Estabilidad Presupuestaria: Razones para una Reflexión.

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C L M . E C O N O M Í A , N º 1 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 2 . P á g s . 2 1 1 - 2 3 2

EstabilidadPresupuestaria:

Razones para una Reflexión.

María Luisa Araújo Chamorro

Consejera de Economía y Haciendade la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Julián Sánchez Pingarrón

Director General de Economía y Presupuestosde la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Artículo entregado en octubre de 2002.

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E S T A B I L I D A D P R E S U P U E S T A R I A : R A Z O N E S P A R A U N A R E F L E X I Ó N .

1. Introducción.En los últimos años, y de forma más intensa durante 2002, se ha

suscitado en Europa un debate en el que participan, de distintomodo, las instituciones, los gobiernos y los profesionales de laeconomía, que tiene como elemento visible las dificultades deciertos países que forman parte de la Unión Monetaria Europea(UEM) para ajustar sus políticas fiscales a los compromisos derivadosdel Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Tras las opiniones queunos y otros lanzan a los medios de comunicación o intercambianen los foros oficiales de las distintas instituciones competentes enestos asuntos, se traslucen, con más o menos claridad, distintasvisiones del papel que puede jugar la política fiscal en el desarrolloeconómico.

En el caso de España el debate cobra especial interés, ya queiniciativas como la Ley de Estabilidad Presupuestaria, sitúan alGobierno español en una posición de extrema defensa del equi-librio presupuestario, lo que resulta paradójico a la vista del menorgrado de desarrollo que presenta esta economía con respecto a lamedia europea. Sin duda, es un debate emocionante, tanto por loque supone de revisión del papel que la política fiscal puede teneren el actual estadio del desarrollo económico de los países indus-trializados, tras un periodo de crecimiento tan duradero que aalgunos les hizo vaticinar el fin de los ciclos económicos, como porlas consecuencias que la posición que se adopte puede tener en elfuturo de nuestro desarrollo económico.

En la posición de los responsables económicos españolessobre el papel del sector público en la economía no escasean losque encuentran coincidencias con un nuevo planteamiento de loque comúnmente se entiende por liberalismo económico, esquemade funcionamiento económico que, en el convencimiento de que elorden natural organiza eficientemente el mercado, rehuye cualquier

C L M . E C O N O M Í A

tipo de intervención del Estado en la vida económica. En esteesquema, el presupuesto tiene un papel insignificante, destinadoúnicamente a cubrir los gastos del aparato político-administrativo,judicial y militar y poco más. En ningún caso se otorga al presu-puesto público un papel relevante en el funcionamiento del cicloeconómico ni se concibe la posibilidad de que exista déficit público:los gastos deben igualar a los ingresos.

Esta concepción de la política fiscal sufrió un importantecambio a principios del siglo XX en el que el fracaso del modelo,unido a una concepción más social del Estado, cuya complejidad nopuede ser regulada únicamente por las leyes del mercado, llevan aque se extiendan nuevas formulaciones sobre el papel de la políticafiscal (Keynes), en las que el Estado pasa a jugar un papel funda-mental para corregir las disfunciones del sistema y, a través delpresupuesto, intervenir en el ciclo económico.

Sin embargo, aquellos discursos propios del liberalismoeconómico que sucumbieron al tiempo que caía la Bolsa de NuevaYork en el crack del 29, han sido retomados con bastante intensidaden la actualidad acompañando a la puesta en marcha de la monedaúnica europea.

En qué medida se trata de problemas distintos que hancoincidido en el tiempo con la puesta en marcha del proyecto de laUnión Económica y Monetaria Europea y qué hay detrás de estosdiscursos es el objetivo que pretende abordar, pero no agotar, esteartículo.

2. Antecedentes.El Pacto de Estabilidad y Crecimientocomo pacto.

En Europa, el objetivo de saneamiento de las finanzas públicas,tomó gran importancia a partir de 1992 con la aprobación delTratado de la Unión Europea. En este documento se incorporaronalgunos importantes preceptos en esta materia que se conside-raban imprescindibles para abordar la construcción de una uniónmonetaria. Destacaban especialmente dos requisitos: la prohibición214


de recurrir a los bancos centrales para la financiación de lospresupuestos públicos, aparejado a la independencia de estasinstituciones, y la fijación de un objetivo común de saneamiento delas finanzas públicas, objetivo que dio origen al denominado“procedimiento de déficit excesivo”.

A partir del Tratado de la Unión Europea, y con mayor inten-sidad a partir de la definición del Pacto de Estabilidad y Crecimientoacordado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997, los Estadosmiembros acordaron limitar la utilización del déficit público comoinstrumento de política económica. Por último, en el Consejo deSanta María de Feira, en julio de 2000, que estableció recomenda-ciones más estrictas en esta materia, se fijó un calendario queconcluía en 2004, ejercicio presupuestario a partir del cual todos losEstados miembros deberían presentar sus presupuestos anuales ensituación de equilibrio entre ingresos y gastos, es decir, alcanzaríanel denominado “déficit cero” en sus cuentas públicas.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) fue una propuesta deAlemania en vísperas del Consejo Europeo de Madrid celebrado en1995. El objetivo del PEC es garantizar una cierta disciplina presupues-taria que se circunscribe a un compromiso de reducción del déficitpúblico: mantener a corto plazo un déficit público por debajo del 3%del PIB y, a medio y largo plazo, alcanzar el equilibrio presupuestario.

Sin entrar en este momento a valorar si esta decisión de políticafiscal es la más acertada y conveniente para abordar la construcciónde una unión monetaria, sólo interesa subrayar el planteamientoque subyace bajo este acuerdo: en el orden exterior, la necesidad deque los países que forman parte de la Unión Monetaria mantenganuna situación financiera que haga creíble la aventura de poner enfuncionamiento una nueva moneda llamada a sustituir a divisas tanprestigiosas como el marco alemán y a competir con otras, como eldólar, y, en el orden interno, evitar que haya pillos en este juego, esdecir, que mientras algunos países fortalezcan la moneda medianteun adecuado control del déficit público, otros se aprovechen deluso de una moneda solvente apoyándose en el esfuerzo de lospaíses que hacen que así sea.

Existe un acuerdo bastante generalizado de que la estabilidaddel euro está condicionada, entre otros factores, por la solidez de lasfinanzas de los Estados miembros que la respaldan. SI no fuera así y 215


los mercados financieros y de capitales llegaran a albergar dudasrazonables sobre la dificultad de sostener las finanzas y la falta de cri-terio común sobre el manejo del déficit o la acumulación deendeudamiento, estas dudas llevarían a un abandono de la moneday a consecuencias fatales para el área monetaria en cuestión. Dadoque en la zona euro las decisiones de política monetaria se tomanpara el conjunto de los países, mientras que la política fiscal está anivel de Estado miembro, se hace necesario un acuerdo, un pactoentre países que garantice un comportamiento simétrico de todoslos que entran en este juego.

Así, el PEC tiene como misión evitar conflictos entre los inte-reses presupuestarios nacionales y la política monetaria común. Esel “precio de la moneda única”, como no ha dudado en llamarloHorst Sieber 1.

3. Los problemas de laaplicación del Pacto de Estabilidady Crecimiento.

En la definición del PEC no se manifestaron grandes problemas,sobre todo porque era Alemania, la principal potencia eco-nómica de la UEM, la que impulsaba el acuerdo. El resto de lossocios, con más o menos entusiasmo, aceptaron las condicionesimpuestas con la ilusión puesta en disfrutar de una monedacomún para todo el territorio. Llegar al examen del cumpli-miento de los criterios de convergencia nominal se planteó, enmuchos casos, como un reto de credibilidad de la capacidad decada Gobierno para controlar su economía y de servir a un pro-yecto común deseado por todos.

Así, a finales de 1999 once Estados de la Unión Europea cum-plían los criterios de convergencia nominal y accedieron a la monedaúnica. Un duodécimo, Grecia, se uniría con posterioridad. Hacer elesfuerzo para llegar a la convergencia nominal a finales de 1999 fueun sacrificio hecho con trampas pero con gusto, mantenerlo por

2161) Horst Sieber es Presidente del Instituto Kiel de Alemania y miembro del “Grupo de los cinco sabios”.Declaraciones recogidas por el diario Expansión el 7 de agosto de 2002.


más años y ante una situación económica no tan favorable empezóa resultar algo más delicado.

Los problemas han empezado a surgir en el momento en queel crecimiento económico que se vivía en los momentos de diseñodel Pacto de Estabilidad ha disminuido. A finales de 2001, trasobservar cómo empezaban a anunciarse dificultades de creci-miento en las principales economía europeas, Alemania, Francia,Portugal e Italia, de distinto modo, comenzaron a manifestardificultades reales para mantener sus compromisos de reduccióndel déficit público, lo que les llevó a reclamar flexibilidad en laaplicación del PEC. Se admite su vigencia, pero se solicita unarelajación en su aplicación, cumpliendo pero sin obsesionarse yponiendo siempre por delante las necesidades de que sus respec-tivas economías funcionen. El ministro de Hacienda francés,resume esta postura diciendo que las condiciones del PEC “noestán esculpidas en mármol”.

Desde primeros de 2002 se suceden declaraciones de los res-ponsables económicos de cada país y los ministros de Hacienda deFrancia, Alemania y Portugal se niegan, en el ECOFIN celebrado enBruselas en julio de 2002, a ofrecer datos oficiales sobre su situaciónpresupuestaria.

Incluso el ex-presidente de la Comisión Europea, JacquesDelors, interviene en esas mismas fechas en la polémica afirmandoque no comparte “esa obsesión de la rigidez presupuestaria instru-mentada por los gobernadores de los bancos centrales y algunosresponsables políticos según la cual habría que llegar a 2004 con déficitcero pase lo que pase. ¿Cómo se conseguirá si el crecimiento económicofuera del 1,3%?” 2.

Los medios de comunicación acogen y difunden estas posi-ciones a favor de una aplicación flexible del PEC, opiniones quehacen suyas: “La tesis expuesta por Chirac durante la presidenciaespañola ha sido que las políticas presupuestarias pueden perseguirel déficit cero en periodos de prosperidad económica y de creci-miento sostenido por encima del 3%, pero en los ciclos descendentes,con crecimientos moderados de la economía, las sociedadesabiertas y desarrolladas no admiten la cruzada antidéficit y prefieren

2172) Diario Expansión de 7 de agosto de 2002, citando declaraciones a Le Monde.


sacrificar la ortodoxia del equilibrio presupuestario a favor de másinversión pública y más gasto social. Ésta es precisamente la inter-pretación correcta que debería inspirar la revisión del Pacto deEstabilidad” 3.

Por fin, el presidente de la Comisión Europea, Prodi, en octubrede 2002, califica ante los medios de comunicación al PEC de“estúpido, rígido e imperfecto”.

Con los datos a la fecha de cierre de este artículo, que son losmismos que se manejaron en la reunión del Eurogrupo celebrada el18 de octubre de 2002, el déficit en la zona euro en este año 2002se situará cerca del 2% del PIB, índice que duplica la previsión dehace sólo unos meses, que era del 0,9%. Alemania rozará el 3% dedéficit y si el clima económico no mejora, Francia e Italia, que juntocon Alemania representan el 70% del PIB de la zona euro, se aproxi-marán al 3%. El nuevo gobierno portugués ha reconocido un déficitheredado del 4,1% y prevé cerrar el ejercicio con un déficit del 2,8%de su PIB. Bélgica, por su parte, a través de su ministro de Economía,anunció en junio de 2002 sus temores a que pudiera alcanzar elequilibrio presupuestario en el 2004.

Por tanto, cabría hablar de fracaso de la aplicación del Pactoal menos en dos sentidos: ante la opinión internacional, comoelemento de credibilidad o, más bien, de descrédito de la capacidadde coordinación de las políticas fiscales en la UEM, y ante algunos delos socios, como España, que, utilizando un símil automovilístico, sehabía pasado de frenada.

No debe dejarse pasar por alto, en este momento, una pequeñareferencia a cómo han reaccionado los mercados financieros antesestos acontecimientos. En el caso de Portugal, tras recibir la adver-tencia de que se iniciaba el procedimiento sancionador porincumplimiento del PEC, el diferencial de la deuda portuguesarespecto del “benchmark” alemán apenas registró cambios. Igual haocurrido en el otro grupo de países que han anunciado dificultades:“los mercados no están penalizando precisamente a aquellos países conun déficit público superior al nuestro: EEUU, Alemania o Francia siguendisfrutando de tipos de interés significativamente inferiores a losnuestros, coexistiendo con un tipo de cambio del euro (la otra conside-

218 3) Diario El País. Editorial de 27 de julio de 2002.


ración del endeudamiento responsable) más estable que en periodosanteriores” 4.

Por tanto, no ha habido reacción o, dicho de otro modo, losmercados han concedido la absolución de estos pecados, lo quenos hace pensar que tal vez no fueran tan graves, y situacionesde moderado déficit, producidos en momentos de baja actividadeconómica y suficientemente explicados, no producen reaccionesextrañas en los mercados, que siguen confiando en la deudafrancesa o alemana como valores exentos de cualquier riesgode “default”.

4. El caso español.La necesidad de cumplir el PEC como pacto, en los términos

con que lo hemos pretendido explicar en el apartado 2 anterior,no ha sido entendido de esta forma por los máximos responsablesde la política económica española, que han visto en este requisitoeuropeo el eje de su política fiscal, algo que en ningún modopretendieron los que en su inicio impulsaron dicho instrumento.

En España, según los principales responsables de la políticapresupuestaria “… la estabilidad presupuestaria configura el nuevoescenario que va a marcar el diseño de la política fiscal en próximosaños,…” 5. Así, en el modelo español, se ha apostado por una lecturarestrictiva del PEC, lo que conlleva convertir el déficit cero en elobjetivo de la política económica nacional.

Tras ese apego inquebrantable de las autoridades españolas alPEC se manifiesta una definida concepción de la política fiscal queresponde a un planteamiento tendente a reducir el tamaño y elpapel del sector público en el funcionamiento de la economía. Así,se afirma que: “la política fiscal pasa a estar guiada por la consecuciónde un doble objetivo: por un lado, reconducir el papel del sector públicohacia una posición subsidiaria, de apoyo al sector privado, y, por otro,mantener en todo lo posible una posición de neutralidad en cuanto alos impulsos a la actividad económica” 6.

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4) Ontiveros, E. (2002).5) Sánchez Revenga, J. (2001). Es director general de Presupuestos en el Ministerio de Hacienda.6) Romana, B. (2001). Es directora general de Política Económica en el Ministerio de Hacienda.


Uno de los principales argumentos que se aducen comojustificación de la adopción de este tipo de política fiscal es laevidencia empírica de que durante los últimos años, especial-mente desde 1997 a 2000, España ha tenido una tasa media decrecimiento cercana al 4%, siempre superior a la media europea,y que durante este periodo se ha producido un importante cre-cimiento del empleo y de la ocupación, todo ello a la vez que seproducía un importante esfuerzo de consolidación fiscal.

Sin embargo, este argumento parece olvidar que las fechasa las que se refiere coinciden con el mejor momento del cicloeconómico vivido por España, al igual que la mayor parte de lospaíses industrializados. Sinceramente, no creemos que exista elmenor punto de conexión causa efecto entre la consolidaciónfiscal producida en los últimos seis años y el crecimiento de laeconomía, sino más bien al contrario, probablemente la políticafiscal aplicada en esos años ha hecho perder oportunidades deaprovechar en mayor medida la fase alcista del ciclo económico.

Además, la consolidación fiscal se ha realizado contandocon la inestimable ayuda, ajena a la política interior perodecisiva, en la reducción de los tipos de interés que ha dismi-nuido el peso del servicio de la Deuda de forma significativa. Elresto de la consolidación ha sido consecuencia de la reduccióndel gasto público y de los mayores ingresos derivados del incre-mento de la actividad económica: “Finalmente, la estrategia deconsolidación fiscal seguida en estos años se ha centrado en elajuste del gasto, sin perjuicio de que los ingresos también hayancontribuido a la reducción del déficit en un contexto de coyunturafavorable” 7.

Otra de las razones esgrimidas para propiciar una políticafiscal restrictiva se refiere a sus efectos sobre la inflación, con elargumento de que el déficit público acaba monetizándose, loque genera indefectiblemente inflación. Este, sin embargo, esun argumento que debería ser revisado en el actual marco definanciación de las Administraciones Públicas, que ya norecurren para ello a los bancos centrales, sino al mercado, enigualdad de condiciones que cualquier otro emisor. Además, no

220 7) Sánchez Revenga, J. (2001).


existe evidencia empírica de que un déficit moderado afecte a lainflación 8.

Sin agotar el conjunto de argumentos utilizados, la mayor partede ellos trata de convencernos de la inviabilidad de una economíapermanentemente en déficit: “El sector público no puede mantenersus cuentas en desequilibrio permanente sin arriesgar la consistencia dela mezcla de políticas de demanda, la sostenibilidad de la deuda y laestabilidad macroeconómica” 9. Sin duda se trata de un argumentosólido, pero que en ningún caso justifica una política fiscal más res-trictiva que la acordada en el ámbito del PEC. Por tanto, coincidimoscon el argumento pero no con la aplicabilidad de este argumento alcaso. Efectivamente, un incremento permanente del gasto público,financiado con déficit, es insostenible y lejos de apoyar el creci-miento económico tenderá a generar efectos desestabilizadores enla economía y, además, contribuirá a crear ineficiencias en elsistema. Pero, ni éste es el caso de la economía española, ni podríacalificarse de insostenible un déficit, por ejemplo, del 1 o 2% del PIB,para financiar inversiones estratégicas necesarias para alcanzar laconvergencia real.

Finaliza la argumentación de los defensores de la política deldéficit cero indicando que el equilibrio presupuestario, por simismo, en la medida en que permite un entorno de estabilidadmacro- económica, contribuye al crecimiento de la economía.

Respecto de esta última afirmación, y sin negar que un entornomacroeconómico estable sea una condición muy necesaria para elcrecimiento económico, parece olvidar, o no haber valorado sufi-cientemente, que la economía española aún tiene un largo caminoque recorrer para acercarse al nivel medio de la UEM y que aún estábastante lejos de alcanzar la convergencia real y social en el entornode los países con los que comparte moneda. No será preciso, eneste momento, recurrir a cualquiera de las estadísticas comparativasen materia de paro, ocupación, infraestructuras educativas, deinvestigación, nuevas tecnologías, gasto social, etc., en las queEspaña aún mantiene fuertes diferenciales, ya que están en la mentede todos los que siguen este asunto con mediano interés.

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8) El trabajo de Pérez López, C. (2002) analiza la causalidad déficit-inflación en el periodo 1970-2000, lo queimpide descontar el efecto de la prohibición de la monetización del déficit.9) González-Páramo (2001). Pág. 97.


Con toda seguridad, un esfuerzo en la política fiscal, correcta-mente dirigido y planificado, tendente a mejorar la dotación decapital físico y humano en aquellas áreas en las que aún mante-nemos un considerable atraso, sería muy positivo para mejorar lacompetitividad de la economía española.

¿Acaso alguien cree que si España decidiera incurrir en un déficitde, pongamos, el 1% de su PIB, para financiar un ambicioso programade inversiones estratégicas, cuyo objetivo bien definido y correcta-mente explicado a los mercados fuera promover la competitividaddel tejido productivo y, en consecuencia, de la economía española, enun esfuerzo de convergencia real con los países de su entorno, losmercados financieros iban a reaccionar dudando del valor de lostítulos de la deuda española, o incrementando el “spread”, o iba a pro-ducir un efecto “crowding-out “ de expulsión de la iniciativa privada.?

Sin embargo, como se recoge en el Manifiesto que con el lema“Otra política económica” ha sido refrendado por más de 180economistas “La política económica de los último seis años, no haaprovechado la etapa de crecimiento para reducir las distancias quenos separan de Europa, como tampoco, se está abordando la actualdesaceleración económica con un mayor activismo presupuestariocompatible con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y la nuevarealidad surgida tras el aplazamiento del equilibrio presupuestario delos principales países de la UEM, a 2006” 10.

Por concluir, en el caso español no cabe achacar al necesariocumplimiento de los compromisos derivados del PEC el modelo depolítica fiscal implantado. Coincidimos en ello con la afirmación deque “el que los impuestos y los gastos públicos hayan subido o bajadono tiene que ver primordialmente con la globalización económica o conla integración monetaria en la UE, sino con el color político del partidogobernante y los intereses que representa” 11.

La defensa a ultranza de la política de estabilidad presupues-taria no es, por tanto, compartida por todos: “La obsesión por el déficitcero cuando otros con mas riqueza y bienestar mantienen sus déficit porencima del 2% del PIB, lejos de llenarnos de orgullo patrio muestra unatorpeza histórica que perpetua nuestro atraso relativo” 12.

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10) Manifiesto “Otra Política económica”. Octubre, 2002.11) Navarro, V. (2002).12) Sevilla, J. (2002).


Probablemente, lo que pone de manifiesto este modelo depolítica fiscal restrictiva es la ausencia de un verdadero programaeconómico que incluya un modelo de crecimiento para la eco-nomía española. Si así fuera, la gran contribución13 que los dirigenteseconómicos deberían hacer sería liderar ese proyecto de creci-miento económico de España, superando las graves divergenciasque aún nos mantienen muy alejados de la media europea entérminos reales.

5. Del pacto a la ley.Exclusivamente en el ámbito español, a través de la Ley

18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestariay la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a laLey General de Estabilidad Presupuestaria, y con el pretendidoobjetivo de cumplir los compromisos derivados del PEC, se ha dadoun paso más en la imposición de medidas más restrictivas de losque requiere este acuerdo, elevando al rango de disposición legaldeterminados instrumentos de la política presupuestaria, y exten-diendo su aplicación a todas la Administraciones Públicasespañolas, incluidas las Comunidades Autónomas.

Las medidas que estas leyes establecen resultan desproporcio-nadas para la consecución de los fines que persiguen ya quela trayectoria anterior para avanzar en la consolidación fiscal fue laaplicación de otras medidas menos limitativas para la autonomíafinanciera de las Comunidades Autónomas, como lo demuestra elque desde el año 1992 se hayan venido consensuando unos limitespara el endeudamiento y déficit.

En este sentido parece haberse olvidado que la mayor parte delas Comunidades Autónomas han cooperado en años anteriores aque España cumpliese con los requisitos de convergencia nominalque permitieron su entrada en el grupo de países que adoptarondesde el primer momento el euro como moneda nacional.

Además, respecto de las Comunidades Autónomas, si bien escierto que se creado una cierta la imagen de que están muy endeu-

22313) En el preámbulo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria se lee: “En definitiva, el equilibrio presupuestario va aser la gran contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica …”


dadas y que en su gestión radican los riesgos para la estabilidadpresupuestaria, lo cierto es que utilizando las estadísticas oficiales,del endeudamiento de todas las Administraciones Públicas sólo un10% corresponde a las CCAA, que en la actualidad son las adminis-traciones que están prestando la mayor parte de los serviciosbásicos para los ciudadanos, como son la educación, la sanidad, losservicios sociales, etc.

Resultan, por tanto, difíciles de entender las razones de opor-tunidad que llevan a plantear estas leyes ya que, si bien es cierto quediversos acuerdos adoptados en el seno de la UEM determinan unosescenarios de estabilidad presupuestaria, también es cierto queningún país europeo ha adoptado leyes de estas características.En esto, el ejecutivo español ha actuado convirtiendo en objetivode primera magnitud algo que, como se ha visto, no es más que unpacto, o según como se mire, una servidumbre de nuestra partici-pación en la UEM. Por eso, en primer lugar debe reflexionarse sobrela proporcionalidad, en el ámbito de la Unión Europea, de aprobarunas leyes de estas características que imponen normas más restric-tivas de lo que está exigiendo la UE, en lo que resulta un ejercicio deauto limitación absolutamente innecesario.

Estas leyes, por tanto, sustituyen el consenso que ha caracte-rizado épocas anteriores por la imposición estatal y hablan de undistinto estilo de hacer la política fiscal en España.

Otro aspecto controvertido de estas normas legales se refierea analizar en qué medida afectan al principio de autonomía de lasComunidades Autónomas. Si bien este principio está limitado por lacompetencia exclusiva del Estado para fijar las bases y la coordi-nación de la planificación general de la actividad económica,competencia que ha sido siempre interpretada en sentido ampliopor el Tribunal Constitucional,14 el Estado no puede adoptar cual-quier medida limitativa de la autonomía financiera sino sólo aquellasmedidas que tengan una relación directa con los mencionadosobjetivos de política económica dirigidos a la consecución y mante-nimiento de la estabilidad y equilibrio económicos siendo, por ende,imprescindible que exista una relación directa entre la restricciónpresupuestaria y la finalidad de política económica perseguida con

22414) Sentencias del Tribunal Constitucional: 27/1981, 1/1982, 76/1983, 11/1984, 96/1984, 179/1985, 14/1986,13/1992, 135/1992, 237/1992, 128/1992.


la misma, pues de lo contrario este condicionamiento podía conducira un total vaciamiento de la autonomía de gasto de las Comuni-dades Autónomas, lo que ha sido reiteradamente repudiado por elTribunal Constitucional.

En este sentido las citadas leyes si bien justifican la limitaciónde la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas porel ingreso de España en la Unión Económica y Monetaria Europeay el obligatorio respeto para España de los acuerdos en materia deestabilidad y crecimiento, se exceden en dicha regulación en variosaspectos fundamentales.

Por una parte, como ya se ha dicho anteriormente, no es ciertoque los compromisos de la entrada de España en la UEM limitenabsolutamente el déficit público, ya que los acuerdos adoptadosestablecen la limitación en el 3% del PIB. Por tanto, una regulaciónmás limitativa de la que imponen estos compromisos europeossupone, en esa misma medida, superar el límite constitucional.Si aceptamos que la pertenencia de España a esa organizaciónsupranacional supone aceptar sus normas de obligado cumpli-miento, entre las que se encuentran las que regulan la políticaeconómica en materia de estabilidad presupuestaria, desde elmomento en que se acepta pertenecer a esta organización son ésaslas normas que deben aplicarse en materia de coordinación dentrode España y la trasgresión, por exceso, de estas normas, significasuperar la capacidad que también la Constitución otorga al Estadopara coordinar y establecer el marco de estabilidad.

Por tanto, la capacidad del Estado para limitar el ejercicio de laautonomía financiera que la Constitución reconoce a las Comuni-dades Autónomas tiene en este supuesto unas fronteras claramentedelimitadas en la medida en que el propio Estado la tiene fijada porsus acuerdos europeos. No puede en una misma área de políticaeconómica fijar dos objetivos de esa misma política económica, elque acepta en el marco de la UEM y el que impone dentro de suterritorio. Si el Estado acepta unas reglas de juego comunes paratodos los países de la UEM no responde a ninguna lógica modifi-carlas en otro ámbito y en la medida que lo hace supera lacapacidad que la Constitución le da como agente coordinador de lapolítica económica nacional y convierte en ajenas a la constituciónlas normas que las regulan. 225


Los mecanismos de limitación de la autonomía financiera queponen en marcha estas leyes comenzarán a desplegar sus efectos apartir del 1 de enero de 2003, dado que es el primer ejercicio presu-puestario al que se habrán de aplicar en todas las ComunidadesAutónomas. Sin embargo, al no recoger el texto legal ninguna refe-rencia a la distinta situación de partida de las ComunidadesAutónomas, la aplicación a partir de 2003 de las leyes provoca unasituación de desigualdad derivada del uso más o menos amplio quehayan hecho hasta ese momento de su capacidad de recurrir alendeudamiento.

A estos efectos, ha de tenerse en consideración que en estecampo las diferencias entre unas y otras CCAA son muy amplias y laaplicación a todas por igual hará que aquellas CCAA que en añosanteriores han hecho un uso amplio del recurso al déficit, que ahorano están en situación de igualdad con respecto de aquellas otrasque han actuado con mayor moderación, haciendo un cumpli-miento más leal de los escenarios de consolidación presupuestariaque se han venido pactando con el Estado en los años precedentes.Por tanto, estas normas legales, en su aplicación indiscriminadageneran desigualdad entre las CCAA.

El déficit cero impuesto para todas las Comunidades Autónomasa partir de 2003 no supone lo mismo para cada una ellas. Lasituación de partida es muy diferente ya que hay ComunidadesAutónomas que tienen un nivel de endeudamiento muy alto, tantoen términos de PIB como en relación a su población, y hay otras quehan hecho un uso moderado del endeudamiento. Las diferenciasen estos aspectos son muy importantes: según datos del Bancode España a 31 de diciembre de 2001, la deuda por habitante oscilaentre los 343 euros por habitante en Castilla-La Mancha y los 1.582euros, es decir, hay Comunidades Autónomas que quintuplicanel nivel de endeudamiento per cápita de otras. Del mismo modosi analizamos la deuda con relación al PIB, los datos oscilan entreel 2,4% y el 10,5%, (para Castilla-La Mancha el dato de deudaen relación al PIB es del 2,7%), lo que también pone de manifiestola desigualdad de partida entre unas y otras ComunidadesAutónomas.

No todas las Comunidades Autónomas han cumplido losescenarios de reducción del déficit y el endeudamiento pactados.226


Según el Ministerio de Hacienda los escenarios pactados en elperiodo anterior exigían de las Comunidades Autónomas que elejercicio 2001 se liquidara con déficit cero. Sin embargo, de losdatos ofrecidos por el Banco de España, sólo algunas ComunidadesAutónomas, como es el caso de Castilla-La Mancha, han presentadosus cuentas de 2001 con déficit cero.

La información que ofrece el Banco de España permite apreciarcómo algunas Comunidades Autónomas, precisamente de lamisma posición ideológica del Gobierno que impulsa la normativalegal en materia de estabilidad presupuestaria, han acumulado enun solo año más deuda que otras en toda su historia. Se haceespecial mención a que, según los acuerdos anteriores, el déficit del2001 debía ser cero para todas ellas.

De igual modo, no todas las Comunidades Autónomas seenfrentan a un mismo momento en cuanto a necesidades deinversión, ya que hay algunas de ellas, que han recibido reciente-mente los traspasos de los servicios sanitarios y que desde hace muypoco tiempo están gestionando la educación.

Al limitarles absolutamente por estas leyes recurrir moderada-mente al endeudamiento se las pone en situación de desigualdad 227

Saldo de Deuda Viva por Comunidades Autónomas.

ANDALUCIA 6.894 7.065 171 2,48% 8,2%ARAGÓN 923 921 -2 -0,22% 4,6%ASTURIAS 605 653 48 7,93% 4,3%BALEARES 360 371 11 3,06% 2,4%CANARIAS 844 919 75 8,89% 3,5%CANTABRIA 227 259 32 14,10% 3,2%CASTILLA-LA MANCHA 603 595 -8 -1,33% 2,7%CASTILLA Y LEÓN 1.086 1.260 174 16,02% 3,4%CATALUÑA 9.415 9.644 229 2,43% 7,9%EXTREMADURA 613 710 97 15,82% 6,3%GALICIA 3.019 3.080 61 2,02% 8,7%LA RIOJA 140 156 16 11,43% 3,3%MADRID 4.710 6.916 2.206 46,84% 6,2%MURCIA 598 687 89 14,88% 4,6%NAVARRA 648 646 -2 -0,31% 5,9%PAIS VASCO 1.734 1.243 -491 -28,32% 3,0%VALENCIA 5.877 6.520 643 10,94% 10,5%

TOTAL CCAA 38.296 41.645 3.349 8,75% 6,4%

COMUNIDAD Deuda a Deuda a Incremento Incremento Deuda enAUTÓNOMA 31/12/00 31/12/01 neto relativo relación al PIB

(millones de euros) % %

Fuente: Banco de España.


con respecto de aquellas otras Comunidades Autónomas que llevanaños gestionando los servicios educativos y sanitarios y que hanpodido financiar mejoras en estos servicios a través del recurso aldéficit, financiación que no estará disponible para las que hanrecibido recientemente estos traspasos.

Pero, además, como es bien sabido, la situación económica delas regiones españolas no es igual, existiendo importantes desequi-librios entre unos y otros territorios que deberían ir corrigiéndose.Sin embargo, las leyes de estabilidad desatienden tales objetivos dereequilibrio territorial y anteponen la estabilidad presupuestaria entodos los territorios, sin establecer excepciones para aquellasregiones en las que la utilización de un moderado recurso al déficit,dentro del límite acordado en el seno de la UEM, podría contribuir afinanciar las políticas públicas de reequilibrio territorial y a cumplircon el principio de igualdad y solidaridad preconizados en laConstitución, que, por esta vía se vuelve a vulnerar.

Conclusiones:El reconocimiento de la conveniencia de que mantener unas

finanzas publicas saneadas es una garantía de crecimiento eco-nómico ha ido extendiéndose en los discursos económicos de losúltimos años. Sin embargo, a este convencimiento se ha llegadodesde diversos caminos y ha sido punto de partida de tantos otros.

Unos han llegado desde un análisis basado en la experienciaacumulada en las últimas décadas sobre cuáles son las posibilidadesde una política presupuestaria activa para impulsar el crecimiento,probablemente ni tantas como se creía en pleno auge del pensa-miento keynesiano ni tan pocas como ahora se pretende hacercreer. Otros no han llegado, sino que simplemente han vuelto, apro-vechando que había un buen caldo de cultivo, a las viejas ideas delliberalismo económico, en forma de neoliberalismo, para impulsar lareducción del sector público, fuente de la mayor parte de los malesde la economía.

Y ha sido punto de partida con distintos destinos. Para unos hallevado al convencimiento de que deben superarse las viejas cre-encias en esta materia que nos decían que cavar zanjas para cubrirlas228


el día siguiente, en la medida que suponía un incremento de lademanda, contribuía a reactivar la economía en periodos de crisis. Enmateria de gasto e ingreso público no todo vale, y el sector públicopuede y debe intervenir pero sin crear ineficiencias en el mercado.Para los que adoptamos este punto de vista, consideramos que nosupone ningún avance para el diseño de la política fiscal atrincherarlaen normas, como las mencionadas leyes de estabilidad presupues-taria. Los nuevos instrumentos de la política fiscal deben buscarse porel camino de definir la eficacia del gasto y cómo asignar los recursospúblicos no sólo con los esquemas cuantitativos presupuestariosconvencionales, sino evaluando previamente el efecto de ese gastopuede tener sobre la economía y su incidencia como política deoferta. No se trata tanto de limitar el gasto público, como de diseñarloy priorizarlo de forma que cumpla adecuadamente una funcióncalculada, dirigida y activa en el funcionamiento de la economía.

Para otros, sin embargo, una gestión eficiente de las finanzaspúblicas se basa en establecer límites rígidos al gasto público,entendido éste como un todo uniforme. Un visión que me ayuda aresumir la siguiente cita, extraída de un diario, no del siglo XIX, sinode octubre de 2002: “Y es que a los políticos les encanta gastar porqueal fin y al cabo, es la moderna fórmula de la compra de votos y, por ende,el mejor y más democrático procedimiento para mantenerse en elpoder, ya que no en vano las consecuencias del gasto público y la cargade la deuda las soportarán las generaciones futuras que, por ahora,no votan” 15.

Por tanto, el concepto de finanzas públicas saneadas nosignifica lo mismo para unos y otros. Para unos, unas finanzaspúblicas saneadas, en el sentido más amplio del término, se refierea un sector público eficiente, que desarrolla una adecuada políticaredistributiva captando recursos del ámbito privado, que convierteen bienes o servicios públicos con los que se atiende prioritaria-mente a los que más lo necesitan, pero también, a un sector públicoque mediante una actuación eficiente apoya, incentiva y contribuyeal desarrollo y la competitividad de la economía.

Para otras teorías, únicamente podremos hablar de unasituación saneada de la hacienda pública cuando ésta queda

22915) Ortega, R. (2002).


reducida al mínimo tamaño y actúa sólo dentro de unos límitescuantitativos previamente asignados. La limitación del endeuda-miento y el denominado “déficit cero” se convierte, según estavisión de las cosas, más en un objetivo que en un instrumento dela política presupuestaria. Primero se asigna el objetivo de déficitcero y después se distribuyen los gastos posibles, dentro de esteobjetivo, a distintos programas de gasto. No es importante, eneste esquema, a dónde vayan dirigidos estos recursos, lo impor-tante, en lo que se carga el peso de la ley, es que no hayadesviaciones cuantitativas que pongan en peligro el objetivo deldéficit cero.

Mientras tanto la situación de las economías de los paísesindustrializados es preocupante. Según el Instituto Ifo, laseconomías de los países industrializados pueden crecer hasta 2006a una media del 2,5%. La de Estados Unidos puede hacerlo a unritmo del 2,9%. En Europa el crecimiento se estima menor, el 2,5%,debido a las restricciones en materia de política fiscal del Pactode Estabilidad y a unos tipos de interés mas elevados que enEstados Unidos.

La economía española está reduciendo su ritmo de creci-miento en más de dos puntos porcentuales. Si este es el indicadorde la desaceleración podemos decir que España será de los paísesde la UE donde la crisis se mostrará con más intensidad. Si añadimosque tenemos la mayor tasa de precariedad laboral las repercusionessobre el empleo pueden ser todavía mayores.

Once de las regiones españolas están consideradas comoregión objetivo 1 de la UE, lo que quiere decir que su nivel de des-arrollo, medido en términos de PIB per cápita, todavía no haalcanzado el 75% de la media comunitaria. Aunque en estos añosse ha conseguido avanzar bastante, todavía es necesario mantenerun esfuerzo superior a la media en cuanto a dotación de infraes-tructuras públicas, promoción de los sectores productivos, empleo,bienestar social, etc. que sólo pueden salir manteniendo unesfuerzo presupuestario superior al de los países de nuestroentorno, bajo el riesgo de perder todas las oportunidades demejorar nuestro nivel de convergencia antes de que se produzca laincorporación de nuevos países, con menor nivel de desarrollo, a laUnión Europea. 230


La evidente desaceleración de la actividad económicateniendo en cuenta el escaso margen que existe en la políticamonetaria con unos tipos reales de interés realmente bajos producedificultades para que los países de la UEM introduzcan medidastendentes a la reactivación económica, que no sean las políticasfiscales. Nada nos hace pensar que se produjeran excesivosproblemas al incurrir en un ligero déficit presupuestario (entre el 1y el 1,5%) si es para asignar el gasto inteligentemente a políticas queincidan en la actividad económica.

Pero para esto sería necesario reconocer que la haciendapública ha de manejarse con criterios de eficacia y eficiencia pero,sobre todo, al servicio del bienestar de los ciudadanos y explicarpor qué nos empeñamos en dar lecciones de rigurosidad a paísesmás ricos, más solidarios y que ofrecen más oportunidades a susciudadanos que nosotros.

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Estabilidad Presupuestaria: Razones para una Reflexión.

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