Estrategias sistémicas de atención a la deserción, la...

ESTRATEGIAS SISTÉMICAS DE ATENCIÓN A LA DESERCIÓN, LA REPITENCIA Y LA SOBREEDAD EN ESCUELAS DE CONTEXTOS DESFAVORECIDOS

UN BALANCE DE LOS AÑOS ’90 EN LA ARGENTINA

O E A M E C T

ESTRATEGIAS SISTÉMICAS DE ATENCIÓN A LA DESERCIÓN,

LA REPITENCIA Y LA SOBREEDAD EN ESCUELAS DE

CONTEXTOS DESFAVORECIDOS

UN BALANCE DE LOS AÑOS ’90

EN LA ARGENTINA

IIE/2006/PI/H/29

Buenos Aires, Argentina, 2002

El Proyecto Multilateral “Estrategias de atención a la deserción, la repitencia y lasobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos”, coordinado por Argentina du-rante los años 2001 y 2002, se ejecutó con recursos financieros aportados por elConsejo Interamericano para el Desarrollo Integral de la Organización de los Es-tados Americanos.

El presente documento estuvo a cargo del IIPE–UNESCO Buenos Aires, y fue re-dactado por el Lic. Néstor López. La Lic. Nora Gluz efectuó la búsqueda y siste-matización de toda la información sobre la cual está elaborado el estudio del casoargentino, y tuvo a cargo la redacción del segundo capítulo de la primera parte. Co-laboró además en la etapa de búsqueda de información y revisión bibliográfica laLic. Magda Pepén.

Las opiniones expresadas en esta publicación no son necesariamente las opinionesde la OEA, de sus órganos o de sus funcionarios.

Índice

Prólogo, por Marta Blanco 7

PRIMERA PARTE:UN BALANCE DE LOS AÑOS ‘90EN LA ARGENTINA

Introducción 13

1.– Alcances y características de la repitencia, la sobreedad y el abandono en la Argentina 15

1.1.– Breve caracterización del sistema educativo nacional 15

1.2.– Situación actual y tendencias 17

2.– Factores asociados a la repitencia, la sobreedad y el abandono 27

2.1.– Presentación del marco analítico 27

2.2.– Las investigaciones sobre el fracaso escolar en sectores desfavorecidos en Argentina 28

3.– Políticas y acciones compensatorias en el país orientadas a prevenir la repitencia y el abandono 49

3.1.– Los programas compensatorios 51

3.2.– Otras acciones orientadas a reducir la repitencia y el abandono fuera del sistema educativo 61

4.– Conclusiones 65

Bibliografía 69

Anexo 1: Breve caracterización del sistema educativo argentino 71

Anexo 2: Programas analizados y documentación consultada 79

SEGUNDA PARTE:CONCLUSIONES A LA LUZ DE LOS ESTUDIOSEN SIETE PAISES DE AMERICA LATINA

Introducción 83

1.– El contexto 85

2.– Los avances en relación a la repitencia, la sobreedad y la deserción 87

3.– Acciones y recomendaciones 89

3.1.– Los estudios y diagnósticos 89

3.2.– las políticas 90

4.– Desafíos hacia el futuro. 93

Prólogo

Los hitos temporales –el cambio de año, de década y de centuria– expresa-dos en los rituales de pasaje y de esperanza para el ciclo que inicia, abrenun espacio de reflexión en el cual lo realizado y aquello por realizar se con-jugan íntimamente definiendo la circunstancia del presente.

Por ello, al inicio de la presente década el entonces Ministerio de Educacióninicia la implementación del Proyecto Multilateral de OEA “Estrategias deatención a la deserción, la repitencia y la sobreedad en escuelas de con-textos desfavorecidos”, coordinado por el Lic.Miguel Vallone, DirectorNacional de Cooperación Internacional y que fue ejecutado durante el año2001 y finalizó en junio de 2002.

El objetivo del proyecto fue elaborar y desarrollar propuestas concretasorientadas a disminuir la deserción, la repitencia y la sobreedad en sectoressociales vulnerables a partir del relevamiento y la sistematización de prácti-cas sociales y estrategias efectivas de trabajo institucional y pedagógico.

El Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE) UNESCO-Buenos Aires, asistió técnicamente al desarrollo de las actividades del Pro-yecto, que consistieron en:

a) la elaboración de un documento base para orientar estudios en los sietepaíses participantes: Argentina, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perú yUruguay,

b) la realización de los estudios en cada país siguiendo los lineamientos deldocumento base. El I IPE elaboró el estudio de Argentina.

c ) y la organización de un Seminario Internacional, que se llevo a cabo enel mes de mayo en Buenos Ai res, para posibilitar el debate y el interc a m-bio de los resultados de los trabajos entre los inve s t i ga d o res, técnicos, au-toridades y re f e rentes provinciales del área de políticas compensatorias deA r g e n t i n a .

Los especialistas de los siete países presentaron una síntesis de las investiga-ciones que realizaron en sus respectivos sistemas educativos. Estos estudiosmuestran los alcances y características de los problemas de la deserción, larepitencia y la sobreedad en el contexto de cada país, los factores exógenosy endógenos asociados a estos fenómenos, y las políticas, programas y es-trategias puestas en práctica para atender a estas necesidades. El ámbito del

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seminario permitió que se generara un espacio adecuado para intercambiarexperiencias y propuestas.

Luego del encuentro, el Instituto Internacional de Planificación de la Edu-cación (IIPE) elaboró un documento final de integración de las principalesconclusiones y recomendaciones que surgen de los trabajos realizados.

En esta publicación se incluye el estudio de los programas compensatoriosen Argentina y el documento final de integración de los estudios realizadosen los seis países restantes.

El propósito de esta publicación es poder colaborar a un replanteo innova-dor de las políticas y los programas de equidad, ayudar a mejorar las prác-ticas pedagógicas e institucionales dirigidas a los sectores más desfavoreci-dos y alentar nuevos proyectos e investigaciones en un área de interés edu-cativo prioritario para la región y para nuestro país.

Poner este trabajo a disposición de los diversos actores del sistema educati-vo es aportar un elemento particular al análisis de una década peculiar enla Política Educativa Argentina, signada por las transformaciones en todoslos órdenes del sistema y de la escuela. A partir de la Ley Federal de Edu-cación una nueva estructura extendió a diez los años de escolarización obli-gatoria e incluyó en las aulas a sectores sociales que tradicionalmente egre-saban más temprano.

Esta publicación no reviste de ningún modo el carácter de una evaluaciónfinal y exhaustiva de lo acontecido durante los noventa, porque ello reque-riría de una sistematización de todas las acciones realizadas en las diversasáreas del sistema educativo con la participación de los múltiples actores quehan colaborado desde distintos roles y lugares.

En este período se dirigió una nueva mirada sobre el sistema educativo quepermitió visualizar a aquellos sujetos que requerían por parte del Estado depolíticas compensatorias, como estrategia para superar la inequidad entreregiones y sectores sociales.

Sin bien en la década de los años noventa no se logró resolver totalmenteel problema del fracaso escolar se desarrollaron un mayor número de accio-nes y recursos en el abordaje de la problemática.

La publicación que presentamos hace explícito el diálogo y la comparacióncon otros países latinoamericanos, destaca la centralidad que la problemáti-ca ha adquirido y la muestra en su complejidad, lo que hace vano cualquierintento reduccionista de solución.

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Como actores involucrados en el diseño de las políticas educativas para unanueva década nos corresponde aprovechar reflexivamente el bagaje deideas que contiene este trabajo y hacernos cargo de la búsqueda de las so-luciones que todavía no se han encontrado.

Lic. Marta BlancoSubsecretaria de Equidad y CalidadMinisterio de Educación, Ciencia y Tecnología

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PRIMERA PARTE

UN BALANCE DE LOS AÑOS ’90 EN LA ARGENTINA

Introducción

La década de los años ‘90 significó para la Argentina un período de gran-des transformaciones. Tras quince años de crisis económica y fuertes pro-cesos inflacionarios, se inicia con la instauración de un nuevo modelo de de-sarrollo económico, basado en una mayor apertura e integración a los mer-cados mundiales. Desde el punto de vista social, el nuevo escenario de cre-cimiento y estabilidad que resultó de este cambio de rumbo de nuestra eco-nomía tuvo, en los primeros años, efectos positivos. Se redujo la pobreza apartir de la recuperación del poder de compra de los salarios, y se inició unproceso de recomposición del mercado de trabajo, lo cual implicó mejorasen la calidad de vida de la población. Sin embargo, ya a mediados de losaños 90 se comenzaron a ver señales del proceso de deterioro social que seiniciaba, que se agudizaron a partir de la recesión que de fines de la déca-da, y tuvieron su máxima expresión en la crisis política y social que estallaen el año 2001. En consecuencia, se inicia este nuevo siglo en un contextosignado por más de la mitad de la población viviendo en condiciones de po-breza, una cuarta parte de la población económicamente activa desocupa-da, una fuerte inestabilidad de los sectores medios, amplios sectores exclui-dos económica y socialmente, y un gran deterioro político institucional.

Es importante señalar que aún en un contexto adverso como lo fuela década pasada, el sistema educativo mostró una gran capacidad de ex-pansión, logrando metas muy significativas. Cabe destacar que, entre otrosaspectos, durante ese período se consolidó la plena escolarización de los ni-ños en el nivel básico, y hubo una fuerte ampliación de la cobertura en losniveles inicial y medio. Al mismo tiempo, esta expansión de la matrícula setradujo en una reducción de las disparidades en el acceso a la educaciónmedia, como consecuencia de que los nuevos alumnos provienen funda-mentalmente de sectores empobrecidos. Hoy el sistema educativo se en-cuentra frente a un doble desafío. Por un lado, continuar este proceso deexpansión de su matrícula y retención de sus alumnos, con el fin de lograrla meta de una plena escolarización de los niños y adolescentes del país. Porel otro, poder dar respuesta a las crecientes demandas que emergen de unescenario social cada vez más complejo.

El contexto social actual ejerce una fuerte presión sobre el sistemaeducativo. Lo hace al demandarle una mayor capacidad de proveer a los jó-venes de recursos que les permitan una mejor inserción social y un plenoejercicio de sus derechos. Pero también lo hace al corroer las condicionesmínimas necesarias para que el proceso educativo tenga lugar, amenazandoasí los logros de las pasadas décadas. El problema de la repitencia y la de-serción adquiere, en este marco, especial relevancia. En primer lugar, por-que afecta especialmente a los sectores más postergados de la sociedad, pro-

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UN BALANCE DE LOS AÑOS ‘90

fundizando así las desigualdades, y haciendo obstáculo al desafío de la equi-dad. En segundo lugar, porque su abordaje enfrenta dificultades que son ca-da vez mayores. Entre los jóvenes que aún no están escolarizados quedanaquellos que provienen de los sectores sociales más marginados, de pobre-za extrema y exclusión, y el desafío de integrarlos requiere de un diagnós-tico más preciso, y de herramientas de acción mas complejas.

En el marco de esta preocupación se inscribe este trabajo, cuyo obje-tivo es conocer a qué factores aparecen asociados los fenómenos de repiten-cia y deserción en la Argentina, y de qué modo es abordado este problema,a través de los diferentes programas e intervenciones que se realizan. Paradar respuesta a estos interrogantes se recurre a una revisión de estudios einvestigaciones realizados en los últimos diez años en que se analiza el pro-blema de la repitencia y el abandono, así como de programas y políticasorientadas a fortalecer la captación y retención en los sectores populares,implementadas por organizaciones estatales y no estatales.

El informe está estructurado en cuatro capítulos. En el primero, trasuna presentación de las principales características del sistema educativo dela Argentina y sus transformaciones durante la década de los años ‘90, sepresenta un conjunto de datos que dan cuenta de los alcances del problemade la deserción, la repitencia y la sobreedad en la actualidad, y de las ten-dencias durante la última década. En el segundo capítulo se desarrolla bre-vemente el esquema conceptual desde el cual se analizan los estudios y pro-gramas realizados durante la década de los años ‘90, y se presenta una re-visión de las principales investigaciones llevadas a cabo en el país. En el ter-cero se hace una descripción de los principales lineamientos que aparecenen un conjunto de programas compensatorios nacionales, y provinciales. Eltrabajo finaliza con breves conclusiones generales.

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1.- Alcances y características de la repitencia, la sobreedad yel abandono en la Argentina

1.1.- Breve caracterización del sistemaeducativo nacional1

El sistema educativo de la Argentina, tal como estáestructurado en la actualidad, no tiene aún diez añosde antigüedad. La reforma educativa que le dio sufisonomía actual se inicia formalmente con la san-ción de la Ley Nº 24.195, llamada Ley Federal deEducación, en el mes de abril del año 1993. Este ins-trumento legal reemplazó a la ley 1420, del año1884, que estructuró el primer desarrollo del siste-ma educativo formal del país. Si bien la discusiónacerca de la conveniencia de renovar el marco nor-mativo de la educación nacional ya había comenza-do hacía mucho tiempo, la restauración democráti-ca de 1983 brindó un marco propicio para satisfaceresta necesidad. Al respecto, es preciso recordar quedurante el gobierno del presidente Raúl Alfonsín, enla segunda mitad de los años ochenta, se llevó a ca-

bo el Congreso Pedagógico Nacional. Este eventopermitió que diversos actores sociales discutieran lasdimensiones más relevantes del sistema educativo yse pusiera de manifiesto la existencia de un fuerteconsenso acerca de la necesidad de sancionar unanueva ley general para ordenar el desarrollo de laeducación básica.

Posteriormente, durante el primer gobiernodel Dr. Carlos Saúl Menem, el Poder Ejecutivo en-vió un proyecto de ley al Congreso Nacional. A par-tir de ese momento tuvo lugar un prolongado deba-te en ambas Cámaras del Parlamento, donde circu-laron varias propuestas, que culminó con la aproba-ción por mayoría de la Ley nº 24.195. En dicho de-bate, los temas más controversiales fueron los referi-dos a la responsabilidad del Estado, de las familiasy de la sociedad civil en materia de educación, la es-tructura de niveles del sistema, los años de obligato-riedad y el financiamiento de la educación.

A partir de la sanción de la ley, quedaron con-figurados los principales ejes de la reforma educati-va argentina, que pueden resumirse en los siguien-tes puntos:a) Reforma de la estructura de niveles del sistema educa -tivo y extensión de la obligatoriedad. La nueva legislación

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Nivel Año Año

3 1º 1º

4 2º 2º

5 3º 3º

6 1º 1º

7 2º 2º

8 3º 3º

9 4º 4º

10 5º 5º

11 6º 6º

12 7º 7º

13 1º 8º

14 2º 9º

15 3º 1º

16 4º 2º

17 5º 3º

Edad

Polimodal

Inicial

Primario

Medio

Inicial

EGB

1º

2º

3º

Estructura anterior Estructura actual

Nivel / Ciclo

La nueva estructura del Sistema Educativo Argentino y su relación con el anterior

Nota: Los espacios grises corresponden a los ciclos obligatorios

1 La información incorporada en esta sección fue tomada de “La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particularida-des”, de Juan Carlos Tedesco y Emilio Tenti, documento elaborado en el marco del proyecto “Alcances y resultados de las refor-mas educativas en Argentina Chile y Uruguay” (Ministerios de educación de Argentina, Chile y Uruguay, Universidad de Stan-ford, BID). Para una descripción más en detalle de las características del sistema educativo y de la reforma implementada en ladécada de los años ‘90 ver el Anexo 1.

reemplazó el tradicional esquema institucional de laescuela primaria de siete años y la secundaria de cin-co, por un ciclo de educación inicial de tres años(tres a cinco años de edad), otro de educación gene-ral básica de nueve años y el nivel polimodal de tresaños. Al mismo tiempo extendió la obligatoriedad altercer año del nivel inicial (5 años de edad) y al oc-tavo y noveno año de la Educación General Básica.b) Renovación de los contenidos curriculares. La redefi-nición del saber escolar se concretó a través de losnuevos Contenidos Básicos Comunes (CBC) paratodos los niveles de la Educación General Básica yla Formación Docente, aprobados por el ConsejoFederal de Cultura y Educación. Los nuevos conte-nidos fueron el producto de un proceso de concerta-ción, consultas e instancias de trabajo, que contócon la participación de expertos de diversos camposdisciplinarios, docentes, equipos técnicos provincia-les, investigadores y académicos. A partir de losCBC definidos a nivel nacional, cada provincia de-be asumir la responsabilidad de elaborar sus propiosdiseños curriculares, los cuales podrán ser adapta-dos a las situaciones particulares que enfrenta cadauna de las instituciones que prestan el servicio edu-cativo.c) La institucionalización de un sistema nacional de eva -luación de la calidad de la Educación. Este mecanismo es-tá previsto por la ley y es una de las funciones quele corresponde al Ministerio de Educación de la Na-ción. El primer operativo nacional de evaluación dela calidad de la educación se llevó a cabo en 1994 yconsistió en la aplicación de pruebas de lengua ymatemáticas a los alumnos del 7º año del ex nivelprimario. Actualmente se cuenta con informaciónproducida por estos operativos hasta el año 2000, yque da cuenta del rendimiento de los alumnos de losdiferentes niveles educativos. d) Aumento de la Inversión en el sistema educativo. LaLey Federal de Educación dispuso que “la inversiónpública consolidada total en educación (base 19926.120.196.000 pesos), será duplicada gradualmentey como mínimo a razón del 20% anual a partir delpresupuesto 1993”. Al mismo tiempo determinó

otro modo de calcular el incremento de la inversiónal definir un “incremento del 50% en el porcentaje(base 1992: 4%) del producto bruto interno (...) des-tinado a educación”. Para garantizar la aplicaciónefectiva de estas disposiciones la Ley prevé la insti-tución de un Pacto Federal Educativo, el cual se fir-mó en 1994, convirtiéndose posteriormente en laLey 24.856 del Congreso Nacional. Este será el ins-trumento utilizado para definir responsabilidades ycompromisos de financiamiento para la implementa-ción de la reforma educativa entre el Estado nacio-nal y las provincias.e) Las políticas compensatorias. También desde 1993y atendiendo a las nuevas características de la situa-ción social en la década de los años noventa, el Mi-nisterio de Educación de la Nación asumió la res-ponsabilidad de formular e implementar políticasdestinadas a compensar diferencias socio-económi-cas que se registraban tanto entre distintas regionesdel país como al interior de cada una de ellas. Estaspolíticas, que constituyen una obligación del Estadosegún lo establece la ley 24.195, fueron englobadasen el denominado Plan Social Educativo, que, como severá más adelante, comprendía un conjunto diferen-ciado de modalidades de intervención. El sistema educativo de la Argentina tiene hoy unaorganización federal descentralizada. Ello implicauna distribución de responsabilidades entre los dis-tintos niveles jerárquicos de administración, tales co-mo el Ministerio de Educación de la Nación, Losministerios o secretarías de educación de cada unade las provincias argentinas y la Secretaría de Edu-cación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

La Ley Federal de Educación establece que elMinisterio de Educación de la Nación ejerce funcio-nes normativas, evaluativas y de coordinación, a lasque se agregan aquellas de asistencia técnica y finan-cieras destinadas a la compensación de las desigual-dades que afectan a las diversas regiones o sectoressociales. A las provincias y al Gobierno de la Ciu-dad de Buenos Aires les confiere las responsabilida-des de planificar, organizar, administrar y supervisarlos establecimientos educacionales.

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1.2. Situación actual y tendencias

Históricamente el sistema educativo viene incorpo-rando en forma continua a los niños y adolescentesa sus instituciones de un modo creciente. La décadade los años ‘90 continúa esta tendencia, consolidan-do una captación universal de los niños en los nive-les iniciales y básicos, y ampliando significativamen-te la matrícula de los adolescentes. Información pro-veniente de los censos de población, de las encuestasa hoga res y de los sistemas de información del Mi-nisterio de Educación permiten analizar en detalle es-te proceso de expansión. Primeramente nos concen-t r a remos en el punto de partida, a partir de datos quenos permiten caracterizar la situación a comienzos dela década de los años ‘90. Luego pre s e n t a remos algu-nos indicadores re l a t i vos a las tendencias durante ladécada para terminar con una descripción de la si-tuación en la actualidad, poniendo énfasis en las dis-paridades entre los diferentes sectores sociales.

El punto de partida.

El censo nacional de población y vivienda realizadoen el año 1991 permite conocer los principales ras-gos de la situación educativa a comienzos de la dé-cada. En principio, se puede ver que las tasas espe-

cíficas de escolarización por grupos de edad yamuestran una captación elevada de la población porparte del sistema. El 86% de los niños de 5 años deedad asistía a la escuela, aún cuando en ese enton-ces no era obligatoria la escolarización a esa edad.Este porcentaje ascendía al 98.5% entre los de 6 a 12años, y llegaba al 72% entre los adolescentes de 13a 17 años (Tabla 1).

No se verifican a comienzos de la década diferenciassignificativas por género. Sólo en el caso de los ado-lescentes, entre las mujeres la tasa de escolarizaciónera un 3% mayor que entre los varones. Si se com-para la situación de las áreas urbanas y las rurales,se percibe que estas últimas tenían niveles inferioresde cobertura. Sólo 2 de cada tres niños de 5 años deedad estaba escolarizado, y casi la mitad de los ado-lescentes de 13 a 17. La tasa neta de escolarizaciónsecundaria de las zonas urbanas duplicaba a la delas rurales (Tabla 2).

Las tasas de sobreedad que se desprenden del mis-mo censo muestran que uno de cada diez alumnosdel nivel primario tenía más de 12 años, y que el15% de los alumnos del nivel secundario superabalos 17 años. Los niveles de sobreedad en el nivel pri-mario eran más elevadas en el ámbito rural que enel urbano, en tanto que las del nivel secundario no

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edad Varones Mujeres Total

5 85.6 85.9 85.8

6 a 12 97.3 97.5 97.4

13 a 17 70.7 73.2 72.0

5 89.5 89.6 89.5

6 a 12 98.0 98.1 98.1

13 a 17 74.9 76.6 75.8

5 63.6 65.3 64.4

6 a 12 93.2 93.7 93.5

13 a 17 46.2 49.4 47.7

urbano

Rural

Total Varones Mujeres Total

Primaria 95.7 95.7 95.7

Secundaria 56.7 61.9 59.3

Primaria 96.3 96.3 96.3


Primaria 92.1 92.4 92.2


Total

Urbana

Rural

Tabla 1: Tasas específicas de escolarización poredad y sexo, según urbano y rural. Argentina, 1991.

Tabla 2: Tasas netas de escolarización primaria ysecundaria por sexo, según urbano o rural. Argen -tina, 1991.

Fuente: Situación y evolución social. Síntesis N° 4, INDEC,

1998.


1998.

mostraban diferencias significativas. Entre estas últi-mas, la diferencia se hacía más notoria por sexo,donde los varones tenían mayores niveles de sobree-dad que las mujeres (Tabla 3).

En cuanto a la deserción, el gráfico 1 permite ver

que, si bien había una breve pérdida de alumnos enlas edades que corresponden a la educación prima-ria (6 a 12 años) el problema se agudizaba significa-tivamente a partir de los 12 años, especialmente enlos sectores rurales. Entre estos últimos, ya a los 15años de edad la mitad había dejado la escuela.

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Tabla 3: Tasas de extraedad en primaria y se -cundaria por sexo, según urbano o rural. Ar -gentina, 1991.

Varones Mujeres Total

Primaria 10.9 9.8 10.3


Primaria 10.2 9.5 9.8


Primaria 14.6 11.6 13.2


Urbana

Rural

Total


1998.

Gráfico 1: Tasas de deserción por edades simples, Argentina, 1991.

La década de los años ‘90.

Si bien en el año 2001 se realizó un nuevo censo depoblación que permitiría comparar el cuadro ante-rior con la situación diez años después, los resulta-dos del mismo aún no están disponibles. En conse-cuencia, a los efectos de estimar las tendencias du-rante la década se puede recurrir a las encuestas dehogares y a la información producida por los esta-blecimientos educativos.

Un primer análisis de las tendencias durantelos años ‘90 y la situación actual se realiza recurrien-do a la Encuesta Permanente de Hogares, la cual só-lo se aplica en áreas urbanas, por lo que no es posi-ble conocer la evolución de la situación en los secto-res rurales.

De los datos presentados en el punto anteriorse desprende que la expansión de la educación me-dia es el principal desafío con el que se iniciaba ladécada. La tabla 4 muestra la evolución de las tasas

netas de escolarización del nivel medio en todos loscentros urbanos en que se realiza la encuesta.

En ella se puede percibir un fuerte aumento de la es-colarización en este nivel en la casi todas de las ciu-dades, especialmente en los últimos tres años, alpunto que sólo cuatro de ellas tienen niveles inferio-res a 70%. Analizando más en detalle esta tabla sepercibe que en 11 de los 28 aglomerados urbanos elincremento de las tasas netas de escolarización se-cundaria es superior a 10 puntos porcentuales entre1990 y 2000, y sólo en tres ciudades se produce unareducción de dicha tasa en este período.

Otro indicador que da cuenta del proceso deexpansión del sistema educativo durante la pasadadécada es la variación de la matrícula. La tabla 5 nosmuestra la evolución acumulada del número dealumnos entre los años 1996 y 2000, por nivel. Allíse percibe que durante la segunda mitad de la déca-da la matrícula en EGB 1 y 2 se expandió, para el

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1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Gran Buenos Aires 64.2 69.2 68.1 73.5 78.2 75.0 80.2

Gran La Plata 73.3 72.7 73.6 75.0 83.5 76.0 84.1

Bahia Blanca 64.7 66.3 69.0 68.6 81.3 sd 77.1

Gran Rosario 65.2 62.5 67.9 65.7 68.4 68.0 76.9

Santa Fé y Santo Tomé sd 77.3 70.9 76.1 73.9 69.9 75.1

Parana sd 71.3 75.3 78.9 76.8 66.4 71.8

Posadas sd sd 60.7 67.6 64.4 61.1 66.8Gran Resistencia sd 68.5 75.1 73.8 74.4 72.3 73.6

Comodoro Rivadavia sd 74.2 76.3 78.0 83.3 74.8 78.8

Gran Mendoza 74.4 63.6 66.3 70.3 72.4 72.8 81.1

Corrientes 67.5 69.0 65.7 67.2 66.5 74.1 79.4

Gran Córdoba 71.0 sd sd 73.9 75.6 75.0 81.8

Concordia sd 52.2 57.6 56.6 57.8 54.6 63.8

Formosa sd sd 71.0 75.1 68.1 73.6 81.1

Neuquén 65.3 sd 73.2 74.1 78.1 75.9 84.1

Santiago del Estero y la Banda sd sd 66.0 69.1 64.2 69.7 73.8

San Salvador de Jujuy y Palpalá 72.4 80.0 78.8 85.3 79.8 81.8 85.0

Rio Gallegos 76.0 84.0 79.7 81.3 86.2 64.6 65.0

Catamarca 74.1 70.5 74.8 76.5 74.3 67.9 73.7

Salta 76.2 81.3 83.5 84.6 78.8 77.0 85.7

La Rioja sd sd 66.9 67.5 68.0 59.0 62.1

San Luis y el Chorrillo 63.6 65.5 61.8 64.3 73.9 68.6 70.4

Gran San Juan 66.7 76.5 77.7 77.2 69.9 69.0 74.1

Gran San Miguel de Tucumán y Tafi Viejo 56.0 62.6 59.8 58.3 62.2 64.6 64.6

Santa Rosa y Toay 68.6 70.1 71.7 75.1 75.7 71.0 77.5

Ushuaia y Rio Grande sd 76.2 80.9 86.2 85.7 85.0 89.1

Mar del Plata sd 67.9 71.1 76.5 65.4 73.4 83.5

Rio Cuarto sd 63.1 72.4 75.1 77.3 82.0 79.6

Tabla 4: Evolución de las tasas netas de escolarización secundaria Aglomerados urbanos seleccionados, 1990 - 2000

Fuente: IIPE–UNESCO en base a datos de EPH-INDEC.

conjunto del país, el 4.6%; para EGB 3 el 3.7%, y enel polimodal el crecimiento fue del 20%. Mientrasque el crecimiento de los tres niveles de EGB tieneun ritmo no muy lejano al del crecimiento de la po-blación, el Polimodal muestra una expansión quesupera por lejos el crecimiento poblacional, lo cualresponde sin dudas a un incremento significativo dela capacidad de retención del sistema educativo.

La provincias de La Rioja, San Luis y SantaCruz se destacan por tener un incremento de la ma-trícula superior al 10% en los dos primeros ciclos deEGB, en tanto que en EGB 3 los mayores creci-mientos de la matrícula se verifican en Formosa, LaRioja y Misiones, con valores que superan al 20%.Por último, las mayores expansiones de matrícula enel nivel Polimodal se verifican en Tierra del Fuego,Buenos Aires, Corrientes, San Luis y La Pampa. LaCiudad de Buenos Aires es la única que presenta

una reducción de su matrícula en todos los niveles,lo cual es coherente con la reducción de su pobla-ción total, tal como se muestra en los resultados pre-liminares del Censo Nacional 2001.

A los efectos de profundizar en la dinámica del sis-tema educativo argentino durante la segunda mitadde la década de los años ‘90, en la tabla 6 se pre s e n-ta un conjunto de indicadores de proceso para el pe-ríodo 1996 - 1999, producidos a partir de los datosgenerados por el sistema educativo. En primer lu-gar se encuentra las tasas de promoción efectiva, esd e c i r, la pro p o rción de alumnos de un grado que, alaño siguiente, se inscriben en el grado siguiente.Los datos dan cuenta en EGB 1 y 2 de una tenden-cia muy estable durante los cuatro años, en valore sc e rcanos al 92%. En EGB 3 se perc i be una mejoraen el nivel de promoción, pese a que se reduce en

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EGB 1 y 2 EGB 3 Polimodal

Total 4.6 3.7 20.4

Buenos Aires 3.7 1.5 39.4

Capital Federal -3.7 -10.8 -7.6

Catamarca 6.3 18.1 19.5

Chaco 8.7 14.7 21.3

Chubut 2.4 3.6 19.9

Córdoba 7.4 1.3 3.0

Corrientes 5.9 15.0 35.3

Entre Rios 4.7 12.5 10.9

Formosa 7.4 20.6 26.2

Jujuy 3.2 13.7 25.9

La Pampa 3.0 13.4 27.0

La Rioja 17.6 21.0 8.5

Mendoza 4.4 18.0 12.3

Misiones 6.6 20.6 9.4

Neuquen 5.1 5.1 12.2

Rio Negro 2.4 11.0 13.1

Salta 8.5 4.9 13.9

San Juan 7.7 11.5 19.8

San Luis 13.0 12.1 27.4

Santa Cruz 10.7 6.6 20.3

Santa Fe 2.5 13.1 11.5

Santiago del Estero 4.6 0.6 6.8

Tierra del Fuego 9.2 6.6 49.3

Tucumán 4.6 4.4 -7.1

Variación total de matrícula 96 - 00 (%)

Tabla 5: Variación de la matrícula entre los años 1996 y 2000, por nivel, según provincias.

Fuente: I IPE / UNESCO, sobre datos del Sistema Federal de Indicadores Educativos del Ministerio de Educación

de la Nación.

el último año, y finalmente en el nivel Po l i m o d a lh ay un crecimiento muy leve. Un segundo indica-dor de proceso presentado es las tasas de re p i t e n c i a ,complementario al anterior. Allí se perc i be, para elconjunto del país, una tendencia creciente en losdos primeros ciclos de EGB, hasta superar leve-mente el 6%, en tanto los indicadores mejoran enEGB 3 y polimodal. Por último, y coherente conlos dos indicadores presentados, las tasas de aban-dono muestran una leve tendencia descendiente,que se agudiza más para el EGB 3. Hacia 1999 latasa de abandono era del 2% en EGB 1 y 2, 9.2%en EGB 3 y 13,6% en polimodal.

Las tasas de sobreedad mostraron una ten-dencia creciente en todos los niveles, y hacia 1999eran de 21.4% para los dos primeros ciclos de EGB,33% para EGB 3 y 37.3% en Polimodal. Respecto alas tasas de egreso, los tres niveles mostraron un le-

ve ascenso, llevando a que hacia el final del períodoera de 88% en EGB 1 y 2, y 71.2% en EGB 3 y 60%en Polimodal. Finalmente, los indicadores que dancuenta del promedio de años de permanencia deegresados y desertores tienen un comportamientoestable en todo el período.

En síntesis, la década muestra una expansión de sumatrícula, que se traduce en un aumento de los ni-veles de escolarización centrado especialmente enlos adolescentes. El aumento de las tasas netas de es-colarización secundaria vienen asociadas a la expan-sión de la matrícula en el Polimodal, hecho que dancuenta de una mayor capacidad de retención de losadolescentes en la escuela.

21


Indicadores Nivel 1996 1997 1998 1999

EGB 1 y 2 91.6 92.3 92.1 91.8

EGB 3 78.3 81.5 84.0 82.6

POLIMODAL 79.2 81.0 81.3 81.4

EGB 1 y 2 5.8 5.6 6.0 6.3

EGB 3 9.0 8.9 8.3 8.2

POLIMODAL 5.7 5.6 5.4 4.9

EGB 1 y 2 2.6 2.1 1.9 2.0

EGB 3 12.8 9.7 7.6 9.2

POLIMODAL 15.1 13.4 13.4 13.6

EGB 1 y 2 18.2 21.8 22.0 21.4

EGB 3 27.5 36.4 35.1 33.0

POLIMODAL 27.2 36.4 37.1 37.3

EGB 1 y 2 84.2 87.0 88.3 87.9

EGB 3 60.2 68.6 75.6 71.2

POLIMODAL 57.2 61.0 61.2 60.7

EGB 1 y 2 5.5 5.6 5.6 5.6

EGB 3 2.5 2.6 2.7 2.6

POLIMODAL 2.2 2.3 2.3 2.3

EGB 1 y 2 6.4 6.3 6.4 6.4

EGB 3 3.3 3.3 3.3 3.3

POLIMODAL 3.2 3.2 3.2 3.1

EGB 1 y 2 4.2 4.0 3.9 4.0

EGB 3 2.6 2.8 2.7 2.7

POLIMODAL 2.3 2.4 2.4 2.3

EGB 1 y 2 89.1 90.4 91.2 91.1

EGB 3 80.6 88.6 88.4 84.3

POLIMODAL 77.6 82.1 81.5 81.1

Duración media de permanencia de los egresados

Duración media de permanencia de los desertores

Tasa de supervivencia en el último nivel

Tasa de abandono interanual

Tasa de sobreedad

Tasa de egreso

Años de estudio promedio

Tasa de promoción efectiva

Tasa de repitencia

Tabla 6: Indicadores seleccionados de proceso. Argentina, 1996 a 1999.

Fuente: “El Sistema Educativo Argentino 1996 - 1999”. IDECE, Ministerio de Educación.

La situación actual: disparidades en el acceso a la educación.

A pesar de que la década de los años ‘90 puede mos-trar avances significativos en términos de captacióny retención de niñas, niños y adolescentes, aún per-sisten fuertes disparidades en el acceso y la perma-nencia en el sistema educativo. La tabla 7 presentalas tasas específicas de escolarización de la poblaciónde 3 a 17 años de edad, por edades simples, en elconjunto de los grandes aglomerados urbanos delpaís. En ella se puede apreciar que en el quintil máspobre a los 14 años de edad se produce una reduc-ción significativa de los niveles de escolaridad, quese repite también a los 15 años. Así, a los 17 años deedad, uno de cada tres adolescentes de este estratode ingresos está desescolarizado, en tanto que entreaquellos pertenecientes al quintil más alto está fuerade la escuela a esa edad sólo uno de cada veinte. Lamisma tabla muestra que en los niños en edad prees-

colar las tasas de escolarización también son muy di-ferentes según el estrato social de pertenencia. Parael caso de los niños de 3 años de edad, la probabili-dad de estar escolarizado es tres veces mayor si per-tenece al quintil más alto que en el más bajo.

La siguiente tabla, confirmando lo visto en la ante-rior, permite ver las diferencias en la escolarizaciónde los adolescentes de 13 a 17 años según niveles deingreso y regiones del país. Vemos que para el con-junto de ellos el 85% está escolarizado, tasas que va-rían desde 77% en el quintil 1 hasta 98% en el másalto. Desde el punto de vista regional, vemos que enlas regiones del Noroeste y Cuyo la escolarizaciónes menor al 82%, en tanto en la región patagónica esdel 91.4%. Articulando ambos factores, el regional yel socioeconómico, lleva a que la probabilidad dedejar la escuela de un adolescente pobre de Cuyosea casi 100 veces superior a la de uno de los secto-res altos de la región pampeana.

22

1 2 3 4 5

3 5.4 10.2 9.3 11.5 17.0 8.7

4 29.3 40.7 39.9 40.7 31.6 35.1

5 89.1 94.0 95.6 95.6 95.8 92.3

6 97.3 100.0 99.4 100.0 100.0 98.8

7 98.2 100.0 100.0 99.3 100.0 99.2

8 98.6 99.7 100.0 100.0 100.0 99.3

9 99.6 99.7 99.5 99.3 100.0 99.6

10 99.3 99.7 100.0 98.4 100.0 99.4

11 99.2 99.3 98.9 100.0 100.0 99.3

12 98.6 99.6 99.5 99.3 100.0 99.2

13 98.0 97.7 96.9 99.4 100.0 98.1

14 92.4 96.2 98.1 98.5 98.9 95.4

15 86.4 94.2 97.3 96.3 99.0 92.6

16 79.4 84.4 91.9 95.2 96.7 86.4

17 66.9 73.7 83.7 88.7 95.6 76.9

TotaledadQuintiles de ingresos familiares

Tabla 7: Tasas específicas de escolarización de la población de 3 a 17 años de edad, por edades simples y quintiles de ingresos familiares per cápita. Total aglomerados urbanos, 2000.

Fuente: IIPE–UNESCO en base a datos de EPH / INDEC.

Esta reducción de las tasas de escolarización en laadolescencia, cuando casi el 100% de los niños dehasta 12 años de edad están escolarizados, denunciala dificultad del sistema educativo de retener a susalumnos, configurando oportunidades perdidas deofrecerles aquellos recursos que le permitirán repo-sicionarse socialmente. Es posible pensar la deser-ción en la temprana adolescencia como un procesoque se inicia durante la escuela primaria, en la cualno se establece una adecuada articulación entre losniños y la escuela, y en donde se da comienzo a unahistoria fracasos y frustraciones. Los niños de lossectores más pobres, principales protagonistas de es-tas historias de fracaso, son quienes suelen tener me-nos recursos para poder afrontar las exigencias delproceso educativo, desventaja que se acentúa por el

hecho de ser ellos quienes menos acceden a la edu-cación preescolar (Tabla 9). La tasa de escolariza-ción de los niños de tres y cuatro años de los hoga-res de ingresos más altos casi triplica a la de los máspobres.

Ahora bien, las disparidades no sólo se hacen visi-bles a la hora de identificar quiénes son los que de-jan la escuela, sino también dentro del sistema edu-cativo. En primer lugar, el 11% de los estudiantes deentre 6 y 17 años repitió al menos alguna vez en elnivel primario. Esta tasa se reduce al 2% en el quin-til más alto de la distribución de ingresos, y ascien-de al 19% en el quintil más bajo. En cuanto a las re-giones, el área metropolitana del Gran Buenos Airestiene el nivel de repitencia más bajo, con una tasa

23


1 2 3 4 5

Gran Buenos Aires 81.0 83.3 85.4 92.8 97.7 86.9

Pampeana 73.2 80.0 86.2 91.7 99.7 82.2

Patagonia 84.8 85.9 93.2 95.9 96.9 91.4

Cuyo 70.6 84.1 82.3 93.1 99.5 81.8

Noreste 79.0 88.5 88.2 92.2 95.5 84.8

Noroeste 74.5 84.1 84.3 89.4 93.6 81.1

Total 77.1 83.1 85.6 92.5 97.7 84.9

TotalRegionesQuintiles de ingresos familiares

Tabla 8: Tasas de escolarización de los adolescentes de 13 a 17 años según nivel de ingresos familiares y regiones. Total aglomerados urbano, mayo 1998.

Fuente: IIPE–UNESCO, a partir del módulo de educación de la EPH/INDEC de mayo de 1998.

Tabla 9: Tasas de escolarización de niños de 3 y 4 años de edad, por quintiles de ingresos per cápita familiares y regiones. Total Aglomerados Urbanos, 1998.


1 2 3 4 5


Pampeana 11.3 20.9 28.7 30.6 32.8 20.3

Patagonia 6.9 10.6 10.7 15.8 17.3 11.8

Cuyo 10.7 15.1 14.6 17.4 19.4 13.0

Noreste 5.2 8.1 14.5 15.8 18.1 7.3

Noroeste 12.3 14.7 20.4 27.4 31.8 15.7

Total 11.4 17.0 22.0 29.0 29.9 18.2

TotalQuintiles de ingresos familiares

Regiones

cercana al 8%, en tanto el Noreste argentino tieneuna tasa del 21%.

El 3.2% de los adolescentes escolarizados ter-minó el nivel primario en 9 o más años. Entre losdel quintil más bajo la probabilidad de finalizar contal nivel de retraso es seis veces más alta que entrelos del quintil más alto. Patagonia y Cuyo se enfren-tan representando la situación más crítica y la másfavorable respectivamente. Articulando el nivel so-cioeconómico y el regional, vemos que el 10% de losadolescentes pobres de la Patagonia necesitó 9 omás años para completar el nivel básico.

En la Argentina sólo el 1% de los niños ingresa tar-díamente al nivel primario, por lo que el retraso pa-ra ingresar al secundario deviene de la repetición dealgún grado en la escuela primaria, o de la interrup-ción temporal de los estudios. La tabla 11 nos mues-

tra que el 9.2% de los adolescentes ingresa tardía-mente al nivel medio. Esta situación se acentúa en lamedida en que se desciende en la escala de ingresosfamiliares, al punto que entre los del quintil 1 la in-cidencia del ingreso tardío es casi cuatro veces supe-rior a la de los del quintil más alto. Desde el puntode vista regional, las zonas más afectadas son el No-reste argentino, la Patagonia y la región pampeana.

Por último, y sumando al análisis de las dificultadesque pueden aparecer durante la trayectoria educati-va de los adolescentes, la siguiente tabla da cuentade las tasas de repitencia en el nivel medio, situaciónque afecta al 19% de los adolescentes de entre 13 y17 años. Lo que aquí se puede apreciar es nueva-mente la asociación con el nivel socioeconómico, yla región del Noreste como la más afectada.

24

Tabla 10: % de adolescentes de 13 a 17 años que finalizó el nivel primario en 9 o más años, por deciles de ingreso per cápita familiar y regiones. Total Aglomerados Urbanos, 1998.

Total

1 2 3 4 5


Pampeana 6.5 4.4 2.4 2.0 2.3 3.9

Patagonia 10.3 6.6 5.2 5.0 0.9 5.3

Cuyo 4.6 1.2 3.6 0.2 0.0 2.2

Noreste 5.8 6.0 0.0 1.5 1.2 4.2

Noroeste 4.8 2.7 2.2 2.4 0.6 3.2

Total 5.9 4.4 2.2 0.9 1.0 3.2

Quintiles de ingresos familiaresRegiones

Tabla 11: Tasas de ingreso tardío al secundario en adolescentes de 13 a 17 años, por deciles de ingreso per cápita familiar y regiones. Total Aglomerados Urbanos, 1998.

1 2 3 4 5


Pampeana 18.4 14.3 13.1 8.4 5.8 13.3

Patagonia 27.0 14.3 13.4 13.6 5.9 14.1

Cuyo 10.6 8.1 7.0 0.7 0.3 6.5

Noreste 20.0 14.6 7.9 8.4 2.4 14.2

Noroeste 12.9 11.6 5.3 8.2 0.2 9.8

Total 13.8 11.5 7.6 5.2 3.8 9.2

RegionesQuintiles de ingreso familiar per cápita

Total



La repitencia en el nivel primario, las interrupcionesparciales de los estudios, el consecuente ingreso tar-dío en el secundario y la repitencia en este ciclo sevan articulando en historias de retraso escolar queafectan a uno de cada cuatro niños y adolescentesde entre 6 y 17 años escolarizados. Esta situación lle-ga a afectar a uno de cada tres en el caso de los denivel socioeconómico más bajo, en tanto que en elnivel más alto sólo se da en un caso entre once. Des-de el punto de vista regional, y tal como se vienepreviendo a partir de los datos anteriores, es el no-reste argentino la zona más afectada, con un 34% delos niños y adolescentes con un retraso de al menosun año. En esta región, entre los sectores más po-bres casi la mitad de los alumnos está atrasado ensus estudios.

La información aquí presentada no deja lugar a du-das respecto a la relevancia del nivel socioeconómi-co de las familias en la trayectoria educativa de sushijos. Sin embargo, las mismas tablas permiten verque dentro del mismo nivel social, los indicadorestienen comportamientos diferentes según las distin-tas regiones. Esto invita a pensar que, además del ni-vel social de los alumnos, hay otros factores que es-tán interviniendo. A los efectos de poder relativizarel poder explicativo que tiene el nivel socioeconóm-cio en la determinación de los logros educativos, sepresenta a continuación una tabla que muestra laasociación que existe entre ciertos indicadores deproceso con el nivel de incidencia de la pobreza enlas provincias. En dicha tabla se presentan los coefi-cientes de correlación de Pearson calculados entre elporcentaje de hogares con necesidades básicas insa-tisfechas en cada una de las provincias argentinas, y

25


Tabla 12: Tasas de repitencia en el nivel secundario de adolescentes de 13 a 17 años, por deciles de ingreso per cápita familiar y regiones. Total Aglomerados Urbanos, 1998.


Tabla 13: Tasas de retraso de niños y adolescentes de 6 a 17 años, por deciles de ingreso per cápita familiar y regiones. Total Aglomerados Urbanos, 1998.

1 2 3 4 5


Pampeana 15.8 18.6 14.9 13.5 5.3 15.0

Patagonia 23.9 23.8 22.6 25.3 13.7 21.9

Cuyo 25.3 19.5 22.3 13.1 5.3 18.8

Noreste 28.6 26.9 22.6 15.7 2.6 24.2

Noroeste 22.8 25.5 14.1 10.1 5.1 19.2

Total 24.2 25.9 21.7 15.0 6.9 20.2

RegionesQuintiles de ingreso per cápita familiar

Total

1 2 3 4 5


Pampeana 35.1 24.2 18.8 16.2 7.2 24.5

Patagonia 39.3 27.9 24.1 24.6 12.1 26.1

Cuyo 36.9 23.0 25.2 15.4 7.8 26.0

Noreste 42.4 31.8 22.9 20.7 11.1 34.0

Noroeste 34.5 25.0 17.2 12.9 6.7 26.2

Total 35.2 26.4 22.2 16.9 9.3 25.2

Regiones TotalQuintiles de ingreso per cápita familiar


los correspondientes indicadores educativos de cadaprovincia. Como se recordará, este coeficiente, quetoma valores entre -1 y 1, nos indica en qué medidaexiste una asociación estadística entre ambas varia-bles. Podemos considerar que existe tal asociación siel valor absoluto del coeficiente es mayor a 0.4, ymayor es la asociación cuanto más se acerca a 1.

En última instancia, esta tabla responde a la siguien-te pregunta: en qué medida los problemas de repi-tencia, abandono y sobreedad se profundizan en lasprovincias más pobres del país?

Para el caso de la repitencia, lo que nos indi-ca la tabla es que sólo en el caso de EGB 1 y 2 apa-rece asociada a la pobreza, en tanto que en los otrosdos niveles siguientes dicha asociación es casi nula.Respecto al abandono, ocurre lo mismo, aunque elnivel de asociación aquí es mucho más alto en losdos primeros ciclos correspondientes a la educaciónbásica. Por último, la sobreedad muestra asociaciónen todos los niveles, aunque se profundiza en la me-dida en que se desciende en la escala de los ciclos.

Esta tabla invita a pensar que entre los niñosque asisten a los primeros ciclos de EGB el nivel so-cioeconómico tiene un peso fundamental en la de-terminación de situaciones de éxito o fracaso. En lamedida en que se avanza en la carrera educativaotros factores comienzan a ser más significativos, di-luyendo la asociación directa entre fracaso escolar ypobreza. Así, se llega al punto en que en el nivel po-limodal la repitencia y el abandono no tienen mues-tran asociación directa con la pobreza. Qué otrosfactores intervienen? Es ésta la pregunta que subya-ce a todo este estudio.

26

Tabla 14: Coeficientes de correlación entre inciden -cia de la pobreza en la provincias y tasas de repiten -cia, abandono y sobreedad. Argentina, 1999. (Uni -dad de análisis: provincias argentinas)

Fuente: IIPE–UNESCO, en base a datos de IDECE/Ministe-rio de Educación de la Nación.

egb12 egb3 polimodal

Repitencia 0.47 -0.25 0.19

Abandono 0.76 0.22 0.23

Sobreedad 0.77 0.75 0.58

2.- Factores asociados a la repitencia, la sobreedad yel abandono.

2.1.- Presentación del marco analítico

El desafío que se propone el presente trabajo es di-mensionar y caracterizar los problemas de repitenciay abandono escolar en niños y adolescentes en laArgentina, identificar factores asociados a estas ex-presiones del fracaso escolar y hacer una revisión delas políticas educativas desarrolladas, tratando dever en qué medida han tenido en consideración di-chos factores.

El éxito o fracaso de los niños y adolescentesen la escuela es un fenómeno que resulta de la con-figuración de una gran diversidad de factores que serefuerzan mutuamente. Dicho de manera sintética,las condiciones materiales de vida y las característi-cas socioculturales de las familias de origen determi-nan el desarrollo de actitudes y expectativas que nosiempre favorecen al éxito escolar de los niños. Estose ve reforzado por un tipo de organización escolary de prácticas pedagógicas que consolidan estas pro-babilidades diferenciales de éxito, conformando uncircuito causal que se refuerza constantemente.

El conjunto de factores que inciden en el de-sempeño escolar pueden ser clasificados en dosgrandes categorías: Factores exógenos y factores en-dógenos al sistema educativo. A su vez, cada una deestas dos grandes categorías pueden ser desagrega-das en tres conjuntos de factores, en función de lanaturaleza de los mismos. Así, tenemos aquellos decarácter material estructural, un segundo grupo de

factores que hacen a cuestiones políticas y organiza-tivas, y por último, factores de índole cultural2.

Resulta así un esquema de análisis que propo-ne un ordenamiento de la multiplicidad de factoresque permiten entender las diferencias en las trayec-torias educativas de niños y adolescentes de estratossociales distintos, así como también una pondera-ción relativa de las diferentes dimensiones al mo-mento de identificar las principales causas del fraca-so escolar.

Las condiciones materiales estructurales aluden, porun lado, a variables relativas a la disponibilidad derecursos o insumos materiales y humanos y, en otroplano, al tipo de organización y estructura social. Asípor ejemplo, la condición socioeconómica, la compo-sición familiar, características de las vivienda, condi-ciones de salud son factores materiales exógenos, entanto que el equipamiento e infraestructura escolar ola planta docente constituyen ejemplos de variablesmateriales estructurales endógenas al sistema.

El ámbito político orga n i z a t i vo re f i e re a varia-bles que tienen que ver con el diseño o la ingenieríao r ganizacional tanto de los gobiernos como de auto-ridades decisoras que se proponen metas re l a c i o n a-das con las condiciones de vida de su población yque se relacionan directa e indirectamente con los in-d i c a d o res educativos del estudio. Así, a modo deejemplo, son factores exógenos del tipo político orga-n i z a t i vo, la estructura del gasto público, por cuantorefleja la prioridad y recursos entre gados al sistemae d u c a t i vo en relación con otros sectores, el tipo deo r ganizaciones y redes comunitarias incentivadas at r avés de lineamientos y pro gramas públicos y/o dela sociedad civil, o las políticas dirigidas al mejora-

27


Exógenos Endógenos

Material estructural

Político organizativo

Cultural

2 Juan Carlos Tedesco, 1983.

miento de condiciones económicas y laborales de lasminorías étnicas (tenencia de tierras, acceso al crédi-to, financiamiento de proyectos pro d u c t i vos, etc.)

Ejemplos de factores endógenos del tipo polí-tico organizativo serían la modalidad de financia-miento para la educación, la estructura del sistemaeducativo, su articulación entre los diferentes nivelesde gobierno, el grado de descentralización, los siste-mas de evaluación, etc. Por último, es también unejemplo de factor endógeno la situación de los do-centes, en cuanto a formación, actualización y con-diciones laborales

Los factores culturales constituyen un impor-tante conjunto de variables que re f i e ren a modos dei n t e r p retar la realidad, al acceso, disponibilidad yuso de recursos lingüísticos, sociales, re l i giosos, y/omateriales, así como a las dinámicas y tipo de re l a-ciones en el ámbito familiar, comunitario, social ypolítico. Son factores exógenos culturales, por ejem-plo, la actitud, valoración y expectativas hacia laeducación, las pautas de crianza, los consumos cul-turales, en tanto aparecen como factores culturalesendógenos el capital cultural de los docentes, susprácticas pedagógicas, su valoración y expectativasrespecto de los alumnos y su rol de mediación en ela p re n d i z a j e .

En esta investigación se tendrá en cuenta es-tos seis grupos de factores para el análisis de los fe-nómenos de repitencia y abandono escolar, tratandode identificar en qué medida están siendo considera-dos cada uno de ellos tanto en el análisis de las cau-sas como en las acciones desarrolladas desde el sis-tema educativo.

2.2.- Las investigaciones sobre el fracaso escolar en sectores desfavorecidos en Argentina3

En esta sección se abordarán los estudios e informesque muestran cuáles son los factores que permitencomprender el fenómeno de la repitencia y el fraca-so escolar en la Argentina, a partir de las tradicionesde investigación presentes en el país durante la dé-cada de los años ‘90. La investigación educativa enArgentina en ese período se ha preocupado vasta-mente por analizar el fracaso escolar y su incidenciaen la profundización de las condiciones de desigual-dad social. El encuadre que contempla esta divisiónde factores según sean endógenos o exógenos a laescuela fue altamente considerado y constituyó unode los puntapié iniciales para organizar y pensar ensu complejidad el fenómenos del fracaso escolar enlos sectores desfavorecidos, en especial durante ladécada de los años ‘80.

A medida que se fue avanzando en la produc-ción de conocimiento, la interrelación entre los fac-tores endógenos y exógenos, así como entre las di-mensiones material-estructural, político-organizativay cultural dieron lugar a la profundización en algu-nos aspectos del fracaso escolar, dando por sentadala influencia de los otros factores en el fenómenoanalizado. De este modo, se dio lugar a una serie deinvestigaciones cuyo eje era un conjunto de factores,sobre el cual se indagaba específicamente producien-do información más detallada y compleja, mientrasque los otros eran tan sólo mencionados, analizadosa través de datos secundarios o considerados al mo-mento de definir la muestra o los casos a abordar.

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3 A los efectos de elaborar este capítulo se han relevado las fuentes más cercanas y relevantes de la investigación educativa, talescomo la Biblioteca del Maestro del Ministerio de Educación de la Nación y su Centro de Documentación; el Centro de Documen-tación de la Secretaría de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (CINDE); la Biblioteca de la Facultad de Filosofía y Letras–donde se cursa la Lic. en Ciencias de la Educación- y la Biblioteca de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Asimis-mo, se ha recurrido a estrategias de búsqueda de carácter virtual, a través de la solicitud de información a través del correo elec-trónico a todos los centros de documentación educativa de las provincias aglutinados en una red que coordina el MCyE; el lista-do de Cátedras de Sociología de la Educación de Universidades Nacionales, la coordinación de Maestrías vinculadas a la temáti-ca (Psicología Educativa de la UBA; en Educación de la Universidad de San Andrés; equipos de investigación de la Universidadde Quilmes, entre otros); algunos de los gremios docentes que cuentan con institutos o áreas de investigación (SUTEBA; CTE-RA; UEPC). El trabajo no constituye un estado del arte exhaustivo sobre la misma sino que es tan sólo un indicador de tenden-cias respecto de las investigaciones sobre fracaso escolar en sectores populares desarrolladas en el país.

Pero este esquema tuvo también un sentidoadicional: analizar críticamente cómo conciben lospropios actores escolares el fracaso en las escuelas.Esta línea dio lugar a un trabajo centrado en darcuenta cómo la escuela en su conjunto tiende a de-sentenderse de este fenómeno como un productotambién escolar y a centrar sus análisis en los lími-tes que imponen los factores exógenos. Estos estu-dios mostraron cómo desde estas concepciones, laacción educativa encontraba pronto su techo y elfracaso escolar se constituía en una situación inevi-table sobre la cual la escuela no podía operar.

Sobre esta base, las investigaciones en losaños ‘90 parecen transitar desde las investigacionespropias de una denuncia a la desigualdad social yeducativa hacia otra línea mucho más preocupadapor denunciar estos aspectos en aquellas instanciassobre las cuales es posible actuar, modificando lascondiciones institucionales así como las concepcio-nes de los actores sobre el fracaso escolar. La preo-cupación por la transformación social y la escuelacomo una institución social privilegiada en la pro-moción del cambio articulan en gran medida la he-terogénea producción de conocimiento socio-educa-tivo, brindado interesantes herramientas a la horade desarrollar políticas educativas tendientes a re-vertir o al menos atenuar este fenómeno.

Entre mediados y finales de la década, apare-cen dos nuevas preocupaciones: las vinculacionesentre el nivel socio-económico y la calidad educati-va producto del desarrollo de los Sistemas Naciona-les de Evaluación de la calidad, y, distante de esta ló-gica, la preocupación por la construcción de la sub-jetividad de los alumnos, en especial de los adoles-centes, y el aporte diferencial de la escuela en esteproceso.

La investigación socio-educativa no puede serpensada por fuera de su contexto histórico de pro-ducción. De hecho, el alto impacto del esquema deanálisis propuesto en los estudios desarrollados ennuestro país se deben en gran parte a la preocupa-ción por la penetración de la ideología autoritaria yexcluyente de la dictadura militar que sufrió el país,

y sus efectos duraderos una vez recuperada la demo-cracia en términos políticos.

Un claro antecedente de las investigacionesde los años ‘90 fue el consenso producido en losaños años ‘80, especialmente en el ámbito académi-co de raigambre crítica, de que la sobrerepresenta-ción de los sectores populares en los tradicionalesparámetros de fracaso escolar residía no tanto en lasdesigualdades materiales y culturales de origen, sinoen su combinación con la cultura de la instituciónescolar, factor clave para comprender los modos deproducción de la desigualdad educativa a partir dela desigualdad social, tal como lo había mostrado lainvestigación que combinaba el análisis de factoresendógenos y exógenos. Esto explica en gran medi-da por qué los principales hallazgos de la década delos años ‘90 remiten a los factores endógenos.

Lo habitual suele ser que las condiciones ma-teriales exógenas constituyen un factor consideradoa priori en la selección del universo de estudio (porla selección de sujetos, por el barrio o el tipo de es-cuelas) y sobre esta base se define el objeto de estu-dio. Esto se debe en gran medida a que la desigual-dad social, como dijéramos, se considera antece-dente de la desigualdad educativa, pero no su cau-sa necesaria.

Una suerte de situación similar se observarespecto de la dimensión cultural, donde aunque elénfasis estuvo puesto en lo cultural endógeno, locultural exógeno fue siempre considerado como lafuente de las representaciones y significados que re-corren las escuelas. No obstante, la preocupaciónpor la cultura escolar residió en develar los mecanis-mos de exclusión escolar a través del desconoci-miento y/o desvalorización de la cultura familiar.

Un terreno diferente habilita la dimensión po-lítico organizativa, donde las inve s t i gaciones se liga na las políticas de gobierno y se dirigen a cuestionar oavalar algunos de los supuestos que fundamentaro nlas definiciones oficiales. De este modo, se arraiga nmás en el análisis de las tendencias político-educati-vas que en las tradiciones de inve s t i gación socio-edu-cativa sobre el fracaso escolar. Aquí se insertan dos

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líneas de inve s t i gación: una de índole más académi-ca - llevada a cabo por Universidades o institutos deI nve s t i gación - y otra de índole más evaluativa, desa-r rollada por las propias organizaciones gube r n a m e n-tales para dar cuenta del sentido y orientación quei m p r i m i e ron al proceso educativo las definiciones to-madas. Excepto un caso, en general no se pro p o n e ncomparar las políticas educativas con otras políticassociales (lo político-orga n i z a t i vo exógeno).

Lo que se observa como una línea de indaga-ción naciente es el deslizamiento de la preocupaciónexclusiva por el fenómeno del fracaso, para empezara preocuparse por la construcción de la subjetividaden la escuela. Desde aquí, las investigaciones se es-tarían proponiendo mostrar el plus de sentido que lainstitución tiene para los sectores desfavorecidos,desmarcándose de las indagaciones sobre aquellosaspectos en que las escuelas fracasan para dar cuen-ta de aquello que la escuela aporta y los nuevos ho-rizontes que habilita para esos grupos sociales. Algu-nas se proponen dar cuenta de “las excepciones”, dequé modo se logran trayectorias escolares “exitosas”en contextos desfavorables o simplemente, en quémedida la escuela puede habilitar nuevos modos depensar el mundo.

En síntesis, el fracaso escolar es consideradopor el ámbito académico como un fenómeno com-plejo originado en la desigualdad social, pero refor-zado por ciertas condiciones escolares que tiendenmuchas veces a reproducirla inconscientemente. Eneste sentido es que es posible construir estrategiaspara resistirla o al menos atenuarla.

Son pocos los trabajos que se dedican a anali-zar los determinantes exógenos del fracaso escolar, através de la relación entre las condiciones materialesde vida con algunos indicadores de sus condicionesculturales (clima educativo del hogar, relaciones pa-rentales, tipos de familias, etc.) y su vinculación conlas probabilidades de éxito o fracaso escolar.

Es de destacar, que los mismos datos son uti-lizados muchas veces por distintas investigacionespara dar cuenta de aspectos diferentes. Ejemplo deello es el nivel educativo de las familias, el que cons-tituye algunas veces un elemento de análisis de losfactores culturales exógenos, pero la mayoría de lostrabajos lo utiliza como un dato más de la situaciónsocio-económica de los hogares.

Respecto de los niveles del sistema educativotrabajados, hay un notable énfasis en la escolaridadbásica, ya sea en la antigua primaria o en la actualEGB. La escuela media es menos trabajada y no sehan encontrado análisis sobre el nivel inicial. Aun-que es posible extender las explicaciones de uno aotro nivel, no puede dejar de mencionarse que elfracaso escolar en el nivel básico sería el más cono-cido. Lo mismo sucede respecto de los ámbitos pri-vilegiados, donde las escuelas urbanas y urbano-marginales constituyen el objeto de estudio más fre-cuente, siendo pocos los casos en que el ámbito ru-ral es abordado, siendo el espacio menos conocidoa pesar de que es donde los indicadores de escolari-zación suelen mostrar aristas alarmantes.

A continuación, nos proponemos recorrer los prin-cipales hallazgos de las investigaciones desarrolladasen el país4, a efectos de comprender tanto los avan-ces en el conocimiento de los factores que inciden enel fracaso escolar, como las tendencias idiosincrási-cas que permitan comparar las tradiciones de las in-vestigaciones argentinas respecto de lo relevado porlos otros países. Se espera de este modo detectaráreas de vacancia que podrían estimular el desarro-llo de estudios a futuro así como reseñar las princi-pales orientaciones de política que de los estudios sedesprende.

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4 Los estudios recopilados son predominantemente de índole cualitativa (estudios de caso, análisis de representaciones sociales,etc.) Son pocos los trabajos que realizan análisis de índole cuantitativa (relación entre variables exógenas y probabilidades de fra-caso escolar; correlación estadística entre variables endógenas y exógenas en la explicación del fracaso, etc.) .

2.2.1. Los aportes de la investigacióneducativa al conocimiento de la incidencia de los factores exógenos enel fracaso escolar.

Como observáramos anteriormente, existen pocasinvestigaciones que nos ayuden a conocer en pro-fundidad los factores exógenos. Más bien, los traba-jos de análisis estadísticos de organismos oficialeshan sido la principal fuente de conocimiento, ya seadesde los Censos Nacionales, los relevamientos querealiza periódicamente el INDEC a través de laEPH o estudios especiales como los realizados porel SIEMPRO en la Secretaría de Desarrollo Social.

Estos trabajos permiten dimensionar el pro-blema del fracaso escolar, en qué medida afectan alos sectores más vulnerables, quiénes son y dónde selocalizan los sectores más vulnerables, pero no per-miten avanzar en explicaciones sobre las causas delfracaso escolar. En este sentido, constituyen fuentespara elaborar un marco de situación como el des-cripto en el capítulo 1 y es utilizado como fuente pa-ra contextualizar los estudios.

De las investigaciones relevadas, es posibleanalizar la influencia de los factores culturales exó-genos, así como también su interrelación con los fac-tores materiales exógenos. No hay combinaciones niindagaciones centradas en el análisis de los factorespolítico organizativos.

En términos generales, estos trabajos avanzansobre las características de los hogares en términosde sus condiciones estructurales de vida, su interac-ción con el contexto en que habitan, la composiciónde las familias y sus oportunidades y expectativaseducativas.

Los factores exógenos materiales

¿Cómo influyen las condiciones de vida de lossectores populares en el éxito/fracaso escolar?

De los hallazgos se desprende que la pobreza es unfenómeno heterogéneo y que difícilmente variablesaisladas expliquen en su totalidad la incidencia delas condiciones de vida de la familia sobre la proble-mática del fracaso escolar.

De hecho, los estudios que se proponen traba-jar sobre localidades diferentes pero equivalentes ensu condición de pobreza concluyen que “…ningunade las variables independientes considerada aisladamente –niaún las socio-económicas- da cuenta de las diferencias en elrendimiento escolar de los menores”5. Esto hace suponerla existencia de una constelación de característicasque dan carácter propio a cada localidad más allá desu pertenencia a sectores de clase trabajadora. Porello construyen casos contrastantes de condicionesde vivienda y atmósfera del hogar, combinación queparece explicar las diferencias de rendimiento intrae interlocalidades. A esto lo denominan el efecto“gueto”, a la constelación de circunstancias desfavo-rables que afectan la interacción social en una comu-nidad, entre las cuales la inestabilidad de la situaciónlaboral, de los medios de subsistencia del hogar, esuna de las explicaciones más potentes que cualquierotro indicador socio.económico tomado aisladamen-te. El sentido fuerte que adquiere el “gueto” es el ac-ceso a recursos, uno de los cuales es el laboral, a lainformación y, también, al rendimiento escolar. Almirarlo desde la institución educativa, se observaque en algunas de las que atienden a sectores popu-lares se concentran no sólo las peores condicionesmateriales de las familias, sino que éstas se localizanen barrios precarios y expuestos a situaciones de pe-ligro potencial, como son “focos infecciosos (vgr: basura -les, aguas servidas, animales muertos abandonados)”, proxi-midad de rutas, terrenos baldíos, etc.6.

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5 El trabajo de campo se llevó a cabo entre 1993 y 1994 en Luján, Villa Maciel e Isla Maciel, todas localidades del conurbano bo-naerense. Ver Sautu, R , Vujosevich, J. y Grisello, L. ; 1996.6 Ver UEPC; 1999.

La importancia relativa de la estabilidad labo-ral es corroborada por otro trabajo que analiza losproblemas de aprendizaje y conducta que conducena derivaciones de los alumnos en servicios especia-les. Agregan a esta información, algunas caracterís-ticas de los hogares que influyen en el rendimientoescolar: el conflicto y la violencia (producto del con-flicto). Las mujeres aparecen como más sensibles aestos factores. Entre los varones el contexto familiares un factor explicativo menos relevante. “...en gene -ral, una menor escolarización de la madre sumado al contex -to conflictivo violento, aumentaría las probabilidades de tenerproblemas combinados de conducta y aprendizaje”7. Pero entodo caso, según el estudio los problemas de con-ducta llevan las más de las veces al fracaso escolar.

Otras características relevadas de los contex-tos familiares8 muestra que las condiciones estructu-rales de vida no logran explicar la probabilidad defracaso en la escuela cuando se trabaja con una po-blación homogénea, sino que hay que avanzar en…“las variables que operan dentro de ese margen son otrasdonde el hogar está incluido y también potencialmente la es -cuela (…) La cuestión es que dentro del segmento pobre, loque da cuenta de estas diferencias (de éxito o fracaso es-colar) es la vida cotidiana, es decir, la interacción cotidianaque es el producto de lo que se llama human agency (…)Dentro del marco limitante de la pobreza adquiere relevanciaun análisis a nivel microsocial de la interacción en el hogarpara comprender este proceso de la vida escolar del niño”.

Pero de lo que no cabe dudas es que la proba-bilidad de asistir a la escuela y de posicionarse en elmercado de trabajo está en función del grado de vul-nerabilidad de la familia. Por un lado, porque las di-ficultades para contar con los elementos necesariospara ir a la institución, genera ausencias reiteradas

y, por ende, pérdida de aprendizajes. Esto se articu-la con la dificultad docente para el manejo de situa-ciones de recuperación de aprendizajes y modalida-des de evaluación que refuerzan el fracaso9.

Por otro, en el caso de los adolescentes, sevincula en gran medida con el grado de participa-ción en las tareas productivas y reproductivas de lafamilia, en tanto elementos centrales en la estructu-ra de las oportunidades. Esta participación se rela-ciona con la composición familiar, donde “la ausenciade uno de los adultos (en la mayoría de los casos el hombre)se traduce en un incremento de la participación de los hijos enel mercado de trabajo. Esta situación se agudiza en aquelloshogares ampliados, en un comportamiento opuesto al de las je -fas de hogar. Esto permite suponer que la decisión de convi -vencia de diferentes grupos familiares en los hogares amplia -dos es consecuencia de la necesidad de hacer frente a situacio -nes de carencias extremas, por lo cual estos hogares aparecenen general como los más críticos en cuanto a la posibilidad deofrecer a sus hijos condiciones que los aparten del mercado detrabajo”10.

La situación de vulnerabilidad y por ende, demayor participación de los adolescentes en el merca-do de trabajo se acrecienta cuando sumamos a esascondiciones un bajo clima educativo en el hogar,donde se multiplica por ocho la posibilidad de par-ticipar en la actividad económica.

Un dato novedoso reside en incluir a los sec-t o res medios como potenciales grupos educativa-mente vulnerables durante la adolescencia, cuandoel impacto de la ausencia de uno de los adultos, losconduciría a incrementar la tasa de actividad delgrupo etáreo. Esta característica propia de los últi-mos tiempos, producto del fenómenos denomina-do como la nueva pobreza, da cuenta de cómo los

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7 Se analizó el contenido de 343 historias clínicas del Servicio de Psicología Clínica de Niños de la Segunda Cátedra de Psicoaná-lisis: Escuela Inglesa de la Facultad de Psicología de la UBA. Consistió en un trabajo colaborativo entre sociólogos y psicólogosde la Universidad de Buenos Aires. Los datos provienen de tres muestras no aleatorias de hogares, siendo la población de referen-cia niños y adolescentes de 6 a 19 años. Ver Sautu, R; Slapak, S; Di Virgilio, M.; Luzzi, A; Martínez Mendoza, R; 19998 Otero, María Pía; 2000.9 Ver Oyola y cols.; 1994.10 El trabajo se desarrolló considerando la información proveniente de la Encuesta Permanente de hogares del INDEC, de mayode 1998. Se trabaja sobre la población de 13 a 17 años que vive con sus padres, la que representa el 90% del grupo etáreo. Ver Ló-pez, N.; 2001.

adolescentes de sectores medios pueden ser consi-derados como vulnerables por encontrarse al lími-te de sus posibilidades de asistencia escolar, a dife-rencia de los de sectores bajos, que ya se encontra-rían vulnerados.

Los factores exógeno culturales

La revisión bibliográfica nos muestra una primer lí-nea de trabajos, relativa a la atribución del fracasopor parte de la escuela a las condiciones socio-eco-nómicas externas a la misma. A esto se suma un sen-timiento de rechazo de la propia condición socio-cul-tural, ante la distancia social y cultural con la escue-la (manifestada también por la baja integración dedocentes y directivos con la problemática del ba-rrio)11. De este modo, las percepciones familiares re-fuerzan los estigmas escolares.

Otro aspecto sobre el que se ha avanzado essobre las expectativas de las familias respecto de laeducación de sus hijos. Estos trabajos se proponencuestionar algunos supuestos de sentido común quecorrelacionan la pobreza material con la pobrezasubjetiva, suponiendo ausencia de iniciativas de lossectores populares frente a la educación. En princi-pio es posible afirmar la presencia de una heteroge-neidad de situaciones en que las familias hacen oírsus voces a través de dos instancias: la participaciónde las familias en la construcción de los circuitos deescolarización –hasta el momento analizados sólodesde la oferta- y la participación de éstas en ámbi-tos escolares formalizados12.

Respecto del primer punto, el conocimientoproducido revela cómo las distintas políticas se arti-culan con la intervención de los sujetos para consti-tuir verdaderos subsistemas de educación, configu-rados no sólo por el Estado, sino también por las ca-tegorizaciones que las familias realizan sobre las di-ferencias entre escuelas y que retroalimentan la con-

figuración de los mismos. Para las familias el mo-mento de matriculación en la escuela elemental esun momento importante en la definición de sus es-trategias de reproducción y, en esa situación, perci-ben la heterogeneidad de la oferta educativa. En es-te punto, cada escuela en su vinculación con las fa-milias puede confirmar o reconstruir a partir de suidentidad institucional, su posición en las evaluacio-nes escolares. De este modo opera en la conforma-ción de los circuitos de escolarización que definenun mapa escolar desigual en términos de calidadeducativa, a través de la interrelación entre las de-mandas y expectativas de la comunidad, los proce-sos de estigmatización de las instituciones escolaresy el modo en que esto se ancla en la experienciaeducativa cotidiana. Así, mientras algunas familiaseligen desmarcarse y tratar de elevar su status rela-tivo a través de escuelas de mayor prestigio13, otrasoptan por las escuelas más cercanas como estrategiapara evitar el fracaso en “las escuelas del centro”14,a la vez que ponderan los aprendizajes prácticos quereciben en las instituciones cercanas por sobre elacademicismo propio de las céntricas.

En relación al segundo aspecto, observan laincidencia de las políticas estatales en la definiciónde expectativas escolares y deseos de participaciónde las familias en la vida escolar. Aquí es donde lostrabajos cuestionan las políticas propias de la déca-da de los ´90, las que al reforzar el rol de “electoras-/consumidoras” de las familias frente a las escuelas,y centrar su participación priotitaria en las asociacio-nes cooperadoras y en la administración de los re-cursos, las relega aún más del escenario de discusiónde los aspectos pedagógicos. De este modo, a pesarde que las familias parecieran obtener mayor auto-nomía en su vínculo con las escuelas, en general seobserva una creciente subordinación en los aspectossustantivos del aprendizaje escolar.

Aunque este trabajo no centra su mirada en el

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11 Ver Oyola y cols.; 1994.12 Carro, S; Neufeld, M.R.; Padawer, A. y Thisted, S; 1996.13 Carro, S; Neufeld, M.R.; Padawer, A. y Thisted, S; 1996.14 Landreani; 1999.

éxito y el fracaso escolar, permite revisar el modo enque los sectores populares contribuyen en la confi-guración de circuitos de escolarización, los que a suvez han sido asociados en las investigaciones sobrela oferta educativa con la calidad de los aprendizajesque se imparten.

Esta línea de indagación deja planteada comopregunta en qué medida las actuales políticas vincu-ladas a la autonomía escolar mejoran la calidad delservicio educativo al mejorar las condiciones de in-tegración de toda la comunidad a la construcción dela oferta educativa o, si por el contrario, se refuerzanmecanismos de relegación de los padres como “le-gos” a la vez que se reserva por el status profesionallo técnico pedagógico específico para el debate entrelos “profesionales”. Esto último parece acontecer enlas escuelas que atienden a los sectores más vulnera-bles.

En muchos casos, esta distancia se potenciaante la marginalidad del barrio en que se insertanlas escuelas que atienden a sectores desfavorecidos,sumada a la discriminación que sufren sus poblado-res que conduce a las familias a encerrarse en susnúcleo de pertenencia, fracturando por la incom-prensión de la escuela la posibilidad de integraciónentre la comunidad y la escuela15.

Pero también se muestra cómo ciertas familiasmarginadas socialmente depositan en la escuela unlugar de contención y de nuevo futuro para los hi-jos. Asimismo, vivencian a la escuela como uno delos espacios públicos por excelencia y de allí que lu-chan por apropiarse de ese espacio16.

2.2.2. Los aportes de la investigacióneducativa al conocimiento de la incidencia de los factores endógenosen el fracaso escolar.

El conocimiento relativo a los factores escolares queinfluyen en el fracaso escolar ha sido, como dijéra-mos anteriormente, el aspecto más trabajado en ladécada de los 90. Esto ha generado un cúmulo desaber relacionado sobre todo con las prácticas do-centes y sus concepciones pedagógicas relativas a lastrayectorias educativas de individuos y grupos.También es bastante lo que se sabe respecto del im-pacto de las políticas educativas destinadas a exten-der la escolaridad de los sectores más pobres a par-tir de la reforma educativa implementada en losaños 90. Hay menos desarrollo de conocimiento res-pecto de los factores materiales endógenos, aunque,como veremos más adelante, es un aspecto en el quese ha intervenido extensamente en los últimos años.

Los factores materiales endógenos

El análisis de las condiciones materiales en que ope-ran las escuelas que atienden a sectores desfavo re-cidos involucra el propósito de conocer experien-cias poco frecuentes, pero expresión de la desigual-dad educativa: las escuelas de docente único, queson tanto rurales como urbano-marginales. Locali-zadas en zonas carentes de servicios, “anticipan lasdificultades objetivas que encuentran en la trayectoria esco -lar y en el pasaje del nivel primario al secundario”. De he-cho, en ellas se concentran el desgranamiento y larepitencia a pesar de las expectativas elevadas delos docentes respecto de las condiciones para apre n-der de sus alumnos. Sin embargo, las condicionesobjetivas para aprender que se encuentran en estasescuelas, las hace pasibles de ser pensadas comouna red o segmento educativo. Entre las principales

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15 Ver Oyola y cols.; 1994.16 Landreani; 1999; Rosbaco; 2000.

características detectadas a partir del Censo Nacio-nal de Docentes y Establecimientos del año 1994 seencuentran: • Respecto de los docentes: tienen una forma-ción promedio superior a las de sus pares de otrasinstituciones de nivel primario pero, contrariamen-te, sus condiciones laborales son más endebles entanto se observa un menor porcentaje de titularespromedio, situación que se agudiza en las regionesmás carenciadas del país. Es mayor la tasa de depen-dencia familiar de la actividad docente. • Respecto de las condiciones edilicias, se ob-serva que de los establecimientos que tienen aloja-miento docente, algo más de la mitad tiene serviciosbásicos insuficientes, situación que se agrava en losedificios que no alojan docentes. Asimismo, sólo al-go más de la tercera parte de los edificios que brin-dan el servicio de comedor cuenta con espacios ade-cuados para ello. Aunque tienen más metros cuadra-dos de aula por alumno, cuentan con menores espa-cios de apoyo educativo (aulas para plástica, música,etc.). Por último, reúnen condiciones poco acepta-bles para el desarrollo de la tarea educativa, en espe-cial en las regiones más desfavorecidas del país. Allíse han obtenido los peores niveles en el índice de ca-lidad edilicia, que incluye características constructi-vas, condiciones de funcionalidad, condiciones desituación y condiciones legales17.

También en escuelas que no involucran unmodelo tan específico como las de docente único, seobserva el refuerzo entre las condiciones materialesescolares y las propias de la familia: donde existe im-posibilidad de las familias para cubrir los insumosbásicos requeridos para la concurrencia a la escuelay la realización de tareas, también se observan limi-taciones en infraestructura y equipamiento de lapropia escuela18. En algunos casos, aunque el edifi-

cio no es precario, su estado de conservación sí loes: humedad en las paredes y/o techos, instalacioneseléctricas deficientes, baños rotos y poco higiénicos,condiciones todas que hacen a la calidad de vida enese espacio escolar. También se observa un significa-tivo deterioro en el mobiliario y en el material didác-tico19.

La importancia de conocer a fondo estos as-pectos reside en que una vez controlado el nivel so-cio-económico del alumnado, “…el rendimiento aumen -ta a medida que mejora el medio ambiente y aumenta la dis -ponibilidad de espacios y de recursos didácticos”…, con ex-cepción del tamaño de la escuela que parece no te-ner incidencia, lo que podría contribuir a diseñar es-trategias de compensación de las desigualdades es-colares20.

Los factores político organizativosendógenos

a) ¿Qué aspectos de la educación de los sectores populares han modificado las políticaseducativas?Las investigaciones sobre factores endógenos de ladimensión político organizativa desarrolladas en elpaís se han dedicado fundamentalmente al análisisde los efectos de la implementación de nuevos linea-mientos de política educativa que han tenido lugara partir de la implementación de la Ley Federal deEducación. Estos nuevos aspectos han reconfigura-do los modos de hacer política, así como la estructu-ra que configuró el sistema educativo desde su crea-ción: el desarrollo de políticas focalizadas como es-trategia de atención a los sectores populares, el estí-mulo a la autonomía escolar posibilitada por la des-centralización del sistema educativo y la redefinición

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17 Ver Kaplan, C.; Oiberman, P. y Trlin, M.; 1999.18 Ver Oyola y cols.; 1994.19 Este constituye una actualización de la investigación y estudios de las Escuelas Urbano Marginales hecha en 1992 y su compa-ración respectiva, en la ciudad de Córdoba. Este investigación combina lo cuantitativo y cualitativo sobre una muestra aleatoriade 47 turnos escolares, cuyos informantes clave fueron los alumnos de 6to. grado y docentes. Ver UEPC; 1999.20 Ver Cervini; 2001.

de los contenidos escolares, y el establecimiento deuna escolaridad básica –Educación General Básica-dividida en tres ciclos (EGB1 , EGB2 y EGB3).

Aunque se ha avanzado sustantivamente en elconocimiento de estos aspectos, también es de des-tacar que se trata de procesos de largo plazo de losque las investigaciones comienzan tan sólo a eviden-ciar tendencias. A diferencia de lo observado paralos factores exógenos en general, existe menor con-senso a este respecto, y el conocimiento producidoabona diferentes hipótesis interpretativas del impac-to en la mejora y extensión de la escolaridad en lossectores más desfavorecidos. Un dato significativo ala hora de analizar la producción de conocimientosobre estas problemáticas reside en considerar lacombinación entre agencias universitarias y agen-cias gubernamentales interesadas en conocer este fe-nómeno, a diferencia de otros aspectos donde losaportes provienen sólo del ámbito académico.

i) ¿Fue el cambio de estructura del sistema educativo un engranaje que contribuyó a la escolarización de los sectores populares?Uno de los puntos controversiales de la transforma-ción de la estructura del sistema educativo de nues-tro país residió en la implementación del Tercer Ci-clo de la EGB como estrategia para extender la es-colaridad y garantizar que los sectores que tradicio-nalmente abandonaban el sistema en el pasaje de laescuela primaria a escuela la media, continuasenhasta los 10 años de obligatoriedad planteados porla Ley Federal.

Las inve s t i gaciones que dan cuenta de la Im-plementación del Te rcer Ciclo de la EGB se en-cuentran polarizadas entre las que consideran quees una respuesta adecuada a los problemas de equi-dad educativa y aquellas que consideran que a losumo mejoran la retención pero no inciden en as-pectos esenciales de la escolarización de los sectore sp o p u l a res como son la adquisición de los sabe re s

p rescriptos o la atenuación de los procesos de dis-criminación educativa.

Entre los primeros, se encuentran aquellostrabajos que antecedieron la implementación de lanueva estructura y que la mostraron como unaoportunidad en tanto las condiciones de escolariza-ción vigentes hasta ese momento resultaban inade-cuadas. Entre los factores político-educativos indica-dos como responsables de esta falta de adecuaciónse señalan: la infraprovisión de servicios para los ni-veles no obligatorios, pero sobre todo un modelo or-ganizativo en el nivel medio que no responde a lasnecesidades, trayectorias sociales y desarrollos cul-turales propios de los sectores populares. Aquí sedestacan la contraposición de códigos de lenguajeentre los alumnos y la escuela, ya que ésta se presen-ta como un espacio sobrecodificado y reglamenta-do; la suposición de una trayectoria continua que sedistancia de la de estos sectores que se toman untiempo de espera y las inadecuación de la ofertaeducativa para quienes han repetido21.

Una vez implementado el ciclo, otros estudiosmostraron el impacto en algunas de esas dimensio-nes. En principio, muchos coinciden en señalar el in-cremento de la capacidad de retención por más añosen el sistema. No obstante, en su mayoría señalanuna serie de limitaciones que repercutirían en la con-tinuidad de circuitos de escolarización diferenciadospara distintos sectores sociales:• En algunos vinculado a la continuidad de pro-cesos de discriminación a través del tipo de institu-ciones a las que acceden distintos grupos sociales,donde los sectores medios intentaron mantener co-mo mecanismo de distinción el acceso a la escuelamedia, reservando las instituciones que contienen laEGB completa para los más pobres:

“…las escuelas urbanas, de nivel socioeconómico medio y cuyo Ter -cer Ciclo se localiza en ex escuelas medias que articulan con laEGB, son proclives a desarrollar un estilo de gestión abierto a la

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21 Proyecto “Educación y pobreza en el Conurbano Bonaerense. Elementos para el diseño de políticas” UNQ. Lic. M. C. Feijoóy Lic. Marta Insúa.

participación y la delegación. Inversamente, en las escuelas urbano-periféricas de nivel socioeconómico bajo y en las que la EGB confi -gura una unidad se observa una tendencia hacia estilos verticalistas(...). A mayor participación en la toma de decisiones al in-terior de la escuela, mayor es la dispocisión de los docen-tes a la implementacuón de la política y menor es su ni-vel de resistencia al cambio generado por la Transforma-ción Educativa22.

“…la EGB3 debe traer nuevos sectores a la escuela, unpúblico escolar catalogado como “difícil” tanto por suscondiciones materiales como por su estilo de vida. Las di -ficultades estriban incluso en que asistan a la escuela. Enel caso de escuelas que han decidido incorporar laEGB3 a instituciones de EGB, algunos docentes dicenque instaurar el Tercer Ciclo en la institución les permi -te mantener una población “distinta” de la que asiste alas Escuelas Medias de la zona, lo que reflejaría el im -pacto democratizador de la extensión de la obligatorie -dad. Incluso, afirman que “las escuelas del centro selec -cionan su matrícula por promedio, algunas parten hastadel 9.50 para elegir a sus alumnos, a lo cual nunca vana acceder estos chicos”23

• En otros, asociado a la ausencia de estrategiasconcretas para enfrentar las nuevas situaciones. Co-mo señalan algunos estudios, se pretende mejorar laretención y ésta se convierte en un imperativo y unmecanismo de presión para el cuerpo docente, peroen un marco en que no ha habido cambios en la cul-tura institucional y pedagógica sino sólo en algunos as-pectos de la gestión24.

“A través de las entrevistas, maestros y profesores recla -man, en numerosos casos, la elaboración de normativasadecuadas, la necesidad de instancias de capacitación es -pecífica, de espacios de intercambio entre colegas, de ma -teriales de apoyo y asesoramiento institucional. Difícil esque escuelas y docentes enfrentados a situaciones de vio -lencia o de gran escasez y precariedad creen el discurso ylas categorías capaces de promover experiencias democrá -ticas y equitativas para todos.”25

• También se observan dificultades en la ges-tión del trabajo pedagógico en las instituciones se-gún la localización del ciclo. El trabajo al interior delas escuelas muestra la dificultad de asumir la irrup-ción de la diferencia socio-cultural que significó elreingreso o continuidad de los estudios de nuevossectores sociales. Esta dificultad se acrecienta por lascondiciones de trabajo en los diferentes modelos delocalización institucional del Tercer Ciclo “...en el casode las EGB completas se manifiestan inquietudes en torno a la di -ficultad en la incorporación de adolescentes a un espacio escolar tra -dicionalmente asignado a los niños, la sobrecarga de tareas y los obs -táculos en la construcción de instancias de trabajo colectivo. Asimis -mo, en el caso de las EGB articuladas los directivos destacan unacierta exterioridad respecto del trabajo pedagógico en el Tercer Ci -clo debido al escaso contacto con los profesores de 8º y 9º que desem -peñan sus tareas en la escuela media, lo que se combina con la di -ficultad de trabajo colectivo entre docentes. En todos los casos, el ci -clo adquiere particularidades de la escuela primaria vaciando decontenidos ese ciclo a través de la priorización de lo actitudinal”. Noobstante estos límites, observan un efecto arrastre en lacontinuidad de los estudios generando “un avance significa -tivo al materializar una primera ruptura respecto de las percepcio -

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22 Esta investigación analiza la percepción y valoración del cambio que ha significado la Transformación Educativa para los acto-res del sistema educativo: alumnos, padres, docentes y directivos. Es un estudio evaluativo normativo que se desarrolló en 9 delas 16 regiones de la Provincia de Buenos Aires. Aunque el objeto de la investigación es más amplio, nos centramos en los resul-tados vinculados a la gestión escolar que es donde trabajan las diferencias entre sectores socio-económicos. Ver UNESCO; 1998.23 Este estudio se centró en conocer e interpretar las representaciones docentes respecto del Tercer Ciclo de la EGB, tomando encuenta los modelos institucionales y las características de los alumnos. Se llevó a cabo en 18 escuelas en las que se encontraba lo-calizado el Tercer Ciclo en las siguientes provincias: Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, San Juan, Salta, San-tiago del Estero y Tucumán. Ver Gluz, N.; 2000.24 Este estudio se realizó en ocho escuelas de la Provincia de la Pampa con el propósito de presentar las líneas de reflexión sobreel estado de situación del Tercer Ciclo de la EGB en dicha provincia e identificar las repercusiones y detectar tendencias de los pro-cesos de cambio a partir de la implementación de dicho ciclo. Ver Duschatzky; 1999b.25 Gluz; op.cit.

nes anticipatorias del fracaso y exclusión social de los ado-lescentes en condiciones de riesgo pedagógico”26.

• Otro límite son las condiciones efectivas deasistencia a las escuelas y su impacto en los aprendi-zajes. El seguimiento de registros de asistencia en lasescuelas muestra que en algunos casos el ausentis-mo llega a niveles tan alarmantes que constituyenuna deserción encubierta. Estos datos “desmitifican laidea de que con la implementación de los 8vo. Se logró “re -cuperar” o “retener” a los alumnos que eran expulsados de laescuela media27. Este carácter formal que le atribuyena la retención se refuerza también por el bajo núme-ro de alumnos que alcanzada a cumplir con las ex-pectativas de logro previstas por el sistema.

Donde mayor impacto parecen mostrar los estudiosque ha tenido la nueva estructura del sistema educa-tivo es en el ámbito rural. Allí, y en el marco de unapolítica específica destinada a esas escuelas por elPlan Social Educativo28, se observa una importanterecuperación de la matrícula, en especial entre losalumnos que abandonaban antes de la finalizacióndel 7ºaño y de los que no continuaban sus estudios,a partir de un incremento fuerte en el pasaje de 6to.a 7mo. Esta retención está asociada a estrategias es-pecíficas desarrolladas por las escuelas a partir de suintegración al Programa Tercer Ciclo en EscuelasRurales (visitas a familias, promoción de la partici-pación de los padres y aplicación de nuevas estrate-gias didácticas) así como el apoyo de los programascompensatorios a las condiciones materiales y peda-

gógicas. En este último punto, destacan la existenciade una nueva dinámica de trabajo colaborativo en-tre profesores de nivel medio y el maestro rural, asícomo el aglutinamiento de las escuelas en Unidadesde Gestión Local que permitieron superar el tradi-cional aislamiento que caracterizó a este ámbito.

ii) ¿Es la focalización un factor de equidad?Otra de las preguntas que re c o r ren la inve s t i ga c i ó neducativa en torno a los cambios de la última déca-da en la atención a los sectores desfavo recidos re s i d een si la focalización como estrategia para su atenciónha logrado aumentar la equidad, área en la cual el ca-rácter universalista de la política educativa habíamostrado sus limitaciones, al generar resultados de-siguales como producto de políticas homogéneasaplicadas sobre poblaciones diversas y hetero g é n e a s .

Aunque no hemos accedido a muchos estu-dios en esta línea, los resultados resultan polémicosentre sí. Por ejemplo, mientras la investigación sobreEGB3 rural muestra la incidencia positiva de las po-líticas de focalización, otros estudios enfatizan en lacara contraria de esta afirmación.

Así, al confrontar el rendimiento de los alumnosen escuelas que participan de programas sociales, obser-van que los resultados han disminuido luego de su inte-gración a dichos programas. Según este trabajo “…el he -cho de que el niño participe de un aula comprendida en programasespeciales no sólo no incrementa su rendimiento sino que lo reduce.Al respecto es posible y relevante afirmar que los programas no hanmodificado las condiciones pedagógicas ni han intervenido en un me -joramiento de los aprendizajes.29”

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26 Esta investigación se propuso caracterizar la gestión institucional y curricular del Tercer Ciclo de la EGB considerando institu-ciones que atienden a sectores desfavorecidos, con distintas localizaciones del ciclo y rendimientos escolares diferenciados. Este es-tudio se desarrolló en ocho escuelas de La Matanza y de Lomas de Zamora. Ver Krichesky, M. 2000.27 Esta investigación se propuso conocer algunos aspectos relevantes del desempeño escolar de los alumnos de 8vo. Año de la Pro-vincia de Buenos Aires. Ver Balduzzi y Suárez; 1998.28 Esta es una investigación que se basó en una estrategia cuanti-cualitativa para analizar el proceso de implementación del Proyec-to Tercer Ciclo de la Educación General Rural del Plan Social Educativo (1996-1999) y las articulaciones entre los niveles nacio-nal, provincial, local y las escuelas. Ver Goldzman y Jacinto; 1999. Ver también Duschatzky; 1999b.29 Esta inve s t i gación que compara los resultados obtenidos por Argentina en el primer estudio Internacional comparativo del Labo-ratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, coordinado por la Oficina Re gional de la UNESCO para Amé-rica Latina y el Caribe (ORE A LC). En este se aplicaron pruebas de Lengua y Matemática, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales enel 4to. Grado; las que fueron reiteradas cinco años más tarde en sectores socioculturales bajos que son objeto de políticas compensa-torias, mostrando un cierto deterioro en el rendimiento de los alumnos entre un período y otro. Ver Tiramonti y Duschatzky; 1999 .

También aparecen como ejes de preocupaciónen qué medida los nuevos modos de ejercicio de laasistencialidad en la escuela construyen condicionesmás favorables para el aprendizaje o configuran ex-periencias laborales docentes y vivencias de losalumnos que desalientan el trabajo pedagógico enlas escuelas urbano-marginales30. En primer lugar,estos trabajos muestran un incremento de las tareasasistenciales que desarrolla la escuela que transfor-ma profundamente sus condiciones laborales, entanto comienza a adquirir un rol activo en la vehicu-lización de la redistribución de bienes y servicios. Elanálisis de la vida cotidiana de estas escuelas marcauna paradoja respecto de las políticas asistenciales yes que aunque se proponen equiparar las condicio-nes materiales como punto de partida para apren-der, terminan segmentando el sistema educativo alconfigurar en las escuelas de sectores populares ex-pectativas diferenciales sobre la utilidad de los estu-dios y evaluaciones diferentes sobre el impacto de lalabor docente en las instituciones. En un contextoen que la evaluación de la calidad como parámetrooficial de lo que se aprende en la escuela, pone a laasistencialidad como un esfuerzo que a la vez queocupa una importante proporción del tiempo esco-lar es escasamente valorado, produciendo una situa-ción en que el cuerpo docente terminan reprodu-ciendo estereotipos sobre la capacidad de aprenderde estos sectores sociales, en total consonancia conlas valoraciones oficiales acerca de cómo se mide elaprendizaje escolar.

iii) ¿En qué medida la autonomía institucionalconstituye una política de mejora de las condicioneseducativas de los más pobres?Los proyectos de reforma educativa que han promo-vido la autonomía de las instituciones tienen su ba-

samento en su relación con la mejora del rendimien-to al incrementar las condiciones de adecuación delas propuestas a los destinatarios y elevar la respon-sabilización y el control local por los resultados. Sinembargo, estos supuestos han sido poco estudiadosen nuestro país. Más bien constituyen una búsque-da a posteriori, un modo de analizar y evaluar losresultados de estas opciones.

Los hallazgos al momento observan que, a losumo, la autonomía es una condición de posibilidadpara mejoras en el rendimiento, pero que éste se en-cuentra asociado a otras múltiples condiciones quela mera autonomía no garantiza. En principio, mu-chas de estas características complementarias quedarían por resultado un mejor rendimiento no sonfácilmente extensibles al conjunto de las institucio-nes e d u c a t i v a s31. Entre los aspectos más importantesse encuentran: “…la dimensión ética que algunas gestioneshan impreso a pro y e c t os y acciones educativas, con su capaci -dad de descentramiento cultural, con la prioridad que les asig -nan a las cuestiones sustantivas de la enseñanza por encima dea s p e c t os técnico-buro c r á t i c os, con el carácter colegiado y demo -crático de sus gestiones, con la autoridad profesional y mora lde sus dire c t o res y con el grado de integración que han logra -do entre sus escuelas y comunidades”. En estas condicio-nes, el problema del vínculo autonomía-re s u l t a d o se d u c a t i vos no radica en la prescripción de accionespara una buena gestión –tal como se define gube r n a-mentalmente-, sino en el tipo de interacción humanade carácter re f l e x i vo y racional que permite combi-nar estrategias para el logro de objetivo s .

En esta misma línea, otro trabajo advierte quela autogestión institucional promueve la dimensiónformativa de la calidad al generar una experienciade aprendizaje democrático y se constituye en con-dición facilitadora pero no suficiente de la dimen-sión instructiva. Es decir, mientras mejora la calidad

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30Es una investigación de carácter cualitativo que se realizó en dos escuelas primaria de la periferia de un Distrito del Conourba-no Bonaerense, cuyos informantes clave fueron los/las docentes de éstas. Thisted; 1995.31Es un estudio etnográfico focalizado en cuatro instituciones de las periferias de dos provincias (Santa Fe y Paraná) y proyectadoa todo el país mediante un análisis cuantitativo e instancias participativas de triangulación que abarcaron a 134 escuelas distribui-das en todas las regiones argentinas. Estas escuelas primarias pertenecientes a sectores sociales más necesitados fueron selecciona-das por el Programa de Estímulo a las Iniciativas Institucionales del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. Ver Cante-ro; 2001.

en términos de procesos, su influencia sobre los re-sultados básicos de aprendizaje se encuentra media-tizada por condiciones socio-económicas y cultura-les, dinámicas de trabajo institucional y característi-cas de los actores que superan el ámbito de la ges-tión escolar32.

De hecho y tal como lo señalaban las investi-gaciones sobre los factores exógenos en términos departicipación de las familias en las instituciones edu-cativas, se observa que las escuelas que tienen unamayor capacidad autogestiva tienden a ser al mismotiempo escuelas a las que asisten niños y niñas de ni-veles socioeducativos más altos y en las que los lo-gros de aprendizaje son mejores; en tanto que las es-cuelas con niveles de autogestión bajo los logros al-canzados por los alumnos, de niveles socioeconómi-cos más bajo, son también inferiores. El tema de laautonomía se complejiza entonces por la mediaciónde los factores socio-económicos pero de un modono lineal, dada la existencia de establecimientos querompen con esta lógica. De hecho, se encuentran en-tre las instituciones más autónomas, algunas queatienden a sectores desfavorecidos, quienes obtienenresultados medios en el Operativo Nacional de Eva-luación de la Calidad y no la mera reproducción debajos resultados educativos ante magras condicionesde vida. Cabe destacar que entre las condiciones ins-titucionales señaladas agregan a las anteriormentemencionadas algunas relacionadas con la gestión di-rectiva. Entre ellas se menciona que los directorescon perspectiva de desarrollo profesional que hanseguido las reglas legitimadas de acceso al cargo, tie-nen experiencia acumulada en tareas de conduccióny mayor perspectiva de permanencia en el cargo, locual favorece la capacidad para construir proyectosy para darles continuidad en el tiempo. Asimismo,son quienes “muestran una presencia más continuada en lainstitución, aprovechan en su labor la información que procu -ran los organismos del gobierno local, se apoyan en la super -

visión para resolver las dificultades propias de la tarea deconducción y valoran la capacitación como estrategia de acce -so a nuevos conocimientos más que como mecanismo de socia -lización profesional”.

En síntesis, la producción de conocimiento sobre lamejora de las condiciones educativas de los sectorespopulares a partir de los procesos de reforma educa-tiva muestran resultados fundamentalmente críticos.Muchos de ellos se centran en el bajo impacto quelas políticas focalizadas o la transformación de la es-tructura del sistema han tenido en la transformaciónde las culturas institucionales o en los modos de en-señanza-aprendizaje. Otros muestran que la amplia-ción de las capacidades decisorias de las escuelasmejoran las condiciones de educabilidad de los sec-tores populares en condiciones difícilmente replica-bles a todo el sistema educativo, por lo que las polí-ticas destinadas a promover la autonomía institucio-nal verifican un límite en este aspecto. Son pocas loshallazgos de investigación que se posicionan a favorde la lógica compensatoria y se instalan sobre todoen condiciones muy específicas, como por ejemplola ruralidad.

Otros trabajos, en cambio, cuestionan las nue-vas decisiones de política en ámbitos provinciales es-pecíficos, por su bajo impacto en los aspectos que lasinvestigaciones han observado como cruciales paraenfrentar el fracaso escolar en los sectores desfavo-recidos: las prácticas efectivas de los maestros33.Identifica el virtual abandono de la política educati-va sobre las causas socio-culturales o las prácticasinstitucionales que favorecen la aparición del fraca-so escolar como uno de los ejes sobre los cualescuestionar la posibilidad de revertir o atenuar estefenómeno. “Se advierte que el gobierno provincial las des -conoce o las subestima (las prácticas educativas), ya queno genera acciones para transformarlas, y las pocas medidashan sido bastante superficiales, provocando en muchos casos

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32 Esta inve s t i gación realizada en 72 establecimientos educativos de todas las provincias argentinas tuvo como informantes cla-ve a dire c t i vos, docentes, familias e integrantes de cooperadora, a los cuales se les administró una encuesta. Ver Braslav s k y,Gluz y Calvo; 1999 .33 El estudio se desarrollo entre 1988 y 1996. Ver Gómez, C.; 1998.

resistencias inconscientes en los docentes, que obstaculizan losverdaderos cambios necesarios y posibles para transformarverdaderamente el sistema educativo provincial”. Esto se ve-rifica en el escaso impacto observado en las repre-sentaciones y prácticas docentes acerca de los efec-tos de las prácticas pedagógicas sobre las condicio-nes de aprendizaje de los sectores populares.

b) Experiencias organizacionales alternativasEn este punto nos centraremos en modelos organi-zativos poco comunes y destinados a sectores popu-lares. Por lo indagado sobre estas experiencias, esposible afirmar que se proponen romper con lo esta-blecido para mejorar las condiciones educativas dequienes se veían prontamente expulsados de la es-cuela por las implicancias mismas del modelo orga-nizacional. Según lo que se conoce, constituyeron al-ternativas a la lógica selectiva de las escuelas pro-ducto del modelo organizacional que expulsó siste-máticamente a los sectores más desfavorecidos.

Entre las experiencias analizadas como alter-nativas están las denominadas “no graduadas”, quese caracterizan por el cuestionamiento y revisión delos mecanismos de promoción y acreditación habi-tuales, conformando grupos flexibles en cuanto alos tiempos y modos de promoción de un año aotro. Su antecedente es la escuela rural unitaria34 ennuestro país y la escuela sin grados norteamericana.

A nivel local, son producto del cuestionamien-to de las políticas oficiales, así como de la pro m e s aincumplida de igualación del sistema educativo porsustentarse en un único modelo de alumno ideal yadaptado. Por ello se proponen construir una alter-nativa pedagógica para re vertir el fracaso escolar enescuelas que atienden a sectores de pobreza urbana.El trabajo en estas escuelas propicia un sistema deo r ganización escolar y promociones basados en lah e t e rogeneidad grupal y la ayuda mutua entre alum-nos con distintos niveles de avance en el conoci-

miento. Las estrategias de promoción son elegi d a spor los propios docentes quienes también definenlos modos de agrupamiento de los alumnos en undeterminado nivel, generando una dinámica institu-cional que amplía los grados de autonomía pro f e s i o-nal. Pe ro también resulta significativo la incorpora-ción de aprendizajes extraescolares, reconociendo yvalorando la experiencia educativa previa. En estesentido, la alternatividad “…re f i e re a experiencias fo r m u -ladas con el interés de modificar la pedagogía, re l a c i o n á n d o l acon la sociedad en la que la experiencia se inscribe (…) es fun -damentalmente una definición de identidad político pedagógi -ca antagonista (…) relacionada con una reflexión orientadahacia aspectos técnico-profesionales de la p e d a g o g í a”35

Hay quienes consideran que estos avances po-nen en discusión la propia conceptualización del fra-caso a través de la construcción de una imagen po-sitiva por parte de los alumnos de su propia capaci-dad de aprender36. Esto se vería posibilitado en lasescuelas no graduadas en tanto los logros escolaresobservados a través de los indicadores tradicionalesde promoción, retención y rendimiento se acompa-ñan en estas escuelas de una “cierta autonomía en lagestión del propio aprendizaje de los alumnos y una gradualidentificación con el proyecto escolar”. Esto generaría uncambio en la posición de alumno, al dotarlo de mayorcapacidad de acción frente a su propio proceso deapropiación del saber.

De este modo, la investigación sobre las es-cuelas no graduadas destaca al menos tres aspectosque permiten hacer frente al fracaso escolar: el res-peto al ritmo propio de los alumnos; la valoraciónde sus aprendizajes previos como punto de partida;la mayor autonomía otorgada tanto a docentes co-mo a alumnos para definir los procesos de enseñan-za-aprendizaje. No obstante, la investigación tam-bién marca como límite la interferencia de las nor-mativas –ya que se fundan sobre excepcionalidadesadministrativas- y la necesaria inclusión de maestros

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34 Remite a la experiencia realizada en el país por Luis Iglesias, caracterizada por la ayuda mutua entre alumnos y el trabajo au-tónomo de los mismos a través de guiones didácticos.35 Padwer, A.; 2001.36 Ver Maddoni, Aizencang, Campos y Baquero; 2000.

comprometidos con la experiencia, ya que la inte-gración de docentes que reproducen bajas expectati-vas respecto del rendimiento de estos alumnos cons-tituyen un factor obstaculizante del desarrollo exito-so para su escolarización.

Condicionantes organizacionales

Entre las condiciones político-organizativas que fa-vorecen el fracaso escolar en sectores desfavorecidosse encuentra la estructura de asignación de cargos.Ejemplo de ello es la confluencia entre un crecienteproceso de pauperización de la población de ciertasescuelas con la precariedad de los puestos de traba-jo: los directivos tienen una baja estabilidad en esasescuelas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires,por ejemplo, a 1991el 80% tenía en esas institucio-nes menos de 2 años de antigüedad en la escuela, loque mostraba un límite a la conformación y conti-nuación de proyectos escolares. A esto se sumaba“una falta de claridad acerca de caminos y propuestas norma -das y definidas desde las estructuras del sistema educativomunicipal” para abordar los problemas de aprendiza-je de los niños37. Factores vinculados a las políticaseducativas residen también en la formación de losdocentes, distante de las necesidades de saber queprecisarán en caso de trabajar con sectores desfavo-recidos. Esta ausencia tampoco se salda en las posi-bilidades de perfeccionamiento de los profesionalesde la educación38.

En una encuesta nacional a docentes re a l i z a d apor IIPE – UNESCO en el año 2000 se muestra que“el 16% de los docentes dice estar trabajando en laactualidad en establecimientos en que el nivel socioe-conómico de los alumnos es bajo. Sin embargo, el30% tuvo su primer trabajo como docente en este ti-po de establecimiento. Por otra parte, si bien este es-

tudio se centra en docentes que ejercen en escuelasurbanas, el 18% tuvo su iniciación en escuelas rura-les plurigrado. Estos datos permiten aquí dimensio-nar un hecho ya reconocido, y que es la utilizaciónde las escuelas de los sectores más pobres comopuerta de entrada al oficio de docentes. Es éste unode los múltiples modos que el sistema tiene de re p ro-ducir las desigualdades sociales, al poner a los docen-tes con menor experiencia en aquellos contextosdonde más complejas son las condiciones para cre a run espacio de aprendizaje para los a l u m n o s39”.

Otro factor limitante producto de la tradicio-nal organización escolar reside en condiciones detrabajo que se caracterizan por el aislamiento. Estasse agudizan en un contexto en que los docentes sesienten sobreexigidos a la vez que subreconocidosen su labor, en el desarrollo de sus tareas en escue-las urbano-marginales. De allí el bajo grado de per-tenencia laboral y la alta rotación que verifican esasescuelas40.Cabe agregar que en algunas zonas, estasescuelas tienen grados muy numerosos en los pri-meros años y allí se concentran paralelamente lamayor proporción de alumnos con dificultades de laescuela. Asimismo, la antigüedad de los maestros enla docencia es alta, pero no lo es en esos grados41.

Así como se hablaba de un efecto gueto entérminos de condiciones materiales exógenas, la or-ganización del sistema educativo parece reproducirese mismo efecto al interior de las escuelas, ya no só-lo por el tipo de docentes que recluta como mencio-náramos recientemente, sino también por la pobla-ción que asiste, que divide a las escuelas por nivelsocio-económico y rendimiento …“existe una asocia -ción significativa entre el rendimiento escolar y el nivel socio-económico de la familia del alumno (…) Además dicha aso -ciación opera principalmente a través del agrupamiento en es -cuelas, es decir, es la composición social del grupo escolar (con -texto social) la que más ayuda a explicar la variación en los

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37 DIE-MCBA; 1991.38 UEPC; 1990; Oyola y cols.; 1994.39 IIPE–UNESCO, 2001.40 UEPC; 1999.41 DIE_MCBA; 1993.

rendimientos, señalizando una situación típica de los sistemaseducativos socialmente segmentados”42.

Y, como observan algunos trabajos, en “el sis -tema escolar, las escuelas llamadas urbano marginales, deno -minadas así por el sentido común que asocia las escuelas conla población ´carenciada´, representan el mayor grado de con -centración de los desertores y fracasados”43.

Los factores culturales endógenos

Este conjunto de factores es uno sobre los que ma-yor conocimiento se ha adquirido en los últimostiempos. Asimismo, se han abordado en profundi-dad distintos aspectos que hacen a los factores cul-turales endógenos contando a la fecha con diversi-dad de saberes acerca de la cultura escolar y de có-mo esta opera en la constitución del fracaso escolar.El conocimiento acumulado en esta dimensión cues-tiona la patologización del fracaso escolar así comosu consideración como un fenómeno determinadopor condiciones naturales o inmodificables de losalumnos.

a) El impacto de los modos de enseñar en lasposibilidades de aprenderEntre los factores propiamente escolares que incidenen el fracaso escolar, se encuentran las estrategiaspedagógicas que ponen en juego los docentes. Se-gún las investigaciones relevadas, éstas son más pro-clives a desarrollar un modelo inclusor de los secto-res desfavorecidos en la medida en que se orientanpor proyectos institucionales, estrategias de trabajocolaborativo y la actualización de estrategias de en-señanza, dando lugar a un modelo pedagógico cohe-rente al interior de la escuela44. Otros trabajos hanmostrado que esas condiciones mejoran el rendi-

miento independientemente del sector socio-econó-mico al que se destinen esas prácticas45.

Otro punto de inflexión resulta de los mode-los de evaluación de los aprendizajes que se inclu-yen en las escuelas, ya que es allí donde se “articulanconceptualizaciones psicológicas de los procesos de desarrollo yaprendizaje y prescripciones pedagógicas sobre los logros espe -rados de acuerdo con los tiempos y condiciones que el sistemaeducativo regula”46. Es en el desconocimiento de lasconceptualizaciones iniciales de los alumnos y la te-nencia a centrarse en los logros finales desconside-rando el desigual punto de partida uno de los facto-res que producen el fracaso escolar masivo. Entrelos puntos de partida se incluyen especialmente lasprácticas educativas familiares, muchas veces dife-rentes a las esperadas por la escuela y que ésta dapor supuesta. Así, la denominada función de tutoreofamiliar se diferencia por sector socio-económico yda por resultados la desigualdad de oportunidadesde aprendizaje, en tanto los modos propios de lossectores medios son pre-condición para la organiza-ción y sistematización de conocimientos. Estos mo-dos no están previstos en la programación escolar,por lo que la investigación da cuenta de que “los lla -mados fracasadores no tenían estrategias de organización pa -ra el estudio porque nadie se las había enseñado”. Hay quie-nes observan una contradicción entre las demandasde una modalidad de apoyo a los padres y el reco-nocimiento de su bajo nivel educativo formal que lesdificultaría cumplir con dichas demandas47.

Por ello, una de las sugerencias que algunosde estos estudios desprenden en la no centración ex-clusiva del dispositivo pedagógico (factores endóge-nos culturales) sino ampliar la mirada a las dimen-siones del sujeto y del contexto como co-determi-nantes. En especial, cabe destacar algunas interac-ciones familiares comúnmente deshechadas por la

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42 Ver Cervini; 2001.43 Landreani; 1998. Ver también UEPC; 1999.44 Ver Elichiry; 2000 y Pegoraro.45 Ver Cervini; 2001.46 Elichiry; s/f.47 Oyola y cols.; 1994.

escuela y que podrían constituirse en elementos fa-cilitadotes del aprendizaje escolar: “…algunos de losque consideramos más importantes como las prácticas discur -sivas que orienten las acciones a metas, el fomentar espacio deinteracción con pares, escuchar e interrogar al niño/a, inclu -sión de la narrativa y ayudar por medio de preguntas, comen -tarios, pedido de fundamentación”.48

De hecho, pareciera que se recurre a las fami-lias de sectores populares sólo cuando las institucio-nes consideran estar frente a un niño considerado“con problemas”49, pero desde una lógica en la quelos problemas pertenecen al terreno de las familias“...los problemas familiares son un problema para la escuelacuando se traducen en dificultades de aprendizaje o de con -ducta que obstaculizan el trabajo docente en el aula”. A estose suma que al momento de actuar, la escuela sumasu propia conflictividad: la distancia entre las per-cepciones de las maestras y las de las orientadorasescolares (en el caso analizado incluyen asistentessociales, psicologos, fonoaudiólogos, psicopedago-gos, entre otros especialistas), frente a las funcionesque a cada uno de ellos les compete ante el fenóme-no del fracaso escolar. En este sentido es que se afir-ma la existencia de una fractura entre las pautas queenmarcan el aprendizaje escolar y determinadaspautas del contexto social familiar del alumno, queimpide asumir a la escuela la situación socio-culturalde su población escolar, incluyendo la existencia deun desfase entre el aprendizaje escolar y el ámbitolaboral, ya que el trabajo infantil es frecuente en es-tos sectores. De hecho, los docentes no logran com-prender la temprana asunción de roles adultos porparte de los niños ante situaciones de desintegraciónfamiliar.50

También se observan contradicciones entre elcapital lingüístico involucrado en las áreas de apre n-dizaje escolar y los códigos familiares de comunica-ción y significación de la realidad, que se articula

con las re p resentaciones docentes sobre el apre n d i z a-je escolar cuyos criterios responden a otros sectore ssociales. Termina constituyéndose una propuesta rí-gida y homogénea de aprendizaje que no responde alas necesidades e intereses de esos a l u m n o s .51

Una metáfora fuerte que ha construido la in-vestigación para explicar este fenómeno en términosde la constitución psíquica de los sectores populareses la del desnutrido escolar. El desnutrido escolar es unniño que, más que reaccionar a la institución escolary/o al docente, sucumbe ante la brecha entre lo quela escuela exige y lo que él trae de su grupo socio-cultural y familiar. Esto puede generar un procesodesubjetivante que vulnera su subjetividad, al no en-contrar modos de reconocerse en los referentes esco-lares y transformarse en un mero repetidor de dis-cursos ajenos. “Los niños a los que nos referimos tienen vi -vencias de desamparo y abandono que se remontan a la in -fancia temprana y que han sido reactivadas como consecuen -cia del fracaso en sus primeras incursiones en la escuela, cadavez que la integridad de su YO se vio amenazada; cada vezque su deseo de construir su propio pensamiento se vio ame -nazado”.52 Es este exceso de violencia simbólica loque configura situaciones de fracaso escolar al nopoder incorporarse a la cultura hegemónica.

b) Cuando el modo de pensar involucramodos de exclusiónExiste una considerable cantidad de conocimientosproducidos en torno a lo que en sus orígenes fuerael “efecto pigmalion en la escuela”: el dar cuenta delefecto de las representaciones docentes sobre losalumnos en la configuración del fracaso escolar. Es-tos trabajos tienen como foco de análisis de los fac-tores culturales endógenos a las expectativas de losdocentes sobre el desempeño de los alumnos, procu-rando dar cuenta del tipo particular de representa-ciones que aparecen como estrategias fundamenta-

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48 Ver Elichiry; 2000.49 Ver Otero, M.; 2000.50 Ver Oyola y cols.; 1994.51 DIE_MCBA; 1991; UEPC, 1999.52 Ver Rosbaco; 2000.

les de distinción entre sujetos y grupos sociales. Es-tas tipificaciones escolares que constituyen modosno conscientes de exclusión escolar al impactar so-bre las expectativas de aprendizaje y, por ende, lasestrategias que los docentes ponen en juego en la co-tidianeidad escolar. Los considerandos acerca de lainteligencia de los alumnos aparecen como uno delos principales ejes de articulación de las expectati-vas de rendimiento53. Pero lo significativo es que es-tas apreciaciones sobre la inteligencia se anclan demodo inconciente en el nivel socio-económico de losniños y operan al momento de anticipar las prácti-cas escolares.

Al avanzar sobre la ligazón entre las represen-taciones docentes, las prácticas escolares y su rela-ción con pertenencias sociales específicas, el conoci-miento producido en el país muestra tres dimensio-nes fundamentales en la distinción entre los buenosy malos alumnos: aspectos psicológico-cognitivo-académicos; compromiso con la tarea escolar y com-portamiento en la escuela. Pero escuelas que atien-den distintos sectores sociales refuerzan diferentesaspectos en sus prácticas y contribuyen así a la re-producción de la desigualdad. Así, las escuelas urba-nas privilegian las dos primeras dimensiones, mien-tras que en las escuelas periféricas resalta aspectosvinculados a la tercer dimensión “…estas diferencias enlos contenidos de las representaciones, pueden vincularse conla dominancia en las prácticas pedagógicas de alguno de losmodelos de interacción identificados. De esta forma, los docen -tes de las escuelas periféricas que acentúan los aspectos com -portamentales tienden a poner el énfasis en las situaciones aú -licas en el control del comportamiento de sus alumnos (…). Asu vez, los maestros de las escuelas urbanas, que privilegianlo cognitivo-académico y el compromiso con las tareas, tienden

a poner el énfasis en sus clases en la realización de las tareas,en el aprendizaje escolar y en la socialización de los alumnos,en especial en el trabajo grupal“. El presupuesto es queel tipo de interacción dominante incide de manerapositiva o negativa sobre el proceso de aprendizajey, por ende, sobre el éxito o el fracaso escolar54.

Pe ro como señalan otros trabajos, muchas deestas dificultades provienen de los propios marc o steóricos de la formación docente, los que constitu-yen obstáculos a la adecuación a la población, a tra-vés de la negación o parálisis frente a las pro b l e m á-ticas de los más pobres así como por la priorizaciónde una imagen idealizada de alumno que impide lac o m p rensión de las pautas propias de los sectore sp o p u l a res, generando contradicciones entre el mo-delo pedagógico escolar y aquél demandado poralumnos y padre s55. Muchos docentes, de hecho,no se sienten preparados para trabajar con la pobla-ción con la que deben hacerlo y terminan asumien-do una posición de retraimiento o de depositar lascausas del fracaso como exógenas a la e s c u e l a56. Es-t a mirada del docente pone el fracaso en un pro b l e-ma del alumno, en sus condiciones familiares y/oi n d i v i d u a l e s57.

Esto va generando un sentido de los lími-tes, donde los alumnos se autoexcluyen deaquello a lo que de hecho se verían excluidospor su posición social, pero ahora desde la pro-pia culpabilización58. Es decir, hay que analizarel impacto que estas apreciaciones docentes so-bre el fracaso tienen en la subjetividad de losalumnos. En el caso de los adolescentes, generaincertidumbre hacia el futuro y promueve unatemprana inserción laboral ya que los jóvenessienten que sus alternativas son estudiar o tra-

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53 El estudio se llevó a cabo a través de entrevistas clínico-críticas a 34 docentes de 8 escuelas primarias públicas de la Municipa-lidad de la Ciudad de Buenos Aires, la mitad de los cuales atiende a alumnos provenientes de sectores sociales medio y la otra mi-tad a bajos. Ver Kaplan, C.; 1992 y 1997.54 El trabajo de campo de esta investigación se desarrolló en dos escuelas de cada tipo de la provincia de Chaco, en las que se en-cuestó a 86 docentes y luego se hicieron entrevistas en profundidad a 20 de ellos y se observaron sus clases. Ver Butti; 2000.55 Oyola y cols.; 1994-Landreani; 1998.56 UEPC; 1999.57 DIE- MCBA; 1993.58 Ver Kaplan; 1997 y Oyola y cols; 1994.

bajar59, en un contexto donde el fracaso escolaraparece constituido fuertemente por una cultu-ra escolar que prioriza lo socio-afectivo y el con-trol disciplinario en su combinación con bajasexpectativas de rendimiento de los alumnos desectores desfavorecidos. En la escuela básica, seobserva un progresivo desinterés por parte delos alumnos al no poder vincular los contenidosescolares con las situaciones de su vida cotidia-na y un bajo desarrollo del gusto por las mate-rias, condicionando las posibilidades de apren-dizaje en las áreas60.

En todos los casos, queda claro que lasconcepciones docentes acerca del fracaso esco-lar se encuentran en los factores exógenos, nopudiendo identificar sus propios aportes a laconfiguración de esas trayectorias educativas.Pe ro algunos trabajo se han propuesto ro m p e rcon la lógica lineal de pensar en la re p ro d u c-ción de la desigualdad social. Esto ha permiti-do avanzar en un conocimiento que da cuentade la heterogeneidad de modos en que las con-diciones de pobreza atraviesan las escuelas, asícomo en los modos en que las escuelas y/o lossujetos resisten los estigmas de la pobreza. Au n-que de hecho también se muestra que esta he-t e rogeneidad de la vida cotidiana es también lade la particularización de las contradiccionessociales que aunque de modos diversos y de-s o rdenados, las más de las veces es parte de unp roceso de producción de desigualdad educati-va. De hecho, la vida cotidiana de las institucio-nes periféricas se caracteriza por un alto gr a d ode c o n f l i c t i v i d a d61.

c). La escuela y la construcción de nuevos sentidosOtro eje de preocupación es el impacto subjetivo delfracaso escolar. La producción de conocimiento enlos últimos tiempos ha incorporado como un puntofundamental los aportes de la escuela a la construc-ción de la subjetividad y en qué medida el acceso ala escuela constituye una oportunidad para los sec-tores más desfavorecidos.

Esto ha posibilitado poner en discusión algu-nos supuestos comunes, tanto de las escuelas comode la propia investigación académica. Por un lado,que la pobreza no sobredetermina la realidad esco-lar sino que es en el hacer de cada colectividad don-de aparecen los sentidos que definen si la fronterasocial de la pobreza se constituye como fronteraeducativa, donde se pone en juego la apertura de laescuela al entorno o su cerrazón a modo de fortínpara defenderse de la “peligrosidad del afuera”. “Lamaterialidad de los procesos de diferenciación al interior delsistema educativo ratifican que la existencia de los circuitos seenhebra con lo que denominamos circuitos escolares ima -ginarios. Esto significa que en el terreno del imaginario co -lectivo, de las comunidades, de los maestros, de los alumnos,entre otros, se contornean y delinean circuitos de escolarizaciónque no son meramente reproductores de la realidad educati -va” 62.

Por otro lado, permite discutir la supuestaoposición entre lo pedagógico y lo asistencial quegenera la idea de que las escuelas de los márgeneshan dejado de enseñar para asistir, configurando loque se ha dado en llamar una “asistencialidad incon-clusa, donde no se logra ni cubrir las necesidadesbásicas de los niños ni garantizar los aprendizajesmínimos. Al penetrar en las escuelas, se observa queel modo en que se desarrolla la asistencialidad en ca-

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59 Investigación cualitativa desarrollada en 3 escuelas de la ciudad de Chubut, respetando diversidad geográfica y sector social delalumnado, en las que se entrevistó a 24 alumnos, 3 preceptores, 12 docentes y todos los directivos de las 3 escuelas. Se considera-ron además otros 10 informantes entre especialistas y funcionarios educativos nacionales y provinciales. Ver Kremenchutzky yequipo; 1995.60 Oyola y cols; 1994.61 Landreani; 1999.62 La investigación se desarrolló en 3 escuelas primarias del conurbano bonaerense que concentran población pobre. Para su se-lección se consideraron indicadores socioeconómicos, N BI e índices de mortalidad infantil. Ver Redondo y Thisted; 1999.

da institución es heterogénea y su desarrollo com-promete lazos pedagógicos, generando como riesgola constitución de sujetos asistidos, portadores deuna matriz de identidad ciudadana subalterna63.

Pe ro la escuela es también una oportunidadde relacionarse con otra comunidad de pares, un es-pacio de inclusión deseable que se articula con laposibilidad de imaginar un futuro mejor, permitien-do que las escuelas se desmarquen de la re p ro d u c-ción degradada de la marginalidad. Para logr a r l o ,los alumnos de sectores sociales críticos ponen enjuego estrategias diversas para sostenerse en la es-cuela, como un peso significativo en la relación conlos pare s64.

Desde esta mirada, la escuela funciona comoun “umbral mínimo de reconocimiento social”, so-porte afectivo en el marco de un contexto amplia-mente f r a c t u r a d o65, siempre y cuando la escuela in-terpele a los jóvenes de sectores populares a trav é sde la articulación de sus deseos e intereses. Es en es-tas condiciones en que la escuela se constituye en“un horizonte de lo posible”, en un nuevo re f e re n t esimbólico para estos sectores que les habilita el acce-so a otros mundos posibles en la que confluyen laexperiencia barrial y la experiencia institucional. Esallí donde los jóvenes de sectores populares tienen laposibilidad de reparar los vínculos primarios daña-dos, donde tienen la posibilidad de construir nuevo smodos de socialidad basados en la solidaridad y lac o m p rensión. “La organización escolar que establece tiem -p os de trabajo y de descanso, de atención y producción, unasucesión de materias dife rentes y de demandas, altera el carác -ter regular de la vida diaria y sitúa a los jóvenes frente a unacuota de imprevisibilidad y responsabilidad que quiebra la

i n e rcia de lo cotidiano. Por otro lado, la experiencia escolar vaasociada a la formulación de p ro y e c t os . . . “66. Para estos jó-venes, la escuela puede cumplir una función de “pa-saje a otro lado”, en tanto es allí donde se puede in-teractuar con otros discursos, otros sabe res, en don-de se puede experimentar otro tipo de sociabilidad.

Estos trabajos ponen de relieve cómo para lossectores populares la escuela es la última frontera dela público, el espacio en que construyen ideariosmás igualitarios o aquél en el que simplemente pue-den construir el puente de integración social, nega-do fuera de ella. También es el espacio que podría,aunque no siempre lo hace, configurarse como unainstancia de reafirmación de la autovalía que los po-sicione mejor a la hora de insertarse en otros ámbi-tos sociales, como lo es el trabajo. Y esto último estan importante como la apropiación de los saberes yhabilidades necesarios para esta integración67.

Pe ro en el desarrollo de esta posibilidad la es-cuela opera, facilitando u obturando la formulaciónde negociaciones e intercambios entre los sentidos es-c o l a res y la cultura infantil de las clases subalternas,f rente a las cuales los niños emplean estrategias parai n t e grar esta compleja contradicción cultural que lessignifica constituirse en “alumnos a c e p t a b l e s ”68. Es-tos niños y niñas pueden ser ayudados en el pro c e s ode constitución de un proceso de pensamiento autó-nomo facilitándoles el proceso de incorporación delo novedoso a su propia historia, resignificando el es-pacio de aprendizaje como aquel del que puedena p ropiarse, recuperando su autoestima y su deseo dea p render a través de la inclusión de temas en los quepuedan autorre f e renciarse y proyectar algo de lo pro-pio en la construcción de lo n u e vo69.

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63 Redondo y Thisted; op. Cit.64 MCBA; 1994.65 Es un estudio etnográfico desarrollado en dos escuelas medias públicas de la Provincia de Buenos Aires en 1997. Las escuelasfueron seleccionadas su contexto de pobreza y exclusión. Sus características de gestión son diferentes: una está abierta a la comu-nidad desde una gestión participativa, y la otra tiene una gestión fuertemente centralizada, muy pegada a la normativa y con sig-nos excluyentes. Se entrevistaron a jóvenes que cursan cuarto y quinto año. Ver Duschatzky; 1999ª.66 Duschatzky; 1999ª.67 Filmus et.al (2001).68 Landreani; 1998.69 Rosbaco; 2000.

Lo que estas líneas de indagación dejan plan-teado es que la escuela puede constituirse en un es-pacio de inclusión social, de aprendizaje para todoslos sectores sociales y que también, por qué no, eli-minar la aparente inherencia de fenómenos de comola repitencia o la deserción a la propia definición dela institución escolar.

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3.- Políticas y acciones compensatorias en el paísorientadas a prevenir la repitencia y el abandono.

En el capítulo anterior, al presentarse el esquema deanálisis que se utiliza en este estudio, se propone unmodo de diferenciar y articular los factores que apa-recen asociados a los problemas de repitencia yabandono escolar. Allí se marca una primer gran di-ferencia, en que se destacan, por un lado, aquellosfactores que son propios de las familias y su entor-no de vida, y por el otro, aquellos propios de la es-cuela, y del sistema educativo en su conjunto. Almomento de analizar las políticas y programas im-plementados con la finalidad incrementar las posibi-lidades de éxito escolar de niños, adolescentes y jó-venes, esta primer gran división de factores es degran utilidad.

En efecto, el conjunto de problemas que sonexpresión del fracaso escolar se instala precisamenteen el punto de encuentro entre lo que ocurre fuerade la escuela y en ella. Más específicamente, en elgrado de ajuste entre lo que el niño trae desde suformación inicial fuera de la escuela, y lo que éstanecesita de ellos para que tenga lugar el procesoeducativo. Es en esa relación, en el punto límite delencuentro entre estas dos esferas, donde se definenlas posibilidades de éxito. “El niño está en la encru-cijada de estas dos socializaciones, y el éxito escolarde unos se debe a la proximidad de estas dos cultu-ras, la familiar y la escolar, mientras que el fracasode otros se explica por las distancias de esas culturasy por el dominio social de la segunda sobre la pri-mera”70. En la misma línea, Pierre Bourdieu señalaque la productividad específica del trabajo escolar semide según el grado en que el sistema de los mediosnecesarios para el cumplimiento del trabajo pedagó-gico está objetivamente organizado en función de la

distancia existente entre el habitus que pretende in-culcar la escuela y el habitus producido por los tra-bajos pedagógicos anteriores.

El éxito escolar puede ser interpretado, desdeesta perspectiva, como el resultado de una adecuadadistribución de responsabilidades entre la familia yla escuela. Resulta de la calidad de un arreglo insti-tucional entre Estado, familia y sociedad civil. ¿Aquién le toca socializar a los niños? ¿Compete exclu-sivamente a la familia? ¿Qué responsabilidad debenasumir otros actores sociales? ¿Cuál es el rol del Es-tado? ¿Cuánto se le puede pedir a la sociedad civil?El esquema que rige actualmente en la mayoría delos países de América Latina presupone un repartode responsabilidades en que la familia asume elcompromiso de llevar adelante ese proceso de for-mación inicial, socialización primaria o primera edu-cación, y la institución escolar, regulada por el Esta-do, se apoya sobre esa primer formación para el de-sarrollo del proceso de educación formal. La transi-ción entre una esfera y otra es objeto de interven-ción y regulación social, al definirse la obligatorie-dad de la educación formal a partir de determinadasedades, o al promoverse la cada vez más tempranainstitucionalización preescolar (López y Tedesco,2002).

¿Por dónde abordar esta cuestión desde elcampo de las políticas educativas y sociales? Unaprimer opción es la transferencia de recursos mate-riales y simbólicos a las familias, como un modo depromover su autonomía y reforzar su capacidad deacompañar a sus hijos en su educación, pudiendoasí asumir su compromiso frente a la escuela. Otraposibilidad es que el sistema educativo reconozcaque el creciente empobrecimiento y gradual procesode exclusión que viven sectores importantes de lasociedad impide a un gran número de familias pro-veer a sus niños de aquellos recursos y predisposi-ciones básicos que hacen posible su educación. Eneste caso, la escuela debe hacer un esfuerzo porcomplementar las carencias con las que ellos llegan,

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70 Dubet y Martucelli, 1999.

y así incorporarlos a sus aulas y retenerlos, comoforma de iniciar un proceso gradual de integraciónsocial.

En el presente trabajo se destaca la necesidadde estrategias sistémicas de atención a la deserción,la repitencia y la sobreedad en escuelas de contextosdesfavorecidos. Ello implica poner en el centro el ca-rácter relacional del problema, y, en consecuencia,operar sobre ambas dimensiones de esta relación, deun modo articulado y coherente. El desafío es, en-tonces, establecer una relación armónica entre la es-cuela, la familia y la comunidad, con el fin de recom-poner las condiciones para que todos los niños yadolescentes tengan acceso a la educación, y unatrayectoria escolar exitosa.

La elaboración de este capítulo llevó a anali-zar un conjunto de programas o iniciativas imple-mentadas en el país. Entre ellos se encuentran aque-llos que son iniciativas del Ministerio de Educaciónde la Nación, otros de autoridades educativas pro-vinciales y municipales, y por último aquellos imple-mentados por instituciones estatales no educativas.Respecto a los programas analizados en este trabajocabe hacer dos aclaraciones. En primer lugar, se sa-be que el número de iniciativas llevadas a cabo en elpaís en los últimos años es mayor al presentado eneste estudio; como podrá verse, sólo aparecen pro-gramas provinciales de muy pocas jurisdicciones, locual no implica que el resto de ellas no estén desa-rrollando este tipo de acciones. Los programas aquípresentados son aquellos a los que se tuvo accesodurante el período en que se desarrolló este infor-me. En segundo lugar, la información sobre la queaquí se trabaja es documentación producida por losprogramas o por instituciones que tuvieron algunaresponsabilidad de seguimiento o evaluación de losmismos.

La diversidad de estos programas no sólo ra-dica en su anclaje institucional, sino también en lasdiferentes formas de abordar la cuestión de la repi-tencia y la deserción, y la variedad de acciones queen ellos se llevan a cabo. Todos los programas ana-lizados están orientados a escenarios signados por la

pobreza. Podemos encontrar que tienen en comúnla preocupación por producir un acercamiento entrelo que la escuela espera de estos niños y adolescen-tes y lo que ellos traen. Intentar una clasificación deestos programas según pongan su énfasis en factoresendógenos o exógenos nos enfrenta con dos dificul-tades. En primer lugar, no existen programas quepuedan ser expresiones puras de cada una estas ca-tegorías. Todos los programas tienen componentesque se orientan a cuestiones relativas a la situaciónde los niños, y al mismo tiempo operan sobre la es-cuela y sus estrategias para interactuar con estosalumnos. En este sentido, la categorización se basaen el perfil que prevalece en cada uno de estos pro-gramas. En segundo lugar, es habitual que los pro-gramas partan de un diagnóstico y una caracteriza-ción del problema en que se reconoce su compleji-dad y la necesidad de un abordaje integrado, peroque luego en sus acciones ponen énfasis en trabajarsobre alguna de las dos dimensiones. En consecuen-cia, a los efectos de poder hacer esta categorizaciónse considerará fundamentalmente el tipo de accio-nes que desarrollan.

Por último no se desconoce aquí que ciertosprogramas ponen énfasis en una de las dimensiones,en tanto son diseñados como complementarios deotros que están orientados a operar en los factorescorrespondientes a la otra dimensión. Obviamente,esta caracterización no deja de tener cierto grado dearbitrariedad, pero permite construir un panoramade las tendencias recientes en políticas orientadas areducir la deserción y la repitencia, desde la perspec-tiva adoptada en este trabajo.

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3.1.- Los programas compensatorios

3.1.1.- Principales características de los programas compensatorios

Programas Nacionales

Plan Social Educativo (PSE)

El Plan Social Educativo constituye la primer políti-ca compensatoria nacional, vigente entre 1993 y1999, y tuvo su origen en cumplimiento de la ley Fe-deral de Educación que establece la responsabilidaddel Estado Nacional en las acciones compensatorias.Inicialmente estuvo estructurado en base a dos gran-des programas - “Mejor educación para todos” y“Mejoramiento de la Infraestructura escolar”. A par-tir de 1997 se le incorpora el Programa Nacional deBecas.

La estrategia escogida fue mejorar las condi-ciones de enseñanza y aprendizaje, en coincidenciacon las recomendaciones de la Conferencia Mundial“Educación para todos”, de Jomtien en 1990, y la 2ºCumbre de las Américas en 1998, para combatir lasdesigualdades educativas. Se han adoptado y hechopropios los principios fundamentales de la Confe-rencia: pertenencia, calidad, equidad y eficacia enlas acciones. Más específicamente, la visión que es-tuvo presente en el diseño e implementación delplan se puede sintetizar en los siguientes enuncia-dos:

• Todos los alumnos pueden aprender.• El Estado debe garantizar al conjunto de lapoblación el acceso a conocimientos básicos social-mente valiosos y necesarios para desenvolverse enlas circunstancias actuales y futuras. • La escuela es el ámbito donde se puede resol-ver la calidad con equidad. • Es necesario enmarcar lo asistencial en unaperspectiva pedagógica, dando centralidad a la ense-ñanza y el aprendizaje.

• La tarea de los docentes y de las escuelas quetrabajan en contextos desfavorecidos debe ser espe-cialmente respetada, valorada y jerarquizada en suespecificidad.• La autonomía de las escuelas puede y debeser promovida como un proceso de construcciónpermanente que contribuye a la calidad con equi-dad.• La toma de decisiones compartidas a nivelinstitucional, es fundamental tanto en la gestión co-tidiana de los proyectos como en el aprendizaje deuna convivencia democrática. • Es fundamental diseñar programas que res-pondan a las necesidades del destinatario, sean cla-ros para facilitar la inserción de las instituciones,sean objetivos con logros que puedan ser identifica-dos por los destinatarios, sean estables con continui-dad en el tiempo, y a la vez flexibles, tanto para sermejorados año a año, cuanto para adecuarse al con-texto local sin perder su orientación.

El Plan Social Educativo tuvo como objetivos funda-mentales lograr mejores aprendizajes conceptuales,actitudinales y procedimentales en los niños, jóve-nes y adultos de las poblaciones con mayores nece-sidades, favorecer el ingreso, permanencia y conti-nuidad de estos alumnos en la escuela para asegurarque completen su escolaridad en tiempo y forma,disminuyendo la repitencia y la deserción, y apoyarlos procesos institucionales para permitir la genera-ción de propuestas adecuadas a cada comunidad, elacrecentamiento del compromiso y la motivacióndel equipo docente y el mejoramiento de las condi-ciones en que se enseña y se aprende.

Un análisis más en detalle de los objetivosque tenían los proyectos que formaban parte delplan permite identificar las siguientes preocupacio-nes subyacentes a su diseño. En primer lugar, estápresente el desafío de la equidad; el programa sepropone garantizar escenarios que hagan posible lo-gros de aprendizaje equivalentes en situaciones muyheterogéneas, con el fin universalizar el acceso a loscontenidos básicos comunes, incorporando áreas

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tradicionalmente postergadas como los son escuelasrurales, las poblaciones aborígenes, etc.

En segundo lugar es una preocupación delplan la retención de los alumnos en la escuela. Ela bo rdaje de esta cuestión se realiza a través de la es-cuela, mediante la consolidación de una oferta másadecuada a este desafío, y también mediante el forta-lecimiento de las familias, mediante la asignación debecas. Asociado al objetivo de retención de los alum-nos en el sistema está la idea de recuperación de aque-llos que han dejado sus estudios incompletos, seatambién a través de las becas, o mediante el pro gr a-ma de educación básica para adultos. Por último, es-tá presente en el diseño del plan el desafío de prove e runa mejor articulación desde la escuela al mercado detrabajo: Si bien está presente en varias de las líneas detrabajo, este objetivo queda explicitado especialmenteen el proyecto “El trabajo va a la escuela”.

Las acciones desarrolladas en el PSE puedeno r ganizarse en torno a cinco grandes líneas estratégi-cas: ampliar la oferta educativa para los niveles obli-gatorios, crear las condiciones básicas para el desa-r rollo de las clases con los alumnos, fortalecer las ca-pacidades profesionales de los docentes, apoyar a lasfamilias en el esfuerzo que implica la escolarizaciónde sus hijos y pro m over una fuerte descentralizaciónde las iniciativas, en una nueva relación entre el esta-do nacional, los estados provinciales y las escuelas.

Con respecto a la ampliación de la oferta edu-cativa, se orientó una pro p o rción significativa de re-cursos para cubrir las necesidades de infraestructuraque devienen de la meta de diez años de educacióno b l i gatoria para todos. Ello significó la construcciónde 1960 escuelas nuevas en el marco del plan deerradicación de escuelas rancho y 960 para la erradi-cación de escuelas precarias, la construcción de cer-ca de 3500 aulas nuevas para permitir la ampliaciónde la matrícula en los niveles preescolar y en 8° y 9°

grado, reparaciones generales a escuelas, re f u n c i o n a-lización de edificios escolares, provisión de conexio-nes de agua, electricidad, gas y teléfono, etc.

Dentro de las acciones orientadas a consoli-dar condiciones básicas para la tarea escolar de losalumnos aparece toda una gama de recursos mate-riales que les son transferidos a las escuelas, tales co-mo bibliotecas, libros, cuadernos, equipamiento di-dáctico de aulas, recursos audiovisuales, equipa-miento informático, etc.

En relación a la profesionalización de los do-centes, se realizaron acciones de capacitación, con elapoyo de materiales producidos para tal fin, y sepromovieron acciones institucionales orientadas afortalecer a los equipos de las institucones escolaresen su capacidad de retención de los alumnos y demejora de los niveles de promoción.

La principal acción orientada al fortalecimien-to de las familias para favorecer las condiciones quehacen posible la permanencia de los adolescentes enla escuela es el programa de becas. Por último, elproceso de descentralización se hace efectivo a tra-vés de la modalidad de promoción de proyectos ins-titucionales, que promueven la identificación de lasnecesidades de la institución y la comunidad y laelaboración de propuestas a nivel de los estableci-mientos.

El Programa de Acciones Compensatorias en Educación (PACE)

En el año 2000 el Ministerio de Educación pone enfuncionamiento el Programa de Acciones Compen-satorias en Educación, el cual se propone como ob-j e t i vos fundamentales pro m over la igualdad deoportunidades educativas, lograr una mayor perma-nencia de los alumnos en el sistema educativo, y me-jorar la calidad de los aprendizajes71.

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71 Con el cambio de autoridades nacionales realizadas en diciembre del año 1999 el Plan Social Educativo es reemplazado por elPro grama Escuelas Prioritarias, el cual estuvo vigente durante escasos meses, hasta que se implementó el PACE. El Pro grama deEscuelas Prioritarias, que constituiría el segundo pro grama compensatorio nacional, estaba orientado a los sectores más vulnerablesde la población de zonas rurales y urbanas, a personas con necesidades educativas especiales y a adultos que no terminaron su es-colaridad básica. Sus objetivos eran: a) Lograr el “Mejoramiento Integral” de las escuelas más desfavo recidas, social y educativa-

El programa tiene una línea de trabajo basadaen la transferencia de recursos económicos a provin-cias, asistencia técnica, y provisión de útiles, librosde textos para el alumno, bibliotecas y equipamien-to didáctico para el aula y la escuela. Incluye ade-más el financiamiento de proyectos pedagógicos for-mulados por las escuelas para la retención y mejora-miento de los aprendizajes. Por otra parte, brindaatención pedagógica a alumnos de 1º año de EGB1y EGB3, y talleres de acompañamiento escolar des-tinados a los últimos años del 1º y 2º ciclo de EGB,para la consolidación de los saberes. En línea con elobjetivo de mejorar la retención y la calidad de losaprendizajes, se desarrollan acciones orientadas afortalecer la calidad de la educación intercultural ybilingüe mediante capacitación docente, estandariza-ción de lenguas indígenas, formación docente y dejóvenes en la producción de materiales didácticos,edición de libros y producción de material didácticoespecífico. En relación a educación rural y educa-ción de adultos el programa retoma las líneas de tra-bajo de su antecesor.

Por último, incluye una articulación con otrosprogramas nacionales no educativos. Un ejemplo esel proyecto del promoción de la Salud, que promue-ve el médico en la escuela en localidades de reduci-da población o rurales, y que se articula con el Pro-grama Nacional Médicos de Cabecera. Otro es lasacciones para la articulación con el Programa Pro-huerta (Instituto Nacional de Tecnología Agrope-cuaria -Secretaría de agricultura, pesca y alimenta-ción), a través de talleres provinciales con superviso-res y técnicos del INTA

Programas provinciales y municipales

Programas con énfasis en los factores exógenos

Una revisión de un conjunto de programas provin-ciales y municipales que enfatizan en los factores ex-traescolares nos muestra que los mismos parten engeneral de un diagnóstico que pone énfasis en la di-ficultad que tienen los niños y adolescentes de lossectores más pobres para acceder y permanecer enla escuela, o para tener luego una transición exitosaal mundo del trabajo, destacando el amplio espectrode carencias con el que se acercan a los estableci-mientos educativos.

Se hace re f e rencia en los informes que sus-tentan este tipo de pro gramas al bajo nivel de valo-ración y autoestima que poseen, a sus care n c i a safectivas, la desvalorización en sus propias casas ya la agresividad con el prójimo, con el medio am-biente y con ellos mismos. Se parte también del re-conocimiento de una maduración psicofísica defi-ciente que dificulta el aprendizaje escolar, la posibi-lidad de sostener actividades permanentes, y la ca-pacidad de construir un proyecto de índole perso-nal y familiar.

Mención especial merecen los programas debecas. Ellos parten de reconocer que apuntan a unade las múltiples dimensiones que llevan al fracasoescolar: los factores socioeconómicos. De allí que es-tas intervenciones son concebidas como apoyo queestimula a los estudiantes de los hogares más po-bres, al mismo tiempo que contribuyen parcialmen-te a mejorar las condiciones con las que ellos afron-tan diariamente el compromiso frente a la escuela.Los programas de becas actúan, según se desprendede los documentos que los fundamentan, donde laescuela encuentra sus límites objetivos para lograraprendizajes de calidad de los alumnos, atenuando

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mente a través de “Acciones Estratégicas articuladas con las jurisdicciones”; b) Coordinar “Acciones Intensivas”. Favo recer la adqui-sición de sabe res relevantes y significativos para el logro de una mejor “Calidad de Vida”; c) Favo recer el desarrollo de la Capaci-dad de Gestión Autónoma de los “Centros Educativas”. Superar modelos de gestión de dependencia y aislamiento; d) Pro m over lac reación de “Redes Inter Institucionales”, que favo rezcan la vinculación y potencien el trabajo de las Escuelas Seleccionadas.

los obstáculos que se derivan de esa condición socialdesventajosa.

Partiendo de estos diagnósticos que enfatizanespecialmente en las carencias de los niños y adoles-centes, a la hora de definir sus objetivos estos pro-gramas están orientados a proveerles a ellos los re-cursos que no posen. El desafío que se proponen ini-ciar es un proceso de igualación hacia arriba, redu-ciendo la brecha que los separa de aquellos que pro-vienen de sectores sociales mejor posicionados, eigualando así las condiciones en el punto de partida.

El espectro de recursos que se proponentransferir estos programas es bien amplio, incluyen-do alimentarios, psicológicos, actitudinales, cultura-les o lingüísticos. Podemos identificar, a partir de losobjetivos explicitados, tres tipos de estrategias paralograr estas metas: el fortalecimiento de los niños, elde sus familias o el de la comunidad.

Los programas que toman a los niños comoobjeto de sus intervenciones se proponen como ob-jetivos, entre otros, prevenir y asistir desde lo psico-pedagógico las dificultades que afecten el aprendiza-je y la adaptación escolar, brindar un espacio de con-tención afectiva a los niños, proveerles una alimen-tación balanceada, desarrollar y consolidar las com-petencias necesarias para la adquisición de losaprendizajes curriculares esperables para cada cicloformal, aportar a la construcción de la subjetividad,la integración social y la promoción de la ciudada-nía, estimular y afianzar su autoestima, y motivar enlos adolescentes el deseo de ingresar y permaneceren el sistema educativo como camino de inclusión ydesarrollo personal y comunitario.

Los programas que apuntan al fortalecimien-to de las familias se proponen transferir recursosque las fortalezcan en el desafío de crear las condi-ciones para que los niños o adolescentes puedan ir ala escuela. Entre ellos figura la transferencia de in-gresos como estrategia, de acuerdo a los programasde becas.

Por último, entre los programas que apuntana fortalecer a la comunidad como modo de reducirlas carencias con las que los alumnos llegan a las es-

cuelas, los objetivos se centran en sensibilizar y com-prometer a la sociedad para constituirla en contene-dora y sostenedora de los adolescentes con el fin deasegurar su permanencia en el sistema educativo ysus oportunidades de inclusión social, y fortalecer lavaloración social de la escuela como lugar de socia-lización, crecimiento, participación y desarrollo delos adolescentes y jóvenes. La estrategia es promo-ver la participación de la sociedad civil y de sus or-ganizaciones comunitarias, en el diseño y ejecuciónde las políticas sociales que a tal fin se implementen.

La población objetivo que se proponen estosprogramas está constituida por niños y adolescentesde hogares con sus necesidades básicas insatisfe-chas, o niños de escuelas ubicadas en zonas de altaconcentración de pobreza. Los programas dirigidosa los adolescentes amplían crecientemente su ofertahacia aquellos no escolarizados con el propósito dereinsertarlos en el sistema educativo, y algunos deellos focalizan especialmente en adolescentes con al-to riesgo de abandono (niveles elevados de repiten-cia, bajo rendimiento, embarazadas, etc).

En relación a las becas, Hay dos ejes respectoa los cuales se marcan diferencias al momento deelegir a los beneficiarios. El primero está definidopor la etapa del plan de escolarización que debe serfortalecido por este programa: los primeros años dela escuela media (EGB·) o los últimos (Polimodal).El segundo tiene que ver con considerar el rendi-miento en la escuela como condición de elegibilidado no.

En qué tipo de acciones se traducen estosdiagnósticos y objetivos descriptos? Como ya seadelantó, los programas se diferencian por apuntaral fortalecimiento de los niños, a sus familias o a lacomunidad. Entre los primeros, las acciones son di-ferentes según la edad de los alumnos o nivel educa-tivo al que ellos pertenecen. En principio es posibleidentificar acciones dirigidas a los niños en edadpreescolar, que se proponen estimularlos y preparar-los para su ingreso a la educación inicial. Así, apare-ce la creación de salas para niños pequeños, y los di-versos programas de estimulación temprana.

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Con respecto a los niños escolarizados en elnivel primario las distintas propuestas muestran ac-ciones muy diversas. Están aquellas que brindanservicios alimentarios (desayuno, almuerzo y/o me-riendas reforzadas), programas de apoyo escolar,educación estética, recreación y actividades físicas,formación de hábitos de higiene, pautas de compor-tamiento y normas éticas, creación de las asesoríaspedagógicas, desarrollo de la tarea escolar o algunaotra preparada por los docentes, o enseñanza perso-nalizada para los niños que presentan más dificulta-des de aprendizaje. La oferta contempla en algunoscasos participación en talleres de matemáticas, delectura, salidas y actividades recreativas, y articula-ción con lo centros de salud trabajando conjunta-mente en beneficio de la salud psíquica y física delos chicos y sus familias.

Por último, están los programas que desarro-llan acciones dirigidas específicamente para la pobla-ción adolescente. Ellos proveen, según el caso,orientación pre-ocupacional, iniciativas específicaspara adolescentes que están en el sistema educativopero con alto grado de riesgo de deserción, accionesorientadas a los adolescentes que no están en el sis-tema educativo pero que pueden reincorporarse aalguna de sus instancias, propuestas de atención ycontención a adolescentes que no estudian ni traba-jan y tienen muy bajas probabilidades de volver ahacerlo en el corto plazo, y programas que acompa-ñan adolescentes en situaciones especiales (discapa-cidad, discriminación, S IDA, adicciones, en conflic-to con la ley, etc.).

Las iniciativas dirigidas a las familias se cen-tran en convocar a los padres a actividades conjun-tas con sus hijos, trabajan con ellos los materialesque usan los niños, etc. Por último, entre las activi-dades dirigidas a el fortalecimiento de la comunidadaparece el acompañamiento a proyectos comunita-rios de trabajo con jóvenes, el asesoramiento técni-co a iniciativas de las organizaciones de la comuni-dad, o el diseño participativo de propuestas de inno-vación educativa que permitan la terminalidad de laescolaridad media para adolescentes pobres.

Programas con énfasis en la escuela

A diferencia de los programas anteriores, éstos fun-damentan su accionar en la certeza de que las desi-gualdades sociales se reproducen y fortalecen en elsistema educativo, por lo que las políticas de equi-dad deben actuar activamente en el sector. Si bienparten de reconocer la complejidad del fracaso y lamultiplicidad de factores asociados que existen fue-ra de la escuela, sostienen que a las instituciones es-colares les corresponde asumir aquellos factores queoperan dentro de ellas, al mismo tiempo que debendesarrollar acciones que neutralicen los efectos delas causas exógenas.

Al momento de precisar cuáles son los factore sp ropios del sistema educativo que obstaculizan el éxi-to de los alumnos que provienen de los sectores másp o b res, aparecen re f e rencias a cuestiones de infraes-tructura y recursos, problemas de gestión institucio-nal, inadecuación de las estrategias pedagógicas y di-ficultades a partir de la situación de los docentes.

En relación a infraestructura y recursos, sehace mención a la falta de una oferta adecuada enlas zonas de mayor vulnerabilidad social, y proble-mas serios de infraestructura y equipamiento queafectan a las condiciones de trabajo de los docentescon los alumnos. Cuando se trata de identificar losaspectos de la gestión escolar que deben ser tenidosen cuenta para explicar el fracaso escolar aparecenmencionadas las características burocráticas del sis-tema que obstaculizan el proceso de toma de deci-siones, la no existencia de mecanismos y procesosen los ministerios y unidades regionales educativaspara identificar oportunamente las situaciones másproblemáticas, la escasa sistematización, evaluacióny divulgación de experiencias exitosas, la poca par-ticipación de la comunidad en la gestión educativa,y la rigidez institucional, fundamentalmente en el ni-vel medio, que dificulta la atención del problema.

E n t re los aspectos pedagógicos identificadoscomo factores que ayudan a re p roducir en la escue-la las desigualdades sociales con las que llegan susalumnos se destacan el desajuste que existe entre

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los procesos homogéneos de enseñanza que se utili-zan y la diversidad de ritmos de aprendizaje de losdistintos grupos sociales, haciendo énfasis en quelos procesos de enseñanza y modos de apre n d e rp ropuestos por el sistema educativo no re c o n o c e nla diversidad socio-cultural y de estilos cognitivo sde las diversas culturas y las comunidades rurales.Por otra parte, se hace re f e rencia a la no pertinen-cia de los contenidos y la falta de contextualizaciónde los aprendizajes. Por último, se identifica comoun factor que explica la repitencia y la deserción elmodo en que está estructurado el paso desde la es-cuela primaria y de la escuela secundaria, con unve rd a d e ro quiebre en los estilos pedagógicos y lasculturas escolares.

Por último, aparece la cuestión docente comoun factor explicativo del fracaso. En primer lugar sehace referencia a sus condiciones de trabajo, dondese destacan la falta de incentivos, el deterioro sala-rial y la alta movilidad entre instituciones como obs-táculos a las posibilidades de desarrollar estrategiasde retención y promoción de los alumnos más ca-renciados. En segundo lugar se alude a su forma-ción inadecuada para la atención de la diversidad yde alumnos con problemas de aprendizaje, y a la fal-ta de capacitación docente en gestión institucional,planificación de proyectos, innovaciones curricula-res, etc..

Estos programas destacan entre sus objetivosla decisión de operar sobre aquellos aspectos relati-vos a la gestión, las estrategias pedagógicas y el for-talecimiento de los docentes. Con respecto a la ges-tión, aparecen como objetivos apoyar los procesosinstitucionales para permitir la generación de pro-puestas adecuadas a cada comunidad, el acrecenta-miento del compromiso y la motivación del equipodocente, incentivar la formulación y ejecución deproyectos que favorezcan la retención y promoción,promover acciones tendientes a optimizar la organi-zación institucional y afianzar la institución escolarcomo marco de referencia válido para los intereses ynecesidades de los jóvenes.

En cuanto a la dimensión pedagógica, apare-

ce como objetivos en estos programas propiciar unamejora en la calidad y cantidad de contenidos, ade-cuar la educación formal a las posibilidades y nece-sidades de los destinatarios, apoyar el fortalecimien-to de las diferentes áreas del conocimiento, y aten-der el problema de la articulación entre los distintosniveles. También aparece como objetivo en algunode estos programas estimular la producción de ma-terial didáctico en cada región, como una estrategiade transformación pedagógica y valorización de lasdiferentes culturas. Finalmente, y en relación a la si-tuación de los docentes, se define como objetivos,entre otros, brindar asistencia técnico-pedagógica,actualización y capacitación a supervisores, directo-res y docentes de las escuelas, y optimizar el trabajodocente mediante la concentración de horas en unamisma escuela

Un análisis del modo en que en estos progra-mas se define a sus beneficiarios permite identificarbásicamente tres estrategias de focalización: En pri-mer lugar, una focalización geográfica: se trata deprogramas dirigidos a zonas de alta concentraciónde pobreza, zonas rurales, urbano marginales, etc.Es éste un modo de focalización que orienta los re-cursos hacia zonas específicas del espacio urbano orural, y opera a través de las escuelas que dan cober-tura a esas zonas. En segundo lugar, encontramosprogramas dirigidos a determinadas escuelas, enfunción del nivel social de sus alumnos. Si bien el re-sultado, en términos de selección, puede ser similaral de el criterio anterior, el proceso de selección esdiferente, y las posibilidades de articular a la escue-la con otras instituciones y programas también. Porúltimo, aparece una selección por niveles. Aquí la es-trategia es identificar los momentos más críticos pa-ra los alumnos, y apuntar a ellos. Por ejemplo, pro-gramas dirigidos a alumnos de octavos y novenosgrados, primer ciclo EGB, etc. Este último general-mente aparece articulado con alguno de los anterio-res (por ejemplo, primer ciclo EGB de escuelas enregiones de alta concentración de pobreza).

En relación a los aspectos relativos a la ges-tión del sistema educativo, aparece en estos progra-

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mas el desarrollo de proyectos institucionales desti-nados a la retención y el mejoramiento de la calidadde la enseñanza y los aprendizajes. Estos proyectosestán orientados a la conformación de equipos detrabajo que atiendan el seguimiento y orientación delos alumnos, el establecimiento de relaciones consus familias, la detección de dificultades de aprendi-zajes, y la definición de cursos de acción para resol-verlas. También en la línea de gestión aparecen ini-ciativas orientadas a un mayor acercamiento de laescuela con las familias.

En relación con la dimensión pedagógica,aparecen acciones dirigidas a ofrecer asistencia téc-nica pedagógica, financiar proyectos pedagógicospresentados por las escuelas, formar docentes en laedición de libros y producción de material didácticoespecífico, y promover el aprovechamiento intensivode los recursos de que disponen las escuelas en fun-ción de distintas situaciones de enseñanza. Por últi-mo, entre las acciones dirigidas a los docentes apa-rece el apoyo en su tarea diaria mediante perfeccio-namiento y asesoramiento, la capacitación en el usode nuevos recursos didácticos e informáticos y la in-corporación de la figura del profesor tutor, orienta-do a complementar la tarea del docente que está alfrente del aula absorbiendo tareas de orientación ycontención de los alumnos.

Programas que hacen un abordaje integrado del problema.

Dentro de la oferta de programas que se puede iden-tificar en el país, el que más claramente se ubica enesta tercer categoría es Zonas de Acción Prioritaria,de la Ciudad de Buenos Aires. Parten de una nociónde fracaso que pone énfasis en las desigualdades so-ciales, y que requiere de un abordaje integrado quetrasciende a las políticas educativas, promoviendo laconstrucción de una estrategia capaz de dar cabidaa otras áreas de gobierno preocupadas por la cues-tión social, y así trabajarlo colectivamente.

El diagnóstico que subyace al programa partede identificar áreas con altos niveles de repitencia y

baja promoción respecto del resto de la ciudad. Enel análisis del escenario en que se dan estas situacio-nes reconocen las situaciones de carencias en que vi-ven estos sectores de la comunidad, y consideranademás la ruptura de lazos sociales, la falta de cons-trucción de la conciencia del espacio público, y unahistoria de políticas que se caracterizan por su carác-ter asistencialista, que generaron descreimiento y re-clamos permanentes por promesas incumplidas, ypor la desarticulación de los diversos proyectos degobierno en la zona.

Este programa muestra como objetivo en suprimera etapa la puesta en marcha de una nueva di-námica de funcionamiento de las instituciones y lacomunidad que posibilite la construcción de futurosigualitarios para todos, dada la premisa de la exis-tencia de desigualdades sociales, económicas y cul-turales inaceptables en un contexto democrático. Yaen su segunda etapa incorpora como objetivo pen-sar y resolver las dificultades de enseñar, para quelas dificultades de aprender no sean una construc-ción escolar.

El programa utiliza para definir sus áreas deintervención el concepto de zonas de alta compleji-dad. La noción de zona alude a un territorio deter-minado de la ciudad cuyos límites están demarcadospor la coincidencia de diferentes indicadores quealuden a las necesidades y demandas, condicionesorganizacionales, recursos institucionales, profesio-nales y comunitarios presentes en las zonas. El pro-grama define como zonas de alta complejidad aaquellas en las que existe un elevado nivel de desar-ticulación y desajuste entre las necesidades y de-mandas de la comunidad y las respuestas que la so-ciedad organiza a través de sus instituciones. Esteconcepto jerarquiza los aspectos institucionales enrelación con las demandas de la población y alude alos niveles de pobreza existentes en las distintasáreas, a la brecha entre las distintas zonas y al rol delEstado frente a esta situación.

En sus inicios se configuró como un progra-ma intersectorial que proponía abordar el problemadel fracaso escolar en las zonas de alta concentra-

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ción de pobreza en conjunto con las Secretarías deCultura, Promoción Social, Salud, Comisión Muni-cipal de la Vivienda, Planeamiento Urbano, losCentros de Gestión y Participación que se estabanconformando, la Dirección de Estadísticas, Direc-ción de la Mujer, la Secretaría de Hacienda y la Di-rección de Administración y Bienes.

El programa funciona por proyectos, estructu-rados en torno a cinco líneas de mejora que supo-nen un impacto beneficioso sobre la escolarización:a) La revisión y construcción de nuevas herramien-tas para el desarrollo de la tarea pedagógica; b) Lamodificación de las representaciones docentes acer-ca de estos sectores sociales y sus condiciones de vi-da; c) La mejora de las condiciones materiales detrabajo, con especial énfasis en acercar o dotar denuevos soportes de información a estas escuelas. d)La generación de instancias educativas complemen-tarias y e) El desarrollo de equipos y redes de traba-jo entre docentes y escuelas.

3.1.2.- Los programas compensatorios frente a los diversosfactores asociados a la repitencia y la deserción.

En qué medida los programas aquí presentados cu-bren los diferentes grupos de factores propuestospor el esquema de análisis que se está utilizando enel presente estudio? Una primer revisión de los pro-gramas descriptos permite ver que en el país secuenta con experiencias en el abordaje de todas lasdimensiones de análisis propuestas. No sólo apare-cen programas que operan sobre los factores intra yextra escolares, sino que también hay experienciasen tratar las cuestiones materiales, las instituciona-les, de gestión, y materiales. En todo caso, la dimen-sión ausente es aquella que hacer referencia a losfactores político institucionales exógenos, lo cual enparte resulta como una conclusión natural del tipode instituciones que quedaron bajo la mirada en es-

ta investigación, que son en su mayoría del sectoreducativo. Sin embargo esta ausencia debe ser unaseñal que no debe pasar inadvertida, y respecto a lacual se hará referencia en los comentarios finales.

La revisión de los pro gramas nacionalesmuestra una gran diversidad de recursos y estrate-gias para hacer frente a los factores endógenos. Apa-rece en primer lugar un gran fortalecimiento de losaspectos de infraestructura y equipamiento de las es-cuelas, a través de la construcción de escuelas y au-las, la refacción y mantenimiento de las escuelasmás deterioradas, y la provisión de servicios bási-cos, además de la provisión de libros, materiales di-dácticos, equipos audiovisuales e informáticos, etc.En relación a los aspectos político institucionalesdentro del sistema educativo, un punto significativoes el proceso de descentralización y promoción deproyectos institucionales, lo cual implica una redefi-nición de las funciones y el perfil de los actores entodos los niveles del sistema. En esta dimensióntambién cabe incorporar el trabajo con los docentesa partir de las diferentes acciones de capacitación yapoyo en su labor cotidiana en las aulas.

Pero además ambos aspectos recién mencio-nados - los relativos a la gestión de proyectos y la ca-pacitación docente - tienen fuerte impacto en la di-mensión cultural dentro de la escuela. Por un lado,la situación de elaborar un proyecto institucional im-plica una redefinición de las relaciones dentro de lasescuelas y de las funciones de los docentes, promo-viendo modificaciones en la percepción que ellos tie-nen respecto a su rol y perfil. Por otra parte, toda ca-pacitación implica, además de la incorporación denuevos saberes y estrategias para la enseñanza, uncambio en las expectativas y representaciones de losdocentes. Pero además las innovaciones pedagógi-cas, la incorporación de nuevos materiales, etc. setraducen en una cotidianeidad diferente dentro delaula, y en la consolidación de una nueva cultura es-colar. La única acción específicamente orientada alos factores exógenos lo constituye el programa debecas, orientado al fortalecimiento de los aspectosmateriales de las familias.

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Con respecto a los programas provinciales ymunicipales, ya en la misma presentación se destacala coexistencia de iniciativas que enfatizan en lo fac-tores exógenos con aquellas centradas en los endó-genos. Entre los primeros, podemos encontrar tam-bién acciones dirigidas a fortalecer los aspectos ma-teriales estructurales de los niños y sus familias.Además de los programas de becas, aparecen aque-llas otras acciones que hacen a las condiciones de vi-da y bienestar de los alumnos, como la provisión dedesayunos y almuerzos, o las iniciativas de articula-ción con los servicios de salud.

En relación a los aquí llamados factores cultu-rales exógenos podemos encontrar aquellos progra-mas de fortalecimiento preescolar, que operan sobreel conjunto de representaciones y predisposicionescon los que los niños ingresan a la escuela, y aque-llas actividades dirigidas a niños escolarizados orien-tados a la educación estética, formación de hábitosde higiene, talleres de lectura, salidas y actividadesrecreativas, etc. Se incluyen las actividades orienta-das a adolescentes con el fin de reforzar su relacióncon la escuela, así como aquellas relativas a prácti-cas de riesgo como las de prevención de adicciones,de embarazo, de enfermedades de transmisión se-xual, etc. Por último, entran también aquellas accio-nes dirigidas a las familias que ponen énfasis en pro-mover una mayor valorización de la escuela. Res-pecto a los programas con énfasis en los factores en-dógenos, se ve una incidencia mucho menor activi-dades de infraestructura y equipamiento respecto alos programas nacionales, pero comparten con ellosel modo de abordar los aspectos político institucio-nales y los culturales.

Por último, el programa ZAP presenta, tantoen su diagnóstico como en su concepción, una vi-sión integrada de los diferentes tipo de factores a te-ner en cuenta. Esta multiplicidad de factores tam-bién está presente en sus principales líneas de accióny el tipo de proyectos con los que trabaja. Se consi-deran los factores endógenos estructurales en el con-junto de proyectos orientados a mejorar las condi-ciones materiales de trabajo mediante el equipa-

miento, o la ampliación de la base tecnológica de lasescuelas. Los aspectos de gestión se ven modificadosal proponer el desarrollo de equipos y redes de tra-bajo entre escuelas, o al promover la elaboración deproyectos, y los aspectos culturales endógenos cuan-do se trabaja sobre las representaciones de los do-centes acerca de los sectores sociales más posterga-dos y sus condiciones de vida. Por otra parte, los as-pectos exógenos están contemplados tanto en su di-mensión estructural, al promoverse la articulacióncon acciones de las áreas de salud, vivienda, promo-ción social, como en el campo de los factores cultu-rales, en acciones tales como, por ejemplo, las or-questas infantiles, los murales, las propuestas de co-nocer la ciudad, etc.

Esta mirada sobre las iniciativas que se gestanen las áreas de educación del estado nacional o dejurisdicciones provinciales o municipales nos poneen evidencia la amplia gama de estrategias de abor-daje del problema de la repitencia y el abandono enlos sectores de menores recursos. Queda el interro-gante respecto al grado de articulación con el que sedesarrollan estas diversas acciones, punto que se re-tomará más adelante.

3.1.3.- Impacto de los programascompensatorios en los indicadores deeficiencia.

En el primer capítulo de este trabajo se mostró infor-mación que da cuenta de una gran expansión de lamatrícula educativa en el nivel medio, como re s u l t a-do, fundamentalmente, de una mayor captación delos adolescentes de sectores más empobrecidos. Po rotra parte, muchas jurisdicciones muestran ademásuna reducción en los niveles de repitencia y sobre e-dad. Las evaluaciones que se re a l i z a ron sobre algu-nos de los pro gramas aquí expuestos no pueden des-conocer este punto, y en ese sentido hay un primerbalance general que permite sostener que esta pues-ta en marcha de múltiples acciones, desde jurisdiccio-nes diversas y con escasa o nula articulación, van

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configurando condiciones que se traducen en logro sp o s i t i vos en cuanto a los indicadores de eficiencia in-terna del sistema. De todos modos, la complejidadde los fenómenos de repitencia y deserción dificultauna evaluación que permita dimensionar el real im-pacto de cada una de las acciones que se desarro l l a n .En efecto, el carácter multidimensional de estos fenó-menos, y el amplio espectro de factores que los sub-yacen dificulta la elaboración de estrategias de altoimpacto, y la capacidad de hacer evaluaciones quepermitan correcciones precisas en las acciones.

Cuando se analizan los logros del Plan SocialEducativo se enfatiza, en primer lugar, en su ampliacobertura. Cerca de la mitad de los establecimientoseducativos se vieron favorecidos por acciones delPSE, a los que asisten una cuarta parte de los alum-nos del país.

En segundo lugar, se reconoce una visible me-jora en la calidad de la oferta, en términos de in-fraestructura y equipamiento de las escuelas. Suma-do a la mayor disponibilidad de materiales didácti-cos, tuvo un impacto positivo en las condiciones ma-teriales de trabajo en las aulas. Así, se destaca la fun-ción orientadora y de apoyo de los cuadernos de tra-bajo, que significaron el ingreso de la cultura letradaa la escuela y la posibilidad de generar continuidaden el trabajo escolar en los grupos que ven dificulta-da la asistencia escolar. Por otra parte, el profesor iti-nerante aparece como portador de una experienciacultural que propone una relación menos escolariza-da con el conocimiento, aunque en los hechos se ob-serva que puede convertirse en una figura de emer-gencia que compensa los déficits en la formaciónacadémica de los maestros, siendo los “traductores”de los cuadernillos.

En tercer lugar, y como ya se adelantó, se des-taca el fuerte impacto en la retención de los alum-nos, lo cual se traduce en una ampliación significati-va de la matrícula, y en una mejora en las tasas depromoción en los 8° y 9° grados. Por último, y enrelación específica al programa de becas, el sistemadiseñado para la ordenación de los aspirantes a tra-vés de un índice de precariedad ha sido evaluado

como adecuado, aunque complejo. En términos decobertura, se considera que el Programa Nacionalde Becas Escolares ha alcanzado niveles limitados,ya que los recursos han logrado abarcar a la mitadde los aspirantes. A estos datos habría que adicio-narle que cerca de la mitad de los potenciales bene-ficiarios no solicitaron beca.

Entre los programas municipales y provincia-les con énfasis en los factores exógenos cabe hacermención a lo que las pocas evaluaciones existentesdicen respecto a ellos. En relación a aquellas accio-nes dirigidas a los alumnos, los documentos dancuenta de una sensible mejoría en la lectura y escri-tura de palabras y textos, un mayor cumplimiento ymejora de la calidad de las tareas escolares, cambiospositivos importantes en su conducta, modificaciónde su socialización por la creación de buenos víncu-los con aquellos con quienes se relacionan, posibili-dad de expresarse de formas distintas a las cotidia-nas, una mayor valoración de sus producciones, ymodificación de los hábitos alimentarios.

Las evaluaciones de los programas de becasdan cuenta de un crecimiento global de la coberturay una mejora en la retención de los estudiantes en elsistema educativo, al mismo tiempo que implican undescenso de la presión sobre la demanda de empleode los jóvenes. Los criterios de focalización adopta-dos son evaluados positivamente, en la medida enque los beneficiarios son jóvenes que realmente pro-vienen de los sectores más postergados de la socie-dad, aunque se advierte sobre el riesgo de que lacomplejidad de aplicación de dichos criterios termi-ne operando como barrera para aquellos que provie-nen de las situaciones más críticas. Finalmente lasevaluaciones alertan respecto a la hipótesis de quelos programas de becas no han tenido un impactopositivo en los aprendizajes. Según resultados delOperativo Nacional de Evaluación de la Calidad setienen indicios de que la retención de estos adoles-centes en la escuela aparece asociada a una reduc-ción en los niveles de rendimiento.

El principal problema con que se encuentranlas becas es el volumen de la demanda a la cual de-

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ben hacer frente, como consecuencia del deteriorode las condiciones de vida de las familias en el trans-curso de los últimos años. Cabe recordar que la mi-tad de los niños y adolescentes escolarizados perte-necen a familias pobres, y uno de cada cinco a fami-lias indigentes, de modo que un programa de becaspasa de tener un escenario en que las carencias ex-tremas son excepcionales a otro en que se constitu-ye en una situación sumamente habitual. Esto llevaa los programas, al igual que en el plano nacional, allímite de su capacidad de financiamiento, mostran-do sus limitaciones para poder lograr el objetivo quese proponen.

Las evaluaciones correspondientes a los pro-gramas provinciales y municipales con énfasis en losfactores endógenos muestran, en líneas generales,una mejora en los resultados de la calidad de la edu-cación, un descenso de los niveles de repitencia, unamayor retención de los alumnos y la consecuenteexpansión de la matrícula, y el mejoramiento de lascondiciones materiales de trabajo debido a la incor-poración de equipamiento y material didáctico.

Por último, y en relación al programa de Zo-nas de Acción Prioritaria, las evaluaciones internasmuestran que atenuaron el índice de repitencia enlos primeros grados de las escuelas primarias y quehan contribuido a la retención de las adolescentesmadres y embarazadas evitando la deserción poten-cial de una proporción muy importante de estas jó-venes de la escuela media. Por otra parte, muestranque han mejorado las condiciones materiales de tra-bajo en los primeros grados a través del apoyo a lacreación de un ambiente alfabetizador dotando debibliotecas, del uso de nuevas estrategias pedagógi-cas a través del equipamiento para juegoteca y paramultimedia en bibliotecas en el nivel primario, unestudio de radio, un laboratorio de microbiología yun museo de ciencias en el nivel medio y de tres vi-deotecas circulantes para ambos niveles. Así comouna de las posibles ventajas comparativas del pro-grama reside en acompañar los recursos materialesde las condiciones simbólicas para su uso a través decapacitación y asistencia técnica directa a los usua-

rios, no fue posible relevar información objetivaacerca de la transformación de las estrategias peda-gógicas para el tratamiento de contenidos curricula-res, o la modificación de la dinámica escolar.

De las evaluaciones externas es importantedestacar dos puntos que hace a las limitaciones deeste programa. Por un lado dan cuenta de una grandiversidad de acciones para ciclos y niveles y unaatención diversificada de los problemas a enfrentar.Esto implica que aunque las variables consideradasrepresentan la complejidad del problema del fracasoescolar, su tratamiento por separado obstaculiza laconfiguración de un abordaje integral del problemaen cada institución.

Por el otro destacan que a pesar de la preocu-pación expresada por el programa por la intersecto-rialidad, los proyectos específicamente escolares li-gados al fracaso escolar no han podido establecer enla mayoría de los casos intervenciones conjuntas conotras áreas, en especial con las áreas de salud, parala atención de los alumnos de la zona. Los esfuerzosdel programa por lograr esta articulación no en-cuentran resonancia en niveles jerárquicos de losotros sectores de gobierno, debiendo limitarse enmuchos casos a la voluntad de los actores zonalespor trabajar colectivamente.

3.2.- Otras acciones orientadas a reducir la repitencia y el abandonofuera del sistema educativo.

En esta sección se ejemplifica el tipo de accionesque se realizan desde dependencias estatales ajenasa la esfera educativa con dos pro gramas desarro l l a-dos desde el Ministerio de Desarrollo Social de laNación. Estos pro gramas son “Estudiar vale la pe-na” y “Pro grama de atención a niños y adolescen-tes en riesgo (PROA ME ) ”. Los dos están clara-mente dirigidos a operar en lo que en este tra-bajo entendemos como factores externos ques u byacen a los problemas de repitencia y aban-dono. Parten del reconocimiento de que esce-

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narios signados por la pobreza y la pre c a r i e d a dse constituyen en obstáculo para el éxito esco-lar de los niños y jóvenes, y que re q u i e ren dei n t e r venciones que trascienden a la familia, pro-m oviendo la necesidad de actuar también conla comunidad. Además, en el diagnóstico delque parten, estos pro gramas reconocen que eltipo de carencias que operan como obstáculo ala educación no sólo son económicas, sino tam-bién culturales y valorativas.

El centro de atención de estos pro gramas es-tá puesto en niños y adolescentes en situacionesque son caracterizadas como de pobreza, en riesgo,con necesidades básicas insatisfechas, aquellos queno estudian ni trabajan, y aquellos que, aunque es-tén estudiando se encuentran en alto grado de vul-nerabilidad respecto a su permanencia en el sistemae d u c a t i vo.

Los objetivos que se proponen estos pro-gramas son amplios, y cabe destacar los siguien-tes: contribuir al mejoramiento de las condicio-nes de vida de niños, niñas y adolescentes en si-tuación de riesgo social, brindarles la oportuni-dad de desarrollar y alcanzar su potencial físico,psicológico y social y orientarlos hacia el ejerci-cio pleno de sus derechos; mejorar las condicio-nes de vida de menores en circunstancias espe-cialmente difíciles dándoles una oportunidadpara su potencial desarrollo físico, psicológico,social y económico; apoyar una atención inte-gral contemplando la estimulación temprana, elcontrol de la salud, la alimentación adecuada, lasocialización, así como la generación de condi-ciones para el ingreso al sistema escolar y el for-talecimiento de la familia como institución cen-tral de crianza y socialización en esa etapa de lavida; mantener a los niños y niñas en el sistemaescolar evitando la repitencia o abandono, pre-venir la salud, contemplar la recreación, proveeralimentación cuando fuera necesaria, evitar elabandono del hogar y la institucionalización, yreforzar los lazos familiares, previniendo el mal-trato y abuso sexual; promover la escolaridad y

el entrenamiento para el trabajo, y prevenir si-tuaciones de riesgo como las adicciones, el em-barazo precoz y la violencia; motivar en losadolescentes el deseo de ingresar y permaneceren el sistema educativo como camino de inclu-sión y desarrollo personal y comunitario.

Una de las estrategias utilizadas es la articu-lación con diferentes actores sociales mediante laconformación de alianzas la promoción de gr u p o scomunitarios de trabajo, pro m oviendo la participa-ción de la sociedad civil y de sus organizaciones co-munitarias en el diseño y ejecución de las accionessociales que se implementen a nivel local, así comoen contención de situaciones de crisis en las comu-nidades barriales. En la misma línea, el trabajo sea p oya también en el desarrollo, fortalecimiento yp rofesionalización de los miembros de las orga n i z a-ciones de la comunidad en su capacidad de gestión,d i rección y ejecución de proyectos sociales. Suby a-ce a este tipo de estrategias la preocupación por lo-grar que, desde la sociedad civil, se complementenlos esfuerzos que hace el sistema educativo para lo-grar la incorporación y permanencia de los adoles-centes en él.

Otra de las estrategias adoptadas por es-tos pro gramas es la comunicación. En efecto,en línea con el objetivo de fortalecer a la comu-nidad en su capacidad de mantener el estímulode sus niños y adolescentes para el estudio sepueden identificar, a partir de la documenta-ción revisada, acciones comunicacionalesorientadas a la sensibilización y mov i l i z a c i ó n ,mediante la difusión, sistematización y cualifi-cación de experiencias innovadoras con jóve-nes y adolescentes.

El tipo de acciones concretas que se desarro-llan en el marco de estos programas pueden ser ca-tegorizados del siguiente modo: a) Iniciativas conadolescentes que están en el sistema educativo perocon alto grado de riesgo de deserción; b) iniciativascon adolescentes que no están en el sistema educati-vo pero que pueden reincorporarse a alguna de susinstancias; c) iniciativas de capacitación laboral o

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formación profesional, d) Iniciativas de atención ycontención a adolescentes que no estudian ni traba-jan y tienen muy bajas probabilidades de volver ahacerlo en el corto plazo; y e) iniciativas que acom-pañan adolescentes en situaciones especiales (disca-pacidad, discriminación, SIDA, adicciones, en con-flicto con la laye, etc.).

Las evaluaciones de estos pro gramas dancuenta de una mejor integración de los niños en losgrupos de pares, aumento de su participación y re s-ponsabilidad en las tareas, el mejoramiento en losn i veles de comunicación entre pares y familiares, elfortalecimiento de su autoestima, el mejoramientodel vínculo con los docentes y la disminución deconductas violentas. Además, estos pro gramas hanpermitido instalar la problemática en una serie deespacios en los cuales no era posible incorporarlo ala agenda, logrando así que muchas orga n i z a c i o n e s

que trabajan en esta temática se pudieran encontrary así comenzar procesos fructíferos de articulación.Ha dado elementos para mejorar las prácticas a par-tir de las sistematizaciones realizadas. Desde le pun-to de vista institucional, aquellas organización nog u bernamentales que, con el apoyo de pro gr a m a sestatales o de fundaciones privadas y la misma co-munidad, desarrollan acciones que complementana la escuela tienen una doble evaluación. Por un la-do, se ven expuestas al riesgo de quedar a cargo deuna oferta pobre que no logra cumplir sus objeti-vos, lo cual desgasta las expectativas de los niños yadolescentes que participan de ellas. Pe ro al mismotiempo aquellas que desarrollan experiencias exito-sas se constituyen en re f e rentes institucionales den-t ro del barrio, son reconocidos por otras institucio-nes barriales, llegando a integrarse en redes barria-les e interbarriales.

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4.- Conclusiones

Los datos presentados en la primera parte de este es-tudio permiten adelantar básicamente tres conclu-siones: En primer lugar, la pasada década de losaños ‘90 termina con una significativa expansión dela cobertura educativa en el ciclo inicial y en la edu-cación media. En segundo lugar, es posible hablarde una reducción de las disparidades educativas en-tre los adolescentes. Tal como se adelantó, el hechode que la mayor expansión de la escolarización sedio entre los sectores sociales medios y bajos se tra-duce en una reducción de la inequidad en el accesoa la educación entre los jóvenes en edad de cursar elnivel medio. Este efecto igualador que se ve en laeducación media no necesariamente puede proyec-tarse al sistema educativo en su conjunto; por elcontrario, es posible hipotetizar una permanencia oaumento de las disparidades en la distribución delconocimiento si se tiene en cuenta el acceso a los ni-veles terciarios, universitarios y de posgrado, dondelos sectores sociales más altos han mostrado en ladécada pasada una gran expansión.

En tercer luga r, incorporar a aquellos adoles-centes y jóvenes que aún no están escolarizados y lo-grar trayectorias educativas más homogéneas signifi-ca interactuar con los sectores sociales más vulnera-dos, lo cual lo convierte en una tarea cada vez máscompleja. Entre los adolescentes no escolarizadosque tienen de 13 a 17 años de edad, dos de cada tre spertenecen al 30% más pobre de la población argen-tina, y tres de cada cuatro proviene de familias cuyo sp a d res no superaron el nivel primario, y uno de ca-da tres está inserto en el mercado de t r a b a j o72. Si to-mamos aquellos escolarizados con dos o más años deretraso, vemos que un perfil similar: el 68% pertene-ce al 30% más pobre de la sociedad, y el 67% tienep a d res que no accedieron a la escuela secundaria.

Qué posibilidades hay de operar sobre estosescenarios más complejos, y continuar la tendencia

de expansión del sistema educativo? Hoy hay indi-cios suficientes para plantear la hipótesis de que seestá cerca de un techo en la expansión educativa, yque se pueda iniciar una tendencia de retroceso enalgunos de los logros de la década de los años ‘90.Más específicamente, tras una historia en que déca-da a década el sistema educativo argentino no cesóen su expansión, es posible pensar en un escenarioen que la primer década del 2000 marque un puntode inflexión en esta tendencia. En primer lugar, elhecho recién mencionado de que los principales pro-blemas de repitencia y deserción tienden a concen-trarse en los sectores sociales más golpeados por lastransformaciones sociales de las últimas décadasapela a la necesidad de nuevas estrategias para su es-colarización. En tanto no se puedan desarrollaraproximaciones específicas para esta población lasposibilidades de avanzar en la meta de educaciónpara todos se ven limitadas.

En segundo lugar, cuanto más se avanza en laexpansión del sistema educativo y en su calidad ma-yor es el esfuerzo y los recursos necesarios por con-solidar y garantizar continuidad en los logros. En es-te sentido el agravamiento de las condiciones socia-les en su conjunto, y el no cumplimiento de las me-tas de financiamiento de la educación previstas en laley federal para poder garantizar una educación uni-versal de calidad ponen en riesgo la continuidad delos logros de la última década.

En tercer lugar, el sistema educativo es hoymucho más complejo, como resultado de su masivi-dad y la heterogeneidad de situaciones que englo-ban sus aulas. Esto, sumado a los cambios que de-vienen de la implementación de las reformas, se tra-duce en una nueva dinámica institucional, redefini-ciones en la cultura de los docentes, nuevas funcio-nes, etc, procesos que requieren de un período demaduración y consolidación. Ahora bien, a este nue-vo sistema educativo de la Argentina le toca un es-cenario sumamente adverso para este proceso deconsolidación, lo cual atenta contra sus posibilida-

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72 Datos producidos a partir de E PH / INDEC, correspondientes al año 2000.

des de fortalecimiento y expansión. En última ins-tancia, lo que atenta contra las posibilidades de ex-pansión del sistema educativo y crea condiciones pa-ra una inflexión en las tendencias es la conforma-ción de un escenario social caracterizado por el em-pobrecimiento de las familias, la inestabilidad de losingresos de las mismas, la debilidad política e insti-tucional y un deterioro de las condiciones que hacenposible una dinámica educativa estable y exitosa.

Con qué conocimientos se cuenta para abor-dar los desafíos con que nos enfrenta este nuevo es-cenario? Si bien el espectro de estudios e investiga-ciones al que se tuvo acceso es muy abarcativo, esposible identificar en la actualidad ciertas ausencias,que permiten definir áreas de investigación que po-drían ser promovidas. Un hallazgo de este trabajo esque los factores exógenos fueron muy trabajados enlos años 80, y que en la década de los años ‘90 secentró la atención fundamentalmente en la realiza-ción de estudios que se concentran en la escuela. Laprofundidad de los cambios sociales producidos enlos últimos 20 años lleva a la necesidad de volver aanalizar el modo de definir y articular los factoresexógenos para poder profundizar en el entendimien-to de los problemas de repitencia y deserción. En losúltimos años se consolidaron escenarios donde estáen riesgo las condiciones sociales mínimas que ha-cen posible que tenga lugar el proceso educativo, yla problemática de la exclusión y la marginalidad,ausentes en los estudios de los años 80, deberían seincorporados en la agenda de investigación para darcontinuidad al fructífero aporte de aquellos trabajos.

Este nuevo escenario también nos lleva aplantear dos líneas de trabajo que deberían profun-dizarse en el campo de la investigación. Una de ellastiene que ver con la aparición de nuevos desafíos pa-ra la pedagogía que están aún subrepresentados enla agenda académica. ¿Cómo se educa en escenariosde extrema pobreza? ¿Qué debe ofrecer la escuela aniños y jóvenes cuya cotidianeidad se desarrolla enespacios de exclusión social? La otra línea de traba-jo se relaciona con los procesos de socialización pri-maria, la “educación primera” sobre las cuales se

apoyan las estrategias pedagógicas de la educaciónformal. Es un hecho reconocido que los procesos desocialización de los niños son en la actualidad mu-cho más complejos, y que implican desafíos crecien-tes a familias cada vez más carentes de recursos pa-ra poder afrontarlos.

Este estudio nos muestra que hay cierto de-sencuentro entre las investigaciones realizadas en elcampo académico y las políticas implementadas conel fin de reducir la repitencia y el abandono en lossectores más postergados. Muchas de las conclusio-nes a las que se llegan en el campo de la investiga-ción, o de los supuestos que estos estudios dejan ins-talados, estarían ausentes en las acciones llevadas enel campo de la política educativa. Es posible plan-tear una primer hipótesis respecto a este desencuen-tro, y tiene que ver con que parte de los estudiosanalizados carecen de la preocupación por traducirsus hallazgos en políticas. Cuando un estudio partede la preocupación por la política no sólo ofrece pis-tas para convertir sus hallazgos en líneas de acción,sino que también parten de incorporar la dimensiónpolítica en el propio análisis, condición necesaria pa-ra garantizar la viabilidad de dichas recomendacio-nes. Tal vez sea necesario complementar los estu-dios existentes con aquellos que profundicen en es-ta dimensión.

Una de las consecuencias más inmediatas deesta distancia entre la investigación y la acción es ladebilidad de los diagnósticos sobre los que se susten-ta una parte mayoritaria de los programas analiza-dos. Esta debilidad se expresa, en primer lugar, enla ausencia de una visión integral del conjunto defactores que permiten entender los problemas de larepitencia y la deserción, lo cual lleva a desarrollaracciones cuyo carácter fragmentado les quita capaci-dad transformadora. El segundo elemento que con-fiere debilidad a los diagnósticos es que en algunoscasos muestran cierta subestimación de la gravedaddel escenario social frente al cual deben actuar.

Como efecto de este desajuste entre ciertosdiagnósticos y la realidad sobre la cual deben operarlos programas, quienes tienen a cargo la implemen-

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tación de las acciones a nivel de las escuelas, talescomo los docentes, trabajadores sociales u otros ac-tores de la comunidad, se ven en la necesidad debuscar soluciones que permitan cubrir esa brecha.Esto se traduce en la mayoría de los casos en accio-nes cargadas de un fuerte involucramiento personalque trasciende a su función profesional, carentes enla mayoría de los casos de una institucionalidad queles de contención y dirección, y que exponen a estosactores a una sensación permanente de desborde eimpotencia.

Las políticas analizadas aparecen en su mayo-ría subestimando el carácter integral del pro b l e m ade la repitencia y el abandono. O se pro m u e ven pro-gramas muy sesgados hacia las cuestiones pro p i a sde la escuela, u otros que sólo operan con los facto-res extraescolares. Este hecho queda evidenciado ala luz de un esquema de análisis que se basa en elc reciente reconocimiento de que estos pro b l e m a sresponden a un espectro bien amplio de factores, yque sólo es posible avanzar a fondo sobre los mis-mos contemplando esta diversidad, y pro m ov i e n d oacciones que no desatiendan ninguna de las dimen-siones propuestas. Otra idea que subyace a este mo-do de abo rdar los problemas de la repitencia, elabandono, o demás situaciones que son expre s i ó ndel fracaso escolar es que exceden a las áreas de in-j e rencia de las políticas educativas, y deben instala-dos en el centro de la agenda social. Desde este pun-to de vista, se pone en evidencia que la mayoría delos pro gramas aquí analizados, además de tener una bo rdaje acotado a ciertos factores, carecen de arti-culación con las otras áreas sociales de los gobiernos.

En qué medida la experiencia acumulada enlos últimos años nos permite hacer frente a este nue-vo escenario, agravado por la crisis integral que

atraviesa la Argentina en la actualidad? La revisiónrealizada en este trabajo nos muestra que se cuentacon antecedentes sobre las cuales instalarse paraafrontar los nuevos desafíos. Hay experiencias desa-rrolladas desde el gobierno nacional, desde provin-cias, municipios y organizaciones de la sociedad ci-vil. Existe además antecedentes en el trabajo con losfactores propios de la escuela o aquellos que hacena la familia ya la comunidad. Por último, hay traba-jos desarrollados específicamente para la poblacióninfantil, así como para los adolescentes, otros orien-tados a acompañar a las familias en el esfuerzo decrear las condiciones para que sus hijos puedan es-tudiar, y también se cuenta con experiencias de for-talecimiento comunitario.

Los desafíos para el futuro son básicamentedos. El primero de ellos es definir una nueva agen-da de prioridades ante un escenario de mayores de-mandas por parte de la comunidad, menos recursospara dar respuestas, y la amenaza de estancamientoo retroceso en el proceso de expansión. El segundo,lograr una articulación de estas experiencias en pro-gramas que permitan un abordaje más integral delos problemas de repitencia y abandono, y que seanconcebidos dentro de una agenda social que excedaa los límites de la política educativa. De todos mo-dos, cabe a esta altura preguntarse en qué medida sepuede seguir pensando en políticas compensatoriascuando la mitad de los alumnos son pobres. Tal vezel principal desafío sea pasar de un sistema que ha-ce énfasis en la homogeneidad de sus actores y quese complementa con acciones compensatorias espe-cíficas para abordar situaciones atípicas hacia un sis-tema que se fundamente en el principio de heteroge-neidad dentro de sus aulas.

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Anexo 1Breve caracterización del sistemaeducativo argentino73

Caracterización normativa:

El sistema educativo argentino se organiza según elrégimen federal del país. Desde la sanción de la pri-mera Carta Magna del país (1853), la responsabili-dad de proveer el servicio educativo se encuentradistribuida entre las jurisdicciones que componen elpaís: a las provincias les compete la educación pri-maria y la secundaria, en tanto que a la nación laprovisión de los niveles superior y universitario. Elreconocimiento constitucional de la educación comoderecho de todos los habitantes del país sentó las ba-ses de creación del sistema educativo a lo largo delsiglo siguiente, orientado básicamente por las preo-cupaciones de expansión de la cobertura y de diver-sificación de los niveles de escolarización.

Durante ese largo período una sola normati-va - la Ley 1420 de educación primaria, sancionadaen 1884- válida para la nación y los territorios nacio-nales, estableció los criterios de organización princi-pales, entre ellos la obligatoriedad de escolarizaciónde siete años. Si bien dicha ley fue emulada en lasprovincias, un conjunto de circunstancias históricasvariadas, sumada a aquéllas competencias jurisdic-cionales, motivaron el desarrollo de un servicio edu-cativo heterogéneo y yuxtapuesto en términos insti-tucionales, organizativos, pedagógicos y financieros.Expresado en otros términos, la educación argenti-na no constituía propiamente un sistema. Hacia me-diados del siglo XX, los diagnósticos confirmabanconjuntamente con las mejoras significativas en laescolarización de la población en los diferentes nive-les educativos –comparados con otros países de laregión-, marcadas desigualdades en el acceso a laeducación en términos regionales, étnicos, socio-económicos e institucionales.

En el país, las transformaciones educativasque caracterizan la década de los noventa en la re-gión, fueron antecedidas por la transferencia de losservicios educativos primarios que pertencían a laórbita del estado nacional, a las provincias en lascuales se encontraban radicados. Si bien esta medi-da resultaba estrictamente compatible con las com-petencias constitucionales de las diferentes jurisdic-ciones, y conducía a reducir la diversidad institucio-nal en la provisión del servicio, se realizó en el mar-co autoritario de la dictadura militar, teniendo comoalguna de sus consecuencias la profundización de ladesarticulación institucional, la agudización de lasdiferencias regionales y la ausencia de marcos regu-latorios válidos para el conjunto del país.

Lo anterior permite comprender que estas cir-cunstancias particulares de crecimiento del sistemaeducativo argentino confluyeran en los inicios de ladécada que nos ocupa con la preocupación compar-tida internacionalmente por la reforma de los siste-mas educativos, de manera de adecuarlos a lastransformaciones sociales, económicas, académicasy culturales que marcaban el fin del siglo.

La Reforma Educativa Argentina de los noventa:

El marco normativo básico que jalonó los cambioseducativos está constituido por tres leyes:

• La Ley Nro 24.049 de Transferencia de ser-vicios educativos a las provincias, de 1992; que es-tablece la transferencia de los servicios educativosque aún dependían del Gobierno Nacional.

• La Ley Nro 24.195, llamada Ley Federal deEducación, sancionada en 1993, que plantea los li-neamientos básicos para la transformación de laeducación de los niveles primario y secundario. Es-ta ley establece nuevos objetivos, una nueva estruc-tura académica y la necesidad de nuevos contenidos

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73 Documento elaborado por el Ministerio de Educación de la Nación.

para todos los niveles. Sienta también las normaspara el gobierno descentralizado de la educación,signando un papel de formulador de políticas, decontralor de la calidad de la educación y de compen-sador de diferencias al Estado Nacional, mientrasque los servicios educativos dependen directamentede los gobiernos provinciales.

• Ley Nro 24.521, de Educación superior,sancionada en 1995; que se ocupa del nivel terciariotanto en lo que hace a la universidad como a los es-tudios terciarios no universitarios, entre los cuales seencuentra la formación docente.

El marco legal se completó con la firma en 1994, delPacto Federal Educativo, firmado por el Presiden-te de la Nación, los Gobernadores de Provincia y elIntendente de la Ciudad de Buenos Aires, en cum-plimiento del Art. 63 de la Ley Federal de Educa-ción, por el cual se comprometen incrementos pre-supuestarios para garantizar la transformación edu-cativa. Fue convertido en Ley Nro 24.856 por elCongreso Nacional en 1997.

La Ley Federal de Educación.

Si bien la discusión acerca de la conveniencia de re-novar el marco normativo de la educación nacionalya había comenzado hacía mucho tiempo, la restau-ración democrática de 1983 brindó un marco propi-cio para satisfacer esta necesidad. Al respecto, espreciso recordar que durante el gobierno del presi-dente Raúl Alfonsín, en la segunda mitad de losaños ochenta, se llevó a cabo el Congreso Pedagógi-co Nacional. Este evento permitió que diversos acto-res sociales discutieran las dimensiones más relevan-tes del sistema educativo y se pusiera de manifiestola existencia de un fuerte consenso acerca de la ne-cesidad de sancionar una nueva ley general para or-denar el desarrollo de la educación básica.

Posteriormente, durante el primer gobiernodel Dr. Carlos Saúl Menem, el Poder Ejecutivo en-

vió un proyecto de ley al Congreso Nacional. A par-tir de ese momento tuvo lugar un prolongado deba-te en ambas Cámaras del Parlamento, donde circu-laron varias propuestas, que culminó con la aproba-ción por mayoría de la Ley nº 24.195 en septiembrede 1993. En dicho debate, los temas más controver-siales fueron los referidos a la responsabilidad delEstado, de las familias y de la sociedad civil en ma-teria de educación, la estructura de niveles del siste-ma, los años de obligatoriedad y el financiamientode la educación.

Los principales tópicos de la Ley Federal deEducación vigente en la Argentina pueden resumir-se de la siguiente manera:

• Construye un sistema que articula todos losniveles, las distintas provincias y la gestión estatal yprivada;• Es general, ya que abarca la educación formaly no formal; la educación común y la especial; la deniños, jóvenes y adultos, incluyendo la formacióntecnológica y artística; • Extiende la obligatoriedad a 10 años, inclu-yendo el Jardín de Infantes para niños de cinco añosy los 9 años de la Educación General Básica;• Jerarquiza el espacio de los consensos en unpaís feeral, estableciendo la necesidad de acordarpolíticas en el seno del Consejo Federal de Culturay Educación, la instancia que reúne a la máxima au-toridad educativa de las veintitrés provincias argen-tinas y la Ciudad de Buenos Aires, presidida por elMinisterio de Educación de la Nación. Como tal, loconvierte en instancia máxima de coordinación delas políticas educativas y de la concertación de lasestrategias que conforman un Sistema EducativoNacional integrado;• Se incorpora un título acerca de la gratuidady la asistencialidad, diferenciando la gratuidad, quees para todos, de la asistencia específica, destinadasólo a niños y adolescentes de sectores sociales des-favorecidos o pertenecientes a familias con necesida-des básicas insatisfechas; • Propone a la escuela en su conjunto como eje

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del cambio , proomoviendo la transformación inte-gral de la institución educativa y da pautas para laorganización de la comunidad educativa; • Establece el cumplimiento de contenidos cu-rriculares básicos comunes para todo el país comogarantía de calidad, equidad y unidad nacional; • Introduce por primera vez la evaluación de lacalidad de la educación, aspecto innovador y uno delos principales instrumentos para mejorar el sistemaeducativo argentino; • Crea la Red Federal de Formación DocenteContinua, estableciendo un sistema único de forma-ción docente para todos los niveles escolarizados yun circuito permanente de recalificación profesionalpara todos los docentes;• Establece un incremento general del presu-puesto educativo hasta superar el piso del 6% delPBI e incorpora normas para el desarrollo del Siste-ma educativo nacional referido a la obligación delMinisterio Nacional de compensar desequilibrios re-gionales, solucionar emergencias educativas, enfren-tar situaciones de marginalidad o poner en prácticaexperiencias educativas de interés general.

La Ley Federal de Educación establecía que, en unplazo no mayor de un año, en el seno del ConsejoFederal de Cultura y Educación se acordarían laadecuación progresiva de la estructura educativa enlas jurisdicciones, la modalidad del ciclo Polimodal,atendiendo a las demandas del campo laboral, y laimplementación gradual de la obligatoriedad y laasistencialidad, así como el desarrollo de programasde formación y actualización docentes entre otros.De allí que la transformación educativa argentinatoma como base normativa la mencionada Ley, y vaadquieriendo niveles de concreción de la políticaeducativa a través de los Acuerdos y concertacionesdel Consejo Federal.

Nueva estructura de niveles y ciclos:

La Ley Federal de Educación establece 10 años deo b l i gatoriedad: el último del nivel inicial (sala de

cinco años) y los nueve de la Educación GeneralBásica. Transforma la antigua estructura de sietegrados de la escuela primaria (desde los 6 años) ycinco de escuela secundaria en una nueva orga n i z a-ción, que se inicia con tres años del nivel inicial,continúa con nueve años de Educación General Bá-sica (EGB) y termina en tres años de EducaciónPolimodal.

La nueva estructura comenzó a aplicarse gra-dualmente en 1996 con la transformación del últimoaño de la Educación Inicial y de los tres primerosaños (primer ciclo) de la Educación General Básica.El Acuerdo del Consejo Federal de Educación fijauna meta temporal final, dejando a cada provincia ladecisión del inicio y el ritmo de aplicación. En vir-tud de este Acuerdo, la nueva estructura académicarige de forma completa a partir del año 2000. Haciafines de la década, el nivel inicial y los dos primerosciclos de la EGB poseían una implementación masi-va en el país, en tanto el tercer ciclo de EGB y el po-limodal variaban según jurisdicciones, en estrategiasde implementación piloto, gradual o masiva.

La Educación Inicial comprende tres años, de loscuales el último (sala de cinco años) es obligatorio.

El nivel tiene una larga historia en el sistema educa-tivo argentino, habiéndose difundido firmementedesde mediados del siglo la convicción acerca de losefectos positivos del aprestamiento inicial en el ren-dimiento escolar de los futuros alumnos, situaciónque generó a su vez el crecimiento de la demandahacia el nivel. Sin embargo, la expansión del mismorelacionada con los grandes centros urbanos, moti-vó que muchos niños de áreas rurales, periurbanaso de pequeñas ciudades no tuvieran acceso garanti-zado en el período anterior a la aplicación de la nue-va Ley. La obligatoriedad de la sala de cinco puedeinterpretarse entonces dentro de las estrategias glo-bales del sistema para igualar las condiciones de in-greso a la EGB, mejorar los rendimientos educati-vos y la retención de los estudiantes a lo largo deltrayecto posterior obligatorio.

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La Educación General Básica se divide en tres ci-clos de tres años cada uno, con características curri-culares, pedagógicas y organizativas definidas (ci-clos EGB1, EGB2 y EGB 3). Se cumple entre losseis y los catorce años. Se organiza de modo quepueda retener a los alumnos hasta la finalización delnivel, dándoles una formación básica y común, pre-via a cualquier especialización.

La modalidad de agrupar tres años en el mar-co de un ciclo, propone superar la concepción ante-rior de cada año como etapa cerrada, integrando losconocimientos y la diversidad de ritmos de aprendi-zaje a lo largo del trayecto mayor. De allí que los cri-terios de evaluación de conocimientos y de promo-ción del alumno a la etapa subsiguiente resulten di-versos entre los sistemas educativos provinciales, se-gún se privilegie el criterio de año o de ciclo. Aquíse encuentran uno de los motivos, entre otros, quepermiten comprender las disparidades en las tasasde rendimiento y de repitencia que se observan en-tre las jurisdicciones.

El Tercer Ciclo de la EGB constituyó el principaldesafío de la nueva estructura que se le planteaba a

las administraciones educativas. La extensión de laobligatoriedad en este tramo (8° y 9° año de laEGB, antes 1° y 2° de la educación secundaria noobligatoria) ha supuesto cambios en las expectativasde escolarización de la población; nuevos problemasde recuperación y retención de una matrícula púbery adolescente, y cambios profundos en las modali-dades organizativas institucionales y en los requeri-mientos edilicios (recordemos que el ciclo contieneaños antes distribuidos en dos niveles de escolariza-ción diferenciados).

Hacia 1994, asistían a la escuela prima-ria/EGB un total de 5.044.827 alumnos, los queconcurrían a 22.682 unidades educativas (el 84% delos mismos conforma la oferta educativa del sectorestatal).

En 1999, ya implementada la transformacióneducativa, los datos arrojaban las siguientes cifras: (Ver cuadro al pie de página).

La Educación Polimodal está constituida por tresaños, y corresponde al nivel no obligatorio; losalumnos la cursan entre los quince y diecisiete años.En ella se definen dos tipos de formación. En primer

74

1994 1996 1998

Dif.Porcentual 93-98

Unidades educativas 11974 13785 15946 24.90%

Alumnos 998829 1128712 1180733 15.40%

EGB 1y 2 EGB 3 Totales

Establecimientos 22283 14988 ( )

Matrícula 4720833 1468522 6189355

Cuadro propio a partir de datos de los Anuarios Estadísticos Educativos 1996 y 1999. (DGRFIE)

Cuadro: unidades educativas y alumnos matriculados, comparación años 94, 96 y 99.

Fuente: Anuario Estadístico Educativo, 1999.

74 No corresponde proceder a la sumatoria, ya que un grueso de establecimientos ofrecen los tres ciclos de la EGB3. Las decisio-nes de ubicación edilicia del Tercer Ciclo han variado en las jurisdicciones según la disponiblidad de las plantas; en su mayoría elciclo se ofrece en el marco de los establecimientos de EGB (antigua primaria), o bien en los de Polimodal (ex escuelas medias),siendo muy reducido el número de establecimientos que ofrecen exclusivamente el mencionado ciclo.

(74)

lugar, una Formación General de Fundamento queasegura la adquisición de un núcleo de competen-cias básicas a todos los estudiantes, y cuyos conteni-dos representan aproximadamente el 50% de la car-ga horaria del nivel. En segundo lugar, una Forma-ción orientada, que representa el 30 % de la cargahoraria y se articula con Contenidos Diferenciados(20%) que son definidos por las instituciones en tor-no a proyectos que vinculan la escuela con su entor-no. Dentro del Polimodal, se definen 5 modalidades,a saber: • Ciencias Naturales, Salud y Ambiente; • Economía y Gestión de las Organizaciones; • Humanidades y Ciencias Sociales; • Producción de Bienes y Servicios;• Arte, Diseño y Comunicación.

Formación Técnico Profesional:En paralelo con este nivel polimodal, las escuelaspueden ofrecer un Trayecto Técnico-Profesional,que habilita para tareas específicas. Según la profun-didad y duración del mismo, que puede llegar a serun contraturno completo y hasta un año más de es-tudios, este circuito puede habilitar para el título de“técnico”. Este no está reservado a las ocupacionesrelacionadas con el sector industrial, sino también alos servicios y a todo otro tipo de tarea que requie-re de aptitudes y destrezas complejas.

En 1999, existían en Argentina 6.504 unida -des educativas de nivel Polimodal/Medio, y losalumnos matriculados ascendían a 1.701.234.

El sistema educativo argentino comprende,además, regímenes especiales que tienen por finali-dad atender las necesidades que no pudieran ser sa-fisfechas por la estructura básica y que además exi-gen ofertas específicas, en función de las particulari-dades o necesidades del educando o del medio.

La Educación especial brinda atención a niños y

niñas con necesidades específicas de aprendizaje.Hacia mediados de la década, existían 2.354 unida-des educativas de nivel inicial y primario que, en sugran mayoría (79%), están a cargo del Estado; y unamatrícula de 76.259 alumnos75. En la provisión delservicio existe grandes disparidades regionales y ru-ral/urbanas, así como en la especialización o no quecuentan los establecimientos en relación con las dis-tintas necesidades pedagógicas especiales.

La Educación de Adultos está destinada a aquellaspersonas que por diversas circunstancias no han po-dido realizar y/o completar sus estudios primarios ysecundarios en las edades establecidas para cada ni-vel. En 1996, existían 3.630 unidades educativasque ofrecían educación de adultos, de las cuales95,7% eran de gestión estatal. De los 329.895 alum-nos que concurrían a este tipo de educación, el43,30 % lo hacía en el nivel primario, y el 56,70% enel nivel medio76.

La Educación Artística se encuentra integrada alámbito de la educación formal, y en 1996 incluía283 unidades educativas que brindaban educaciónartística en sus diversas manifestaciones, la mayoríade las cuales eran de gestión estatal (82,3%), parauna matrícula total de 58.037 alumnos77.

b. Nuevos Diseños curriculares en todos los niveles de la educación

Acompañando la estructura del sistema educativodescentralizado pero articulado, los contenidos de laeducación argentina se organizaron en tres nivelesde especificación: • Contenidos Básicos Comunes (CBC): que seaprueban en el Consejo Federal de Educación y sonobligatorios para todo el país.

75


75 Anuario Estadístico Educativo, 1996.76 Ibidem.77 Ibidem.

• Contenidos Curriculares Provinciales: quecontextualizan los CBC en términos de la realidadregional, establecen la secuencia y ordenamiento delos contenidos, definen las metodologías de ense-ñanza y explicitan los criterios de promoción y acre-ditación. Rigen en cada estado provincial.• Proyecto Educativo Institucional (PEI): queimplica la formulación de un proyecto propio de ca-da institución, que debe garantizar y enriquecer loestablecido en los niveles nacional y provincial im-pulsando, a su vez, la correspondiente evaluación yrevisión. Este nivel enmarca también los proyectosde aula desarrollados por cada docente.

La renovación de los contenidos educativosha incluido la incorporación de nuevos enfoques,nuevos campos (como el área de tecnología desde elnivel inicial) y aportes de nuevas disciplinas (comoEconomía, Sociología e Informática), todo ello en elmarco de la generación de ‘competencias básicas’ enlos alumnos.

Los nuevos Contenidos Básicos Comunes pa-ra el Nivel Inicial y para la Educación General Bási-ca se aprobaron por el Consejo Federal de Educa-ción en 1994. Con una metodología similar se ela-boraron y aprobaron en 1996 los Contenidos Bási-cos Comunes para la Formación Docente para el Ni-vel Inicial y el primer y segundo ciclo de la EGB ylos Acuerdos Marco de la Educación Polimodal y delos Trayectos Técnico Profesionales. En 1997 losContenidos Básicos Comunes para la EducaciónPolimodal, y en 1998, los Contenidos Básicos Co-munes para la Formación Docente del tercer ciclo deEGB y de la educación polimodal.

Una vez aprobados los Contenidos BásicosComunes, se procedió a la regulación de los servi-cios educativos denominados “de régimen especial”,proceso que ha incluido la elaboración de acuerdosreferidos a la educación de alumnos con necesidadeseducativas especiales; a la educación de jóvenes yadultos y a la educación artística.

Hacia fines de la década, el conjunto de pro-

vincias argentinas tenía elaborado y difundido loscontenidos curriculares provinciales para el nivel ini-cial y los dos primeros ciclos de la EGB; siendo di-versa la situación en lo relativo al tercer ciclo deEGB y el nivel polimodal.

c. La formación docente continua:La Ley Federal de Educación establece un nuevomodelo de formación docente que abarca las si-guientes funciones:

• La formación inicial de nuevos docentes pa-ra distintos niveles y especialidades; para lo cual seacordaron el 1996 los nuevos Contenidos BásicosComunes para la Formación Docente. • La capacitación docente incluyendo el per-feccionamiento de docentes en ejercicio y la capaci-tación para el ejercicio de otros roles, en diferentescampos del desempeño institucional; • La investigación pedagógica que apunte alanálisis de los problemas emergentes de la prácticaen las escuelas.

Para concretar su funcionamiento, se creó la RedFederal de Formación Docente Continua, defini-do como un sistema articulado de instituciones, queasegura la circulación de la información para con-cretar las políticas nacionales de formación docentecontinua acordadas en el Consejo Federal de Cultu-ra y Educación. Su finalidad es ofrecer un marco or-ganizativo que facilite las articulaciones intra e inter-provinciales para el desarrollo de un plan federal deformación docente continua.

Al final de la década, el país contaba con1.708 unidades educativas de nivel superior no uni-versitario, con 391.010 alumnos (60 % en el sectorprivado). De la matrícula total, el 4,3% se encontra-ba realizando estudios de postgrado.

Los docentes que pertenecen a este nivel as-cienden a 43.921, representando el 7,4% de la totali-dad de docentes del país78.

76

78 Anuario Estadístico Educativo, 1999.

d. Sistema nacional de evaluación de la calidad:

La Ley Federal de Educación introduce un título es-pecífico acerca de la calidad de la educación y su eva-luación (art. 48° al 50°) y encomienda al MinisterioNacional (Art. 53°, inc. k) el diseño de un sistema deevaluación y control periódico de la calidad, concer-tado en el ámbito del Consejo Federal de Educación.

Con anterioridad a la sanción de la Ley, la Ar-gentina no poseía un sistema de tales características,siendo fragmentarias y poco generalizables las inves-tigaciones que al respecto se venían realizado. El Sistema Nacional de Evaluación de la Calidadproduce información periódica, válida y confiablesobre el aprendizaje del alumno, su permanencia enel sistema educativo y acerca de los factores asocia-dos a ese aprendizaje; con el objetivo de retroali-mentar la conducción docente de las institucioneseducativas sobre sus logros y deficiencias.

Desde 1993, se realizan Operativos Naciona-les de Evaluación de la Calidad de la Educaciónanuales que relevan información mediante dos tiposde instrumentos: pruebas de conocimiento de losalumnos en las distintas disciplinas, ciclos y modali-dades del sistema, y cuestionarios a directivos, do-centes, alumnos y familias para la recolección de lainformación sobre la gestión institucional, los proce-sos en el aula, el nivel socioeconómico de los estu-diantes y sus principales hábitos y actitudes frente ala tarea escolar. La correlación de estos dos tipos deinformación permite identificar los factores de efec-tividad asociados, distinguiendo los factores educa-tivos de los extraeducativos.

Los Operativos han seleccionado las discipli-nas troncales para la formación y los años de esco-laridad a ser evaluados, con un particular interéspor dimensionar los indicadores educativos en aque-llos años que implican la terminalidad de un cicloy/o de un nivel educativo79.

e. El Sistema de Información Federal:

La transformación educativa motivada por la LeyFederal de Educación ha incluido asimismo la trans-formación de los sistemas de información de los Mi-nisterio de Educación nacional y jurisdiccionales. Secreó para ello la Red Federal de Información Educa-tiva (REDFIED) destinada a construir y sostenerun sistema integrado de información para la tomade decisiones, incluyendo la homogeneización de lasmetodologías de medición de los distintos indicado-res, la producción y compilación de la informaciónestadística y la administración del flujo de informa-ción dentro del Sistema Educativo. La informaciónrecoge datos vinculados con alumnos, docentes y es-tablecimientos, y datos de carácter sociodemográfi-co, documental, presupuestario y de infraestructuraescolar.

En 1994 se realizó un Censo Nacional de do-centes y establecimientos educativos, informaciónbásica que hasta esa fecha no podía sistematizarsede manera consistente y veraz. A partir del año1996, comenzó la implantación del Sistema Federalde estadísticas continuas que, a través del Releva-miento Anual, recoge información referida a losprincipales componentes del sistema de educaciónformal, y que se edita anualmente en los AnuariosEstadisticos Educativos.80

Los datos obtenidos en el Re l e v a m i e n t oAnual 1999, permiten ponderar los grandes compo-nentes del sistema educativo hacia fin de la década:

• Total de alumnos en el sistema formal:10.095.728 (76,76 % en el sector de gestion estatal).• Total de establecimientos: 40.555 (78% en elsector de gestion estatal).• Total de cargos docentes: 571.895 (77% en elsector de gestion estatal).

77


79 La información procedente de dichos Operativos publicada, sea en términos consolidados o específicos, cubre el lapso entre 1993y 2000. 80 Se editaron los Anuarios correspondientes a los años 1996, 97, 98, 99, en tanto el 2000 se encuentra en proceso de edición.

f. La prioridad de la equidad:

Entre las nuevas responsabilidades que asume elGobierno Nacional a partir de la Ley Federal deEducación está la programación y financiación deacciones tendientes a cumplir con el derecho a laigualdad de oportunidades y posibilidades en laeducación, compensando las desigualdades regiona-les e individuales. Independientemente de las difíci-les situaciones socio-económicas que jalonaron ladécada, y que explican en parte la actividad com-pensatoria del estado, lo expuesto anteriormentepermite partir del sustrato normativo que con lamencionada Ley adquirieron las acciones tendientesa la equidad.

Puede sostenerse que en su conjunto la Ley24.195 se inspira en el principio de equidad. En talsentido, la extensión de la obligatoriedad tiene la in-tención de generar un gran impacto, principalmentepara la población que vive en situación de precarie-dad socio-económica, obligando al propio estado agarantizar dicha cobertura. En este sentido, cabe re-cordar que desde mediados de siglo, los sectoreseconómicos medios y altos completaban el tramoobligatorio y accedían a los niveles de escolarizaciónsiguientes –de gestión pública o privada- con altastasas de escolarización.

En su definición de derechos, principios y criterios–artículo 5°– prescribe:

f) la concreción de una efectiva igualdad de oportuni -dades y poisibilidades para todos los habitantes y el rechazode todo tipo de discriminación.

g) la equidad a través de la justa distribución de losservicios educacionales a find e lograr la mejor calidad posi -ble y resultados equivalentes a partir de la hetorogeneidad dela población.

h) la cobertura asistencial y la elaboración de progra -mas especiales para posibilitar el acceso, permanencia y egre -so de todos los habitantes al sistema educativo propuesto porla presente ley.

Por su parte, el artículo 39° establece un “... sistemade becas para los alumnos y alumnas en condiciones socioeco -nómicas desfavorables”.

El artículo 43° manifiesta que los educandos tienenderecho a:

f) desarrollar sus aprendizajes en edificios que respon -dan a normas de seguridad y salubridad que cuenten con ins -talaciones y equipamiento que aseguren la calidad y la efica -cia del servicio educativo.

El artículo 53° prescribe que el Poder Ejecutivo Na-cional, a través del ministerio específico deberá:

e) implementar programas especiales para garantizarel ingreso, permanencia y egreso de los alumnos/as en todoslos ciclos y niveles del sistema educativo nacional, en coordina -ción con el Consejo Federal de Educación.

f) desarrollar programas nacionales y federales de coo -peración técnica y financiera a fin de promover la calidad edu -cativa y alcanzar logros equivalentes, a partir de las hetero -geneidades locales, provinciales y regionales.

Por su parte, el artículo 64° referido al financiamien-to sostiene que:

“El Poder Ejecutivo Nacional financiará total o par -cialmente programas especiales de desarrollo educativo queencaren las diversas jurisdicciones con la finalidad de solucio -nar emergencias educativas, compensar desequilibrios educa -tivos regionales, enfrentar situaciones de marginalidad o po -ner en práctica experiencias educativas de interés nacional,con fondos que a tal fin le asigne anualmente el presupuesto,o con partidas especiales que se habiliten al efecto”.

El Pacto Federal Educativo (Ley 24.856) direccio-nó la ejecución del financiamiento comprometidohacia los objetivos de: a) la generalización de la ca-pacitación docente acorde con la transformacióneducativa; b) la erradicación de los establecimientoseducativos precarios; c) la expansión de la matrícu-la para alumnos entre los 5 y los 17 años; y d) ade-cuación de la capacidad edilicia y el equipamiento ala nueva estructura del sistema.

78

Anexo 2Programas analizados y documentación consultada

Plan Social Educativo (PSE) Ministerio de Edu-cación de la Nación

• Mejor educación para todos. Programas com-pensatorios en educación de la República Argen-tina, 1993 - 1998. MCyE.

• Enseñar el futuro. Diez años de transformacióneducativa en la Argentina. 1989 - 1999. MCyE.

• Gluz, N. (2001); “Análisis de los proyectos desti-nados a desarrollar nuevos lineamientos de polí-tica: equidad, consenso federal y modernizaciónde la función pública (1993-1999)”, documentode base para el Proyecto Alcance y resultados de lasreformas educativas en Argentina, Chile y Uruguay, Mi-nisterios de educación de Argentina, Chile yUruguay, Grupo asesor de la Universidad deStanford/bid, Cooperación. Unidad de Investiga-ciones Educativas, MCyE, Argentina.

Programa de Acciones Compensatorias en Educación (PACE) - Ministerio de Educación de la Nación

• Documentación interna gentilmente brindadapor funcionarios del programa a partir de unaentrevista con la Lic. Fabiana Rubinstein, respon-sable del mismo al momento de efectuarse estarevisión.

Zonas de Acción Prioritaria (GCBA)• Chiara, M; Gluz, N. y Gómez, C. (2000); Inves-

tigación evaluativa Programa ZAP (1ra fase). Aá-lisis de su conceptualización, diseño e implemen-tación, Dirección de Investigación, Dirección Ge-neral de Planeamiento, Subsecretaría de Educa-ción, GCBA.

Centros Educativos Complementarios, Provinciade Buenos Aires

• D i rección de Psicología y Asistencia Social( 1 983) “Reglamento de Centros Educativo sComplementarios”, Dirección General de Escue-las, Buenos Aires. Aprobado por resolución Mi-nisterial Nº1250/83.

Programa Crecer (Rosario)• Asociación Internacional de Ciudades Educado-

ras. Banco de documentos. “Proyecto pedagógi-co del Programa Crecer”, INTERNET.

Programa de Prevención y asistencia del niñoen Riesgo (Rosario)

• Asociación Internacional de Ciudades Educado-ras. Banco de documentos. Programa de preven-ción y asistencia del niño en riesgo escolar. IN-TERNET.

Programa de Becas, Ciudad de Buenos Aires• Informes Internos del Programa de Becas de la

Secretaría de Educación del GCBA.

Programa Becas para Alumnos del Nivel Poli-modal (Bs. As).

• Sistemas de becas polimodal, Provincia de Bue-nos Aires, documento interno.

• Dirección General de Cultura y Educación. Pro-grama de Becas para Alumnos de Nivel Polimo-dal de la Provincia de Buenos Aires, informes in-ternos.

Programa de Mejoramiento del Rendimiento(PROMERE) Mendoza

• Gobierno de Mendoza. Dirección General de Es-cuelas. (1992) “Pro grama Mejoramiento delRendimiento Escolar” PROMERE. Mendoza.

• PROMERE (1993): Abordaje institucional: unapropuesta de profundización del Programa, Di-rección General de Escuelas, Gobierno de Men-doza.

Profesor Tutor en 8vo. y 9no. de EGB (Santa Fe)• Cantero, Carlos Raúl (2001); “Equidad en la es-

79


colarización de los adolescentes santafesinos”.mimeo, Santa Fe.

La escuela camina conmigo (Santa Fe) • Programa para la Atención de Grupos de Bajo

Rendimiento Escolar “Por más Chicos en las Es-cuelas”, Ministerio de Educación, Santa Fe.

El preadolescente en Riesgo Pedagógico (Santa Fe) • Programa para la Atención de Grupos de Bajo

Rendimiento Escolar “Por más Chicos en las Es-cuelas”, Ministerio de Educación, Santa Fe, 1997.

Programa doble escolaridad (Mendoza)• S u a rez, Diana. Pro grama Doble Escolaridad

2000-2001. Mendoza.

Estudiar vale la pena (Ministerio de DesarrolloSocial de la Nación).

• CENOC. 1998. Presentación General CampañaNacional “Estudiar ¡Vale la pena!, Secretaría deDesarrollo Social, Presidencia de la Nación, Bue-nos Aires.

• CENOC (1999) Informe de Gestión (1995-1999), Secretaría de Desarrollo Social, Presiden-cia de la Nación, Buenos Aires.

• Documento de Trabajo (1998) “Datos estadísti-cos: Lecturas, cruces y reflexiones acerca de lapoblación meta de la Campaña”; Secretaría deDesarrollo Social, Presidencia de la Nación, Bue-nos Aires.

PROAME ((Ministerio de Desarrollo Social dela Nación).

• Cuadernos del PROAME. Publicación del Pro-grama de Atención a Niños y Adolescentes enRiesgo. Año 1 No.1, Julio 2001.

• Políticas de Infancia y Adolescencia. La experien-cia del PROAME (1996-200).

80

SEGUNDA PARTE

CONCLUSIONESA LA LUZ DE LOS ESTUDIOS EN

SIETE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Introducción

La investigación “Estrategias sistémicas de atención a la deserción, la repi-tencia y la sobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos” es una ini-ciativa del Ministerio de Educación de la Argentina, con financiamiento dela OEA. Participaron Argentina, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perúy Uruguay . El objetivo de este proyecto es elaborar y desarrollar propues-tas concretas orientadas a la disminución de la repitencia, la deserción y lasobreedad en contextos desfavorecidos, a partir de la sistematización deprácticas sociales y de estrategias de trabajo institucional y pedagógico. Elestudio estuvo organizado en base a las siguientes etapas:

a) Documento de base: Estuvo orientado a definir objetivos, principalespreguntas estructuradoras, lineamientos conceptuales y metodológicos pa-ra la elaboración de los siete estudios de países.

b) Documentos de país. Cada uno de los siete países realizó un estudio, enbase a los lineamientos del documento referido punto anterior. IIPE–UNESCO tuvo la responsabilidad de coordinar los aspectos conceptualesy metodológicos del estudio, así como también de elaborar el documentoArgentino.

c) Seminario. En la primer semana de mayo del 2002 se realizó un semina-rio en la Ciudad de Buenos Aires, en que se presentaron los siete estudios,y se discutieron, a partir de los hallazgos, recomendaciones y propuestas pa-ra una política educativa.

d) Documento final. Es el presente documento, en el cual se sintetizan losprincipales hallazgos y recomendaciones que surgieron de la discusión delos trabajos presentados por los investigadores de los países participantes.

El estudio pone énfasis en identificar los factores que explican los fenóme-nos de repitencia y deserción escolar. A los efectos de orientar la búsqueday el análisis se trabajó sobre un esquema que propone un ordenamiento dela multiplicidad de factores que permiten entender las diferencias en las tra-yectorias educativas de niños y adolescentes de estratos sociales distintos,así como también una ponderación relativa de las diferentes dimensiones almomento de identificar las principales causas del fracaso escolar. Subyace ala elaboración de los informes de cada país la preocupación por ver en quémedida están contempladas las múltiples dimensiones en los análisis que serealizan en la región sobre el problema de la repitencia y la deserción, asícomo en las políticas con las que se abordan estos problemas.

83

CONCLUSIONES A LA LUZ DE LOS ESTUDIOS EN SIETE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

1.- El contexto

La década de los años ‘90 se caracteriza por la imple-mentación de un conjunto de políticas económicas ysociales en toda América Latina que son la expre s i ó nde un nuevo posicionamiento de los Estados ante laeconomía. En dichas políticas está presente la visión deque el centro de la vida económica pasa del interior decada nación a su exterior, y el sentido de la acción delEstado es garantizar su competitividad internacional.

El aspecto social de estas políticas se basa en unesquema que se puede sintetizar en la idea de crecer -educar - focalizar. El primer elemento, cre c e r, constitu-ye la base fundamental de este esquema, ya que ga-rantiza la acumulación, que a su vez habilita el finan-ciamiento de la inversión social. La educación es elelemento por el cual se produce movilidad social as-cendente y corrige las desigualdades en la distribuciónde la riqueza y el ingreso. A mediano plazo, el cre c i-miento económico lleva a un proceso de distribuciónque en teoría tiene un efecto social positivo y lleva ala inclusión de la mayoría de la población. La idea defocalizar apunta a dirigir el gasto público hacia los sec-t o res más pobres, y eliminar a los sectores medios to-do subsidio público directo o indirecto, de modo quepuedan incorporarse directamente al mercado.

El impacto de estas políticas en la re gión es in-discutible. En los primeros años de la década se con-formó un escenario alentador - que llevó a plantearque se estaría pasando de la década perdida a la dé-cada de la esperanza - en el que se pueden destacarun mayor control de los equilibrios macro e c o n ó m i-cos y una leve tendencia a la recuperación de la capa-cidad productiva de los países, en el marco de un pro-ceso de afianzamiento de los procesos democráticos.Todo ello llevó a que a comienzos de la década sep rodujera una recuperación del nivel de vida de lasfamilias y la reducción de la pobreza en algunos paí-ses. En cambio, hacia la segunda mitad de la década,y aún en contextos de crecimiento, se comenzó a per-cibir un cambio en las tendencias, expresado a trav é sdel incremento de la desocupación, la creciente desi-gualdad social y el deterioro de los servicios públicos.

La articulación de estos factores, entre otros,lleva a que la década termine con un creciente de-sencanto de la población respecto a la democracia.Los informes del año 2001 de la consultora Latino-barómetro muestran que los efectos de la crisis eco-nómica internacional en los países tiene un fuerteimpacto en la evaluación que los ciudadanos hacendel sistema democrático. Menos de uno de cada doslatinoamericanos apoyan la democracia y sólo unode cada cuatro está satisfecho con ella, situación quese agravó respecto al año anterior. Según la consul-tora, estos resultados se explican porque hay una es-trecha dependencia del sistema democrático respec-to del estado de la economía, de tal manera que losproblemas económicos de fines de la década afectansimultáneamente al gobierno y a la opinión de losciudadanos sobre la democracia.

En este escenario tienen lugar las reformas edu-cativas realizadas en todos los países analizados en es-te estudio. Así, Chile inicia la década con su re f o r m ade 1990. En 1992 se inicia la de México y en 1993 setienen lugar las correspondientes a Perú, Argentina,Colombia y Pa r a g u ay. Por último, en 1996 Uruguayse suma a esta serie de reforma de los sistemas educa-t i vos. El hecho de que estas reformas tengan lugar eneste escenario tiene al menos tres implicancias dire c-tas. La primera de ellas es que las mismas deben seri n t e r p retadas como parte constitutiva de las re f o r m a sde Estado y del conjunto de las políticas sociales desa-r rolladas en ese período, y no como hechos aislados,e x c l u s i vos del campo educativo. En segundo luga r, larelevancia política de la educación en la agenda socialde los países de la re gión se ve reforzada durante losaños 90, entre otros factores, por el lugar central quese da a la educación como motor del desarrollo social,en el marco del nuevo modelo de económico y socialimperante. Por último, la lógica de la focalización pre-sente en los pro gramas de todas las áreas sociales dela década y el agr avamiento de la situación social searticulan para dar cabida al desarrollo de los pro gr a-mas compensatorios, acciones que se caracterizan porestar orientadas en base a principios de discriminaciónpositiva a favor de los sectores más pobres.

85


2.- Los avances en relación a la repitencia, la sobreedad yla deserción

La información presentada en los siete estudios rea-lizados permite ver que en el transcurso de la déca-da de los años ‘90 se da un proceso de consolidaciónde la educación básica o primaria como universal, yuna significativa expansión de la matrícula preesco-lar y de educación media. Así ocurrió, por ejemplo,en Chile y Argentina, donde los informes dan cuen-ta de una fuerte tendencia de ampliación de la co-bertura en los niveles de inicial y media, o Colom-bia, donde se describe además la expansión de laeducación secundaria, específicamente en áreas ru-rales. En México la obligatoriedad de la secundariamejoró la absorción de alumnos desde la escuela pri-maria, pese a que aún hay un 10% de primarios queno pasan de nivel. En todos los países estas expan-siones en la matrícula se traducen en un aumento dela cobertura educativa, reflejada en mejores tasas deescolarización entre los niños y los adolescentes.

Esta expansión en la matrícula no necesaria-mente va acompañada de una mejora en otros indi-cadores tales como los niveles de repitencia, abando-no o sobreedad. Un fenómeno que se verifica, porejemplo en el caso argentino y el mexicano, es quea partir de la mayor retención de los adolescentes enla escuela se produce una postergación del momen-to de abandono, sin que ello implique un aumentosignificativo en las tasas de egreso del nivel medio.Al mismo tiempo, en estos países los indicadores re-lativos a repitencia y sobreedad no mostraron mejo-ras significativas. En el caso de Uruguay el compor-tamiento de los indicadores es complejo, y en con-junto configuran una tendencia estable de estos pro-cesos. Tal vez el caso peruano es el que más se dife-rencia de este esquema general; en este país es me-nos visible la expansión de las tasas de cobertura, altiempo en que muestra mejoras en los niveles depromoción, repitencia y deserción, especialmenteentre 1993 y 1999.

Una hipótesis que queda instalada tras unalectura conjunta de los trabajos es la posibilidad deque se esté llegando a un techo en la capacidad deexpansión de los sistemas educativos mediante laaplicación de las políticas que se vienen implemen-tando hasta la actualidad. En el documento de Ar-gentina esta hipótesis queda explícitamente plantea-da: tras una historia en que década a década el sis-tema educativo argentino no cesó en su expansión,es posible pensar en un escenario en que la primerdécada del 2000 marque un punto de inflexión enesta tendencia. El trabajo sobre México alerta sobreeste riesgo cuando plantea que es posible que enciertos indicadores que tuvieron un comportamien-to estable durante la década los pro gramas compen-satorios hayan evitado su re t roceso. Fi n a l m e n t e ,a p a rece también en el informe de Chile, donde dacuenta de que las actuales cifras de abandono esco-lar podrían acercarse a un cuadro o condición es-tructural de la población escolar resultando muchomás compleja su superación a través de instrumen-tos tradicionales. El informe chileno se extiende so-b re este punto al destacar que si bien los anteceden-tes de cobertura escolar constituyen re f e rencias conun grado de consolidación significativo, la eve n t u a lpersistencia de la inestabilidad económica y la man-tención de tasas de bajo crecimiento y alto desem-pleo, es decir, los factores exógenos al sistema edu-cacional y su propia dinámica, pueden introducir enel futuro modificaciones a este proceso y re gre s i o-nes importantes. Desde este punto de vista general,el problema de la deserción escolar en el país ad-q u i e re dimensiones específicas que enmarcan cual-quier intento de intervención o definición de políti-cas sectoriales.

En términos generales, se sabe que los proce-sos de crecimiento siguen una dinámica según lacual los ritmos disminuyen a medida que los índicesse aproximan al valor final. En contextos de baja es-colarización, por ejemplo, la educación forma partede lo que se conoce como “áreas blandas” de la po-lítica social, es decir, aquellas que ofrecen menos re-sistencia al cambio. En la medida en que se avanza

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en una mayor cobertura de la demanda, la sociedaden su conjunto debe realizar mayores esfuerzos e in-versiones para continuar hacia la plena escolariza-ción. Así, la educación paulatinamente se va colo-cando dentro del conjunto de las llamadas “áreasduras” de la política social. La idea de que la educa-ción se instaló en las áreas duras de las políticas so-ciales implica que el avance hacia metas de mayorcaptación y retención de los niños y adolescentes pa-ra proveerles una educación de calidad requiere de

mayores esfuerzos, capaces de remover aquellosobstáculos estructurales que se presentan. Desde elpunto de vista operativo, las herramientas de políti-cas que se mostraron muy eficientes al momento deiniciar los procesos de expansión de la cobertura, oaquellas otras que llevaron a los sistemas de educa-ción al nivel de logros que pueden mostrar en la ac-tualidad no necesariamente son las adecuadas parapoder avanzar hacia sus metas de educación de cali-dad para todos.

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3.- Acciones y recomendaciones

En los trabajos desarrollados en cada uno de los paí-ses se llevó a cabo una revisión de los estudios rea-lizados desde inicios de los años ‘90 en relación a losproblemas de repitencia, sobreedad y abandono.Además se realizó una revisión de los principalesprogramas compensatorios u otras políticas imple-mentadas para abordar estos problemas. Como re-sultado de esta revisión los autores de los trabajosrealizaron recomendaciones que permitan orientarlas próximas acciones para afrontar las diversas ex-presiones del fracaso escolar. En esta sección se pre-senta una breve conclusión a partir de los hallazgosy recomendaciones, enfatizando en primer lugar enlos estudios y en los diagnósticos sobre los cualesfueron diseñadas los programas, y en segundo lugaren las acciones llevadas a cabo desde inicios de ladécada pasada.

3.1.- Los estudios y diagnósticos

Parte del trabajo que se realizó en la elaboración decada uno de los informes de país fue la revisión delos principales estudios e investigaciones que se rea-lizaron desde comienzos de los años ‘90 en relacióna los problemas de repitencia y abandono, con el finde comprender qué análisis se hace de estas cuestio-nes, y a qué factores aparece asociado en cada caso.Como resultado de esta revisión se puso en eviden-cia que hay muchos trabajos realizado en relación aestos temas. El único informe en el cual se manifies-ta la dificultad de encontrar estudios relevantes so-bre esta cuestión es el de Colombia. Los restantesmuestran una gran variedad de estudios elaboradosdesde muy diversas perspectivas. Un primer pro-ducto muy valioso de estos trabajos es la identifica-ción una bibliografía muy extensa que da cuenta dela producción académica realizada en los últimosdiez en estos siete países.

El panorama cambia cuando se profundiza en

la búsqueda de información estadística. El balanceal que se llega como resultado de los estudios desa-rrollados se puede sintetizar en dos ideas: a) hay po-ca información y b) hay cierta subutilización de lainformación existente. La coexistencia de estos he-chos constituyen una alerta respecto a las condicio-nes en que se está trabajando para hacer frente a losproblemas de fracaso escolar e inequidad, o, de unmodo más general, en la planificación educativa. Laposibilidad de gestionar con mayor eficiencia la es-cuela, y también la de evaluar y monitorear la im-plementación de las políticas globales, requiere de laproducción de información relevante, confiable yoportuna, desde las instancias más operativas delsistema educativo. En América Latina existe unatradición en la producción de información desde lossistemas de estadística educativa, que desarrollan untipo de información de rutina, tales como los pará-metros estadísticos básicos, para el cual la idea de re-levancia y oportunidad se basa en la estabilidad delas situaciones.

El desafío de gestionar un sistema educativode creciente complejidad, capaz de contemplar la di-versidad de situaciones en las que debe desplegar suaccionar, en un proceso de paulatina descentraliza-ción y autonomía de las escuelas requiere de otro ti-po de información, disponible de modos más accesi-bles y flexibles. Uno de las grandes carencias infor-mativas se pone en evidencia cuando se intenta arti-cular la información de educación con aquella queda cuenta de la situación social en que viven losalumnos. En los países en que se desarrolló este es-tudio se recurre a encuestas de hogares, que son degran valor como instrumento para el diagnóstico,pero de alcance limitado en el momento de la plani-ficación de acciones educativas. Es de destacar queen los programas compensatorios la posibilidad dearticular información de estas diversas dimensioneses fundamental para lograr una orientación adecua-da de los recursos, así como para monitorear y eva-luar los procesos.

En el capítulo correspondiente a recomenda-ciones de cada uno de los trabajos no está ausente la

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CONCLUSIONES A LA LUZ DE LOS ESTUDIOS EN S IETE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

demanda por más conocimiento. En relación a losestudios e investigaciones que se desarrollan sobreel campo educativo, el balance que se hace en cadapaís pone en evidencia ciertos nichos aún no explo-rados y que merecen ser abordados. Uno de ellos esla especificidad que requiere desde el punto de vistade la educación la interacción con culturas cada vezmás diversas. Así, la cuestión étnica, las especificida-des regionales, lo rural, o los escenarios de extremapobreza y exclusión merecen ser estudiados más enprofundidad para poder desarrollar estrategias pe-dagógicas e institucionales que garanticen un mayorimpacto educativo en estos grupos sociales específi-cos. El tipo de preguntas que se instalan en escena-rios sociales cada vez más complejos es, por ejem-plo, cómo se educa exitosamente en contextos deextrema pobreza?, cómo se trabaja con grupos dealumnos cada vez más heterogéneos? Finalmente,una demanda presente en el campo de las investiga-ciones es la necesidad de un diagnóstico más acaba-do del nuevo escenario social que se está configu-rando en la región, a los efectos de profundizar en elanálisis de los factores extraescolares que hacen obs-táculo a la expansión educativa y a una distribuciónmás equitativa del conocimiento.

Una segunda cuestión, muy asociada al pun-to anterior, es la necesidad de más y mejores evalua-ciones. Aparece la demanda por una evaluación másrigurosa y una adecuada documentación de las in-novaciones pedagógicas desarrolladas para poderasí garantizar la replicabilidad de aquellas más exito-sas. Por otro lado, se sugiere analizar más en detalleel impacto de ciertas acciones específicas, como loson la expansión de la educación preescolar y su re-lación con la repitencia en el nivel inicial, o el efectode retención que tiene la extensión de la jornada.Por último, queda instalada en los trabajos la nece-sidad por profundizar en una relación más próximaentre el campo de producción de conocimiento y elde diseño y ejecución de políticas educativas.

3.2.- las políticas

Un hecho que se pone en evidencia cuando se ana-lizan en conjunto las políticas compensatorias desa-r rolladas en los siete países es una gran similitud ensus planteos. Esta idea inicial no niega la particula-ridad que adquieren en cada uno de los países, nila especificidad del caso argentino que, a partir deser un país federal con la gestión educativa descen-tralizada al nivel de las provincias, muestra un gr a nn ú m e ro de iniciativas provinciales y municipalesque acompañan a los pro gramas compensatoriosnacionales. Sin embargo hay ciertos rasgos comu-nes a todos los pro gramas presentados. En primerl u ga r, y tal como se adelantó, estas políticas sonparte constitutiva de las reformas educativas imple-mentadas en la re gión. En segundo luga r, y re c u-rriendo a la categorización de factores sobre la cualse organizó el estudio, estas políticas pusieron espe-cial énfasis en los aspectos endógenos materiales,tales como la infraestructura y el equipamiento delos establecimiento, en un esfuerzo por ampliar laoferta y recomponer las condiciones de trabajo enel aula. Un tercer elemento de similitud es el estí-mulo al desarrollo de proyectos a nivel local, comoparte de la meta de descentralización que está pre-sente en todas las reformas de estos países. Uncuarto factor común en estas políticas, que entra entensión con el punto anterior, es la escasa participa-ción de los beneficiarios de estos pro gramas en sudiseño y gestión.

Esta homogeneidad en el campo de los pro-gramas compensatorios se replica en gran medidaen el conjunto de las políticas educativas y socialesen la región durante los años ‘90. Tal como se des-tacó al inicio de este trabajo, las reformas educativase enmarcan en procesos de reformas de los Estadosde la región, en sintonía con los esquemas de políti-cas dominantes en los comienzos de la década. Aho-ra bien, es importante alertar sobre el riesgo de apli-car esquemas homogéneos en escenarios creciente-mente heterogéneos. Es precisamente la capacidadde poder dar cuenta de la diversidad de situaciones

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que presenta la región, y encontrar respuestas a losdesafíos que cada uno de los escenarios propone,una de las claves para poder avanzar hacia políticasde equidad en el acceso a la educación. Como se ve-rá más adelante, son recurrentes en los trabajos lasrecomendaciones orientadas a acercar la toma dedecisiones a nivel local para poder operar a la medi-da de las necesidades de la comunidad, dar cabida ala participación de los actores locales, y promover elsalto desde las políticas compensatorias a las políti-cas de equidad como formas de superar esta brechaentre la homogeneidad de las políticas centralizadasy la heterogeneidad de los escenarios.

Tal como se mencionó previamente, los paí-ses pueden mostrar indicadores exitosos en térmi-nos de ampliar la captación de los niños y adoles-centes, así como su retención. La dificultad que apa-rece en todos los casos es que no se cuenta con eva-luaciones que permitan dar cuenta del verdaderoimpacto de las políticas compensatorias y sus dife-rentes componentes, como para poder obteneraprendizajes a partir de las mismas. Si bien todos losestudios se encontraron con esta dificultad, en el ca-so mexicano es donde más claramente queda plan-teado: “La carencia de procesos estandarizados deevaluación y de uniformidad en los criterios de me-dición impide cualquier conclusión respecto del im-pacto de los programas compensatorios en los indi-cadores. Aunque en algunos casos se muestran me-jorías, es notable que en los informes institucionalesno se expliquen las razones del comportamientoerrático de los indicadores ni se analice por qué pa-rece que se mejora en lo general y no en lo particu-lar”. En la misma línea se encuentra el estudio de Pa-raguay cuando asevera que sin dudas los programasofrecen nuevas oportunidades en sectores socialesque nunca las tuvieron, pero no hay certeza de quereduzca la inequidad. Esta falta de precisión respec-to al verdadero impacto de estas acciones generauna gran incertidumbre a los decisores que debenavanzar en la implementación de determinadas ac-ciones, a partir de la intuición o la confianza de quese está haciendo lo correcto.

Todos los trabajos incluyen un espacio de re-comendaciones. El espectro de las mismas es bienamplio, y tienen en común el hecho de que apuntana superar las limitaciones que tuvieron las políticascompensatorias durante los años 90, y fortalecer lasacciones orientadas a reducir la repitencia y el aban-dono. En este sentido, es importante destacar que lagran mayoría de las recomendaciones están dirigi-das a cambios y redefiniciones de la política educa-tiva, más allá de las políticas compensatorias. Estoresponde al reconocimiento, hecho explícito en lamayoría de los trabajos, de que la solución a los pro-blemas de repitencia y deserción excede a los alcan-ces de las políticas compensatorias.

En el momento de sistematizar el conjunto derecomendaciones plasmadas en los trabajos en rela-ción a las políticas educativas es adecuado retomarla categorización de factores que estuvo presente enel diseño de los estudios realizados. Así, si se anali-za qué recomendaciones surgen en relación a accio-nes que operan sobre los factores extraescolares oexógenos, aparece la necesidad de mejorar las con-diciones de salud y alimentación de los niños. Enefecto, el tema de la pobreza y su impacto sobre lasposibilidades de éxito educativo de los niños estápresente en todos los estudios realizados, los cualesmuestran la necesidad de implementar acciones quecompensen las limitaciones de las familias.

Si bien la preocupación por el problema del fi-nanciamiento de la educación también está presenteen todos los trabajos, es tal vez el estudio sobre Pe-rú el que más explícitamente plantea la necesidad deaumentar el financiamiento, reasignando el gastopúblico de otros sectores y promoviendo otras for-mas de financiación. En otros estudios, como el ca-so de Argentina y de Chile, aparece la mención a losproblemas de financiamiento del sistema como unode los factores que explica los límites en los avancesen materia educativa.

A p a rece también de un modo reiterado (enespecial en los casos de Colombia, Chile y Pa r a-g u ay) la necesidad de pro m over un compromiso dela sociedad y el gobierno con el tema de la exclu-

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sión social, generando así movilización social entorno a la permanencia y promoción escolar. El ob-j e t i vo es pro m over la participación de la comunidadmediante diversas estrategias orientadas al fortaleci-miento de la demanda. Por último, también en re f e-rencia a los factores exógenos culturales, en los in-formes de Pa r a g u ay y Chile se manifiesta entre lasrecomendaciones la preocupación por atender conmás cuidado los aspectos relacionados a la culturadel país y pro m over el fortalecimiento de la identi-dad cultural

El espectro de recomendaciones se amplíacuando se trata de operar sobre los factores propiosdel sistema educativo para reducir los niveles de re-pitencia y deserción. En principio hay un conjuntode recomendaciones de carácter general que se pre-sentan explícitamente en los trabajos, tales comoconcentrar los esfuerzos de mejora de la calidad enlos sectores más pobres, o, en la misma línea, lograrque los esfuerzos que hoy se realizan en expandir lacobertura se complementen con aquellos de reducirla repitencia y la deserción. En otros casos, partien-do del carácter acumulativo que tiene el procesoeducativo, se coincide en algunos trabajos en la ne-cesidad de ampliar la cobertura en la educaciónpreescolar y reforzar la calidad en la primaria paraprevenir la deserción en la secundaria.

Además de estas recomendaciones de índolegeneral, aquellas orientadas a los factores endógenosponen especial énfasis en las cuestiones político ad-ministrativas. Tal como se adelantó, estas re c o m e n-daciones apuntan, en su mayoría, más allá de losp ro gramas compensatorios, dirigiéndose a las políti-cas educativas e su conjunto. Un primer tema re c u-r rente en los estudios es la redefinición de la re l a c i ó n

e n t re las instancias central y local de la administra-ción educativa. Aparecen la propuesta de autonomíade los centros educativos con elección participativade los dire c t i vos, la profundización de proyectos ins-titucionales con asesoría estatal que garanticen laequidad, y una mayor flexibilidad en la planeaciónescolar para poder adaptarse más fácilmente a dife-rentes contextos sociales y culturales. En esta líneade fortalecer la capacidad de toma de decisiones a ni-vel local se pro m u e ve además la participación de lacomunidad en los procesos institucionales.

Un segundo tema que parece en los estudioses la necesidad de perfeccionar los sistemas de infor-mación. Se destaca la necesidad de poder hacer unadecuado monitoreo de resultados y de normas, asícomo también un seguimiento del flujo de alumnosentre escuelas, a los efectos de lograr un real dimen-sionamiento de los problemas de deserción, y lograrademás un seguimiento de las trayectorias educati-vas de los alumnos a lo largo de toda su carrera. Porúltimo, y como un modo de profundizar en esta lí-nea, se propone mecanismos de identificación y cap-tación de los alumnos desertores. La cuestión do-cente es un tema planteado en al menos dos de losestudios, enfatizando en la necesidad de jerarquizarla profesión y poder así elevar el nivel social y cul-tural de los candidatos a la profesión.

Respecto a los programas compensatorios, lasrecomendaciones apuntan a descentralizar la opera-ción de los mismos, evitar la creación de un sistemade gestión y transferencia de recursos paralelo al sis-tema educativo, y evitar que los sumen dureza bu-rocrática. Por último, se propone mejorar los crite-rios de orientación de recursos de estos programasfocalizados.

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4.- Desafíos hacia el futuro.

Esta última sección pretende sintetizar algunas delas inquietudes que, si bien ya estaban plasmadasen los trabajos presentados por los siete países, sec o n s o l i d a ron y estuvieron presentes en todo mo-mento en el seminario en que se discutieron losprincipales hallazgos y las recomendaciones.

El informe de Colombia destaca, entre lasrecomendaciones, la necesidad de diferenciar ac-ciones de corto, mediano y largo plazo. Las accio-nes de corto plazo, además de dar respuesta a lascuestiones más inmediatas, deben crear condicio-nes para el logro de las metas de mediano y largoplazo. Un esquema de planificación de estas carac-terísticas lleva a la necesidad de pre ver algún hipo-tético escenario de futuro que permita un ejerc i c i ode diseño de un horizonte en el largo plazo.

En este punto adquiere sentido nuevamenteponer la mirada sobre la dinámica social de Amé-rica Latina en los últimos diez años. Tal como seadelantó, el saldo social de la década pasada es po-co alentador. El aumento del desempleo, la expan-sión de la informalidad en el mundo del trabajo, yel desarrollo de las economías en base a inve r s i o-nes poco demandantes de fuerza de trabajo incre-m e n t a ron significativamente la desigualdad en ladistribución de la riqueza, debilitaron o anularo nlos mecanismos de movilidad social ascendente, ya m p l i a ron los márgenes de fragmentación espacialde la sociedad y de exclusión.

La década actual se inicia además con unac reciente debilidad de las economías nacionales,que tiene su máxima expresión en la crisis argen-tina. En este contexto, es difícil concebir en el me-diano plazo un escenario social que de cuenta deun proceso de recuperación. Por el contrario, lastendencias actuales invitan a pensar en una pro-fundización de la crisis social, y un mayor deterio-ro en las condiciones de vida de la población. Hayindicios que alertan sobre la presencia de escena-rios sociales en los que no es posible crear condi-ciones para que los niños y adolescentes puedan

participar exitosamente del proceso educativo .Los barrios marginales de las grandes ciudades,por ejemplo, en los que se consolidan espacios deruptura de los lazos sociales y exclusión las fami-lias no están en condiciones de preparar a sus hi-jos para la escuela. Así, los niños llegan a clases sinlos recursos necesarios para poder apre n d e r.

La hipótesis que queda instalada es que eneste contexto las políticas compensatorias, tal co-mo se las implementó durante la década pasada,tienen un alcance limitado. El documento de Mé-xico plantea la necesidad de pasar de políticascompensatorias a políticas de equidad, pro p u e s t aque, analizada a la luz de los hallazgos de los sieteestudios, presenta básicamente dos implicancias.En primer luga r, la acción compensatoria de losp ro gramas que se han desarrollando durante la úl-tima década re q u i e re de una fuerte articulacióncon otras áreas de política social, tales como porejemplo las de desarrollo comunitario, empleo ysalud, con el fin de pro m over un fortalecimientomás integral de las condiciones con las que llega nlos niños y adolescentes a la escuela, atacando asía factores estructurales que favo recen el fracaso es-c o l a r. En segundo luga r, no desaprovechar laoportunidad de tener a estos niños y adolescentesen la escuela, y garantizar para ellos una educa-ción de calidad. De este modo se fortalece a loss e c t o res más postergados en su acceso a mejore sn i veles de bienestar, a partir de una mayor partici-pación en la distribución de la riqueza que gene-ran las sociedades.

En esta línea están basadas las conclusionesde los trabajos de Argentina, Colombia y Pa r a-g u ay. En ellos se destaca el hecho de que los pro-blemas del fracaso escolar en los sectores socialesmás postergados exceden a las políticas educativasy deben ser asumidas por las políticas sociales ensu conjunto. Sólo es posible pro m over una educa-ción de calidad a partir de ciertos mínimos de bie-nestar a los cuales una pro p o rción creciente de fa-milias no puede acceder, y afrontar estas situacio-nes de extrema pobreza y exclusión re q u i e re de

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políticas sociales integradas que puedan hacer una bo rdaje intersectorial de los problemas de la co-munidad, recomponiendo así las condiciones pararetomar el ritmo de expansión y mejora del siste-ma educativo, y así poder garantizar una educa-ción de calidad para todos.

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Estrategias sistémicas de atención a la deserción, la...

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