Estructuras Tarifarias y Equidad Esteban M. Greco Módulo Interdisciplinario: Emergencia Económica,...

Estructuras Tarifarias y Equidad

Esteban M. Greco

Módulo Interdisciplinario: Emergencia Económica, Crisis Energética y Cambios Regulatorios

CEARE - Septiembre 2004

ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN

1. Varios objetivos y un instrumento: la estructura tarifaria

2. Política Social en Sectores de Infraestructura: Acceso y Capacidad de Pago

3. Herramientas Analíticas4. Situación en Argentina – Gas y Electricidad:

• Acceso/Cobertura• Capacidad de pago

5. Evaluación del impacto distributivo de políticas existentes y alternativas

Objetivos e Instrumentosde Política Económica

en Sectores de Infraestructura

Objetivos Equidad Eficiencia Financiamiento

Instrumentos Tarifas Impuestos Subsidios / Programas

Sociales

Cuando se persiguen varios objetivos con un instrumento (vgr.tarifas) surgen conflictos (trade-offs) que derivan en resultados de óptimos restringidos (segundo mejor) Eficiencia vs. Financiamiento: pCMg ¿Eficiencia vs. Equidad?: si no hay subsidios explícitos se

puede presentar este conflicto al fijar tarifas

Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Financiamiento

Establecer tarifas iguales a los costos marginales no le permitiría recuperar el costo del servicio (si hay economías de escala CMg<CMe): Conflicto de objetivos (trade-off) eficiencia vs. financiamiento

Existen distintas vías para permitir el financiamiento minimizando las pérdidas de eficiencia Tarifas lineales a la Ramsey: el apartamiento entre precios y

costos marginales es mayor en los servicios con menor elasticidad (servicios i y j)

i

j

j

jj

i

ii

j

i

Ep

Ep

P

CMPPCMP

L

L

Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Financiamiento

Tarifas no lineales: Coase (1946): cargo variable=CMg y cargo fijo que recupere

los demás costos (supone que todos los usuarios permanecen en el mercado)

Podrían excluirse usuarios dispuestos a pagar más que CMg Tarifa en 2 partes como fijación de precios en 2 mercados:

participación (cargos fijos): # usuarios óptimo en el mercado cantidades (cargos variables): volúmenes eficientes de consumo

Ng y Weiser (1974); Brown y Sibley (1986): aplican criterio de Ramsey para determinar cargos fijos y variables

Si # usuarios tiene una menor elasticidad precio que el consumo: altos cargos fijos y bajos cargos variables

Situación inversa: cargos fijos bajos y mayor desviación entre cargos variables y CMg

Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Equidad

Cargos fijos altos resultantes de la baja respuesta del # de consumidores ante variaciones en el cargo fijo (lo cual puede darse en electricidad) podría cargar sobre los pobres el financiamiento de los costos fijos.

Corrección de Feldstein (1972) a la regla de Ramsey:

di= característica distributiva del servicio i

La característica distributiva es mayor en los servicios en los cuales la participación de los más pobres en el consumo es más alta (no la participación del bien en el presupuesto de los más pobres)

Implica que la valoración “social” de 1$ adicional de ingreso para los más pobres es mayor que para los más ricos

j

i

i

j

j

i

d

d

Ep

Ep

L

L

Estructuras Tarifarias: Eficiencia vs. Equidad

Por ejemplo el servicio de electricidad tiene una d mayor que el de telecomunicaciones

En gas la d del servicio de distribución por redes es menor que la del GLP en garrafas

Feldstein aplica la corrección a la regla de Ramsey sobre los cargos variables, pero supone que la cantidad de usuarios no varía con el cargo fijo

Navajas y Porto (1989) extienden el criterio de equidad a la determinación del cargo fijo, considerando que la cantidad de usuarios puede variar con éste

La introducción de consideraciones de equidad puede llevar a estructuras tarifarias con menores cargos fijos y mayor apartamiento entre cargo variable y CMg

Problema de focalización en función del consumo

Comparación de estructuras de tarifas lineales

Eficiencia Financiamiento Equidad1) p = CMg + No No

2) p = CMe No + No

3) RamseyMínima pérdida

+ No

4) Ramsey-FeldsteinMínima pérdida

+ +

Fuente: Navajas y Porto (1990)

Estructrura de tarifariaObjetivos

Comparación de estructuras de tarifas no lineales

Mercado de participación

Mercado de cantidades

1) Coase (1946) No(*) + + No

2) Feldstein (1972) No(*) Mínima pérdida + +

3)Ng y Weiser (1974); Brown y Sibley (1986)

Mínima pérdida

Mínima pérdida + No

4) Navajas y Porto (1989)Mínima pérdida

Mínima pérdida + +

Fuente: Navajas y Porto (1990)

(*) Se supone implícitamente que la elasticidad precio es nula, ya que se considera constante el número de usuarios para cualquier nivel de cargo fijo y cargo variable

Estructrura de tarifariaFinanciamiento Equidad

ObjetivosEficiencia

Ampliando la perspectiva: Política Social en Sectores de Infraestructura

En la medida que se desarrollen instrumentos de política social menos distorsivos destinados a compensar a los más pobres puede aliviarse el conflicto entre eficiencia y equidad

Los objetivos sociales en los servicios de infraestructura están típicamente asociados al concepto de universalidad, el cual implica considerar dos dimensiones principales y complementarias: el acceso a los servicios (medido por la cobertura) la capacidad de pago de los usuarios de menores recursos

(asequibilidad)

La utilización de la estructura tarifaria con objetivos de equidad normalmente se dirige a la capacidad de pago de los usuarios existentes y no al acceso de nuevos usuarios al servicio

Instrumentos para mejorar o facilitar el acceso

Obligación de Servicio: La forma más común es imponiendo requisitos de Servicio

Universal (USO) Complementos a la USO para hacerla operativa: (a)

especificar con detalle cuál es la obligación (metas de conexión) y (b) la forma en que se financiará

Reducir los costos de conexión: Financiamiento de los costos de expansión/conexión (ej.

Expansión de redes e instalaciones internas) Contribución de usuarios existentes a la incorporación de

usuarios nuevos (roll-in / subsidios cruzados) Subsidios explícitos a la conexión por parte del estado

(cuando están disponibles)

Instrumentos para mejorar la capacidad de pago de los más pobres

a) Subsidios (o reducciones impositivas) específicos: disminuyen la tarifa de los más pobres

b) Provisión de Vouchers: aumentan capacidad de pago de los más pobres

c) Sistemas prepagos y de límites al consumo: facilitan el pago

disminuyen las desconexiones mejoran la relación entre monto y frecuencia de los pagos y

liquidez del hogar

d) Estructura tarifaria (conflictos de objetivos) Rebalanceo cargo fijo/cargo variable Auto selección: opción de distintos planes (cf alto y cv bajo vs. cf

bajo y cv alto) Tarifas en bloques crecientes

Calibrando el instrumento

1. Fuente de financiamiento Presupuesto nacional/impuestos Tarifas (conflicto de objetivos),

2. Focalización: cómo seleccionar a los beneficiarios Consumo

•Baja correlación con el ingreso y con la pobreza•Factores como el elevado número de miembros en la familia, varias familias conviviendo en un mismo hogar, acuerdos entre vecinos, etc. hacen que el consumo de los pobres no sea bajo.

Características socioeconómicas (indicadores multidimensionales): mejor focalización y aplicable a distintos sectores

Hacinamiento, Vivienda inconveniente, Condiciones sanitarias insatisfactorias, Menores, Escolaridad del Jefe de hogar

Herramientas Analíticas

Error de Inclusión (EI): Porcentaje de beneficiarios del subsidio que no son pobres (EI=BNP/B)Error de Exclusión (EE): Porcentaje de los pobres que no reciben subsidio (EE=1-(BP/P)


Focalización de un subsidio a la electricidad sobre la base del nivel de consumo en GBA

Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE


Focalización de un Programas Sociales Existentes


Ausencia de política social integrada hacia sectores de infraestructuraMarcos regulatorios prescriben subsidios explícitos extra tarifarios (no subsidios cruzados) Art.2 LG y LE: c) objetivos de igualdad, no discriminación y

uso generalizado; d) tarifas justas y razonables Art.41 LG, 42 e)LE: En ningún caso los costos atribuibles al

servicio prestado a un consumidor o categoría de consumidores podrán ser recuperados mediante tarifas cobradas a otros consumidores.

Art.48 LG: … el PEN propondrá al CongresoNacional otorgar subsidios, los que deberán ser explícitos y contemplados en el presupuesto nacional.

Situación en Argentina: Sectores de Gas y Electricidad


En 1993, al inicio del proceso de privatización: “tarifa social” para los jubilados que involucraba un descuento sobre las tarifas de agua, electricidad y gas, dentro de ciertos límites de consumo. En 1997 se reemplazaron por un monto fijo agregado directamente a las pensionesSector Eléctrico: Fondo Nacional de Energía Eléctrica (FNEE): establecido por la Ley 24.056 y financiado por un recargo de $2,4 por MWh transado en el mercado mayorista. 60% Fondo de Compensación Tarifaria (FCT): descuentos

tarifarios en las Provincias aplican a todo tipo de tarifas y no solamente residenciales diversos esquemas de ‘tarifa social’ en unas 18 provincias subsidios más comunes: bajos consumos, a jubilados, por zonas geográficas,

para villas de emergencia, para familias carentes 40% Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI) con el

objetivo de financiar la electrificación rural.


Sector Gas: subsidio para la región Patagónica que beneficia alrededor de medio millón de personas y es destinado a los consumidores patagónicos de gas natural y GLP (tanto por redes como en garrafas).

No es estrictamente un esquema que busque la equidad sino que se justifica por razones geográficas y climáticas

Desde su inicio, este subsidio se pagó directamente con fondos del Tesoro Nacional (valor del orden de $100 millones en los últimos años)

Hubo un cambio en la política de financiamiento sustituyendo el subsidio directo coparticipable, por un “subsidio cruzado” donde los aportantes pasan a ser todos los consumidores de gas natural por redes (Fondo Fiduciario que se constituye con un recargo del 7% sobre el precio del gas).

Cobertura

Gas NaturalQuintiles 1 2 3 4 5 TotalEGH 1996/97 53,7% 79,5% 89,3% 94,9% 98,9% 83,3%EGH 1985/86 41,4% 68,3% 77,0% 89,1% 95,0% 74,2%

Quintiles 1 2 3 4 5 TotalEGH 1996/97 99,6% 99,7% 99,9% 100,0% 100,0% 99,8%EGH 1985/86 72,2% 87,5% 92,4% 91,1% 98,8% 88,2%

Fuente: EGH - INDEC

Cobertura en Electricidcad y Gas Natural (% de hogares por quintil de ingresos)

Electricidad

Acceso a servicios públicos por quintil de ingresos (2002)

Cobertura

Diferencias relevantes entre gas y electricidad: en gas la cobertura es significativamente menor en los estratos más pobres

El crecimiento de la cobertura fue mayor en los estratos de menores ingresos

GLP: situación inversa al gas por redes, mayor participación de los estratos pobres en su consumo

Cobertura del servicio de gas tiene límites Condiciones de seguridad de la vivienda Costo de oportunidad de los recursos: en las zonas alejadas de

la red y con baja densidad puede ser más eficiente subsidiar el consumo de GLP (por redes o envasado)

Cobertura

Porcentaje de hogares por quintil de ingreso que informan haber sido desconectados

Mayo/Junio 2002

Agua

El ect ri c idad

G as

T eléfono

fi jo

T eléfon o m óvil

0 %

5 %

1 0%

1 5%

2 0%

2 5%

P rimero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Quintiles

Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial

Cobertura

Resumen del impacto de la crisis en la cobertura de servicios

94%

99 %

73%

66%

23% 22,5 %

59,6%

7 0,1%

89,9%91,3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Agua Electr ic idad Gas T eléf ono fijo T eléfon o celular

Cobertura del se rvicio antes

Cobertura del se rvicio des pués

Fuente: CEER-UADE

Cobertura

Capacidad de pago

Porcentaje de hogares por quintil de ingresoque informan haber caído morosos

Mayo / Junio 2002

Agua

ElectricidadGas

Teléfonofi jo

Teléfono móvi l

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

P rimero S eg undo Tercero Cuart o Quinto

Quint iles

Fuente: Encuesta OPSM/Banco Mundial

Capacidad de pagoEstructuras Tarifas Residenciales

Electricidad Cargo fijo + cargo variable Variantes por provincia: Tarifas en 2 partes, Bloques

crecientes y Bloques decrecientes

Gas Pre-crisis

Cargo fijo + cargo variable lineal Tarifas en 2 partes excepto en Patagonia, donde hay bloques

crecientes que varían por provincia y estación Post-crisis

R1, R2 y R3 Segmentación de los incrementos previstos

Capacidad de pago

Valor absoluto de los cargos fijos y porcentaje de los mismos en la facturación de los servicios (Mensual)

Fuente: CEER-UADE

$ 10,0

$ 3 ,6$ 4 ,0

$ 16,0

70,0%

28,0%

47,0%

100,0%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Agua Electr icidad Gas Teléf ono

$ p

or m

es

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

% d

e fa

ctur

ació

n

_

Valor absoluto

% de Faturación

Capacidad de pago

Asequibilidad de Servicios Públicos por quintil de ingresos a nivel nacional


Evaluación políticas existentesElectricidad

Distribución de recursos del FCT versus distribución de pobres


Evaluación políticas existentesGas

Patrón de incidencia del Subsidio Patagónico


Evaluación políticas alternativasElectricidad

La cobertura casi universal por lo tanto las políticas sociales se concentran en el subsidio al consumo

BM/CEER (2003): simulaciones subsidio a un consumo meritorio de 240 Kwh/bimestre para hogares identificados como pobres (con los fondos disponibles: $100 MM/año) 2 variantes: asignaciones FCT actuales y ajustadas al %

de pobres de c/provincia

Evaluación políticas alternativasElectricidad

Subsidio al consumo meritorio de hogares pobres según indicador multidimensional


Evaluación políticas alternativasGas

La cobertura es menor en los quintiles más bajos: subsidiar el acceso al servicio tiene un mayor impacto distributivo que subsidiar el consumo

BM/CEER (2003): simulación de 3 alternativas de subsidio por un monto similar al Subsidio Patagónico ($100 MM/año) Subsidio a un consumo meritorio para hogares identificados

como pobres a nivel nacional Subsidio a un consumo meritorio de GLP en garrafas de los

hogares pobres Subsidio a la conexión al gas natural

Evaluación políticas alternativasGas


Costo de subsidiar el acceso al GN vs. Consumo GLP

Nota: Precios de 2002

Evaluación políticas alternativas

Evaluación políticas alternativas

Población objetivo

Población Total

Electricidad status quo (tarifas sociales) 39% 93% 94%Alternativas simuladas:• Subsidio al consumo meritorio (re-asignación del FCT)* 41% 31% 36%• Subsidio al consumo meritorio (asignación actual FCT)* 41% 31% 36%

Gas status quo (subsidio patagónico) 70% 64% 98%Alternativas simuladas:• Subsidio nacional al consumo meritorio de gas natural* 52% 44% 69%• Subsidio nacional al consumo meritorio de GLP (garrafas)* 24% 19% 67%• Subsidio nacional a la conexión de gas natural 24% 0% 19%* Focalización del subsidio en base a un indicador multidimensional de pobreza

Fuente: Banco Mundial/CEER-UADE (2003)

Error de ExclusiónError de Inclusión

Simulaciones

Resultados de focalización para las simulaciones

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