DEBER DE CONSERVACIÓN Y RUINA

Gerardo García Álvarez

Catedrático de Derecho administrativo

Técnico urbanista

La regulación del deber de conservación de los propietarios y la situación de ruina de

los edificios y construcciones es una cuestión esencialmente urbanística, cuya

regulación compete a las comunidades autónomas. No obstante, en tanto que está

afectado el derecho de propiedad, hay una incidencia legítima del legislador estatal.

Sustancialmente:

– en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante, TRLS de 2008), entre los

deberes y cargas de los propietarios de suelo, se regula en términos genéricos el

deber de conservación;

– en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores

hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas

y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad

empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, se

establecen una serie de normas con directa incidencia en esta cuestión:

se establece una definición legal de las actuaciones de conservación y de las

actuaciones de mejora (art. 17)

se establece un límite máximo al deber de conservación de los propietarios,

que supone el tope al que podrán llegar los legisladores autonómicos,

establecido en el “75% del coste de reposición de la construcción o el

edificio correspondiente” (art. 18.3)

obligatoriedad de la inspección técnica de edificios con una antigüedad

superior a 50 años, u otra distinta fijada normativamente por la Comunidad

Autónoma, destinados preferentemente a uso residencial situados en

municipios de más de 25 mil habitantes (art. 21.1)

para entender cumplido el deber de conservación, el informe deberá ser

positivo (art. 22)

las inspecciones podrán ser realizadas por encargo de la comunidad o

agrupación de comunidades de propietarios que se refieran a la totalidad de

un edificio o complejo inmobiliario, con plenos efectos (art. 21.3).

I. Modelos legislativos de regulación del deber de conservación y la declaración de

ruina.

–Doble vertiente de una sola realidad, plasmada en dos clases de actos administrativos:

Deber de conservación de los edificios y otras construcciones en adecuado estado de

seguridad, ornato e higiene (TRLS de 2002 art. 9.1, TRLS’92 art. 245.1 y 246.2,

LUA 2009 art. 251). Reformulación más amplia en el TRLS de 2008, art. 9.1:

“El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en

que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de

su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la

ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para

servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad,

accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora

y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación”.

deber de usar

deber de conservar en condiciones de uso, de seguridad, de salubridad y de

ornato

deber de mejora y rehabilitación

En Aragón, la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo (en adelante, LUA 2009)

art. 251: incluye la “calidad ambiental” –quizá una forma más moderna de referirse

al ornato de la legislación estatal- y “la habitabilidad o el uso efectivo” –una forma

más correcta de referirse al uso compatible con el planeamiento- en el deber de

conservación.

deber de conservar en condiciones de uso y calidad ambiental

Aunque se trate de un deber ex lege, que obliga a los propietarios sin necesidad de

requerimiento previo, la Administración puede concretar y actualizar ese deber

mediante un tipo específico de acto administrativo:

- órdenes de ejecución de obras de conservación o reparación: actos

administrativos de gravamen, por las que se impone la realización de

determinadas obras necesarias para la conservación de las construcciones.

- no está establecido un procedimiento especial, pero sí unos contenidos

específicos, fundamentalmente descripción de las obras a realizar y estimación

del coste económico de las mismas.

Deber de demolición de los edificios ruinosos (o, alternativamente, deber de

completa rehabilitación), referencia al estado fáctico de la edificación o

construcción que tradicionalmente suponía la extinción del deber de conservación

(Código Civil art. 389, LUA 2009 art. 258), pero que en la regulación actual no

comporta automáticamente ese deber, que sólo desaparecerá cuando exista un típico

acto administrativo que así lo declare:

- declaración administrativa de ruina, que comporta la declaración del “deber de

demoler” que incumbe al propietario que, alternativamente, puede proceder a

rehabilitar completamente o a demoler y reedificar; en consecuencia, con la

declaración de ruina el inmueble pasa a considerarse como un solar a efectos de

los plazos de edificación y, en caso de incumplimiento de éstos, de aplicación de

los mecanismos de edificación forzosa.

- debe seguirse un procedimiento especial, que regula específicamente los

requisitos de la solicitud o instancia de interesado, que debe ir acompañada de

informe técnico, y los trámites subsiguientes.

–Legislación urbanística española tradicional: perpetuo urbanismo de ensanche, con

comparativamente pocas normas dedicadas a la conservación de la ciudad. La

preocupación del legislador se centra en dotar de servicios urbanísticos las zonas de

ensanche, dando por bueno el equipamiento de las zonas consolidadas. La consecución

de la conservación de la ciudad sigue centrada en los deberes de conservación de las

edificaciones individuales y en la coerción sobre el propietario. La declaración de

ruina se concibe, junto con otros instrumentos (edificaciones inadecuadas, autorización

administrativa de derribo), como un mecanismo de renovación paulatina y escalonada

de las construcciones en la ciudad consolidada.

–Legislación y jurisprudencia tradicionales que históricamente han favorecido la

declaración de ruina de los inmuebles como medio para conseguir una paulatina

renovación del parque inmobiliario (enfoque “higienista”) –lo que chocaría con la

mentalidad actual, mucho más “conservacionista”–.

con la LS de 1956 se añade un nuevo supuesto a la ruina “física” de la práctica

anterior –que sería el equivalente de la ruina “técnica”, por agotamiento de uno o

varios elementos estructurales, con independencia del coste de su reparación-; a ese

supuesto se le equipara a efectos legales la ruina “económica”, que va a predominar

absolutamente en la práctica, determinada por un coste excesivo de las reparaciones

necesarias en relación al valor “actual” del edificio, lo que supone una baja

paulatina del umbral de la ruina por el mero transcurso del tiempo, basada en la

creencia de que las edificaciones tienen una vida útil limitada naturalmente

extremo de la tendencia “higienista”: el art. 15 RDiU (aprobado por Real Decreto

2187/1978, de 23 junio de 1978), que nunca llegó a aplicarse, con referencia a falta

de ventilación de habitaciones, humedades, defectuosa disposición de redes

interiores de suministro de agua y desagües, patios de dimensiones inferiores a las

mínimas …

se establece la ruina “urbanística” para los supuestos de edificios en situación de

fuera de ordenación, que se configura claramente como un mecanismo de ejecución

asistemática del planeamiento en suelo urbano, y que supone la continuidad de las

ordenanzas decimonónicas e incluso anteriores que establecían restricciones para la

conservación de los edificios fuera de alineación

mero carácter declarativo de la declaración de ruina, acto puramente reglado, con

independencia de sus causas

carácter evolutivo de la ruina, que permite declararla cuando se dé en el momento de

dictar la sentencia, incluso si no existía en el momento de la resolución

administrativa que denegaba su declaración

práctica administrativa que reduce el ejercicio de la posibilidad de dictar órdenes de

ejecución –y más su ejecución forzosa por la Administración- a los casos de

seguridad pública, despreciando la conservación del edificio o construcción, salvo

que exista algún régimen de protección establecido en el planeamiento

ejecución subsidiaria como único medio de ejecución forzosa de las órdenes de

ejecución de obras de reparación, con dos dificultades añadidas: -un complejo

mecanismo de ejecución en el art. 10.3 del RDiU, que exigía la instrucción de un

procedimiento sancionador antes de la fase de ejecución forzosa; -la anulación de la

orden de ejecución comportaba la declaración de ruina de la edificación incluso si

las obras ordenadas ya habían sido ejecutadas subsidiariamente por la

Administración

regulación civil de la ruina: a) respecto a la responsabilidad decenal de constructores

y arquitectos (Código Civil art. 1591 y Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de

ordenación de la edificación, que no interfiere con la regulación urbanística; b)

vinculación de la ruina a la resolución de los contratos de arrendamiento (son

normalmente los propietarios los que la instan), e ineficacia de las acciones penales

o civiles contra los propietarios incumplidores del deber de conservación (con

alguna excepción, como la STS 1ª 3.7.2000, Recurso de Casación núm. 2709/1995,

Ar. 5923).

–Surgimiento de un modelo urbanístico alternativo, también respecto al deber de

conservación y al régimen de la ruina, a partir de la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de

noviembre, reguladora de la actividad urbanística, de la Comunidad valenciana

(inspirada en un artículo de Javier García-Bellido publicado en la RDU en 1984), y que

responde a un modelo conservacionista:

se elimina al ruina “técnica”, considerada como una fuente de inseguridad (también

se elimina la “urbanística”, basándose en la variabilidad de los planes), y se

reconduce la ruina económica al coste de sustitución o reemplazo de la construcción

(es decir, a los costes de construcción de un edificio de nueva planta y no a su “valor

actual”, que comporta coeficientes de depreciación por antigüedad y estado de

conservación); esto supone un aumento cuantitativo del deber de conservación,

creciente cuanto mayor sea la antigüedad de la edificación, llegando a ser muy

considerable;

el deber de conservación se enuncia en términos positivos, aunque con límites

cuantitativos que coinciden con los supuestos de ruina económica

se permite que la Administración no declare la ruina, incluso estando la

construcción incursa en estado ruinoso (ruina económica), asumiendo los costes que

superen el limite del deber de conservación, como opción disponible en todos los

casos, y no sólo para edificios catalogados en un Plan urbanístico

esto supone que la declaración de ruina pasa a tener carácter constitutivo y

discrecional –desaparece el poder de sustitución del juez- (fue pionera la STSJ

Valencia 6.2.1998, Ar. 595).

se mejoran considerablemente las posibilidades de ejecución forzosa, con dos

nuevas modalidades: las multas coercitivas y la venta forzosa o sustitución del

propietario por un “rehabilitador”, con pago al propietario en dinero o en especie

(trasunto del urbanizador del modelo valenciano o del propietario en los

mecanismos de edificación forzosa). En algunos casos se añade la posibilidad de

expropiación forzosa al propietario incumplidor, importando la técnica desde la

legislación de patrimonio cultural;

se introduce como parte del deber de conservación la “inspección técnica de

edificios”, con inspecciones quinquenales o decenales de todos los edificios de más

de 50 años u objeto de un régimen de protección de acuerdo con la normativa

urbanística

–La primera ley general de urbanismo aragonesa (Ley 5/1999, de 25 de marzo,

Urbanística, en adelante, LUA) intentó un camino intermedio o mixto, en el que se

mantiene la LUA 2009, aunque ésta está significativamente más próxima al modelo

valenciano.

en 1999, supuestos tradicionales de ruina, sacados del TRLS’92; en 2009 se

modifica profundamente la ruina “económica”, alzando su umbral, y desaparece la

ruina “técnica” o “física”

en 1999, incorporación de la alteración o remoción de la ruina, a cargo de la

Administración, y de las órdenes de ejecución subvencionadas por la

Administración en cuanto las obras ordenadas superen el límite del deber de

conservación, mecanismos que se mantienen

en 1999 se introdujo la ampliación del deber de conservación –deja de tener límites

cuantitativos-, cuando se produzca el incumplimiento de órdenes de ejecución

(mecanismo tomado de algunas leyes autonómicas de protección del patrimonio

cultural); complementariamente, no se puede iniciar un procedimiento de ruina si

previamente se ha dictado una orden de ejecución incumplida (a no ser que la ruina

se deba a causas sobrevenidas e independientes); en 2009 se mantiene el

mecanismo, introduciendo alguna corrección técnica;

en 2009 se produce un significativo incremento del deber ordinario de conservación,

que pasa del 50 por ciento del valor actual de la edificación o construcción, al 50 por

ciento del coste de una edificación de nueva planta de igual superficie útil: la ruina

se convierte en una salida excepcional;

en 1999 se introdujo una inspección técnica de edificios, muy peculiar (previa

delimitación de un área de conservación, a todos los edificios comprendidos en la

misma); su incumplimiento producía la ampliación del deber de conservación y la

correlativa prohibición de declarar la ruina; este mecanismo peculiar ha

desaparecido en 2009, que sólo prevé los mecanismos de ejecución forzosa para los

casos de incumplimiento; además, se permite limitar el deber de inspección

periódica a los edificios comprendidos en el área delimitada de más de cincuenta

años o catalogados o protegidos; por último, en 2009 se introduce la regla de que los

costes de las obras realizadas como consecuencia de las dos inspecciones

inmediatamente anteriores se tendrán en cuenta, añadiéndose a los costes previstos

de las obras necesarias, para verificar si puede entenderse sobrepasado el deber

ordinario de conservación y, por tanto, considerar la edificación en estado ruinoso

II. Legislación aragonesa

A) Ruina

–La ruina técnica y económica como se configuraban en la Ley 5/1999, de 25 de marzo,

Urbanística (LUA):

ruina económica: el coste de las obras de conservación o consolidación superase el

50% del valor actual del edificio, excluido el suelo, lo que suponía la aplicación de

índices de depreciación por el estado de conservación y por la antigüedad del

inmueble (por el contrario, el coste de reposición supone el mantenimiento en un

límite variable, pero mucho más estable, en función de la evolución de los costes de

construcción)

- evolución jurisprudencial, ampliatoria de la posibilidad de declarar la ruina:

exclusión del cómputo del valor del suelo, añadido del adjetivo “actual”

(coeficientes de depreciación por antigüedad y por deterioro), posteriormente

incorporados por el legislador

- cómputo en los costes totales de las obras necesarias para garantizar la

estabilidad y estanqueidad (o restablecimiento de la seguridad y salubridad):

beneficio industrial, IVA, tasas municipales y otros, como adaptación a la

normativa antiincendios, pero no de los de ornato o confort

- no obstante, se admite una actualización en función de los cambios normativos o

los cambios sociales (por ejemplo, se considera imprescindible la existencia de

un cuarto de baño en la vivienda aunque no existiese en la construcción

original); en otros términos, la jurisprudencia ha ido incluyendo el concepto de

“habitabilidad” o “funcionalidad”, que aparece expresamente en la legislación

vigente

- regla de “unidad predial”, en sentido, no jurídico o registral, sino fáctico o

técnico (tanto estructural como funcionalmente). Siguiendo a la legislación

estatal, en la LUA de 1999 (art. 191) se recogía la posibilidad de ruina parcial

(es más, en la regulación de la ruina económica había una referencia al “edificio

o plantas afectadas”, que ha desaparecido en la Ley de 2009). El TS pone énfasis

en la unidad estructural, y sólo se podrá declarar la ruina parcial cuando

existan dos o más edificaciones independientes, de tal manera que la demolición

de uno o varias no afecte ni a la estabilidad ni a la posibilidad de utilizar

conforme al plan aplicable lo no demolido (en este sentido, entre otras muchas,

SSTS de 6 de mayo de 1993, Ar. RJ 3477, 23 de noviembre de 1993, Ar. RJ

8516, 5 de noviembre de 1998, Ar. RJ 8453, 27 de octubre de 2000, Ar. RJ

9029, 14 de noviembre de 2001, Ar. RJ 9769, etc). Tampoco cabrá la ruina

parcial cuando haya elementos arquitectónicos necesarios en común, aunque no

afecten a la estabilidad y aunque hayan sido construidos en épocas distintas. En

este sentido, STS de 23 de noviembre de 1993 (Ar. RJ 8516):

“… factible la declaración del estado ruinoso de aquélla como excepción

al criterio contrario a la existencia de ruinas parciales, (…) aunque la

construcción de la parte de la calle Pintor Mendoza hubiese sido posterior

a la de la calle Sebastián Bermejo e independientemente física y

arquitectónicamente de ésta, la planta primera y única de las dos habían

pasado a ser realmente solamente una, tanto funcionalmente, por su

destino a vivienda unifamiliar, como físicamente, por la

intercomunicación entre ellas y por la existencia de una sola escalera de

acceso, situada en la calle Pintor Mendoza, circunstancia por la que al no

ser posible la utilización de la primera planta de la calle Sebastián

Bermejo sin la existencia de la parte de la otra calle y ocasionar el

derribo de ésta un grave detrimento para aquella planta, al dejársela

desprovista de acceso, necesariamente haya de considerarse al todo una

unidad predial, sin que constituya obstáculo alguno el que tal unidad no

hubiese sido constituida coetáneamente, ya que en la contemplación del

supuesto debe atenderse a la situación de presente, tal como la

edificación se encontraba al solicitarse la declaración de ruina”.

ruina técnica: estado generalizado de agotamiento de la estructura, que no permite la

reparación por medios ordinarios

- jurisprudencia tradicional: “daño no reparable técnicamente por los medios

normales”, supuso la articulación sobre los conceptos de elemento estructural

esencial, demolición de ese elemento y sustitución por uno nuevo

- ejemplos de elementos estructurales o fundamentales:

Cimentación de muros.

Cimentación de pie derecho o soporte.

Muros de carga y otros con función estructural soportes o pies derechos.

Carreras o vigas.

Forjados de piso.

Escalera.

Cubierta.

Cerramientos exteriores.

- avance de las técnicas de rehabilitación, que permiten devolver la funcionalidad

sin demoler para reconstruir: introducción del concepto jurisprudencial y legal

de “agotamiento generalizado” (incorporado en 1992 al TRLS), es decir, que el

elemento estructural ya no cumple su función propia, sustentante o de cubierta

–La ruina “económica” en la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón

(LUA 2009):

supuesto ordinario (art. 258.2, a):

- gastos de estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación estructurales

- no obstante, la jurisprudencia considera que pueden incluirse los gastos

necesarios para mantener la funcionalidad de las construcciones –en el caso de

viviendas, la habitabilidad-, lo que se contempla en la Ley como parte del deber

de conservación, por lo que tales gastos deberán computarse;

- el límite del deber de conservación se refiere únicamente a la “mitad del valor de

una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie

útil (…) con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable”

(art. 251.3)

- resulta indiferente que las reparaciones necesarias afecten o no a elementos

estructurales

edificaciones sometidas a inspección periódica (art. 258.2, b):

- conceptos de gasto y límite cuantitativo de los gastos exigibles son los mismos

- cambia el cómputo: a los costes que habría que afrontar como consecuencia de

una orden de ejecución se añaden los afrontados para ejecutar las obras

recomendadas en los informes de las dos anteriores inspecciones periódicas

- además es precisa la existencia de una “tendencia constante y progresiva en el

tiempo al incremento de las inversiones precisas para la conservación del

edificio”

–La ruina urbanística:

la ruina urbanística se produce por la necesidad de obras no autorizables, por

encontrarse el edificio en situación de fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 70), es

decir, siendo inicialmente legal, resultar contrario al plan respecto a las alineaciones,

viales, zonas verdes o espacios libres, contener usos incompatibles u otras razones

análogas o por estar prevista su expropiación en ejecución del plan

- el concepto de ruina aplicable a los edificios en situación de fuera de ordenación

es de origen jurisprudencial, adecuado a los orígenes históricos –edificios fuera

de alineación-, para limitar una discrecionalidad excesiva que otorgaba a la

Administración la LS de 1956

- la situación en fuera de ordenación no determina por sí misma la ruina, sino que

es preciso que se hayan hecho necesarias obras que no puedan autorizarse

en primer lugar, se estará a lo previsto en el Plan General

en caso de no haber previsiones en el Plan, se aplicaba el art. 70 LUA de

1999:

no podrán autorizarse obras de consolidación, aumento de volumen,

modernización e incremento de su valor de expropiación;

podrán autorizarse las “pequeñas reparaciones”;

si no está prevista la expropiación en lo siguientes quince años, podrán

autorizarse “obras parciales y circunstanciales de consolidación”,

entendiéndose generalmente por tales las que no alargan la vida natural del

edificio

- en la jurisprudencia pueden encontrarse otros supuestos distintos de la situación

de fuera de ordenación, aunque sean muy raros; por ejemplo: STS 11 de febrero

de 1975 (Arz. 518), obras no autorizables debido a la suspensión del

otorgamiento de licencias (en realidad, supone adelantar en el tiempo la

situación de fuera de ordenación)

- la ruina debida a la situación de fuera de ordenación puede llegar a

consecuencias notablemente injustas, por lo que tiende a desaparecer de los

ordenamientos autonómicos que siguen el modelo valenciano, pero no en el

Proyecto de LUA de 2006 ni en el de 2008, por considerarlo un instrumento útil

de ejecución del planeamiento

la regulación de la LUA 2009 es notablemente continuista, tanto en la enunciación

del supuesto (art. 258.2, c), como en la regulación de la situación de fuera de

ordenación (art.75). Sin embargo,

- con la regulación anterior solía entenderse que habían de equipararse a estos

efectos las edificaciones ilegales sobre las que no se haya dictado orden de

demolición en los plazos legales, a las que se aplicaba un régimen más estricto

que a los edificios fuera de ordenación (LUA de 1999 art. 197.3); el argumento

podría quizá mantenerse, dada la similitud entre ese precepto y el art. 266.4 de la

Ley 3/2009, que establece un régimen muy restrictivo, puesto que sólo permite

“pequeñas reparaciones”;

- sin embargo, en la regulación vigente la equiparación a efectos de ruina de las

construcciones ilegales con la situación de fuera de ordenación se hace expresa

en el art. 258.2,c), de forma mucho más limitada que la interpretación más usual

de la legislación anterior, en la referencia a las edificaciones comprendidas en el

art. 266.3, es decir, aquellas cuya ilegalidad no prescribe a efectos de

restablecimiento de la legalidad por afectar a sistemas generales, zonas verdes,

espacios libres o suelo no urbanizable especial; en consecuencia, podría

interpretarse sensu contrario que la ruina urbanística no es aplicable a las

edificaciones cuya ilegalidad tiene carácter ordinario; aunque probablemente se

trate de un mero error en la remisión, subsanable por vía interpretativa.

- lo mismo cabría decir de las construcciones inadecuadas (LUA de 2009 art.

221.1, sustancialmente idéntico al LUA de 1999 art. 160.4), dedicadas en más de

la mitad de su superficie a usos declarados incompatibles por el plan, usos que

deben cesar en un plazo máximo de dos años desde que se declare su carácter de

tales, aunque el régimen de estas construcciones adolece de una cierta

ambigüedad

–Remoción o alteración de la ruina:

decisión administrativa de alterar el estado de ruina, todavía no declarada,

realizando la Administración las obras necesarias o dictando una orden de ejecución

subvencionada en lo que suponga exceso respecto al deber normal de conservación;

en la LUA de 2009 aparece claramente que ambas opciones están disponibles para

la Administración (art. 253.2 y 260);

en consecuencia sólo es posible en los casos de ruina económica, pero no cuando se

trata de una ruina urbanística, de un edificio en situación de fuera de ordenación que

requiera obras no autorizables

decisión discrecional

la ruina no llega a declararse; la decisión se produce de forma previa, bien mediante

una orden de ejecución subvencionada, bien mediante la decisión de alterar la ruina,

que pone fin al procedimiento declarativo de ruina sin llegar a declararla; en

consecuencia, no se produce ningún efecto civil, como podría ser la resolución de

los contratos de arrendamiento;

el propietario no puede ser obligado a pagar por encima del límite del deber “legal”

de conservación, fijado en el 50% del coste de reposición del edificio, excluido el

suelo, por lo que la Administración deberá soportar los gastos que superen dicho

umbral;

debe destacarse que tanto en la LUA de 1999 como en la LUA de 2009 se establece

claramente que el estado ruinoso no supone la exoneración del propietario de todo

deber distinto al de demoler y, concretamente, del deber de conservación, lo que

constituye reacción frente a la jurisprudencia anterior (SSTS de 16 de junio de 1992,

Arz. 5194, y de 8 de febrero de 1993, Arz. 517, a propósito del PE de Edificios

Protegidos de Madrid) que estimaba que, incursa una edificación en estado de ruina,

el único deber del propietario era la demolición; en consecuencia, ahora puede ser

obligado a soportar gastos de rehabilitación con el límite, actualmente

incrementado, de la mitad de los costes de construcción de un edificio de nueva

planta;

de acuerdo con el tenor literal de la LUA de 1999, surgían dudas sobre si el

propietario podía ser obligado a ejecutar las obras por sí mismo, o sólo tenía el

deber de soportar el coste de las realizadas por la Administración hasta el límite del

deber ordinario de conservación. El otorgamiento de una subvención para eliminar

la diferencia entre costes y deber ordinario de conservación parecía configurarse

como una “facultad” del propietario (LUA de 1999 art. 187.1); actualmente, en los

art. 253 y 260.2 parece configurarse la orden subvencionada como una decisión

discrecional del municipio;

¿quién debe asumir el exceso sobre el deber de conservación del propietario cuando

se trate de un inmueble del patrimonio cultural aragonés, cuya inclusión en el

catálogo del plan urbanística es obligatoria? Para un caso de vinculación singular

(no de ruina), la STS de 25 de junio de 2003 (Ar. 4460) ha imputado la

indemnización a la Administración autonómica. No obstante en la Ley 3/2009 se

hace clara referencia al “municipio”;

edificación catalogada o protegida, o sometida a un procedimiento para acordarla:

deber del propietario de adoptar medidas urgentes y de realizar las obras necesarias

para mantener o recuperar la estabilidad y la seguridad. Posibilidades:

- convenio entre Ayuntamiento y propietario. En caso se incumplimiento del

convenio por el propietario, el Ayuntamiento dispondrá de los medios de

ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución (multas coercitivas,

ejecución subsidiaria, expropiación o edificación forzosa, incluyendo la

ejecución por sustitución)

- decisión unilateral del Ayuntamiento: ordenar la rehabilitación, asumiendo el

exceso sobre el deber de conservación; expropiar; o sustituir al propietario

mediante los mecanismos de ejecución forzosa

- en caso de incumplimiento de la orden de demoler o de rehabilitar, se aplican los

mecanismos de ejecución forzosa previstos para las órdenes de ejecución,

incluyendo las multas coercitivas

–Efectos de la ruina

- efectos jurídico-administrativos:

deber de demolición o, alternativamente, de rehabilitación. Aplicación del

régimen de edificación forzosa (LUA de 2009 art. 258.5 y 221 y ss).

alternativamente, si el Municipio decide alterar el estado de ruina, el

propietario deberá contribuir a los costes o realizar por sí mismo la

rehabilitación recibiendo la subvención proporcional

aunque el tenor literal sea un tanto confuso, en el art. 258.6, b) parece

contemplarse el supuesto de edificios catalogados o protegidos o sujetos a

procedimientos dirigidos a su catalogación o protección; se prevé la

posibilidad de que la rehabilitación sea objeto de un acuerdo entre

Administración y propietario o, en caso de no lograrse un acuerdo:

- ordenar la rehabilitación, soportando los costes que superen el deber de

conservación ordinario

- expropiar el inmueble

- en caso de “propietario incumplidor” –que no ejecute la orden de

ejecución de obras subvencionada- podrá optar también por aplicar los

mecanismos de sustitución del propietario previstos en la regulación de

la edificación forzosa, lo mismo que en el caso de que el propietario

incumpliese el convenio con el Ayuntamiento (art. 258.7)

- efectos civiles. Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos,

art. 28: “El contrato de arrendamiento se extinguirá (…) b) Por la declaración

firme de ruina acordada por la autoridad competente”. Si se demuele sin previa

declaración de ruina, los arrendatarios de las viviendas tienen derecho de retorno

frente al dueño de la nueva edificación (el contenido del TRLS’92 disp. ad. 4.3

ha pasado a la disposición adicional 11ª.2 del TRLS de 2008; además, LAU

disp. ad. 8ª)

– LA RUINA DE LOS BIENES INMUEBLES DEL PATRIMONIO CULTURAL

– Jurisprudencia del Tribunal Supremo:

El carácter de bien del patrimonio cultural no impide la declaración de la ruina por

la Administración urbanística, ya que el régimen jurídico de ésta “no tolera

distinciones en su apreciación que tengan que ver con las cualidades vulgares o

singulares por motivos histórico artísticos de los edificios” (STS de 30.5.1984, Ar.

3154), constituyendo el estado de ruina “una cuestión de puro hecho […], de manera

que un edificio puede encontrarse en ruina y así habrá de declararse no sólo con

independencia de las causas por las que ha llegado a tal estado, sino con

independencia también de su posible calificación jurídica […] (v.gr. artístico e

histórico o catalogado de interés, etc.)” (STS de 18.10.1983, Ar. 5245)

La declaración de ruina no comporta su demolición, sino que esto no será

jurídicamente posible en tanto no sea autorizada por la Administración cultural

Declarada la ruina, aunque se deniegue la autorización para la demolición, cesa el

deber que incumbe al propietario, de conservación del bien ruinoso, siendo los

gastos de conservación de cuenta de la Administración.

– LPHE art. 24.2: prohíbe la demolición del inmueble ruinoso sin previa

autorización.

– LPCA art. 38: “1. Si llegara a incoarse expediente de declaración de ruina de un

Bien de Interés Cultural, el ayuntamiento dará audiencia al Departamento

responsable de Patrimonio Cultural. 2. En ningún caso la declaración de ruina

autorizará a la demolición del Bien de Interés Cultural. La Administración de la

Comunidad Autónoma colaborará con los municipios en las obras de

conservación que excedan de los deberes legales del propietario. 3. Si existiera

peligro inminente, el alcalde deberá ordenar las medidas necesarias para evitar

daños, comunicándolas al Consejero del Departamento responsable de

Patrimonio Cultural, que podrá suspender su ejecución y dictar las convenientes

modalidades de intervención.”

–Procedimiento de declaración de ruina y sus excepciones:

- procedimiento administrativo contradictorio, en el que los eventuales

arrendatarios y otros interesados serán parte

- principio de legitimación (TRLS’76 art. 183, RDiU art. 17, LUA de 1999 art.

191 y LUA de 2009 art. 258.1: la ruina se declarará de oficio o “a instancia de

cualquier interesado”), por excepción al principio de acción pública (que ha

pasado del TRLS’92 art. 304 al art. 48 del TRLS de 2008); no obstante, en la

STC 61/1997 se declaró inconstitucional la previsión del TRLS de 1992 que

preveía la legitimación en los procedimientos de ruina por tener carácter

supletorio);

- excepción al procedimiento: “salvo inminente peligro que lo impidiera” (art.

258.1), es decir, la ruina inminente (LUA de 2009 art. 259):

la regulación de 2009 es continuista, aunque presenta mejoras técnicas y de

redacción respecto a la precedente

–Procedimiento de declaración:

procedimiento contradictorio, a instancia de cualquier “interesado”, con audiencia

del propietario y de los moradores (art. 249.1)

los art. 17 a 28 RDiU, que regulan el procedimiento contradictorio de ruina, se

declaran expresamente aplicables (disp final cuarta, d)

la resolución por la que se declare la ruina deberá contener una pronunciamiento

expreso sobre el incumplimiento del deber de conservación (art. 258.3)

se exime de procedimiento contradictorio la adopción de medidas motivadas por una

situación de ruina inminente (art. 250):

- dos requisitos: existencia de peligro; y que la “edificación amenace con

derruirse de modo inminente”

- el único trámite para la adopción de una serie de medidas es el informe

de los técnicos municipales advirtiendo de la posibilidad de riesgo grave

e inminente; no obstante, en caso de desalojo se garantizará el derecho a

la inviolabilidad del domicilio (art. 259.4), lo que puede implicar la

necesidad de autorización judicial

en la LUA de 2009, como en la anterior, se contempla también la orden de

ejecución adoptada de plano, para situaciones de emergencia (art. 252.2): cuando

no concurra la amenaza de derrumbamiento, se aplicará la posibilidad de dictar

órdenes de ejecución sin trámite de audiencia

en principio, la ruina inminente no es una medida propiamente urbanística, sino de

seguridad pública, que habilita para la adopción de medidas de coacción

administrativa directa, no de actos administrativos; de ahí que su adopción “no

presupondrá ni implicará la declaración legal de ruina” (art. 259.3)

se refiere a las medidas de aseguramiento necesarias –“precisas”- para evitar el

riesgo para personas o bienes de terceros, entre ellas, el desalojo del inmueble, su

apuntalamiento y la demolición parcial o total (único supuesto éste en que tiene

sentido la denominación tradicional de “ruina inminente”)

parecen limitarse los gastos de seguridad y consolidación repercutibles al

propietario, al referirse al “límite del deber normal de conservación”, aunque la

referencia expresa se haga a las indemnizaciones (art. 259.2), lo que en sus

términos literales no tiene demasiado sentido; no obstante, una interpretación

analógica podría llevar a concluir que este límite sólo se aplica a los gastos de

consolidación –respecto a los que tiene pleno sentido la aplicación del límite del

deber de conservación-, no a los de demolición o indemnización por daños a

terceros

la jurisprudencia parece establecer en ocasiones que se debe dar oportunidad a los

propietarios de realizar por sí mismos la demolición o el aseguramiento, cuando

ello sea posible, aunque no sea categórica al respecto

la ruina inminente NO es una medida provisional del art. 72 LPC: puede acordarse

antes del inicio del procedimiento de ruina, durante el procedimiento e, incluso,

después de terminado el procedimiento con una declaración administrativa de

ruina, siempre que el estado del inmueble haga arriesgada la espera necesaria para

efectuar la demolición conforme a los procedimientos ordinarios

como se ha señalado, no presupone la declaración de ruina conforme a uno de los

supuestos de ruina ordinaria, por lo que no acarrea de forma automática los

efectos civiles de la declaración de ruina (art. 259.4: “se garantizará … los

derechos reconocidos a los arrendatarios por la legislación arrendaticia”); incluso

en caso de demolición total, parece que hará falta el trámite de audiencia de los

afectados y la declaración formal de ruina; si no existe esa declaración formal de

la ruina, pero la edificación ha sido demolida, se aplicaría el otro apartado del art.

28 LAU: “El contrato de arrendamiento se extinguirá, además de por las restantes

causas contempladas en el presente Título, por las siguientes: a) Por la pérdida de

la finca arrendada por causa no imputable al arrendador”, lo cual lleva a la

cuestión de la existencia o no de un incumplimiento suficientemente caracterizado

del deber de conservación

B) Órdenes de ejecución (LUA de 2009 art. 252-256)

–Las órdenes de ejecución serán ejecutadas a costa del propietario en cuanto estén

dentro del deber de conservación, debiendo la Administración costear el exceso sobre el

límite cuantitativo cuanto éste sea superado o cuando las obras ordenadas no entren en

el deber de conservación:

cuando se pretendan mejoras de interés general (TRLS de 2008 art. 9.1, párrafo

primero, in fine y LUA de 2009 art. 252.4)

cuando el coste de las obras supere el 50% del coste de reposición del edificio,

excluido el suelo (LUA art. 251.3, por remisión del art. 252.3)

cabe plantearse la vigencia del art. 11.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística,

aprobado por RD 2187/1978, declarado aplicable por la disposición final cuarta, d),

de la LUA 2009: “Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se

contuvieran dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran

un aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con cargo a los

fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos límites para obtener

mejoras de interés general”.

–Contempla las órdenes de ejecución acordadas de plano, en casos de urgencia (art.

252.2: “en los supuestos en que pudiera existir urgencia justificada o peligro en la

demora”), en cuyo caso se puede prescindir de la audiencia de los interesados y de la

estimación del coste de las obras ordenadas

–Eficacia:

legitima las obras, sin necesidad de licencia, pero no exime de la presentación del

correspondiente proyecto técnico, cuando éste sea necesario, para comprobar la

solvencia técnica y la adecuación a lo ordenado (LUA de 2009 art. 255.1), como ya

se establecía en la Ley anterior

las obras estarían exentas del ICIO en función de lo establecido en el art. 100.1 del

TRLHL: “El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras es un tributo

indirecto cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del

término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija

obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o

no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la

imposición.

pese al carácter equívoco de la disposición final cuarta, d), de la LUA de 2009, que

declara genéricamente aplicables los art. 1 a 11 del RDiU de 1978, el art. 10.3, que

exigía la finalización de un procedimiento sancionador por incumplimiento antes de

acudir a la ejecución subsidiaria, ha de considerarse desplazado por el art. 255.2 de

la LUA de 2009, en cuanto establece expresamente que incumplido el plazo

otorgado al propietario para el cumplimiento de la orden, se optará por alguno de los

medios de ejecución forzosa previstos en el propio artículo.

pluralidad de mecanismos de ejecución forzosa (art. 255.2), entre los que la

Administración optará discrecionalmente:

- ejecución subsidiaria

- multas coercitivas, pasan de un límite de 5 multas y una cuantía máxima

cada una del 5% del coste estimado de la obra no ejecutada, multas de hasta

el 10 %, que pueden acumularse hasta llegar al importe estimado de las obras

ordenadas (art. 256.2 y 3)

- relación entre las multas coercitivas y la ejecución subsidiaria:

la ejecución subsidiaria es posible incluso habiendo impuesto una

parte de las multas coercitivas posibles (art. 256.5)

las cantidades cobradas en concepto de multa coercitiva quedan

afectadas a los costes de la ejecución subsidiaria (art. 256.4); aunque

los costes de la ejecución subsidiaria serán recuperables a costa del

obligado sin descontar los recaudado como multa coercitiva, el

legislador pretende impedir que la Administración cobre las multas y

permita la consolidación de la situación de ilegalidad

- expropiación forzosa (art. 255.2), mecanismo novedoso en el ámbito

urbanístico aragonés, extraído de la legislación de patrimonio cultural

- venta forzosa o sustitución del propietario por un “rehabilitador”, aplicando

el procedimiento de edificación forzosa (art. 255.2); no obstante, debe

tenerse en cuenta que en los casos de sustitución del propietario se sigue

aplicando el límite del deber legal de conservación, por lo que en estos casos

no se podrá cargar sobre el propietario más del 50% del coste de un edificio

de nueva planta e igual superficie útil, lo que en muchos casos generaría la

necesidad de que la Administración subvencionase la ejecución de las obras;

Alternativamente, la solución podría venir de la aplicación del art. 11.2 del

Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23

de junio, precepto ya citado y que, como se ha señalado, figura entre los

declarados aplicables en la disposición final cuarta, d), de la LUA 2009:

“Las obras se ejecutarán con cargo a los propietarios si se contuvieran

dentro del deber definido en el apartado 1 del artículo 10 o supusieran un

aumento de valor para el inmueble y hasta donde éste alcance, y con

cargo a los fondos de la Entidad que lo ordene cuando se rebasaren estos

límites para obtener mejoras de interés general”.

No obstante, no parece una materia propia de una disposición de rango

reglamentario, porque afecta al núcleo de los deberes del propietario y, por

consiguiente, a la configuración del derecho de propiedad.

el incumplimiento de una orden de ejecución impedirá la posterior declaración de

ruina cuando debido a esa falta de cumplimiento se produzca el deterioro progresivo

del inmueble, regla ya contenida en la Ley anterior (LUA de 1999 art. 187.2), que

supone la inaplicación de los límites cuantitativos del deber de conservación; en la

nueva Ley se especifica que sólo podrá iniciarse un procedimiento declarativo de

ruina si se aporta un informe técnico en el que se establezca que la ruina se hubiera

producido igualmente de haberse ejecutado las obras ordenadas;

C) Áreas sujetas a inspección periódica de construcciones y edificaciones

–su introducción en la Ley anterior fue producto de una enmienda parlamentaria (LUA

de 1999 art. 190), que se refería a las “áreas especiales de conservación”

–Doble origen de la inspiración de la Ley de 1999:

Áreas de rehabilitación preferente de la legislación estatal y de algunas CCAA.

Revisión periódica de los edificios declarados de interés cultural o con más de

cincuenta años, establecida en la legislación valenciana, castellano-manchega,

canaria, madrileña, extremeña, andaluza etc, con pequeñas variantes (p. ej. la

legislación extremeña lo aplica sólo a los edificios catalogados). En todo caso, se

trata de características individuales del edificio (antigüedad o valor).

–La nueva Ley aumenta el margen de la Administración urbanística a la hora de usar los

mecanismos de inspección periódica y prescinde de las “actuaciones integrales de

rehabilitación”, cuya mención ha desaparecido (LUA de 2009 art. 257):

la creación y delimitación se hará por el planeamiento (sin especificar el tipo de

plan) o mediante ordenanza, previo informe de los servicios provinciales de

urbanismo de la DGA (en consecuencia, ya no se precisa la voluntad conjunta del

Ayuntamiento y la CPOT, como sucedía con anterioridad)

la decisión sigue refiriéndose a un área, no a un edificio, pero se introducen criterios

para discriminar entre éstos: podrá limitarse a los edificios comprendidos en el área

que estén catalogados o protegidos o bien tengan una antigüedad superior a

cincuenta años

comporta sobre todo la inspección, ya no quinquenal, sino con la periodicidad que

se prevea en el plan u ordenanza, realizada a costa del propietario y por un

profesional escogido por éste (art. 257.1). El informe resultante deberá ser visado y

entregado al Ayuntamiento.

Los informes se referirán al estado de conservación y a las obras precisas para

cumplir con el deber de conservación (art. 257.2, a)

Ha desaparecido la previsión de la LUA de 1999 de que no pudiera declararse la

situación legal de ruina de las construcciones o edificaciones situadas en áreas de

especial conservación cuando no hubiesen sido realizadas las inspecciones

periódicas o ejecutadas las medidas correctoras recomendadas en los informes

resultantes. Los municipios podrán ordenar la práctica de las inspecciones no

efectuadas (art. 257.3) y, en caso de nuevo incumplimiento, acudir a la ejecución

subsidiaria.

En los procedimientos dirigidos a la adopción de una orden de ejecución o en los

procedimientos de declaración de ruina deberán ser tenidos en cuenta los costes de

las obras de conservación realizadas como consecuencia de las dos inspecciones

periódicas inmediatamente anteriores para verificar si, sumadas a los costes

estimados de las obras que se hayan hecho nuevamente precisas, no podría superarse

el límite del deber de conservación (art. 258.2, b)

–Ordenanza del Ayuntamiento de Zaragoza de 27 de septiembre de 2002, reguladora del

deber de conservación e inspección técnica de los edificios.

Problema de las ordenanzas que establecen deberes específicos de conservación,

entre ellos la inspección técnica periódica, sin habilitación legal específica

STS de 26 de junio de 2007 (RJ 8632): da por buena la ordenanza del Ayuntamiento

de Madrid, aunque la anula en dos extremos concretos, los relativos a la dispensa de

determinados edificios –los que fuesen sede de embajadas, consulados u organismos

internacionales- y la previsión de multas coercitivas

La Ordenanza supera con mucho la habilitación legal sobrevenida, puesto que no

considera cumplido el deber de pasar la inspección en tanto no se hayan ejecutado

las obras precisas para obtener un informe favorable sobre el estado de conservación

del inmueble.

Bibliografía:

A. AGÚNDEZ FERNÁNDEZ, La declaración administrativa de edificio en estado de

ruina, Comares, Granada, 2001 (2º ed.).

J. M. ABAD LICERAS, La situación de ruina y demolición de inmuebles de patrimonio

histórico, Montecorvo, Madrid, 2000.

L. ARROYO JIMÉNEZ, La revisión de las técnicas de conservación urbanística,

Madrid, Civitas, 2006

C. BARRERO RODRÍGUEZ, La ordenación urbanística de los Conjuntos Históricos,

Madrid, Iustel, 2006.

M. P. BENSUSÁN MARTÍN, La protección urbanística de los inmuebles históricos,

Comares, Granada, 1996.

A. CANO MATA, “Ruina y demolición de edificios declarados monumentos histórico-

artísticos”, en Revista de Administración Pública núm. 87, 1978

A. CARRASCO PERERA, Relaciones civiles con contenido urbanístico, Aranzadi,

Pamplona, 1999.

J. V. FERRANDO CORELL, Edificios ruinosos. Supuestos de declaración y

procedimiento, Civitas, 3ª. ed., Madrid 1993, pp. 415–521.

J. GARCÍA BELLIDO, “Nuevos enfoques sobre el deber de conservación y la ruina

urbanística”, RDU, nº. 89, 1984.

J. GARCÍA BELLIDO, “Conservación y fuera de ordenación: hacia una más graduada

coexistencia de ambos criterios en las intervenciones en suelo urbano”, en RDU núm.

105, 1987.

M. J. GARCÍA GARCÍA, La conservación de los inmuebles históricos a través de

técnicas urbanísticas y rehabilitadoras, Aranzadi, Pamplona, 2000.

G. GARCÍA ÁLVAREZ, La ruina en Derecho urbanístico. Crisis y evolución del

modelo tradicional, Pamplona, Aranzadi, 2007.

F. GONZÁLEZ BOTIJA, “La ruina inminente: su tratamiento en la jurisprudencia

reciente” en Revista Aragonesa de Administración Pública núm. 10, 1997, pág. 401-

438.

F. GONZÁLEZ BOTIJA, “Evolución de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en

materia de ruina”, en Revista Urbanismo y Edificación núm. 20, 2009, pág. 151-178.

F. LÓPEZ MERINO, “El estado ruinoso ante el Derecho”, Revista de Administración

Pública núm. 70, 1973.

F. LÓPEZ RAMÓN, La potestad gubernativa de derribo en la legislación arrendaticia

urbana, Madrid, 1981.

F. LÓPEZ RAMÓN, “Perspectivas jurídicas de la rehabilitación urbana”, REDA, núm.

43, 1984.

E. PORTO REY,“De la conservación individualizada del patrimonio inmobiliario a su

rehabilitación integrada en el planeamiento urbano”, RDU, núm. 109,1988.

T. QUINTANA LÓPEZ, “La conservación de las edificaciones en la legislación del

Patrimonio Histórico”, en REALA núm. 239, 1988.

T. QUINTANA LÓPEZ, La conservación de las ciudades en el moderno Derecho

urbanístico, IVAP, Oñate, 1989.

J. A. RAMOS MEDRANO, “Las dos caras de la orden de ejecución”, RDU, núm. 127,

1992

J. M. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, “La ruina inminente en la jurisprudencia (1992-

1999)”, en Revista de Derecho urbanístico y medio ambiente núm. 178, 2000, pág. 11-

36.

J. ORTEGA BERNARDO, “La declaración de ruina”, RDU, núm. 157, 1997.

E. ROCA ROCA, El expediente contradictorio de ruina, Santillana, Madrid. 1961, (hay

2ª. ed. Santillana, Madrid, 1986).

J. TEJEDOR BIELSA, “Deber de conservación, ruina y rehabilitación al servicio de la

regeneración de la ciudad”, en Revista Aragonesa de Administración Pública núm. 14,

1999.