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Estudio de Caso:

El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC)

de Costa Rica

Franklin Paniagua Asistido por Katherine Arroyo

17 Febrero de 2016

El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica

2

Febrero, 2016

Contenidos

Abreviaturas ...................................................................................................................................... 3

Introducción ...................................................................................................................................... 4

Punto de Partida ............................................................................................................................... 5

Fase 1: Establecimiento de la Métrica para la INDC ............................................................. 8

‘Fase 2: Construcción de Escenarios Socioeconómicos .................................................... 10

Fase 3: El Proceso de Dialogo Sectorial .................................................................................. 13

Fase 4: Síntesis y Divulgación de la INDC............................................................................... 16

Conclusiones .................................................................................................................................... 20

Referencias ....................................................................................................................................... 22


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Febrero, 2016

Abreviaturas

AILAC Alianza Independiente de Latino América y el

Caribe

BUR (Biennial Update Report)

CC Cambio Climático

CCAFS Programa de Investigación de CGIAR en

Cambio Climático, Agricultura y Seguridad

Alimentaria

CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre

el Cambio Climático

DCC Dirección de Cambio Climático

Equipo INDC Equipo de técnicos a cargo de la preparación de

la INDC coordinado por el despacho del

Ministro, que incluyó personal de la DCC y

consultores del Banco Mundial y el PNUD

FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal

GEI Gases de Efecto Invernadero

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

IDDRI Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones

Internacionales

IMN Instituto Meteorológico Nacional

INDC Contribución Prevista y Determinada a Nivel

Nacional

MINAE Ministerio de Ambiente y Energía

NAMA Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

SINAC Sistema Nacional de Áreas de Conservación

UCI Universidad para la Cooperación Internacional

WRI World Resources Institute


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Febrero, 2016

Introducción

El Cambio Climático (CC) es una realidad de nuestros días. Sus efectos han acentuado las

variaciones meteorológicas de los fenómenos del Niño y la Niña, cuyas implicaciones ya se

hacen sentir en Costa Rica; país que, en conjunto con el resto de Centro América, comparte

un contexto geográfico particularmente vulnerable.

Costa Rica, como signatario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio

Climático (CMNUCC), asumió la obligación de presentar en octubre del 2015 su documento

de Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional1 (INDC por sus siglas en inglés).

La Contribución Nacional constituye el aporte que cada país estaría dispuesto a asumir de

cara al nuevo régimen climático global post-2020, considerando su realidad y sus

capacidades. Particularmente en el contexto costarricense, el proceso de elaboración de la

Contribución Nacional ha sido precedido por distintos avances políticos que el país ha

adoptado de manera voluntaria. Pero también, ha significado un replanteamiento en los

alcances actuales del CC a nivel gubernamental, que finalmente invoca la necesidad de

implementar nuevas y mejores políticas.

El CC es un problema de desarrollo. Su atención requiere políticas públicas innovadoras en

materia de gobernanza tanto territorial como sectorial. Esta es la intención que bajo el

concepto de Acción Climática, se plasmó en la Contribución Nacional. Este documento,

constituye un punto de partida para el diseño de las políticas y acciónes puntuales que lleven

al país hacia una economía baja en emisiones. En tal sentido, el objetivo del presente estudio

de caso es sistematizar el proceso de elaboración de la Contribución Nacional costarricense.

El documento esta dividido en seis secciones que presentan el proceso de preparación de la

INDC en orden cronológico. La primera sección describe el abordaje y diseño del proceso de

preparación de la INDC. La segunda sección contempla la situación de la información y los

debates alrededor de su uso. La tercera sección describe la elaboración de la narrativa sobre

la visión de futuro que se utilizó para complementar los datos cuantitativos. La cuarta presenta

el proceso de diálogo sectorial que se realizó como estrategia de participación. La quinta

detalla el proceso de integración de información que dio como resultado el texto inicial de la

INDC y el esfuerzo de divulgación y la discusión pública que sucitó la propuesta de

Contribución Nacional. Finalmente, la última sección detalla las lecciones aprendidas tras el

proceso y los pasos a seguir para su revisión y aplicación en los próximos años.

1 A lo largo del texto nos vamos a referir a estas Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional tanto

por sus siglas en inglés INDC, como por el nombre genérico de “Contribución Nacional”


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Febrero, 2016

Punto de Partida

Una nueva administración tomó las riendas del país en el año 2014. Esta nuevo gobierno

procuró un cambio de paradigma en la política climática del país, que respondiera a las

demandas de activistas y académicos para abandonar los patrones tecnocráticos y verticales

que mantenian las políticas climáticas del país hasta entonces. Si bien se habían hecho

esfuerzos incipientes por integrar a actores sociales y económicos en políticas como los

NAMAs (café y Ganadería) y dentro del programa C-Neutral. El grueso de la política

climática del país se preparaba basandose principalmente en módelos de estimación integral2

y poca discusión allende las agencias públicas y expertos climáticos.

El cambio señalado por los académicos y demandado por los activistas, requería por un lado,

reconocer las limitaciones de la información climática utilizada, y por otro, ampliar la base de

actores involucrados en la preparación de las políticas (Araya & Edwards, 2105; Polimeni,

2015; Vasquez, 2015). La preparación de la INDC representaba una oportunidad clave para

efectuar esta transformación por tratarse de una propuesta de medidas de acción climática

frente a la comunidad nacional (todos los sectores sociales y económicos) y frente a la

comunidad internacional (los países de la CMNUCC). Además la INDC define la agenda de

políticas climaticas por los próximos treinta a cincuenta años (Levin et al., 2015).

Bajo este contexto el equipo designado para la INDC consideró las críticas hechas por

Pindyck ( 2015) quien señala como los modelos climáticos estan llenos de elementos

arbitrarios (en la forma de las funciones y el valor de los parametros) que quedan a discreción

del modelador. Esta discreción sin embargo, no se explicita frente al público a la hora de usar

la información de los modelos. Pindyck indica también como persiste la incertidumbre sobre

la sensibilidad climática; no sabemos las probabilidades ni los impactos de cambios

catastróficos en el clima (como los derivados de un crecimiento de 5oC en la temperatura

global). Bajo esta incertidumbre la confianza de los modelos es baja, como también su

utilidad para definir políticas (Funtowicz & Ravetz, 1993; Kriegler et al., 2012).

Las limitaciones de los modelos climáticos no implican su proscripción del analisis del diseño

de políticas, lo que nos brindan son los parametros que permiten reconocer su valor relativo

dentro del proceso (Vergragt & Quist, 2011). Se requiere, sin embargo de otras formas de

generar información, propias de una situación con alta incertidumbre y alto riesgo, que a su

2 Integrated Assessement Models (Pindyck, 2015)


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Febrero, 2016

vez, faciliten la integración de más actores en el proceso, repetida demanda de los activistas

climáticos.

La alternativa metodológica identificada por el equipo de la INDC fue es el desarrollo de

escenarios socioeconómicos (Kok, van Vliet, Bärlund, Dubel, & Sendzimir, 2011; Vervoort et

al., 2014; Kupers & Wilkinson, 2015) combinados con el desarrollo retroactivo de una hoja de

ruta que Vergragt y Quist (2011) demominan backcasting normativo. Se propone utilizar

tanto expertos, como actores sociales para generar la hoja de ruta (compuesta por las medidas

de reducción de emisiones que integrarán la INDC) por lo que se trata de un backcasting de

segundo orden (participativo) (Eames & Egmose, 2011). La metodología de escenarios

socioeconómicos y backcasting, como ya se mencionó, no excluye el uso de los modelos

econométricos sobre climáticos, por el contrario integra esta información a la discusión

amplia sobre la hoja de ruta (Colander & Kupers, 2014; Giddens, 2013).

Otro aspecto medular en el diseño del proceso para la INDC fue la integración de la

mitigación y la adaptación al cambio climático. Costa Rica, como el resto Centro América,

vive la paradoja ser muy vulnerable al cambio climático, pero tener una contribución ínfima

en términos de emisiones (menos del 0.5% del total global)(Programa Estado de la Nacion

(Costa Rica), 2014). Por esta razón resulta crítico el esfuerzo de vincular (identificando

sinergias y complementariedades) las acciones de mitigación con las de adaptación (Klein,

Schipper, & Dessai, 2005; SWART & RAES, 2011). El primer paso en esta integración es la

utilización de un solo concepto “acción climática”, tanto para la mitigación, como para la

adaptación. Concepto ya se había utilizando en la COP 20 en Lima y que es adoptado por el

Acuerdo de París (CMNUCC, 2015)

Bajo esta visión y trabajando desde el despacho del Ministro de Ambiente y Energía, se

conformó grupo de trabajo de la INDC. El equipo contó con un coordinador en jefe, un asesor

metodológico para el proceso de diálogo y dos asesores científicos, además del

acompañamiento de la Dirección de Cambio Climático. El proceso diseñado por este equipo

definió cuatro etapas: métrica, visión de futuro, diálogo sectorial y síntesis final. El siguiente

cuadro describe cada etapa y su secuencia3

.

3 Fuente del cuadro: elaboración propia del autor


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Febrero, 2016

El diseño del proceso para la INDC tuvo cuatro elementos singulares con respecto a la

formación de política climática anterior; en primer lugar, Se partió de reconocer que los

modelos climáticos de estimación integral tienen serias limitaciones para proyectar el futuro

de las emisiones de GEI GEI o medir adecuadamente el potencial de las medidas de

abatimiento. Segundo se plantea el uso de escenarios socioeconómicos y backcasting como

forma de construir una visión de futuro que complementara las debilidades de los modelos

tradicionales. Tercero, se planteó un diálogo amplio con los sectores claves que utilizara tanto

la información de los modelos, como de los escenarios para la preparación de una hoja de

ruta. Cuarto, bajo el concepto de acción climática se procuró la integración de las acciones de

mitigación y adaptación al cambio climático.

Métrica

•Se identificó el perfil de emisiones disponible del país, las emisiones futuras proyectadas, la evaluación del potencial de mitigación y las estrategias de movilización de recursos

Visión de Futuro

•Establecer un segundo punto de partida que complementara la métrica. Este plantearía de forma narrativa la visión del futuro bajo en emisiones que se desea y permitiría definir un "mapa de ruta" de forma retroactiva (backcasting) de como llegar a dicho futuro.

Diálogo

•La fase de diálogo consistiria en la discusión con casda uno de los sectores críticos (energía, transporte, electricidad, agricultura y residuos) tanto la información de la métrica, como la visión de futuro para identificar las medidas puntuales de reducción de emisiones y su implementación

Sintesis

•Integración de la información disponible (métrica, visión de futuro, resultados de los diálogos) redacción y consulta de la propuesta de INDC

Gráfico 1. Etapas del Proceso de la INDC, Costa Rica


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Febrero, 2016

Fase 1: Establecimiento de la Métrica para la INDC

Siguiendo el abordaje planificado para la INDC, la primera labor fue la recopilación de la

información clave. Esta información de acuerdo con la guía del WRI-PNUD sobre

Contribuciones Nacionales incluye tanto los Inventario de Gases, que el caso de Costa Rica

los prepara el IMN; como las opciones de mitigación y remoción de GEI en el ámbito de las

contribuciones nacionales (INDC), a partir de los escenarios de abatimiento y costos

marginales. Esta información era preparada tanto por el IMN (BUR), como por la DCC.

Contrario a lo esperado la información necesaria no estuvo disponible al arranque del

proceso.. El Inventario de gases del IMN, incluido en el BUR, no fue presentado sino hasta

mediados de noviembre de 2015, mes y medio después de haberse elaborado la Contribución

Nacional. Como se explicará posteriormente este desfase se debió a la controversia sobre los

resultados de emisiones y inmisiones del sector forestal. A la fecha de redactar este estudio de

caso sobre el proceso de INDC, el estudio sobre opciones de mitigación y remoción de GEI

no se encontraba aún disponible para ser citado. Sin embargo, su información sí fue utilizada

en el proceso de preparación de la Contribución Nacional, particularmente en los diálogos

sectoriales. El equipo técnico de este estudio, en sus presentaciones durante los diálogos,

reconoció la asimetría en la información disponible para hacer las estimaciones de futuras

emisiones de GEI y por ende, para estimar el potencial de remoción y sus costos asociados. El

resultado, como se aprecia en el siguiente gráfico, es que las emisiones de GEI nunca llegan a

disminuir (con respecto la línea de base) y que las medidas de abatimiento consideradas, en

sus modelos, no hacen más que reducir la velocidad del crecimiento de las emisiones4.

4 Fuente del Gráfico: Presentación de Pascal Girot, Coordinador Intersectorial de Cambio Climático MINAE,

2015, durante los talleres de dialogo sectorial


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Febrero, 2016

La situación de la información disponible para estimar las emisiones era muy inconsistente

Esta inconsistencia se manifestaban de distintas formas: no solo la calidad de la información

variaba, sino que ciertas fuentes tendían a concentrar la información y manejarla de una

manera muy celosa. Esto afectó la posibilidad de verificar de forma externa y neutral dichos

datos.

Otro de los problemas evidenciados en la preparación de las proyecciones de emisiones e

inmisiones, fue la incertidumbre sobre los datos de emisión y remoción del sector forestal.

Las instituciones vinculadas a este sector (IMN, SINAC, Autoridad Forestal, FONAFIFO,

DCC) se encontraban en revisión de las metodologías utilizadas y no existía certeza sobre los

datos que era factible utilizar de estudios anteriores. Debido a la relevancia del sector forestal

en el inventario nacional la incertidumbre sobre este sector afecta de manera significativa los

datos nacionales. En Noviembre de 2015 la publicación del BUR develó finalmente que la

capacidad de absorción de los bosques había disminuido un 30% entre 2012 y 2015. La razón

principal aducida por el ente encargado del BUR para esta diferencia fue la diferencia en

metodología utilizada en la medición, que mejoró la precisión de los datos(Instituto

Meteorológico Nacional-Costa Rica, 2015).

Diferencias de Perspectiva

Gráfico 2: Emisiones totales Proyectadas de CO2


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Febrero, 2016

Los problemas de disponibilidad y confiabilidad de la información sobre emisiones y medidas

de abatimiento, plantearon dos respuestas alternativas entre los equipos de la DCC y el equipo

de la INDC (basado en el despacho del ministro).

Para el equipo técnico de la DCC la opción sería basar la Contribución Nacional en los “datos

duros” disponibles (contenidos en el Estudio de Opciones de Mitigación y Remoción de GEI)

y responder a las debilidades en la métrica (reconocidas en el propio estudio) dividiendo las

medidas de reducción de emisiones entre condicionadas y no-condicionadas. Las no-

condicionadas serían todas aquellas que contaran con datos y con un grado de avance en

diseño e implementación significativo. Las condicionadas serían las opciones para las que no

hubiese suficiente información o que tuvieran barreras de implementación altas y que como

tales, dependerían del apoyo de la cooperación internacional para su implementación.

Para el equipo de la INDC el camino para tratar las debilidades en la métrica, estaba definido

por el abordaje inicial al INDC. Dicho enfoque plateaba complementar la información

cuantitativa disponible con el desarrollo de una visión de futuro (narrativa) a partir de la cual

inductivamente se podría identificar la ruta que el país necesitaría recorrer para llegar a ese

“país deseado” (backcasting normativo). El proceso inductivo que definiría la hoja de ruta (y

de ella las medidas a incluir en la INDC) seria informado tanto por los escenarios (visión de

futuro) como por las proyecciones elaboradas con los datos disponibles. Así se

complementarían las visiones del presente al futuro (forecasting) y del futuro hacia el presente

(backcasting)

Estas dos alternativas se mantuvieron abiertas, confrontándose a lo largo del proceso de la

INDC. Ambas representan perspectivas distintas sobre la razón de ser de la Contribución

Nacional, la primera lo ve como una forma de agenda para la cooperación internacional y la

segunda, como forma de orientar el desarrollo del país. Fue claro durante el desarrollo de la

visión de futuro (con expertos) y en los diálogos sectoriales (con los actores sociales y

económicos) que la visión con mayor respaldo era aquella que mantenía una perspectiva

centrada en el desarrollo nacional.

‘Fase 2: Construcción de Escenarios Socioeconómicos

La aspiración de reducir significativamente las emisiones de carbono, demandan visualizar un

país completamente diferente al que se conoce en la actualidad. Sin embargo, este fue el reto

de la Contribución Nacional. En este proceso las debilidades anotadas anteriormente en la

información base de los modelos climáticos hizo aún más necesario la construcción

retroactiva de una ruta de descarbonización a partir de la exploración de posibles vías de

desarrollo del país. Esta sección describe el proceso de desarrollo de escenarios

socioeconómicos futuros y su aplicación en la construcción retroactiva (backcasting) de una

ruta hacia la descarbonización.


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Febrero, 2016

Los Escenarios Socioeconómicos

Como se planteó en la sección anterior, la situación de la métrica disponible para elaborar la

INDC presentaba problemas. En particular, para el proceso de diálogo con los sectores, las

controversias ya reconocidas sobre la métrica podrían generar que el proceso se concentrara

en una discusión sobre los datos mismos. Una discusión sobre la credibilidad de los datos

podría secuestrar el diálogo lejos del tema más crítico a discutir: las medidas de mitigación y

sus vías de implementación.

Este riesgo se conectaba con otros problemas como la disparidad de conocimiento entre los

potenciales participantes de la consulta. Unos tenían la capacidad de cuestionar los datos de

base y ver el detalle de métrica y medidas; otros, con igual interés, comprenden más de su

sector pero no del tema climático a un nivel técnico. Se requería una plataforma que

respondiera al gran interés que el tema planteaba, pero que considerara las diferencias de

conocimiento entre los participantes. Ya varios activistas habían señalado que en el fondo la

discusión de la INDC era una discusión de desarrollo, cuya pregunta clave era: ¿En qué país

queremos vivir?(Araya, 2015a; Granados-Solis, 2015). Calzaba entonces la metodología de

escenarios socioeconómicos como la forma de perfilar ese “país deseado” y de ahí identificar

la ruta para llegar él.

Surge, entonces, la idea de utilizar la metodología de escenarios socio-económicos del

Programa de Investigación de CGIAR en Cambio Climático, Agricultura y Seguridad

Alimentaria (CCAFS) y la Universidad para la Cooperación Internacional (UCI), a partir de la

experiencia que miembros del equipo habían tenido en 2013 cuando apoyaron la creación de

escenarios futuros para Centroamérica (Loboguerrero, 2013). Con el objetivo de obtener

insumos para las metas de reducción de emisiones provenientes de los actores participantes, el

equipo del CCAFS y la UCI facilitó la creación de múltiples escenarios plausibles que

demostraran, por una parte, cómo podría evolucionar el país con relación a la emisión de GEI.

Asimismo, los escenarios sirvieron como contexto de prueba para medir la efectividad de las

medidas en contextos futuros y a su vez, identificar los posibles obstáculos y condiciones

habilitantes para su implementación(Veeger, Vervoort, Martinez, DeLeon, & Paniagua,

2015).

En virtud de dicho objetivo, se elaboró un documento de trabajo para el taller que integraba la

situación general de cada sector relevante para la INDC (electricidad, residuos, forestal,

agricultura y transporte), además de las principales ideas existentes para medidas de

mitigación por sector. Este documento se preparó con la información disponible en ese

momento y señalando los vacíos y las debilidades correspondientes en los datos de cada

sector.

El Taller de Escenarios Socio-económicos


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Febrero, 2016

Con el documento de trabajo como base, se convocaron 30 expertos en cambio climático

provenientes de cada uno de los sectores claves en términos de emisiones de CO2. Siguiendo

la metodología del CCAFS, los participantes primero revisaron el documento de trabajo

inicial, incorporando nuevas ideas a las medidas de mitigación de emisiones e insistiendo en

la integración de la adaptación al cambio climático. Luego, construyeron 4 escenarios socio-

económicos para la Costa Rica del 2030. Cada escenario representó balances distintos en la

capacidad institucional del gobierno, los mercados, la distribución de la riqueza y en la

disponibilidad de recursos naturales como el agua asi como también otros factores relevantes

para la reducción de emisiones y sobre los cuales existe incertidumbre. Algunos ejemplos

fueron: innovación tecnológica, prácticas de producción, y el manejo de residuos El siguiente

paso fue evaluar la factibilidad de las propuestas de mitigación en cada uno de los escenarios.

Se identificaron así las medidas más robustas (aquellas que eran factibles en todos los

escenarios) y también cómo fortalecer las más débiles para aumentar sus posibilidades de

éxito.

El taller logró el propósito de generar una visión compartida, se identificaron aquellos

aspectos estructurales, socio-económicos e institucionales que condicionan la orientación del

desarrollo del país y se discutió cómo estos factores afectan las posibilidades de cada medida

de mitigación. Las principales acciones necesarias para la reducción de emisiones tendrían

una serie de efectos colaterales positivos que por un lado expandirían la economía, pero al

mismo tiempo, mejorarían la calidad de vida y la distribución de la riqueza.

El taller de escenarios generó tres resultados valiosos para la siguiente etapa de diálogo

sectorial.

1. El taller ayudó a identificar una serie de medidas sectoriales de mitigación

robustecidas a través del proceso de evaluación de los escenarios. Estas medidas se

integraron en la presentación inicial de medidas de reducción GEI y su impacto con

que se abrió cada taller sectorial.

2. El taller ayudó a reconocer la necesidad de enfocarse en el desarrollo de las pre-

condiciones necesarias para que las medidas sectoriales sean efectivas: datos abiertos,

gobernanza, fomento a la investigación y fortalecimiento institucional (entre otras)

3. El taller ayudó a reconocer y subrayar los efectos colaterales de ciertas medidas

sectoriales, Como la mejoraría en la salud y en la calidad de vida que produciría una

mejora en el transporte público planteada inicialmente para reducir emisiones.

Además el taller de escenarios ayudó a dejar claro que la actitud de los sectores y la sociedad

en general, no era contraria a la aplicación de medidas de reducción de emisiones. Por el

contrario, la expectativa de los actores era que el gobierno debía tener el papel preponderante

en la transición de la economía descarbonizada. El taller también fortaleció la posición interna

de que la INDC debía tener un carácter ambicioso y aprovecharse para replantear la política


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Febrero, 2016

climática del país. Es decir, enfocarse en el esfuerzo nacional por transformar la economía y

no utilizarse meramente para plantear una agenda a la cooperación internacional.

Fase 3: El Proceso de Dialogo Sectorial

El tiempo efectivo para la preparación de la INDC de Costa Rica fue de tres meses. Durante

ese periodo se planearon una serie de cinco talleres de diálogo sectoriales y un evento

nacional de presentación del borrador de la Contribución Nacional. Los sectores escogidos

para el proceso de diálogo fueron aquellos con mayor incidencia en las emisiones de CO2:

energía eléctrica, residuos, forestal, agropecuario y transportes y combustibles. Estos

encuentros tendrían, por un lado, un carácter informativo sobre la Contribución Nacional, el

estado de las emisiones y potenciales medidas de mitigación del país. Por otra parte, su

objetivo sería escuchar las apreciaciones, condiciones e ideas de cada grupo relativas a las

medidas de mitigación adecuadas para su sector económico. Estos insumos permitirían la

construcción de la hoja de ruta, cuyas medidas particulares constituirían la INDC.

Convocatoria y participación

Los talleres tuvieron un total de 373 participaciones efectivas. En términos de género, se

generaron 208 (55%) participaciones masculinas y 165 (45%) femeninas. Dichas cifras se

ilustran, en el siguiente gráfico:

Gráfico 3 Participación según género en cada Taller5

El gráfico 3 representa la participación por sector:

5 Fuente: Informe Final Consultoria sobre Diseño Metodológico y Conducción de Dialogos Sectoriales sobre

Cambio Climático, Proyecto AMAS PNUD-MINAE, 2015

Electricidad Residuos ForestalAgropecuari

oTransportes Nacional

Hombres 34 19 34 26 32 63

Mujeres 21 20 17 21 26 60

010203040506070


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Febrero, 2016

Gráfico 4 Participaciones efectivas por sector6

Diálogo sectorial

Los talleres tuvieron una duración de seis horas. Iniciaron con dos presentaciones, una sobre

la INDC y otra sobre los datos sectoriales de emisiones y medidas de abatimiento. Estas

presentaciones incluían tanto los datos disponibles en los estudios técnicos, como las medidas

plateadas en el taller de escenarios. Luego dos sesiones de discusión en grupos pequeños (10

a 8 personas) en las que se discutía, primero, las medidas de mitigación por sector y luego,

cómo implementar estas medias (identificando precondiciones y potenciales barreras). Los

talleres cerraban con una sesión de plenario donde cada grupo presentaba su trabajo y se tenía

una discusión general.

En el primer taller sobre el tema de energía las intervenciones fueron balanceadas entre las

voces de los sectores público, sociedad civil y privado. En el caso del taller del sector

residuos, pese a haber sido el taller con la convocatoria más baja, generó un gran número de

propuestas. En el caso forestal, las intervenciones denotaron un claro protagonismo del sector

académico. El taller agropecuario, concentró un 60% del total de intervenciones en el sector

público, el doble de las intervenciones del sector privado. El taller del sector transportes fue

igualmente dominado por el sector público, 46% de las intervenciones manifestadas en las

mesas de trabajo. No obstante, el sector privado y el sector sociedad civil mantuvieron una

cuota de intervenciones significativa.

La dinámica de los talleres fue de diálogo abierto, se discutieron (entre otras cosas) medidas

concretas de mitigación, pero no fueron votadas. Por sector los principales puntos de

encuentro fueron los siguientes:

6 Fuente: Informe Final Consultoria sobre Diseño Metodológico y Conducción de Dialogos Sectoriales sobre

Cambio Climático, Proyecto AMAS PNUD-MINAE, 2015

10% 1% 6%

12%

20% 37%

14%

Académico

Prensa

Cooperación

Equipo de apoyo

Privado

Público


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Febrero, 2016

Sector Energía Eléctrica: Se deben incluir términos de equidad social y de seguridad

energética. Se debe tomar el costo ambiental y social en cada ruta del plan de

expansión del ICE. También, se debe potenciar la diversificación de fuentes,

incorporando el elemento de la complejidad técnica y social. Hay que trasladar

avances de energía renovable a transportes y electrificar el parque vehicular (tren-

carga pasajeros-transporte público-transporte privado).

Sector de Residuos: Hay una gran cantidad de reglamentos que en muchos casos no se

aplican. Falta imponer mecanismos para el cumplimiento de lo que ya existe.

También, debe procurarse compatibilidad entre las leyes y la capacidad municipal.

Sector Forestal: Se deben generar condiciones favorables para el manejo de los

bosques. Se requiere gestión de la salud del bosque y establecer la

restauración/regeneración natural de bosque como actividad de mitigación. Se deben

establecer acuerdos intersectoriales (industria, agropecuario, vivienda, energía...) y la

integración/incorporación del sector privado con el gobierno para modelos de negocio

innovadores.

Sector Agropecuario: Para los sectores que ya contribuyen, es necesario la

implementación de una política pública que incluya: crédito, investigación,

organización, fortalecimiento institucional y seguros. Debe haber una política de

incentivos y no una política punitiva. Asimismo, es importante habilitar como

condiciones previas: inversión, voluntad política, e institucionalidad.

Sector de Transportes y Combustibles: Modernizar el transporte público. En tal

sentido, se apuntó como una herramienta fundamental, la importancia de promocionar

este tipo de transporte. Que se implemente el pago electrónico, se aborde la

sectorización del esquema de transporte público y que se comparta información al

usuario para usar el transporte público de manera eficiente.

Los talleres de diálogo sectorial confirmaron que los sectores no mantienen una actitud

negativa u opositora a la idea de reducir emisiones. El temor de que los talleres sirvieran

como estrado para manifestar la oposición a las políticas en general de gobierno, no tuvo

fundamento. La interpretación general es que los sectores entienden la problemática del

cambio climático y, lejos de oponerse, esperan un liderazgo de parte del gobierno.


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Febrero, 2016

Fase 4: Síntesis y Divulgación de la INDC

La Contribución Nacional de Costa Rica, presentada el 1 de octubre de 2015 ante la

CMNUCC, reafirma la aspiración de orientar su economía hacia la Carbono Neutralidad7 para

el año 2021 como parte de sus acciones voluntarias pre-2020. El país se compromete a un

máximo absoluto de emisiones de 9,374,000 TCOe al 2030. Esto equivale a una trayectoria de

1.73 Toneladas Per Cápita al 2030, 1.19 Toneladas Per Cápita al 2050 y -0.27 Toneladas Per

Cápita al 2100(Republica de Costa Rica, 2015). Esta tratectoria es consistente con la

trayectoria del EGR (Emissions Gap Report) de 2°C(PNUMA, 2014).

La definición de esta trayectoria de emisiones, combinó la información de los modelos

climáticos existentes (que nos dan el volumen actual de emisiones) con el volumen total

deseado para mantenernos debajo de las dos toneladas per cápita, considerando los cambios

en la población del país (al 2050). La curva trazada utiliza por lo tanto la proyección de los

modelos como el backcasting estimado a partir de la referencia de emisiones per cápita de la

población futura.

Gráfico 5 Trayectoria de reducción de emisiones nacionales8

7 La propuesta de Carbono Neutralidad planteada inicialmente en el 2007 y luego reafirmada en el 2009 proponía

la búsqueda de un crecimiento cero de emisiones comparado con las emisiones del 2005. El principal mecanismo

planteado para lograr esta meta era la compensación forestal, lograda a través de la expansión del sistema

nacional de pago por servicios ambientales de FONAFIFO.

8 Fuente: Contribución Nacional de la República de Costa Rica ante la CMNUCC, 2015


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Febrero, 2016

Junto con la trayectoria descrita, la Contribución Nacional plantea una serie de medidas de

acción climática que incluyen tanto mitigación como adaptación, así como aquellos cambios

institucionales que facilitan la aplicación de estas medidas. El texto de la INDC presenta un

total de 23 ideas propuestas de acción climática. Las mismas constituyen los peldaños para la

ruta de descarbonización de la economía, que debe ser detallada en los próximos años. En

relación con el proceso de diseño de la INDC, estas propuestas tuvieron orígenes muy

diversos. Una base (siete) habían sido planteadas antes en foros como el dialogo nacional

sobre energía, transporte y combustible que sirvió de base para el Plan Nacional de Energía.

Casi la mitad surgieron de los talleres de la INDC (diez) y un grupo final (cinco) surgieron de

las discusiones internas de equipo durante la fase de síntesis. El siguiente cuadro resume las

principales propuestas (políticas, medidas, acciones, planes) hechas en la Contribución

Nacional, estableciendo para cada una el momento en que fue planteada en el proceso.

Tabla 1: Momento del planteamiento de las propuestas de la INDC

INDC

Ideas

Avanzadas

Previamente

Estudio de

Medidas de

Mitigación (BM)

Taller de

Escenarios

CCAFS

Taller de

Diálogo

Sectorial

Trabajo

de

Gabinete

Establecer una reducción neta y no

porcentual respecto a un BAU X

Utilizar una medida per cápita como

referencia para la meta de reducción de

emisiones

Idea planteada

por el Ministro

E. Gutiérrez X

Concepto de Acción Climática:

integración de adaptación y mitigación

y enfoque en la reducción de emisiones X X X

Datos abiertos/Gobierno Abierto /

consolidación del SNIT-CENIGA X X X

Consejo Científico X

Incrementar el presupuesto en

investigación en cambio climático a

nivel del país. X X X

Consejo Ciudadano / mesas de trabajo X

Combinación de enfoques

metodológicos en la elaboración de la

INDC X

Ampliación del PSA para incluir la

adaptación basada en ecosistemas X X

Tren Interurbano X X X X

Generación eléctrica 100% renovable X X

Electrificación del sector transporte X X

Transporte de carga multimodal VII P. de

Energía X

Pago por resultados en la reducción de

emisiones en el sector agrícola: ej.

Subasta de carbono por finca X


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Exploración de sinergias entre el sector

forestal y el sector construcción (uso de

la madera) y turismo X X X

NAMA en transporte, residuos y

vivienda X X X

Separación en la fuente de residuos,

ampliación de programas de reciclaje y

compostaje X X X X

Plan Nacional de Adaptación X X

Ampliación de las acciones de

adaptación basadas en al comunidad X

60% de cobertura forestal X X X X

Al 2020 todos los cantones y ciudades

costeras cuenten con planes reguladores X X

Plan de monitoreo de la vulnerabilidad

de la infraestructura pública X X

Sistema de alcantarillado sanitario y

pluvial hasta un 90% X

Las ideas planteadas para acciones climáticas, no son puramente nuevas, se trata de iniciativas

que maduraban en distintos ámbitos del quehacer nacional (del propiamente público estatal, a

los movimientos sociales, la academia y la empresa privada) y que a través del proceso de la

INDC pasan a la discusión política nacional. Así, por ejemplo, desde lo público se vienen

desarrollando las capacidades para generar y analizar los datos climáticos y se busca avanzar

en la constitución de un sistema de información climática disponible de forma abierta y

efectiva para todos los interesados. El sector privado agrícola y el ministerio del ramo han

venido trabajando de forma conjunta en la transformación de la ganadería y el café hacia una

producción baja en emisiones. La academia y los movimientos sociales han impulsado la

visión de integrar adaptación y mitigación dentro de una misma política climática, algo que

recoge esta Contribución Nacional.

La alta participación en el proceso, y como se verá en la siguiente sección, la buena

aceptación de la Contribución Nacional, demuestran la existencia de un ambiente social y

político habilitante para la aplicación de las propuestas esbozadas en la Contribución

Nacional.

Divulgación

Una vez finalizado el borrador de la Contribución Nacional, se procedió con su divulgación

nivel nacional. Un taller nacional sirvió para recoger una primera ronda de retroalimentación

que luego se amplió a través de reuniones, presentaciones e intercambios con la prensa

nacional y los grupos indígenas (entre otros). El segundo evento de esta fase fue un taller con


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Febrero, 2016

expertos internacionales que asumieron la tarea de revisar el borrador de la Contribución

Nacional. En este evento participaron expertos internacionales9, quienes coincidieron en su

apoyo a la ambición en las metas de mitigación y adaptación de Costa Rica, al mismo tiempo

que propusieron algunos cambios de forma y fondo que fueron incorporados a la Contribución

Nacional.

Tras la presentación de la INDC ante la CMNUCC se abrió un debate público sobre la

propuesta presentada. A pesar de que la recepción general de la INDC fue muy positiva,

existen algunos detractores, así como algunas voces de preocupación por los eventuales costos

de su aplicación. El asunto más controversial fue la relación entre la INDC y la política de

carbono neutralidad originalmente planteada en 2007 y formalizada en 2009 .

En 2007 Costa Rica se planteó la meta de alcanzar la carbono neutralidad para el año de su

bicentenario: 2021. Esta meta fue una iniciativa innovadora a nivel internacional, que sirvió

para reforzar el liderazgo ambiental del país y generó un nivel de conciencia a nivel nacional

y de identificación con la meta y su fecha. Sin embargo, las debilidades de esta propuesta

eran ya reconocidas y discutidas a nivel nacional. Se señalaban dos aspectos principales:

primero, lejos de concentrar el esfuerzo nacional en la reducción de emisiones, la propuesta se

centraba en la compensación forestal de las emisiones nacionales. Segundo, la métrica

utilizada para estimar la absorción de CO2 por parte del bosque era muy rudimentaria.

Mientras que la propuesta inicial planteaba una absorción de los bosques cercana a las 15,000

toneladas de CO2e, datos publicados por el IMN para el 2015 rectifican tal estimado en 2077

toneladas de CO2e (Instituto Meteorológico Nacional-Costa Rica, 2015).

La identificación pública con la política de carbono neutralidad la ha convertido en un tema

noticioso, tanto que la presentación de la Contribución Nacional fue percibida por algunos

medios como el anuncio de la postergación de la Carbono Neutralidad (Soto, 2015a). A pesar

de que el texto mismo de la INDC reafirma la carbono neutralidad como medida voluntaria

pre-2020, el titular de prensa generó otros artículos de opinión acusando al gobierno de

abandonar los compromisos ambientales del país. La discusión de fondo sobre la carbono

neutralidad tiene que ver con su plausibilidad y no con su abandono por parte del gobierno.

Como ya se mencionó, los datos presentados en el año 2015 dejan ver que la meta

difícilmente sería alcanzada para la fecha inicialmente propuesta. Las emisiones de CO2e del

país continúan creciendo, llegando en el 2015 a ser 30% mayores que en el 2005 (Soto,

2015b).

9 Los expertos provenían de las siguiente instituciones: PNUD, Banco Mundial, Instituto de Desarrollo

Sostenible y Relaciones Internacionales –IDDRI-, WRI, Alianza Independiente de Latino América y el Caribe-

AILAC y NIVELA.


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Más allá de la cuestión de la carbono neutralidad, la reacción en medios de prensa y opinión

sobre la INDC ha sido muy positiva, señalan cómo la INDC de Costa Rica es un esfuerzo

ambicioso que viene a atender cuatro vacíos en la política climática: la integración de la

adaptación, la atención de la dimensión urbana, el tema de la transparencia de la información,

las decisiones y, la ejecución y gobernanza climática(Araya, 2015b; Murillo, 2015). La

Contribución Nacional también se ha presentado en diferentes foros de discusión organizados

de cara a la realización de la COP 21 de París. En ellos la reacción general ha sido similar en

cuanto a la necesidad de aclarar la relación entre la INDC y la Carbono Neutralidad. También

lo ha sido en el sentido de conseguir el respaldo para las propuestas de la Contribución. En

palabras del diputado Gerardo Vargas (Partido Unidad Social Cristiana, 2014-2018):

“Estamos de acuerdo en el qué, falta ponernos de acuerdo en el cómo”.

Conclusiones

La Contribución Nacional de Costa Rica va más allá de lo planteado por la CMNUCC, se ha

diseñado desde una visión prioritariamente nacional. Fue preparado de forma colaborativa e

integra esfuerzos que ya se venían dando en el país. Esfuerzos que van más allá de las

instituciones públicas y que reflejan el alto nivel de interés y conciencia que existe, tanto entre

la sociedad civil y la academia, como en el sector privado con relación a la transición hacia

una economía baja en emisiones.

Metodológicamente, esta INDC aporta un vivo ejemplo del reconocimiento y del manejo de

las limitaciones de los modelos climáticos para la formulación de la política climática. El

abordaje planteado para elaborar este INDC, consideró las limitaciones que los modelos

presentan por su dependencia en la calidad de la información disponible e incapacidad para

integrar ideas/tecnologías innovadoras y potencialmente disruptivas de la economía presente.

La respuesta metodológica fue el uso de escenarios socioeconómicos y el backcasting

normativo. La metodología de escenarios sirvió para construir un cambio de paradigma de

cómo reducir emisiones en un plazo más amplio que aquel adecuadamente cubierto por los

modelos econométricos.

El concepto de acción climática ha pasado a tener una connotación nacional, representando

primero, la integración de las políticas y acciones en mitigación y adaptación al cambio

climático y segundo, la ampliación de la agenda de políticas de mitigación más allá de la

compensación forestal. Con la acción climática, el país asume el reto, ya no de compensar

con bosques las emisiones, sino de reducir las emisiones en la fuente. La acción climática

requiere, también, de un desarrollo institucional diferente con mayor transparencia y rendición

de cuentas. Los datos climáticos, las estadísticas y los reportes deben disponerse para su uso

público. Otros retos institucionales a los que apunta la INDC son la coordinación

interinstitucional, para lo que se plantea un consejo y el seguimiento de los esfuerzos


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puntuales entre agencias claves. En otras palabras, se busca superar la ruptura en las políticas

públicas provocada por los ciclos electorales.

El diálogo, de la manera estratégica en que fue conducido para la preparación de la INDC,

debe mantenerse para asumir retos como la definición colaborativa del concepto de

descarbonización. Este concepto requiere de una definición conjunta y de la provisión de

métricas concretas que permitan reconocer cuándo el país se estaría desviando de este macro-

objetivo. En este mismo sentido, la utilización de una medida de emisiones per cápita, es un

instrumento para fomentar la corresponsabilidad en la acción climática de todos los

costarricenses y no solo del Estado o de las empresas privadas. La tarea es definir cómo se

ejercita esa corresponsabilidad. Qué herramientas se deben desarrollar para que los

ciudadanos puedan conocer con precisión su huella climática y que cuenten con los

mecanismos para reducirla o compensarla.


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