Estudio Sobre La Financiacion Privada de Infraestructuras

Estudio sobre la FinanciacinPrivada de Infraestructuras

Ana Isabel Irimia DiguezMara Dolores Oliver Alfonso

Estudio sobre la Financiacin Privada de Infraestructuras

AUTORESAna Isabel Irimia DiguezMara Dolores Oliver Alfonso

EDITAEscuela Andaluza de Economa

DISEO Y MAQUETACIN

Micrapel

IMPRIMEwww.micrapel.com

DEPSITO LEGAL: SE 269-2010

ISBN: 978-84-937594-2-1

Presentacin

La Confederacin de Empresarios de Andaluca y la Escuela Andaluza de Economa pro-mueven iniciativas para el estmulo de la cultura de empresa y la mentalidad emprendedora enla sociedad andaluza. Ante la coyuntura de crisis actual, nuestro objetivo es desarrollar actua-ciones que contribuyan a reanimar la actividad econmica y a restablecer la confianza en la so-ciedad.

A lo largo de estos aos, la Escuela Andaluza de Economa, con la colaboracin de la Con-sejera de Economa y Hacienda, se ha posicionado como foro permanente y cualificado de opi-nin y debate, y ha sido, al mismo tiempo, referente de opinin econmica y empresarial y canalde difusin de nuevos planteamientos e ideas sobre cuestiones de inters que inciden en el des-arrollo socioeconmico de Andaluca.

Entre sus diversas actividades, la Escuela Andaluza de Economa publica estudios relativos ala economa y sociedad andaluza, como el que aqu se presenta, con la finalidad de trasladar a lasociedad andaluza y a sus instituciones propuestas sobre la realidad econmica y empresarialde Andaluca.

Santiago Herrero LenPresidente de la Confederacin de Empresarios de Andaluca

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Prlogo

El estudio sobre FINANCIACIN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS, ha sidorealizado dentro del programa de actividades que la Escuela Andaluza de Economa viene des-arrollando en colaboracin con la Consejera de Economa y Hacienda de la Junta de Andaluca,con el fin de contribuir activamente al conocimiento y anlisis de los temas de inters generalque inciden en el desarrollo econmico y progreso social de Andaluca.

En el estudio sobre Financiacin Privada de Infraestructuras, se estudian los aspectos fi-nancieros de la colaboracin pblico privada en las infraestructuras pblicas en Andaluca, abor-dando el anlisis desde una perspectiva tanto terica como emprica, a travs del estudio decasos prcticos y de la realizacin de entrevistas con los distintos actores intervinientes.

Destaca la importancia del modelo concesional, debido a la falta de recursos presupuesta-rios y a las nuevas posibilidades que brindan los instrumentos jurdicos y los mercados finan-cieros. La tcnica base de dicho modelo es Project Finance, un mecanismo de financiacin queconsiste en que la devolucin de los recursos financieros utilizados en el proyecto se basa ensu capacidad para generar flujos de caja y no en el valor de los activos fsicos del proyecto ni enla garanta de los socios promotores, como es habitual en la financiacin tradicional. Cobra unaespecial relevancia el anlisis y asignacin de riesgos inherentes a este tipo de proyectos.

El estudio que sigue ha sido elaborado por el Grupo de Investigacin Nuevos Desarrollosen Finanzas del Departamento de Economa Financiera y Direccin de Operaciones de la Uni-versidad de Sevilla, concretamente por las profesoras, Ana Irimia Diguez y Mara Dolores Oli-ver Alfonso, bajo la supervisin del profesor Dr. Manuel ngel Martn Lpez, que hadesempeado la coordinacin con la Escuela Andaluza de Economa.

Para la Escuela Andaluza de Economa es una satisfaccin poder presentar este trabajo ycontribuir con l al desarrollo econmico, empresarial y social de Andaluca.

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7Financiacin Privada de Infraestructuras

ndice

1. INTRODUCCIN, OBJETIVOS Y METODOLOGA................................................................. 11

1.1. Introduccin.............................................................................................................................................. 13

1.2. Objetivos y metodologa ........................................................................................................................ 15

2. COLABORACIN PBLICO-PRIVADA EN LA FINANCIACIN DE INFRAESTRUCTURAS PBLICAS: ASPECTOS TERICOS............................................. 17

2.1. Modelos de financiacin privada de infraestructuras ...................................................................... 19

2.1. Las Asociaciones Pblico-Privadas o PPPs. ....................................................................................... 322.1.1. Definicin de PPPs. .......................................................................................................................................................................... 32

2.1.2. Modelos PPPs. .................................................................................................................................................................................... 33

2.1.3. Delimitacin de las PPPs. ............................................................................................................................................................. 34

2.3. Argumentos para la colaboracin pblico-privada en la financiacin de infraestructuras...... 35

2.4. La financiacin privada de infraestructuras en el marco normativo espaol............................. 37

2.5. La financiacin privada en el PEIT......................................................................................................... 41

2.6. Novedades en la financiacin privada de infraestructuras en Espaa: el caso Concessia. ...... 45

3. INSTRUMENTOS Y FRMULAS FINANCIERAS EN LA FINANCIACIN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS.............................................................................................. 49

3.1. Introduccin.............................................................................................................................................. 51

3.2. Fondos propios......................................................................................................................................... 52

3.3. Emisin de bonos..................................................................................................................................... 533.3.1. Obligaciones y bonos domsticos, extranjeros y eurobonos ................................................................................... 53

3.3.2. Colocaciones privadas ..................................................................................................................................................................... 54

3.3.3. Colocaciones cuasipblicas ........................................................................................................................................................... 55

3.3.4. Aseguramiento de emisiones....................................................................................................................................................... 56

3.4. Prstamos sindicados.............................................................................................................................. 57

3.5. Deuda senior, subordinada y prstamos participativos................................................................... 59

3.6. Titulizacin de activos ............................................................................................................................. 613.6.1. Introduccin........................................................................................................................................................................................... 61

3.6.2. La titulizacin como instrumento para la financiacin de infraestructuras........................................................ 61

3.6.3. Ventajas e inconvenientes del uso de la titulizacin como instrumento de financiacin de obra pblica .................................................................................................................................................. 63

3.6.4. La regulacin de la titulizacin como financiacin de infraestructuras ................................................................ 64

3.7. Project Finance ......................................................................................................................................... 65

3.8. Fondos de pensiones ............................................................................................................................. 66

3.9. Consideraciones finales sobre los instrumentos financieros al servicio de la financiacin de infraestructuras ................................................................................................ 68

3.10. El papel del Banco Europeo de Inversiones en la financiacin de infraestructuras................ 693.10.1. Introduccin........................................................................................................................................................................................ 69

3.10.2. Objetivos del Banco Europeo de Inversiones................................................................................................................. 70

3.10.3. Financiacin del Banco Europeo de Inversiones en Espaa (1986-2006) ...................................................... 71

4. LA TCNICA BASE DEL MODELO CONCESIONAL: PROJECT FINANCE .................... 73

4.1. Introduccin.............................................................................................................................................. 75

4.2. Definicin................................................................................................................................................... 77

4.3. Requisitos .................................................................................................................................................. 79

4.4. Agentes intervinientes............................................................................................................................. 80

4.5. Las relaciones contractuales.................................................................................................................. 83

4.6. Estructuracin de un Project Finance ................................................................................................. 854.6.1. Estimacin de la rentabilidad ....................................................................................................................................................... 85

4.6.1.1. Capital invertido .................................................................................................................................................................................. 874.6.1.2. Flujos de caja ......................................................................................................................................................................................... 884.6.1.3. Coste de capital ................................................................................................................................................................................... 934.6.1.4. Rentabilidad del proyecto y de los promotores ............................................................................................................... 98

4.6.2. Estructura de financiacin ............................................................................................................................................................ 99

4.7. Tratamiento de riesgos............................................................................................................................ 1044.7.1. Identificacin de riesgos.................................................................................................................................................................. 105

4.7.2. Riesgos asumibles por el proyecto ........................................................................................................................................... 106

4.7.3. Riesgos no asumibles por el proyecto.................................................................................................................................... 107

4.8. El papel de la entidad financiera ........................................................................................................... 109

4.9. Ventajas para el promotor...................................................................................................................... 110

4.10. Fases en un project finance ................................................................................................................. 111

5. ANLISIS DE RIESGOS EN EL SISTEMA CONCESIONAL ...................................................... 113

5.1. Descripcin de riesgos ........................................................................................................................... 1155.1.1. Riesgos de construccin................................................................................................................................................................. 115

5.1.2. Riesgos de operacin....................................................................................................................................................................... 117

ndice

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5.1.3. Riesgos de mercado.......................................................................................................................................................................... 118

5.1.4. Riesgos financieros ............................................................................................................................................................................. 119

5.1.5. Riesgos polticos .................................................................................................................................................................................. 119

5.1.6. Riesgos legales ...................................................................................................................................................................................... 122

5.1.7. Riesgos medioambientales ............................................................................................................................................................ 124

5.2. El riesgo de crdito en el sistema concesional ................................................................................. 124

5.3. Mitigantes de riesgos............................................................................................................................... 1275.3.1. Riesgos de operacin y mercado.............................................................................................................................................. 128

5.3.2. Riesgos financieros ............................................................................................................................................................................. 129

6. LA FINANCIACIN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS: ANLISIS DE CASOS EN ANDALUCA....................................................................................... 133

6.1. Introduccin.............................................................................................................................................. 135

6.2. La financiacin privada en infraestructuras en Andaluca ............................................................... 135

6.3. Anlisis de los modelos concesionales implantados en Andaluca ................................................ 1386.3.1. Anlisis del modelo econmico financiero de los ferrocarriles metropolitanos andaluces ..................... 138

6.3.1.1. Informacin sobre la empresa pblica y el modelo implantado.............................................................................. 1396.3.1.2. Anlisis del proyecto del Metro de Sevilla............................................................................................................................ 1476.3.1.3. Anlisis del proyecto del Metro de Mlaga .......................................................................................................................... 155

6.3.2. Anlisis econmico financiero de un pliego de autopistas en Andaluca. ........................................................... 159

6.4. El punto de vista de los agentes intervinientes................................................................................. 1656.4.1. La administracin................................................................................................................................................................................ 165

6.4.2. Los asesores .......................................................................................................................................................................................... 173

6.4.3. Los promotores................................................................................................................................................................................... 182

7. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS FUTURAS........................................................................... 187

8. BIBLIOGRAFA........................................................................................................................................ 197

ndice

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Financiacin Privada de Infraestructuras

Introduccin, objetivos y metodologa

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1. Introduccin, objetivos y metodologa

1.1. Introduccin

La financiacin de infraestructuras pblicas constituye un tema de especial relevancia enAndaluca, ya que an son muchos los proyectos que hay que afrontar para que nuestra Co-munidad alcance los niveles de desarrollo econmico y social requeridos tanto por los ciuda-danos como por el tejido empresarial andaluz. Parece evidente que no es viable detener lainversin en el mundo desarrollado y el esfuerzo debe ser continuado, pues los niveles de com-plejidad de nuestras sociedades y la velocidad del cambio de las mismas as lo exigen.

Las infraestructuras pblicas, como seala Gutirrez de Vera (2004), se perfilan en un hori-zonte cercano de necesidades, y no en la lejana de un panorama de problemas secundarios quepueden posponer su tratamiento a objetivos sociales ms urgentes. La capacidad poltica de dar-les respuesta viene limitada o facilitada por los recursos que se puedan dedicar a esta actividadprimordial, sin merma de otras muchas demandas. Por ello, el sector empresarial y financiero hadedicado, en los ltimos aos, amplia imaginacin y energa a la bsqueda de complementos,para lo que anteriormente era la casi nica fuente de recursos para construir la infraestructura,los presupuestos de las Administraciones Pblicas.

La principal caracterstica de las infraestructuras es su naturaleza de uso y dominio pblico,correspondiendo su titularidad al Estado o a sus Entidades delegadas. La provisin de infraes-tructura se desarrolla a travs de las siguientes fases: planificacin, construccin, conservacin,financiacin y explotacin.De dichas fases, la financiacin adquiere un importante protagonismo,dada la elevada dimensin de los recursos que stas demandan.

Tradicionalmente en Espaa y, con mayor intensidad en Andaluca, las Administraciones Pbli-cas han asumido la responsabilidad de la totalidad de estas fases. No obstante, en los ltimos aosha entrado en escena el sector privado, al asumir el desarrollo de todas las fases menos la planifi-cacin, que sigue estando reservada a la esfera pblica. De este modo, la financiacin privada deinfraestructuras supone una financiacin complementaria que permite anticipar las inversiones yse justifica por el coste de oportunidad que supone no disponer de la infraestructura necesaria.

La participacin de la iniciativa privada en la financiacin de infraestructuras fue una idea am-pliamente desarrollada durante la segunda mitad del siglo XIX, no slo en los pases anglosajo-nes, sino tambin en Espaa, siendo las concesiones ferroviarias pioneras en este tipo decolaboracin pblico privada1.


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1 Informacin tomada de Soto Ibez, V. (2000).

No obstante, en la primera mitad del siglo XX, se produce un retroceso en el sistema con-cesional en nuestro pas. Estancamiento que se ha mantenido hasta finales de los aos 90, cuandose puso en marcha la primera fase del Plan de Autopistas de Peaje, se retoma la iniciativa de im-pulsar el sistema concesional como una va vlida y eficaz para contribuir a la consecucin dela convergencia real con los pases de la Unin Europea en el ao 2006. Para ello, Espaa con-taba hasta dicho ao con la posibilidad de utilizar los Recursos Estructurales Europeos.

Dada la extraordinaria magnitud de este reto, se hizo patente la necesidad primordial deidentificar proyectos de infraestructuras que pudieran ser abordados por la iniciativa privada encondiciones de rentabilidad. Estos proyectos deban responder a una necesidad social2 y some-terse a una prioridad poltica que determinara el orden de ejecucin de los mismos.

Desde el punto de vista del inversor privado, los proyectos a identificar deben reunir con-diciones de rentabilidad para asumir su financiacin y su gestin a lo largo de los aos.

A pesar de los continuos debates y recelos sobre la presencia del sector privado en la fi-nanciacin de infraestructuras pblicas, es innegable que, desde una perspectiva de rentabilidadeconmica y tambin social, la financiacin privada constituye un importante acicate, que enmuchos casos es determinante para conseguir acelerar la prestacin del servicio pblico.

Desde las diferentes Administraciones Publicas espaolas, a nivel nacional, regional y local,se han promovido diferentes modelos para articular la financiacin privada de infraestructuras.As, como ejemplo importante, destacan las cifras previstas por el Ministerio de Fomento en elPlan de Infraestructuras 2000-2007, con un 15% de inversin privada y un 85% de inversin p-blica. La participacin privada en el Plan de Infraestructuras 2005-2020 se prev incrementar me-diante la utilizacin de frmulas de Asociacin Pblico-Privadas, con un aumento de lafinanciacin privada hasta cerca del 20% de las inversiones totales.

En esta misma lnea argumental, y tambin a nivel nacional, la Administracin Central cre la So-ciedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, como agente encargado para favorecery canalizar las inversiones en infraestructuras mediante agrupaciones pblico privadas y otras fr-mulas de financiacin extrapresupuestarias. Otro ejemplo, en este caso, en la comunidad andaluzalo encontramos en GIASA, Gestin de Infraestructuras de Andaluca, S.A., empresa pblica encar-gada de promover las infraestructuras pblicas de transportes en nuestra comunidad.

Asimismo, resaltamos el llamamiento que la Unin Europea hace a la movilizacin de los re-cursos privados. La Comunicacin de la Comisin de las Comunidades Europeas 2003/0081,dice en sus conclusiones, respecto al desarrollo de la red europea de transportes: la financia-cin de la Red Transeuropea de transportes en la Unin Europea ampliada necesitara en el fu-turo de promover la participacin de capitales privados a travs de medios innovadores.


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2 Los Fondos Europeos tenan como objetivo laminar los desequilibrios entre las regiones, situndolas en condiciones de igualdadno slo en Espaa, sino tambin con las regiones europeas ms desarrolladas.

Por ltimo, queremos dejar constancia que el tema tratado preocupa mucho a las autori-dades polticas. Muestra de ello es la creacin reciente de EPEC (European PPP Expertise Center),organismo fundado el 16 de septiembre de 2008 en colaboracin entre el Banco Europeo deInversiones y la Comisin Europea, con el objetivo de compartir experiencias y analizar la me-jores prcticas relacionadas con la colaboracin pblico privado en infraestructuras pblicas.

1.2. Objetivos y metodologa

El presente trabajo tiene como objetivo profundizar en los aspectos financieros de la cola-boracin pblico privada en la financiacin y gestin de infraestructuras pblicas, abordando elestudio desde una perspectiva tanto terica como emprica.

En el desarrollo del estudio, no queremos perder de vista el objetivo de nuestro trabajo, porello prestamos una especial atencin a los modelos y esquemas de colaboracin entre los secto-res pblico y privado. Al colaborar con el sector privado, el sector pblico debe realizar previsio-nes y ofrecer informacin fiable, si pretende atraer realmente a la empresa privada. Ello le lleva adesarrollar un anlisis de la viabilidad del proyecto, que quizs no se planteara de no existir dichacolaboracin. Este hecho resulta positivo para facilitar a las Administraciones llevar a cabo los pro-yectos que realmente estn justificados socialmente y establecer un orden de prioridades.

A pesar de que la gestin de infraestructuras pblicas abarca numerosos aspectos: tcnicos,legales, econmicos, financieros, etc., hemos centrado nuestro anlisis en los aspectos financie-ros por estar relegados en las publicaciones existentes sobre el tema. En este sentido, el anli-sis terico nos permite establecer los elementos, mecanismos e instrumentos que intervienenen la financiacin privada de infraestructuras pblicas. Adicionalmente, el estudio emprico, cen-trado en Andaluca, se lleva a cabo a travs del anlisis de la experiencia de instituciones y em-presas implicadas en proyectos de colaboracin pblico privada, as como en la investigacin decasos reales. Para ello, hemos estructurado el trabajo en un total de siete captulos que agru-pamos en tres partes:

1. En primer lugar, realizamos un anlisis de la colaboracin pblica privada en la financia-cin de infraestructuras. En este apartado, se pretende profundizar, desde una perspec-tiva financiera, en los aspectos tericos, actualmente bastantes dispersos en unabibliografa no muy amplia y desarrollada fundamentalmente por profesionales y tericosdel campo de la ingeniera. Para ello, hemos articulado esta primera parte del trabajo enlos siguientes captulos:

La colaboracin pblico privada en la financiacin de infraestructuras pblicas: aspectostericos.

Instrumentos y frmulas financieras en la financiacin privada de infraestructuras p-blicas.


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La tcnica base del modelo concesional: Project Finance.

Anlisis de riesgos en la colaboracin pblico privada de infraestructuras pblicas.

2. En segundo lugar, incluimos un estudio emprico que se desarrolla en el captulo 6. Estaparte se ha llevado a cabo a travs del anlisis de casos reales de financiacin privada deinfraestructuras en Andaluca y se ha complementado con el punto de vista de los acto-res implicados en los procesos de colaboracin pblico privada en la financiacin de in-fraestructuras, concretamente: las Administraciones Pblicas, los asesores, lospromotores y las entidades financieras.

En concreto, realizamos un anlisis del modelo econmico financiero utilizado por la em-presa pblica Gestin de Infraestructuras de Andaluca, S.A. (GIASA) para la concesin dela construccin y explotacin de las primeras lneas de Metro en las ciudades de Sevilla yMlaga, as como de la concesin de una autopista en Mlaga. Para ello, se utilizan los plie-gos de clusulas administrativas particulares de los contratos de concesin publicadospor la Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junta de Andaluca, y la hoja declculo que sirve de soporte para cuantificar las ofertas de licitacin de los posibles ofe-rentes, suministrada por GIASA. Adems, se incluyen varias entrevistas que aportan la vi-sin de cada una de las partes que intervienen en los proyectos y nos permiten tomar elpulso a la situacin actual.

3. Por ltimo, no podemos finalizar sin la exposicin de las conclusiones del estudio y de lasperspectivas futuras de la financiacin privada de infraestructuras pblicas


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La Colaboracin Pblico-Privada en la

Financiacin deInfraestructuras Pblicas:

Aspectos Tericos

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2. La Colaboracin Pblico-Privada en laFinanciacin de Infraestructuras Pblicas:

Aspectos Tericos

2.1. Modelos de Financiacin Privada de Infraestructuras

El esquema de reparto de responsabilidades en la financiacin de infraestructuras entre lossectores pblico y privado depender de quien asuma las funciones de planificacin, construc-cin, financiacin, gestin y pago de las infraestructuras. Ello da lugar a distintos modelos o fr-mulas de colaboracin pblico privada. Las diferentes tipologas que se pueden establecer estarnen funcin de los criterios de clasificacin que se utilicen. De hecho, en la literatura especficaanalizada se observa bastante confusin y ambigedad a la hora de sistematizar los distintosmodelos.

En el presente trabajo hemos optado por utilizar seis criterios de clasificacin:

1. El grado de responsabilidad asumido por el sector pblico en la financiacin de in-fraestructuras, como criterio ms generalista.

2. El origen de la financiacin y la asuncin de riesgos en la colaboracin pblico pri-vada.

3. El sistema de pago del sector pblico al sector privado en la financiacin privadade infraestructuras.

4. La repercusin presupuestaria de la financiacin privada de infraestructuras pblicas.

5. La forma de intervencin del sector pblico.

6. El grado de implicacin del sector privado en las funciones de diseo, construccin,financiacin, gestin y pago de las infraestructuras.

Segn el criterio utilizado, se distinguen diferentes frmulas de colaboracin pblico privada,cuyas principales caractersticas se desarrollan a lo largo del presente captulo y que se puedenver esquematizadas en la figura 1.


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Figura 1: Modelos de colaboracin pblico privada en la financiacin de infraestructuras.

Fuente: elaboracin propia

1) Grado de responsabilidad asumido por el sector pblico. La intervencin del sectorpblico en la provisin de infraestructuras, en funcin de la responsabilidad asumida por laAdministracin correspondiente y del grado de participacin del sector privado, puede lle-varse a cabo a travs de siete modelos diferentes3:


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3 Sard Garcia, S. (2005).

Modelo pblico: todas las funciones van a cargo del sector pblico, por ejemplo, en elcaso de las carreteras de libre uso.

Modelo pblico con pago privado: todas las funciones las asume el sector pblico,excepto el pago, por ejemplo, en el caso del transporte ferroviario espaol.

Modelo pblico con gestin privada: se responsabiliza de la gestin a un ente privado,mientras que el resto de funciones las realiza la administracin pertinente. Con este mo-delo se pretenden aprovechar las posibles mejoras en la eficacia que pueda aportar a lagestin la iniciativa privada. Este modelo se ha aplicado en determinados centros hospi-talarios.

Modelo privado: la iniciativa privada asume todas las responsabilidades. Es difcil en-contrar un modelo privado puro, pero una buena aproximacin la encontraramos en lasconcesiones de autopistas de peaje.

Modelo privado con pago pblico: todas las responsabilidades corresponden a la em-presa privada, excepto el pago, que estar a cargo del sector pblico. Un ejemplo claro dela aplicacin de este modelo lo encontramos en las concesiones de autopistas con el sis-tema de peajes en sombra, que posteriormente analizaremos con mayor detalle.

Modelo pblico privatizado: corresponde a servicios que el estado ha construido y fi-nanciado, pero cuya gestin es privada, y el pago corre a cargo del usuario como en mu-chas de las privatizaciones llevadas a cabo en Argentina.

Modelo privado socializado: se aplica en infraestructuras construidas y financiadas porel sector privado, que se alquilan al sector pblico para su gestin y pago. Se ha aplicadopor ejemplo en plantas generadoras de energa.

2) Si seguimos avanzando en el tema, y teniendo en cuenta el origen de la financiacin y laasuncin de riesgos de la provisin, podemos establecer las siguientes tipologas de cola-boracin de sector privado con el pblico en las infraestructuras pblicas:

El sector pblico busca financiacin privada para sus proyectos, pero asume el riesgo deprovisin del servicio. El sector privado no es ms que una fuente de financiacin externa.En este caso la participacin del sector privado no supone ningn incentivo para mejorarla asignacin de la inversin pblica, ya que no asume ningn riesgo, y por lo tanto no exi-gir condiciones.

El sector privado aporta financiacin y adems comparte los riesgos de provisin con elsector pblico.

El sector privado asume totalmente los riesgos de provisin, pero sigue las pautas quedicta el sector pblico. En estos casos pueden surgir problemas para conseguir toda la fi-nanciacin o avales necesarios, dada la envergadura de este tipo de proyectos, y de ah laescasez de proyectos que siguen esta modalidad de colaboracin.


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3) El sistema de pago del sector pblico genera las siguientes frmulas de colaboracin p-blico privada:

- Sistema tradicional.

- El mtodo alemn.

- El peaje en sombra.

El sistema tradicional regulado actualmente por la Ley 30/2007 de Contratos del Sec-tor Pblico, mediante el cual se retribuye al constructor con abonos a cuenta (las certifi-caciones de obra) segn un presupuesto cerrado y aprobado por la Administracin, sinperjuicio de las revisiones de precios cuando procedan.

El sistema alemn o abono total del precio o de llave en mano, consiste en que la Ad-ministracin contrata con el adjudicatario de la obra slo la construccin y financiacindel proyecto, reembolsando los costes e intereses una vez finalizada y recibida la obra,quedando excluidos, por tanto, los pagos parciales a cuenta. El contratista se obliga, enconsecuencia, a financiar la construccin, adelantando las cantidades necesarias hasta quese produzca la recepcin de la obra terminada. Esta frmula ha sido ampliamente utilizadaen Alemania (de ah su nombre) para la construccin de autopistas.

Una vez finalizada la obra pblica, la Administracin podr optar por pagar el precio deuna sola vez o bien en un mximo de diez anualidades, cabiendo la posibilidad de que pue-dan transformarse en un momento dado en peajes a pagar por los usuarios de la infraes-tructura. En Espaa, para su utilizacin se precisan los siguientes requisitos:4

- Que tenga por objeto la construccin de infraestructuras de carreteras, instalaciones fe-rroviarias, hidrulicas, en la costa y medioambientales.

- El precio total de licitacin del contrato, excluidos los gastos de refinanciacin en el casode aplazamiento del pago, deber ser superior a las siguientes cantidades:

Carreteras: 4.000 millones de pesetas (24 millones de euros).

Infraestructuras ferroviarias: 3.000 millones de pesetas (18 millones de euros).

Infraestructuras hidrulicas: 3.000 millones de pesetas (18 millones de euros).

Infraestructuras en la costa y medioambientales: 1.000 millones de pesetas (6 millo-nes de euros).

- Esta frmula no ser de aplicacin para los contratos de obras de reforma, reparacin,conservacin o mantenimiento y demolicin de infraestructuras.

- Cada obra ser objeto de contratacin independiente, respetando los lmites estableci-dos en el apartado anterior, quedando prohibida la acumulacin de obras en un mismocontrato.


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4 Real Decreto 704/1997.

- El importe total contratado en cada ejercicio mediante esta modalidad no puede ser su-perior al 30 por ciento de los crditos iniciales dotados en el captulo 6 del presupuestode gastos.

El modelo alemn ha sido usado por la Administracin Central, aunque en la norma queaprobaba esta modalidad de financiacin se deca que, transcurrido un ao desde la en-trada en vigor de la misma, el Gobierno elaborara otra norma en donde se regularan lossupuestos y requisitos para que las entidades que integran la Administracin Local pudie-ran utilizar esta modalidad, norma que hasta la fecha no ha sido promulgada.

En otro orden de cosas, tambin alguna Comunidad Autnoma ha previsto su utilizacin,si bien no conocemos que hasta la fecha se haya hecho uso efectivo de tal posibilidad.

La principal razn esgrimida para la utilizacin de este modelo de financiacin es que per-mite diferir el reconocimiento contable de las inversiones hasta el momento en que se ter-mina la ejecucin de la obra y, paralelamente, el endeudamiento derivado de la operacin,con lo que durante el perodo de construccin no se aumentara el gasto presupuestarioni tampoco habra un aumento de la deuda, facilitando el cumplimiento de las restriccio-nes financieras y presupuestarias. Se produce, pues, un diferimiento del gasto y del en-deudamiento, por lo que con este modelo se mantiene el ritmo de inversin pblica, perose condicionan la deuda y los gastos presupuestarios de los aos venideros. Una conse-cuencia de la toma en consideracin de estas circunstancias ha sido la suspensin de lautilizacin de esta forma de contratacin, contenida en sucesivas disposiciones adiciona-les de las leyes que aprobaban los Presupuestos Generales del Estado, si bien es cierto quedicha suspensin ya no aparece en la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de PresupuestosGenerales del Estado para el ao 2004.

Con el objetivo prioritario en los Presupuestos de 2009 de mantener un buen ritmo in-versor como antdoto a la crisis, el Gobierno espaol ha decidido rescatar el modelo ale-mn para poder financiar ms infraestructuras. El proyecto de ley prev inversiones coneste mecanismo por valor de 450 millones de euros el prximo ejercicio.

El peaje en sombra5 consiste en que el coste de la construccin de la infraestructuraes satisfecho por la Administracin Pblica al agente privado encargado de la construccin,conservacin y explotacin de la obra a lo largo de un dilatado plazo temporal, en formade un canon peridico cuyo importe se hace depender de la utilizacin de la infraestruc-tura por los ciudadanos.

Para que la entidad concesionaria no asuma el riesgo de que la infraestructura sea pocoutilizada, la Administracin le asegura un nivel de ingresos con el que conseguir el equili-brio financiero.


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5 Seguimos a Benito y Montesinos (2003).

Esta frmula de financiacin ha sido ya utilizada por las Comunidades Autnomas, entreellas, y a modo de ejemplo, se encuentran Madrid y Murcia. La primera la ha empleado enla construccin de la va de circunvalacin llamada M-45 y en el desdoblamiento a cuatrocarriles de las carreteras M-501 y M-511, en la llamada Ruta de los Pantanos, con una in-versin total de 360 millones de euros. La Comunidad Autnoma de la Regin de Murciaha financiado a travs de esta modalidad la carretera C-415, que une Alcantarilla con Ca-ravaca de la Cruz, por un importe total de 72 millones de euros.

En las normas autonmicas, la frmula de financiacin que nos ocupa, tambin denominadacanon de demanda, se estructura sobre una participacin del sector privado que se vin-cula a la generacin de flujos de caja previsibles, que no se repercuten en el usuario a tra-vs del peaje, asumiendo la Administracin la garanta del pago en funcin de unas tarifaspredefinidas segn las expectativas de uso de la infraestructura.

La justificacin que los distintos gobiernos autonmicos utilizan para la introduccin deesta frmula, y el modo en el que la misma est prevista, es la de incentivar al sector pri-vado, y especialmente a la pequea y mediana empresa, a la participacin en la ejecucinde las obras pblicas.

Es fcil advertir que el fondo econmico y financiero del modelo basado en el peaje ensombra es prcticamente igual que lo que se conoce como arrendamiento financiero,el cual implica, tal como se ha concebido en pases como Francia y Alemania, la autoriza-cin por parte de la Administracin Pblica de la ocupacin temporal del dominio p-blico a la sociedad de leasing que construir y financiar la obra, que ser cedida para suexplotacin a la Administracin en rgimen de alquiler o de arrendamiento hasta elmomento de su reversin.

Esta modalidad est siendo utilizada en diversos pases. As, en Gran Bretaa, la Ley deCarreteras de 1991 articul un nuevo sistema de construccin de carreteras de peajepor parte del sector privado, a travs de una relacin contractual con el Estado, que res-ponde al principio de que cada proyecto habr de financiarse con los peajes de los usua-rios, sin garanta o ayuda por parte del Estado, corriendo el promotor o contratista conlos riesgos en la construccin y explotacin. Dado que los usuarios de las carreteras enGran Bretaa no estn acostumbrados a satisfacer peaje, est previsto que en los prime-ros aos sea el Estado quien lo satisfaga (de aqu el famoso nombre del shadow toll o peajeen sombra). No obstante, se ha previsto que el Estado britnico pueda ayudar tambin ala financiacin de estas infraestructuras a travs de subvenciones a la explotacin, asigna-cin de tributos finalistas, garantas de cambio, anticipos reintegrables, crditos subven-cionados, exenciones fiscales, etc.

Est frmula de financiacin fue recogida en nuestro pas en la Ley 13/2003 de 23 de mayo,reguladora del contrato de concesin de obras pblicas cuando en la nueva redaccin dadapor la misma al artculo 225 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas se dice


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que el concesionario ser retribuido directamente mediante el precio que abone el usuario o laAdministracin por la utilizacin de la obra, por los rendimientos procedentes de la explotacin dela zona comercial y, en su caso, con las aportaciones de la propia Administracin de acuerdo con loprevisto en esta Ley, debiendo respetarse el principio de asuncin de riesgo por el concesionario.Igualmente, en la nueva redaccin dada al artculo 246.4 se seala que la retribucin por lautilizacin de la obra podr ser abonada por la Administracin teniendo en cuenta su utilizacin yen la forma prevista en el pliego de clusulas administrativas particulares.

Respecto al cmputo en el dficit pblico6, en los contratos de peaje en sombra juega unpapel fundamental la figura del riesgo financiero del negocio. Si la estructura del pago pre-visto es tal que prcticamente lleva a asegurar un pago mnimo al concedente, de maneraque cubra el servicio de la deuda, el contrato ser considerado a efecto de contabilidadpblica no como una concesin sino como un puro arrendamiento financiero, impactandoen las cuentas de la Administracin Pblica correspondiente.

Al objeto de evitar que estos contratos engrosen el ya abultado dficit de muchas admi-nistraciones pblicas, se han ideado algunas frmulas novedosas. Este es el caso del ReinoUnido, que est abandonando como sistema de pago al concesionario el criterio del tr-fico, sustituyndolo por el de calidad de servicio, medido a travs de diferentes indicado-res. Dada la experiencia de contratos anteriores, la Administracin inglesa da por supuestoque el concesionario dispone de escasos recursos para influir en la evolucin de las cifrasde trfico, tanto ms cuanto no existen tarifas al usuario, y por ello prefiere que la retri-bucin se estructure segn otros criterios. Ello, sin duda, volver a plantear el problemadel reparto de riesgos entre concedente y concesionario y sus consecuencias sobre lascuentas pblicas.

4) En funcin de la repercusin presupuestaria de la financiacin privada de infraestructu-ras pblicas se localizan los siguientes modelos:

- Modelos privados.

- Modelos con repercusin presupuestaria.

- Modelos sin repercusin presupuestaria.

- Modelos mixtos.

Modelos privados. Si un proyecto va a ser financiado completamente por el sector pri-vado y no existe ningn vnculo financiero con el sector pblico, generalmente la nica fun-cin del sector pblico ser conceder el permiso para la construccin y explotacin yejercer tareas de supervisin y control.Una vez obtenido el permiso, el proveedor privadodeber obtener los fondos necesarios, que probablemente, se conseguirn por una o va-rias de las siguientes vas: capital, crdito y bonos. Las proporciones entre ellas variarn de-pendiendo de la fase del proyecto.


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6 Gutirrez de Vera, F. (2004).

La estructura financiera del proyecto es probable que se vea afectada por las condi-ciones de la concesin, por las garantas adscritas a los fondos. Por lo que se refiere alas condiciones de la concesin, en algunos casos, la nica seguridad disponible para elproveedor de financiacin es el flujo de ingresos procedente de la explotacin de la in-fraestructura, pero en otras ocasiones existen compromisos pblicos.

El elemento mas problemtico en una modalidad de financiacin exclusivamente privadaes la obtencin de suficiente capital y avales. A su vez, en ausencia de una cierta solvenciaes muy difcil la emisin de bonos o la obtencin de prestamos bancarios a un coste bajo,por el efecto sobre el mismo de las primas de riesgo correspondientes. Hay algunos casosen los que instalaciones totalmente privadas han sido construidas en terreno de propie-dad privada y la explotacin de la misma se realiza sin ningn tipo de concesin, aunqueacogidas al margo legal existente en el pas. Sin embargo, estos proyectos no son habitualesen la gestin de infraestructuras pblicas.

En una primera fase normalmente se requiere una alta proporcin de financiacin va ca-pital, comenzando el proyecto con una baja ratio de apalancamiento. A menos que el en-deudamiento pueda ser garantizado por empresas matrices u otros avalistas, suele serinfrecuente la emisin de bonos durante la fase de construccin, pero una vez que la in-fraestructura est en funcionamiento, los bonos pueden ser utilizados para refinanciar loscrditos existentes.

Debido a estas circunstancias, los casos de financiacin totalmente privada no son habi-tuales. Con frecuencia, existe algn tipo de participacin del sector publico, ya sea me-diante aportaciones de capital, suscribiendo la deuda, avalando la deuda o garantizando uncierto nivel del flujo de ingresos.

Modelos con repercusin presupuestaria. Es necesario comenzar por aclarar que lafinanciacin privada de infraestructuras pblicas no significa, necesariamente, su privatiza-cin. No obstante, si el Estado se compromete a rembolsar totalmente el importe de lafinanciacin, tendr repercusiones sobre el presupuesto pblico y los problemas deriva-dos de los lmites al dficit pblico pueden persistir. En estos casos, el estado sigue so-portando todo el riesgo y, por lo tanto, la financiacin privada tampoco supondr laaplicacin de criterios de viabilidad ms estrictos.

Modelos sin repercusin presupuestaria. En este apartado incluimos aquellas mo-dalidades en las que existe una mezcla entre gestin pblica y retribucin privada, en elsentido de que el coste de la infraestructura es soportado por los usuarios de la mismay no por la generalidad de los contribuyentes. Dos claros ejemplos son los Entes PblicosEmpresariales (AENA y las Autoridades Portuarias) y las Sociedades Estatales de Auto-pistas. En los primeros las inversiones en infraestructuras son financiadas a travs de lastasas que pagan los usuarios de las mismas, mientras que en las segundas se hace frente alas inversiones mediante la percepcin de los correspondientes peajes.


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No obstante, tras la entrada en vigor el 1 de enero de 1999 del nuevo SEC-95 las cosashan cambiado. De acuerdo con esta nueva metodologa la distincin de fronteras entre losdiferentes sectores de la economa y, en concreto, entre Administracin Pblica y empre-sas, se realizar atendiendo a un criterio de mercado: si una unidad econmica orienta suproduccin de bienes o servicios al mercado los vende sus magnitudes econmicasdeben integrarse en el sector empresas, independientemente de su propiedad pblica oprivada. El SEC-957 considera como criterio para determinar si una unidad econmicaorienta o no su produccin al mercado un indicador objetivo: que los ingresos por ven-tas cubran al menos el 50 % de sus gastos de explotacin, sin que se consideren ventaslos ingresos que se perciben de la Administracin Pblica que encarg la construccin dela infraestructura

La situacin anterior ha provocado que se desarrollen modelos alternativos, siempre pen-sando en que la deuda de este tipo de entidades no sea consolidable con la del resto delsector pblico. De estos modelos destacan aquellos que se basan principalmente en unasestructuras fundamentadas en la constitucin de un fondo de titulizacin. Esta figura hasido introducida en las concesiones de obra pblica por la Ley 13/2003, de 23 de mayo.Aunque realizamos un anlisis ms detallado de este instrumento financiero, apuntamosque con esta nueva frmula se consigue que el endeudamiento no aparezca en el balancede la Entidad Pblica, aunque el mismo se habr trasladado al balance de la AdministracinPblica que encarg la realizacin de la infraestructura. Ahora bien, la pregunta clave es siesta deuda se considera o no computable a efectos de endeudamiento pblico.

Un mecanismo similar a la titulizacin, que ha alcanzado una gran proliferacin en Esta-dos Unidos en los ltimos aos, consiste en la emisin de ttulos de deuda que se garan-tiza con cargo, bien a determinados impuestos indirectos, bien a los ingresos producidospor la explotacin de las propias infraestructuras. En el primer caso, esta garanta suele serel impuesto sobre determinadas ventas y, especialmente, sobre carburantes, aunque tam-bin se aplican impuestos indirectos sobre inmuebles colindantes o cercanos a la infraes-tructura a financiar.

En el segundo caso, los ttulos de deuda pblica emitidos (los llamados revenue bonds) que-dan garantizados por la afectacin de los ingresos generados por la propia infraestructuraque va a ser construida, la cual ser explotada en rgimen de tarifas o peajes pagados porlos usuarios. Tambin se utiliza este mecanismo para gestionar, mejorar o mantener in-fraestructuras ya existentes. Se trata, en definitiva, de diferir el pago de los costes de la in-fraestructura mediante la emisin de deuda, de tal forma que se acompasa su financiacincon el perodo de vida til de los recursos y se hace partcipes a los usuarios y beneficia-rios en dicha financiacin, al tiempo que se descargan los presupuestos pblicos de com-promisos de gastos de elevada cuanta.

7 El SEC-95 (Sistema Europeo de Cuentas Nacionales) es un marco contable, comparado a nivel internacional, cuyo fin es realizaruna descripcin detallada y sistemtica de una economa en su conjunto, sus componentes y sus relaciones con otras economas.

Modelos mixtos. En este grupo se pueden incluir todas aquellas frmulas en las que seretribuye al ejecutor de las infraestructuras mediante una combinacin de recursos p-blicos y privados, de lo cual ya hemos puesto algunos ejemplos anteriormente. As, en elcaso de las Sociedades Estatales de Aguas se produce una combinacin de recursos p-blicos y privados que se articula en los Convenios que estas Sociedades suscriben con losparticulares para la realizacin de obras hidrulicas.

Adems de las subvenciones, anticipos reintegrables, titulizacin, etc., la Ley 13/2003, de23 de mayo, ha recogido diferentes posibilidades de colaboracin pblico-privada para lafinanciacin y gestin de infraestructuras; son las siguientes:

- Cuando el concesionario apele al crdito en el mercado de capitales a travs de la emi-sin de ttulos, podr contar con el aval de las Administraciones Pblicas.

- Las concesiones de obras pblicas, con los bienes y derechos que lleven incorporadossern hipotecables.

- Las Administraciones Pblicas pueden contribuir a la financiacin de la obra mediante elotorgamiento de crditos participativos.

5) La forma que adopta el sector pblico para intervenir en las diferentes fases del pro-ceso de desarrollo de las infraestructuras, nos conduce a diferenciar entre:

- Intervencin directa de las Administraciones Pblicas.

- Intervencin indirecta a travs de la creacin de empresas pblicas y entes pblicos.

Merece la pena detenernos en la segunda modalidad, esto es la creacin de empresas p-blicas y entes pblicos. A nivel estatal el origen8 de esta forma de intervencin se encuen-tra en La Ley 13/1996 que abri la posibilidad en el mbito estatal de crear sociedades parala construccin y explotacin de carreteras y obras hidrulicas. Tal es el caso, por ejemplo,delGestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y de la Sociedad Estatal de Infraestructuras delTransporte Terrestre (SEITT), ambas bajo la tutela del Ministerio de Fomento.

GIF fue creado en 1997 y posteriormente sustituido en 2005 por ADIF (Administracin deInfraestructuras Ferroviarias), con personalidad jurdica y patrimonio propios, y personallaboral no funcionario que no depende de la Administracin. Su actividad consiste funda-mentalmente en la gestin de la construccin de la infraestructura ferroviaria. Sus ingresosprocedern del canon que cobrar a los usuarios de las lneas gestionadas y de la explota-cin de redes propias de telecomunicaciones. Su financiacin proviene de las aportacionespatrimoniales del Estado (presupuestadas en el captulo VIII del presupuesto de gastos), defondos de la Unin Europea y de recursos ajenos. El GIF tiene capacidad de endeudamientopropio, y el Estado puede, no obstante, subvencionar su actividad.

La Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre es una sociedad mercantilestatal creada en el ao 2005 al amparo del artculo 166.2 de la Ley 33/2003, de 3 de no-


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8 Benito, B y Montesinos, V. (2003).

viembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. El objetivo de SEITT es la pro-mocin y desarrollo de infraestructuras del transporte terrestre en todo el territorio na-cional y para todos los modos de transporte terrestres. Para ello la Sociedad tiene plenacapacidad de obrar, en las distintas fases de la infraestructura desde su proyeccin hasta suexplotacin y de firmar convenios, promover la creacin de empresas mixtas y cualquierotra forma jurdica de colaboracin con todo tipo de agentes, tanto pblicos como priva-dos, interesados en el desarrollo de las infraestructuras del transporte terrestre.

En la esfera del Ministerio de Medio Ambiente se han creado tambin sociedades de simi-lares caractersticas, destacando Aguas de la Cuenca del Ebro (ACESA), perteneciente a laConfederacin Hidrogrfica del Ebro.

En el mbito de las Comunidades Autnomas la experiencia pionera en la constitucin deeste tipo de sociedades corresponde a la Generalitat de Catalua, que en 1990 cre Ges-tin de Infraestructuras (GISA). Las relaciones entre GISA y la Generalitat se rigen por unconvenio que determina las diferentes modalidades de los encargos de gestin de cons-truccin de infraestructuras que GISA asume a cambio de unos ingresos por gestin. Es conla garanta de esos ingresos como GISA apela al endeudamiento en los mercados financie-ros sin aval de la Generalitat. Terminada la construccin de la infraestructura, sta pasa alpatrimonio de la Generalitat.

Esta frmula tambin est siendo utilizada en otras Comunidades Autnomas como Anda-luca, Castilla-Len, Galicia, Castilla-La Mancha, o Madrid.

En la Comunidad Autnoma de Andaluca, las infraestructuras estn gestionadas desde dis-tintas empresas pblicas, as destaca, entre otros:

GIASA (Gestin de Infraestructuras de Andaluca) gestiona la red de transportes, que in-cluye carreteras y ferrocarriles, si bien est ltima esta encomendada a una empresa de-pendiente de GIASA denomina Ferrocarriles de la Junta de Andaluca.9

EGMASA (Empresa de Gestin de Medioambiental de Andaluca) gestiona las obras hi-drulicas.

Este tipo de empresas tambin son frecuentes en el sector pblico local, si bien su presen-cia se limita a los Ayuntamientos que gestionan gran cantidad de recursos.

Respecto a est modalidad, resaltamos, por ltimo, como recoge Gutirrez de Vera (2004),que es necesario diferenciar el efecto de las inversiones realizadas por empresas pblicasque desarrollan una autntica actividad empresarial, con obtencin de ingresos, comoRENFE o AENA, cuyo gasto en inversin no consolida con el gasto pblico, de las realiza-das a travs de sociedades meramente instrumentales, como GIASA en Andaluca, GISA enCatalua, u otras empresas similares destinadas a la construccin de infraestructuras. stas


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9 Puede consultarse informacin detallada sobre la empresa y sus proyectos en marcha en el captulo 6.

han obtenido los fondos necesarios por la va del endeudamiento, accediendo al crditogracias a determinados compromisos del Ente Pblico creador y accionista principal, segnlos cuales ste se compromete a aportar en los diversos ejercicios los fondos necesarioscorrespondientes para pagar las deudas contradas, y sin que la empresa en s obtenga in-gresos sustanciales de otras fuentes. Independientemente de la eficacia operativa que hayapodido demostrar la nueva figura societaria, los crditos que figuran en su balance, y que pa-gar progresivamente el Ente Pblico, pasan a engrosar el captulo de deuda pblica, con-solidando su balance con el de la entidad de quien depende, y la inversin se consideragasto y pasa a incrementar el dficit pblico en el ao en que se produce.

No obstante, determinadas combinaciones de estas figuras societarias puede permitir noconsolidar en los presupuestos pblicos cifras importantes de deuda. Este es el caso deMINTRA, empresa creada por la Comunidad de Madrid para la construccin de la in-fraestructura de Metrosur. Su financiacin procede de capital aportado por la Comunidady por los constructores, adems de deuda financiera. A su vez, MINTRA alquila su red aMETRO, sociedad privada participada por la Comunidad y el Ayuntamiento de Madrid,comprometindose la Comunidad a limitar las subvenciones actuales a METRO, de formaque en el futuro ste cubra con ingresos de mercado al menos el cincuenta por cientode sus costes operativos. Lo anterior permite rebajar contablemente la deuda de la Co-munidad de Madrid, al tiempo que deja fuera del captulo de gasto cada ao el gasto dela construccin.

6) El grado de implicacin del sector privado en las funciones de planificacin, construc-cin, financiacin, gestin y pago de las infraestructuras viene determinado por un lado porun modelo nico denominado concesional, y por otro, por las diferentes variantes a las quepuede dar lugar.

El modelo concesional ha sido tradicionalmente la frmula de colaboracin pblico pri-vada ms utilizada en Espaa. No obstante, hemos de sealar, como ya hemos indicado, queno se trata de un solo modelo, ya que bajo la frmula concesional se articulan diferentes ti-pologas con caractersticas distintas. Las modalidades existentes son10:

Modelo de concesin a perpetuidad, donde una entidad privada financia, construyey gestiona sin lmite temporal, asumiendo la Administracin correspondiente la tarea decontrol.

Modelo BOT (build, operate and transfer): en este caso, la concesin tiene un plazo,dentro del cual el sector privado construye y gestiona. El periodo de gestin de la in-fraestructura permitir a la empresa privada recuperar la inversin realizada en la cons-truccin y obtener la rentabilidad esperada. Al final de la concesin, la titularidad delproyecto pasa a ser pblica.


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10 Vase Rodrguez Sandas (1999). Citado en Sard Garca (2005).

Modelo BTO (build, transfer and operate): la titularidad del proyecto pasa a ser p-blica antes de comenzar su gestin. Cuando la fase de construccin est concluida, el sec-tor privado alquila el proyecto a la entidad pblica. Este sistema es recomendable cuandolas responsabilidades y riesgos del proyecto van ms all de la construccin.

Modelo BBO (buy, build and operate): este sistema implica que una empresa privadacompra al sector pblico determinadas infraestructuras con el fin de gestionarlas, previa ala reparacin o ampliacin de las mismas. Esta frmula es adecuada para el desarrollo de in-fraestructuras que estn deterioradas o congestionadas.

Modelo DFBO11 (design, finance, build and operate), en virtud del cual la sociedadconcesionaria, normalmente de capital privado, proyecta, construye, financia y gestiona lainfraestructura. La Administracin paga por la provisin de los servicios que se derivan dela obra pblica construida, mediante el sistema de peaje en sombra, ya analizado ante-riormente. Este modelo est siendo utilizado en diferentes pases en la asistencia hospi-talaria, residencias de ancianos, guarderas infantiles, instalaciones deportivas, piscinas,gestin de residuos, desalinizacin de agua, etc. Estos tipos de contratos son, en definitiva,casi idnticos a los modelos concesionales puros, con la nica diferencia de que quienpaga es la Administracin y no los usuarios, por lo que esta modalidad de financiacinpuede asimilarse a un leasing operativo. En algunos casos, cabe la posibilidad de que la in-fraestructura revierta a la Administracin al final del periodo de explotacin, en cuyo casoestaramos ms prximos a un leasing financiero. Adems de aducir criterios de eficienciay eficacia en la creacin de este tipo de entidades, la principal ventaja ha estado en que sudeuda no consolidaba a efectos del cmputo del endeudamiento pblico, aspecto que ac-tualmente est en entredicho.

Modelo LDO (leasing, develop and operate): en este caso, una empresa alquila de-terminados activos a la Administracin, los repara y gestiona durante el plazo que dura laconcesin.

Modelo WAA (Wraparound Addition): donde la entidad privada amplia una infraes-tructura propiedad del sector pblico y la explota. Dicha gestin puede corresponder ala totalidad de la infraestructura o slo a la parte ampliada. Cuando la explotacin es total,la titularidad es compartida, ya que a la empresa privada tan slo le corresponde la de laampliacin realizada.


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11 Benito, B y Montesinos, V. (2003).

2.1. Las Asociaciones Pblico-Privadas o PPPs

2. 2.1. Definicin de PPPs

El modelo de concesin basado en Asociaciones Publico-Privadas, conocidas en el mbitointernacional por su terminologa anglosajona como PPPs (Public Private Partnerships) ha ido co-brando una mayor relevancia en los pases desarrollados debido a la necesidad que muchas ad-ministraciones pblicas tienen de contar con la experiencia y los recursos del sector privadopara proporcionar bienes y servicios pblicos en las mejores condiciones posibles de coste ytiempo.

PPP es un concepto que representa trabajar con los sectores pblico y privado en coo-peracin y asociacin para ofrecer infraestructura y servicios a la poblacin. Es una estruc-tura alternativa intermedia entre la propiedad estatal, por una parte, y la privatizacin total,por otra.

El trmino PPP fue acuado en el Reino Unido en 1992, tras la abolicin en 1989 de las re-glas que anteriormente haban restringido el uso del capital privado para el financiamiento deactivos pblicos. El esquema surge ante una escasez de recursos fiscales y por ende la disminu-cin en el gasto de inversin por parte del Gobierno. Este, al aceptar la participacin del sec-tor privado, establece una asociacin que permite administrar un activo o negocio para laprestacin de un servicio pblico.

En un PPP el sector pblico es responsable de definir las prioridades de inversin, el al-cance y los estndares requeridos por los servicios pblicos, as como la identificacin de losrequerimientos de la comunidad. El sector privado debe encontrar la combinacin ms renta-ble que requieren esos servicios y/o infraestructura pblica, por lo que le corresponde el diseo,la construccin, operacin y mantenimiento, prcticas de trabajo y capital financiero.

Hasta noviembre de 2003, en el Reino Unido se haban firmado proyectos PPPs por un totalde 42.7 mil millones. Los proyectos que involucraron PPPs han sido por peticin del Ministe-rio de Transportes, Sanidad, Defensa y Educacin y se concretan en la construccin de hospita-les, escuelas, transportes y comunicaciones, principalmente.

Para establecer un PPP se debe cumplir con un proceso transparente estructurado, ya queel proceso PPP, como cualquier contrato comercial, funciona a travs de una serie de fases queincluyen: desarrollo del caso comercial, seleccin de licitadores, clasificacin, negociadores, otor-gamiento del contrato, cierre financiero e inicio del servicio.

Encontramos muchos ejemplos de PPPs en el Reino Unido. Hospitales, escuelas, agua, al-cantarillado, energa, telecomunicaciones, viviendas, defensa, prisiones y comunicaciones (el


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metro de Londres, diversos proyectos de tranvas y el Eurotunel que une a Gran Bretaa conla Europa Continental, son proyectos destacados) son sectores donde se han empleado mayo-ritariamente.

2.2.2. Modelos PPPs

El trmino PPPs est de moda12, como puede observarse en los mltiples foros y seminariosque tratan el tema de la financiacin de infraestructuras. Aunque la terminologa es netamente bri-tnica, no se trata en esencia de un producto innovador. As, en nuestro pas hace ya bastantes aosque se lleva promoviendo esquemas de participacin pblico privada. El modelo concesional uti-lizado con xito en Espaa y exportado a Latinoamrica e incluso a Estados Unidos, es prueba deello. Tambin encontramos en nuestro pas esquemas de participacin pblico privado en las fr-mulas de financiacin mixta en las que las administraciones pblicas apoyan proyectos socialmenterentables que no llegan al umbral de rentabilidad financiera. El gran desarrollo que los esquemasPPPs han tenido en Espaa qued patente en el ranking 2005 de la revista norteamericana Pu-blic Works Financing, publicacin de referencia del sector, donde las empresas espaolas son lasprimeras a nivel mundial en la promocin y desarrollo de concesiones de infraestructuras. Segndatos de Asesores de Infraestructuras (2006), en Espaa se ha llevado a cabo a travs de fr-mulas PPPs alrededor de 90 proyectos de un importe estimado de 15.000 millones de euros, mspuertos, aeropuertos y otros nuevos proyectos derivados del PEIT. De estos, 20 han sido pro-yectos de peajes reales y 44 han sido de peajes en sombra.

La experiencia en colaboracin pblica privada ha determinado tres tipos de modelos PPPs:espaol, anglosajn y subasta. Estos esquemas difieren en los modelos de licitacin, tal como serecoge en el cuadro 1.

Cuadro 1: Modelos de licitacin en esquemas PPPs

ESPAOL ANGLOSAJN SUBASTA

Negociacin marco concesional Reducida Intensa Media

Aseguramiento de la financiacin No se requiere Imprescindible Imprescindible

Costes de licitacin Medio Elevado Elevado0,6 a 1 M. Elevado 1,5 a 2 M. 1,2 a 1,8 M.

Duracin del proceso Reducido Muy elevado Reducido< 4 meses + decisin 2 aos 6 meses

Grado de objetividad Medio Medio-alto Alto30 a 50% 15 a 30% 100% subjetivo subjetivo objetivo

Localizacin geogrfica Espaa, Francia Reino Unido, Irlanda, Portugal, Canad, EEUUe Italia Holanda, Grecia, Alemania

Fuente: Asesores de Infraestructuras (2006)


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12 Extraemos parte del anlisis de las PPPs que con ms detalle se puede ver en Vassallo, J.M e Izquierdo, R. (2007).

Espaa se ha convertido en uno de los mercados de PPPs ms importante del mundo. Deello da prueba la presencia en estos procesos de todos los bancos especializados espaoles yde las promotoras, tal como hemos indicado en el prrafo anterior.

Las claves del xito del modelo espaol se deben a:

Su larga tradicin.

Un marco legal ad-hoc.

Procesos ms eficientes debido a la corta duracin de la licitacin y a sus menores cos-tes, as como, a la mayor competencia.

Los aspectos bsicos del modelo espaol son los siguientes:

Procesos de licitacin cortos (6 meses), con requerimientos de solvencia tcnica y eco-nmica de alto nivel de exigencia (pero sencilla documentacin).

Contratos relativamente simples, descansando en lo posible en el marco legal especfico(Ley de Concesiones de Obras Pblicas). Esto es, un marco contractual sencillo y razo-nablemente estandarizado. Sin la rigidez de imponer un estndar obligado.

Un reparto de riesgos equilibrado, y claramente definido en el contrato.

Se otorga alta importancia a la calidad del proyecto inicial, y no slo a los niveles de cum-plimiento en la operacin.

Asimismo, cobra una especial relevancia la solvencia y viabilidad de la oferta, y no slo deloferente.

2. 2.3. Delimitacin de las PPPs

La confusin en torno a la delimitacin del concepto de participacin pblico privada llevoa la Comisin Europa a publicar en el ao 2004 el Libro Verde sobre la colaboracin pblico pri-vada y el derecho comunitario en materia de contratacin pblica y concesiones. Su objetivo erareflexionar sobre la conveniencia de poner en marcha una legislacin comunitaria en materia departicipacin pblica privada.

El Libro Verde comienza por reconocer que no hay una correcta y nica definicin de lasPPPs en el mbito comunitario, aunque menciona una serie de elementos que las caracteri-zan:

La relativa larga duracin de la relacin entre el sector privado y el sector pblico.

La necesidad de que el sector privado participe de alguna manera en la financiacin delproyecto.

El papel fundamental que el agente privado debe tener en la gestin del proyecto.


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Y, por ltimo, la necesidad de que se determine una adecuada distribucin de riesgos entrela parte pblica y la privada.

El Libro Verde clasifica las PPPs en contractuales e institucionales. Las primeras son aque-llas en las que el vnculo entre el sector pblico y el sector privado se produce esencialmentea travs de un contrato, mientras que las segundas implican la participacin conjunta del sec-tor pblico y privado dentro de una misma entidad institucional. En el primer grupo se en-cuentran por ejemplo las concesiones en Espaa. En el segundo grupo se incluyen las sociedadescon participacin tanto pblica como privada, como es el caso de algunas autopistas de peajeen Francia.

Ahora bien, dada la diversidad normativa en el mbito comunitario, donde no hay unicidaden la regulacin de las diferentes figuras contractuales de participacin pblico privada, es dif-cil determinar una relacin exacta entre el trmino utilizado y el significado real y normativo dedicha participacin contractual. De hecho, la mayora de los agentes que respondieron al pro-ceso de consultas del Libro Verde consideraron que de momento la Unin Europea no debatomar iniciativa alguna para crear una legislacin que regule las PPPs contractuales, a excepcinde los aspectos relativos a los principios generales de adjudicacin para concesiones a fin de in-crementar la seguridad legal y facilitar la competencia. El motivo de esa oposicin es la enormediversidad de esquema PPP aplicados en los diferentes pases de la Unin Europea y, en conse-cuencia, la resistencia de los Estados miembros a renunciar a las figuras existentes.

En cuanto a las PPPs institucionales, los participantes en la consulta se mostraron a favor deque la Unin Europea llevara a cabo una clarificacin sobre las mismas, por lo que se propusoque se elaborara una Comunicacin interpretativa que aplique los principios generales del Tra-tado a este tipo de relaciones entre el sector privado y el pblico. De este modo, los Estadosmiembros que decidan aplicar estas figuras tendran una mayor certeza de que se cumple la le-gislacin comunitaria, especialmente en lo relativo a la necesidad de convocar una licitacin p-blica para seleccionar al ente privado especfico que participar con el sector pblico en estetipo de relacin.

2. 3. Argumentos para la colaboracin pblico-privada en la financiacin de infraestructuras

Una de las principales razones que ha determinado el lanzamiento del debate sobre la par-ticipacin privada en la financiacin de infraestructuras viene de la mano de las limitaciones deldficit pblico en la Unin Europea que impuso los acuerdos de Maastrich. El compromiso delos diferentes Estados de que ste no sobrepase el 3% del Producto Interior Bruto, junto conla obligacin de intentar llevarlo a cero, ha llevado a un frreo control del gasto pblico. A estohay que aadir que en las cuentas pblicas, todo gasto, corriente o de inversin, tiene el mismoefecto a la hora de computar el gasto pblico. En las convenciones contables pblicas admitidas,


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gastar en pagar gastos corrientes, como sueldos, consumos, etc. es tan gasto del ao como in-vertir en infraestructuras que van a prestar servicios durante decenios. No existe para el gastoen infraestructuras efectuado directamente por la Administracin la contabilizacin en partidasdel inmovilizado del balance y la amortizacin progresiva durante los aos de vida del bien,como ocurre en la contabilidad de las empresas.

Por todo lo expuesto, es de suma importancia analizar los criterios para que una inversinen colaboracin pblico-privada no suponga incremento del gasto pblico en la totalidad de lasinversiones realizadas. La bsqueda de participacin privada en la financiacin de infraestructu-ras tendr sentido siempre que los proyectos sean rentables, o bien no sindolo, se transformenen proyectos ms rentables o menos arriesgados con la intervencin del Estado.

A pesar de las importantes ventajas que puede aportar la financiacin privada de infraes-tructuras, se pueden producir consecuencias relacionadas con la equidad13. Estas consecuenciasse abordan a menudo dentro del debate general alrededor de los efectos redistributivos delgasto pblico, en el que pese a la abundante literatura existente, no se establecen evidencias em-pricas concluyentes. Para analizar la equidad en el mbito de las infraestructuras debemos plan-tearnos si existe dotacin para todos los ciudadanos, y en un segundo estadio, si esta dotacines similar. Y el hecho de que la financiacin del proyecto sea pblica o privada puede contribuiro no a alcanzar los objetivos de equidad.

La financiacin privada puede generar problemas de equidad interregional importantes. Sicoexisten territorios con financiacin pblica de infraestructuras con otros con financiacinprivada, el desequilibrio se hace patente. La concentracin de autopistas de peaje en ciertaszonas del territorio espaol frente a las autovas libres en regiones colindantes sera un buenejemplo de este tipo de desigualdades. No obstante, si existen diferencias importantes derenta entre regiones, los recursos presupuestarios suelen destinarse a las regiones menosdesarrolladas, mientras que la inversin privada suele encontrar mayores incentivos en las re-giones ms ricas.

Algunos sistemas de financiacin privada pueden afectar a la distribucin intergeneracio-nal de las cargas financieras pblicas. Se trata de aquellos sistemas de financiacin privada queslo suponen alternativas para la consecucin de fondos pblicos sin financiacin parcial ototal por parte de los usuarios, como el modelo alemn ya comentado. Si se distribuye elcoste de la infraestructura a lo largo de su vida til, puede contribuirse a que sean los bene-ficiarios directos los que asuman proporcionalmente el coste de las infraestructuras. Pero escuando el pago corre realmente a cargo del usuario que cabe plantearse especialmente siexiste una influencia importante sobre el acceso a los servicios en funcin del nivel de rentade los usuarios potenciales.


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13 Sard Garca, S. (2005).

En nuestro pas se han dado dos circunstancias singulares que han fomentado la utilizacinde la participacin privada en la financiacin de infraestructuras a travs del impulso del ya uti-lizado modelo concesional. Por un lado, la Ley de Financiacin de las Comunidades Autnomasy de la reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que afecta a todas las Comuni-dades Autnomas salvo las forales, y a todas las capitales de provincia o ciudades con ms desetenta y cinco mil habitantes, obligando a una mayor responsabilidad de estos entes en su pro-pio equilibrio presupuestario. Ello obligar a un uso de instrumentos de financiacin fuera de ba-lance para hacer frente a proyectos de infraestructura, dados los lmites sobre el crdito directoque impone la ley de estabilidad presupuestaria espaola.

Por otro lado, la nueva Ley 13/2003 de 23 de octubre, reguladora del contrato de con-cesin de obras pblicas, en su exposicin de motivos deja patente la intencin del legisladorde fomentar la presencia del sector privado, cuando literalmente dice: el desarrollo econ-mico sostenido y la mejora de la calidad de vida no pueden desvincularse de la creacin deinfraestructuras y de la prestacin a los ciudadanos de servicios considerados esenciales, fun-ciones ambas que tienen en los poderes pblicos los responsables ms cualificados. El prota-gonismo de las distintas Administraciones Pblicas no debe ni puede excluir, sin embargo, paraasegurar una mejor respuesta a las demandas de la sociedad, el papel relevante que corres-ponda a la propia sociedad civil en general y, en el plano econmico, al empresario privado,colaborador obligado y tradicional de la Administracin a travs de las distintas formas re-cogidas en nuestra legislacin Por cuanto antecede, en el umbral del siglo XXI, parece ra-zonable, si no obligado -y ste es el objetivo de la ley-, recuperar los rasgos definidores de lafigura centenaria de la concesin de obras pblicas -contribucin de los recursos privados lacreacin de infraestructuras y equitativa retribucin del esfuerzo empresarial-.

La Ley anteriormente mencionada en su captulo IV, junto con la Ley 30/2007, de 30 de oc-tubre, de Contratos del Sector Pblico, son especialmente novedosas, a nivel europeo, en elapartado dedicado a la financiacin privada. A ello dedicaremos un anlisis ms completo enepgrafes posteriores.

El desarrollo del modelo concesional en la financiacin de infraestructuras ha surgido denuevo en la actualidad, especialmente en los pases desarrollados, por la falta de recursos pre-supuestarios y por las nuevas posibilidades que brindan los instrumentos jurdicos y los merca-dos financieros.

2.4. La Financiacin privada de infraestructuras en el Marco Normativo Espaol

La presencia del sector privado en la financiacin de infraestructuras cuenta en nuestro or-denamiento jurdico con dos normas reguladoras bsicas:


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Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesin de obras pblicas.

Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico.

La ley 13/2003 en su exposicin de motivos declara los principios fundamentales del con-trato de concesin. Uno de los aspectos a resaltar es el espritu normativo de puesta al da dela institucin concesional, como una de las figuras de colaboracin pblica privada en la finan-ciacin y construccin de las obras pblicas. Concretamente estas formas de colaboracin, talcomo recoge la Ley, quedaran instrumentadas a travs de alguna de las siguientes modalidades:

a) Construccin mediante un contrato administrativo de obras, con financiacin de una ovarias Administracin pblicas en funcin de la finalidad de las obras y, eventualmente, ayu-das de los fondos de la Unin Europea.

b) Construccin mediante un contrato administrativo de obra bajo la modalidad de abonototal del precio, es decir, con financiacin privada del contratista y pago aplazado porparte de la Administracin (modelo alemn).

c) Construccin y explotacin de la obra pblica en rgimen de concesin, confiriendo elprotagonismo principal, bajo la tutela y control de la Administracin, a la iniciativa y ca-pital privados.

La norma delimita explcitamente el contrato de concesin cuando recoge en el apartadoI de su exposicin de motivos que la modalidad a que se refiere el apartado c) es la que se re-gula en esta ley. No obstante, se observa en el desarrollo posterior de la Ley regulaciones delas formas contractuales definidas en los apartados a) y b). Todo ello, queda recogido en el cua-dro 2 relativo a las diferentes frmulas de colaboracin pblico privadas. En apartados anterio-res hemos analizamos detalladamente estas modalidades.

En la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Pblico se incorporan dos nuevas figuras:

a) El contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.

b) El dilogo competitivo como mecanismo de adjudicacin.


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Cuadro 2: Frmulas de colaboracin pblico-privadas en la Ley Reguladora del Contrato deConcesin de Obras Pblicas

Fuente: Gutirrez de Vera, F. (2004)

El contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado aparece reguladoen los artculos 11 y 108 de la ley. Sus caractersticas principales son:

Se aplican a proyectos muy complejos o indeterminados inicialmente.

La financiacin es asumida, en principio, por el sector privado.

El agente privado puede gestionar las distintas fases del proyecto desde el inicio.

El sector privado percibe un precio de la Administracin dependiendo del grado de utili-zacin y el nivel de calidad prestado.


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El artculo 118 de la citada ley establece que con carcter previo a la iniciacin de un ex-pediente de contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado, la adminis-tracin contratante deber elaborar un documento de evaluacin en que se ponga de manifiestoque, habida cuenta de la complejidad del contrato, la administracin no est en condiciones dedefinir, con carcter previo a la licitacin, los medios tcnicos necesarios para alcanzar los ob-jetivos prefijados, o de establecer los mecanismos jurdicos y financieros para desarrollar el con-trato. Asimismo, se observa que la propia Ley establece la necesidad de llevar a cabo en dichodocumento un anlisis comparativo con otras formas de contratacin que justifiquen en trmi-nos de mayor valor por precio las decisiones que se hayan tomado. Esta medida se encuentrainspirada en el denominado Value for Money aplicado por las PPPs en el Reino Unido.

Value for Money es una medida de calidad que compara los recursos utilizados para adqui-rir bienes o servicios con el beneficio obtenido. Esta forma de medir es coherente con la obli-gacin que los poderes pblicos tienen de que las obras y servicios pblicos se presenten delmodo en que supongan un coste mnimo para el mismo nivel de calidad. Mientras que un pre-cio, como criterio de decisin, mide y compara los costes, tambin se debe tener en cuenta lacombinacin de calidad, el uso de los recursos, adecuacin para un fin, la oportunidad y la con-veniencia de juzgar si o no juntos, constituyen un buen valor. Como se muestra en la figura 2,Value for Money introduce tres criterios de valoracin: criterios econmicos, criterios de efica-cia y criterios de eficiencia. Algunos de los elementos en cuestin introducen elementos subje-tivos en la valoracin, ya que son intangibles y difciles de medir.

Figura 2: Value for Money

Fuente: elaboracin propia.

El contrato de colaboracin pblico-privada se encuentra vagamente definido y reguladoen el marco normativo espaol. Como se recoge en Vasallo e Izquierdo (2007) da la sensa-


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cin de que el contrato se ha incluido bsicamente por motivos estticos, probablemente de-rivados de que el trmino PPP se encuentra de moda. De la redaccin de la Ley 30/2007, deContratos del Sector Pblico, es difcil deducir que este contrato aada algo importante a losmodelos de colaboracin pblico privada actualmente existentes en Espaa. Al leer el textode la Ley, se obtiene la impresin de que el equipo redactor parece haberse visto obligado aintroducir el trmino colaboracin pblico privada a toda costa, sin tener en cuenta que, enla anterior regulacin de los contratos de las Administraciones Pblicas (Ley 13/1995 y sudesarrollo legislativo posterior) se incluye numerosas frmulas que han promovido con xitouna correcta participacin entre el sector pblico y el sector privado a lo largo de los tiem-pos; y, adems, no existe ninguna normativa de la Unin Europea que obligue a introducir esecontrato.

La actual legislacin parece partir de la base de que en Espaa no han existido hasta ahoramecanismos de participacin pblico-privadas, cuando la propia legislacin lleva aplicando yadesde hace aos muchos mecanismos innovadores en esa lnea. Eso no quiere decir que no hayanada que mejorar, o que la aplicacin de conceptos importados de otros pases como el Valuefor Money no se deba poner en prctica en Espaa. Las aportaciones deberan ir en lnea con losmecanismos contractuales existentes, que ya han demostrado su eficacia.

2.5. La Financiacin privada de infraestructura en el PEIT

El actual Plan Estratgico de Infraestructuras yTransporte (PEIT) 2005-2020, elaborado porel Ministerio de Fomento, prev unas inversiones de 248.892 millones de euros, que constitu-yen las mayores inversiones planificadas en infraestructuras y transporte en Espaa.

El objetivo principal del PEIT es pasar de una poltica de infraestructuras a una poltica deservicios. Por ello, el PEIT supone:

Impulsar la competitividad y el desarrollo econmico.

Fortalecer la vertebracin y la cohesin territorial y social, garantizando la accesibilidadhomognea en todo el territorio.

Asegurar la sostenibilidad del sistema de transportes.

Incrementar la seguridad de los distintos modos de transporte.

Lograr un sistema de transportes eficiente que satisfaga con calidad las necesidades de mo-vilidad.

Reestablecer el equilibrio entre los distintos modos de transporte.

Lograr una adecuada insercin del sistema espaol de transporte en el mbito europeo,incluyendo la mejora de las conexiones con nuestros vecinos.


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Tabla 1: Estimacin econmica de las actuaciones del PEIT 2005-2020

ACTUACIONES M. DE %TOTAL

Transporte por ferrocarril, excepto actuaciones urbanas 108.760 43,70

Altas prestaciones 83.450 33,53

Mantenimiento y mejora de red convencional 18.000 7,23

Supresin y mejora de pasos a nivel 3.560 1,43

Material mvil 3.750 1,51

Transporte por carretera, excepto actuaciones urbanas 62.785 25,23

Vas de gran capacidad 32.105 12,90

Acondicionamiento y mejora 7.500 3,01

Conservacin y explotacin 22.580 9,07

Servicios de transporte por carretera 600 0,24

Transporte areo 15.700 6,31

rea de movimiento de aeronaves 2.150 0,86

rea de terminales 5.760 2,31

Seguridad y Navegacin 3.224 1,30

Area Intermodalidad, Medio Ambiente y otros 1.179 0,47

Mantenimiento y conservacin 3.387 1,36

Transporte martimo y puertos 23.460 9,43

Infraestructura e instalaciones portuarias 22.480 9,03

Salvamento, seguridad y medio ambiente marino 980 0,39

Transporte intermodal de mercancas y viajeros 3.620 1,45

Apoyo a red de nodos y plataformas intermodales 1.200 0,48

Accesos terrestres a puertos 1.220 0,49

Programa fomento de intermodalidad de mercancas 400 0,16

Programa fomento de intermodalidad de viajeros 800 0,32

Transporte urbano y metropolitano 32.527 13,07

Actuaciones en carreteras 4.077 1,64

Integracin urbana del ferrocarril 2.400 0,96

Cercanas ferroviarias, incluso material mvil 10.050 4,04

Apoyo al transporte pblico e intercambiadores 16.000 6,43

Investigacin, desarrollo e innovacin 2.040 0,82

Programa de I+D+i en el transporte 1.610 0,65

Acciones piloto de inn. en el transp 230 0,09

Programa de fomento de la innovacin en el transporte 200 0,08

TOTAL ACTUACIONES PREVISTAS 248.892 100,00

Fuente: Ministerio de Fomento y elaboracin propia.


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El Plan cuenta con un presupuesto de 248.892 millones de euros distribuidos en siete gran

Estudio Sobre La Financiacion Privada de Infraestructuras

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