudicial registrado en el Sistema.
Los jefes de las oficinas jurídicas del Distrito Capital deberán exigir el
cumplimiento de la anterior disposición a los apoderados respectivos.
5. Facúltese a la Dirección Jurídica Distrital para realizar los requerimientos a los órganos,
organismos y entidades de la Administración Distrital, cuando no estén dando estricto
cumplimiento a las anteriores disposiciones.
Los requerimientos de la Dirección Jurídica Distrital son de obligatorio cumplimiento y deberán ser
atendidos en la menor brevedad y con la mayor diligencia.”
Sin embargo, se encontró en el reporte que la mayoría de los procesos que fueron incluidos no
tienen los documentos anexos que permitan conocer la demanda y los demás documentos que
se presentaron con ocasión de aquella, igual situación se presenta en las solicitudes de
conciliación donde no aparecen documentos de ninguna de sus etapas y debe remitirse a lo
consignado por el abogado en el resumen correspondiente.
56
Adicionalmente, cuando se analiza el cumplimiento de fallos en la conciliación extrajudicial se
encuentra que ninguno de ellos implica pago, cuando la realidad es otra, como se evidencia en
el caso de la conciliación celebrada entre el Jardín Botánico y la Compañía de Seguridad Social
Comsenal Ltda. e identificada con el ID 384280.
Esta se evidencia aún más en el reconocimiento contable de procesos judiciales, el cual parte del
reporte contable del sistema SIPROJ, que durante la vigencia 2014, presentó fallas en su generación
afectando la oportunidad en el registro contable, al ser la fuente primaria de información; como
consecuencia de estas fallas, no fue posible generar oportunamente el informe de procesos
iniciados, por tal razón, para el último trimestre el saldo se hizo con corte a septiembre de 2014,
mostrando de esta manera datos inexactos al término de la vigencia.
4.6.2. Obstaculización en el seguimiento de las políticas de prevención de daño
antijurídico
El artículo 16 del Decreto Nacional 1716 de 2009 establece que “El Comité de Conciliación es
una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas
sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad…”.
Es decir, que el Comité de conciliación se constituye en el espacio por excelencia para la
formulación y seguimiento a las políticas de prevención del daño antijurídico.
Adicionalmente, el Decreto consagra que “por lo menos dos veces por año, en sesiones
ordinarias del Comité, informe sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos que
han sido empleados por el respectivo órgano, organismo o entidad. Este informe relacionará el
número total de casos resueltos empleando el respectivo mecanismo alternativo de solución de
conflictos, terminación favorable o desfavorable, valor total e individual de las sumas impuestas
a favor y en contra; así como los criterios o directrices institucionales que se han implementado
para utilizar los diferentes mecanismos alternativos de solución de conflictos.”
El análisis de la prevención del daño antijurídico involucra necesariamente la utilización de los
métodos alternativos de solución de conflictos, que hacen parte de los mecanismos para evitar
que el daño sea aún mayor para los intereses de la entidad.
El hecho del que el sector Ambiente no diligencie las actas de los Comités de Conciliación,
impide realizar el seguimiento a las políticas de prevención del daño antijurídico que se
encuentran adelantando las entidades que hacen parte de este.
Adicionalmente, corresponde a los jefes de las oficinas jurídicas, para el caso de la SDA a la
Dirección Legal Ambiental, la verificación sobre el cumplimiento y aplicación de las políticas
adoptadas por el respectivo Comité de Conciliación, y velar porque efectivamente los
57
apoderados de la respectiva entidad u organismo realicen el diligenciamiento de las fichas de
conciliación y de pacto de cumplimiento en el SIPROJWEB-BOGOTÁ.
4.7. Debilidad en la gestión jurídica
4.7.1. Bajo éxito procesal
El Sector presenta un éxito procesal cuantitativo del 71,9%, los procesos activos tienen un éxito
en primera instancia del 74,07% y del 66,67% en segunda, por lo que es de esperar que los
procesos que terminen próximamente tengan un indicador parecido al presentado en los
procesos terminados.
Analizando las entidades del Sector, la SDA tiene un éxito procesal del 72,03%, mientras que el
Jardín Botánico tiene un éxito procesal del 62,5%, para los procesos terminados y con tendencia
a la mejora, para los que se encuentran en curso, cuyo éxito procesal en primera instancia es
del 100%, lo que permite esperar en el indicador de éxito procesal mejore en los próximos
fallos.
Es de anotar que la SDA representa el 94,4% de los procesos que tiene el sector, por lo que es
sobre estos procesos en donde recae el mayor peso para el mejoramiento del indicador y la
entidad en que en la primera y segunda instancia de sus procesos activos, la tendencia del
resultado es parecida a la que arrojan los procesos terminados.
Cuadro 23: Éxito Procesal Cuantitativo
1 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014
Entidad
Cuantitativo
Terminados 1ra instancia 2da instancia
A
favor
En
contra %
A
favor En contra %
A
favor
En
contra %
Sector Ambiente 87 34 71,90% 20 7 74,07% 2 1 66,67%
Secretaría Distrital de
Ambiente 85 33 72,03% 18 7 72,00% 1 1 50,00%
Jardín Botánico José
Celestino Mutis 5 3 62,50% 3 0 100,00% 1 0 100,00%
Fuente: SIPROJ 6 de marzo de 2015.
En cuanto al éxito procesal cualitativo, es decir la cantidad de dinero que se ahorró el Distrito
por concepto de demandas, el Sector obtuvo un 76%, estando por debajo de la meta prevista
en el Plan de Desarrollo del 82%. En cuanto a las entidades en particular, la SDA tuvo un 76%,
jalonando el indicador del sector hacia arriba y contrarrestando el 51% que tuvo el Jardín
Botánico.
58
Cuadro 24: Éxito Procesal Cualitativo 1 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014
Entidad Cualitativo
A favor % En Contra
Sector Ambiente 46.000.000.000,00 76% 14.500.000.000,00
Secretaría Distrital de Ambiente 46.000.000.000,00 76% 14.500.000.000,00
Jardín Botánico José Celestino Mutis 190.500.000,00 51% 179.700.000,00
Fuente: SIPROJ 6 de marzo de 2015
Sobre el cumplimiento de esta meta del plan de desarrollo, la SDA programó la Meta Gestión
Resultado (MGR) 460 “Mantener un nivel de éxito procesal del 82% en términos del valor de
pretensiones indexadas respecto de los procesos judiciales favorables al Distrito”. El indicador de
esta MGR es: “Nivel de éxito procesal en el Distrito”. El proyecto de inversión que le apunta a
esta MGR es: “844 -Fortalecimiento de la función administrativa y desarrollo institucional”.
Las metas que tiene este proyecto de inversión, que son las que finalmente alimentan el
indicador de la MGR son:
1. “Elaborar el 90% de las regulaciones y normas ambientales requeridas por la SDA”,
sobre esta meta no es claro como se estableció el universo de las necesidades
regulatorias de la entidad para poder calcular el 90%.
2. “Resolver el 90% de las solicitudes de conceptos jurídicos radicadas en la Dirección Legal
Ambiental”. De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, las solicitudes se entienden presentadas en el ejercicio del
derecho de petición (art. 13) y por ende, deben ser resueltas en su totalidad dentro del
mes siguiente a su presentación (art.14), por lo que esta meta debe ser 100%, pues de
lo contrario implicaría la violación del derecho fundamental de petición. Adicionalmente,
esta es una función propia de la SDA, bajo la coordinación de la Dirección Legal
Ambiental por lo que no puede incluirse como parte de una meta gestión resultado, pues
su omisión implicaría violación de la legalidad objetiva, con las consecuencias que esto
implica en materia disciplinaria.27
3. “Realizar inspección vigilancia y control 100% de las entidades sin ánimo de lucro de
carácter ambiental, domiciliadas en el D.C. e inscritas en la SDA.”
4. “Atender el 100% de los procesos judiciales y extrajudiciales en los que la entidad es
parte o interviniente como Autoridad Ambiental”. Esta meta realmente corresponde a las
27Ver artículo 24 del Decreto 109 de 2009"Por el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente y
se dictan otras disposiciones"
59
funciones propias de la entidad, en especial a la Dirección Legal Ambiental28, debe ser
permanente y no corresponde a una meta gestión resultado, pues no es un objetivo a
alcanzar, por ser parte del quehacer de la entidad, cuya omisión tendría implicaciones
disciplinarias.
5. “Alcanzar el 82 % el nivel de éxito procesal con fallos favorables a la SDA”. Esta meta
no ha sido alcanzada por la SDA, sin embargo aparece como cumplida.
Es de resaltar que estas 5 metas solo fueron programadas para ejecutarse durante la vigencia
2012 y fueron ejecutadas en su totalidad esa vigencia y reportadas como finalizadas.
4.7.2. Incumplimiento fallos adversos
El sector presenta un bajo cumplimiento de los fallos en contra, tanto en los de obligación de
hacer como en los que implican pago, tal como se muestra en el cuadro siguiente; esta
situación es preocupante, no sólo por lo que en términos económicos representa para el Distrito
la demora en los pagos, sino porque este hecho afecta la imagen de las entidades y del Distrito.
Cuadro 25: Cumplimiento de fallos
1 de enero de 2012 a 31 de diciembre de 2014
Sector
Ambiente
Secretaría Distrital
de Ambiente
Jardín Botánico José
Celestino Mutis
Fallos en contra 33 (*) 32 3
Implican pago 9 (*) 8 2
No implican pago 24 (*) 24 1
Cumplidos totalmente 3 2 1
% cumplimiento 9% 6%
Sin cumplimiento 30 30
% Sin cumplimiento 91% 94%
Fuente: SIPROJ 16 de marzo de 2015.
(*): Es de aclarar que el total de fallos del sector no es equivalente a la suma de los fallos de las entidades que hacen
parte de él, pues en algunos casos se encuentran vinculadas las dos entidades a una misma tutela.
El cumplimiento de los fallos desfavorables por parte de las entidades públicas ha sido tema de
interés, debido al impacto en las finanzas de estas. Por tal razón, se han hecho diagnósticos de
las causas de los retrasos y se han diseñado estrategias tendientes a la mitigación del pago de
intereses moratorios.
La principal causa de esta problemática obedece a que la mayoría de las veces el trámite se
inicia a solicitud de parte, quien cuenta hasta con seis meses para allegar la solicitud, periodo en
28 Ibídem.
60
el cual se van causando intereses de mora –para los procesos que se tramitan bajo a vigencia
del Decreto 01 de 1984- y de 10 meses para el pago, en el cual se causan intereses a la DTF,
durante los primeros 10 meses y moratorios comerciales de ahí en adelante –para los procesos
fallados de conformidad con la Ley 1437 de 2011-. Adicionalmente, se deben tener en cuenta
los retrasos atribuibles al trámite administrativo y presupuestal necesario para realizar el pago.
Es por lo anterior, que con el fin de atender de forma oportuna los fallos judiciales, tanto para
los que implican fallo como para los que tienen obligaciones de hacer, el Sector Ambiente debe
adoptar mecanismos que permitan de oficio iniciar el proceso de cumplimiento, sin esperar que
el beneficiario de estos deba tomar la iniciativa para que el proceso se active.
Es de resaltar que un fallo adverso, debe ser una oportunidad para que la Administración
proceda de inmediato a resarcir su acción, omisión o extralimitación; como la forma de respetar
y hacer valer los derechos de los ciudadanos, amén del impacto que para el Distrito puede
producir en sus finanzas.
El rezago en el pago podría reducirse siguiendo procedimientos legales establecidos como el
depósito judicial y optimizando el proceso de pago al interior de las entidades.
Según el estudio realizado por la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, el tiempo
de demora se explica por la complejidad que implica la liquidación para el pago de algunos
procesos (en particular, los de nulidad y restablecimiento) y por deficiencias en los procesos
administrativos de las entidades, tales como las complejidades del proceso presupuestal, el
miedo a los entes de control y la falta de definición de procesos para el pago, entre otros.
El estudio recomienda adelantar los procedimientos para el pago sin esperar la solicitud del
demandante, efectuar pagos por depósito judicial, utilizar una fórmula estándar para las
liquidaciones, aplicar la retención en la fuente a los intereses de mora y tener en cuenta la
disponibilidad presupuestal a la hora de establecer fórmulas conciliatorias.
61
5. ASPECTOS A TENER EN CUENTA EN EL SECTOR AMBIENTE
5.1. Con respecto a la Gestión contable y financiera
5.1.1. Gestión Contable y Financiera
Con el fin de establecer una caracterización del proceso de Gestión Contable para el Sector
Ambiente, se tomó la información reportada por el Departamento Distrital de Contabilidad (DDC),
por la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y cada una de las entidades que conforman el Sector,
para el periodo comprendido entre diciembre de 2010 y diciembre de 2014.
Para medir el comportamiento financiero de la Secretaría Distrital de Ambiente y el Jardín Botánico
José Celestino Mutis, se utilizó el análisis de razones mediante métodos de cálculo e interpretación
de razones financieras; se evaluó su rendimiento financiero, mediante su análisis y aplicabilidad de
las normas, determinando si progresan según lo planeado y revisando las tendencias de crecimiento
a través de la comparación de los últimos cinco años, con el fin de prever las operaciones futuras.
El proceso de Gestión contable y financiero, es un proceso que se está ajustando al Esquema de
Análisis Integral Preventivo; los indicadores financieros son parte de él y aunque permiten establecer
la relación entre los componentes que presenta el Sector Ambiente, normalmente se dan con el
propósito de mostrar su desempeño a la luz del desarrollo de su actividad misional y por
consiguiente mostrar las tendencias, así como la toma de decisiones en cuanto al aprovechamiento
de sus fortalezas y la corrección de sus debilidades.
Es en este Sector donde se hace uso de la contabilidad verde, también llamada contabilidad
medioambiental, que a diferencia de la contabilidad clásica identifica y asigna un valor monetario a
los costos que afectan los resultados del balance. Estos costos pueden ser directos, como los
materiales y la mano de obra asociados a un producto o departamento, o indirectos, como gastos
generales del tipo de alquileres, administración, depreciación, combustible y energía.
Por lo anteriormente expuesto, la contabilidad medioambiental en el Sector Ambiente, tiene en
cuenta además los costos sociales y económicos asociados al impacto de la actividad en el medio
ambiente externo, que como se aprecia en los Estados Financieros casi siempre se ignoran, se ven
como elementos internos en las cuentas que presentan la Secretaría Distrital de Ambiente y el Jardín
Botánico José Celestino Mutis.
62
Cuadro 26: Consolidado de indicadores financieros de la SDA
Indicador Fórmula 2010 2011 2012 2013 2014
INDICE DE LIQUIDEZ
Activos Corriente /
Pasivos Corrientes 0,25 0,53 0,16 18,36 20,92
CAPITAL NETO DE TRABAJO
Activos Corriente - Pasivos Corrientes
(4.422.395) (2.823.541) (10.023.757) 272.117.994 292.909.471
INDICE DE PRUEBA ACIDA
Activos Corriente - Inventarios /
Pasivos Corrientes 0,25 0,53 0,16 18,36 20,92
INDICE DE SOLIDEZ
Total Activos / Total Pasivos
79,55 85,69 44,00 31,14 36,64
INDICE DE ENDEUDAMIENTO
Total Pasivos/ Total Activos
0,01 0,01 0,02 0,03 0,03
Excedente o Déficit del Ejercicio
(Ingresos Fiscales+ Otros ingresos) -
(Gastos de Operación + otros
gastos)
(32.668.800) (37.313.821) (27.242.491) (41.670.309) (54.010.477)
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente.
Cuadro 27: Consolidado de indicadores financieros de la JBB
Indicador Fórmula 2010 2011 2012 2013 2014
INDICE DE LIQUIDEZ
Activos Corriente /
Pasivos Corrientes
4,39
5,99 2,43 1,98 3,11
CAPITAL NETO DE TRABAJO
Activos Corriente - Pasivos Corrientes
2.792.256 2.842.079 1.569.292 2.439.919 5.298.464
INDICE DE PRUEBA ACIDA
Activos Corriente - Inventarios /
Pasivos Corrientes
2,90
3,86 1,63 1,61 3,11
INDICE DE SOLIDEZ Total Activos / Total Pasivos
66
95 49 22 26
INDICE DE ENDEUDAMIENTO
Total Pasivos / Total Activos
0,015 0,011 0,203 0,045 0,038
Excedente o Déficit del Ejercicio
(Ingresos Fiscales+ Otros ingresos) -
(Gastos de Operación + otros
gastos)
(25.142.266) (20.401.454) (16.271.530) (23.914.510) (5.370.077)
FUENTE: Estados Financieros Jardín Botánico José Celestino Mutis.
63
5.1.2. Índice de liquidez
Gráfica 18: Índice de Liquidez
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente-Jardín Botánico José Celestino Mutis.
El índice de Razón Corriente, muestra como la Secretaría de Ambiente por cada peso que tiene
de deuda en el corto plazo, dispone para el año 2010 de $ 0,25, para 2011 de $ 0,53, para 2012 de
$ 0,16, para 2013 de $ 18,36 y para 2014 de $ 20,92 para pagarla. Se aprecia como su
comportamiento varía en cada uno de los periodos analizados, mostrando un mayor respaldo o
capacidad para cumplir con sus obligaciones financieras, deudas o pasivos a corto plazo en el 2013 y
2014.
De igual manera, el Jardín Botánico José Celestino Mutis expresa que por cada peso que tiene de
deuda en el corto plazo, dispone para el año 2010 de $ 4,39, para 2011 de $ 5,99, para 2012 de
$ 2,43, para 2013 de $ 1,98 y para 2014 de $ 3,11 para pagarla. Su comportamiento varía en cada
uno de los periodos analizados, mostrando un mayor respaldo o capacidad para cumplir con sus
obligaciones financieras, deudas o pasivos a corto plazo en el 2010 y 2011.
Los años 2013 y 2014 presentan un incremento considerable en el Activo Corriente de la Secretaría
Distrital de Ambiente, como se aprecia en la gráfica, debido a un aumento en la cuenta 1424
(Deudores), por Recursos entregados en Administración (en el 2012 de $ 74.377 a $ 269.631.060,
en el 2013 y en el 2014 a 299.167481).
El rubro “Recursos Entregados en Administración”, es la partida más representativa dentro de los
activos de la Secretaría Distrital de Ambiente, con un saldo de $299.167.486 y con una participación
del 97,7%. Aquí se registra el manejo de los recursos del Fondo Cuenta Río Bogotá y los recursos
0,25 0,53 0,16
18,36
20,92
4,39 5,99
2,43 1,98 3,11
2010 2011 2012 2013 2014
PO
RC
ENTA
JE
INDICE DE LIQUIDEZ Activo Corriente/Pasivo Corriente
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
64
entregados para la ejecución de convenios y contratos interadministrativos suscritos con otras
entidades. Adicionalmente, se reconocen los encargos fiduciarios.
Por directriz de la Dirección Distrital de Contabilidad, a partir del mes de junio de 2013 se inicio
mensualmente con la valoración de las inversiones financieras que actualmente están en las
siguientes entidades financieras: Bancolombia, Banco AV Villas, Banco Caja Social, Banco de
Comercio Exterior de Colombia S.A. y City Bank.
El Jardín Botánico, en esta cuenta para el año de 2013 presenta valores entregados de acuerdo a la
forma señalada en los respectivos contratos realizados en la ejecución de los proyectos de inversión
a cargo de la entidad, en particular para los contratos celebrados con ocasión de la Urgencia
Manifiesta como partida representativa con el Consorcio Talas Bogotá correspondiente a la vigencia
2011 s/n contrato JBB-702-2011, con un saldo de $ 143.748 (miles de pesos), los cuales fueron
depositados por la aseguradora al Jardín Botánico en el mes de junio de 2014.
El saldo de cuenta 1424, corresponde a los descuentos aplicados a las órdenes de tesorería de
vigencia ingresadas a OPGET de la SDH pagadas el 24 de diciembre de 2014, de acuerdo a lo
establecido en la resolución 015 de1 16 de mayo de 2010, Circular 11 de mayo 30 de 2010 –
implementación CUD:
Cuadro 28: Comparativo de la cuenta Deudores Cifras en miles de pesos
Código de
cuenta
Nombre cuenta 2014 2013 Variación
absoluta $
Variación
relativa %
142000 Avances y Anticipos
Entregados
-
0
143.748 (143.748) -100.0%
142400 Recursos Entregados en
Administración
2.786 - 2.786 N/A
147000 Otros Deudores 1.123 - 1.123 N/A
FUENTE: Jardín Botánico, Subdirección Financiera 2014.
En el Jardín Botánico José Celestino Mutis, en el año 2012 se muestra un desfase considerable en
razón a que los pasivos se duplicaron porque presentaron un incremento en cuentas como la 2460
Créditos Judiciales, que del año 2011 al 2012 pasó de cero (0) a $ 3.685.000, siendo la más
representativa.
65
5.1.3. Índice de Capital Neto de Trabajo
Relaciona las cifras del activo corriente con las del pasivo corriente, pero en este caso estableciendo
la diferencia entre ambas. El Sector de Ambiente muestra en sus cifras cuáles serían los recursos
corrientes que podrían dedicarse a trabajar después de pagar las deudas de corto plazo. Los valores
resultantes, presentados en los cuadros (Consolidado de Indicadores 2010-2014, Secretaría Distrital
de Ambiente y Jardín Botánico José Celestino Mutis), muestran el valor que le quedaría a cada una
de las Entidades, después de haber pagado sus pasivos de corto plazo, permitiendo tomar
decisiones de inversión temporal.
Gráfica 19: Capital Neto de Trabajo
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente-Jardín Botánico José Celestino Mutis.
La gráfica refleja un aumento en la Secretaría Distrital de Ambiente, por las razones expuestas en el
Indicador de Liquidez (aumento en el la cuenta 14 Deudores).
0,25 0,53 0,16
18,36
20,92
4,39 5,99
2,43 1,98 3,11
2010 2011 2012 2013 2014
VA
LOR
ES
CAPITAL NETO DE TRABAJO Activo Corriente- Pasivo Corriente
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
66
5.1.4. Índice de Prueba Ácida
Gráfica 20: Índice de Prueba Ácida
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente-Jardín Botánico José Celestino Mutis.
Es una razón muy similar a la razón corriente, pero se excluye el valor de los inventarios porque en
muchas ocasiones se presentan en el activo corriente cifras de inventarios obsoletos, de muy difícil
venta, cuyo valor lo único que logra es distorsionar el análisis financiero. La Secretaría de Ambiente
no presenta en sus Estados Financieros el valor de los inventarios por lo que las cifras que arroja
esta Entidad fueron para el 2010 (0,25), para el 2011 (0,53), para el 2012 (0,16), para el 2013
(18,36) y para el 2014 (20,92), lo que nos permite deducir que por cada peso que la Entidad
tiene de deuda en el corto plazo, va a disponer de las cantidades señaladas
respectivamente, a pesar de que los inventarios no llegaran a venderse; pero como se indicó
anteriormente la Secretaría de Ambiente no presenta valor en sus Inventarios, por lo que no lo
alteraría.
Caso contrario ocurre en el Jardín Botánico José Celestino Mutis que sí cuenta con Inventarios, por
lo que las cifras que arrojó en el año 2010 fue de 2,90, en el 2011 de 3,86, el 2012 de 1,63, el
2013 de 1,61 y 2014 de 3,11, indicando que el Jardín Botánico demuestra un mayor respaldo.
0,25 0,53 0,16
18,36
20,92
2,90 3,86
1,63 1,61 3,11
2010 2011 2012 2013 2014
Po
rce
nta
je
INDICE DE PRUEBA ÁCIDA Activo Corriente-Inventarios/
Pasivo Corriente
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
67
5.1.5. Índice de solidez
Gráfica 21: Índice de Solidez
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente - Jardín Botánico José Celestino Mutis.
Confronta los grados de liquidez de los activos que poseen las Entidades de Ambiente, contra los
niveles de exigibilidad de las fuentes de financiamiento, es decir, la capacidad de respuesta que
tienen con respecto a la totalidad de sus obligaciones.
Las cifras que presentan expresan el grado de garantía que tanto la Secretaría Distrital de Ambiente
como el Jardín Botánico José Celestino Mutis puede ofrecer a sus acreedores, es decir, su grado de
estabilidad, evaluando la estructura de financiamiento de sus activos totales. Muestran que es
menor la participación del pasivo total en el financiamiento del activo total, por lo que el riesgo
financiero de las entidades es menor, mayor el margen de garantía y seguridad para los acreedores
y mayor es la capacidad de endeudamiento adicional.
La gráfica presenta un Total de Activos y Total de Pasivos, inferior en los años 2012, 2013 y 2014.
79,55 85,69
44
31,14 36,64
66,12
94,54
49,33
22,22 25,85
2010 2011 2012 2013 2014
Po
rce
nta
je
INDICE DE SOLIDEZ Total Activo/Total Pasivo
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
68
5.1.6. Índice de endeudamiento
Gráfica 22: Índice de Endeudamiento
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente - Jardín Botánico José Celestino Mutis.
La Secretaría de Ambiente muestra el grado de participación de los Acreedores sobre los activos de
la Entidad, el cual para los periodos 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014, evidencia una razón de
endeudamiento del 10%, 10%, 20%, 30% y 30%, respectivamente.
En cuanto al Jardín Botánico José Celestino Mutis, se interpreta que para los mismos periodos, se
tuvo una razón de endeudamiento por cada uno de los años analizados de 0,02, 0,01, 0,20, 0,05 y
0,04, lo que indica el 2%, 1%, 20%, 5% y 4% para cada uno ellos, es decir, que estos valores son
la participación de los Acreedores sobre los Activos de la Entidad.
5.1.7. Índice excedente o déficit del ejercicio
A través de este Indicador el Sector Ambiente presenta la relación entre los ingresos fiscales y otros
ingresos obtenidos, y los gastos operacionales y otros gastos en que incurrió para generar
utilidades, que al observar los años descritos, fluctúan de un periodo a otro, presentando un déficit
en todos los periodos analizados, para la Secretaría de Ambiente en el año 2010 de ($32.668.800);
en el 2011 de ($37.313.821); en el 2012 de ($27.242.491); en el 2013 de ($41.670.309) y en el
2014 de ($54.010.477), debido a la limitación de sus ingresos; y para el Jardín Botánico José
Celestino Mutis en el año 2010 de ($25.142.266); en el 2011 de ($20.401.454); en el 2012 de
($16.271.530); en el 2013 de ($23.914.510) y el 2014 de ($5.370.077). Como se aprecia el
producto de este Indicador refleja la capacidad para generar excedentes o pérdidas.
0,01 0,01 0,02
0,03 0,03 0,02 0,01
0,20
0,05 0,04
2010 2011 2012 2013 2014
PO
RC
ENTA
JE
INDICE DE ENDEUDAMIENTO Total Pasivo /Total Activo
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
69
Gráfica 23: Excedente o déficit del ejercicio
FUENTE: Estados Financieros Secretaría Distrital de Ambiente-Jardín Botánico José Celestino Mutis.
(60.000.000)
(50.000.000)
(40.000.000)
(30.000.000)
(20.000.000)
(10.000.000)
-
2010 2011 2012 2013 2014
Val
ore
s EXCEDENTE O DEFICIT DEL EJERCICIO
(Ingresos Fiscales+ Otros ingresos) -
(Gastos de Operación + otros gastos)
SECRETARÌA DE AMBIENTE JARDIN BOTANICO JOSE CELESTINO MUTIS
70
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1. Con respecto a la Planeación
Se evidenciaron debilidades en el proceso de planeación del Sector Ambiente, específicamente
en lo que respecta a la programación de las Metas Gestión Resultado (MGR). A continuación se
enumeran las situaciones más relevantes:
La programación de MGR para ser ejecutadas sólo en los dos últimos años del Plan de
Desarrollo, pone en riesgo el cumplimiento de las mismas, pues le significaría a la
Entidad redoblar esfuerzos para lograr al final del Plan, y partiendo de cero, avances
físicos del 100%. Además, se debe tener en cuenta que para el año 2016, la coyuntura
del cambio de gobierno distrital conlleva a que las Entidades prioricen sus esfuerzos
tanto en la formulación del nuevo Plan de Desarrollo 2016-2020 y el inicio de su
implementación, como en el proceso de armonización presupuestal de los dos planes de
desarrollo.
Se encontraron MGR de la SDA y del Jardín Botánico que no cuentan con un proyecto de
inversión asociado, ni programación en SEGPLAN, por lo que no presentan avance físico
ni ejecución presupuestal. Lo anterior constituye una debilidad en la planeación que
pone en riesgo el cumplimiento de las metas propuestas en el PDD.
En lo que respecta a la estrategia territorial regional frente al cambio climático, se
encontraron retrasos en el indicador denominado Código de construcción de Bogotá con
perspectiva de sostenibilidad actualizado, el cual, de acuerdo a la programación del
SEGPLAN debería tener un avance del 45% pero a 31 de diciembre de 2014 va en un
23,5% respecto al cuatrienio.
Si bien algunas MGR presentaban ejecución financiera, éstas no registraban avance
físico, por lo que se evidenció que los esfuerzos del sector por ejecutar recursos no
necesariamente se ven reflejados en el cumplimiento de las metas del Plan de
Desarrollo.
Se encontró que algunas MGR se reprogramaron, disminuyendo la magnitud inicial
planteada en el PDD y programándolas para una sola vigencia, generándose así un
riesgo de incumplimiento de la meta.
Recomendaciones:
Revisar los procesos de planeación de las metas, de tal manera que su anualización no
concentre su avance en las últimas vigencias del PDD, ya que pone en riesgo el
cumplimiento de las mismas.
71
6.2. Con respecto a la Gestión presupuestal
El promedio de ejecución de los gastos de funcionamiento del Sector Ambiente para la serie
2004-2014 es del 95%, lo que denota un buen comportamiento en la ejecución del
presupuesto asignado a los gastos de servicios personales y los gastos generales. La
ejecución del presupuesto de inversión fue del 96% para el periodo de análisis.
El porcentaje promedio de giros en el presupuesto de inversión para los años 2012-2014,
equivale al 61%, promedio que se encuentra por debajo de los estándares recomendados,
situación que contrasta con ejecuciones de giro superiores en las vigencias anteriores.
Se observó un incremento en el porcentaje de reservas del presupuesto de inversión directa
del Sector, para las vigencias 2012, 2013 y 2014, con el 33%, 38% y 32%,
respectivamente. Se destaca la vigencia 2013 con el nivel más alto de reservas, equivalente
a 38% ($30.390 millones).
En la vigencia 2014 se realizó una modificación presupuestal a la Secretaría Distrital de
Ambiente, que redujo en un 50% el valor de la apropiación inicial del rubro de inversión
directa. Esta modificación al presupuesto de gastos de la entidad la realizó la Secretaría de
Hacienda Distrital, debido a que algunas de las Rentas programadas en el Presupuesto de la
vigencia no se recaudaron en su totalidad (ver Decreto 583 de 2014).
Para la vigencia 2014, de un presupuesto de gastos totales disponibles correspondientes a
$102.816 millones, se ejecutaron $97.531 millones, es decir, se comprometió el 95% de los
recursos disponibles.
Recomendaciones:
Se recomienda tomar medidas encaminadas a fortalecer los procesos de planeación
contractual y presupuestal del Sector, de tal forma que se aumente la ejecución por giros y
se disminuya el nivel de reservas constituidas, es decir, los recursos que no se están girando
en la vigencia correspondiente. Si bien para la vigencia 2014 el porcentaje de reservas se
redujo en 6 puntos, la cifra sigue siendo alta.
72
6.3. Con respecto a la Gestión del talento humano
El mayor avance con respecto al Proyecto “Dignificación del Empleo Público” está
representado en la creación de plantas temporales que, en todo caso, solo tendrán vigencia
durante la ejecución de los proyectos del PDD a los que están asociadas, poniendo en
evidencia que la situación de carencia estructural de personal permanente en el sector no
mejorará sustancialmente.
El sector presenta una alta vinculación de contratistas en el periodo analizado, dado el
déficit de cargos que se presenta en las entidades. Para el periodo 2011- 2014 el promedio
del personal contratado representó el 90,8% del personal vinculado al Sector con una
relación de 10,9 contratistas por funcionario aproximadamente (9,0 SDA y 12,8 JBB).
Existe una clara asimetría del recurso humano con que cuenta el sector, especialmente en lo
que respecta a derechos laborales y alta rotación de personal. Recurrir a contratistas es
ciertamente una solución expedita a las carencias de personal, que conlleva consecuencias y
genera costos para ambas partes. Para los funcionarios significa incremento de la carga
laboral por las tareas de contratación, inducción y supervisión que requiere la vinculación de
contratistas, y para las finanzas públicas representa una distorsión del concepto de
inversión, ya que la contratación con fines administrativos no genera capital institucional.
Para los contratistas, representa inestabilidad laboral con disparidad de derechos respecto
de los funcionarios públicos.
Recomendaciones:
Se recomienda verificar si el recurso humano con que cuenta actualmente el Sector se
encuentra distribuido de manera eficiente o si se requiere de una reingeniería interna de los
procesos estratégicos para dar cumplimiento a la misionalidad de las entidades que
conforman el Sector.
73
6.4. Con respecto a la Gestión contractual
Se observa un indicador bajo en la adjudicación a través de la modalidad de Licitación
Pública, pues tan solo el 12,29% de la contratación en el Sector se realizó a través de esta
modalidad, en discrepancia con la contratación directa que fue del orden del 67,33%.
Las entidades no están cumpliendo con su obligación de hacer públicos todos los procesos
de contratación que realizan a través del Portal de Contratación SECOP, constituyéndose un
riesgo de corrupción y falta de transparencia en la contratación pública, toda vez que se
obstaculiza el adecuado desarrollo de la vigilancia que ejercen los organismos de control.
Recomendaciones:
Ante este panorama de la gestión contractual, el reto para la Administración debe ser el de
restaurar la confianza en la gestión contractual, para lo cual debe actuar de la mano de la
sociedad civil por medio de las veedurías ciudadanas y creando un marco normativo de los
procesos contractuales que aplique de manera contundente los principios de transparencia,
integridad y selección objetiva y que establezca requisitos (jurídicos, financieros, técnicos)
claros, consistentes y coherentes en TODOS los procesos de selección de contratistas; es
decir, todos deben participar bajo las mismas reglas de juego para cualquier proceso al que
se presenten.
Implementar por parte de la Administración Distrital una política institucional de gestión
contractual y gestión jurídica transparente, para lo cual debe contarse con el compromiso,
respaldo y acompañamiento de la alta dirección, para la consecución de resultados y
objetivos institucionales y a nivel distrital.
Adoptar en la normatividad interna que rija la gestión contractual de las entidades o fijar
directrices para administrar sus recursos de manera eficiente y transparente y en materia de
contratación cumplir con el principio de selección objetiva, eligiendo contratistas a quienes
presenten las ofertas más favorables, sin importar su objeto, cuantía o modalidad de
selección empleada, garantizando la IDONEIDAD del contratista, la FAVORABILIDAD de la
oferta y la TRANSPARENCIA DE LA SELECCIÓN.
Dar cumplimiento al principio de Publicidad en la gestión contractual, actualizando
oportunamente el registro de la gestión contractual en el SECOP y poniendo a disposición de
la comunidad en general, las veedurías ciudadanas, órganos de control, organizaciones
sociales, la información relativa a su gestión contractual en forma precisa, clara y coherente.
Institucionalizar y fomentar la especialidad del profesional en contratación pública, cuya
formación deberá ser técnica y moral; de esta forma se dejará de improvisar en el manejo
de tan delicada gestión, reduciendo además la ineficiencia en sus actuaciones.
74
Establecer mecanismos que permitan concientizar a los funcionarios públicos a quienes se
les ha delegado la contratación, sobre la responsabilidad que les asiste en el cumplimiento
de la PLANEACIÓN, TRANSPARENCIA, EFICIENCIA Y RESPONSABILIDAD estatuidos en las
normas que regulan la materia.
6.5. Con respecto a la Gestión contable y financiera
La información financiera remitida por la Secretaría Distrital de Ambiente y por el Jardín
Botánico José Celestino Mutis, permite destacar un comportamiento de iliquidez y/o
conflictos de intereses por falta de recursos.
Según los resultados obtenidos por los diferentes indicadores que se aplicaron, se puede
afirmar que las entidades presentan debilidades en la gestión del capital de trabajo y en el
control de costos y gastos, por lo que los ingresos se encuentran totalmente
comprometidos.
En el periodo analizado, el Sector Ambiente presentó un déficit debido a la disminución en
sus ingresos operacionales que siempre son inferiores a los gastos en cada uno de los años
analizados.
Recomendaciones:
Analizar el nivel de gastos administrativos en el que incurren las entidades del Sector, pues
sus ingresos no son suficientes para sostener el nivel de gastos, identificando herramientas
de gestión y de control que permitan llegar a niveles moderados del gasto, sin tener que
sacrificar la calidad y oportunidad en la prestación de los servicios.
Hacer un análisis acerca de la Propiedad, Planta y Equipo para ver la posibilidad de realizar
desinversiones de activos ociosos y obsoletos.
Revisar los procesos que se llevan actualmente con el fin de evaluar cuáles se deben
replantear para obtener eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, y así impulsar
la creación de valor.
Gestionar la consecución de recursos financieros en áreas que contribuyen de manera
directa en la generación de valor.
75
6.6. Con respecto a la Gestión jurídica
El sector no cumple con su obligación legal de celebrar los Comités de Conciliación con la
periodicidad exigida, y en caso de que los celebre, no los incluye en el SIPROJ, incumpliendo
la normatividad respectiva.
El registro de los procesos en el SIPROJ es incompleto, pues no se adjuntan los documentos
del proceso y los datos relacionados por los abogados a cargo de los procesos no son
suficientes o son inexactos, impidiendo tener datos confiables.
El éxito procesal tanto cuantitativo como cualitativo del sector se encuentra por debajo de la
meta del plan de desarrollo, en especial el Jardín Botánico.
El proyecto de inversión presenta metas asociadas al éxito procesal e incluye actividades a
las que legalmente están obligadas a desarrollar las entidades, por lo que estas metas no
deberían formar parte de un proyecto de inversión.
Existe incumplimiento en el pago de los fallos, lo que puede ocasionar mayor onerosidad en
estos y desprestigio de la entidad, quien no sólo fue declarada responsable de un daño, sino
que además se demora en resarcirlo.
Recomendaciones:
Programar y celebrar los Comités de Conciliación dos veces en el mes y aprovechar este
espacio para la formulación e implementación de políticas de prevención de daño
antijurídico, que permitan atender de mejor manera los asuntos a cargo del sector.
Los jefes de las oficinas jurídicas deberán realizar control a la calidad y oportunidad de los
registros en el SIPROJ-WEB, así como a la calificación del contingente judicial que deben
realizar periódicamente, tal y como la normatividad les ha encomendado.
Implementar procesos para mejorar los tiempos requeridos para el pago de los fallos
judiciales, con el fin de reducir el pago de intereses y demás emolumentos que se empiezan
a generar a partir de la sentencia ejecutoriada y que se extienden hasta el pago, mejorando
así la imagen de la entidad ante quienes son beneficiarios de una sentencia adversa a la
entidad.
Los proyectos de inversión asociados al cumplimiento de la meta del plan de desarrollo de
éxito procesal deben formularse a partir de aportes adicionales a las funciones y
obligaciones a las que legalmente están obligadas las entidades, deben ser proyectos que
generen valor agregado y tendientes a mejorar el indicador de éxito procesal a lo largo del
periodo para el cual fue fijada la meta.
