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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES CARRERA DE DERECHO ESTUDIO DEL ÁMBITO LEGAL EN EL QUE SE DESARROLLA EL OTORGAMIENTO DEL REFUGIO EN EL ECUADOR, Y LAS POSIBLES ADECUACIONES QUE SE DEBAN REALIZAR A ESTE PROCEDIMIENTO Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de: ABOGADA Tobar Guerra Andrea Estefanía TUTORA: Dra. Zoila María Del Carmen Ojeda Ordonez de Larco Quito, Noviembre-2015
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
ESTUDIO DEL ÁMBITO LEGAL EN EL QUE SE DESARROLLA EL
OTORGAMIENTO DEL REFUGIO EN EL ECUADOR, Y LAS
POSIBLES ADECUACIONES QUE SE DEBAN REALIZAR A ESTE
PROCEDIMIENTO
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADA
Tobar Guerra Andrea Estefanía
TUTORA: Dra. Zoila María Del Carmen Ojeda Ordonez de Larco
Quito, Noviembre-2015
ii
DEDICATORIA
A mi familia
con mucho amor y cariño
les dedico todo mi esfuerzo
y trabajo puesto para
la realización de este proyecto.
Andrea Estefanía Tobar Guerra
a
iii
AGRADECIMIENTOS
Quiero expresar mi sincero agradecimiento a la Dra. María del Carmen Ojeda por haber
confiado en mí y haberme animado a emprender la elaboración de este proyecto. A veces
en los proyectos interfieren factores que lo dilatan e el tiempo y sin su apoyo
incondicional y sus consejos este trabajo no habría podido hacerse realidad.
Agradecida también a mi madre, que siempre ha estado cuando la he necesitado, en los
buenos y malos momentos.
Por último, gracias a todas las personas que me han animado en este largo camino,
soportando y comprendiendo con estoica paciencia la dedicación que requiere la
realización de este proyecto.
Andrea Estefanía Tobar Guerra
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito D.M. 24, de noviembre de 2015.
Yo, Andrea Estefanía Tobar Guerra, portadora de la cédula de ciudadanía No. CC:
1722534268, en mi calidad de autor de la investigación, libre y voluntariamente declaro
que el trabajo de Grado titulado: “Estudio del ámbito legal en el que se desarrolla el
otorgamiento del refugio en el Ecuador, y las posibles adecuaciones que se deban
realizar a este procedimiento”, es de mi plena absoluta autoría, original y no constituye
plagio o copia alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los principios
de la investigación científica, de ser comprobado lo contrario me someto a las
disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad
Andrea Estefanía Tobar Guerra
Telf: 0987932581
CC: 1722534268
E-mail: [email protected]
v
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, Andrea Estefanía Tobar Guerra, en calidad de autor de la tesis titulada: “Estudio del
ámbito legal en el que se desarrolla el otorgamiento del refugio en el Ecuador, y las
posibles adecuaciones que se deban realizar a este procedimiento”, por medio de la
presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos
los contenidos que me pertenecen o parte de los que contiene esta obra, con fines
estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autora me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito D.M. 24, de noviembre de 2015.
Andrea Estefanía Tobar Guerra
Telf: 0987932581
CC: 1722534268
E-mail: [email protected]
vi
APROBACIÓN DEL TUTOR
vii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO
Los miembros del Tribunal de Grado aprueban el trabajo de investigación titulado:
“ESTUDIO DEL ÁMBITO LEGAL EN EL QUE SE DESARROLLA EL
OTORGAMIENTO DEL REFUGIO EN EL ECUADOR, Y LAS POSIBLES
ADECUACIONES QUE SE DEBAN REALIZAR A ESTE PROCEDIMIENTO”, de
acuerdo con las disposiciones reglamentarias emitidas por la Escuela de Derecho dela
Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Central del
Ecuador para títulos de pregrado.
Para constancia firman:
TRIBUNAL DE GRADO
Firma: ……………………..……
Nombre:
Firma: ……..……………… Firma: …...………………
Nombre: Nombre:
viii
ÍNDICE DE CONTENIDO
DEDICATORIA .................................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................ iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD .......................................................................... iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ..................................................... v
APROBACIÓN DEL TUTOR ............................................................................................. vi
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO ................................................................ vii
ÍNDICE DE CONTENIDO ................................................................................................ viii
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES .......................................................................................... xi
ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................... xii
ÍNDICE DE GRÁFICOS ................................................................................................... xiii
RESUMEN ......................................................................................................................... xiv
ABSTRACT ........................................................................................................................ xv
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1
CAPÍTULO I ......................................................................................................................... 3
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA .............................................................................. 3
1.1 Planteamiento del problema ........................................................................................ 3
1.2 Formulación o identificación del problema ................................................................. 4
1.3 Preguntas directrices .................................................................................................... 5
1.4 Objetivos ...................................................................................................................... 5
1.4.1 Objetivo general ................................................................................................... 5
1.4.2 Objetivos específicos ............................................................................................ 5
1.5 Justificación ................................................................................................................. 5
CAPÍTULO II ........................................................................................................................ 7
MARCO TEÓRICO .............................................................................................................. 7
2.1 Antecedentes de la investigación ................................................................................. 7
2.2 Fundamentación teórica ............................................................................................... 9
2.3 Fundamentación legal en Ecuador ............................................................................. 11
2.4 Planteamiento ideológico a defender, pregunta directriz o hipótesis ........................ 12
2.5 Determinación de las variables .................................................................................. 12
2.5.1 Variable independiente ........................................................................................... 12
ix
2.5.2 Variables dependientes ........................................................................................... 12
2.6 Matriz de operacionalización de las variables ........................................................... 12
2.7 Definición de términos básicos.................................................................................. 13
TÍTULO I ............................................................................................................................ 17
NOCIONES GENERALES DEL REFUGIO...................................................................... 17
1.1 Antecedentes del refugio ........................................................................................... 17
1.2 Definición del refugio ................................................................................................ 19
1.3 Principios ................................................................................................................... 20
1.4 Autoridades competentes en materia de refugio ....................................................... 24
1.5 Breves valoraciones sobre el asilo. ............................................................................ 28
1.5.1 Distinciones entre Asilo Diplomático y Asilo Territorial .................................. 30
TÍTULO II ........................................................................................................................... 33
EL REFUGIO EN EL ECUADOR ..................................................................................... 33
2.1 Casos Prácticos .......................................................................................................... 33
2.2 Decreto Ejecutivo 1182/2012 .................................................................................... 38
2.3 Estatus de refugiado: solicitante y refugiado reconocido .......................................... 39
2.4 Procedimiento de refugio .......................................................................................... 47
2.5 Procedimiento de refugio con medidas especiales .................................................... 59
TÍTULO III .......................................................................................................................... 61
DOCUMENTOS INTERNACIONALES Y DERECHO COMPARADO ......................... 61
3.1 El refugio en la normativa internacional ................................................................... 61
3.2 El refugio en América Latina .................................................................................... 63
3.2.1 Bolivia ................................................................................................................ 64
3.2.2 Perú ..................................................................................................................... 67
3.2.3 Estados Unidos ................................................................................................... 68
CAPÍTULO III .................................................................................................................... 71
MARCO METODOLÓGICO ............................................................................................. 71
3.1 Definición de los métodos ......................................................................................... 71
3.2 Diseño de la investigación ........................................................................................ 73
3.3 Población y muestra .................................................................................................. 73
Muestra ....................................................................................................................... 74
3.4 Definición de las técnicas y los instrumentos ............................................................ 74
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos.............................................................. 75
x
3.6 Técnicas de procesamiento y análisis de datos .......................................................... 75
CAPÍTULO IV .................................................................................................................... 76
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS ................................................... 76
CAPÍTULO V ..................................................................................................................... 86
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................................. 86
5.1 CONCLUSIONES ..................................................................................................... 86
5.2 RECOMENDACIONES ........................................................................................... 88
CAPÍTULO VI .................................................................................................................... 90
PROPUESTA ...................................................................................................................... 90
6.1 Datos informativos .................................................................................................... 90
6.1.1 Localización........................................................................................................ 90
6.1.2 Beneficiarios ....................................................................................................... 90
6.2 Antecedentes de la propuesta .................................................................................... 90
6.3 Justificación ............................................................................................................... 91
6.4 Objetivos .................................................................................................................... 92
6.4.1 Objetivo general ................................................................................................. 92
6.4.2 Objetivos específicos ..................................................................................... 93
6.4.3 Resultados esperados .......................................................................................... 93
6.5 Desarrollo de la propuesta ......................................................................................... 94
6.5.1 Planificación de actividades, tiempo y recursos ................................................. 94
6.5.2 Presupuesto y financiamiento ............................................................................. 95
6.5.3 Propuesta ............................................................................................................ 96
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 100
ANEXOS ........................................................................................................................... 108
xi
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Certificado provisional de solicitante de refugio .......................................... 52
Ilustración 2: Documento de identificación de refugiado ................................................... 56
xii
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Operacionalización de las variables ...................................................................... 12
Tabla 2: Solicitudes de refugio ............................................................................................ 49
Tabla 3: Solicitudes pendientes ........................................................................................... 49
Tabla 4: Muestra .................................................................................................................. 74
Tabla 5: Pregunta No. 1: ¿Conoce usted qué es un refugiado? ........................................... 76
Tabla 6: Pregunta No.2: ¿Cuáles considera usted que son los países con mayor
número de refugiados en centro y sur América? ................................................................. 77
Tabla 7: Pregunta No. 3: ¿Considera que la normativa internacional de refugio
es adecuada o debe ser modificada para acomodarla a la realidad actual? ......................... 78
Tabla 8: Pregunta No. 4: ¿Conoce las diferencias entre el solicitante de
refugio y el refugiado reconocido? ...................................................................................... 79
Tabla 9: Pregunta No. 5: ¿Cree que las fases del procedimiento de refugio
son muy complicadas, o que son las adecuadas? ................................................................ 80
Tabla 10: Pregunta No. 6: ¿Considera que es necesario que el procedimiento
para solicitar el refugio es muy dilatado? ............................................................................ 81
Tabla 11: Pregunta No. 7: ¿Cree que resulta necesario incrementar el
número de circunstancias para realizar el trámite de refugio con medidas especiales? ...... 82
Tabla 12: Pregunta No. 8: ¿Considera que las medidas regionales para las
migraciones en calidad de refugio son adecuadas o deben incrementarse? ........................ 83
Tabla 13: Pregunta No. 9: ¿Cree que sería viable realizar reformas al
procedimiento de refugio en Ecuador para lograr una mayor viabilidad del mismo? ......... 84
Tabla 14: Pregunta No. 10: ¿Considera que se debe reformar la legislación
ecuatoriana vigente relativa al refugio para cumplir con los preceptos constitucionales
en este sentido? .................................................................................................................... 85
Tabla 15: Cronograma de actividades ............................................................................... 943
Tabla 16: Recursos financieros ......................................................................................... 955
xiii
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Comportamiento de las solicitudes de refugio en el Ecuador ............................ 50
Gráfico 2 .............................................................................................................................. 76
Gráfico 3 .............................................................................................................................. 77
Gráfico 4 .............................................................................................................................. 78
Gráfico 5 .............................................................................................................................. 79
Gráfico 6 .............................................................................................................................. 80
Gráfico 7 .............................................................................................................................. 81
Gráfico 8 .............................................................................................................................. 82
Gráfico 9 .............................................................................................................................. 83
Gráfico 10 ............................................................................................................................ 84
Gráfico 11 ............................................................................................................................ 85
xiv
TEMA: “Estudio del ámbito legal en el que se desarrolla el otorgamiento del refugio en el
Ecuador, y las posibles adecuaciones que se deban realizar a este procedimiento”.
Autor: Andrea Estefanía Tobar Guerra
Tutora: Dra. Zoila María Del Carmen Ojeda Ordoñez de Larco
RESUMEN
El refugio según autores, sus primeras disposiciones legales fueron en los años 1951, sin
embargo cuando los Estados comienzan a acatar a nivel universal, fueron anteriores.
El refugio, como figura surgida a partir de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos que es, debe ser analizado jurídicamente en pos de lograr delimitar si el ámbito
legal en que se otorga esta condición es el adecuado, en función de proponer posibles
modificaciones en este sentido, en pos de cumplir con los principios constitucionales
ecuatorianos relativos la movilidad humana. En este sentido se precisa investigar para
conocer el origen histórico, la definición, la protección internacional y los derechos de las
personas que son acogidas bajo el estatuto de refugiado. Se precisa un estudio del ACNUR,
sus funciones y protección, así como la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre
el Estatuto de Refugiado, y la Declaración de Cartagena de 1984. Es importante entonces
analizar el procedimiento de refugio desde su solicitud, aprobación, exclusión y cesación,
en la legislación del Ecuador.
PALABRAS CLAVES: MIGRACIÓN / EMIGRACIÓN / INMIGRACIÓN /
INMIGRANTE / MOVIMIENTO / MIGRATORIO / EXTERNO / ENTRADA / SALIDA
/ VISA
xv
TITLE: “Study of legal field on which granting of refugee status is based in Ecuador, and
possible reforms to such procedure”
Author: Andrea Estefanía Tobar Guerra
Tutora: Dra. Zoila María Del Carmen Ojeda Ordoñez de Larco
ABSTRACT
Refugee status, in accordance to diverse writers, obtained the first legal provisions in
1951; however, States world started to accept much before. Refugee status, from the
Universal Declaration of Human Rights should be juridical analyzed, in order to determine
if the legal setting to grant such a status is the adequate one. In order to propose possible
reforms in that sense, to comply with Ecuadorian Constitutional Principles related, Human
Mobility. In that sense, further research are needed in order to find the historic principle,
definition, international protection and rights people admitted under such refugee status.
ACNUR, functions and protection should be studied, as well as Convention 1951 and
Protocol 1967 on the Refugee Statute, and the Cartagena Statement 1984. Refugee
procedure provided in the Ecuador legislation should be analyzed since the request,
approval, exclusion and termination.
KEYWORDS: MIGRATION / EMIGRATION / IMMIGRATION / IMMIGRANT /
MIGRATORY MOVEMENT EXTERNAL / ENTRANCE / EXIT /VISA .
1
INTRODUCCIÓN
Desde las sociedades primitivas y las grandes civilizaciones, siempre las personas
han deambulado de un lugar a otro, consecuencia de varios factores como seguridad y
protección, que es lo que hoy se le conoce como Refugio.
El término refugio comenzó a avizorarse en la sociedad a partir de la primera
Guerra Mundial, cuando se produjo una migración importante de ciudadanos rusos,
alemanes y armenios hacia otros países europeos con la finalidad de proteger sus vidas.
Pero hasta este momento la protección era por sectores, porque lo que protegían a estos
grupos eran Acuerdos, Convenios o Arreglos firmados entre estos países, o sea, entre los
países de donde se emigraba y los países a los que se dirigían. A partir de la Segunda
Guerra Mundial, las personas migrantes aumentaron de forma drástica, por las
consecuencias lógicas del conflicto, y es cuando la recién creada Organización de
Naciones Unidas decide crear un órgano autónomo para la protección de estas personas,
originándose la oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, por
sus siglas ACNUR. Con la Declaración Universal de los Derechos Humanos se sientan las
bases de la protección a estas personas, pero no fue hasta el año 1951 cuando se reguló a
este nivel, el carácter de refugiado.
El refugio es una institución jurídica procedente de los Derechos Humanos y su
reconocimiento mediante la Declaración, creada para proteger a las personas vulnerables
que se encuentran en esta categoría, y se halla vigente aún para proteger a las víctimas de
nuevos fenómenos sociales como son los conflictos internos y la violencia generalizada
que cada año generan un aumento en el número de personas desplazadas y solicitantes de
refugio.
En el año 1951, se creó el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, en sus siglas ACNUR, que es el organismo competente a nivel internacional
para regular las cuestiones relativas al refugio, y que cumple dos objetivos esenciales que
son: proteger eficazmente a los refugiados, y lograr el apoyo económico necesario para
que los Estados atiendan las necesidades de los refugiados.
El Estatuto de los Refugiados se redactó en el año 1967, en New York, y su
Protocolo, que constituyen los principales cuerpos jurídicos que regulan el refugio a nivel
2
internacional. Surgiendo posteriormente otros instrumentos como es el caso de la
Declaración de Cartagena del año 1984.
La figura del refugio en Ecuador es de vital importancia pues acontece como uno de
los países con mayores cifras de refugiados, fundamentalmente colombianos. En el
Ecuador el refugio es regulado por el Decreto Ejecutivo número 1182, de fecha 30 de
mayo del 2012, donde se establece el procedimiento de elegibilidad.
En el capítulo uno, se desarrolla el planteamiento del problema, en función de
determinar la formulación del problema, las preguntas directrices, los objetivos de la
investigación, tanto el general como los específicos, así como delimitar la justificación e
importancia del desarrollo del tema de investigación.
En el segundo de los capítulo se presenta todo el marco teórico del proyecto,
analizando los antecedentes del tema de investigación, la fundamentación legal del mismo,
la idea a defender, las variables que surgen de esta idea, y los conceptos que se utilizarán
de forma constante en el desarrollo del proyecto.
En el capítulo número tres, de metodología, se realiza el análisis de cada método de
investigación a utilizar, las técnicas e instrumentos para realizar la investigación de campo,
así como la población y muestra a la que realizar dicha investigación.
En el cuarto capítulo se procesan los datos obtenidos en la aplicación de la
encuesta, que serán tabulados, graficados y analizados, para su mejor comprensión.
En el capítulo número cinco, se establecen las conclusiones y recomendaciones del
trabajo de investigación.
Finalmente, en el capítulo seis, se elabora la propuesta del proyecto, a partir de toda
la información recogida, analiza y procesada.
3
CAPÍTULO I
DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA
1.1 Planteamiento del problema
En la vida humana, en todo el trayecto histórico registrado, se han establecido
acontecimientos en los cuales los seres humanos han tenido que abandonar su país de
nacionalidad, o donde residían de forma permanente, debido a los fundados temores de
persecusión que han tenido lugar por motivos de raza, religión y nacionalidad, o por
pertenecer a determinado grupo social o sus opiniones políticas, o simplemente por la
existencia de conflictos bélicos que amenazan la vida o seguridad de cada uno de sus
miembros. No simpre, estos grupos o personas, han encontrado respaldo legal en los países
a los que se han dirigido, y en muchas ocasiones, han sido víctimas de nuevos abusos. Ante
estas situaciones ha sido necesario la creación de instituciones que los protegan,
originándose así la figura del refugio.
En tales casos, existen documentos internacionales que recogen la protección y
amparo a las personas que se ven obligadas a emigrar, tanto en casos internacionales, como
en el su propio territorio nacional, garantizando la protección de los derechos humanos en
la nación receptora.
Ello tiene mucho que ver la violencia generada por los enfrentamientos entre
grupos políticos y sus consecuentes violaciones a los derechos civiles y políticos;
situaciones que como estas padecen de países vecinos como Colombia y Perú,
donde existen conflictos internos con diferentes factores y agentes promotores de
violencia y consecuente desplazamiento interno. De allí que se deben distinguir
dos categorías de migrantes forzados: los refugiados y los desplazados. (Guerrero,
1995)
En el caso de los refugiados, se encuentra vigente la Convención sobre el Estatuto
de los Refugiados, adoptada en el año de 1951, por la Conferencia Plenipotenciaria sobre
el Estatuto de Refugiados, aprobada en Ginebra el 28 de julio de 1951 y que entró en vigor
el 22 de abril de 1951.
Esta Convención establece una definición de refugiado:
Toda persona que debido a fundados temores de ser perseguidos por motivo de
4
raza, religión, nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones
políticas, se encuentran fuera del país de nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país, o que careciendo de
nacionalidad y hallándose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país,
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda , a causa de dichos temores
no quiere regresar a él.
El Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, que entró en vigencia el 4 de
octubre de 1967, la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, del año 1984,
establece los principios relativos a las condiciones de refugio en el área suramericana.
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 establece que:
Art. 423.- La integración, en especial con los países de Latinoamérica y el Caribe
será un objetivo estratégico del Estado. En todas las instancias y procesos de
integración, el Estado ecuatoriano se comprometerá a: (…)
5. Propiciar la creación de la ciudadanía latinoamericana y caribeña; la libre
circulación de las personas en la región; la implementación de políticas que
garanticen los derechos humanos de las poblaciones de frontera y de los
refugiados; y la protección común de los latinoamericanos y caribeños en los
países de tránsito y destino migratorio. (…) (Constitución de la República del
Ecuador, 2008)
Ello altera el orden social, económico, jurídico, porque no existe una reglamanetación
para los diferentes países de América y el mundo. En el Ecuador, la solicitud de
reconocimiento de refugiado se lleva a cabo ante el Gobierno ecuatoriano, en el plazo de 3
meses, posteriores al ingreso a su territorio, mediante las oficinas de la Dirección de
Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se precisa realizar un estudio del ámbito legal en el que se desarrolla el otorgamiento
del refugio en el Ecuador, y las posibles adecuaciones que se deban realizar a tal
procedimiento, en caso de resultar necesario.
1.2 Formulación o identificación del problema
¿Cómo se desenvuelve el ámbito jurídico del refugio en Ecuador, para introducir
modificaciones legales que permitan adecuar su otorgamiento a las circunstancias actuales
del país?
5
1.3 Preguntas directrices
¿Qué es el proceso de otorgamiento del refugio?
¿Cómo se manifiesta el proceso de refugio en el Derecho Comparado, teniendo
como referencia a Perú, Bolivia y Estados Unidos?
¿Es conveniente la propuesta de reforma legislativa al proceso de otorgamiento del
refugio en el Ecuador?
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo general
Analizar el ámbito jurídico del refugio en Ecuador, para introducir modificaciones
legales que permitan adecuar su otorgamiento a las circunstancias actuales del país.
1.4.2 Objetivos específicos
Fundamentar doctrinalmente el otorgamiento del refugio.
Analizar el proceso de refugio en el Derecho comparado, en los países de Perú,
Bolivia y Estados Unidos.
Diseñar los elementos legales de la propuesta de reforma legislativa a la institución
del refugio.
1.5 Justificación
Los refugiados y otras personas en situación de desplazamiento, son víctimas de
acontecimientos que escapan a su control, como la persecución, los conflictos armados y
las violaciones de derechos humanos, además de reconocérseles como un factor importante
que afecta tanto a la seguridad nacional como a la política mundial.
6
Ecuador por sus características en las fronteras es uno de los países con más elevados
índices de refugiados, lo que dificulta la garantía de protección de los derechos en todos los
casos, y por ende debe ser un proceso más cuidadoso, que no siempre concluye otorgando
el estatus de refugio.
Por ello es preciso analizar los mecanismos establecidos a tales efectos para valorar
la posibilidad de introducir modificaciones que permitan garantizar los derechos de los
sujetos que solicitan el refugio, y a su vez contribuir con la descongestión de los trámites
de esta clase, y con la adecuada impartición de justicia en este sentido en el Ecuador.
7
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 Antecedentes de la investigación
En relación con el tema del refugio en el Ecuador, se han realizado varias
investigaciones, algunas relacionadas específicamente con el refugio de los colombianos
en el país.
En la tesis de maestría titulada Los refugiados y el asilo político en el Ecuador, la
importancia de su conocimiento para la policía nacional, el autor Carlos Iván Beltrán
Flores, plantea que:
En la actualidad, la política de refugiados se sitúa en el contexto de cambios
geopolíticos radicales; del incremento del número de desplazados internos; del
predominio de las emergencias humanitarias en situaciones de conflicto en las que
la población civil es el objetivo principal y en las que trabajadores humanitarios
entran en la línea de fuego; del proceso de globalización que brinda oportunidades
a los menos –los más desarrollados- y se las niega a los otros que conforman la
gran mayoría; de la expansión del tráfico de seres humanos; y concomitantemente,
tal como se afirma, “de la disminución de las oportunidades de Asilo”, así como
de las críticas abiertas y obstáculos impuestos por el primer mundo para restringir
el campo de aplicación del de la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los
Refugiados de 19514, tal como lo reconoce el mismo ACNUR, cuando se
concluye que: “la menor disposición de los Estados a proporcionar asilo es un
desafío de considerables proporciones para las personas que huyen de su país en
busca de seguridad y para las organizaciones que intentan ayudarlas… el Asilo
debe defenderse como un instrumento de protección fundamental. El acceso al
Asilo sigue siendo un objetivo primordial de la estrategia de protección
internacional del ACNUR”. (Flores Beltrán, 2004)
La autora Sonia Valeria Paredes Gómez, en su tesis de grado titulada El
procedimiento para obtener la condición de refugiado en la legislación ecuatoriana,
plantea que:
En América Latina la normativa sobre el refugio encuentra su razón de ser en
sucesos históricos como: la masacre de Campesinos en Guatemala, la guerra en El
Salvador y Nicaragua, el genocidio en Haití, las dictaduras militares en Chile,
8
Argentina y Uruguay, estos acontecimientos tuvieron lugar en el siglo XX y
ocasionaron la fuga masiva de personas que veían en el refugio una solución
humanitaria a sus problemas.
En América Latina, la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo sobre el
Estatuto de los refugiados (1967), son el antecedente de la normativa vigente.
En 1984, a nivel de los países de América Latina se redactó la Declaración de
Cartagena, esta declaración tiene como antecedente la convención sobre los
refugiados adoptada en 1969 por la Organización de la Unidad Africana; (…)
(Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la condición de refugiado en la
legislación ecuatoriana, 2013)
La autora Mayra Cajas, en su tesis de doctorado titulada Consecuencias jurídicas
de la concesión de refugio por el desplazamiento forzoso de los ciudadanos colombianos
al Ecuador, refiere que:
La condición aplicable al refugiado cae dentro de la figura del asilo, materia de
reciente preocupación en el ámbito comunitario que se vincula a la consecución
del objetivo de la libre circulación de personas, en un espacio libre de fronteras.
Los problemas fundamentales de los refugiados y las soluciones necesarias para
ellos han sido los mismos a lo largo de la historia y en todo el mundo: tienen que
ser alimentados, vestidos y albergados; estas personas anhelan regresar a sus
hogares cuando existan las condiciones para hacerlo y la ayuda necesaria para
ello; también, requieren desarrollar nuevamente sus hogares, ya que no pueden
volver a los que tenían.
La Oficina del ACNUR, establecida por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, en 1950, para proteger a los refugiados y promover soluciones duraderas
a sus problemas, depende enteramente de contribuciones voluntarias de los
gobiernos y de fuentes privadas para solventar los programas que ejecuta y
atender al mayor número posible de los 12 millones de refugiados en el mundo.
(Cajas, 2009)
Por su parte la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, por sus siglas
INREDH, expone su informe El Refugio en Ecuador que:
(…) el tratamiento que el Estado da al problema del refugio es aún insuficiente,
tanto en el número de solicitantes reconocidos bajo el estatuto de refugiados y el
tiempo empleado en el trámite de las solicitudes, como en la manera de asumir el
problema, que se limita en la práctica a permitir la entrada de los solicitantes, a la
concesión del estatus y a la documentación de las personas reconocidas o cuya
solicitud se encuentra en trámite. (Fundación Regional de Asesoría en Derechos
Humanos-INREDH, 2004, pág. 39)
9
Esta situación también ha sido expuesta por el ecuatoriano Carlos Iván Flores Beltrán, el
que en su informe Los Refugiados y el Asilo Político en el Ecuador. La importancia de su
conocimiento para la Policía Nacional, expone que:
El Ecuador padece este fenómeno por doble vía: una la emigración masiva de
hombres y mujeres que en los últimos años llega al diez por ciento de la
población; y otra, debida a la inmigración y desplazamiento de colombianos por el
conflicto armado, a la que se suma una inmigración no despreciable de peruanos
que vienen en busca de trabajo. (Flores Beltrán, Los Refugiados y el Asilo
Político en el Ecuador. La importancia de su conocimiento para la Policía
Nacional, 2004, pág. 130)
En este sentido el autor ecuatoriano Eduardo Daniel Crespo Cuesta en su informe La
institución del refugio en el Ecuador y la crisis colombiana: respuestas y limitaciones
estatales, expone que:
Las limitaciones estructurales están relacionadas con la situación general del
Ecuador, con la incapacidad física y presupuestaria que tiene el estado ecuatoriano
para bien o mal responder a las necesidades prioritarias de su población, peor aún
si hablamos de solicitantes de asilo y refugiados colombianos. (Crespo Cuesta,
2006, pág. 57)
2.2 Fundamentación teórica
La normativa internacional que regula el marco jurídico del estatus de refugiado es
la siguiente:
Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 (Nueva York).
El Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados;
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948;
La Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984.
Las funciones del ACNUR, que es la máxima autoridad internacional en materia de
refugio, son, de acuerdo al artículo 8 de su Estatuto, las que siguen:
10
a) Promoviendo la conclusión y ratificación de convenios internacionales para proteger a
los refugiados, vigilando su aplicación y proponiendo modificaciones a los mismos;
b) Promoviendo, mediante acuerdos especiales con los gobiernos, la ejecución de todas las
medidas destinadas a mejorar la situación de los refugiados y a reducir el número de los
que requieran protección;
c) Asistiendo a los gobiernos y a los particulares en su esfuerzo para fomentar la
repatriación voluntaria de los refugiados o su asimilación en nuevas comunidades
nacionales;
d) Promoviendo la admisión de refugiados, sin excluir a los de categorías más
desamparadas, en los territorios de los Estados;
e) Tratando de obtener que se conceda a los refugiados permiso para trasladar sus haberes
y especialmente los necesarios para su reasentamiento;
f) Obteniendo de los gobiernos información acerca del número y la situación de los
refugiados que se encuentran en sus territorios, y de las leyes y reglamentos que les
conciernen;
g) Manteniéndose en contacto permanente con los gobiernos y las organizaciones
intergubernamentales interesadas;
h) Estableciendo contacto, en la forma que juzgue más conveniente, con las organizaciones
privadas que se ocupen de cuestiones de refugiados;
i) Facilitando la coordinación de los esfuerzos de las organizaciones privadas que se
ocupen del bienestar social de los refugiados.
Las finalidades del ACNUR son:
- Promover la concesión de asilo a los refugiados, es decir, asegurarse que son admitidos
en condiciones de seguridad y que están protegidos contra la repatriación forzosa a su país
donde tenga razones para temer persecución u otros daños graves. Así como el
reconocimiento de sus derechos individuales y colectivos.
11
- Garantizar la imparcialidad en el examen de las solicitudes de refugio y que, mientras se
realiza éste, los peticionarios están protegidos contra el retorno forzoso a su país donde su
libertad o sus vidas puedan correr peligro.
- Garantizar que los refugiados tengan un trato conforma a las normas internacionales
reconocidas y una protección legal adecuada incluidos, en lo posible, los mismos derechos
económicos y sociales de los nacionales del país que les conceda refugio.
- Procurar seguridad física de los refugiados, solicitantes de Asilo, y repatriados, sobre
todo para que estén a salvo de ataques militares u otros actos de violencia.
- Promover el reagrupamiento familiar de los refugiados.
2.3 Fundamentación legal en Ecuador
La Constitución de la República del Ecuador establece que:
Art. 417.- Los tratados internacionales ratificados por el Ecuador se sujetarán a lo
establecido en la Constitución. En el caso de los tratados y otros instrumentos
internacionales de derechos humanos se aplicarán los principios pro ser humano,
de no restricción de derechos, de aplicabilidad directa y de cláusula abierta
establecidos en la Constitución. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Art. 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y
aplicadas por las autoridades competentes.
El Decreto ejecutivo 1182, establece que:
Artículo 1.- La protección de las personas refugiadas en el Ecuador se regirá por
las disposiciones y principios de aplicación de los derechos humanos establecidos
en la Constitución de la República, el Derecho Internacional en el ámbito de los
Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho
Internacional de los Refugiados, la Convención de las Naciones Unidas de 1951
sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de 1967, y lo que se dispone
en el presente Reglamento.
Artículo 2.- Toda persona podrá invocar la condición de refugiado/a dentro de las
fronteras nacionales y se garantizará el acceso al procedimiento para la
determinación de la condición de refugiado/a, autorizando su permanencia en el
país. Hasta que se haya decidido definitivamente sobre su solicitud.
12
Artículo 3.- Las personas refugiadas tendrán en el territorio nacional los mismos
derechos y deberes que las personas ecuatorianas. De acuerdo a la Constitución de
la República y la legislación pertinente. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
2.4 Planteamiento ideológico a defender, pregunta directriz o hipótesis
Con el análisis del ámbito jurídico del refugio en Ecuador, se pueden introducir
modificaciones legales que permitan adecuar su otorgamiento a las circunstancias actuales
del país, y proteger los derechos de los refugiados.
2.5 Determinación de las variables
2.5.1 Variable independiente
Análisis del ámbito jurídico del refugio en Ecuador.
2.5.2 Variables dependientes
Modificaciones legales que permitan adecuar el otorgamiento del refugio.
Proteger los derechos de los refugiados.
2.6 Matriz de operacionalización de las variables
Tabla 1: Operacionalización de las variables
Variable Independiente Dimensión Indicadores Ítems Instrumentos
Análisis del ámbito jurídico del
refugio en Ecuador
ACNUR -Análisis de la Constitución
de la República del
Ecuador
-Modificación al Decreto
Ejecutivo 1182/2012
4
Encuesta
13
Variables Dependientes Dimensión Indicadores Ítems Instrumentos
Modificaciones legales que permitan
adecuar el otorgamiento del refugio
ACNUR -Falta de protección a los
refugiados
-Congestión de trámites por
cantidad elevada de
solicitudes de refugio
3
Encuesta
Variable Dependiente Dimensión Indicadores Ítems Instrumentos
Proteger los derechos de los
refugiados
ACNUR -Falta de protección a los
refugiados
-Desamparo legal al ser
negada la solicitud de
refugio
3
Encuesta
Elaborado por: Estefanía Tobar Guerra
2.7 Definición de términos básicos
Migración
“Es el estado de una persona o de un pueblo según el territorio de procedencia o Destino
para establecerse en el de manera corta, definitiva, o prolongada.” (Glosario de términos de
migración, 2012)
Emigración
“Es un fenómeno socioeconómico y político que consiste en el abandono voluntario de un
individuo de su territorio para irse a establecerse en otro estado.” (Glosario de términos de
migración, 2012)
Inmigración
Es la acción y efectos de inmigrar. Este verbo hace referente a la persona que
llega a otro país para residir en él, generalmente por motivos económicos,
políticos o académicos. Esto quiere decir que una persona suele marcharse de su
país y radicarse en uno extranjero con la intención de conseguir un mejor trabajo,
escapar de la persecución en su tierra natal o estudiar en una escuela o universidad
de prestigio. (Glosario de términos de migración, 2012)
14
Inmigrante
“Es el traslado de un individuo desde aquel país en el cual se haya domiciliado a otro, para
establecerse con carácter prolongado o corto de manera regular e irregular.” (Glosario de
términos de migración, 2012)
Movimiento migratorio
Es el desplazamiento de la población en el cual se traspasa una línea de migración
que implica un cambio en la residencia habitual; además es un certificado que
establece los ingresos y salidas de nacionales y extranjeros por los diferentes
puertos aéreos, marítimos y terrestres del Ecuador. Es útil para justificar la
presencia o ausencia del ciudadano para asuntos de todo tipo: aduanas, judiciales,
electorales, migratorios, etc. (Glosario de términos de migración, 2012)
Externo
“Es el movimiento de la población que implica un cambio en la residencia habitual y en el
que se traspasa los límites fronterizos del país.” (Glosario de términos de migración, 2012)
Entrada
“Es el movimiento de ingreso de las personas nacionales o extranjeras al país.” (Glosario
de términos de migración, 2012)
Salida
“Es el movimiento de salida de las personas nacionales o extranjeras fuera de las fronteras
nacionales.” (Glosario de términos de migración, 2012)
Visa
Una visa o visado es una norma entre países para legalizar una entrada o una
estancia de personas en un país donde éste no tenga nacionalidad o libre tránsito,
ya sea por convenios bilaterales entre el país de la nacionalidad de la persona y el
país de destino, todo fundamentado por una razón bien definida.
El visado es un documento que se coloca adjunto a los pasaportes por las
autoridades para indicar que el documento ha sido examinado y considerado
válido para las personas que entran o salen de un país. (Glosario de términos de
migración, 2012)
15
Reciprocidad
“Principio mediante el cual un Estado deberá actuar en equilibrio entre lo que busca
garantizar para los connacionales en el exterior y lo que brinda a las personas en movilidad
en el propio territorio”. (Quiloango Tipanluisa, 2011)
Constitución
“La Constitución Política del Estado es la norma jurídica suprema positiva que rige la
organización de un Estado, estableciendo: la autoridad, la forma de ejercicio de esa
autoridad, los límites de los órganos públicos, definiendo los derechos y deberes
fundamentales de los ciudadanos y garantizando la libertad política y civil del individuo”.
(Quisbert, 2010)
Refugiado
Persona que “Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre
fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él". (ACNUR,
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951)
Asilo
“(…) la protección que un Estado otorga en su territorio o en otro lugar bajo el control de
alguno de sus órganos, a una personas que llega a buscarlo.” (Galindo Vélez, 2002)
Tratados Internacionales
“Cuando dos o más Estados se ponen de acuerdo sobre un objeto determinado y desean
darle valor jurídicamente vinculatorio a dicho acuerdo”. (Barberis, 1982)
ACNUR
“Organismo de carácter humanitario y social, que debió reasentar a más de un millón de
refugiados a consecuencia de la segunda guerra mundial, creado el 14 de diciembre de
1950, mediante resolución 428(V) de la Asamblea General de la Organización de Naciones
16
Unidas, que aprobó el Estatuto del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados-ACNUR”. (Durán Ponce, 2012)
Deportación
“La acción de destierro del que son víctimas individuos o grupo de personas usualmente
por razones políticas, como por ejemplo la expulsión de un país a extranjeros que se
encuentren en estado de inmigración ilegal”. (De Oleo, 2014)
Expulsión
“Es sancionar a una persona de un país, se aplica a los extranjeros y que consiste en la
devolución a su país de origen y prohibición de regresar al territorio del Estado”. (De Oleo,
2014)
Exilio
“La experiencia definitoria del exilio es ser arrancado del hogar, de la familia, de todo lo
agradable y familiar, y por la fuerza ser arrojado a un mundo frío y hostil, ya sea que el
agente de la expulsión fuere un ángel de Dios o la NKVD de Stalin. La palabra en sí
conlleva connotaciones de dolor y de alienación, de la entrega de la persona a la
abrumadora fuerza de años de infructuosa espera. Fue Víctor Hugo quien afirmó que el
exilio es “un largo sueño de [retorno a] la casa”. (Simpson, 1995)
17
TÍTULO I
NOCIONES GENERALES DEL REFUGIO
1.1 Antecedentes del refugio
Recordemos que en épocas memorables, el perseguido político, delincuente común,
perseguidos por aspectos religiosos, si lograba llegar ante el Rey, sabía que este recinto era
sagrado e inalienable, es decir, sabía que su vida estaba a salvo; a esta acción humana se
conoce como Refugio.
Desde épocas antiguas se protegió la condición de extranjero refugiado de Sófocles,
el asilo del Rey Edipo en Atenas, y se otorgaba la condición de zonas sacaras a
determinadas ciudades en las que no era posible perseguir a los extranjeros.
En el siglo XX, se puede situar exactamente el comienzo del fenómeno de los
refugiados y los desplazados, a partir de los siguientes eventos:
Tensiones en los Balcanes
Primera Guerra Mundial
Revolución Rusa de 1917
Segunda Guerra Mundial
Desmembramiento de la India y Pakistán
Revolución China
Conflictos en Vietnam, Laos y Camboya
Revolución Cubana
Conflicto armado de Somalia
Guerra civil en Bosnia
Convulsiones interiores de Liberia
No podemos continuar sin hacer breve referencia a la Revolución Rusa de 1917,
porque fue con este conflicto don se sentaron quizás, las bases históricas del Refugio. Este
suceso constituyó uno de los movimientos más poderosos en los ámbitos políticos, social y
económico, que tuvo lugar cuando se encontraba en decadencia el Imperio Ruso. Estuvo
18
dirigida por obreros, campesinos y soldados y como consecuencia del mismo se produjo el
llamado derrumbe de la dinastía despótica de los Zares.
Al triunfar la Revolución, automáticamente de adoptaron una serie de medidas
como organizar el Estado bajo la forma de gobierno de una República Socialista Federal,
dirigida por los llamados Soviets; la confiscación de las tierras que pasaron de ser
propiedad privada a ser propiedad de los campesinos; se dispuso la entrega de las fábricas
de los obreros y se adoptó un Pacto de armisticio con las Potencias Centrales, en el que
Rusia se comprometía a pagar una fuerte indemnización de guerra y renunciaba a Polonia,
Estonia y Lituania. (Historia Universal, 2011)
El asunto del refugio no fue debidamente estudiado por la Sociedad de las
Naciones, que se fundó en el año 1919, con los problemas asociados a este fenómeno a
partir de la Primera Guerra Mundial.
En agosto del año 1921 se nombró al Alto Comisionado para los Refugiados, y por
el trabajo del doctor Fridtj of Nansenla sociedad de las naciones contribuyó a asegurar a
los refugiados asistencia de algunos gobiernos y agencias voluntarias, además se creó un
documento de identidad especial conocido como Pasaporte Nansen, para sujetos que por
diferentes razones no pudieran portar otro documento de identificación.
Con el aumento del flujo migratorio de refugiados y desplazados internos, en fecha
14 de diciembre del año 1950, la Asamblea General de la Organización de las Naciones
unidas, ONU, creó el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en
sus siglas ACNUR, comenzando sus funciones a principios del año 1951, para garantizar
protección y la búsqueda de soluciones permanentes a los problemas de los refugiados a
nivel mundial.
No podemos dejar de hacer mención a la actual crisis migratoria que desde el año
2015 azota Europa y principalmente Alemania. Este es un fenómeno que se ha agudizado
en los últimos años. Según la Eurostat Stadistics Explained:
Alemania notificó el mayor número de inmigrantes (692 700) en 2013, seguida
del Reino Unido (526 000), Francia (332 600), Italia (307 500) y España (280
800). España declaró el mayor número de emigrantes (532 300) en 2013, seguida
del Reino Unido (316 900), Francia (300 800), Polonia (276 400) y Alemania
(259 300). Dieciséis Estados miembros de la UE declararon más inmigración que
emigración en 2013, pero en Bulgaria, Irlanda, Grecia, España, Croacia, Chipre,
19
Polonia, Portugal, Rumanía y los tres Estados miembros bálticos los emigrantes
fueron más numerosos que los inmigrantes. (Eurostat Stadistics Explained, 2015)
En cuanto al Asilo, peticiones y concesiones se expone que:
En 2014, cerca de la mitad (45%) de la UE- 28 decisiones en primera instancia de
asilo produjeron resultados positivos, es decir subvenciones de refugiado o de
protección subsidiaria, o una autorización de residencia por razones humanitarias;
tenga en cuenta que todos los datos de la UE - 28 en las decisiones sobre las
solicitudes de asilo para 2014 excluyen Austria. Esta proporción fue
considerablemente menor (18%) para las decisiones finales (basado en apelación
o revisión). Para las decisiones de primera instancia, el 56 % de todas las
decisiones positivas en la UE - 28 en 2014 se tradujo en subvenciones de la
condición de refugiado, mientras que para las decisiones finales de la acción fue
de algo más alto, en el 60%.
En números absolutos, se concedieron un total de casi 104.000 personas el
estatuto de refugiado en la UE- 28 en 2014 (primera instancia y las decisiones
finales), casi 60.000 estatutos de protección subsidiaria, y poco más de 20.000
autorizaciones de residencia por razones humanitarias.
El número más alto de decisiones positivas de asilo (primera instancia y
decisiones finales) en el 2014 fue grabado en Alemania (48 mil), seguido por
Suecia (33 mil), Francia e Italia (ambos 21 miles de), el Reino Unido (14 mil) y
los Países Bajos (13.000). En total, éstos seis Estados miembros representó el 81
% del número total de decisiones positivas emitidos en la UE- 28. (Eurostat
Stadistics Explained, 2015)
La crisis migratoria en Alemania partió del año 2015 cuando llegaron a dicho territorio
más de un millón de refugiados e inmigrantes de las regiones donde la guerra en Medio
Oriente y África, tiene lugar. En la actualidad se estima que uno de cada diez alemanes no
son nacionales propios, para un total de 8.2 millones de personas. De estos 400.000
procede de Grecia, España, Portugal e Italia. (McGuinnes, 2016)
1.2 Definición del refugio
La autora Sonia Valeria Paredes Gómez, en el trabajo de investigación titulado El
procedimiento para obtener la condición de refugiado en la legislación ecuatoriana,
relaciona tres conceptos esenciales para el desarrollo de la presente investigación, que son
el de refugio, el de asilo, y el de exilio.
En este sentido, se entiende por refugio:
Institución jurídica a través de la cual se otorga a un extranjero el reconocimiento
de "refugiado" en un Estado del que no es nacional y al que ha acudido buscando
20
la seguridad que le falta en el suyo propio, ante temores fundados de persecución
por motivos de raza, religión, ideales políticos. El refugio aparece configurado
como una clase particular de asilo. Pero a diferencia de este, goza de una
regulación internacional. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la
condición de refugiado en la legislación ecuatoriana, 2013)
Con relación al asilo, se conceptualiza como:
El asilo es el conjunto de garantías provisionales de entrada y estancia, que se
concede a un extranjero por el Estado de acogida, discrecionalmente y con
carácter previo al reconocimiento jurídico administrativo del estatuto de refugiado
de la Convención de Ginebra. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la
condición de refugiado en la legislación ecuatoriana, 2013)
Finalmente, el exilio se entiendo como la “separación de una persona de la tierra en
que vive”. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la condición de refugiado en la
legislación ecuatoriana, 2013)
1.3 Principios
Existe un conjunto de principios que se asocian a la condición de refugiados, que
deben ser aplicados por todos los Estados firmantes de los diferentes convenios
internacionales en materia de refugio, que son los siguientes:
Principio non-refoulement (no devolución).
La base semántica de este principio se relaciona con la idea de no retroceder en el salto
que se ha dado, en este caos asociado con la idea de no retorno al lugar de donde ya se
partió, y es de obligatoria aplicación para todos los países, aun en el caos en que no hayan
contraído obligaciones con los instrumentos internacionales de refugio.
En este principio se fundamenta el Derecho Internacional Consuetudinario, enunciado
en la Convención de 1951 en el artículo 33:
Artículo 33. - Prohibición de expulsión y de devolución ("refoulement")
1. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo
alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad
peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social, o de sus opiniones políticas.
21
2. Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el
refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la
seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una
condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza
para la comunidad de tal país. (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados,
1951)
Este resulta está contenido además en otros instrumentos internacionales como es el
caso de:
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, de 1984, en su artículo 3
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 1966 en los artículos 6 y 7
Convención Europea de Derechos Humanos de 1950 en los artículos 2 y 3.
Para la aplicación de este principio no resulta necesario analizar el estatus jurídico del
refugiado, cuya única excepción está recogida en el propio artículo 33 de la Convención
sobre el Estatuto de Refugiado del año 1951, al considerar al sujeto como un peligro para
la seguridad del país donde se halla, o si ha sido sancionado en cualquier grado de
participación por un delito particularmente grave, deviniendo en una amenaza para la
comunidad de ese país.
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Refugio, ACNUR, sobre este
principio ha expuesto:
1. El artículo 33 se aplica a los refugiados sin importar si han sido reconocidos
formalmente como tales, así como a los solicitantes de asilo. En el caso de los
solicitantes de asilo, este se aplica hasta el punto en que su condición se determine
definitivamente por medio de un procedimiento justo.
2. El principio de no-devolución consagrado en el artículo 33, cubre cualquier
medida atribuible al Estado que pueda tener el efecto de devolver a un solicitante
de asilo o refugiado a las fronteras de territorios donde su vida o libertad pueden
verse amenazadas, o donde él o ella corra riesgo de persecución, incluyendo su
intercepción, rechazo en la frontera, o devolución indirecta.
3. El principio de no-devolución se aplica en situaciones de afluencia masiva. Los
aspectos particulares que surgen en situaciones de afluencia masiva deben
solucionarse por medio de medidas creativas.
4. La imputación al Estado de conductas que equivalgan a la devolución se
determinará según los principios de derecho sobre responsabilidad Estatal. La
responsabilidad legal internacional de actuar de conformidad con las obligaciones
internacionales, donde quiera que puedan surgir, es la consideración primordial.
22
(Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la condición de refugiado en la
legislación ecuatoriana, 2013)
Un ejemplo de la aplicación de este principio por parte del Estado ecuatoriano, lo
constituye precisamente el caso del asilo del ciudadano australiano Julián Assange, creador
de los Wikileaks, en la embajada del Ecuador en Londres.
Principio de no discriminación
Este principio se regula en la Constitución de la República del Ecuador del año 2008:
“Art. 11.- EI ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: (…)
2. Todas las personas son iguales y gozaran de los mismos derechos, deberes y
oportunidades.” (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Este principio también se encuentra expreso en la Convención de Ginebra en el artículo
3, que expresa: “Los Estados Contratantes aplicarán las disposiciones de esta Convención a
los refugiados, sin discriminación por motivos de raza, religión o país de origen.”
(Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951)
Principio de prohibición de sanción por ingreso ilegal
Este principio se encuentra expreso en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de
los Refugiados, en el Artículo 31 numeral 1 expresa:
Los Estados Contratantes no impondrán sanciones penales, por causa de su
entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando directamente del
territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada en el sentido previsto
por el artículo 1, hayan entrado o se encuentren en el territorio de tales Estados sin
autorización, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y
aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales. (Convención sobre el
Estatuto de los Refugiados, 1951)
En la Constitución de la República del Ecuador del 2008, este principio se regula en el
artículo 41 al decir:
Art. 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y los
instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas que se
encuentren en condición de asilo o refugio gozarán de protección especial que
garantice el pleno ejercicio de sus derechos. El Estado respetará y garantizará el
23
principio de no devolución, además de la asistencia humanitaria y jurídica de
emergencia.
No se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones penales por
el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación de irregularidad.
El Estado, de manera excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten,
reconocerá a un colectivo el estatuto de refugiado, de acuerdo con la ley.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
En el decreto ejecutivo No 1182 que regula el tema relativo al status de refugiado, este
principio se encuentra consagrado en el artículo 12, y expresa:
No se impondrán sanciones administrativas por causa de su entrada o
permanencia irregular, a las personas en necesidad de protección internacional
que, llegando directamente del territorio donde su vida, libertad, integridad o
seguridad estuvieren amenazadas siempre y cuando se verifiquen las siguientes
condiciones:
1. Que se presenten a las autoridades, dentro de los primeros 15 días desde su
llegada;
2. Que manifiesten su necesidad de protección internacional; y,
3. Que aleguen causa justificada de su entrada o permanencia irregular.
Esta disposición no aplicará para lo normado en el segundo inciso del artículo 9
del presente Reglamento. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Principio de confidencialidad
De acuerdo con el ACNUR este principio de confidencialidad se resume en las
siguientes garantías básicas:
1. Se debe informar de este derecho al solicitante.
2. Para compartir información con terceros, incluidos familiares, siempre se
requiere el consentimiento del solicitante.
3. Compartir la información debe responder a un propósito legítimo.
4. Compartir la información no debe poner en peligro al refugiado o sus
familiares.
5. En caso de que resulte procedente el compartir información, se debe compartir
lo estrictamente necesario.
6. El manejo de los expedientes y el deber de garantizar el acceso restringido a los
mismos. (Flores Beltrán, 2004)
24
Principio de la unidad familiar
Este principio parte de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y se relaciona
con la observancia de los siguientes casos, de acuerdo a como lo establece el ACNUR
recomienda que este principio se observe en los siguientes casos:
1) Asegurar que se mantenga la unidad de la familia del refugiado, sobre todo en
los casos en que el jefe de familia reúna las condiciones necesarias para ser
admitido en un país;
2) Asegurar la protección a los refugiados menores de edad y sobre todo a los
niños aislados y a las jóvenes, especialmente en cuanto a la tutela y la adopción.
(Flores Beltrán, 2004)
1.4 Autoridades competentes en materia de refugio
ACNUR
La oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en sus
siglas ACNUR, se creó por la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas en el año 1951, con el objetivo de brindar protección internacional a los refugiados,
así como buscar soluciones permanentes a sus problemas, y recibe contribuciones
voluntarias de los Gobiernos de los diferentes países miembros de la ONU.
Alrededor de 454 organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales
colaboran con el espectro de acción del ACNUR, entre ellas se encuentran:
Programa Mundial de Alimentos, PMA
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF
Organización Mundial de la Salud, OMS
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD
Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR
Federación Internacional de la Cruz Roja
Media Luna Roja, FICR
Organización Internacional para las Migraciones, OIM).
Al principio, la organización se dedicó a buscar soluciones para cerca de 400.000
refugiados que seguían sin hogar tras la Segunda Guerra Mundial. En 1996, daba
25
asistencia a alrededor de 26 millones de personas. El presupuesto y el personal de
la organización también han aumentado enormemente. En 1951, el ACNUR tenía
un presupuesto de 300dólares y 33 trabajadores; en 1999, el presupuesto ha
superado los 1.000millones de dólares y la organización tenía más de 5.000
empleados. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la condición de
refugiado en la legislación ecuatoriana, 2013)
Las funciones de este organismo se encuentran expresas en su Estatuto en el artículo 8
y son las siguientes:
a) Promoviendo la conclusión y ratificación de convenios internacionales para
proteger a los refugiados, vigilando su aplicación y proponiendo modificaciones a
los mismos;
b) Promoviendo, mediante acuerdos especiales con los gobiernos, la ejecución de
todas las medidas destinadas a mejorar la situación de los refugiados y a reducir el
número de los que requieran protección;
c) Asistiendo a los gobiernos y a los particulares en su esfuerzo para fomentarla
repatriación voluntaria de los refugiados o su asimilación en nuevas comunidades
nacionales;
d) Promoviendo la admisión de refugiados, sin excluir a los de categorías más
desamparadas, en los territorios de los Estados;
e) Tratando de obtener que se conceda a los refugiados permiso para trasladar sus
haberes y especialmente los necesarios para su reasentamiento;
f) Obteniendo de los gobiernos información acerca del número y la situación delos
refugiados que se encuentran en sus territorios, y de las leyes y reglamentos que
les conciernen;
g) Manteniéndose en contacto permanente con los gobiernos y las organizaciones
intergubernamentales interesadas;
h) Estableciendo contacto, en la forma que juzgue más conveniente, con las
organizaciones privadas que se ocupen de cuestiones de refugiados;
i) Facilitando la coordinación de los esfuerzos de las organizaciones privadas que
se ocupen del bienestar social de los refugiados. (Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados, 1951)
Los Objetivos de este organismo se resumen en los siguientes:
- Promover la concesión de asilo a los refugiados, es decir, asegurarse que son
admitidos en condiciones de seguridad y que están protegidos contra la
repatriación forzosa a su país donde tenga razones para temer persecución u otros
26
daños graves. Así como el reconocimiento de sus derechos individuales y
colectivos.
- Garantizar la imparcialidad en el examen de las solicitudes de refugio y que,
mientras se realiza éste, los peticionarios están protegidos contra el retorno
forzoso a su país donde su libertad o sus vidas puedan correr peligro.
- Garantizar que los refugiados tengan un trato conforma a las normas
internacionales reconocidas y una protección legal adecuada incluidos, en lo
posible, los mismos derechos económicos y sociales de los nacionales del país que
les conceda refugio.
- Procurar seguridad física de los refugiados, solicitantes de Asilo, y repatriados,
sobre todo para que estén a salvo de ataques militares u otros actos de violencia.
- Promover el reagrupamiento familiar de los refugiados. (ACNUR, 2015)
El trabajo de ACNUR en el territorio ecuatoriano realiza sus principales funciones
fundamentalmente en las provincias de Pichincha, Sucumbíos, Esmeraldas, Carchi,
Imbabura y Guayas, donde son mayores los núcleos de refugiados, por lo que allí radican
las principales oficinas de este organismo.
El ACNUR de forma conjunta con instituciones ecuatorianas realiza proyectos de
asistencia legal, como es el caso del trabajo con la Casa de Movilidad Humana de Quito, y
en Ibarra con el consultorio jurídico gratuito de la Universidad Católica de Ibarra.
Para la generación de ingresos trabaja en tres ejes principales:
i) sociabilización e identificación de personas mediante trabajo en barrios;
ii) procesos de capacitación popular adaptados a sus necesidades, y;
iii) financiamiento de micro emprendimientos mediante alianzas con instituciones
especializadas en servicios financieros así como agencias de desarrollo económico
lideradas por Gobiernos Locales, en busca de la sostenibilidad dela actividad
generadora de ingresos. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la
condición de refugiado en la legislación ecuatoriana, 2013)
Los ejes de trabajo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Refugio
en Ecuador son los siguientes:
Divulgación de sus derechos
Gestión de recursos
Protección
Educación
27
Salud.
Específicamente en el plano nacional el ACNUR trabaja de conjunto con las siguientes
organizaciones:
Fondo de Naciones Unidas para la Niñez, UNICEF
Organización Panamericana de la Salud, OPS
Programa Mundial de Alimentos, PMA
Programa de Voluntarios de Naciones Unidas, UNV
Fondo de Población de las Naciones Unidas, UNFPA
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, UNIFEM
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura,
UNESCO
Organización Internacional para las Migraciones, OIM
Dirección General de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores, DGR
Hebrew Immigrant AID Societ, HIAS
Cruz Roja Ecuatoriana, CRE
Fundación Ambiente y Sociedad, FAS
Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP
Federación de Artesanos Afro Ecuatorianos Recolectores de Productos del
Manglar, FEDARPOM
Unidad de Cooperación para el Desarrollo de las Poblaciones, UCODEP
Cooperazione Internazionale, COOPI
Federación de Mujeres de Sucumbíos
Pastoral Social Tulcán
Pastoral Social Esmeraldas
Iglesia de San Miguel de Sucumbíos, ISAMIS
Conferencia Episcopal.
Dirección General de Refugiados
La Dirección General de Refugiados es una oficina que pertenece al Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, integrado por personal técnico y calificado
que desarrollan funciones específicas.
28
El personal que labora en esta oficina tiene a su cargo el desarrollo de las siguientes
funciones:
La recepción de solicitudes de refugio.
La carnetización de los solicitantes de refugio.
Las entrevistas a los solicitantes de refugio.
La elaboración de notificaciones y citaciones ;y,
La capacitación periódica a Fuerzas Armadas, Policía y Autoridades
Seccionales en las provincias donde se han receptado solicitudes de refugio, a fin
de que se respeten los derechos de los solicitantes de refugio y de los refugiados.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 1182, la Comisión de
Elegibilidad es coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad humana
en la medida siguiente:
1. Una persona designada por Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración, uno de los cuales presidirá la Comisión;
2. Una persona designada por el Ministerio del interior;
3. Una persona designada por el Ministerio de Justicia Derechos Humanos y
Cultos. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
1.5 Breves valoraciones sobre el asilo.
El asilo se erige como un Derecho Internacional, admitida por los ordenamientos
jurídicos nacionales, cuyo principal destinatario y beneficiario es la persona (Bueno Arús,
1988, pág. 825). Muchos son los ordenamientos jurídicos nacionales que regulan este
derecho. Tal es el caso de la Ley Fundamental de Bonn. Que establece que “Art. 16.2
Ningún alemán podrá ser entregado al extranjero. Los perseguidos políticos gozarán del
derecho de asilo” (Alemania, Ley Fundamental de la República Federal, 1919). Por su
parte la Constitución italiana lo establece en su artículo 10 sub sección 3, al exponer que
“El extranjero, al cual se impida en su país el efectivo ejercicio de las libertades
democráticas garantizadas por la Constitución italiana, goza del derecho de asilo en el
territorio de la República, según las condiciones establecidas por la ley” (Italia,
Constitución de a República, 1947).
29
Por su parte el Preámbulo de la Constitución de la Cuarta República Francesa, a la
que la Constitución actual se adhiere expone que “Todo hombre perseguido en razón de su
actividad en favor de la libertad tiene derecho de asilo en los territorios de la República”
(Daranas Peláez, 1979, pág. 915). En parecido sentido la Constitución española expone en
su artículo 13.4 que “La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países
y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España” (España, Constitución ,
1978). La Convención de Montevideo de 1889, constituyó otro hito importante, pues
identificó el delito político con el Estado que recepcionada la solicitud de asilo y no con la
legislación del Estado de quien quería protección el solicitante.
Los antecedentes del asilo lo podemos encontrar en varios instrumentos
internacionales. El primero de ellos lo constituye la Convención sobre Asilo que se firmó
en La Habana, Cuba, el 20 de febrero de 1928, mientras tenía lugar la Sexta Conferencia
Internacional Americana, la que fue firmada por México. En esta importante convención,
se establece el hecho de que no es lícito a los Estados dar asilo en legaciones u otros, a
personas acusadas por delitos comunes. (Convención sobre Asilo, 1928) En 1928, cuando
en la Sexta Conferencia se otorgaba asilo a todas las personas sin importar el por qué se
solicitaba asilo, significa que podía existir personas honestas y delincuentes comunes, es
decir, todos tenían derechos.
Otro de los instrumentos es la Convención sobre Asilo Político que fuera firmada
en Montevideo, el 26 de diciembre de 1933, mientras se celebraba la Séptima Conferencia
Internacional Americana. Esta convención entre otras cuestiones establece en su artículo 2
que “La calificación de la delincuencia política corresponde al Estado que presta el asilo”
(Convención sobre Asilo Político, 1933). En base a este criterio, lo que para un Estado
pudiera consistir en una manifestación de delincuencia, para otros no, por lo que el país
que recepciona la solicitud de asilo, será el que valorará la consecuencia de la conducta por
la cual se solicita el mismo. El 1933 se reforma lo que en la Sexta Conferencia
Panamericana de 1928 se había dictaminado en La Habana, es decir el Estado califica a
quién niega y a quién no otorga el asilo.
Otro de los antecedentes lo constituyo la Convención sobre Asilo Diplomático, que
salió a la luz de la Décima Conferencia Interamericana, celebrada en la Ciudad de Caracas,
Venezuela el 28 de marzo de 1954. Esta importante Convención, en su artículo 2 establece
que “Todo Estado tiene derecho de conceder asilo; pero no está obligado a otorgarlo ni a
30
declarar por qué lo niega” (Convención sobre Asilo Diplomático, 1954). Esta convención
es de extraordinaria importancia.
El derecho de asilo se regula en el artículo 14 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos del año 1948:
Artículo 14
En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de
él, en cualquier país.
Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada
por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las
Naciones Unidas. (Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948)
El derecho de asilo no deviene en una obligación de otorgarlo por parte del Estado
al que se le solicita, más bien éste debe establecer si decide conceder o no el asilo, de
acuerdo a las circunstancias específicas que delimiten cada caso.
1.5.1 Distinciones entre Asilo Diplomático y Asilo Territorial
Existe consenso entre los autores que la doctrina y las legislaciones siempre han
distinguido entre qué entender por asilo diplomático o político y asilo territorial, muchas
veces denominado refugio siendo estas dos vertientes las manifestaciones en que puede
materializarse el asilo. Fue el Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo del
año 1889, donde se registraron estos. Mientras que en los artículos 15 y 16 se referían al
asilo territorial, el artículo 17 lo hacía al político, y exponían lo siguiente:
Artículo 15 Ningún delincuente asilado en el territorio de un Estado podrá ser
entregado a las autoridades de otro, sino de conformidad a las reglas que rigen la
extradición.
Artículo 16 El asilo es inviolable para los perseguidos por delitos políticos, pero la
Nación de refugio tiene el deber de impedir que los asilados realicen en su
territorio actos que pongan en peligro la paz pública de la Nación contra la cual
han delinquido.
Artículo 17 El reo de delitos comunes que se asilase en una Legación deberá ser
entregado por el jefe de ella a las autoridades locales, previa gestión del
Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando no lo efectuase espontáneamente.
(Tratado sobre Derecho Penal Internacional, 1889)
Pero quizás el antecedente esencial de estos dos conceptos lo tenemos en los
Tratados de Paz de Westfalia, celebrados en 1648. La llamada paz de Westfalia, acontecida
31
en la señalada fecha, puso fin a la Guerra de los Treinta Años, la que había tenido lugar en
Europa des el año 1618. Este acontecimiento histórico fue el origen del primer sistema
internacional, porque abogó por la secularización de la política y establecía los pilares
hacia la destrucción de la sociedad corporativa en beneficio del ideario individualista. Para
ratificar esta paz fueron firmados dos tratados, en Osnabruck, el 15 de mayo de 1648 y en
Munster, el 24 de octubre del propio año.
A consideración del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Autónoma de México:
En el tratado de Osnabruck se recogen los acuerdos que resolvieron el conflicto
del emperador con el reino de Suecia, y los más importante es que se vino a
definir una nueva constitución para el Sacro Imperio Romano Germánico, en la
que se consagraron las nuevas libertades alemanas. El tratado de Munster resolvió
los litigios entre Francia y el Sacro Imperio Romano Germánico, y se incluyen
tanto las concesiones territoriales, así como los acuerdos políticos y jurídicos
sobre la cuestión religiosa, contenidos en la nueva acta constitucional del Imperio.
(Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2013, pág. 9)
A consideración de la propia institución:
Las principales aportaciones de los tratados en el campo jurídico fueron:
a) Un nuevo orden territorial con fronteras mejor delimitadas.
b) Un nuevo orden legal con derechos y obligaciones bien definidos para el
Sacro Imperio Romano Germánico, que sustituyó a su viejo y confuso
régimen tradicional. Mediante una nueva acta constitucional se determinaron
las facultades y derechos de los Estados alemanes en sus relaciones con el
emperador.
c) Un nuevo orden legal para regular la convivencia en el espacio germánico
entre los poderes establecidos y las tres religiones institucionales (el
catolicismo, el luteranismo y el calvinismo). (Instituto de Investigaciones
Jurídicas, UNAM, 2013, pág. 10)
Tal es la importancia de estos Tratados que a consideración del profesor Edwin
Efraín Patricio Sánchez Viteri:
(…) este tratado es considerado por la mayoría de tratadistas como el verdadero
comienzo del Derecho Internacional, los Estados comienzan a resolver sus
problemas en congresos, asambleas internacionales y principalmente en base a
tratados internacionales (…). (Sánchez Viteri, 2007, pág. 17)
Habiendo hecho mención a estas precisiones históricas, es menester diferencias
asilo diplomático y asilo territorial. Es claro que el Tratado de Montevideo de 1889, no usa
el término asilo diplomático. La Convención de La Habana usa el término asilo político en
su artículo 3. Por su parte la Convención de Montevideo de 1933 se denomina Sobre Asilo
Político, no utiliza el término asilo diplomático. El Tratado de Montevideo de 1939 sobre
Asilo y Refugio Políticos, en su capítulo primero lo denomina Del Asilo Político, y por
32
ende no usa el término asilo diplomático. La Convención de Caracas de 1954, se titula
Sobre Asilo Diplomático, terminología que es usada como sinónimo de Asilo político.
La Convención sobre Asilo Diplomático de Caracas establece en su artículo 1 que
“El asilo otorgado en legaciones, navíos de guerra y campamentos o aeronaves militares, a
personas perseguidas por motivos o delitos políticos, será respetado por el Estado
territorial de acuerdo con las disposiciones de la presente Convención”. (Convención sobre
Asilo Diplomático, 1954) Por su parte la Convención sobre Asilo Territorial de Caracas
establece en su artículo 2 que:
El respeto que según el Derecho Internacional se debe a la jurisdicción de cada
Estado sobre los habitantes de su territorio se debe igualmente, sin ninguna
restricción, a la que tiene sobre las personas que ingresan con procedencia de un
Estado en donde sean perseguidas por sus creencias, opiniones o filiación política
o por actos que puedan ser considerados como delitos políticos. Cualquier violación de soberanía consistente en actos de un gobierno o de sus
agentes contra la vida o la seguridad de una persona, ejecutados en el territorio de
otro Estado, no puede considerarse atenuada por el hecho de que la persecución
haya empezado fuera de sus fronteras u obedezca a móviles políticos o a razones
de Estado. (Convención sobre Asilo Territorial, 1954)
33
TÍTULO II
EL REFUGIO EN EL ECUADOR
2.1 Casos Prácticos
Caso 1. Solicitud de refugio por pertenecer ha determinado grupo social. País que
recepta la solicitud. Ecuador.
La solicitante de nacionalidad haitiana. En el año 2003, empezó la revolución en
contra del Presidente Aristide y los estudiantes salían a la calles a protestar, y es así que el
gobierno creyó que los profesores y los rectores de la universidad incitaban la rebelión.
Desde de diciembre de 2003 a enero de 2004, las cosas empeoraron y la policía empezó a
matar a los civiles, innumerables eran los asesinatos, hasta que una noche de diciembre de
2003, su tío que vivía en la casa de la solicitante vino en una camioneta, y solo les dijeron
que tenían que salir del lugar. Toda su familia y algunos vecinos estaban en esa camioneta,
y cuando estaban por cruzar la frontera con República Dominicana, un grupo de hombres
detuvieron el carro, bajaron a su padre, en horas de la noche, y a pesar de que lloraban
desesperadamente su padre les prometió volver. Y ese grupo de hombres lo llevaron a la
fuerza, y desde ese día nunca supo de su padre, ni que es lo que le pasó.
Resultado: ACEPTADO.
Esta es una de las causas por las cuales el Ecuador decidió otorgar refugio, porque
se constató el peligro que existía para la vida de la solicitante en base a pertenecer a
determinado grupo de sujetos con opinión diferente a la del gobierno imperante.
Caso 2. Solicitud de refugio por pertenecer ha determinado grupo social. País que
recepta la solicitud. Canadá.
La solicitante DULEINE JOSILE llevó a la Corte Federal de Canadá su caso en enero
de 2011. La solicitante alegó merecer el refugio debido al temor a ser violada por un grupo
de sujetos que asesinaron a su padre, además del riesgo que conllevaría por ser una mujer
que salió de Haití y viajó a Norteamérica, al ser percibida como una mujer adinerada
correría el riesgo de ser atacada y abusada sexualmente.
34
Resultado: ACEPTADO.
Caso 3. Solicitud de refugio por pertenecer ha determinado grupo social. País que
recepta la solicitud. Ecuador.
Solicitante de nacionalidad pakistaní, con Nº de caso 322-I4C03853, de 51 años de
edad, de estado civil soltero, de ocupación operario de máquinas, con nueve años de
educación, salió del barrio Sambad, Lahor en donde residió desde que nació con su padres
y sus ocho hermanos, ingresó solo a Ecuador el 28 de junio del 2014 y solicitó refugio el
03 de julio del mismo año.
Tuvo una relación homosexual aunque sabía que en su país era penado con la muerte.
Después de tres meses de iniciada la relación (abril 2014), el entrevistado y su pareja se
encontraban teniendo relaciones sexuales en el trabajo, los demás empleados, los
encontraron, los golpearon y los iban a llevar a la policía, sin embargo antes de que los
lleven, el entrevistado y su pareja se fueron del lugar, lograron escapar pidiendo a sus
compañeros piedad. Estando en la casa de su amigo Masood, llamó a su familia, quienes le
dijeron que no regrese porque la policía lo estaba buscando al igual que a su pareja. El
entrevistado temía que lo encuentren y lo asesinen, por ello se contactó con un coyote
(traficante) quien le pidió siete mil dólares, indicando que lo iba a llevar a un lugar seguro;
pero sin decir qué lugar. Aclara que durante el mes y medio que vivió en Gujaravala no
tuvo problemas, sin embargo temía que la policía lo encuentre ya que en todo Pakistán se
castiga ese delito.
Resultado: ACEPTADO.
Este es un típico caso donde la legislación, costumbres y formas de pensar, pueden poner
en peligro la vida de un ser humano. Se trata de la admisión de la solicitud de refugio por
cuanto en base a criterios de discriminación, la política de dicho país establece cánones de
conducta que no siempre son asimilables por los individuos, por cuanto no siempre uno
posee la cualidad de elegir la orientación sexual.
Caso 4. Solicitud de refugio por pertenecer a determinada religión. País que recepta
la solicitud. Ecuador.
El solicitante, de nacionalidad pakistaní, de 32 años de edad, de estado civil soltero,
estudió por un año la carrera de Comercio en la universidad, ocupación supervisor de una
fábrica. Ingresó al Ecuador el 18 de agosto de 2010, solicitó refugio el 7 de junio de 2011.
35
El solicitante comenta que pertenece a la religión AHMEDI; una rama del Islam que
tiene como profeta a Mirza Gulam Ahmed Kadiani, comenta que en Pakistán existen varios
conflictos religiosos por culpa de estas diferencias entre ramas del Islam. Siempre ha sido
segregado en su país por ser AHMEDI, en la universidad era segregado y amenazado
incluso le arrojaban cosas. En su barrio la segregación y las amenazas eran iguales.
Comenta que en el año 2007 sufrió un atentado, tres sujetos SUNITAS entraron en una
pelea con el solicitante, el cual salió herido de bala en la pierna.
Resultado: ACEPTADO.
Es un caso de discriminación por pertenecer a un grupo religioso, lo que es muy usual en
estos países del oriente donde no existe tolerancia entre los diferentes grupos religiosos.
Caso 5. Solicitud de refugio por opinión política. País que recepta la solicitud.
Ecuador.
El solicitante de nacionalidad colombiana, con No. de caso 322-13C05952, de 55 años
de edad, con 3 años de educación, de estado civil soltero, de profesión decorador de
interiores. Proviene del barrio Bello Horizonte, municipio de Barbacoas, departamento de
Nariño. Ingresa al Ecuador solo, el 29 de julio de 2013 y es registrado para la obtención de
la visa de refugio el 3 de septiembre del 2013.
En el año 2011 cuando tenía casi un año trabajando en el local de refrigeración,
llegaron dos personas que se identificaron como miembros de los paramilitares, vestían
con camisetas negras y jeans, uno andaba con sandalias y el otro con zapatos tenis, con
armas cortas guardadas por debajo de su camiseta, y le exigieron dinero, el que tenía que
pagar mensualmente. Pero en junio de 2013 cuando fueron a cobrar ella no tenía dinero y
la maltrataron y amenazaron de muerte con las armas, por lo que decidió irse del lugar.
Resultado: ACEPTADO.
Se trata de un caso cuya causa es el conflicto armado y las consecuencias que de ello se
derivan. Como hemos expuesto en nuestra investigación, los conflictos armados
constituyen en esencia una de las principales causas que originan las solicitud es de
refugio.
36
Caso 6. Solicitud de refugio por temor. País que recepta la solicitud. Ecuador.
La peticionaria de nacionalidad colombiana, de 39 años de edad, separada de su ex
pareja con el que tuvo 3 hijos todos mayores de edad, con bachillerato culminado, antes de
venir trabaja en una finca del sector como agricultora. Ingresó al Ecuador con su madre
María Isabel Ibarra, su hija Angie Mellisa Muñoz Morales y su hijo Miguel Angel Morales
Ibarra, todos mayores de edad, ingresaron el 10 de marzo de 2014 y solicitaron refugio
juntos el 13 de marzo del mismo año. Sin antecedentes judiciales.
Hace unos 15 años se puso peligroso por la guerrilla, no sabe qué frente opera en el
sitio, sabe que eran guerrilla porque llegaban armados con uniformes verdes como el de los
soldados, botas camufladas, capuchas, también solían ir vestidos de civiles en el lugar,
siempre dijeron que eran guerrilleros pero sin decir a que frente pertenecían. Como a
inicios de enero de 2014, un día que no había nadie en su casa, tocaron su puerta vio que
habían 10 personas, todos camuflados y armados, no se identificaron, 5 miembros de esos
individuos entraron a su casa y preguntaron por su madre e hijos, la entrevistada les
respondió que habían salido, les dijo que lo necesitaban porque querían llevarse a su hijo,
se quedaron como 2 horas esperando dentro de la casa a que llegue su hijo, esas 2 horas
estuvieron esperando sin decir nada, la peticionaria les dio comida mientras esperaban,
como no llegó su hijo se fueron indicando que después volvían.
Resultado: INADMISIBLE A TRÁMITE.
Este es uno de los casos donde las incoherencias entres las declaraciones que pudieran ser
comprobadas, impedían una valoración objetiva del trámite, y por ende una denegación de
la solicitud de refugio.
Caso 7. Solicitud de refugio por mejorar la situación económica. País que recepta la
solicitud. Ecuador.
La entrevistada nació en Aipe-Huila pero ha vivido toda su vida junto a sus padres en
el barrio San Martin de Neiva-Huila, sus padres tienen casa propia en el lugar, tiene 4
hermanos pero ya no viven con sus padres, en su casa vivía la entrevistada junto a sus 2
hijos y sus padres. Su padre continúa manteniendo el hogar, su familia nunca ha tenido
problemas, económicamente se encuentran bien.
El principal motivo de la entrevistada de ingresar al Ecuador es porque quiere sacar
adelante a toda su familia, su amiga Carmen le dijo que en Ecuador si hay fuentes de
trabajo, la entrevistada se arriesgó a venirse sola, quiere tener una mejor economía.
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Nunca ha sido amenazada por ninguna persona y tampoco ha tenido problemas con la
justicia.
No escuchó de personas en Neiva que hayan tomado la decisión de venir al Ecuador a
trabajar
Nunca tuvo problemas en Colombia
Se arriesgó venir al Ecuador porque su amiga le recomendó el país
Si tuviera que regresar a Colombia iría donde sus padres en Neiva
Tenía la idea de irse para Bogotá porque hay más trabajo, tenía que ir a trabajar como
domestica pero interna en las casas.
Es la primera vez que viene al Ecuador
Escogió Ecuador por las recomendaciones de su amiga
Estaría mal económicamente si regresara a Colombia.
Resultado: INADMISIBLE A TRÁMITE.
Igual al anterior la causa que parece ser la causa de la solicitud de Refugio es la mejoría
económica, lo que es improcedente no solo por la legislación ecuatoriana sino por los
convenios internacionales.
Caso 7. Solicitud de refugio por mejorar la situación económica. País que recepta la
solicitud. Ecuador.
El solicitante ingresa el 02 de marzo del 2013, junto a su amigo Daniel (no sabe el
apellido) apodado “el Morro”, luego de un viaje por tierra desde Cali, Valle del Cauca.
Indica que el último lugar de residencia en su país fue el Barrio Los Alcázares, Cali, Valle
del Cauca, donde vivió por 10 años, junto a la esposa Paula Andrea Ortiz Montes y sus 2
hijos. Refiere que ha recibido mensajes de amenaza pero no los muestra.
Resultado: INADMISIBLE A TRÁMITE.
Es un caso donde las personas acceden al instituto del Refugio para lograr un status
migratorio permanente y legítimo en el territorio. La solicitud como lo hemos venido
exponiendo debe venir acompañada de pruebas.
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2.2 Decreto Ejecutivo 1182/2012
Antes del año 2012, la norma que regía los procesos relacionados con los
refugiados era el Decreto 3301, Reglamento para la aplicación en Ecuador del Estatuto de
Refugiado, publicado en el Registro Oficial No. 933, de fecha 12 de mayo de 1992.
Actualmente, esta norma continúa aplicándose para los casos que en un inicio
comenzaron a tramitarse con esta legislación, que fue derogada por el Decreto Ejecutivo
No 1182, de fecha 30 de mayo del año 2012.
En la Constitución de la República del Ecuador, se reconocen garantías básicas a
favor de los refugiados en los artículos siguientes:
Art. 40.- Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificarán y se
considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria. (…)
Art. 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y los
instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas que se
encuentren en condición de asilo o refugio gozarán de protección especial que
garantice el pleno ejercicio de sus derechos. El Estado respetará y garantizará el
principio de no devolución, además de la asistencia humanitaria y jurídica de
emergencia.
No se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio sanciones penales por
el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación de irregularidad.
El Estado, de manera excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten,
reconocerá a un colectivo el estatuto de refugiado, de acuerdo con la ley.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Las prerrogativas de los refugiados también son reguladas en la Ley de Extranjería
en su Artículo 4:
Art. 4.- Los extranjeros que hubieren sido desplazados como consecuencia de
guerras o persecuciones políticas en su país de origen, para proteger su vida o
libertad, podrán ser admitidos en condición de asilados por el Gobierno del
Ecuador, observándose lo dispuesto en los respectivos convenios internacionales o
en su defecto se aplicarán las normas de la legislación interna. (Ley de
Extranjería, 2004)
El Decreto Ejecutivo 1182 reglamenta el acceso del derecho al refugio en Ecuador.,
pero en fecha 12 de septiembre del año 2014, la Corte Constitucional dictó la sentencia No.
002-0524, declarando inconstitucionales losa 27, 33 y 48 del Decreto Ejecutivo 1182.
39
En esta norma se establecían los plazos de 15 días para solicitar el estatus de
refugiado, 3 días para apelar la inadmisibilidad de una solicitud, y 5 días para apelar una
negativa de elegibilidad. Actualmente el plazo para presentar la solicitud de refugio es 3
meses y el plazo de apelación en caso de ser negado el refugio es de 15 días.
2.3 Estatus de refugiado: solicitante y refugiado reconocido
El solicitante de asilo o refugiado temporal es cualquier persona que solicite el
reconocimiento de su condición de refugiado en el país solicitado, y que además esta
solicitud todavía no ha sido evaluada en forma definitiva. A este sujeto se le concede un
certificado provisional para poder permanecer en el territorio ecuatoriano, en este caso,
mientras se tramita su reconocimiento o no, como refugiado.
El refugiado reconocido es aquel sujeto al que el Estado ecuatoriano le reconoce la
condición jurídica de refugiado, y por tanto es portador de un documento de identificación
con la visa 12-IV, de acuerdo a la Ley de Extranjería del año 2004, que concede la
permanencia de los sujetos con tal condición en territorio ecuatoriano, hasta la fecha de
vencimiento inscrita en su identificación.
Por principio el Artículo 9 de la Constitución de la República, regula que “Art. 9.-
Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos
derechos y deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución.”. (Constitución
de la República del Ecuador, 2008)
A partir de la entrada en vigor de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
de 1951, se esbozaron en las legislaciones nacionales un conjunto de derechos qe se
otorgan a los sujetos refugiados, que son:.
Derecho a no ser discriminado por motivos de raza, religión o país de origen
Libertad de religión
Libertad de asociación
Acceso a la asociación
Acceso a la justicia
Libertad para trabajar por cuenta propia
40
Acceso al empleo
Acceso a la segundad social
Prohibición de ser expulsado y devuelto al país donde se teme la persecución.
En el caso de la visa que se otrgoa en el ecuador a los sujetos refugiados, esta es
la visa de no inmigrante 12-IV:
Art. 12.- Considérase no inmigrante a todo extranjero con domicilio en otro
Estado que se interna legal y condicionalmente en el país, sin ánimo de radicarse
y con los motivos que en cada categoría se determinan a continuación: (…)
IV.- Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones
políticas en su país de origen, para proteger su vida o libertad, y sus familiares
más cercanos. (…) (Ley de Extranjería, 2004)
De forma específica, en el Ecuador los derechos de los refugiados son:
A la vida, a la seguridad y a la integridad física
A la libertad de circulación por el territorio nacional ecuatoriano y a no ser detenido
arbitraria o ilegalmente
A registrar el nacimiento, matrimonio, defunciones, conforme a las disposiciones
legales pertinentes.
Al acceso al territorio, al procedimiento de determinación de la condición de
refugiado y a la no devolución.
A la no sanción por su ingreso irregular
A la identidad
A la asesoría y representación legal
A un intérprete y la traducción
A la protección de la niñez y la adolescencia
A la educación pública
Al trabajo
A la salud
A la vivienda
A tener acceso al sistema financiero
A una licencia de conducir
A la seguridad social
Acceso a la justicia
A la búsqueda de familiares
41
A la reunificación familiar
A la confidencialidad
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados establece que:
Artículo 2. Obligaciones generales Todo refugiado tiene, respecto del país donde
se encuentra, deberes que, en especial, entrañan la obligación de acatar sus leyes y
reglamentos, así como las medidas adoptadas para el mantenimiento del orden
público. (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1954)
Por ende, las personas que se refugien en otro país, han de vivr en consonancia con la
Constitución de esa nación, y todas las leyes vigentes, en un plano de igualdad de
obligaciones con respecto a los nacionales.
En el caso específico del Ecuador, se establece una igualdad respecto al estatus
jurídioco de los refugiados y los nacionales ecuatorianos, por tanto, gozan de los mismos
derechos establecidos en la Constitución de la República del Ecuador, y deben cumplir con
los mismos deberes u obligaciones.
Si bien la frontera no es una línea que divide, es la región que integra las riberas del
mismo río, es un solo escenario de idénticos problemas de abandono estatal, de explotación
voraz de sus recursos naturales y humanos, de presencia de actores sociales y políticos,
muchas veces armados, de controles policiales y militares, de división forzada de los
miembros de una misma familia, y comunidades humanas casi nunca tomadas en cuenta y
casi siempre ignorados como ciudadanos sujetos de derechos, algunos organismos de
derechos humanos han venido impulsando procesos de acercamiento que más adelante los
puntualizaremos a esta compleja problemática que constituyen las zonas fronterizas o
grises considerados hoy como lugares de tensiones y conflictos.
En el caso puntal del Ecuador, los refugiados tiene las siguientes obligaciones:
Cumplir con las normas establecidas en la Constitución y en las leyes del Ecuador
Obtención del censo migratorio en las oficinas de las Direcciones Provinciales de
Migración
El autor Galo Serrano Larenas, establece en su obra El Asilo político y el Refugio.
Hacia una nueva Convención Internacional, que:
42
El asilo progresivamente va dejando de ser una dádiva o un aporte generoso que el
Estado o la comunidad internacional dan a favor de quien lo necesita, para
convertirse en un derecho humano exigible.
Las cláusulas de inclusión definen los criterios que una persona debe cumplir para
ser reconocida como refugiado. Estas cláusulas forman la base positiva sobre la
que se efectuará la determinación de la condición de refugiado. (Serrano Larenas,
1993)
La cláusula de inclusión está abordada en el artículo 1 de la Convención de Ginebra
de 1951, que establece que:
Artículo 1. -- Definición del término "refugiado"
A. A los efectos de la presente Convención, el término "refugiado" se aplicará a
toda persona:
1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de
mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre
de 1933 y del 10 de febrero de1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o
de la Constitución de la Organización Internacional de Refugiados.
Las decisiones denegatorias adoptadas por la Organización Internacional de
Refugiados durante el período de sus actividades, no impedirán que se reconozca
la condición de refugiado a personas que reúnan las condiciones establecidas en el
párrafo 2 de la presente sección.
2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de
1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores,
no quiera regresar a él.
En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad, se entenderá que la
expresión "del país de su nacionalidad" se refiere a cualquiera de los países cuya
nacionalidad posean; y no se considerará carente de la protección del país de su
nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor, no
se haya acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea.
(Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951)
Los elementos que componen la definición de refugiado, están desglosados en el
Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condición de Refugiado en
virtud de la Convención de 1951y el Protocolo de 1967sobre el Estatuto de los Refugiado,
que regula lo siguiente:
1) “Acontecimientos ocurridos antes del 1° de enero de 1951”
La Convención de 1951 no define el término “acontecimientos”, pero se entendió
que designaba los “sucesos de particular importancia que implican cambios
territoriales o cambios políticos profundos y los programas sistemáticos de
persecución que son consecuencia de cambios anteriores”.
43
La fecha límite se refiere a los “acontecimientos” a raíz de los cuales una persona
se convierte en refugiado y no a la fecha en que esa persona adquiere tal calidad ni
a la fecha en que salió de su país. Un refugiado puede haber abandonado su país
antes o después de la fecha límite, a condición de que sus temores de ser
perseguido tengan por causa “acontecimientos” ocurridos antes de la fecha límite
o sucesos ocurridos en una fecha posterior como consecuencia de tales
acontecimientos.
2) “Fundados temores de ser perseguida”
a) Análisis general
37. La expresión “fundados temores de ser perseguida”» es la parte esencial de la
definición. Refleja el punto de vista de sus autores en lo que concierne a los
elementos principales de la calidad de refugiado. Al método anterior consistente
en definir los refugiados por categorías (o sea, personas de determinado origen
que no disfrutan de la protección de su país) sustituye el concepto general de
“temores”» suficientemente motivados. Dado que el concepto de temor es
subjetivo, la definición implica un elemento subjetivo en la persona que solicita
ser reconocida como refugiado. Por consiguiente, la determinación de la
condición de refugiado requiere primordialmente una evaluación de las
declaraciones del solicitante más bien que un juicio sobre la situación imperante
en su país de origen.
38. Al elemento del temor – estado de ánimo y condición subjetiva – se añade el
calificativo de “fundado”. Ello significa que no es sólo el estado de ánimo de la
persona interesada lo que determina su condición de refugiado, sino que esa
tesitura debe estar basada en una situación objetiva. Por consiguiente, la expresión
“fundados temores” contiene un elemento subjetivo y un elemento objetivo y, al
determinar si existen temores fundados, deben tomarse en consideración ambos
elementos. (…)
43. Estas consideraciones no tienen que estar basadas necesariamente en la
experiencia personal del solicitante. Lo ocurrido, por ejemplo, a sus amigos o
parientes y a otros miembros del mismo grupo racial o social puede ser indicio
suficiente de que sus temores de convertirse también, más tarde o más temprano,
en víctima de persecución son fundados. Las leyes del país de origen, y, en
particular, su modo de aplicación, son elementos pertinentes. No obstante, la
situación de cada persona debe apreciarse prescindiendo de toda consideración
extrínseca. Si se trata de una personalidad conocida, la posibilidad de ser
perseguida puede ser mayor que en el caso de una persona anónima. Todos esos
factores, por ejemplo, el carácter de la persona, sus antecedentes, su influencia, su
situación económica o su franqueza, pueden llevar a la conclusión de que sus
temores de ser perseguida son “fundados”. (ACNUR, 1997)
Además, para analizar el criterio para determinar la condición de refugiado en
virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiado
se debe tener en cuenta que:
b) Persecución
51. No existe una definición universalmente aceptada del concepto de
“persecución” y los diversos intentos de formularla han tenido escaso éxito. Del
artículo 33 de la Convención de1951 puede deducirse que toda amenaza contra la
vida o la libertad de una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad,
44
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas es siempre
persecución. También constituirían persecución otras violaciones graves de los
derechos humanos por las mismas razones.
52. El que otras amenazas o acciones lesivas equivalgan a persecución dependerá
de las circunstancias de cada caso, incluyendo del elemento subjetivo a que se ha
hecho referencia en los párrafos anteriores. El carácter subjetivo del temor a ser
perseguido requiere una evaluación de las opiniones y de los sentimientos de la
persona de que se trate. Toda medida real o prevista contra esa persona habrá de
considerarse también a la luz de esas opiniones y sentimientos. A causa de las
diferencias de carácter de las personas y de la variación de las circunstancias de
cada caso, las interpretaciones de lo que significa persecución tienen que ser
forzosamente dispares. (ACNUR, 1997)
Existe un conjunto de circunstancias que deben suscitarse para definir un suceso
como constitutivo de persecución, que son las siguientes:
La persecución debe ser individualizada, con la excepción de los casos de flujos
migratorios masivos.
Los casos de huida interna, cuando existen temores fundados de persecución en una
parte de su territorio debe buscar protección en otra parte de su Estado.
Los casos en que aun cuando el Estado no es quine persigue al sujeto, pero
igualmente no le brinda protección.
De forma general la discriminación no constituye una persecución contra el sujeto, sin
embargo, existen formas de descrinar a las personas que si son valoradas como
discriminación por el ACNUR, y por ende son circunstancias suficientes para solicitar
refugio:
Raza
68. En el presente contexto, el concepto de raza debe entenderse en su sentido más
amplio, que abarca todos los grupos étnicos habitualmente denominados “razas”.
Con frecuencia implicará también la pertenencia a un grupo social determinado de
ascendencia común que constituye una minoría en el seno de una colectividad más
amplia. La discriminación por motivos de raza ha sido condenada universalmente
como una de las violaciones más palmarias de los derechos humanos. Por
consiguiente, la discriminación racial constituye un elemento importante al
determinar la existencia de persecución.
69. La discriminación por motivos raciales equivaldrá muchas veces a una
persecución en el sentido de la Convención de 1951. Así ocurrirá siempre que, a
causa de la discriminación racial, se vulnere la dignidad humana de una persona
hasta un punto incompatible con los derechos humanos más elementales e
inalienables, o cuando no hacer caso de barreras raciales lleve aparejadas graves
consecuencias. (ACNUR, 1997)
45
Religión
71. La Declaración Universal de Derechos Humanos y los Pactos Internacionales
de Derechos Humanos proclaman el derecho de toda persona a la libertad de
pensamiento, de conciencia y de religión, derecho que incluye la libertad de
cambiar de religión y la libertad de manifestar su religión, tanto en público como
en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia.
72. La persecución por “motivos de religión” puede adoptar diversas formas, por
ejemplo, la prohibición de pertenecer a una comunidad religiosa, del culto en
privado o en público, de la instrucción religiosa, o bien graves medidas de
discriminación impuestas a las personas debido a la práctica de su religión o por
pertenecer a una determinada comunidad religiosa. (ACNUR, 1997)
Nacionalidad
75. La coexistencia dentro de las fronteras de un Estado de dos o más grupos
nacionales (étnicos, lingüísticos) puede crear situaciones de conflicto y también
situaciones de persecución o peligro de persecución. Quizás no sea siempre fácil
distinguir entre persecución por motivos de nacionalidad y persecución por
motivos de opinión política cuando una pugna entre grupos nacionales se combine
con movimientos políticos, especialmente cuando un movimiento político se
identifique con una “nacionalidad” determinada. (ACNUR, 1997)
Pertenencia a un determinado grupo social
78. La pertenencia a ese determinado grupo social puede ser la causa fundamental
de la persecución porque no se confía en la lealtad del grupo a los poderes
públicos o porque se considera que las opiniones políticas, los antecedentes o la
actividad económica de sus miembros, o la existencia misma del grupo social
como tal, son un obstáculo a la política gubernamental. (ACNUR, 1997)
Opiniones políticas
81. La definición se refiere a la persecución “por motivos de opiniones políticas”,
pero tal vez no sea posible en todos los casos establecer un nexo causal entre la
opinión expresada y las consecuencias que sufre o teme el solicitante. Sólo raras
veces se han basado expresamente tales consecuencias en la manifestación de
“opiniones”. Más a menudo, esas consecuencias se presentan en forma de
sanciones por presuntos actos delictivos contra el poder establecido. Por
consiguiente, será necesario determinar las opiniones políticas del solicitante, que
son la causa fundamental de su comportamiento, y si han dado lugar o pueden dar
lugar a la persecución de que, según sus alegaciones, teme ser víctima. (ACNUR,
1997)
Es posible solicitar la condición de refugiado cuando el sujeto se encuentre fuera
del país de su nacionalidad, para lo cual el ACNUR establece que:
46
88. Un requisito general para obtener el estatuto de refugiado es que el solicitante
que tiene una nacionalidad se encuentre fuera del país de su nacionalidad. No hay
excepciones a esta regla. La protección internacional no puede entrar en juego
mientras la persona se encuentre bajo la jurisdicción territorial de su país de
origen.
89. Por consiguiente, cuando un solicitante alega temores de ser perseguido en el
país de su nacionalidad, se debe determinar si en realidad posee la nacionalidad de
ese país. Ahora bien, puede haber incertidumbre acerca de si esa persona tiene una
nacionalidad. Puede ignorarlo ella misma, o bien puede afirmar erróneamente que
tiene una nacionalidad determinada o que es apátrida. Cuando no conste
claramente la nacionalidad de una persona, su condición de refugiado deberá
determinarse de manera semejante a la de un apátrida, es decir, habrá que tener en
cuenta el país donde antes tenía su residencia habitual en vez del país de su
nacionalidad. (Véanse los párrafos 101 a 105 infra.) (ACNUR, 1997)
Cuando un sujeto solicite refugio basado en que no pueda se, a causa de sus
temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, se debe tener en cuenta la
especificación que el ACNUR realiza al respecto:
98. El hecho de que no pueda acogerse a esa protección implica la existencia de
circunstancias ajenas a la voluntad de la persona de que se trate. Puede ocurrir,
por ejemplo, que un estado de guerra, una guerra civil u otros disturbios graves
impidan que el país de nacionalidad preste su protección o hagan ésta ineficaz.
También puede suceder que el país de nacionalidad niegue su protección al
solicitante. Esa denegación de la protección puede confirmar o reforzar los
temores que abriga el solicitante de ser perseguido y puede en realidad ser un
elemento de persecución.
99. La determinación de lo que constituye denegación de la protección debe
efectuarse a la luz de las circunstancias del caso. Si parece que se deniegan al
solicitante servicios (por ejemplo, negativo de conceder un pasaporte nacional o
de prorrogar su validez o denegación de admisión en el territorio nacional) que
normalmente se proporcionan a sus conciudadanos, este hecho puede constituir
una denegación de la protección en el sentido de la definición. (ACNUR, 1997)
Para los casos en que se intente obtener el status de refugiado por carecer de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde
antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera
regresar a él, el ACNUR define que:
102. Se advertirá que no todos los apátridas son refugiados, pues para ello deben
encontrarse fuera del país donde antes tenían su residencia habitual por los
motivos indicados en la definición. Cuando esos motivos no existen, el apátrida
no es un refugiado.
103. Esos motivos deben examinarse en relación con el país “donde antes tenía su
residencia habitual” respecto del cual se alegan los temores. Ese país fue definido
47
por los autores de la Convención de 1951 como “el país en que había residido y en
el que había sido o temía ser perseguido si regresaba a él”.
104. Un apátrida puede haber tenido residencia habitual en más de un país y
puede temer ser perseguido en más de uno de ellos. La definición no exige que
satisfaga los criterios en relación con todos esos países.
105. Una vez que se ha determinado que un apátrida es un refugiado en relación
con “el país donde antes tuviera su residencia habitual”, todo cambio ulterior de
país de residencia habitual no afectará a su condición de refugiado. (ACNUR,
1997)
Los sujetos que ostenten nacionalidad doble o múltiple para solicitar refugio deben
tener en cuenta que:
106. Esta cláusula, que en gran parte se explica por sí misma, tiene por objeto
excluir del estatuto de refugiado a todas las personas de doble o de múltiple
nacionalidad que pueden acogerse por lo menos a la protección de uno de los
países de que son nacionales. La protección nacional, si se puede recurrir a ella,
tiene primacía sobre la protección internacional.
107. Sin embargo, al examinar el caso de un solicitante con nacionalidad doble o
múltiple, es necesario distinguir entre la posesión de una nacionalidad en sentido
jurídico y la posibilidad de recurrir a la protección del país de que se trate. Habrá
casos en que el solicitante tenga la nacionalidad de un país respecto del cual no
alegue ningún temor, pero en los que esa nacionalidad pueda tenerse por ineficaz
al no llevar aparejada la protección normalmente otorgada a los nacionales. En
tales casos, la posesión de la segunda nacionalidad no será incompatible con la
condición de refugiado. Por lo general, para poder dar por sentada la ineficacia de
una nacionalidad dada, será preciso que haya habido una petición de protección
que haya sido denegada. Si no se ha denegado explícitamente la protección, la
falta de respuesta podrá considerarse, después de un plazo prudencial, como una
denegación. (ACNUR, 1997)
2.4 Procedimiento de refugio
La Constitución de la República del Ecuador establece que:
Art. 417.- Los tratados internacionales ratificados por el Ecuador se sujetarán a lo
establecido en la Constitución. En el caso de los tratados y otros instrumentos
internacionales de derechos humanos se aplicarán los principios pro ser humano,
de no restricción de derechos, de aplicabilidad directa y de cláusula abierta
establecidos en la Constitución. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
La Ley de Extranjería su Reglamento General, la Ley de Naturalización y leyes
especiales que regulan la situación jurídica a través de los extranjeros pueden internarse en
el Ecuador bajo cualquier condición.
48
Las normas generales para el procedimiento de refugio en el Ecuador a la luz del
texto del Decreto Ejecutivo 1182 del año 2012 son las siguientes:
Art. 19.- Toda solicitud de la condición de Refugiado pasará por el proceso de
registro y admisibilidad y serácalificada por la unidad administrativa competente
del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio eIntegración.
Art. 20.- Toda solicitud de la condición de refugiado/a admitida a proceso deberá
ser resuelta por la Comisiónen un plazo de hasta 4 meses, que podrá extenderse
por 30 días más cuando el caso requiera de mayoreselementos de juicio para su
decisión.
Art. 21.- Toda información provista en la solicitud de refugio es susceptible de
verificación en cualquier tiempoy constituye declaración ante autoridad pública.
La firma del solicitante avalará la veracidad de la informaciónproporcionada y
cualquier falta a la verdad podrá dar a lugar a las acciones legales
correspondientes.
Art. 22.- En los casos en que se hallen involucradas personas pertenecientes a los
grupos de atención prioritariade los determinados en la Constitución, se actuará
con celeridad en el procesamiento y resolución de susolicitud.
Art. 23.- Durante todo el desarrollo del trámite, se garantizará a los/las solicitantes
de refugio y a los/lasrefugiados las reconocidos/as, el acceso al procedimiento, el
derecho al debido proceso y el acceso a susexpedientes a pedido de la parte
interesada. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
SOLICITUD DE REFUGIO
Una vez recibida la solicitud de refugio se remite de manera inmediata al Ministerio
de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, junto con su informe preliminar.
Posteriormente el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana puede solicitar
mayores elementos y las aclaraciones pertinentes a la entidad receptora o al interesado.
La autoridad ante la cual es posible presentar la solicitud de refugio, serán aquellas
oficinas de las siguientes instituciones:
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
Policía Nacional
Fuerzas Armadas
Autoridades de fronteras.
Las solicitudes de refugio pueden ser escritas o verbales, en cuyo caso se reducirán a
escrito, y deben estar firmadas por el solicitante, o con su huella digital impresa, y con
posterioridad el servidor público debe informarle al solicitante sobre el procedimiento,
derechos y garantías que le asisten, conforme a la legislación ecuatoriana vigente.
49
En el Ecuador, la solicitud de reconocimiento de refugiado se lleva a cabo ante eal
Gobierno ecuatoriano, en el plazo de 3 meses, posteriores al ingreso a su territorio,
mediante las oficinas de la Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Solo deben acreditar alguna clasede identificación, y no deben presentar certificados
de antecedentes penales, visas ni cualquier otro documento.
Entre los años 2000-2004, se presentaron los siguientes caoss de solicitudes de
refugio en el Ecuador:
Tabla 2: Solicitudes de refugio
Fuente: Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana.
Entre las solicitudes realizadas en el año 2013 y las que se acumularon de años anteriores:
Tabla 3: Solicitudes pendientes
Fuente: Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana.
50
Los casos de solicitudes de refugio en el Ecuador se han comportado de la forma
siguiente:
Gráfico 1: Comportamiento de las solicitudes de refugio en el Ecuador
Fuente: Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana
REGISTRO E INSCRIPCIÓN
Cuando se recibe la solicitud de inscripción por el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana, se debe realizar el registro de la misma, contentivo de la
información que para el efecto determine la Comisión.
Al realizar este registro, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
humana debe asignar un número de trámite específico a dicha solicitud registrada,
procedente para la notificación de la resolución respectiva, dando cumplimiento al
principio de confidencialidad.
ADMISIBILIDAD
La Dirección General de Refugiados es la institución encargada de resolver en
relación con la admisibilidad o inadmisibilidad del trámite de solicitud de refugio, en
relación con la motivación referida y demostrada en la solicitud.
51
Sin embargo, la facultad de otorgar o no, la condición de refugiado le compete
únicamente al Estado Ecuatoriano, representado por la Comisión de Elegibilidad del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.
Art. 31.- El Oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración a cargo del registro elaborará un Informe técnico sobre cuya base la
Dirección de Refugio determinará la admisibilidad o inadmisibilidad de la
solicitud.
El informe contendrá:
1.- El registro de la solicitud;
2.- El criterio técnico de calificación de la solicitud; y,
3.- Cualquier otro elemento que se considere necesario para la calificación de la
solicitud.
Art. 32.- Toda notificación de admisibilidad será realizada en el menor tiempo
posible, desde el momento en que la solicitud es sometida a conocimiento del
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración.
En casos excepcionales, cuando no se pueda admitir la solicitud de forma
inmediata, el Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración emitirá
una certificación de presentación de la solicitud, que tendrá una validez
correspondiente al tiempo necesario para su resolución, la misma que le permitirá
al solicitante permanecer en el país durante aquel plazo, únicamente para efectos
de este trámite y que no le otorga la calidad de solicitante de refugio. (Decreto
Ejecutivo 1182, 2012)
SOLICITUD ADMITIDA A TRÁMITE
Una de las reformas que incorporó la Sentencia No. 002-14-SIN-CC, fue en el
artículo 33 del Decreto Ejecutivo 1182 del 2012:
Artículo 33.- En caso de calificar la solicitud como inadmisible, por ser
manifiestamente infundada o abusiva, la Dirección de Refugio declarará su
inadmisión motivada, sin que para ello sea necesaria resolución por parte de la
Comisión.
Una vez calificada la solicitud como inadmisible por ser manifiestamente
infundada o abusiva, en la notificación de inadmisión se establecerá un plazo de
hasta 15 días para interponer recursos administrativos, regularizar su calidad
migratoria o para abandonar el país.
Cuando la solicitud de refugio hubiere sido inadmitida a trámite por ilegítima, el
solicitante deberá abandonar inmediatamente el país. (Sentencia No. 002-14-SIN-
CC, 2014)
Para el caso en que la solicitud de refugio se admite a trámite, la Secretaría Técnica
dela Comisión de Elegibilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana emite el Certificado Provisional de Solicitante de la Condición de Refugiado, que
52
será el documento de identificación que permite a la persona solicitante y a sus
dependientes, una permanencia de forma temporal en el Ecuador, por un término máximo
de sesenta días, que se pueden prorrogar por un término de 30 días más, en el intervalo en
que se tramita la solicitud de refugio.
El Certificado Provisional garantiza a su portador la vigencia de los derechos
fundamentales, establecidos en la Constitución de la República; faculta a la
persona solicitante a circular libremente por todo el territorio nacional; le
garantiza la no devolución, no expulsión, no deportación, y la no extradición,
mientras se resuelve su solicitud, salvo las circunstancias previstas en el inciso
segundo del artículo 9 de este Reglamento.
Art. 35.- Mientras el Certificado Provisional de Solicitante mantenga su validez,
permitirá a su titular realizar actividades económicas lícitas, independientes o bajo
relación de dependencia. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Ilustración 1: Certificado provisional de solicitante de refugio
Fuente: (Paredes Gómez, 2013)
En el caso en que sea admitida a trámite la solicitud de refugio:
Art. 36.- Admitida a trámite una solicitud, la Secretaría Técnica de la Comisión
convocará al/la solicitante para llevar a cabo las entrevistas confidenciales que
53
juzgue necesarias y, en lo posible, garantizará a la persona solicitante su derecho a
escoger ser entrevistado/a por un/a funcionario/a hombre o mujer.
Se procurará que las entrevistas sean realizadas en el idioma materno del
solicitante o en uno que pueda comprender suficientemente. A juicio de la
Secretaría Técnica, de ser necesario, se contará con la asistencia de un intérprete
para lo cual se podrá solicitar la asistencia de un organismo internacional o
nacional. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Las entrevistas han de realizarse en el idioma del solicitante de refugio, o al menos
uno que pueda comprender de forma general. Si fuese necesario al criterio de la Secretaría
Técnica, se solicitará la asistencia de un intérprete para este procedimiento, para lo cual se
podrá solicitar la asistencia de un organismo internacional.
El ACNUR establece un conjunto de recomendaciones para realizar esta clase de
entrevistas, que son:
Respetar el principio de confidencialidad
Crear un ambiente de confianza
Evitar interrupciones
Planificar el tiempo de la entrevista
Art. 37.- El procedimiento para la determinación de la condición de refugiado/a
será llevado a cabo sin costo alguno para la persona solicitante y de la manera más
expedita, sin perjuicio del cumplimiento de las garantías procesales y los derechos
de la persona solicitante de la condición de refugiado/a. (Decreto Ejecutivo 1182,
2012)
SOLICITUD INADMITIDA A TRÁMITE
El artículo 27 del Decreto Ejecutivo 1182 del año 2012 fue modificado por la
Sentencia No. 002-14-SIN-CC, quedando redactado de la forma siguiente:
Artículo 27.- Toda solicitud de reconocimiento de la condición de refugiada o
refugiado será presentada, dentro de un plazo de 3 meses posteriores al ingreso a
territorio ecuatoriano, directamente por la persona interesada o por un
representante debidamente autorizado, ante las siguientes autoridades:
l. Ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración,(hoy
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana); o,
2. Ante las autoridades competentes del Ministerio del Interior, Policía Nacional o
Fuerzas Armadas, en los lugares donde no existan Oficinas del Ministerio de
54
Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, (hoy Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana).
En el caso de autoridades de frontera, estas deberán permitir el ingreso al territorio
ecuatoriano de los solicitantes de refugio.
Las solicitudes que no reúnan estos requisitos no serán admitidas. (Sentencia No.
002-14-SIN-CC, 2014)
Cuando una solicitud e inadmitida a trámite, el Decreto Ejecutivo 1182 del año
2012 establece que:
Art. 40.- La solicitud declarada previamente inadmisible, o negada en cualquier
instancia, podrá ser tramitada como una nueva solicitud, únicamente cuando
aporte nuevas situaciones, elementos o hechos relacionados con la necesidad de
protección internacional, caso contrario la Dirección de Refugio podrá declararse
incompetente para conocer estas solicitudes, conforme lo dispuesto en el artículo
87 del ERJAFE. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Las razones por las que se inadmite a trámite una solicitud son los siguientes:
Infundada
Abusiva
Ilegítima
CALIFICACIÓN
La calificación del proceso de refugio es realizada únicamente por la Comisión para
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, en representación del Estado
ecuatoriano, que establece si se concede o no al solicitante de asilo el estatus de refugiado.
En este sentido, el Decreto Ejecutivo 1182 del año 2012 establece que:
Art. 20.- Toda solicitud de la condición de refugiado/a admitida a proceso deberá
ser resuelta por la Comisión en un plazo de hasta 4 meses, que podrá extenderse
por 30 días más cuando el caso requiera de mayores elementos de juicio para su
decisión. (…)
Art. 41.- La Comisión expedirá su resolución, debidamente motivada, en un
término de 10 días hábiles.
Art. 42.- De considerarlo pertinente y antes de emitir la resolución, la Comisión
podrá requerir a la Secretaría Técnica que gestione la obtención de información
adicional, incluyendo nuevas entrevistas, documentos, ampliación de información
de país de origen, entre otros, que le permita contar con suficientes elementos de
juicio para emitir su resolución. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
55
RESOLUCIÓN FAVORABLE
Con relación a la resolución favorable a la solicitud del refugio, el Reglamento
dispone lo siguiente:
Art. 43.- Si la solicitud de la condición de refugiado/a fuere favorable, se otorgará
el documento de identificación de refugiado que contendrá la visa que
corresponda de acuerdo con la Ley, tanto al titular como a sus dependientes,
según lo establecido el Artículo 6 del presente Reglamento.
Art. 44.- Si quien hubiere sido reconocido como refugiado no pudiere obtener
pasaporte del país de su nacionalidad podrá solicitar un documento de viaje a la
Secretaría Técnica de la Comisión, la que concederá, a menos que se opongan a
ello razones imperiosas de seguridad nacional, el certificado correspondiente que
le permita obtener el Documento Especial de Viaje conforme a la Ley de
Documentos de Viaje. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Cuando la Comisión dicta una resolución favorable, el solicitante adquiere la
condición de refugiado, y por ende ostenta iguales derechos y obligaciones que un nacional
ecuatoriano. En este caso se le concede la visa 12-IV:
Art. 12.- Considérese no inmigrante a todo extranjero con domicilio en otro
Estado que se interna legal y condicionalmente en el país, sin ánimo de radicarse
y con los motivos que en cada categoría se determinan a continuación: (…)
IV.- Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones
políticas en su país de origen, para proteger su vida o libertad, y sus familiares
más cercanos. (Ley de Extranjería, 2004)
56
Ilustración 2: Documento de identificación de refugiado
Fuente: (Paredes Gómez, 2013)
Art. 45.- El documento de Identificación de los Refugiado/a (s), tendrá una
vigencia de dos años y poseerá la información que considere pertinente la
Comisión.
Art. 46.- Mientras el documento de Identificación de los Refugiado/a (s)
mantenga su validez, permitirá a su titular realizar actividades económicas lícitas,
independientes o bajo relación de dependencia. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
RESOLUCIÓN NEGATIVA
Sin embargo, puede presentarse el caso en que la Comisión, dicte una resolución
negativa a una solicitud de refugio, en cuyo caso el solicitante puede interponer los
recursos establecidos en el Decreto Ejecutivo 1182, modificado por la Sentencia No.002-
14-SIN-CC.
Como medio de impugnación el Reglamento dispone la apelación:
Art. 47.- Se podrá interponer recurso de apelación, en sede administrativa, frente a
las resoluciones de la Dirección de Refugio y de la Comisión. Para la resolución
de estos recursos es competente, en segunda y definitiva instancia, el Ministro de
Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, quien resolverá dentro del plazo
57
de dos meses a partir de su fecha de interposición. La resolución de las solicitudes
de refugio en segunda instancia pone fin a la vía administrativa y el solicitante
deberá ser deportado.
Mientras la apelación esté pendiente de resolución, la persona interesada podrá
permanecer en el país, hasta que exista una decisión definitiva. En este caso, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración renovará el
certificado que garantice su permanencia en el Ecuador hasta la expedición de la
resolución definitiva. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Para el caos de los términos estableció en el artículo 48 del Reglamento, la
Sentencia estableció finalmente que:
Artículo 48.- El recurso de apelación deberá ser interpuesto dentro del término de
quince días a partir del día siguiente de realizada la notificación. No se aceptará a
trámite ningún recurso de apelación interpuesto fuera del término establecido en
este artículo. (Sentencia No. 002-14-SIN-CC, 2014)
La resolución que resuelve el recurso de apelación, que es la última instancia por la
vía administrativa, es susceptible de ser sometida al recurso extraordinario de revisión,
pero igualmente el sujeto solicitante del refugio puede ser deportado a su país de origen.
Artículo 51.- La sola presentación del recurso extraordinario de revisión no da
lugar a la obtención de la condición de solicitante de refugio; salvo que la
Administración determine la admisibilidad a trámite, por la existencia de las
causales indicadas en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
ARCHIVO Y CADUCIDAD
Tanto el archivo como la caducidad del proceso de refugio, traen consigo como
consecuencia la finalización del proceso, y en la mayoría de las ocasiones en que se
presentan tales circunstancias, no existe la posibilidad de reapertura de dicho proceso.
Para el archivo, el Decreto Ejecutivo 1182 regula que:
Art. 38.- Si el peticionario no se presentare a cualquiera de las entrevistas en la
oficina del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración que lo
convocó, por dos veces consecutivas, se entenderá que ha abandonado el
procedimiento de refugio en el Ecuador y la solicitud será archivada en la fecha de
la segunda entrevista programada, sin opción a solicitar un nuevo reingreso.
(Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
58
De otra parte, con relación a la caducidad del proceso de refugio, la propia norma
delimita que:
Art. 39.- En los casos en los que el proceso se haya paralizado por causas
imputables al peticionario, transcurridos 2 meses desde la fecha prevista para la
audiencia de la persona solicitante, se producirá la caducidad del mismo, de igual
manera sin opción a solicitar un nuevo reingreso. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
Para reabrir un proceso de solitud de refugio en el Ecuador se debe observar el
artículo 40 del Reglamento que prescribe que:
Art. 40.- La solicitud declarada previamente inadmisible, o negada en cualquier
instancia, podrá ser tramitada como una nueva solicitud, únicamente cuando
aporte nuevas situaciones, elementos o hechos relacionados con la necesidad de
protección internacional, caso contrario la Dirección de Refugio podrá declararse
incompetente para conocer estas solicitudes, conforme lo dispuesto en el artículo
87 del ERJAFE. (Decreto Ejecutivo 1182, 2012)
DEPORTACIÓN Y EXPULSIÓN
A tener de la legislación ecuatoriana, en este caso la Ley de Migración, las
definiciones para estos términos son las que siguen. Para la deportación:
Art. 19.- El Ministro de Gobierno, Cultos, Policía y Municipalidades por conducto
del Servicio de Migración de la Policía Nacional procederá a deportar a todo
extranjero sujeto al fuero territorial que permaneciere en el país comprendido en
los siguientes casos:
I.- Quien hubiere ingresado al país sin sujetarse a la inspección migratoria de los
agente se policía del Servicio de Migración o por un lugar u horario no
reglamentarios;
II.- Con las excepciones previstas en otras disposiciones legales, quien hubiera
sido admitido provisional o definitivamente y al momento de ingresar o durante su
permanencia estuviere comprendido en alguno de los hechos constitutivos de las
causas de exclusión de esta Ley;
III.- Quien hubiera sido condenado en el Ecuador por delito tipificado en las leyes
penales de la República, después de ejecutoriada la sentencia, cumplida la pena u
obtenido el indulto; y,
IV.- Los delincuentes comunes que no pudieren ser juzgados en el Ecuador por
falta de jurisdicción territorial. (Ley de Migración, 2005)
En el caso de la expulsión, la Ley de Migración dispone lo siguiente:
Art. 9.- Excepto como está previsto en otras disposiciones legales, no serán
elegibles para obtener visas y deberán ser excluidos al solicitar su admisión en el
país, los extranjeros sujetos al fuero territorial que estuvieren comprendidos en las
siguientes causas:
59
I.- Que con anterioridad hubieran sido excluidos o deportados del país o hubieren
sido objeto de similares medidas en otro país por motivos que no sean políticos;
II.- Que carezcan de pasaporte cuya validez mínima sea de seis meses, expedido
por autoridad competente del lugar de origen o domicilio, u otro certificado
especial de viaje, reconocido por convenios internacionales vigentes para el
Ecuador; y de la respectiva visa vigente y expedida por un funcionario del
servicio exterior ecuatoriano;
III.- Que sean menores de dieciocho años de edad, salvo que se encuentren
acompañados de sus representantes legales o viajen con autorización expresa de
éstos, autenticada ante un funcionario del servicio exterior ecuatoriano;
IV.- Que procuren o hayan procurado una visa u otro documento o traten de
ingresar al país con fraude o con documentación impropia o irregular;
V.- Que tengan una visa emitida sin los requisitos legales o no reúnan las
condiciones de la calidad o categoría migratorias al tiempo de solicitar su
admisión;
VI.- Que en cualquier tiempo hayan aconsejado, asistido o cooperado para que un
extranjero ingrese o pretenda ingresar ilegalmente al país;
VII.- Que padezcan de enfermedades calificadas como graves, crónicas y
contagiosas, tales como la tuberculosis, lepra, tracoma y otras similares no sujetas
a cuarentena.
Respecto a individuos atacados por enfermedades tales como peste bubónica,
cólera, fiebres eruptivas y otras, se procederá con arreglo a las normas del Código
de la Salud y el Código Sanitario Panamericano; y,
VIII.- Que sufran de psicosis aguda o crónica y los inválidos a quienes su lesión
les impide el trabajo, excepto cuando cuenten con suficientes recursos
económicos que asegure que no serán una carga para el Estado Ecuatoriano. (Ley
de Migración, 2005)
2.5 Procedimiento de refugio con medidas especiales
Existen dos clases de procedimientos de refugio en los que se aplican medidas
especiales que son cuando existen niños separados no acompañados y cuando los
solicitantes del refugio tienen trastornos mentales.
NIÑOS SEPARADOS NO ACOMPAÑADOS
Cuando la autoridad que tramita la solicitud de refugio, tenga que realizar el
procedimiento relativo a un niño solicitando el refugio, dicha autoridad debe evaluar, de
acuerdo a las especificidades del caso, dos posibles formas de proceder que son:
el niño se encuentra acompañado de sus padres
60
En este caso la condición de refugiado del menor se determina aplicando el principio
de unidad familiar.
el niño no está acompañado por su padre o madre
Como en este caso el menor no tiene representación legal, inicialmente se le debe
nombrar un tutor para que represente sus intereses.
SOLICITANTES CON TRASTORNOS MENTALES
Ciertamente en estas circunstancias no se puede realizar un examen normal del
caso, y en todo el desarrollo del proceso la autoridad deberá buscar el informe pericial de
los médicos relativo a la naturaleza y el grado de la enfermedad mental.
Por las circunstancias tan especiales de este tipo de caso, la carga de la prueba debe
recaer no en el solicitante, sino en otras fuentes para obtener la información que no se
pueda conseguir fácilmente de éste, tales como amigos, parientes y otras personas
estrechamente relacionadas con el solicitante, o con el tutor, si existiese.
61
TÍTULO III
DOCUMENTOS INTERNACIONALES Y DERECHO COMPARADO
3.1 El refugio en la normativa internacional
La migración es un acto voluntario en la mayoría de los casos, sin embargo, existen
circunstancias de fuerza mayor que obligan a las personas a emigrar, lo que constituye una
migración forzada. Las causas de migración forzada, en su mayoría, se relacionan el
peligro para la vida del núcleo familiar.
En tales casos, existen documentos internacionales que recogen la protección y
amparo a las personas que se ven obligadas a emigrar, tanto en caoss intarnacionales, como
en el su propio territorio nacional, garantizando la protección de los derechos humanos en
la nación receptora.
Ello tiene mucho que ver la violencia generada por los enfrentamientos entre
grupos políticos y sus consecuentes violaciones a los derechos civiles y políticos;
situaciones que como estas padecen de países vecinos como Colombia y Perú,
donde existen conflictos internos con diferentes factores y agentes promotores de
violencia y consecuente desplazamiento interno. De allí que se deben distinguir
dos categorías de migrantes forzados: los refugiados y los desplazados. (Guerrero,
1995)
En el caso de los refugiados, se encuentra vigente la Convención sobre el Estatuto
de los Refugiados, adoptada en el año de 1951, por la Conferencia Plenipotenciaria sobre
el Estatuto de Refugiados, aprobada en Ginebra el 28 de julio de 1951 y que entró en vigor
el 22 de abril de 1954.
Esta Convención establece una definición de refugiado:
Toda persona que debido a fundados temores de ser perseguidos por motivo de
raza, religión, nacionalidad pertenencia a determinado grupo social u opiniones
políticas, se encuentran fuera del país de nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país, o que careciendo de
nacionalidad y hallándose a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país,
donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda , a causa de dichos temores
no quiere regresar a él. (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1954)
El Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, que entró en vigencia el 4 de
octubre de 1967, estabelce que:
62
(…)2. A los efectos del presente Protocolo y salvo en lo que respecta a la
aplicación del párrafo 3 de este artículo, el término "refugiado" denotará toda
persona comprendida en la definición del artículo 1 de la Convención, en la que se
darán por omitidas las palabras "como resultado de acontecimientos ocurridos
antes del 1.º de enero de 1951 y ..." y las palabras "... a consecuencia de tales
acontecimientos", que figuran en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1. (…)
(Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, 1967)
La Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, del año 1984, estalbece los
principios relativos a las condsiciones de refugio en el área suramericana:
(…) d) "Que se establezcan mecanismos de consulta entre los países
centroamericanos con representantes de las oficinas gubernamentales responsables
de atender el problema de los refugiados en cada Estado."
e) "Apoyar la labor que realiza el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR) en Centroamérica, y establecer mecanismos directos de
coordinación para facilitar el cumplimiento de su mandato."
f) "Que toda repatriación de refugiados sea de carácter voluntario, manifestada
individualmente y con la colaboración del ACNUR."
g) "Que con el objeto de facilitar la repatriación de los refugiados, se establezcan
comisiones tripartitas integradas por representantes del Estado de origen, el
Estado receptor y el ACNUR." (…) (Declaración de Cartagena sobre los
Refugiados, 1984)
Resumiendo todos los instrumentos internacionales se pueden delimitar los
siguientes:
Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 (Nueva York).
El Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados;
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948;
Los Pactos Internacionales de Derechos Humanos;
Los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos;
La Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o
degradantes;
La Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.;
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, “Pacto de San José, de Costa
Rica;
La Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984.
63
3.2 El refugio en América Latina
Existe un conjunto de hechos históricos que delimitaron la necesidad de regular el
refugio en América Latina, que son los siguientes:
la masacre de Campesinos en Guatemala
la guerra en El Salvador y Nicaragua
el genocidio en Haití
las dictaduras militares en Chile, Argentina y Uruguay
En América Latina, la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo sobre el Estatuto
de los Refugiados de 1967 tuvieron gran acogida en la generalidad de los países de la
región.
En el año 1984, de forma conjunta los países de América Latina elaboraron la
Declaración de Cartagena, tomando como base la Convención sobre los refugiados
adoptada en 1969 por la Organización de la Unidad Africana, abarcando la definición de
refugiado:
Considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países
porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de
los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el
orden público. (Paredes Gómez, El procedimiento para obtener la condición de
refugiado en la legislación ecuatoriana, 2013)
Ciertamente la Declaración de Cartagena no tiene carácter vinculante para los
Estados, pero sí implicó una base para las legislaciones internas de algunos países del área,
ampliando el marco jurídico de protección para los refugiados.
A partir de esta declaración, de forma general se incluyeron nuevas circunstancias
que originan que las personas migren forzosamente de su país de origen, para solicitar
refugio, incluyendo en este caso al terrorismo y los conflictos armados.
En este sentido se puede afirmar que:
El Ecuador es el país latinoamericano con la mayor población de refugiados al
albergar a 56.398 personas, 98% de ellas colombianas, información que dio a
conocer el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,
Antonio Gutiérrez, en junio del 2012. (Paredes Gómez, 2013)
64
A modo de conclusión sobre el tema del refugio en los países del sur americano, se
puede afirmar que en los países que conforman la Comunidad no existe igualdad en las
legislaciones nacionales.
En Bolivia y Venezuela se refieren a la expulsión, en Colombia existe
diferenciación entre rechazo, deportación y la expulsión, en Ecuador se refiere a la
exclusión y deportación, Perú a la cancelación de la permanencia y a la expulsión.
3.2.1 Bolivia
Bolivia es signataria de varios Tratados Internacionales referidos a los Refugiados.
En este sentido ha firmado la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948; la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969; la Convención sobre el
Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951; el Protocolo sobre el Estatuto de los
Refugiados de 1967; el 15 de febrero de 1982 se adhirió a la Convención de 1951 de las
Naciones Unidas sobre el estatuto del refugiado y a su protocolo de 1967; a la Declaración
de Cartagena sobre los Refugiados de 1984; y a la Declaración de Río de Janeiro sobre la
Institución de refugio de 2000.
Este país tuvo una gran evolución en el tratamiento que le hizo al tema de los
refugiados. En sus constituciones de los años 1861, 1868, 1871 y 1878, regulaba de manera
clara la posibilidad de todo hombre de permanecer, transitar y salir del país. En este
sentido la Constitución de 1861 lo establecía en su artículo 4 cuando exponía que:
Todo hombre tiene el derecho de entrar en el territorio de la República,
permanecer, transitar y salir de él, sin otras restricciones que las establecidas por
el derecho internacional; de trabajar y ejercer toda industria lícita; de publicar sus
pensamientos por la prensa, sin previa censura, y con la sola calidad de firmar sus
escritos; de enseñar, bajo vigilancia del Estado, sin otra condición que la de
capacidad y moralidad; de asociarse; de hacer peticiones, y de reunirse
pacíficamente. (Bolivia, Constitución Política del Estado, 1861)
Por su parte la Constitución de 1868 establecía que:
Artículo 11.- Todo hombre tiene derecho de entrar en el territorio de la República,
de permanecer en él y de salir sin otras restricciones que las establecidas por el
derecho internacional. (Bolivia, Constitución Política del Estado, 1868)
65
La Constitución de 1871 exponía que:
Artículo 4°.- Todo hombre tiene el derecho de entrar en el territorio de la
República, permanecer, transitar y salir de él, sin otras restricciones que las
establecidas por el derecho internacional; de trabajar y ejercer toda industria lícita;
de publicar sus pensamientos por la prensa, sin previa censura; de enseñar bajo la
vigilancia del Estado, sin otras condiciones que las de capacidad y moralidad; de
asociarse; de reunirse pacíficamente y hacer peticiones individual o
colectivamente. La instrucción primaria es gratuita y obligatoria. (Bolivia,
Constitución Política, 1871)
Y por fin, la Constitución de 1878 exponía que:
Artículo 4.- Todo hombre tiene el derecho de entrar en el territorio de la
República, permanecer, transitar y salir de él, sin otras restricciones que las
establecidas por el derecho internacional; de trabajar y ejercer toda industria lícita;
de publicar sus pensamientos por la prensa sin previa censura; de enseñar bajo la
vigilancia del Estado, sin otras condiciones que las de capacidad y moralidad; de
asociarse, de reunirse pacíficamente y hacer peticiones individuales o
colectivamente. La instrucción primaria es gratuita y obligatoria. (Bolivia,
Constitución Política del Estado, 1878)
Como es posible observar todas estas normas supremas, dieron cabida al tema de
asilo de esta forma. Las siguientes Constituciones Políticas de los años 1938. 1945 y 1947,
regularon todas en su artículo 6, referido a los Derechos y garantías, los derechos de los
extranjeros, y en tal sentido, todas exponen que:
Artículo 6°.- Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme
a las leyes que reglamentan su ejercicio:
a. De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional. (Bolivia,
Constitución Política, 1938) (Bolivia, Constitución Política, 1945) (Bolivia,
Constitución Política del Estado, 1947)
En este mismo sentido se pronuncia la Constitución de 1967, la que en su artículo 7
inciso g, exponía un precepto parecido. (Bolivia, Constitución Política del Estado, 1967)
Otro de los antecedentes legislativos en este país lo constituyó el derogado Decreto
Supremo 19636, promulgado en fecha 4 de julio de 1983, el que creó en su artículo
primero, la Comisión Nacional de Refugiados, la que se encargaría de analizar y dar
tratamiento a todas las cuestiones relacionadas. (Bolivia, Decreto Supremo 19636, 1983)
El Decreto Supremo 19640 fue otra de las normas. Establecía en sus dos primeros
artículos que:
Artículo 1 – Se considera como refugiado bajo los términos del presente Decreto a
cualquier persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos
de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones políticas se encuentre fuera de su país de nacionalidad y no pueda o, a
66
causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que
careciendo de nacionalidad y hallándose a consecuencia de tales acontecimientos,
fuera del país donde antes tuviere su residencia habitual, no pueda, o a causa de
dichos temores, no quiera regresar a él.
Artículo 2 – Se considerará también refugiado por razones humanitarias a todas
aquellas personas que se hayan visto forzadas a huir de su país a causa de
conflictos armados internos; agresión, ocupación o dominación extranjeras,
violación masiva de los derechos humanos; o en razón de acontecimientos de
naturaleza política que alteren gravemente el orden público en el país de origen o
procedencia. (Bolivía, Decreto Supremo 19640, 1983)
Pero todos estos Decretos Supremos fueron abrogados por el Decreto Supremo
28329 de 12 de septiembre de 2005. En su primer artículo expone que el objetico del
mismo era la creación de la Comisión Nacional del Refugiado en Bolivia, para la atención
de los casos de refugiado, y en su artículo décimo segundo expone que:
ARTÍCULO 12.- (DEFINICIÓN DE REFUGIADO). A los efectos del presente
Decreto Supremo, el término refugiado se aplicará a toda persona que:
a) Debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, siendo
víctima o potencial víctima de grave y generalizada violación de los derechos
humanos, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo
de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del
país donde antes tuviera residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera regresar a él.
b) Ha huido de su país de nacionalidad o, careciendo de nacionalidad, ha huido.
de su país de residencia habitual porque su vida, seguridad o libertad han sido
amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos
internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que
hayan perturbado gravemente el orden público.
c) En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad se entenderá que
la expresión "del país de su nacionalidad" se refiere a cualquiera de los países
cuya nacionalidad posea, y no se considerará carente de la protección del país de
su nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor,
no se haya acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea.
(Bolivia, Decreto Supremo 28329, 2005)
La actual Constitución de Bolivia no ha dejado a un lado el reconocimiento del
refugio como derecho. En este sentido expone que:
Artículo 14. I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con
arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin
distinción alguna.
VI. Las extranjeras y los extranjeros en el territorio boliviano tienen los derechos
y deben cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las
restricciones que ésta contenga.
67
Artículo 29. I. Se reconoce a las extranjeras y los extranjeros el derecho a pedir y
recibir asilo o refugio por persecución política o ideológica, de conformidad con
las leyes y los tratados internacionales.
II. Toda persona a quien se haya otorgado en Bolivia asilo o refugio no será
expulsada o entregada a un país donde su vida, integridad, seguridad o libertad
peligren. El Estado atenderá de manera positiva, humanitaria y expedita las
solicitudes de reunificación familiar que se presenten por padres o hijos asilados o
refugiados. (Bolivia, Nueva Constitución Política del Estado, 2008)
Pero no fue hasta el 1 de abril de 2008 cuando se inaugura oficialmente la
Secretaría de la Comisión Nacional de Refugiado (CONARE), con la idea firma de avanzar
en la protección y tratamiento de los refugiados. Esta institución recibe apoyo para el
ejercicio de sus funciones de la ACNUR y de Organizaciones no Gubernamentales
nacionales.
3.2.2 Perú
El estado de Perú, es parte de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de
Refugiados y sus Protocolo de 1967. Poseen dentro de la legislación nacional la Ley No.
27891 y la legislación complementaria a esta. Perú no posee antecedentes tan bien
establecidos como Bolivia. La Constitución peruana de 1823, nada refiere con relación al
derecho de refugio de los extranjeros, ni regula ninguna institución afín. (Perú,
Constitución Política de la República, 1823)
Por su parte la Constitución de 1826 establece en su “Art. 16º.- Los ciudadanos de
las naciones de América antes española, gozarán de los derechos de ciudadanía el Perú,
según los tratados que se celebren con ellas” (Perú, Constitución Política para la República
Peruana, 1826); pero igualmente aunque pudiera efectuarse una interpretación extensiva,
cualquier alusión a refugio es nula. La Constitución de 1828 no hace referencia alguna a
este instituto. (Perú, Constitución Política de la República Peruana, 1828)
La Constitución Política de 1860 establece en su artículo 28 que:
Artículo 28.- Todo extranjero podrá adquirir, conforme a las leyes, propiedad
territorial en la República, quedando en todo lo concerniente a dicha propiedad,
sujeto a las obligaciones y en el goce de los derechos de peruano. (Perú,
Constitución Política, 1860)
68
En base a este artículo se presume que los extranjeros podrás residir en dicho país,
pero nada establece o refiere las causas del por qué ello pudiera acontecer, por lo que
cualquier mención al refugio, es inexistente en esta norma. La Constitución peruana del
año 1933 igualmente nada refiere en cuanto a la institución del Refugio. (Perú,
Constitución Política, 1933) Ya en la Constitución de 1979 si hay elementos de protección
y asidero con relación al refugio. En este sentido su artículo 2 apartado 9 sobre los
derechos personales expresa que toda persona tiene derecho:
A elegir libremente el lugar de su residencia, a transitar por el territorio nacional y
salir de él y entrar en él, salvo limitaciones por razón de sanidad.
A no ser repatriado ni separado del lugar de su residencia sino por mandato
judicial o por aplicación de la ley de extranjería. (Perú, Constitución para la
República, 1979)
Pero el artículo 108 sí hace alusión directa al asilo, no al refugio cuando expone que
“Artículo 108. El Estado reconoce el asilo político. Acepta la calificación del asilado que
otorga el gobierno asilante. Si se dispone la expulsión de un asilado político, no se le
entrega al país cuyo gobierno lo persigue”. (Perú, Constitución para la República, 1979)
La actual Constitución del Perú establece en su artículo 2, referido a los derechos
personales que “11. A elegir su lugar de residencia, a transitar por el territorio nacional y a
salir de él y entrar en él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o
por aplicación de la ley de extranjería”; y en su artículo 36 expone que “El Estado
reconoce el asilo político. Acepta la calificación del asilado que otorga el gobierno
asilante. En caso de expulsión, no se entrega al asilado al país cuyo gobierno lo persigue”.
(Perú, Constitución Política, 1993)
3.2.3 Estados Unidos
Cierto es que Estados Unidos no ha firmado tratados en el campo del Refugio y
asilo, sino en forma general, parte de que Estados Unidos, sí en cuanto a la Convención de
1951 para aplicar el Refugio, es uno de los países que más ha otorgado refugio en base a la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, lo que ha vinculado a la ley interna, a la
Constitución, la que jamás ha sido modificada. Lo que sí es aplicable es una enmienda
cuando se analiza las consecuencias que puede generar una enmienda.
Para los Estados Unidos de América, el refugiado y asilado es:
Refugiado: Un refugiado es una persona que no puede o no quiere regresar a su
país de origen debido a un temor bien fundado de persecución o porque su vida de
69
la persona o su libertad están amenazadas. Para solicitar el estatus de refugiado, el
solicitante debe encontrarse físicamente fuera de los Estados Unidos.
Asilado: Quienes se hallen físicamente en los EE.UU. pueden solicitar el asilo,
siempre que cumplan con la definición de refugiado y no se les haya prohibido
por ley solicitarlo o se les haya concedido el asilo. (US Inmigration Support,
2012)
Durante décadas, Estados Unidos de América ha sido la cuna receptiva de millones
y millones de migrantes. Este es uno de los pilares sobre los que se fundó el desarrollo de
dicha nación. Desde el siglo 17 y hasta comienzos del siglo 19, llegaron a este país
migrantes de todos los lugares, pero no para solicitar asilo o refugio, sino en búsquedas de
mejorías económicas, ya que la naciente potencia se los proporcionaba. Hacia la década de
1820 hubo una ola de migración en masa hacia este país, alrededor de 15 millones de
personas arribaron a las costas norteamericanas. Las causas fueron disímiles. La
finalización de las guerras napoleónicas en Europa, liberó del servicio militar a miles de
personas que vieron en Estados Unidos una nación donde prosperar. En este país, la
colonización del medio oeste tras la inauguración del canal Erie en 1825 y el desarrollo
portuario en New York, fueron dos elementos históricos que imponían un aumento de la
mano de obra norteamericana. (Diner, 2008)
Hacia finales del siglo 19 y principios del 20, hubo otra oleada de inmigrante hacia
los Estados Unidos de América, debido esencialmente al cambio de transportes. Hasta esa
fecha los inmigrantes habían llegado a costas americanas en barcos de vela, y ahora los
barcos de vapor, implicaban una mayor capacidad de transporte. Se estima que en esta
fecha arribaron a esta nación aproximadamente 25 millones de personas. Esta oleada de
inmigrantes, supuso la profundización de políticas xenófobas en dicha nación, creándose
grupo de presión al Congreso para exigir las limitaciones a los mismos.
Así, se aprueba la Ley de Cuota de Orígenes Nacionales en 1921, la que fue
modificada en 1924, y que en resumen limitaba la cantidad de inmigrantes a ingresar a
dicha nación. Estipulaba que la cantidad de inmigrantes de una etnia que era posible
admitir de forma legal en dicho país era de un 3%, aunque dos años después, disminuyó a
un 2%, dando preferencia a la región del norte y oeste de Europa, y creó las patrullas
fronterizas. (US, National Origins Act of 1924, 1924)
Terminada la Segunda Guerra Mundial, se modifica esta acta por el Acta de
Inmigración y Nacionalidad de 1952, la que en esencia aumentaba las cuotas fijadas para
entrar a dicha nación. Hacia 1965, fue modificada dicha acta, aboliéndose la cuota por
hemisferio y estableciéndose la cuota por hemisferio. Ello se fue reformando con los
70
diferentes presidentes establecidos, hasta el actual Barack Obama, que no ha podido
reformar la política migratoria por no contar con los escaños suficientes en el Congreso.
La actual norma legal de esta país que regula la condición del refugiado y asilado es
el Acta de Inmigración y Nacionalidad, en Inglés Inmigration and Nationality Act, la que
sufrió modificaciones hasta la fecha. En lo referente al refugio lo regula en su Act. 207 y
Act. 209, y exponen lo siguiente:
INA: ACT 207 – ANNUAL ADMISSION OF REFUGEES AND ADMISSION
OF EMERGENCY SITUATION REFUGEES. (INA: ACT 207, Inmigrations and
Nationality Act, 2016) (ADMISIÓN ANUAL DE REFUGIADOS Y ADMISIÓN
DE LOS REFUGIADOS EN SITUACIÓN DE EMERGENCIA) (GOOGLE
TRADUCTOR, 2016)
Por su parte el ACT 209 expone que:
INA: ACT 209 – ADJUSTMENT OF STATUS OF REFUGEES. (INA: ACT
209. Inmigratios and Nationality Act, 2016) AJUSTE DEL ESTATUTO DE LOS
REFUGIADOS. (GOOGLE TRADUCTOR, 2016)
Aunque no se establecen los elementos por los cuales considerar a un refugiado, si
están establecidos en las políticas del propio gobierno. Así es como se ha definido por la
propia autoridad qué entender por un refugiado o asilado.
71
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1 Definición de los métodos
Los métodos de investigación que se aplican en el desarrollo del tema objeto el
presente estudio son:
Método científico
Es el procedimiento planteado que se sigue en la investigación para descubrir las
formas de existencia de los procesos objetivos, para desentrañar sus conexiones
internas y externas, con el ánimo de generalizar y profundizar en los
conocimientos adquiridos, para llegar a demostrarlos con rigor racional, y para
poder comprobarlos en el experimento, usando las diferentes técnicas de su
aplicación.
Toda investigación científica debe someterse a una prueba de la verdad, que
consiste en que los descubrimientos puedan ser comprobados, mediante
experimentación, por cualquier persona y en cualquier lugar, y que las hipótesis
formuladas sean revisadas y cambiadas si no se cumplen. (Eco, 1993)
El método científico es el método aplicado en todo el desarrollo del trabajo de
investigación, para la verificación la idea que se defiende en el proyecto.
Método estadístico
El método estadístico consiste en una serie de procedimientos para el manejo de
los datos cualitativos y cuantitativos de la investigación. Este manejo de datos
tiene por propósito la comprobación, en una parte de la realidad de una o varias
consecuencias verticales, deducidas de la hipótesis general de la investigación.
(Eco, 1993)
El método estadístico se emplea al obtener los datos de la investigación de campo,
que deben ser analizados de acuerdo a los porcentajes que representan, para tabularlos y
graficarlos.
72
Método deductivo
“Es el proceso lógico mediante el cual se parte de aspectos generales, aceptados
como válidos, y los mismos, aplicando el razonamiento lógico, se puede explicar hechos
particulares”. (Eco, 1993)
El método deductivo es el método aplicado en todo el desarrollo del trabajo de
investigación, para el desarrollo de la idea que se defiende en el proyecto.
Método exegético
Consiste en la interpretación y explicación literal de la norma, se explica el
contenido, se expone el sentido y se determina el alcance de la ley, las
expresiones que la originaron, en la forma como el legislador la elaboró, tratando
de desentrañar la intención y voluntad del autor, su autenticidad e
intencionalidad, para la aplicación por parte de los jueces, o las distintas
entidades estatales de justicia. (Eco, 1993)
Este método es aplicado en el desarrollo del marco teórico de la tesis,
específicamente en toda la legislación de la materia que se analiza.
Método analítico
Es el método de investigación que consiste en la desmembración de un todo,
descomponiéndolo en sus partes o elementos para observar las causas, naturaleza
y efectos. El análisis es la observación y examen de un hecho en particular. Es
necesario conocer la naturaleza del fenómeno y objeto que se estudia para
comprender su esencia. Este método permite conocer más del objeto de estudio,
con lo cual se puede explicar, hacer analogías, comprender mejor el
comportamiento de un fenómeno determinado, y establecer nuevas teorías. (Eco,
1993)
El método analítico es aplicado en todo el desarrollo del trabajo de investigación,
para los análisis propios de los elementos que se exponen de la idea que se defiende en el
proyecto.
Método histórico
Está vinculado al conocimiento de las distintas etapas de los objetos en su
sucesión cronológica. Para conocer la evolución y desarrollo del objeto o
fenómeno de investigación se hace necesario revelar su historia, las etapas
principales de su desenvolvimiento y las conexiones históricas fundamentales.
Mediante el método histórico se analiza la trayectoria concreta de la teoría, su
condicionamiento a los diferentes períodos de la historia. (Eco, 1993)
73
El método histórico es aplicado para desentrañar el origen de los conceptos y
clasificaciones que se analizan, así como saber el porqué de las investigaciones que se han
realizado al respecto.
Método Sintético
Comprende los procesos del método analítico, pero en éste se realiza en proceso
contrario al reconstruir e integrar los elementos que en el método analítico se
desintegran, principalmente como un procesos de síntesis, éste es un
complemento del método analítico, nos permite comprender el lado, la idea, el
hecho, la entidad jurídica, la normativa y sus diferentes elementos y sus
vinculaciones. (Eco, 1993)
El método sintético es empleado para resumir toda la información que se estudia,
y aportar en el proyecto solamente los datos de interés relevante para la investigación.
3.2 Diseño de la investigación
La investigación realizada será de tipo descriptivo, pues se establecerán los
elementos doctrinarios de protección a los derechos humanos referentes a la libre
movilidad humana y la necesidad de refugiarse por condiciones adversas en otros
territorios del planeta.
También la investigación será de tipo explicativa, pues se analizará la factibilidad de
reformar o modificar la legislación ecuatoriana vigente relativa al refugio, en función de
garantizar una protección adecuada a este derecho humano.
3.3 Población y muestra
Población
La población del presente estudio estará compuesto por abogados en el libre ejercicio
de la profesión, funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.
Los abogados en el libre ejercicio de la profesión constituyen una población con
criterios profesionales sólidos, pero que además laboran en la práctica diaria de diferentes
74
casos, por lo que pueden dar un criterio relevante sobre el objeto de estudio y por tanto se
tomará un total de 15 encuestados.
En el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, los funcionarios
dominan a plenitud todas las materias concernientes al refugio, por lo que será muy
relevante la opinión de 15 funcionarios de dicho ministerio.
Muestra
Como la población es de 30 sujetos, o sea, inferior a 100 unidades, no es necesario la
aplicación de una fórmula matemática para el cálculo de la muestra.
Tabla 4: Muestra
Abogados en libre ejercicio de la profesión 15
Funcionarios del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana
15
TOTAL 30
Elaborado por: Estefanía Tobar Guerra
3.4 Definición de las técnicas y los instrumentos
La técnica investigativa a aplicar en el estudio es la encuesta y el instrumento para la
aplicación de la encuesta es el cuestionario.La encuesta será aplicada a abogados en el libre
ejercicio de la profesión, funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad
Humana.
La encuesta:
Es una recopilación de opiniones por medio de cuestionarios o entrevistas
en un universo o número de muestras específicos, con la finalidad de
aclarar un asunto de interés para el encuestador, o conocer de una temática
determinada. Es recomendable proporcionar siempre agilidad y sencillez
75
en las preguntas, para que las respuestas sean concretas y centradas sobre
el asunto que se pretende conocer. (Eco, 1993)
El cuestionario
Es un documento en el que se recopila la información a través de
preguntas concretas, que pueden ser abiertas o cerradas, y que se aplican
a un universo o muestra establecidos, con la finalidad de conocer una
opinión. Esta técnica tiene la gran ventaja que de poder recopilar
información en gran escala, puesto que se aplica por medio de preguntas
sencillas que no deben implicar dificultad para emitir la respuesta;
además su respuesta es impersonal y está libre de influencias como en
otros métodos. (Eco, 1993)
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos
Para comprobar la validez y confiabilidad de la encuesta aplicada, será
confeccionado un cuestionario con preguntas acordes a los profesionales del Derecho y
funcionarios familiarizados con la materia de Derecho Internacional Humanitario por las
funciones que realizan.
3.6 Técnicas de procesamiento y análisis de datos
Los datos se procesan en relación con cada pregunta toda vez que el cuestionario se
haya aplicado. Para la correcta compresión de los resultados, estos se analizarán, tabularán
y graficarán por preguntas independientes, mediante la herramienta Excel.
76
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
Tabla 5: Pregunta No. 1: ¿Conoce usted qué es un refugiado?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 30 100% 100% 100%
No 0 0 0 0
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 2
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: Todas las personas encuestadas conocen que es un refugiado.
100
0
¿Conoce usted qué es un refugiado?
Sí
No
77
Tabla 6: Pregunta No.: ¿Cuáles considera usted que son los países con mayor número de refugiados en
centro y sur América?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Colombia 23 76,6% 76,6% 76,6%
Cuba 3 10,0% 10,0% 10,0%
Perú 1 3,3% 3,3% 3,3%
Haití 3 10,0% 10,0% 10,0%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 3
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: El orden de los países que mayor número de refugiados tiene en
el Ecuador son Colombia, Cuba, Perú, y Haití, a partir de la encuesta aplicada a la muestra
seleccionada.
76,6
10
3,3
10
¿Cuáles considera usted que son los países con mayor número de refugiados en centro y
sur América?
Colombia
Cuba
Perú
Haití
78
Tabla 7: Pregunta No. 3: ¿Considera que la normativa internacional de refugio es adecuada o debe ser
modificada para acomodarla a la realidad actual?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Adecuada 20 66,6% 66,6% 66,6%
Debe ser modificada 10 33,3% 33,3% 33,3%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 4
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: La mayoría de los sujetos encuestados considera que la
normativa internacional relativa al tema del refugio es adecuada, y solo el 33% de ellos
cree que estos instrumentos internacionales deben ser modificados.
66,6
33,3
¿Considera que la normativa internacional de refugio es adecuada o debe ser modificada
para acomodarla a la realidad actual?
Adecuada
Debe ser modificada
79
Tabla 8: Pregunta No. 4: ¿Conoce las diferencias entre el solicitante de refugio y el refugiado
reconocido?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 25 83,3% 83,3% 83,3%
No 5 16,6% 16,6% 16,6%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 5
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: La mayoría de los sujetos correspondiente al 83,3%, conocen
las diferencias entre el sujeto que solicita refugio y el que ya ostenta el estatus de refugiado
reconocido, y sus consiguientes deberes y derechos.
83,3
16,6
¿Conoce las diferencias entre el solicitante de refugio y el refugiado reconocido?
Sí
No
80
Tabla 9: Pregunta No. 5: ¿Cree que las fases del procedimiento de refugio son muy complicadas, o que
son las adecuadas?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Complicadas 25 83,3% 83,3% 83,3%
Adecuadas 5 16,6% 16,6% 16,6%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 6
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: Al cuestionar si las fases del procedimiento de refugio son muy
complicadas, la mayoría de los sujetos creen que ciertamente estas fases son complicadas,
y el 16% de los encuestados cree que las fases actuales son las adecuadas.
83,3
16,6
¿Cree que las fases del procedimiento de refugio son muy complicadas, o que son las
adecuadas?
Complicadas
Adecuadas
81
Tabla 10: Pregunta No. 6: ¿Considera que es necesario que el procedimiento para solicitar el refugio es
muy dilatado?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 25 83,3% 83,3% 83,3%
No 5 16,6% 16,6% 16,6%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 7
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: La mayoría de los sujetos que fueron encuestados creen que el
procedimiento para solicitar el refugio es muy dilatado, correspondientes al 83% de estos
sujetos, mientras que la minoría considera que el procedimiento es adecuado.
83,3
16,6
¿Considera que es necesario que el procedimiento para solicitar el refugio es
muy dilatado?
Sí
No
82
Tabla 11: Pregunta No. 7: ¿Cree que resulta necesario incrementar el número de circunstancias para
realizar el trámite de refugio con medidas especiales?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 25 83,3% 83,3% 83,3%
No 5 16,6% 16,6% 16,6%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 8
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: La mayoría de las personas que fueron encuestadas, consideran
que resulta necesario incrementar el número de circunstancias para realizar el trámite de
refugio con medidas especiales, mientras que el 16,6% de los encuestados cree que no es
así.
83,3
16,6
¿Cree que resulta necesario incrementar el número de circunstancias para realizar el
trámite de refugio con medidas especiales?
Sí
No
83
Tabla 12: Pregunta No. 8: ¿Considera que las medidas regionales para las migraciones en calidad de
refugio son adecuadas o deben incrementarse?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Lograr mayor
integración
20 66,6% 66,6% 66,6%
Mantener el estado
actual de las medidas
10 33,3% 33,3% 33,3%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 9
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: Al cuestionar si considera que las medidas regionales para las
migraciones en calidad de refugio son adecuadas o deben incrementarse, la mayoría de los
sujetos cree que se debe lograr mayor integración, y la minoría de los encuestados
consideran que se debe mantener el estado actual de las medidas.
66,6
33,3
¿Considera que las medidas regionales para las migraciones en calidad de refugio son
adecuadas o deben incrementarse?
Lograr mayor integración
Mantener el estado actual delas medidas
84
Tabla 13: Pregunta No. 9: ¿Cree que sería viable realizar reformas al procedimiento de refugio en
Ecuador para lograr una mayor viabilidad del mismo?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 28 93,3% 93,3% 93,3%
No 2 6,6% 6,6% 6,6%
TOTAL 30 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 10
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: Cuando se interrogó si cree que sería viable realizar reformas al
procedimiento de refugio en Ecuador para lograr una mayor viabilidad del mismo, la
mayoría de los sujetos cree que si deben realizarse, y el 6,25% considera que no.
93,3
6,6
¿Cree que sería viable realizar reformas al procedimiento de refugio en Ecuador para
lograr una mayor viabilidad del mismo?
Si
No
85
Tabla 14: Pregunta No. 10: ¿Considera que se debe reformar la legislación ecuatoriana vigente relativa
al refugio para cumplir con los preceptos constitucionales en este sentido?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Sí 80 100% 100% 100%
No 0 0% 0% 0%
TOTAL 80 100% 100% 100% Elaborado por: Estefanía Tobar
Fuente investigación directa
Gráfico 11
Elaborado por: Estefanía Tobar
Análisis e interpretación: Cuando se cuestionó si considera que se debe reformar la
legislación ecuatoriana vigente, relativa al refugio para cumplir con los preceptos
constitucionales en este sentido, a lo que el 100% de los sujetos respondió que sí.
100
0
¿Considera que se debe reformar la legislación ecuatoriana vigente relativa al
refugio para cumplir con los preceptos constitucionales en este sentido?
Sí
No
86
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 CONCLUSIONES
La equidad está presente en la posibilidad de definición de políticas consensuadas
entre los intereses de los países de origen y recepción de las migraciones. Así como
las rondas de negociaciones comerciales han logrado una mayor libertad y
administración de la movilidad de bienes y servicios, podría pensarse en rondas
para el consenso internacional del movimiento de personas. Los derechos y
responsabilidades compartidas entre los países involucrados, permitirían una
administración más sólida de las migraciones.
La gestión administrativa migratoria todavía no ha dado el salto cualitativo de la
actividad cotidiana a una administración por resultados; de la normatividad
burocrática a la acción por objetivos; del autoritarismo jerárquico a la satisfacción
del usuario. El usuario-cliente aún no prevalece en la mayoría de las
administraciones migratorias, lo que si persiste la imagen del súbdito o del
ciudadano de segunda categoría que es la forma más comúnmente aplicable al
inmigrante.
El Ecuador no ha sido un país de tradición migratoria como ha sucedido en Bolivia,
Perú y Estados Unidos, pero los movimientos migratorios hacia la nación adquieren
un cierto auge a partir de la década de los setenta, con la producción y exploración
petrolera, por lo que el Ecuador se convierte significativamente en un país receptor
de migrantes, que en cierta medida ha sido beneficioso para el país, contribuyendo
en el desarrollo de los distintos sectores, pero desafortunadamente, la inestabilidad
social y política de algunos países latinoamericanos trajeron consigo movimientos
migratorios indiscriminados que agravaron los desajustes del mercado de trabajo y
los problemas de marginalidad.
El solicitante de asilo o refugiado temporal es cualquier persona que solicite el
reconocimiento de su condición de refugiado en el país solicitado, y que además
esta solicitud todavía no ha sido evaluada en forma definitiva. A este sujeto se le
87
concede un certificado provisional para poder permanecer en el territorio
ecuatoriano, en este caso, mientras se tramita su reconocimiento o no, como
refugiado.
En el Ecuador, la solicitud de reconocimiento de refugiado se lleva a cabo ante eal
Gobierno ecuatoriano, en el plazo de 3 meses, posteriores al ingreso a su territorio,
mediante las oficinas de la Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Solo deben acreditar alguna clasede identificación, y no deben presentar
certificados de antecedentes penales, visas ni cualquier otro documento.
88
5.2 RECOMENDACIONES
En el orden legislativo:
Se recomienda que exista coordinación de la Legislación en lo que se refiere a
migraciones, de los diferentes países, cuyo propósito fundamental sería propender a
su acercamiento de las más importantes normas y disposiciones en lo que se refiere
al fenómeno migratorio y de las condiciones laborales.
Analizar y decidir sobre la aplicación operativa de la propuesta de organización y
funcionamiento de un sistema de registro uniforme de las migraciones laborales de
los Países Miembros del Grupo Andino, elaborada en 1984 por el entonces Comité
Intergubernamental para las migraciones actualmente Organización Internacional
para las Migraciones - OIM.
Aprobar el proyecto de Ley de Reforma al Decreto No. 1182 Reglamento para la
aplicación en el Ecuador del Derecho al Refugio establecidos en el art. 41 de la
Constitución de la República, las Normas contenidas en la Convención de las
Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de
1967.
En el orden institucional:
Crear una Cátedra de Derecho Internacional en las Universidades de Ecuador,
capaces de establecer estudios sobre el Refugio y el Asilo.
Establecer una colaboración entre las Universidades y el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana, en base a analizar los institutos de Refugio y el
Asilo en Ecuador.
Adopción de una política migratoria integral, tanto a nivel interno como a nivel
internacional dentro de la subregión.
Que las instituciones que administran la política migratoria lleven estadísticas
actualizadas de migrantes a fin de fomentar el intercambio de información. La
Organización Internacional para las Migraciones debería dar el apoyo necesario
para el cumplimiento de esta tarea cuyos primeros pasos fueron impulsados por
dicho Organismo.
89
Realizar campañas de concientización y de difusión de documentación dirigida a la
población indocumentada asentada en varias provincias del territorio ecuatoriano.
Desarrollar gestiones para el desarrollo de grupos humanos que se encuentran en
situación de vulnerabilidad deben ampliar la cobertura de atención médica,
sicológica de protección y autogestión, en un mayor grado de manera tal que incida
positivamente en la población migrante.
90
CAPÍTULO VI
PROPUESTA
6.1 Datos informativos
6.1.1 Localización
La población del presente estudio estará compuesto por abogados en el libre ejercicio
de la profesión, funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.
Finalmente la propuesta se aplicará a toda la población residente en el Ecuador, sigue
un mapa físico del Ecuador.
6.1.2 Beneficiarios
Los beneficiarios de un proyecto son aquellas personas a quienes se dirige la propuesta
en cuestión, y que obviamente recibirán un beneficio con dicho proyecto.
Los beneficiarios directos son aquellas personas que participarán directamente en el
proyecto, y se benefician con su puesta en marcha. Pueden ser las personas que se
emplearán en el proyecto, quienes obtendrán bienes y servicios de él, o que usarán de
alguna manera el producto que se derive de la propuesta. En el caso de la presente
propuesta, se considera beneficiario directo inicialmente a la población que solicita el
refugio en Ecuador.
Los beneficiarios indirectos son las personas que viven en la zona donde se aplica el
proyecto. En el caso de la propuesta que se presenta, los beneficiarios indirectos serán
todas las personas que habitan el Ecuador, y todos aquellos sujetos que en determinado
momento puedan solicitar el refugio en la nación.
6.2 Antecedentes de la propuesta
A pesar de contar con el marco normativo más amplio de la región en materia de
refugio, éste es considerado, principalmente por las organizaciones de la sociedad civil
ecuatorianas, como un sistema normativo frágil, fragmentado y obsoleto, cuyas debilidades
se podrían resumir de la siguiente manera:
91
En primer lugar, la fragilidad del sistema normativo radica en que el principal
instrumento jurídico vigente el Decreto 1182 de fecha 30 de mayo de 2012 es creado
mediante un Decreto Ejecutivo y complementado por un Reglamento. El problema es que,
así como fue creado, puede ser derogado en cualquier momento por la misma vía.
Además, existe un sistema fragmentado, conformado por una serie de instrumentos
normativos aislados e igualmente débiles como es el caso de Acuerdos Ministeriales,
Planes o Programas, etcétera.
Resulta necesario el impulso de espacios amplios y participativos de dimensión
jurídica que permitan fundamentar y trabajar una propuesta de Ley de Refugio sobre la
base de las propuestas que han sido trabajadas desde la sociedad civil. Esto evitará que los
criterios políticos y de seguridad primen sobre los humanitarios y de respeto a los derechos
humanos.
Por su parte, la Constitución de 1998, no establecía ni se refería al refugio. Solo se
limitaba a establecer en su artículo 29 el derecho que poseen los extranjeros a solicitar
asilo en el Ecuador. Establece igualmente el derecho de los ecuatorianos a solicitar el asilo
en base a las leyes ecuatorianas y a los convenios internacionales, por lo que por
transición, los extranjeros igualmente se les reconoce este derecho en base a la legislación
nacional y a los tratados de los cuales Ecuador es parte en materia de asilo.
6.3 Justificación
A las limitaciones específicas del marco normativo planteadas en los puntos
anteriores, se suma el hecho de que el tema de los refugiados ha estado centralizado en los
ministerios de Relaciones Exteriores y de Gobierno, pues no existe una entidad estatal que
tenga la capacidad de coordinar acciones y políticas entre todas las instituciones.
Los compromisos internacionales asumidos por el país constituyen una obligación
para todas las instituciones del Estado, sin embargo, la ausencia de la este tipo de
instituciones y de una política de Estado frente al tema, han llevado a que la política
nacional haya sido elaborada según los intereses y motivaciones de los diferentes
gobiernos y ministros.
92
La falta de una política de Estado, de un marco normativo sólido y de un marco
institucional fuerte para hacer frente a la problemática del refugio, ha llevado a que, en
muchos casos, la política ecuatoriana haya estado influenciada por el contexto político de
tensión binacional. En este sentido, se evidencia que en muchos casos el tema del refugio
ha sido manejado desde una perspectiva de seguridad y soberanía nacional, adoptando
políticas tendientes a restringir el acceso de ciudadanos colombianos al país.
Como un elemento que limita la aplicación de las normas nacionales e
internacionales se puede citar la escasa información que existe en el país sobre los
derechos y obligaciones de los refugiados, mecanismos de protección y procedimientos en
los puntos de control migratorio de frontera.
Esta falta de información se refleja, además, en las propias autoridades de frontera
y en la población ecuatoriana. Como consecuencia, se restringe el acceso efectivo a
personas que potencialmente pueden ser sujetos de protección internacional. Esto ubica a
estas personas en situación de riesgo ya que pueden ser consideradas como inmigrantes
comunes y, por tanto, ser sometidas a controles y sanciones que podrían vulnerar sus
necesidades de protección y las expone a niveles de inseguridad y violencia, pues muchas
pueden verse sometidas a procesos de explotación, chantaje u otros abusos al no acceder a
la obtención de una visa.
No existe la menor duda en este tiempo que Ecuador, ha dado refugio a ciudadanos
colombianos, haitianos, cubanos, venezolanos; por lo que al no existir una política
definida, este conglomerado humano que se ve alterado en el campo jurídico, económico y
social.
6.4 Objetivos
Con la elaboración de esta propuesta se persigue una serie de objetivos, que serán
fundamentalmente:
6.4.1 Objetivo general
Introducir modificaciones legales que permitan adecuar el otorgamiento del refugio
a las circunstancias actuales del país.
93
6.4.2 Objetivos específicos
Fundamentar doctrinalmente el otorgamiento del refugio.
Diseñar los elementos legales de la propuesta de reforma legislativa a la institución
del refugio.
6.4.3 Resultados esperados
La propuesta elaborada es de tipo legislativo, y versa sobre la aprobación de un
Proyecto de Ley de Refugio, que será factible para lograr el respeto a los derechos de los
refugiados en el Ecuador, establecidos en los diferentes instrumentos internacionales.
La propuesta será factible de manera interna en todos aquellos sujetos que
conseguirán una protección adecuada de su derecho al refugio. De igual forma el proyecto
tendrá factibilidad externa, en tanto abarcará todo el país, una vez que se hagan efectivas
las propuestas legislativas formuladas en este trabajo de investigación.
El impacto será el efecto que cause el proyecto en aquellos a quienes se dirige, y
puede ser social, tecnológico y ambiental, o económico. El impacto social es un cambio
como resultado de un proceso, serán los efectos que se produzcan a nivel social por las
ideas definidas en el proceso de investigación.
En el caso de esta propuesta de reforma legislativa, va a tener un gran impacto social,
pues está encaminada a lograr y garantizar la protección de los sujetos en cuanto a su
derecho humano al refugio, contando con su categoría de ciudadano universal.
93
6.5 Desarrollo de la propuesta
6.5.1 Planificación de actividades, tiempo y recursos
Tabla 15: Cronograma de actividades
No. ACTIVIDADES ABRIL MAY
O JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE OCTUBRE NOVIEMBRE DICIEMBRE
1 Asesoría Metodológica
2 Elaboración del Plan de Proyecto de
Investigación
3 Aprobación del Plan del Proyecto de
Investigación
4 Elaboración del Capítulo I
5 Elaboración del Capítulo II
6 Elaboración del Capítulo III
7 Procesamiento y análisis de datos
8 Conclusiones, recomendaciones, referencias
9 Revisión y corrección
10 Presentación del informe final
11 Trámites administrativos
12 Defensa Oral del Proyecto de
Investigación
Elaborado por: Estefanía Tobar
95
6.5.2 Presupuesto y financiamiento
Para la elaboración de este proyecto de reforma legislativa fue necesaria la
utilización de una serie de recursos materiales, que generaron el siguiente presupuesto de
gastos:
Tabla 16: Recursos financieros
Nº DETALLE VALOR $
1 Elaboración del Proyecto de investigación 200
2 Leyes y Estatutos 150
3 Copias 40
4 Movilización 60
5 Internet 50
6 Impresiones 120
7 Empastado 70
8 Material Didáctico 40
9 Gastos administrativos 350
TOTAL 1080
Elaborado por: Estefanía Guerra
96
6.5.3 Propuesta
Proyecto de Ley de Reforma al Decreto No. 1182 Reglamento para la aplicación en el
Ecuador del Derecho al Refugio establecidos en el art. 41 de la Constitución de la
República, las Normas contenidas en la Convención de las Naciones Unidas de 1951
sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de 1967.
República del Ecuador
ASAMBLEA NACIONAL
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Que Ecuador es uno de los países con más alto índice de refugiados en América
Latina.
Que el Gobierno ecuatoriano establece en su Constitución de la República del
Ecuador, el derecho a la libre movilidad humana.
Que el Ecuador es firmante de diferentes convenios internacionales que ha ratificado
en materia de derechos humanos y en relación con la movilidad humana.
República del Ecuador
ASAMBLEA NACIONAL
CONSIDERANDO:
Que el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador establece que El
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,
independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de
república y se gobierna de manera descentralizada.
97
Que el numeral 8 del artículo 375 de la Constitución de la República del Ecuador
establece que es deber del Estado Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de
paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.
Que el numeral 9 del artículo 11 de la Constitución de la República del Ecuador
establece como principio que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer
respetar los derechos garantizados en la Constitución.
Que el artículo 82 de la constitución de la República del Ecuador establece el derecho a
la seguridad jurídica que se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de
normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.
Que el artículo 84 de la Constitución de la República del Ecuador dice que la
Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrán la obligación de
adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos
previstos en la Constitución y los tratados internacionales.
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales expide el siguiente:
PROYECTO DE LEY DE REFORMA AL DECRETO NO. 1182 REGLAMENTO
PARA LA APLICACIÓN EN EL ECUADOR DEL DERECHO AL REFUGIO
ESTABLECIDOS EN EL ART. 41 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA,
LAS NORMAS CONTENIDAS EN LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES
UNIDAS DE 1951 SOBRE EL ESTATUTO DE LOS REFUGIADOS Y EN SU
PROTOCOLO DE 1967.
Artículo 1. Agréguese al artículo 1 lo siguiente:
La política del Ecuador en materia de reconocimiento y concesión de la categoría de
refugiado, respetará a los siguientes principios:
a. Principio non-refoulement (no devolución). No retorno al lugar de donde ya se
partió.
98
b. Principio de no discriminación. Todas las personas son iguales y gozaran de los
mismos derechos, deberes y oportunidades.
c. Principio de prohibición de sanción por ingreso ilegal. No se impondrán sanciones
penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando
directamente del territorio donde su vida o su libertad estuvieran amenazadas.
d. Principio de confidencialidad. El proceso de refugio es confidencial en cada una de
sus fases o etapas.
e. Principio de la unidad familiar. Se debe mantener la unidad del núcleo familiar en
casa proceso de refugio, por lo que este estatus recae sobre cada sujeto y sus
dependientes.
Artículo 2.- Agréguese al artículo 2 lo siguiente:
El Estado ecuatoriano se reservará el Derecho de evaluar la condición de refugiado, en
base a los criterios que establecen las normas nacionales y las internacionales, y teniendo
como base la necesidad objetiva del país.
Artículo 3.- Agréguese al artículo 4 lo siguiente:
Para el inicio del proceso de reconocimiento de refugiado, la persona o personas
solicitantes, además deberán estar en territorio ecuatoriano y presentar una solicitud de
refugio ante la autoridad competente dentro de los 90 días posteriores a su ingreso;
presentar los requisitos establecidos, y constar con resolución favorable de la autoridad del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad humana.
Artículo 4.- Agréguese al artículo 8 lo siguiente:
Igualmente será considerada refugiada, a aquellas personas que han huido de sus países
porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violación masiva de los
derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden
público.
Artículo 5.- Modifíquese al artículo 20 quedando así:
Artículo 20.- Toda solicitud de la condición de refugiado/a admitida a proceso deberá ser
resuelta por la Comisión en un plazo de hasta 3 meses, que podrá extenderse, por causas
99
extraordinarias por 30 días más cuando el caso requiera de mayores elementos de juicio
para su decisión.
Artículo 6.- Agréguese al artículo 23 lo siguiente:
En este sentido es menester trabajar la solicitud con la mayor agilidad posible y bajo el
principio de protección máxima del solicitante y la información aportada por el mismo.
Artículo 7.- Agréguese al artículo 59 lo siguiente:
En esencia sus derechos son
A la vida, a la seguridad y a la integridad física.
A la libertad de circulación por el territorio nacional ecuatoriano y a no ser detenido
arbitraria o ilegalmente.
A registrar el nacimiento, matrimonio, defunciones, conforme a las disposiciones
legales pertinentes.
Al acceso al territorio, al procedimiento de determinación de la condición de
refugiado y a la no devolución.
A la no sanción por su ingreso irregular.
A la identidad.
A la asesoría y representación legal.
A un intérprete y la traducción.
A la protección de la niñez y la adolescencia.
A la educación pública.
Al trabajo.
A la salud
A la vivienda.
A tener acceso al sistema financiero.
A la seguridad social.
Acceso a la justicia.
A la reunificación familiar.
A la confidencialidad.
100
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ANEXOS
Anexo 1: Encuesta aplicada
1- ¿Conoce usted qué es un refugiado?
Sí
No
2-¿Cuáles considera usted que son los países con mayor número de refugiados en centro y
sur América?
Colombia
Cuba
Perú
Haití
3-¿Considera que la normativa internacional de refugio es adecuada o debe ser modificada
para acomodarla a la realidad actual?
Adecuada
Debe ser modificada
4-¿Conoce las diferencias entre el solicitante de refugio y el refugiado reconocido?
Sí
No
5-¿Cree que las fases del procedimiento de refugio son muy complicadas, o que son las
adecuadas?
Complicadas
Adecuadas
6-¿Considera que es necesario que el procedimiento para solicitar el refugio es muy
dilatado?
Sí
No
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7-¿Cree que resulta necesario incrementar el número de circunstancias para realizar el
trámite de refugio con medidas especiales?
Sí
No
8-¿Considera que las medidas regionales para las migraciones en calidad de refugio son
adecuadas o deben incrementarse?
Lograr mayor integración
Mantener el estado actual de las medidas
9-¿Cree que sería viable realizar reformas al procedimiento de refugio en Ecuador para
lograr una mayor viabilidad del mismo?
Sí
No
10-¿Considera que se debe reformar la legislación ecuatoriana vigente relativa al refugio
para cumplir con los preceptos constitucionales en este sentido?
Sí
No
