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PROGRAMA PARA LA COHESIN SOCIAL EN AMRICA LATINAPROGRAMME FOR SOCIAL COHESION IN LATIN AMERICA

aprendizajes en COHESIN SOCIAL

Estudio de actores y buenas prcticas en la gestin de las finanzas pblicas

en la Unin Europea

HERRAMIENTAS EUROSOCIAL

N 03/2018

ELAS GONZALO, JORDI MONTAGUD Y ERNESTO HERRERA

N 03/2018

aprendizajes en COHESIN SOCIAL

Estudio de actores y buenas prcticas en la gestin de las finanzas pblicas

en la Unin Europea

HERRAMIENTAS EUROSOCIAL

N 03/2018


La presente publicacin ha sido elaborada con la asistenciade la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidadexclusiva de los autores y en ningn caso se debe considerarque refleja la opinin de la Unin Europea.

Edicin no venal.

Realizacin grfica:Cyan, Proyectos Editoriales, S.A.

Madrid, octubre de 2017

No se permite un uso comercial de la obra originalni de las posibles obras derivadas, la distribucinde las cuales se debe hacer con una licencia iguala la que regula la obra original.

Edita:Programa EUROsociALC/ Beatriz de Bobadilla, 1828040 Madrid (Espaa)Tel.: +34 91 591 46 00www.eurosocial.eu

Con la coordinacin de:

Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas

Publicacin realizada con el apoyo de:

Mancala Consultores

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ndice de contenidos Acrnimos ............................................................................................................................ 7

1. Resumen ejecutivo .................................................................................................................. 9

2. Enfoque y metodologa .......................................................................................................... 112.1. Objeto del estudio .......................................................................................................... 112.2. Enfoque de trabajo ......................................................................................................... 11

2.2.1. El enfoque europeo y la cohesin social ............................................................... 122.2.2. Sistematizacin de buenas prcticas en poltica fiscal .......................................... 122.2.3. Sistematizacin de buenas prcticas en poltica y administracin tributaria .......... 13

2.3. Metodologa para el anlisis de necesidades y seleccin de buenas prcticas ................ 14

3. Anlisis y sistematizacin de buenas prcticas ...................................................................... 173.1. Gobernanza Fiscal europea y herramientas asociadas al marco fiscal ............................. 17

3.1.1. Ajuste y proteccin social ..................................................................................... 183.1.2. Reglas fiscales y de gasto .................................................................................... 20

3.1.2.1. Las reglas fiscales derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y del Fiscal Compact ......................................................... 22

3.1.2.2. Las clusulas de salvaguardia ................................................................. 233.1.3. Marco Presupuestario a Mediano Plazo ................................................................ 24

3.1.3.1. Concepto y utilidad ................................................................................. 243.1.3.2. Los Marco Presupuestario a Mediano Plazo

en los pases de la Unin Europea. .......................................................... 263.1.3.3. ndice de calidad de los Marco Presupuestarios a Mediano Plazo ........... 293.1.3.4. La exclusin de gastos con impacto en el ciclo econmico

y con impacto social. .............................................................................. 293.1.3.5. Anlisis de casos de estudio ................................................................... 30

3.1.4. Instituciones Fiscales Independientes ................................................................... 343.1.4.1. Las Instituciones Fiscales Independientes en el marco

de la Unin Europea ................................................................................ 353.1.4.2. Anlisis de casos de estudio ................................................................... 39

3.1.5. El Instituto de Estudios Fiscales ............................................................................ 403.2. Herramientas de mejora de calidad del gasto ................................................................. 42

3.2.1. Evaluacin de Gasto Pblico/Spending Reviews .................................................. 423.2.1.1. Concepto y utilidad ................................................................................. 423.2.1.2. Desarrollo de las evaluaciones de gasto pblico ...................................... 433.2.1.3. Consideraciones sobre la aplicacin de las evaluaciones de gasto .......... 473.2.1.4. Anlisis de casos de estudio ................................................................... 48

3.2.2. Presupuesto por Gnero ...................................................................................... 513.2.2.1. Concepto y tipologa ............................................................................... 51

Autor

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3.2.2.2. Herramientas utilizadas en el proceso presupuestario con enfoque de gnero ............................................................................................... 52

3.2.2.3. Anlisis de casos de estudio ................................................................... 543.3. Administracin Tributaria ................................................................................................. 57

3.3.1. Mejores Prcticas para favorecer el cumplimiento tributario. ................................. 583.3.1.1. Gestin de riesgo de incumplimiento ....................................................... 583.3.1.2. Segmentacin y cumplimiento cooperativo ............................................. 593.3.1.3. Cumplimiento tributario en el marco de la economa colaborativa ............ 65

3.3.2. Agenda Internacional e intercambio de informacin tributaria. .............................. 683.3.2.1. BEPS -Erosin de la base imponible y traslado de beneficios .................. 68

3.3.3. Herramientas de modelizacin y micro-simuladores. ............................................ 713.3.3.1. Euromod ................................................................................................. 723.3.3.2. Cortax ..................................................................................................... 733.3.3.3. Quest ...................................................................................................... 73

3.3.4. Buenas Prcticas de la Agencia Espaola de Administracin Tributaria ................ 733.3.4.1. Sistematizacin de prcticas de gestin innovadoras de la AEAT ............ 74

3.4. Herramientas de diagnstico de poltica y administracin tributaria ................................. 773.4.1. La Estrategia de Ingreso a Medio Plazo (MTRS) .................................................... 773.4.2. Diagnsticos Tributarios por pas (OCDE) ............................................................. 783.4.3. Evaluacin diagnstica de la Administracin tributaria (TADAT) ............................. 78

3.5. Catlogo de recursos de poltica y administracin tributaria ............................................ 80

4. Anlisis y sistematizacin de actores y recursos .................................................................... 83

5. Anexos .................................................................................................................................. 855.1. Fichas de Prcticas ........................................................................................................ 85

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ndice de cuadrosCuadro 1: La Gobernanza Fiscal y los Marcos Fiscales 17Cuadro 2: Aspectos sociales y ajuste estructural 19Cuadro 3. El MPMP de Pases Bajos 30Cuadro 4. El MPMP de Francia 32Cuadro 5. El MPMP de Portugal 33Cuadro 6. El proceso institucional del Consejo Fiscal italiano 36Cuadro 7. Buenas prcticas IFIs 38Cuadro 8. Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal 39Cuadro 9. Instituto de Estudios Fiscales de Espaa (IEF) 41Cuadro 10. Las Revisiones de Gasto Pblico y la consolidacin fiscal 43Cuadro 11. Evaluacin de Gasto Pblico en Pases Bajos 48Cuadro 12. Evaluacin de Gasto Pblico en Portugal 48Cuadro 13. Evaluacin de Gasto Pblico en Irlanda 49Cuadro 14. Evaluacin de Gasto Pblico en Alemania 50Cuadro 15. Buenas prcticas para la formulacin de presupuesto de gnero 52Cuadro 16. Organismos de referencia Presupuesto por Gnero 54Cuadro 17. El Presupuesto de Gnero en Austria 54Cuadro 18. El Presupuesto de Gnero en Espaa (Andaluca) 55Cuadro 19. Ayuntamiento de Madrid: Evaluacin del impacto en gnero 55Cuadro 20. Finlandia: La perspectiva de gnero en el presupuesto 56Cuadro 21. Suecia: Medidas de Gestin de Riesgo de incumplimiento 58Cuadro 22. Espaa: Foro de Grandes Empresas AEAT. 60Cuadro 23. Reino Unido: Riesgos fiscales para Grandes empresas. 61Cuadro 24. Pases Bajos: Unidad Grandes Patrimonios, el caso de Pases Bajos 61Cuadro 25. Espaa: Investigacin y deteccin de riesgo de incumplimiento. Espaa 62Cuadro 26. Suecia: Registros: Libros Mayores del personal 63Cuadro 27. Pases Bajos: Control de transacciones en efectivo, la industria del taxi 63Cuadro 28. Austria Programa de educacin en las escuelas 63Cuadro 29. Francia: TRACFIN. 64Cuadro 30. Espaa: Fraude fiscal, laboral y de Seguridad Social 65Cuadro 31. Italia: Retos y oportunidades en la economa colaborativa 65Cuadro 32. Reino Unido: Impactos y opciones en el marco de la economa colaborativa 67Cuadro 33. Caja de Herramientas BEPS 69Cuadro 34. Organizaciones que apoyan el marco inclusivo BEPS 71Cuadro 35. Microsimulador EUROMOD 72Cuadro 36. Microsimulador CORTAX 73Cuadro 37. Micro-simulador QUEST 73Cuadro 38. Suministro Inmediato de Informacin IVA (SII) de la AEAT 75Cuadro 39. Herramientas de Inteligencia Fiscal de la AEAT 75Cuadro 40. Servicios de Atencin al Contribuyente AEAT 76

Autor

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Cuadro 41. Metodologa MTRS (FMI) 77Cuadro 42. Anlisis de Poltica Fiscal (OCDE) 78Cuadro 43. Metodologa TADAT 79

ndice de tablasTabla 1: Demandas temticas ingreso 2017 13Tabla 2: Tipologa y efectos de las reglas fiscales 21Tabla 3: Reglas Fiscales y procesos presupuestario PEC 22Tabla 4. Criterios para desarrollar una Evaluacin de Gasto Pblico 44Tabla 5. Catlogo de recursos Poltica y Administracin Tributaria 80

ndice de grficosGrfico 1: ndice de Reglas Fiscales (CE) 22Grfico 2. ndice de integridad de los MPMP (OCDE) 26Grfico 3. ndice de calidad de los MPMP (UE) 29Grfico 4. ndice de robustez de las Instituciones Fiscales Independientes (UE) 38Grfico 5. Fases de la Evaluacin de Gasto Pblico 44Grfico 6. Fase de Gestin de la Evaluacin de Gasto Pblico 46Grfico 7. Gobernanza, ejecucin y evaluacin 47Grfico 8. Uso de herramientas de presupuesto de gnero (OCDE) 53

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Acrnimos

AAPP Administraciones Pblicas

AEAT Agencia Espaola de Administracin Tributaria

AIReF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

BEIR Conejos Fiscal Alemn (Stabilittsrat)

BEPS Base Erosion and Profit Shifting (Erosin de la base imponible y al traslado de beneficios)

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEF Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de Mxico

CEF Centre of Excellence in Finance

CF Consejo Fiscal de Per

CFA Consejo Fiscal Asesor de Chile

CFP Conselho das Finanas Pblicas de Portugal (Consejo de Finanzas Pblicas)

CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias

CPB Bureau for Economic Policy Analysis de Pases Bajos

CRS Common Reporting Standard (Reporte Estandarizado Comn)

CSS Contribuciones a la Seguridad Social

DG ECFIN Direccin General para Asuntos Financieros y Econmicos de la Comisin Europea

EEFC Consejo Fiscal Estonia (Eelarvenukogu)

EEMM Estados Miembros

EMN Empresas Multinacionales

EUIFIs European Union Independent Fiscal Institutions (Instituciones Fiscales Independientes de la Unin Europea)

FMI Fondo Monetario Internacional

FTA Foro de Administraciones Tributarias

GST Goods and Services Tax (Impuesto a Bienes y Servicios)

HCFP Le Haut Conseil des Finances Publiques de Francia (Alto Consejo de Finanzas Pblicas)

ICAP International Compliance Assurance Programme (Programa Internacional de Garanta de Cumplimiento)

IFAC Irish Fiscal Advisory Council de Irlanda (Consejo de Asesoramiento Fiscal)

IFI Institucin Fiscal Independiente

IMAG GMB Interministerielle Arbeitsgruppe fr Gender Mainstreaming/Budgeting (Grupo Interministerial para la Transversalizacin de la perspectiva de gnero)

IOTA Organizacin Intra-Europea de Administracin Tributaria

IRPF Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas

IRPJ Impuesto a la Renta de las Personas Jurdicas


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ISER Institute for Social and Economic Research de Reino Unido. (Instituto de Investigacin Econmico y Social)

IVA Impuesto al Valor Agregado

JRC Joint Research Centre. (Centro Conjunto de Investigacin)

LPFP Leyes de Programacin de Finanzas Pblicas

MAP Procedimiento Amistoso

MFMP Marco Fiscal a Medio Plazo

MPMP Marco Presupuestario a Mediano Plazo

MTER Medium-Term Revenues Strategies. (Estrategia de ingresos a Mediano Plazo)

MTO Metas de crecimiento / Objetivo presupuestario a Medio Plazo

OBR Office of Budget Responsability de Reino Unido. (Oficina de Responsabilidad Presupuestaria)

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

PAT Procedimiento de Alerta Temprana

PEC Pacto de Estabilidad y Crecimiento

PIB Producto Interior Bruto

PNC Pensiones No Contributivas

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

SII Suministro Inmediato de Informacin del IVA

TADAT Tax Administration Diagnostic Assessment Tool. (Herramienta de Evaluacin de Diagnstico de Administracin Tributaria)

TCE Transferencias Condicionales de Efectivo

TIWB Inspectores de Fiscales sin Fronteras

UE Unin Europea

UN Naciones Unidas

UPB Ufficio Parlamentare di Bilancio de Italia. (Oficina Parlamentaria de Presupuesto)

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1. Resumen ejecutivoEste informe presenta un mapeo y sistematizacin de buenas prcticas y actores en gestin de fi-nanzas pblicas en el mbito de la Unin Europea. El objetivo del estudio es contribuir a ampliar el conocimiento sobre buenas prcticas y principales casos de xito en la gestin de finanzas pblicas, con pertinencia e impacto en cohesin social, que hayan sido implementadas satisfactoriamente, en particular en el mbito de la Unin Europea y pases de la OCDE. Esta informacin, ordenada y cla-sificada, podr servir como insumo prctico a los procesos de reforma que se llevan a cabo en Amrica Latina con el acompaamiento de EUROsociAL.

Este documento de trabajo se ha desarrollado en base a dos premisas. Por un lado, la necesidad de mantener un enfoque europeo en la seleccin de las buenas prcticas, que hace que se hayan identificado prcticas y actores con relevancia europea, es decir, la intencin ha sido identificar aquellos procesos de gestin o herramientas de poltica que tuvieran un marcado elemento o raz europea. Por otro lado, se ha utilizado un enfoque de utilidad, tratando de profundizar el estudio, en la medida de lo posible, en aquellos elementos que pudieran tener un impacto directo en cohesin social, analizando la relacin entre la prctica y la perspectiva social.

El anlisis de prcticas se ha dividido en dos bloques, uno referido al anlisis de prcticas relaciona-das con la gestin del gasto pblico y poltica fiscal, y otro que incluye prcticas relacionadas con la gestin y la poltica tributaria. Para todas las prcticas analizadas, el estudio ha identificado casos de estudio especficos que han sido implementados a nivel pas.

En lo que se refiere al anlisis de las prcticas de gasto, el informe ha desarrollado de manera prioritaria las prcticas que se derivan del llamado marco de gobernanza fiscal europeo.

Se analizan, por tanto, algunas de las principales prcticas y herramientas de gestin que son resul-tado de la aplicacin del conjunto de reglas, reglamentos y procedimientos englobados en la gestin del marco fiscal. Se desarrolla y sistematiza informacin relativa a las reglas fiscales, que sientan las bases para garantizar la gobernanza presupuestaria y el control de dficit de los pases de la Unin Europea; los marcos presupuestarios a medio plazo, como una herramienta de gestin que permite mejorar la disciplina fiscal, la asignacin estratgica de recursos pblicos as como su uso eficiente y efectivo; las instituciones fiscales independientes, como instituciones que garan-tizan la credibilidad del sistema de gobernanza, mediante la evaluacin de las previsiones macro-econmicas que subyacen a los presupuestos de las administraciones pblicas y la supervisin del grado de cumplimiento de las reglas fiscales nacionales y subnacionales; y las evaluaciones de gasto pblico, que aportan insumos tendentes a garantizar la estabilidad y el crecimiento en la zona euro, aportando valor a los procesos preventivo y correctivo de los mecanismos del Pacto de Esta-bilidad y Crecimiento, as como facilitar los procesos de ajuste inteligente.


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Tambin en el bloque de gasto, se han sistematizado herramientas de mejora de la calidad del gasto pblico, como las herramientas de presupuesto de gnero y evaluacin del impacto en gne-ro de los programas presupuestarios.

En el marco del anlisis sobre prcticas de poltica y gestin tributaria, el anlisis se ha centrado en la identificacin de buenas prcticas en Administracin Tributaria, sobre todo aquellas que son ms relevantes en el marco del FTA de la OCDE. En particular, el anlisis se ha centrado en la iden-tificacin de prcticas que favorecen el cumplimiento voluntario, con especial atencin a los mecanismos de cumplimiento cooperativo y lucha contra el fraude.

Tambin se han sistematizado prcticas relacionadas con las herramientas de intercambio de informacin tributaria, en particular en el marco de la iniciativa BEPS, y se han identificado un conjunto de herramientas especficas de diagnstico, sobre poltica y administracin tributaria, que permiten a las administraciones estructurar de manera ms integral y estratgica sus necesida-des de reforma.

Adems del anlisis de buenas prcticas, se ha procedido a sistematizar los principales actores, tanto nacionales como internacionales, con el fin de dotar al programa EUROsociAL de una base de datos sobre instituciones que eventualmente puedan apoyar en los procesos de colaboracin entre administraciones.

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2. Enfoque y metodologa

2.1. Objeto del estudio

El Producto 1 es un estudio/mapeo de actores y de identificacin de buenas prcticas y prin-cipales casos de xito en la gestin de finanzas pblicas, con pertinencia e impacto en cohe-sin social, y que hayan sido implementadas satisfactoriamente en particular en el mbito de la Unin Europea (UE) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).

2.2. Enfoque de trabajo

Durante el proceso de elaboracin de este informe se han revelado algunas particularidades que nos han llevado a tomar un enfoque diferenciado de trabajo segn el objeto del anlisis. As, y como se explica a continuacin, si bien se han tomado enfoques comunes aplicables a todo el trabajo que eran requeridos por los Trminos de Referencia, se ha optado por estructurar el tra-bajo de identificacin de buenas prcticas de manera diferenciada para lo relativo a las prcticas de gasto y las de ingreso.

El desarrollo del trabajo se ha hecho, por tanto, en base a los enfoques enunciados en nuestra propuesta tcnica. Estos enfoques buscan prestar una especial atencin al contexto, as como a proponer soluciones basadas en la funcionalidad o utilidad. En vista de este enfoque, la interpre-tacin del concepto de buena prctica, en contextos tan diferentes como son las adminis-traciones de los pases de la Unin Europea y Amrica Latina, es un tema complejo que necesita de un anlisis adaptado y en cuyo abordaje es recomendable no simplificar o aplicar automatismos entre demanda (o necesidad) y oferta (o buena prctica). La gestin de una prctica especfica ya sea de gasto o de ingreso, debe ser analizada en funcin de su con-texto especfico, de su entorno poltico, normativo y cultural, y es por tanto complejo pen-sar en la aplicabilidad de determinadas prcticas de manera automtica en contextos alta-mente diferenciados. Esta visin ha sido compartida, a lo largo del estudio, por representantes de organizaciones relevantes como la OCDE o la Unin Europea. De hecho, estos organismos, que tienen dentro de sus mandatos ofrecer una perspectiva global sobre los asuntos de poltica pblica objeto del estudio, generan mucha informacin y literatura sobre los temas objeto de este estudio, pero estos anlisis son normalmente de carcter general, de estudio de polticas, y no individualizada o aterrizada a casos especficos. Por razones de ndole poltico, estas organizacio-nes se cuidan mucho de sealar buenas o mejores prcticas entre sus estados miembros con el fin de no crear suspicacias internas. Sus anlisis son generales y analizan normalmente el impac-to de las polticas, y no tanto de gestin especfica por pas.


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2.2.1. El enfoque europeo y la cohesin social

En cuanto a los enfoques comunes, se ha trabajado con el objetivo de identificar prcticas y actores con relevancia europea, es decir, la intencin ha sido identificar aquellos procesos de gestin o herramientas de poltica que tuvieran un marcado elemento o raz europea. Esto ha pre-sentado alguna dificultad metodolgica, ya que en ocasiones las experiencias de los actores regio-nales, de Amrica Latina, podran adecuarse mejor que aquellas puestas en marcha por administra-ciones, como las europeas, que trabajan en contextos muy diferentes.

Asimismo, se ha tratado de profundizar, en la medida de lo posible, en aquellos elementos que pudieran tener un impacto directo en cohesin social. As, en los temas en los que hemos iden-tificado un impacto ms directo, se ha tratado de analizar la relacin entre la herramienta de gestin y la perspectiva social. Sin embargo, en la mayora de los casos, esta vinculacin se es-tablece de manera indirecta, es decir que las herramientas de gestin de finanzas pblicas que se analizan permiten mantener unas cuentas pblicas equilibradas, elemento necesario para garantizar el sostenimiento de la poltica social. Segn la OCDE ((OCDE), 2017) los gobiernos cumplen una funcin redistributiva del ingreso por medio de los impuestos y las transferencias, y en este contex-to, la eficiencia y eficacia de las polticas fiscales son fundamentales para lograr sociedades ms igualitarias y luchar contra la pobreza. Segn la OCDE (2017), el mayor impacto sobre la des-igualdad se puede conseguir mediante un mayor, ms eficiente y mejor focalizado gasto social a travs de las transferencias en especie, por ejemplo, en servicios de educacin y salud, o mediante las transferencias condicionales de efectivo (TCE) y las pensiones, en especial las no contributivas (PNC). Estas cuestiones, ms de poltica social, trascienden el alcance del estudio tal y como se haba configurado inicialmente. En muchas ocasiones, las instituciones visitadas, administraciones de gestin financiera/tributaria o entidades afines, han expresado que la poltica social trasciende a sus competencias y la verificacin del impacto social de su gestin trasciende de su mandato. Asi-mismo, es relevante destacar que ninguna de las peticiones recibidas por los socios de EUROso-ciAL se refera especficamente a una temtica relativa a la cohesin social, sino que se referan a procesos especficos de gestin de finanzas pblicas.

2.2.2. Sistematizacin de buenas prcticas en poltica fiscal

En el caso de las prcticas relacionadas con la poltica fiscal (entendida en este informe como la gestin de la poltica de estabilidad macroeconmica y de gasto) el punto de referencia ha sido el anlisis de los mecanismos incluidos en el llamado marco de gobernanza fiscal europea. Estos procesos gozan de relevancia tcnica, tienen pertinencia en el sentido de que responden a las necesidades de los pases, y son procesos que tienen una raz tcnica eminentemente europea.

Este nuevo marco de gobernanza, impulsado por las instituciones europeas, se aterriza en una serie de reformas necesarias en los marcos fiscales de los pases de la Unin Europea. Este proceso de alineamiento y de adopcin de estas herramientas de gobernanza fiscal se realiza a nivel de los pases ya sea adaptando las herramientas a procesos ya institucionalizados en sus pases o bien introduciendo estos nuevos procesos de gestin, lo que puede generar un aprendizaje para las administraciones de los pases de Amrica Latina. Incluidas dentro de estas herramientas que inte-gran los marcos fiscales europeos, encontramos numerosos elementos incluidos dentro de las ne-cesidades identificadas por los socios de EUROsociAL. Entre estos los elementos estn la defini-cin de reglas fiscales, los marcos presupuestarios a mediano plazo, el manejo de riesgos fiscales, la mejora de la rendicin de cuentas y transparencia fiscal, as como las herramien-tas de simulacin fiscal y las evaluaciones de gasto pblico.

ESTUDIO DE ACTORES Y BUENAS PRCTICAS EN LA GESTIN DE LAS FINANZAS PBLICAS EN LA UNIN EUROPEA

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Adems de contar con una lgica y raz europea, el anlisis de las herramientas incluidas en el marco fiscal es tambin ms adaptable a la lgica inicial del estudio de hacer coincidir las necesidades (demanda) con la oferta (buena prctica).

Con todas las salvaguardias necesarias, la sistematizacin de algunas herramientas de gasto, con el fin de servir de buena prctica, son ms pertinente que las de ingreso, ya que las consideraciones relacionadas con el contexto enunciadas ms arriba son, en algunos casos, menos restrictivas. As, en principio parecera ms prudente o realista pensar en replicar, en contextos diferentes, una metodologa de evaluacin de gasto pblico o la estructura de una institucin fiscal independiente, que la estructura de un impuesto, por ejemplo.

2.2.3. Sistematizacin de buenas prcticas en poltica y administracin tributaria

La identificacin de necesidades y buenas prcticas en lo que concierne, fundamentalmente, a la administracin tributaria y, en menor medida, a la poltica tributaria, presenta, abundando en lo ya mencionado relacionado con el contexto institucional de cada pas, ciertas dificultades adi-cionales derivadas de la heterogeneidad en cuanto a las necesidades identificadas.

La heterogeneidad del contexto de los diferentes pases de Amrica Latina es un elemento evidente, y as lo han corroborado alguno de los principales especialistas del sector. Segn Isaac Gonzalo Arias, Director de Cooperacin y Tributacin Internacional del CIAT Tal vez heterogeneidad sea el trmino que mejor define a Amrica Latina (AL), tanto por las diferencias geogrficas, econmicas y culturales de sus pases, como por la desigualdad en el nivel de desarrollo de sus habitantes1. No es tarea fcil definir retos comunes para sus administraciones tributarias. As mismo en el marco de las entrevistas realizadas a expertos para el estudio, Bert Brys, jefe del Departamento del Centro de Poltica y Admi-nistracin fiscal de la OCDE, afirm que es difcil, o incluso incorrecto, hablar de buenas prcticas en el mbito tributario, que por su naturaleza es extremadamente sensible a mltiples factores contex-tuales, y menos an considerar que stas sean aplicables de manera genrica a un pas dado.

Esta heterogeneidad se ha reflejado en las peticiones realizadas por los socios de EUROsociAL, y que fueron compartidas con el equipo consultor. Se han recibido un nmero elevado de peticiones de apoyo en los mbitos considerados de ingreso (26)2 que responden a un nmero muy variado de temticas. En un esfuerzo por agruparlas -no siempre consistente- se han conseguido reducir a siete temticas (ver Tabla 1). Esta atomizacin de temticas, a ser aplicadas a contextos muy dife-rentes, nos hace considerar desaconsejable analizar en profundidad cada una de ellas.

Tabla 1: Demandas temticas ingreso 2017Temtica agrupada N. de peticionesAsistencia al Contribuyente 1

Reformas a poltica tributaria 1

No agrupables 4BEPS y evasin internacional 6Gasto tributario 3Evasin fiscal nacional 6Impuestos directos 4Impuestos indirectos 1Total 26

1. http://www.fiiapp.org/los-retos-de-las-administraciones-tributarias-de-america-latina-para-los-proximos-anos/ 2. La cantidad corresponde a la informacin entregada por parte de FIIAPP para la elaboracin del estudio.

http://www.fiiapp.org/los-retos-de-las-administraciones-tributarias-de-america-latina-para-los-proximos-anos/


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En el marco del anlisis sobre prcticas de poltica y gestin tributaria, respondiendo a un enfoque de trabajo centrado en la utilidad, el anlisis de se debe centrar en los puntos siguientes:

La identificacin de buenas prcticas en Administracin Tributaria: fundamentalmente en lo relacionado con el fomento del cumplimiento tributario, con especial atencin a los mecanismos de cumplimiento cooperativo. Tambin se han sistematizado prcticas relacionadas con las he-rramientas de intercambio de informacin tributaria, en particular en el marco del BEPS.

La identificacin de herramientas especficas de diagnstico ya sea sobre poltica y admi-nistracin tributaria, que permitan a los pases conocer las metodologas que les permitirn es-tructurar de manera ms integral y estratgica sus necesidades de reforma tributaria;

La identificacin de fuentes de informacin y recursos, con el fin de aglutinar los recursos necesarios para profundizar en el anlisis.

La identificacin de actores, que incluye una sistematizacin de actores, internacionales y re-gionales, que permita dotar a EUROsociAL de una base de datos sobre instituciones que even-tualmente puedan ayudar a filtrar las buenas prcticas por pas en base a un conocimiento inicial del contexto en el que fueron implementadas. Esto ayudara a identificar de manera ms indivi-dualizada, caso por caso, y en base a un anlisis ms preciso, la mejor respuesta a la peticin concreta realizada por las instituciones contrapartes.

En complemento con lo anterior, hemos tambin considerado pertinente analizar y sistematizar algunas herramientas en particular relacionadas con la poltica tributaria, tanto por la relevan-cia en cuanto a las peticiones de los pases socios (p. ej. medidas de apoyo para la implementacin del marco integrado BEPS) o por el especfico know-how de la Unin Europea (p. ej. En el campo especfico de las herramientas de micro-simulacin).

2.3. Metodologa para el anlisis de necesidades y seleccin de buenas prcticas

La metodologa que hemos seguido para analizar las necesidades se ha dirigido a establecer unos mecanismos para realizar un ejercicio de priorizacin, con el fin de poder identificar aquellas que se consideren tengan un mayor potencial de generar impacto. De esta manera, se puede acotar tambin la seleccin de la oferta (casos de xito y buenas prcticas) y proceder a un estudio ms detallado de estas prcticas, identificando su pertinencia e identificando a los actores institucionales con potencial de transferencia.

En los Trminos de Referencia se incluy una lista larga de polticas que podan configurar la deman-da, divididas entre polticas de gasto e ingreso. En cuanto a las polticas de gasto, se incluyeron una serie de temticas que van desde el manejo de los riesgos fiscales a nivel macro, a la mejora en la calidad del gasto y la gestin presupuestaria. Desde el punto de vista del ingreso, las opciones que se contemplaron inicialmente eran tambin muy variadas, y giraban en torno a medidas de poltica tributaria, tendentes aumentar la base tributaria y mejorar la distribucin de la renta.

Hemos considerado tambin que la seleccin de la demanda deba as mismo tomar en consideracin las necesidades estructurales con el fin de que la sistematizacin de prcticas tenga una mayor sostenibilidad. En este sentido consideramos que la base de referencia del estudio no poda ser nica-mente la seleccin de demandas hecha por los socios del programa, ya que la metodologa de identifica-cin de las demandas concretas de los socios de EUROsociAL se realiza de manera anual, con lo que de


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ao a ao puede variar significativamente. Era por tanto importante centrarse en los temas que consi-deramos son coyunturales, como la sostenibilidad fiscal, y que van a ser relevantes a medio plazo.

Para llevar a cabo esta priorizacin de la demanda y de seleccin de las buenas prcticas, se han desarrollado las siguientes tareas:

Anlisis documental con base en la literatura existente

Se han analizado nmeros estudios recientes sobre los retos de las administraciones pblicas en Amrica Latina (incluyendo los siguientesi) que nos han permitido tener una visin general y amplia sobre los retos ms destacados que afrontan las administraciones pblicas en la regin.

Entrevistas con actores

Se han mantenido entrevistas y reuniones de trabajo con actores relevantes que, desde el punto de vista operativo, trabajan directamente en proyectos relacionados con la gestin financiera pblica en la regin. Se han mantenido entrevistas con administraciones pblicas, organismos regionales e internacionales, y centros de pensamiento. Se han visitado instituciones clave en el marco de la gestin financiera pblica a nivel europeo. Se ha visitado, entre otros, los siguientes organismos: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), en particular su Centro de Administracin y Poltica Tributaria; la Organizacin Intra-Europea de Administracin Tributaria (IOTA), direcciones generales relevantes de la Comisin Europea e instituciones pblicas de pases de la Unin Europea. Particularmente, en Espaa y en relacin con las reglas fiscales y los consejos fisca-les independientes, se han visitado instituciones como la Autoridad Independiente de Responsabili-dad Fiscal (AIREF). En el Anexo 2 se incluye un listado de personas e instituciones entrevistadas.

Anlisis de las necesidades especficas de los socios de EUROsociAL (2017)

El desarrollo de este anlisis ha permitido identificar limitaciones en cuanto al alcance del estu-dio en relacin con los requerimientos especficos de las contrapartes. El total de requerimien-tos al programa por parte de las administraciones socias para 2017, que el equipo de EUROsociAL nos facilit, contena, al menos, un total de 49 peticiones. Si bien ha sido posible agrupar determi-nadas solicitudes, que por tanto ameritan un anlisis especfico de la prctica de gestin pblica, en muchos casos son peticiones aisladas y muy concretas, que pueden cambiar ao a ao y para las cuales sera necesario realizar una investigacin especfica.

Una vez completado el proceso de identificacin de las necesidades, se determin vincu-larlas con las mejores experiencias y prcticas existentes a nivel de la Unin Europea

Se ha elaborado un catlogo de buenas prcticas en lnea con el enfoque enunciado, que se pre-senta desarrollado en el epgrafe 3 de este informe y de manera ms sistematizada en las Fichas individuales incluidas en el Anexo 1. El objetivo, adems de contar con un catlogo de buenas prc-ticas, es aglutinar y sistematizar informacin que permita llevar a cabo procesos de colaboracin entre pares. Por tanto, se ha tratado de identificar, para cada proceso de reforma y en la medida de lo posible, la institucin y, en su caso, las personas/funcionarios responsables que podran ser invo-lucrados en los procesos de intercambio de experiencias.

Una vez realizadas estas actividades, se procedi a realizar una validacin intermedia con el equi-po de EUROsociAL, donde se expusieron las conclusiones preliminares y validar el enfoque pro-puesto para la realizacin del anlisis del anlisis, as como los elementos principales dentro de los diferentes componentes del estudio.

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3. Anlisis y sistematizacin de buenas prcticas

3.1. Gobernanza Fiscal europea y herramientas asociadas al marco fiscal

La identificacin de buenas prcticas en gestin de finanzas pblicas en los pases de la Unin Eu-ropea se ha desarrollado en torno a los mecanismos establecidos en el marco de lo que se conoce como Gobernanza Fiscal europea. Como se ha explicado en el epgrafe anterior, este enfoque era pertinente para asegurar que el anlisis, y la sistematizacin de prcticas, recogiese adecuadamen-te un saber hacer eminentemente europeo.

La gobernanza fiscal es, en la prctica, el conjunto de reglas, reglamentos y procedimientos, que pueden ser englobados en el trmino marco fiscal o fiscal framework en ingls, que determinan la configuracin de elementos comunes en la gestin fiscal de los pases de la Unin Europea, en particular establecen un punto de referencia para su planificacin, aprobacin, y su monitoreo y evaluacin. Estos marcos fiscales incluyen herramientas concretas como las reglas fiscales, los marcos presupuestarios a medio plazo, las instituciones fiscales independientes, y las evaluaciones de gasto pblico o spending reviews, y de ellos se derivan adems otras herra-mientas como los simuladores de gasto e ingreso.

Cuadro 1: La Gobernanza Fiscal y los Marcos Fiscales

La Gobernanza Fiscal y la importancia de los marcos fiscales

Este conjunto de reglas y de procesos, denominada Gobernanza Fiscal, buscan fomentar una gober-nanza fiscal ordenada, lo que es considerado un factor importante para conseguir una posicin pre-supuestaria slida y contrarrestar as las polticas fiscales no sostenibles que aumentan el dficit e incrementen las ratios de deuda. Asimismo, el conjunto de medidas implementadas en el marco de la gobernanza fiscal tiene como objetivo contrarrestar las polticas procclicas, mediante la planifi-cacin a medio plazo, as como mejorar la eficiencia del gasto pblico. Todo este conjunto de pro-cesos permitira contar con unas finanzas pblicas saneadas y seran condicin necesaria para el sostenimiento del gasto social.

Tambin segn la OCDEii, los principales objetivos de un marco fiscal son: sostener la disciplina fiscal para alcanzar un objetivo prudente de la deuda y permitir que la flexibilidad a corto plazo de la polti-ca fiscal pueda reaccionar a los ciclos y los shocks. El objetivo de un marco fiscal es por tanto hacer ms probable que los pases con alta deuda sigan un camino ms prudente y que los pases que cum-plen mejor con los objetivos de deuda sigan esa senda. Como en el caso de la definicin de la Gober-nanza Fiscal en el marco de la UE, la OCDE considera que un marco fiscal tiene que contener reglas fiscales, que contengan objetivo de la deuda, consejos fiscales independientes, y procesos presu-puestarios, donde se incluyan los marcos presupuestarios a medio plazo


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Vamos a analizar, por tanto, los componentes esenciales de estos marcos fiscales, es decir las re-glas fiscales, los marcos presupuestarios a mediano plazo, de los Consejos Fiscales Independien-tes. Si bien las metodologas de evaluacin y eficiencia del gasto pblico forman parte de los proce-sos de la gobernanza europea, se han incluido bajo el epgrafe de calidad del gasto para dar una coherencia metodolgica al estudio. El informe presenta tambin un resumen de los procedimien-tos de supervisin y control asociados con el Semestre Europeo, en especial aquellos que pueden tener un impacto potencial en el mantenimiento de las polticas sociales, especial-mente en contextos de consolidacin fiscal.

3.1.1. Ajuste y proteccin social

Es complejo, en el marco de los ajustes fiscales, encontrar ejemplos prcticos de ajuste blando. En un contexto europeo, adems, los escenarios que se plantean son muy diferentes a los que pueden enfrentar una economa de Amrica Latina. Esto es as ya que, pese al impacto objetivo de los recortes, la existencia de un piso social (las transferencias, como las pensiones, y los estabilizadores automticos, como las prestaciones por desempleo), hace difcilmente comparable los escenarios en estos dos contextos. Por ejemplo, en Espaa, desde 2011-15 se produjo un significativo ajuste fiscal de 69.000 M, pero es relevante notar que en este periodo hubo de hecho un incremento de gasto, de 5,8 M, en prestaciones sociales (desempleo y pen-siones). Es decir, el ajuste por el lado del gasto no produjo una reduccin de las transferencias en proteccin social, que de hecho aumentaron en un 1,9% siendo la reduccin media de otras partidas del 12,9%. El recorte s afecto a partidas como salud (-8,5%), educacin (-10,3%) y vi-vienda (14,5%) pero estas partidas, en trminos absolutos, representan un porcentaje muy pe-queo del gasto del Gobierno Central. Por dar una idea de la magnitud del piso social en una economa europea con polticas de proteccin social, en Espaa, en el presupuesto de 2017, el gasto en pensiones representa el 38,5% (135.449 M) del total del gasto pblico y el de presta-ciones por desempleo el 5,6% (19.621 M)3. En la Repblica de Colombia, una de las economas ms desarrolladas del continente, por ejemplo, el gasto en pensiones en el presupuesto de 2017 represent un 16,8% del total.

Se pueden sin embargo identificar, en el marco de los procesos y normas que forman el marco de gobernanza econmica de Unin Europea (UE), algunas prcticas que introducen una perspectiva social en los procesos de control y de ajuste estructural. Esto se refleja en los procesos incluidos dentro del semestre europeo y en los nuevos programas de ajuste, y que van ms all de la flexibilidad de metas de crecimiento (MTO) o gastos excluidos en determinadas reglas fiscales.

Estos procesos se enmarcan en el denominado Semestre Europeo; esto es la denominacin del ciclo de coordinacin de las polticas econmicas y presupuestarias dentro de la UE y forma parte del marco de gobernanza econmica de la Unin Europea. Se centra en los primeros seis meses de cada ao, de ah que se denomine Semestre. Durante el Semestre Europeo los Estados miembros ajustan sus polticas presupuestarias y econmicas a los objetivos y normas acordados a escala de la UE. El Semestre Europeo abarca tres bloques de coordinacin de polticas econmicas: (i) refor-mas estructurales, dedicadas a promover el crecimiento y el empleo de conformidad con la Estrate-gia Europa 2020; (ii) polticas presupuestarias, para garantizar la sostenibilidad de la hacienda pbli-ca de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y un proceso de (iii) prevencin de desequilibrios macroeconmicos excesivos.

3. Direccin General de Presupuestos Ministerio de Economa y Competitividad


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En el marco de este ltimo bloque, la Comisin publica informes por pas respecto de todos los Estados miembros participantes. Estos informes incluyen exmenes exhaustivos de desequili-brios macroeconmicos de aquellos Estados miembros en los que se ha considerado que el riesgo de tales desequilibrios es elevado, y que se incluyen en el procedimiento de Alerta Temprana. La Comisin, basndose en esos exmenes, puede elaborar proyectos de recomendaciones, basndose en un anlisis ms exhaustivo, dirigidas a los Estados miembros para que corrijan los desequilibrios que se hayan detectado. Estas recomendaciones pueden presentarse al mis-mo tiempo que se publica el examen exhaustivo o ms adelante, junto con otras recomendaciones especficas por pas.

Cuadro 2: Aspectos sociales y ajuste estructural

Aspectos sociales y ajuste estructural

Segn una reciente Comunicacin de la Comisin (2015)iii, se determina la voluntad de prestar ms atencin a los aspectos sociales y de empleo. As, en el procedimiento de desequilibrio macroeco-nmico (PDM), y ms en concreto en el procedimiento de alerta temprana (PAT), se incluyen tres in-dicadores adicionales (tasa de actividad, desempleo juvenil y desempleo de larga duracin) a los 11 parmetros principales ya existentes del cuadro de indicadores del PDM. Ello servira para alcanzar el propsito de definir mejor el contexto social y de empleo en el que se est produciendo el ajuste, de forma que, en ltima instancia, se traduzca en una mejor formulacin de las polticas.

Se han incluido por lo tanto las siguientes variables laborales y sociales, que ya figuraban entre los indicadores auxiliares del PAT, se agregan al marcador PAT principal: (i) tasa de actividad; (ii) desem-pleo de larga duracin y (iii) desempleo juvenil. Todos los indicadores se expresan como el cambio en tres aos (en oposicin a los niveles), para capturar nuevos desarrollos de manera oportuna. Los umbra-les se calculan de acuerdo con los mismos criterios estadsticos para las variables existentes del mar-cador. La inclusin de estos indicadores de empleo como indicadores principales permitira una mejor comprensin de las consecuencias sociales de los desequilibrios, incluso durante la correccin de desequilibrios, y ayudara a afinar las recomendaciones de poltica que caen dentro del alcance del PAT y del anlisis exhaustivo pas.

Los indicadores son los siguientes:

Cambio en 3 aos del porcentaje de la tasa de actividad, con un techo de -0.2% Cambio en 3 aos del porcentaje de la tasa de desempleo de larga duracin, con un techo de +0.5% Cambio en 3 aos del porcentaje de la tasa de desempleo juvenil, con un techo de +2%.

Existen, adems, indicadores auxiliares del marco de la matriz del PAT que complementan los ahora 14 indicadores y umbrales principales,

Un primer conjunto de indicadores auxiliares complementa directamente los indicadores macro finan-cieros.

Un segundo conjunto de indicadores auxiliares consiste en variables de empleo y sociales que se selec-cionaron para permitir una mejor comprensin de la dimensin social de los riesgos implicados por los desequilibrios, incluida la evolucin social durante el ajuste. Tal conocimiento mejorado finalmente ayuda a identificar medidas de poltica para corregir desequilibrios, mientras que minimiza las conse-cuencias sociales de este ltimo.

Estos indicadores sociales se refieren a las siguientes variables: empleo, tasa de actividad, desempleo de larga duracin tasa, tasa de desempleo juvenil, jvenes sin empleo, educacin o capacitacin (NEET), pobreza.


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El empleo se expresa como un cambio porcentual anual. Las otras variables se expresan tanto en nivel y como cambios durante un perodo de tres aos. Se consideran todos los indicadores de po-breza de Europa 2020: personas en riesgo de la pobreza o la exclusin social, la tasa de pobreza en riesgo, la tasa de privacin material severa, y las personas que viven en hogares con muy baja intensidad de trabajo.

El cambio de empleo estuvo entre el conjunto de indicadores auxiliares desde el inicio de la matriz de indicadores del PAT Los indicadores auxiliares restantes se agregaron despus de la Comunicacin de 2013 sobre Fortalecimiento de la dimensin social de la Unin Econmica y Monetaria.

Segn la misma Comunicacin, tambin se concede mayor atencin a la equidad social de los nue-vos programas de ajuste macroeconmico para garantizar que el ajuste se distribuye de manera equitativa y proteger a los ms vulnerables de la sociedad.

La Comisin elabor la primera evaluacin de impacto social con motivo del nuevo Memorando de En-tendimiento griego. La Comisin tiene la intencin de proseguir con esta prctica de evaluacin de gasto pblico en cualquier futuro programa europeo de apoyo a la estabilidad, incluyendo evaluaciones que sirvan como un instrumento de consolidacin selectiva y estructural del gasto (ver punto 3.2.1).

Ha habido 6 pases objeto de ayudas financieras que han requerido la elaboracin de planes de ajuste (Grecia, Chipre, Irlanda, Lituania, Portugal y Espaa). Actualmente solo est vigente el programa con Grecia, y para Portugal, Irlanda y Espaa se est aplicando la llamada supervisin post-programa.

Enlaces de Inters:

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/euro-area/financial-assistance-euro-area-countries_en https://ec.europa.eu/info/files/adding-employment-indicators-mip-scoreboard-better-capture-employ-ment-and-social-developments_en https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-alert-mechanism-report_en_0.pdf

Fuente: Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo y al Banco Central Europeo medidas destinadas a realizar la UEM COM/2015/0600

3.1.2. Reglas fiscales y de gasto

Segn la OCDE (2015), los objetivos de deuda que presiden los marcos fiscales deben estar complementados con reglas fiscales que permitan desarrollar polticas anticclicas y establezcan clusulas de escape en el caso de los grandes shocks. Son muchos los pases de la OCDE que han adoptado normas fiscales que ponen lmites a las polticas de sus gobiernos y que susten-tan la disciplina fiscal. Puede haber, sin embargos, efectos no deseados de las reglas fiscales, y existe un equilibrio a buscar entre rigidez y flexibilidad. Hay ejemplos en la literatura que con-sideran que las reglas fiscales pueden limitar la capacidad de los gobiernos de conducir polti-cas de estabilizacin macroeconmica (Wyplosz, 2013) y tambin hay amplia literatura que considera que una excesiva flexibilidad de las reglas va en contra de la disciplina (Kopits, 2011) y que normalmente la poltica fiscal aplicada en pases con deudas elevada tiende a ser proc-clicas (gert, 2010).

En la Tabla 2 se presenta un resumen de la tipologa de las reglas fiscales ms comunes y sus po-tenciales efectos en la disciplina fiscal, la estabilizacin, y sus riesgos y efectos secundarios.

Cuadro 2: Aspectos sociales y ajuste estructural (cont.)

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/euro-area/financial-assistance-euro-area-countries_enhttps://ec.europa.eu/info/files/adding-employment-indicators-mip-scoreboard-better-capture-employment-and-social-developments_enhttps://ec.europa.eu/info/files/adding-employment-indicators-mip-scoreboard-better-capture-employment-and-social-developments_enhttps://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-alert-mechanism-report_en_0.pdf


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Tabla 2: Tipologa y efectos de las reglas fiscalesGanancias en disciplina fiscal

Contribucin a la poltica de estabilizacin

Riesgos y efectos secundarios

Regla de balance presupuestario

Las reglas numricas sobre el balance presupuestario parece que tienen un impacto positivo en el balance presupuestario en forma de supervits y bajos dficits.

Las reglas presupuestarias estrictas no son eficaces en proveer la necesaria flexibilidad para llevar a cabo una poltica fiscal contra-cclica. Tienden, sin embargo, a inducir una poltica procclica.

Pueden inducir a los gobiernos en fase de ajuste a confiar demasiado los recortes en gasto productivo con menor coste poltico tales como gasto en inversin. Para contrarrestar esto es normal excluir estos tipos de gasto y solo referenciar el balance corriente (Regla de Oro)

Regla de balance estructural

En principio, las reglas de balance estructural sustentan la disciplina fiscal. Esto es as porque definen un indicador basado en una tendencia, excluyendo los efectos cclicos y definiendo un espacio para la poltica fiscal discrecional.

Las reglas de balance estructural proveen cierta flexibilidad ya que permiten la activacin de los estabilizadores automticos.

Estas reglas tienen riesgos en cuanto a la fortaleza de las predicciones sobre la brecha de produccin y las estimaciones de crecimiento.

Regla de gasto Las reglas de gasto mejoran la disciplina fiscal gracias a una mejor rendicin de cuentas y una mayor trasparencia en el proceso presupuestario. Permiten un mejor control del gasto primario del gobierno. Juegan un papel muy importante en los marcos fiscales.

Una regla de gasto bien diseada no debera impedir la activacin de los estabilizadores automticos. Las reglas de gasto pueden limitar los gastos procclicos en caso de ingresos extraordinarios en pocas de bonanzas econmica.

La regla de gasto tiene problemas parecidos en cuanto a la calidad y oportunidad de los gastos que se dejan de gastar, particularmente en pocas de crisis. Es posible adems que se incentive el uso de renuncias fiscales (gasto fiscal) para financiar polticas que seran ms eficaces mediante gasto.

Fuente: OCDE (2015)

Hay amplia de literatura relativa a cules deben ser las caractersticas fundamentales que deben contener las reglas fiscales, siendo la ms comn las definidas por Kopits and Symansky (1998) o por el Fondo Monetario Internacional (2009)iv. La propia Comisin Europea maneja un ndice de re-glas fiscalesv, basado en un anlisis de la fortaleza de las mismas. En el marco de la metodologa, se analizan cinco criterios (i) base legal; (ii) obligatoriedad; (iii) instituciones encargadas de su supervi-sin, para cumplimiento y mecanismos de correccin; (iv) mecanismo de correccin; (v) resiliencia ante shocks. Si bien el ndice presenta una clasificacin orientativa, cuyos resultados no son expor-tables ya que cada regla fiscal se adeca a un contexto, se presenta en el Grfico 1 los ltimos datos relativos a la evaluacin de 2015.


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Grfico 1: ndice de Reglas Fiscales (CE)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

AT BE BG CY DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SK UK

0,49

1,54

4,10

2,90

1,56

1,26

0,77

2,91 3,

03

0,47

1,91

1,95

3,53

3,09

2,00

2,93

1,92

2,76

2,13

2,43

2,84

1,39

2,52

0,53

1,34

0,95

3.1.2.1. Las reglas fiscales derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y del Fiscal Compact En el marco europeo, sea ha llevado a cabo una revisin y profundizacin de la gobernanza presu-puestaria. Esta reforma se inici en 2011 con la entrada en vigor de una serie de medidas iniciadas legislativas, comnmente conocidas como Six Pack (cinco reglamentos y una directivavi) que tenan como objetivo reforzar la disciplina presupuestaria mediante un conjunto de reglas y procedimientos y un refuerzo de las sanciones. En el marco de estas reformas se firm, en el ao 2012, el Tratado de Estabilidad, Coordinacin y Gobernanza (TECG)vii tambin denominado Fiscal Compact. El obje-to de este acuerdo consiste en promover la disciplina presupuestaria de los gobiernos de la zona del euro, en particular tras la crisis de deuda pblica que comenz en 2010. Este pacto presupuestario impuso determinados requisitos en materia de polticas presupuestarias a los pases pertenecientes a la zona del euro. El Pacto refuerza el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que establecen una serie de reglas fiscales: Que los niveles nacionales de dficit no superaren el 3% del producto interior bruto (PIB); y que la deuda pblica se mantenga por debajo del 60% del PIB. El tratado tambin introduce, con carcter obligatorio, la creacin de las autoridades fiscales independientes. Final-mente, en 2013, se aprobaron dos regulaciones de la Comisin y que se denominan Two Packviii que refuerza el conocido como brazo preventivo de la supervisin fiscal, y que permite a la Comisin emitir una opinin de los presupuestos nacionales antes de que sean aprobados.

Todo este conjunto de regulaciones conforma el conjunto de reglas fiscales y procedimientos presupues-tarios vigentes. Presentamos ms abajo un resumen de los diferentes mecanismos y reglas existentes.

Tabla 3: Reglas Fiscales y procesos presupuestario PEC

REGLAS INSTRUMENTO U OBJETIVO

Dficit de las AAPP inferior al 3% del PIB. Dficit en porcentaje del PIB.

Ratio de deuda inferior al 60% del PIB, o disminuyendo a un ritmo satisfactorio (al menos, 1/20 de la diferencia entre el nivel de deuda observado y el 60%).

Ratio de deuda en porcentaje del PIB.

Cumplimiento del objetivo de medio plazo (OMP/MTO) o de la senda de ajuste hacia l (0,5 pp, en circunstancias normales).

Saldo estructural en porcentaje del PIB potencial.


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REGLAS INSTRUMENTO U OBJETIVO

Regla de gasto. Crecimiento del gasto pblico ajustado de ingresos extraordinarios.

BRAZO CORRECTIVO Procedimiento de dficit excesivo

Apertura: pases con dficit superior al 3% del PIB o ratio de deuda superior al 60% del PIB, sin que disminuya a un ritmo satisfactorio.

Si se considera que existe dficit excesivo, se establecen: 1. Plazo de correccin. 2. Senda de ajuste del dficit. 3. Esfuerzo de ajuste en trminos estructurales (al menos, 0,5 pp, en circunstancias normales).

Seguimiento: la CE examina si el pas ha tomado acciones efectivas en primavera, con la presentacin de los programas de estabilidad, y en otoo, de acuerdo con los borradores presupuestarios

Clusulas de salvaguardia: a) en la apertura del procedimiento, si las desviaciones respecto al 3% son de tamao reducido y de carcter transitorio y se produce un evento inusual fuera del control del Estado que tiene un impacto significativo sobre la situacin financiera de las AAPP o una recesin econmica grave; b) extensin del plazo de correccin si el pas ha tomado acciones efectivas y se produce un evento inusual fuera del control del Estado que tiene un impacto significativo sobre la situacin financiera de las AAPP o una recesin grave en el conjunto del rea del euro o de la UE.

BRAZO PREVENTIVO

Objetivo presupuestario a Medio Plazo (MTO) especfico para cada pas. Si el pas no cumple el MTO, deber aproximarse hacia l segn una matriz que define el ajuste en trminos del saldo estructural exigido, en funcin del nivel del output gap y del nivel de deuda

Regla de gasto: el crecimiento del gasto pblico, una vez descontados los ingresos de carcter extraordinario, no puede superar el crecimiento del PIB potencial a medio plazo

Seguimiento: en primavera, con la presentacin de los programas de estabilidad, y en otoo, de acuerdo con los borradores presupuestarios (Semestre Europeo).

Procedimiento de desviacin significativa: se inicia, con carcter general, si la desviacin del esfuerzo de ajuste respecto al OMP supera 0,5 pp en un ao, o 0,25 pp en el promedio de dos aos consecutivos y, atendiendo a la regla de gasto, cuando la desviacin tenga un impacto total sobre el saldo pblico de, al menos, el 0,5% del PIB en un ao o acumulado en dos aos consecutivos.

Clusulas de salvaguarda: se permiten desviaciones transitorias en caso de que se produzca un evento inusual fuera del control del Estado que tiene un impacto significativo sobre la situacin financiera de las AAPP o una recesin econmica grave en el conjunto del rea. Clusula de reformas estructurales y de inversin.

Fuente: Banco de Espaa (2016)ix

Adems de las reglas fiscales establecidas en el marco de la gobernanza del euro, los Estados Miembros cuentan con un conjunto de reglas fiscales propias, cuyo uso se ha generalizado en los ltimos aos. Si en 1990 haba 13 reglas fiscales en los pases de la UE, en 2010 esta cifra se ele-vaba a 70. Por tipo de regla, las reglas relativas al balance presupuestario son las ms utilizadas, representando un 40% del total. Las reglas de deuda y gasto significaban un 28% y 25% respecti-vamente (Comisin Europea 2012)x.

3.1.2.2. Las clusulas de salvaguardia Tanto en el marco del componente correctivo y el preventivo del PEC se establecen clusulas de salvaguardia. As el tratado introdujo clusulas de salvaguardia, que permiten que el dficit supere el valor de referencia con carcter extraordinario y transitorio en circunstancias excepcionales. Estas circunstancias se refieren a un acontecimiento inusual fuera del control del Estado miembro afecta-do y que incide de manera significativa en la situacin financiera de las Administraciones Pblicas (AAPP) o a una recesin econmica grave, que inicialmente qued circunscrita a una contraccin

Tabla 3: Reglas Fiscales y procesos presupuestario PEC (cont.)


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anual del PIB de, al menos, un 2% (Banco de Espaa 2016). En 2015, adems, la Comisin intro-dujo mayores cotas de flexibilidad dentro de las reglas del Pacto de Estabilidad. As, se parte del principio de que el ajuste fiscal no tiene que ser igual para todos los pases. Asimismo, aclara cmo se puede modular el esfuerzo de ajuste hacia el MTO, en el brazo preventivo, para tener en consi-deracin las condiciones cclicas de los pases miembros de la Unin Econmica y Monetaria y los niveles de deuda. Al mismo tiempo, se establece la posibilidad de permitir desviaciones transitorias del MTO o del esfuerzo de ajuste hacia l, si el pas realiza reformas estructurales o gastos en inversin pblica. Se trata de dotar de flexibilidad a los pases para poder establecer polticas contra-cclicas sin que el dficit supere el lmite del 3%. Para los pases en el componente correctivo, la Comisin Europea permiti as mismo a los Estados Miembros extender el plazo de correccin del dficit excesivo si se realizan reformas estructurales, siempre y cuando el Estado haya adoptado acciones efectivas (Banco de Espaa 2016).

3.1.3. Marco Presupuestario a Mediano Plazo

En el marco del anlisis de este instrumento, aportaremos (i) las definiciones conceptuales ms ex-tendidas, (ii) analizaremos, en base a la literatura existente, las prcticas especficas de gestin del instrumento en una serie de pases de la Unin Europea, (iii) analizaremos los casos de estudio de Pases Bajos, Francia y Portugal, para los cuales veremos con ms detalle las caractersticas de sus Marcos Presupuestarios a Mediano Plazo (MPMP) en relacin con sus marcos fiscales (iv) y veremos en concreto qu medidas especficas se pueden introducir en estos instrumentos para garantizar el mantenimiento de ciertas polticas relacionadas con la cohesin social.

3.1.3.1. Concepto y utilidadSon varias las definiciones sobre los Marcos Presupuestario a Mediano Plazo. Para definir concep-tualmente a los MPMP tomaremos las definiciones tanto de la OCDE como de la Unin Europea, en las que existen elementos comunes que permiten sistematizar a un MPMP como una herramienta que permite mejorar la disciplina fiscal, la asignacin estratgica de recursos pblicos, y el uso efi-ciente y efectivo de los recursos asignados a las prioridades estratgicas definidas en las diferentes polticas pblicas con impacto presupuestario.

Para la OCDExi los MPMP son herramientas que ayudan a las organizaciones gestoras de presu-puesto, en todos los niveles de la administracin, a adoptar una perspectiva presupuestaria a medio plazo en vez de la tradicional visin anual, ms cortoplacista. Los MPMP suelen abarcar un periodo de tres a cinco aos, lo que incluye el ao presupuestado (N). Normalmente combinan lmites o te-chos anuales ligados a estimaciones a medio plazo. Estas estimaciones, en el mbito de los MPMP, son clculos sobre el comportamiento de determinadas variables, como el gasto, el ingreso y la posicin fiscal agregada, estimados en base a determinadas asunciones. Por su naturaleza, estas asunciones de la posicin fiscal son a medio plazo. Los techos son lmites que establece el gobierno sobre el gasto de una determinada partida de gasto que se realiza para cada uno de los aos inclui-dos el MPMP. Estos techos pueden ser actualizados ao a ao o bien pueden ser fijos. As, es ne-cesario, para que un MPMP sea funcional, que exista una correspondencia entre los techos y las estimaciones con la formulacin de la poltica de gasto. Es necesario, por tanto, que un MPMP es-tablezca claramente cules son los objetivos fiscales a medio plazo del gobierno en cuanto a las principales variables a integrar en el marco fiscal, es decir los niveles de ingresos previstos, gasto, balance fiscal y manejo de la deuda.

Siguiendo con la definicin de la OCDE (2013), es posible afirmar la existencia de un consenso in-ternacional sobre la importancia de adoptar una perspectiva de medio plazo en el proceso de planificacin presupuestaria. Es decir, podemos decir que el establecimiento de los MPMP son una buena prctica en s mismos, con los matices y las particularidades que analizaremos en ms


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detalle. Por un lado, permiten a las autoridades centrales reforzar el control, es decir asegurar la disciplina fiscal mediante las estimaciones de gasto, que captan informacin en cuanto al coste de las polticas y permiten la elaboracin de lneas de base para los presupuestos futuros, as como las determinaciones de los techos, que fijan lmites de gasto de arriba hacia abajo. Los MPMP ayudan as mismo al control del gasto al incorporar polticas plurianuales que, por su naturaleza, requieren de un horizonte temporal que va ms all del anual, por ejemplo, gastos de inversin, reestructura-ciones, programas presupuestarios que se inician al final del ao fiscal. Desde el punto de vista de los ministerios o entidades de gasto, los MPMP permiten contar con indicaciones sobre la tendencia del gasto, permitindoles una planificacin ms ajustada y vinculada a los recursos realmente dis-ponibles.

Para la Comisin Europea (2007)xii, los principales beneficios para la planificacin fiscal de la adop-cin de un marco presupuestario a medio plazo son los siguientes: (i) Mejoran la transparencia de los objetivos presupuestario, aportando a los agentes econmicos una mayor informacin sobre la tendencia de las finanzas pblicas. (ii) Permite tener una mayor consistencia temporal en la definicin de la poltica fiscal; (iii) Permite tener una visin integral de las consecuencias e impactos de las de-cisiones de poltica fiscal, en una perspectiva de medio plazo; (iv) Es una herramienta de planifica-cin que mejora la calidad y la estabilidad de los procesos de toma de decisin, facilitando la imple-mentacin de reformas estructurales.

Por su lado, el Fondo Monetario Internacional (2013)xiii considera, en la misma lnea con las definicio-nes anteriores, que un MPMP puede contribuir a mejorar la disciplina fiscal mediante (i) transparentar el impacto a medio plazo de las medidas planificadas; (ii) contar con una alerta temprana relativa a la falta de sostenibilidad de polticas existentes; (iii) establece techos obligatorios de gasto a medio plazo.

Hay algunas caractersticas bsicas de los MPMP que pasamos a enumerar, y que han sido cate-gorizadas por la OCDExiv. Puede ser un MPMP adaptable o rolling, es decir, que se va aadiendo un ao adicional al marco al extinguirse el ao en curso (Austria, Alemania o Suecia) o puede ser peri-dico (Francia y Reino Unido) donde los techos solo se modifican, en su totalidad, en un momento dado concreto, por ejemplo, al finalizar un periodo de gobierno. Los MPMP pueden integrar ms o menos elementos del gasto, y lo lmites se pueden establecer a nivel global (gasto agregado), orga-nizacional o incluso por programa presupuestal. Como se detalla ms adelante en un punto poste-rior del anlisis, es posible que haya elementos, por naturaleza ms voltiles como transferencias sociales o intereses, que se excluyen de los techos. En trminos de alcance, la media de los pases de la OCDE son MPMP entre 3 y 4 aos.

En el marco de la OCDE, y segn datos de 2012xv los MPMP se implementan en todos los pases de la Organizacin a excepcin de 4 (Blgica, Israel, Hungra y Luxemburgo). La formulacin de estos MPMP es variable, y se puede medir en funcin de las diferentes caractersticas e integridad del proceso de elaboracin y formulacin. En este sentido, la OCDE ha generado un ndice que mide la integridad, en trminos de nmero de factores determinantes incluidos, de los MPMP de los pa-ses de la OCDE. El ndice toma en consideracin diferentes elementosxvi como el diseo de los te-chos (aos, composicin del gasto), frecuencia de su revisin, flexibilidad para su revisin. El ndice, que no pretende ser un ranking de la calidad, otorga la mejor puntuacin, en cuanto a pases de la Unin Europea, a Pases Bajos, Dinamarca, Suecia, Polonia y Austria.


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Grfico 2. ndice de integridad de los MPMP (OCDE)

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

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0,6

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OECD average

Fuente: OECD 2012 Survey on Budgeting Practices and Procedures.

3.1.3.2. Los Marco Presupuestario a Mediano Plazo en los pases de la Unin Europea En el marco de la Unin Europea la introduccin de los mecanismos de gestin financiera a medio pla-zo ha venidoa mano de la legislacin especfica que ha estado vinculada a los procesos de convergen-cia y de estabilidad presupuestaria. La regulacin de la perspectiva a medio plazo nace en 1998, con el reglamento No. 1466/97, que constituye el llamado brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Creci-miento, en el marco del cual los Estados Miembros se obligaban a presentar, anualmente, a la Comisin Europea sus planes presupuestarios a mediano plazo que estaban incluidos en sus Programas de Es-tabilidad. Este sistema se desarroll con la Directiva del Consejo 2011/85/EU y con el Six-Pack adop-tado en noviembre de 2011 que requiri a los Estados Miembros a adoptar MPMP comprensivos a fecha de 31 diciembre de 2013. Ms recientemente, en mayo de 2013, se adopt el Reglamento Two-Pack 473/2013 con el objetivo de mejorar la coordinacin en la formulacin de las estrategias fiscales de los pases de la eurozona, que incluy una nocin comn del ciclo presupuestario europeo, exigien-do a los Estados Miembros la preparacin de Marcos Fiscales a Medio Plazo (MFMP) al mismo tiempo que sus Programas de Estabilidad. Hay que destacar que los MFMP son consistentes con los MPMP e incluyen adems toda la informacin que es necesaria incluir dentro de los Programas de Estabilidad.

Se describe a continuacin, y en base al anlisis comparado realizado por la Comisin Europeaxvii cules son las buenas prcticas observadas para cada uno de los elementos que, segn la Comisin Europea, son componentes fundamentales de un MPMP, esto es: (i) compromiso poltico, (ii) duracin, (iii) cobertura, (iv) nivel de detalle, (v) formulacin de objetivos, (vi) acuerdos de arrastre, y (viii) obligatoriedad. As mismo, se destaca, para cada uno de los elementos, caracte-rsticas particulares de los MPMP de determinados Estados Miembros.

Compromiso Poltico: Se considera (Comisin Europea 2015) que los parlamentos nacionales deberan jugar un papel relevante en la preparacin de un MPMP, al dotarlo de mayor peso, tras-parencia, y peso poltico. Ahora bien, el nivel de compromiso poltico en la formulacin de los MPMP en los Estados Miembros es muy variable. En todo caso, en la mayor parte de los EEMM


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es el gobierno el que adopta los MPMP, que luego son enviados a los parlamentos para infor-macin o debate, pero no para su aprobacin. Hay, sin embargo, algunos pases (Austria, Rep-blica Checa, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, Rumana, Eslovenia, Suecia, y el Reino Uni-do) donde s son aprobados por el legislativo.

Duracin: No existe una duracin especfica para los MPMP (Comisin Europea 2015), si bien la di-rectiva 2011/85/EU estableci que la planificacin fiscal debera al menos tener un horizonte de 3 aos. Hay factores especficos ligados al contexto o a la coyuntura pas que tienen que ser toma-dos en consideracin para establecer una duracin (por ejemplo, la duracin del ciclo electoral o los cambios de gobierno). Es evidente, en todo caso, que existe una relacin entre la duracin y la credi-bilidad del plan; a mayor duracin mayor perspectiva a largo plazo, pero menor precisin y credibili-dad de los objetivos. La mayor parte de los EEMM utiliza MPMP con una duracin de 3 aos. En un nmero importante de pases los MPMP deben ser presentados para 4 aos (Alemania, Austria, Di-namarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos y Portugal). En la mayor parte de los casos los MPMP son adaptables en el sentido en que el ltimo ao se actualiza cada ao fiscal. Sin embargo, en algunos casos los documentos son fijos por un periodo de tiempo que trasciende al ao fiscal (Finlandia, Pases Bajos y Reino Unido) y que suele coincidir con la duracin del gobierno.

Cobertura: Es relevante tomar en consideracin que, en el marco del sistema de gobernanza del euro, las autoridades nacionales son las responsables por los resultados presupuestarios de toda la administracin pblica. De esta manera, una cobertura mayor es recomendable, que incluya a todas las entidades con capacidad de gasto. En concreto, tres cuartos de los EEMM producen, en el marco de sus MPMP, marcos de planificacin que incluyen el conjunto de las administraciones pblicas. En contextos donde existe mayor descentralizacin financiera, y donde la inclusin de los elementos de gasto, derivados de gobiernos subnacionales, no se in-cluyen en los MPMP, es necesario aplicar otras medidas relacionadas con el control fiscal. Esto se hace de manera diferente en los EEMM; en el caso de Austria, se establecen reglas fiscales obligatorias aplicables a todas las Administraciones Pblicas; en Alemania se establecen metas de deuda para todos los niveles de la administracin; o en Suecia, donde se incluye una regla de equilibrio presupuestario para los entes subnacionales.

Nivel de Detalle: Segn la Comisin Europea (Comisin Europea 2015) no existe una buena prctica concreta relacionada con el nivel de detalle de los techos que debe contener un MPMP. Hay evidencia que demuestra que diferentes niveles de detalle pueden ser igualmente efectivos. Es importante, en todo caso y en aras de una mayor predictibilidad, que exista cierto nivel de detalle, as como flexibilidad para reasignar prioridades de gastos. A nivel de los EEMM hay una gran variedad dependiendo, sobre todo, del tipo de regla fiscal que subyace en cada rgimen fiscal. Algunos pases se centran en la informacin del gasto: Suecia y Finlandia estable-cen lmites de gastos totales para el gobierno central. Pases Bajos, adems del techo, establece por separado techos para los gastos derivados de la seguridad social y otro para el gasto en salud. El MPMP dans establece techos para el gobierno central, otro para los entes locales, y otros dos sub-techos para las regiones que comprenden gasto en salud y polticas de desarrollo territorial. En otros pases, se incluye informacin de gasto e ingreso, en cuyo caso los MPMP suelen ser los presentados en el marco de los programas de estabilidad (el caso de Espaa, Italia, Hungra, Malta, o Polonia). Algunos pases, como Francia y el Reino Unido, el techo de gasto se presenta a nivel orgnico por entidad de gasto (Ministerio). En otros pases, como por ejemplo Austria, el MPMP presenta un mayor nivel de detalle, y rigidez, en un nmero de parti-das, que son fijas durante toda la duracin del MPMP, y mayor flexibilidad en las subpartidas, que solo son obligatorias para el primer ao. En el caso de Francia, se establece un techo global fijo para los gastos de todas las administraciones pblicas para cinco aos, y un techo fijo para los gastos del gobierno central para un periodo de 3 aos.


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Formulacin de objetivos: La formulacin de los objetivos especficos de los MPMP vara (Co-misin Europea 2015) en funcin de las diferentes reglas fiscales que existan en cada pas. Nor-malmente, los lmites de gasto se fijan o bien en trminos nominales, vinculados a tasas de cre-cimiento, o gasto como porcentaje del PIB. Normalmente, se considera mejor prctica, de cara a mantener una disciplina fiscal a medio plazo, el fijar los lmites de gastos en trmi-nos reales (que se ajusten a la inflacin). La seleccin de la tipologa de lmites depender del contexto. Una definicin de metas en trminos nominales o en porcentaje del PIB (Croacia) aporta al MPMP de una gran trasparencia y un mejor monitoreo (Austria, Chipre, Repblica Che-ca, Dinamarca, Suecia y Reino Unido) pero son reglas ms rgidas, que dejan poco margen de maniobra ante cambios sustanciales de contexto macroeconmico y que adems estn vincu-ladas a indicadores sobre los cuales el control del gobierno es relativo (porcentaje del PIB). Estas reglas pueden alimentar un comportamiento procclicoxviii de los ingresos fiscales de las economas, habitual en las economas de Amrica Latina. En el otro lado, hay MPMP (Finlan-dia, Pases Bajos y Polonia) que establecen los techos de gastos en trminos reales, lo que aporta a estos marcos mayor flexibilidad y, se consideran (Comisin Europea 2015) como la opcin ms efectiva para restringir el gasto a medio plazo. Ahora bien, siendo ms efectivos son ms complejos y menos trasparente, ya que los clculos son revisados cada ao utilizando, en ocasiones, complejas metodologas.

Acuerdos de arrastre: Hay un consenso sobre la conveniencia de permitir el arrastre de fondos no comprometidos al ao presupuestario siguiente con el fin de evitar incentivos perversos de gasto ineficiente (conocidos como fiebre de diciembre). Es importante, en todo caso, fijar lmites a estos arrastres con el fin incentivar un gasto eficiente y una buena asignacin de recursos. Los mecanismos establecidos por los EEMM para llevar a cabo estos ajustes son diversos. En Estonia, el lmite se establece en un porcentaje mximo (3%) excluyendo una serie de tipologa de gasto. En Irlanda, las entidades de gasto pueden trasferir, con determinados lmi-tes mximos y candados, los ahorros en la ejecucin presupuestaria de un ao a los aos si-guientes. En otros casos, como en Austria, la posibilidad de consolidar los ahorros no se limita, lo cual, por un lado, es un incentivo para el ahorro, pero, por el otro, puede suponer un riesgo en el caso de que los volmenes de recursos sean muy grandes en relacin con el techo.

Obligatoriedad: La rigidez para establecer cambios en los MPMP, ya sea en su formulacin o en su ejecucin, son la base para juzgar de la obligatoriedad de los MPMP. Si bien se parti de un enfoque en donde la rigidez estaba asociada con la disciplina, las recientes turbulencias eco-nmicas han demostrado que las rigideces de los MPMP deben de estar complementa-das con un cierto grado de flexibilidad basadas en criterios de racionalidad econmica y transparencia. Las reglas que se establezcan para los ajustes deben de ser claras y tras-parentes, normalmente estarn vinculadas a factores relativos al cambio de ciclo, y en la medida de lo posible deberan estar monitoreadas por entidades independientes (p. ej. Consejos Fiscales Independientes). En cuanto a los EEMM, algunos ejemplos: (i) Suecia y Finlandia no permiten cambios en los MPMP; (ii) cambios autorizados solo en el caso de que nuevas fuentes de financiacin sean identificadas ex ante (Dinamarca y Pases Bajos); (iii) cambios permitidos si se dan unas circunstancias previamente tasadas relacionados, por ejemplo, con cambios signi-ficativos en variables como las pensiones o prestaciones por desempleo. Un nmero elevado de pases (Blgica, Bulgaria, Chipre, Eslovenia, Hungra, Italia, Polonia y Rumana) permiten cambios que estn tasados y que pueden tener su raz en cambios de coyuntura econmica y deben de ser explicados. Otro grupo numeroso de pases, entre los que se encuentran Espaa, Francia, Portugal o Reino Unido, permiten cambios a la discrecin del gobierno, pero stos, dato el im-pacto reputacional, necesitan ser explicados. Finalmente, hay un nmero limitado de pases que permiten cambios con total discrecionalidad y sin aportar informacin, como es el caso de Ale-mania, Hungra, Eslovenia, y Eslovaquia.


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3.1.3.3. ndice de calidad de los Marco Presupuestarios a Mediano Plazo La Direccin General para Asuntos Financieros y Econmicos de la Comisin Europea (DG ECFIN), a peticin del Consejo del Ecofin, realiza anlisis sobre las reglas fiscales y las instituciones fiscales de los EEMM. En 2009, el Consejo del Ecofin invit a los EEMM a actualizar, anualmente, un cues-tionario de la Comisin sobre los cambios en sus marcos fiscales, y la Comisin reporta sobre los resultados. Este reporte se hace mediante la elaboracin de un ndicexix, que mide la calidad de los MPMP est basado en un anlisis por pases que analiza la existencia y las especificidades de los MPMP nacionales. La fortaleza de los MPMP se mide en base a 5 dimensiones que se elabora tras el desarrollo de una encuesta. Las dimensiones son las siguientes: (i) La existencia de un MPMP nacional; (ii) la vinculacin entre los objetivos del MPMP y la preparacin del presupuesto anual; (iii) la participacin de los parlamentos nacionales en la preparacin del MPMP; (iv) la existencia de me-canismo de coordinacin entre los diferentes partcipes de la administracin previos a la fijacin de techos; (v) los mecanismos de monitoreo e implementacin de los techos multianuales. En el Grfico 3 se presentan los resultados de la encuesta 2015 por pases.

Grfico 3. ndice de calidad de los MPMP (UE)

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

RO LV NL ES FR UK SE IT BG MT EE EL BE CY LT HR PT DE DK LU FI IE SK SI AT PL CZ HU

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Comisin Europea (DG Ecfin)

3.1.3.4. La exclusin de gastos con impacto en el ciclo econmico y con impacto socialDe manera muy habitual, los MPMP excluyen determinadas partidas presupuestarias, tales como gastos de capital, intereses de la deuda (Pases Bajos, Suecia o Reino Unido), o partidas sensibles al ciclo econmico, como las transferencias ligadas a desempleo (Reino Unido), o transferencias relacionadas con el sector financiero (Pases Bajos). Los pases normalmente optan por soluciones pragmticas para mantener los techos vinculados a estos gastos, pero incluyendo menos rigideces para modificar los clculos de estas partidas. Por ejemplo, en Ir-landa los gastos relacionados con transferencias son incluidos en los techos, pero stos se revisan todos los aos en funcin del clima macroeconmico. Si existen ahorros, estos vuelven al tesoro, si hay dficit, es necesario solicitar al parlamento una nueva estimacin provisional. Austria aplica te-chos flexibles para las partidas sensibles para el ciclo econmico. En el MPMP los techos se fijan al 80% como fijos y el 20% variable para determinadas partidas; incluyendo aquellas relativas a gastos con un impacto en el ciclo, como los gastos por desempleo, dando al gobierno un margen de flexi-bilidad para hacer frente a situaciones de cambio de ciclo. En el caso de Finlandia y Suecia se aplica otro mecanismo de flexibilidad para poder tener un margen de actuacin en contextos de cambio


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de ciclo. En estos casos, el MPMP establece un margen de seguridad por encima del techo del gobierno central, que puede ser usado como colchn de seguridad para picos de gastos debidos a eventos no previstos de carcter cclico, as como a los efectos de inflacin. En el caso sueco, el porcentaje de margen es progresivo, siendo menor en los primeros aos del marco fiscal (1% para el ao N), donde hay ms certidumbre, y ms amplio para los siguientes aos donde la incertidum-bre el mayor (3% para el ao N+3).

3.1.3.5. Anlisis de casos de estudioSe presentan 3 casos de estudio, que presentan caractersticas diferentes y por tanto tiles para un estudio comparativo. Se presentan dos ejemplos de pases con una tradicin ms arraigada de elaboracin de marcos presupuestarios, pero que tienen un enfoque diferente, el de Pases Bajos basado en el consenso poltico, y de carcter ms rgido, y el francs, con un enfoque ms de de-recho positivo y con una rigidez ms moderada. El ejemplo portugus es til como pas, cuyo MPMP est basado en los requerimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y que, adems, est en proceso de implementacin de un nuevo marco presupuestario, con los desafos y particularidades que este proceso est presentando.

Se presenta un anlisis de los MPMP englobados en un anlisis ms general del marco fiscal, es decir, con referencias al proceso de gobernanza fiscal, fundamentalmente en cuanto a las reglas fiscales y los procedimientos de adopcin de los marcos.

Cuadro 3. El MPMP de Pases Bajos

Pases Bajos CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis

El Marco Presupuestario de Pases Bajos, en sentido amplio, es decir, incluyendo sus reglas fiscales y su gobernanza fiscal, es generalmente considerado una buena prctica, sobre todo en lo relaciona-do con el proceso de adopcin, basado en consenso poltico, y con el concurso de entidades indepen-dientes que proveen informacin tcnico-financiera de carcter apoltico.

El MPMP est basado en techos de gasto multianuales, lo que ayuda a asegurar el control y la transpa-rencia presupuestaria. En Pases Bajos, la discusin sobre las reglas fiscales para el periodo de 4 aos comienza al final del mandato del gobierno de turno.

Un ao antes de las elecciones generales, el CPB (la Oficina de Anlisis Econmico y Poltico) publica las previsiones macroeconmicas para los prximos 4 aos. Esta previsin a medio plazo incluye previsiones sobre el balance, la deuda, as como la sostenibilidad de las finanzas pblicas al medio plazo MTS).

En el marco presupuestario de Pases Bajos en importante destacar el llamado Houdbaardheidssaldo o anlisis de sostenibilidad, que es calculado por el CPB, y que marca un punto de referencia muy importante para la planificacin plurianual y marca el camino para la asesora del SBR ver punto si-guiente. Una posicin equilibrada o positiva de este anlisis de sostenibilidad implica que la actual poltica puede ser mantenida sin incrementar el dficit o la deuda a largo plazo. En caso de que sea negativo, el SBR normalmente recomendar la toma de medidas de consolidacin para el siguiente periodo de gobierno.

Un grupo de trabajo, de altos funcionarios, el Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) de carcter apol-tico, prepara recomendaciones sobre la poltica presupuestaria para los prximos 4 aos. Este SBR es formalmente requerido para esta labor por el Ministerio de Finanzas. El SBR incluye al presidente


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Pases Bajos CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis

del Banco Central y al director del CPB. En base a la previsin del medio plazo del CPB, el SBR ana-liza el espacio fiscal y define objetivos presupuestarios.

Los partidos polticos publican sus manifiestos, o programas electorales, cuyo impacto en el marco presupuestario puede ser analizado, de manera voluntaria, por el CPB.

Tras las elecciones, El CPB actualiza los MTS y los partidos polticos negocian su acuerdo de coali-cin. El CPB calcula de nuevo el impacto de este acuerdo en el MTS. El CPB actualiza de nuevo el MTS teniendo en cuenta el acuerdo de coalicin. Finalmente, el nuevo gobierno formula un memoran-do de Presupuesto o startnota que fija la regla fiscal (presupuestaria) para los prximos cuatro aos.

Proyeccin amedio plazo

1 ao antes de las elecciones

proyecciones independientes por el CPB

Anlisis de sostenib

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