RE-307

Evaluación del Programa de País – El Salvador Período 1992-2004

Oficina de Evaluación y Supervisión, OVE Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C. Mayo, 2005

ÍNDICE

SIGLAS

RESUMEN EJECUTIVO......................................................................................................... I

I. CONTEXTO Y DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO .............................................................. 1

A. Contexto............................................................................................................................. 1 B. Resultados alcanzados ....................................................................................................... 2 C. Desafíos para el desarrollo................................................................................................. 3

II. LA PROGRAMACIÓN DEL BANCO..................................................................................... 8

A. La pertinencia de la programación..................................................................................... 8 1. Respuesta a los desafíos.................................................................................................. 8 2. Grado de pertenencia y compromiso del país ............................................................... 10 3. Articulación con los organismos financieros internacionales....................................... 10 4. Coherencia e integración entre los distintos productos del Banco ............................... 11

B. La concreción de la programación del Banco.................................................................. 12 1. Eficiencia de la programación ...................................................................................... 12 2. Concreción de la programación en los temas estratégicos............................................ 13 3. La percepción de los actores y beneficiarios de la programación ................................ 14

III. LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DEL BANCO ................................................................ 15

A. Características de la cartera ............................................................................................. 15 B. Temas de la cartera y su ejecución .................................................................................. 16

1. Flujo de fondos ............................................................................................................. 16 2. Los problemas político-institucionales ......................................................................... 17 3. Los desastres naturales.................................................................................................. 17 4. Cumplimiento de los contratos originales aprobados ................................................... 18 5. Los costos transaccionales ............................................................................................ 18

C. Supervisión de la Ejecución............................................................................................. 19 1. Cumplimiento de las actividades de supervisión .......................................................... 20 2. Supervisión de los riesgos de la ejecución.................................................................... 21

IV. LOS RESULTADOS OBTENIDOS....................................................................................... 23

A. Resultados de los proyectos ............................................................................................. 23 1. Evaluabilidad de los proyectos ..................................................................................... 23 2. Los resultados alcanzados............................................................................................. 25

B. Los resultados de la Programación .................................................................................. 29

ANEXO I – CUADROS Y GRÁFICOS DEL CAPÍTULO I.................................................................. 1

ANEXO II – IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS DE RIESGO FISCAL Y PASIVOS CONTINGENTES EN LA PROGRAMACIÓN ....................................................................................................................... 5

ANEXO III – PROPÓSITOS, RESULTADOS E IMPACTOS DE LA PROGRAMACIÓN......................... 11

REFERENCIAS, FUENTES ESTADÍSTICAS Y LISTADO DE ENTREVISTAS .................................... 20

SIGLAS

AFI Administración Financiera AFP Administradora de Fondos de Pensiones AL Asamblea Legislativa ALC América Latina y el Caribe ARENA Alianza Republicana Nacionalista BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BEP Evaluación Posterior de los Prestatarios BFA Banco de Fomento Agropecuario BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BMI Banco Multilateral de Inversiones CAFTA Central America Free Trade Agreement CdeC Corte de Cuentas CII Corporación Interamericana de Inversiones CMI Índice de Integralidad de la Supervisión CP Documento de País (Country paper) CPE Evaluación de Programa de País CPR Misiones de Revisión de Cartera CT Cooperación Técnica DoA Fecha de Aprobación EE.UU. Estados Unidos de Norteamérica EFA Estados Financieros Auditados ES El Salvador FIN Evaluación posterior de la Administración FIS/FISDL Fondo de Inversión Social/Fondo de Inversión Social para el Desarrollo

Local FIV Fondo de Inspección y Vigilancia FMI Fondo Monetario Internacional FMLN Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional FOMIN/MIF Fondo Multilateral de Inversiones GOES Gobierno de El Salvador IFI Institución Financiera de Intermediación ISPD, PPMR Sistema de Seguimiento del Desempeño del Proyecto IVF Visitas de Inspección Financiera IVT Visitas de Inspección Técnica LMS Sistema de Administración de Préstamos MA Misión de Administración MMT Misión de revisión de Medio-Término MoA Monto original Aprobado MS Misiones iniciales MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social OCMI Índice de integralidad de Cumplimiento de actividades globales de

supervisión OMC Organismo Multilateral de Crédito

OVE Oficina de Evaluación y Supervisión PBI Producto Bruto Interno PBL Préstamos Basados en Políticas PCR Informe de Terminación de Proyecto PEA Población Económicamente Activa PEMG Préstamos de Emergencia PINV Préstamos de Inversión PNF Producto No Financiero PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PPF Facilidad para Preparación de Proyectos PPRV Préstamos del Sector Privado PRI Departamento del Sector Privado del BID PRN Programa de Reconstrucción Nacional PSCT Préstamos Sectoriales PTF Productividad Total de los Factores SPNF Sector Público No Financiero TLC Tratado de Libre Comercio

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RESUMEN EJECUTIVO

Contexto y desafíos La evaluación del programa del Banco en El Salvador abarca el período 1992-2004, desde la firma de los Acuerdos de Paz que pusieron fin a doce años de un conflicto bélico que produjo un importante deterioro de las condiciones de vida. Desde entonces el país viene logrando avances reconocidos en los ámbitos económico, social y político-institucional. El Banco ha sido un actor relevante y positivo, aunque desde 2002 prácticamente no se han concretado préstamos. La visión de largo plazo se inició con el gobierno que asumió en 1989 y se mantuvo durante todo el período1. Esa visión privilegió la estabilidad macroeconómica, las reformas basadas en el mercado, la apertura y el aumento de la participación del sector privado en la economía como principios rectores para aumentar la riqueza y facilitar la incorporación del país al mundo. En particular esa visión definió un papel del Estado más normativo y regulador, reduciendo los cometidos de provisión directa de los servicios cuando se podían brindar de manera más efectiva por el sector privado. Esas acciones de reforma del Estado conjuntamente con la vocación de mantenimiento de la estabilidad que ha sido un objetivo fundamental del país, contribuyeron a que el contexto macroeconómico no fuera volátil, a pesar de la débil respuesta en crecimiento desde 1996, que enfrentó el impacto adverso de hechos exógenos inesperados que redujeron la contribución de las reformas en el crecimiento2. Los esfuerzos de reforma fueron complementados por la dolarización de 2001 que, si bien abre nuevos desafíos y riesgos hacia futuro, ayudó a mantener la inflación bajo control y a bajar la tasa de interés. Esa orientación estratégica fue crucial para los progresos en materia de pobreza y en el mantenimiento de los ingresos per cápita. El crecimiento, conjuntamente con el aumento del gasto social y en parte las remesas, permitieron ampliar el acceso de la población a los servicios básicos y reducir la pobreza. El gasto social aumentó del 5.3 % del PBI en 1994 al 8 % en 2002, en tanto la proporción de la población cuyo ingreso está por debajo de la línea de la pobreza se redujo de 64.4 % en 1991 a 37.2 % en 2003 (más de 40 %). Estos avances notables son aún insuficientes, ya que persisten brechas sociales significativas y problemas de desigualdad. La desaceleración económica y la falta de oportunidades de inversión en el país afecta la mitigación de la pobreza desde 2000 aún con el efecto paliativo del gasto social y, en menor medida, de las remesas.

1 Esto fue facilitado porque los sucesivos gobiernos desde 1989 fueron del mismo partido político. 2 El lento crecimiento se asocia con una serie de factores. Las inversiones han sido poco dinámicas (salvo en el período de privatizaciones de 1998-99) y las exportaciones, si bien crecieron, fueron insuficientes para compensar la expansión de importaciones, muy influidas por el aumento de las remesas, que superaron el 14% del PBI en 2004. La estructura económica resultante de las transformaciones no se ha adaptado lo suficiente a los mercados externos y la productividad de los factores no ha mostrado ganancias significativas en un ambiente de baja innovación, siendo la diversificación de la producción aún insuficiente. La creación de empleo formal urbano fue mayor al crecimiento del producto, mientras que el empleo informal y el subempleo urbano presentan niveles relativamente elevados que no muestran signos de descenso.

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La consolidación democrática fue rápida y sólida, pero el país requiere seguir construyendo consensos nacionales sobre políticas de Estado, incluyendo la efectividad de la administración y el control de la función pública, sobre todo en lo social. La seguridad ciudadana y jurídica han progresado pero la necesidad de mejorar estas áreas persiste. Se destaca la necesidad de continuar con la mejora en la efectividad de las estructuras institucionales tendientes a crear un ambiente más propicio al desarrollo de los negocios, que aproveche en mejor forma la estabilidad de la economía y el amplio proceso de reformas realizado. Conclusiones y Lecciones Aprendidas A. Vinculadas al desempeño del país 1. La propensión a choques exógenos (desastres naturales, términos de intercambio,

vulnerabilidad ante la competencia, entre otros) revela la necesidad de proyectar y actualizar constantemente las obligaciones ciertas y los pasivos contingentes con impacto fiscal, construyendo escenarios alternativos que permitan anticipar los riesgos y reaccionar con rapidez para reducir el impacto que produzcan eventos adversos. Esto fortalecería la toma de decisiones de medio y largo plazo y facilitaría el establecimiento de metas precisas de desarrollo.

2. Los Acuerdos de Paz, seguidos por políticas macroeconómicas prudentes y un amplio rango de reformas estructurales de índole económica, social, política e institucional, han sido clave para: (i) reducir la volatilidad macroeconómica; (ii) disminuir la pobreza y mejorar los niveles de vida de la población; (iii) aumentar el gasto social, mantener la inversión pública y el impulso de las reformas, elementos que son los que usualmente se sacrifican cuando se enfrentan restricciones fiscales; y (iv) sostener una política de endeudamiento prudente, a pesar de la severidad de los choques exógenos. Ello posibilitó una calificación de grado de inversión para los papeles públicos globales y requerimientos más moderados de superávit primario. Sin embargo, la sostenibilidad de la expansión de los gastos sociales requerirá un crecimiento económico que permita la expansión de los recursos tributarios3.

3. Las reformas han sido importantes pero no suficientes4. En varios casos se han venido superando los problemas originales que las impulsaron, pero la tasa de inversión es aún baja, persisten fallas en algunos mercados que perjudican la competitividad empresarial y se requieren apoyos para mejorar la productividad, compensar las fallas del entorno competitivo y aumentar la calidad del empleo5.

4. El progreso institucional ha acompañado los logros alcanzados por el país. Sin embargo, las instituciones salvadoreñas están aún en proceso de consolidación, lo que las hace vulnerables a los intereses de los actores involucrados. En este aspecto, el fortalecimiento institucional detrás de metas de desarrollo que cuenten con altos consensos políticos es fundamental. En

3 En este sentido cabe mencionar la reforma tributaria del actual gobierno, cuyo primer tramo fue aprobado por la AL en 10/2004. Dicha reforma elevaría la presión tributaria del 12 % actual al 15 % hacia 2009. 4 La falta de reforma de los mercados era considerada como el principal obstáculo al crecimiento sostenido. Dichas reformas respondían a problemas iniciales de tres tipos: el alto costo no asequible para el sector público (problemas fiscales para financiar demandas crecientes convalidadas institucionalmente); la baja calidad de los servicios (problema de eficiencia y en las capacidades institucionales); y la exclusión de la población objetivo, por ejemplo los pobres (problemas de equidad). 5 Esas imperfecciones suelen tener como origen acciones externas (política comercial de otros países, por ejemplo) o rigideces internas (mercado laboral, por ejemplo).

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particular, es central una mayor eficiencia en la institucionalidad de la gestión pública, en particular en el área fiscal, que es clave en una economía dolarizada y con significativas brechas sociales.

5. El sistema financiero se ha convertido en una de las áreas más modernas de la economía por las reformas estructurales que se vienen dando desde principios de la década, y el fortalecimiento de la regulación y supervisión bancaria. La baja demanda de recursos financieros hace que exista un potencial de acumulación de capital que no se utiliza nacionalmente6. El sector financiero público aún presenta pasivos contingentes que se están atendiendo.

6. El proceso de descentralización política siguió un esquema ad-hoc que no se concretó en un marco legal consolidado. Los resultados iniciales fueron positivos y la institucionalidad ad-hoc resultó relativamente efectiva. Sin embargo, la ausencia de un marco normativo común que establezca la transferencia de competencias y funciones con sus recursos y la falta de rendición de cuentas de los municipios, podría poner en riesgo la capacidad de atender con mayor efectividad las demandas estratégicas.

7. La creciente demanda de recursos líquidos y flexibles para cerrar la brecha fiscal desde 20007; la meta auto-impuesta de ampliación de la deuda del SPNF/PBI; la mayor complejidad institucional para aprobar endeudamiento; y las diferentes características en costo, oportunidad y conveniencia de las fuentes de financiamiento disponibles, condujeron a reducir el espacio para concretar préstamos con el Banco8. El hecho de no aprobar recursos debilita la percepción del aporte estratégico de la fuente de financiamiento que no se adapte a los requerimientos de los gastos de desarrollo del país y complica el desenvolvimiento del flujo de fondos netos futuro9, corriéndose el riesgo de reducir demasiado su importancia como fuente de recursos para la atención de las prioridades estratégicas.

8. El país ha venido atribuyendo al Banco un papel de institución financiadora de la inversión para el desarrollo, separándolo de los requerimientos de financiación de corto plazo y del gasto corriente. Ello refleja la normativa nacional que establece “...que los recursos del endeudamiento público pueden ser destinados sólo al financiamiento de inversiones, para situaciones imprevistas o de necesidad nacional, y convenidos para financiar los pasivos del sector público, incluyendo los intereses respectivos”10, 11.

B. Vinculados a los resultados de la evaluación del programa del Banco con el país a) De la programación:

6 Una proporción relativamente alta de los depósitos en el ámbito local se utilizan en operaciones en el exterior, lo que requiere reforzar las actividades de regulación (particularmente en lo referido a la supervisión bancaria de conglomerados financieros a nivel regional; ver FMI, 2003). Por otra parte, la modernización del sistema ha aumentado la competencia de bancos del exterior, que prestan directamente a empresas grandes; ésto, junto a la apertura y la dolarización, redujo los márgenes de intermediación y por tanto la rentabilidad de los bancos salvadoreños. 7 Principalmente originada por los terremotos, la reforma previsional y el crecimiento de los gastos rígidos. 8 Esto ocurrió por causas que el Banco no puede evitar, pero también por desencuentros con los contenidos de las operaciones o de su eficacia para resolver los problemas que enfrentaban. 9 Potenciado por ser el principal acreedor multilateral externo. 10 Este es otro tema a tener en cuenta, en la medida que la estrategia del país contrasta desde 2000 con lo que el Banco ha venido apoyando en la programación: mayores niveles de crédito, una mayor proporción de PBLs y préstamos de inversión crecientemente asociados a gastos corrientes (expresamente prohibido por la ley AFI), principalmente para ampliar la cobertura y la equidad de las políticas sociales. 11 Ver Art. 82 de la Ley de Administración Financiera (AFI).

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1. Resultó difícil evaluar los propósitos de la programación al no contarse con un marco

adecuado de resultados que permitiera la medición de la contribución de las acciones en los temas estratégicos del programa12. Ello dificultó la extracción de enseñanzas de lo implementado.

2. La programación identificó adecuadamente los objetivos de desarrollo (e.d. fue pertinente). Sin embargo, no se puede decir lo mismo respecto a la concreción y a la medición de la eficiencia y efectividad del programa, principalmente por: − No encontrarse la lógica de cómo los propósitos y objetivos de la programación

(resultados) se relacionaban con la contribución de cada una de las intervenciones propuestas para su logro. Ello generó la impresión de que se sabía qué hacer, pero no cómo y hasta dónde se podía llegar con los recursos que se movilizaban.

− La ausencia de una optimización de alternativas basadas en distintos escenarios de riesgos. Esto afectó la calidad y manejo del programa (“governance”) y redujo la capacidad de mitigar vulnerabilidades ante el acontecimiento de hechos exógenos fuera del control del Banco.

− No haberse apoyado en un presupuesto proyectado plurianual de por lo menos un ciclo político13. Así, la programación no contó con un análisis del impacto esperado de las obligaciones ciertas y de los pasivos contingentes, con lo cual no se contó con una priorización de los temas de desarrollo, ni se pudo contar con una herramienta útil para el seguimiento y la introducción de ajustes al programa.

3. El país tiene características propias distintas al resto de la región, que impone modalidades de trabajo menos rígidas y más adaptadas a los riesgos del prestatario, que permitan mejorar la oportunidad y el impacto de los instrumentos utilizados14,15. Además se impulsaron temas o modelos de intervención, que si bien habían demostrado utilidad en otros contextos, no se adaptaron a las características del país16. La falta de focalización en los rasgos propios puede reducir la prioridad del programa por el país, constituyéndose en uno de los principales retos

12 La información sobre los resultados en los documentos de programación no anticipa una métrica verificable para ver si se alcanzó o no lo que se quería. No se cuenta con referentes iniciales precisos que permitan evaluar los resultados, no se sabe bien si lo que se observa es mejor a la situación inicial, y tampoco se puede decir si se superaron las causas de los problemas. Estas cuestiones condujeron a utilizar una metodología para valorar los resultados de la programación, construyendo una matriz de impacto sobre los propósitos perseguidos por los instrumentos previstos en las intervenciones del Banco, para validar las conclusiones que se presentan en este Informe. 13 La programación no se justificó en espacios fiscales intertemporales proyectados que contemplaran explícitamente escenarios de crecimiento atados al impacto en la recaudación, conjuntamente con la estimación de los espacios fiscales necesarios para atender el gasto público prioritario, en el marco de grados de libertad limitados producto de la alta proporción de gastos rígidos y con renta destinada, y de la meta máxima auto-impuesta de deuda/PIB de 40 %. 14 Algunas de estas características propias son: (i) El compromiso del país por mantener la estabilidad e implantar reformas sin la necesidad de recurrir excesivamente a PBLs; (ii) la diversificación de oportunidades de crédito externo en condiciones competitivas frente a las del Banco, sobre todo desde 1997, cuando se alcanza la categoría de grado de inversión; (iii) la propensión a desastres naturales periódicos que rezagan la formación de capital; (iv) la importancia de la emigración y de las remesas que generan; (v) los niveles prudentes del manejo del endeudamiento y el bajo tamaño relativo del sector público; y (vi) el tratamiento político y legal de la aprobación del endeudamiento externo. Estas características requieren ser internalizadas para mejorar la eficiencia de respuesta por parte del Banco. 15 El marco de financiamiento recientemente aprobado por el Banco puede contribuir a mejorar la atención de estos problemas. 16 Esta es una lección general que se aplica a la gran mayoría de los países miembros del Banco, que induce a reflexionar sobre las posibilidades de flexibilizar y simplificar las modalidades y procedimientos de actuación y utilizarlos en función de los riesgos que se enfrentan.

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que enfrenta el volumen de negocios del Banco con el GOES, para ampliar su participación en la agenda de desarrollo de largo plazo.

4. La evolución de la cartera en el futuro va a estar determinada por el papel atribuido al Banco, por el cumplimiento del límite superior de la deuda del SPNF respecto del PBI (40 %), y por el mejoramiento de las ventajas relativas del Banco respecto a otras fuentes de financiamiento17.

5. La programación no identificó todos los temas estratégicos en el área de interés del país y que el Banco podía atender. Por otra parte, algunos temas estratégicos identificados como retos de futuro no se concretaron en operaciones o habiéndose concretado tuvieron resultados poco favorables. En este sentido se destaca la escasa contribución al descubrimiento y surgimiento de nuevas fuentes de crecimiento, a la reducción de la vulnerabilidad externa, y a la calidad de las capacidades institucionales.

6. La falta de concreción de operaciones con el sector privado reflejó problemas operativos y de adaptación de estas facilidades y se interpreta como un “efecto demostración” negativo18. Esto contrasta con un país que ha hecho esfuerzos en términos de la consolidación de la estabilidad macroeconómica, el mejoramiento del ambiente de negocios, el mantenimiento del grado de inversión, y las mayores posibilidades de participación de inversores locales (individuales e institucionales como los fondos de pensiones) para canalizar recursos de largo plazo19.

b) De la ejecución del programa 1. La ejecución se vio afectada por demoras extraordinarias en las etapas previas a la

efectividad de las operaciones para su desembolso, principalmente en los diseños, la ratificación de operaciones aprobadas, el cumplimiento de condiciones previas, el tratamiento presupuestal de la operación y la adaptabilidad a la política de endeudamiento del país20.

2. Lo anterior origina costos transaccionales significativos. Los costos de transacción originados en el país se minimizarían en la medida en que mejoren los consensos políticos sobre la política de endeudamiento de mediano plazo que financia el desarrollo en los presupuestos. Los originados por el Banco se reducirían en la medida en que se simplifiquen los procedimientos de ejecución y se adapte el ciclo de las operaciones a las características institucionales del país21.

17 Desde 2000 los espacios de financiación que se abrieron eran fundamentalmente para gastos corrientes y extraordinarios. Por otra parte el mantenimiento de la estabilidad macro y la caída de las tasas de interés internacionales mejoraron la conveniencia de emitir deuda en los mercados de capitales, en lugar de endeudarse con el Banco, que además era visualizado por tener mayores costos transaccionales. La situación actual de las tasas de interés a las que accede el país en el mercado de capitales favorece el trabajo con el Banco. 18 La intervención del Banco en estos emprendimientos (más allá del tamaño de su participación) es un factor de credibilidad en las reglas de juego y en la existencia de oportunidades de inversión, así como en la institucionalidad para atraer otros financiamientos e inversores. 19 Cabe señalar que esta situación se refleja también en la debilidad observada de la inversión privada en los últimos años como puntal del crecimiento de la economía. 20 Los plazos promedio de maduración de una operación de préstamo en El Salvador en el período 1991-2004 tomó 39 meses, 19 explicados por la etapa de preparación hasta el momento de aprobación, y 20 meses desde el momento en que se aprueba la operación hasta el primer desembolso. A ese período se agregan 74 meses de ejecución propiamente dicha (préstamos de inversión), que es aproximadamente un año de ejecución mayor respecto al promedio del Banco. 21 Ello destaca la relevancia de iniciativas para la simplificación y reingeniería de procedimientos y los sistemas de información, así como las actividades conjuntas para identificar las redundancias, simplificar las condiciones de ejecución, revisar la utilidad de los informes de progreso y de supervisión, promover la mayor participación de quienes diseñan las operaciones y de los

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3. La Representación del Banco en el país ha desarrollado acciones para elevar la eficiencia de la ejecución mediante la simplificación e informatización a nivel micro, mejorar la evaluabilidad de los diseños y crear sistemas de información confiables y transparentes. Estos avances representan lecciones para aplicar en otros países22. No obstante, la contribución operativa no resuelve la dimensión de los problemas que se enfrentan, que requiere además respuestas sustantivas institucionales.

4. Los problemas de la supervisión de la ejecución no están relacionados al cumplimiento formal de las actividades de supervisión previstas en las regulaciones del Banco, sino más bien a la calificación de los resultados de las operaciones que realiza la Administración. Estos problemas de auto-evaluación se originan principalmente en la baja evaluabilidad de los diseños de las intervenciones.

5. La calificación de la efectividad de las operaciones que surge de la auto-evaluación no fue consistente con la encontrada por la evaluación. No se pudo confirmar lo señalado por aquélla de que la totalidad de las operaciones hayan concretado sus propósitos de desarrollo (o que tengan probabilidad de alcanzarlos); en varias de las operaciones que alcanzaron los propósitos de desarrollo, no se pudo comprobar que estos sean sustentables; y en varios casos la calificación otorgada por la auto-evaluación no se justificaba en elementos contenidos en los informes correspondientes (PPMR y PCR)23. Esto realza la importancia que le ha venido dando el GOES a aumentar su participación en dichos informes.

Recomendaciones El Banco debería renovar su papel estratégico en 2005-09: (i) concentrando su apoyo en el crecimiento y el progreso social, habida cuenta de los atributos del país respecto al compromiso con la disciplina fiscal y el mantenimiento de una visión de largo plazo consistente con sus problemas de desarrollo, en particular de la ampliación del acceso de la población a los servicios básicos; (ii) tratando que el uso de los recursos en que se concreta la programación descanse en el desempeño asociado a metas estratégicas precisas de las prioridades de gastos del gobierno y a los requerimientos presupuestarios directos y contingentes de medio y largo plazo que precisan ser atendidos, manteniendo la solvencia fiscal inter-temporal; (iii) tendiendo a utilizar más en el diseño y la ejecución de operaciones, las capacidades nacionales y los sistemas administrativos locales; (iv) mejorando el análisis costo-beneficio de los proyectos y de la programación; (v) acordando medidas que reduzcan los costos transaccionales, tomando en cuenta las restricciones institucionales; (vi) financiando con recursos blandos iniciativas de reforma de la gestión pública específicas que se orienten por su contribución a la efectividad en el desarrollo; y (vii) mejorando la coordinación de las acciones con el sector privado y la simplificación de los procedimientos de trabajo, produciendo un “efecto demostración”. A continuación se especifican estas recomendaciones.

beneficiarios en la ejecución y evaluación de los proyectos, anticipar los problemas de rotación de personal del Banco y los ejecutores, y proyectar una estrategia de transferencia de acciones que pueda ser ejecutada bajo la responsabilidad institucional local. Esta lección no es sólo un tema de El Salvador. 22 La aplicación en años recientes del sistema de apoyo a la gestión de los proyectos redujo los riesgos operativos y fiduciarios, subsanó la falta de integración de los instrumentos de supervisión, logró una mayor compatibilidad con la legislación nacional, mitigó oportunamente riesgos no anticipados y encaró planes de acción conjuntos para adaptar las debilidades de los diseños, estandarizar los informes de progreso y atacar la automaticidad de la auto-evaluación. 23 El exceso de optimismo en la valoración de los resultados por los mecanismos de auto-evaluación es una lección que surge repetidamente de distintos CPE.

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1. La programación debería considerar las lecciones aprendidas y las prioridades del gobierno

como criterios de elegibilidad para justificar los objetivos y los instrumentos e iniciativas que los atienden. El objetivo central en 2005-09 se debería concentrar en complementar los esfuerzos del gobierno en progresar en crecimiento, productividad y empleo, que son el reto fundamental necesario para continuar reduciendo la pobreza y la brecha en la provisión de los servicios sociales. El análisis costo-beneficio de los proyectos y del programa debería privilegiar la verificación del impacto en: − La calidad y el control del gasto público (“governance”)24; − El mejoramiento de la productividad, el desempeño exportador y la inversión privada25; − La sustentabilidad institucional y presupuestaria de los gastos sociales. Asimismo, el programa debería contribuir al fortalecimiento de la institucionalización de los municipios, que permita formalizar un esquema de descentralización que tenga en cuenta su heterogeneidad y la reducción de la dependencia de los ingresos del gobierno central.

2. Respecto al ejercicio de programación, se recomienda26: − Precisar el alcance de la contribución esperada en los problemas de desarrollo que el

programa pretende atender (e.d. la atribución). − Contextualizar la programación estratégica del Banco con la planificación fiscal del

gobierno (ingresos, gastos y financiamiento) expresada en un presupuesto plurianual proyectado27. Este ejercicio debería realizarse como mínimo para el período del programa, ajustándolo anualmente (ver Anexo II).

− Diseñar alternativas de intervención en función de los escenarios de riesgo que incorporen, además de las obligaciones directas del sector público, la anticipación de los pasivos contingentes28, así como la volatilidad del entorno macroeconómico29. Esos escenarios deberían ser consistentes con el equilibrio presupuestal intertemporal proyectado en el período del programa30.

− El marco de resultados del programa debería contener indicadores consensuados con el país para verificar la evidencia de sus progresos durante la ejecución en términos de las

24 Principalmente a través de la mejora de la eficiencia de la función pública; la introducción de una gestión pública en función del desempeño; la definición de un marco normativo de la descentralización; el mejoramiento de los marcos reguladores de la competencia en la provisión privada de bienes y servicios; la seguridad jurídica y ciudadana; la incorporación de la programación financiera en la planificación presupuestaria; el reforzamiento del control externo de los gastos y de la gestión pública. 25 Principalmente elevar la productividad de los factores a través del mejoramiento científico y tecnológico; la formación profesional; educación formal; incentivar la formalización de la micro y pequeña producción; promover el acceso a mercados externos negociados; nuevo marco institucional de los servicios de exportación; aliviar las fallas de los marcos regulatorios y los sobre-costos de la infraestructura; promocionar la inversión privada y fortalecer la participación del Banco en ella. 26 A partir de los resultados de la evaluación que indican que se debería ir más allá de la mera enumeración de los objetivos de desarrollo y objetivos específicos que surgen del diagnóstico y la lista de iniciativas de proyectos, dentro de cada tema atendido. 27 Ello permitirá asociar el programa con la evolución de los gastos en el tiempo, lo cual ayudaría a que la estrategia del Banco pueda definir concretamente su atribución (en metas, monto y oportunidad de sus desembolsos) ya que se juntarían las prioridades del país, las restricciones macro, el programa de reformas y la participación de las otras fuentes de financiamiento. 28 Definidos como obligaciones públicas generadas por la ocurrencia de un evento incierto que no fue suficientemente anticipado mediante medidas de política que pudieran acotar y reducir el riesgo (para el caso de El Salvador se destacan los costos de los terremotos, el endeudamiento del sector público municipal, las pérdidas de las instituciones financieras públicas). 29 Esto se refiere a la proyección de escenarios fiscales que incorpore la sensibilización de variables macro tales como el crecimiento económico, la inflación, el tipo de cambio real, las tasas de interés, los términos de intercambio, entre otros. 30 La ejecución del programa debería tener en cuenta además que los desembolsos proyectados de los recursos se realicen de manera tal que alivien el flujo anual neto negativo del país con el Banco.

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metas de impacto que se privilegiaron. En especial, se destaca la necesidad de establecer la línea de base de dichos indicadores contra los cuales se puedan medir los avances.

3. En línea con lo anterior, se recomienda que los desembolsos de la ejecución de operaciones se justifiquen en indicadores de cumplimiento de las acciones previstas para el logro de los propósitos de desarrollo31. Es fundamental que esos indicadores reflejen los avances del proceso y no solo los puntos de llegada, y estén adaptados a los requerimientos de financiación de los gastos presupuestarios asociados a la implementación de los proyectos32.

4. Los beneficios netos futuros de las intervenciones y del programa, deberían estimarse y no ser menores a los costos del endeudamiento en que se concreta la contribución del Banco.

5. Respecto a las intervenciones del Banco, se recomienda que: − La aprobación de las operaciones por el Directorio se realice solo cuando el Poder

Ejecutivo indique que es el momento oportuno de la presentación de las mismas a la ratificación de la autorización de su firma por la Asamblea Legislativa y que su vigencia se adecue a dicha ratificación.

− Actuar sobre los diseños de las operaciones para: simplificar las condiciones contractuales y los requerimientos de informes; descansar más en iniciativas diseñadas por el gobierno y en sus sistemas de seguimiento; mejorar la adaptabilidad de los marcos lógicos a las condiciones y riesgos del país; delegar funciones de supervisión, previa verificación de la suficiencia de las capacidades institucionales; y buscar que quienes participan en su formulación también lo hagan en la ejecución, para evitar la pérdida de pertenencia.

− Las modificaciones contractuales durante la ejecución se basen en la demostración previa de que los cambios introducidos mejoren la eficiencia para lograr los propósitos, reduciendo la exposición del programa a alteraciones originadas en riesgos exógenos. Los casos extraordinarios previsibles, se deberían atender con los instrumentos específicos previstos para el problema que se enfrenta33, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas al respecto.

6. En relación a la auto-evaluación de los resultados de los proyectos, se recomienda que: − Se mejore la evaluabilidad de los diseños en función de la efectividad en el desarrollo,

principalmente a través del establecimiento de metas verificables relacionadas a la eficacia de la gestión pública que se apoya y a la eficiencia de los instrumentos utilizados para ello.

− Se mejoren los consensos y la participación del país en el ciclo de proyectos y en los reportes que se generan en cada etapa del mismo, de manera de fortalecer la gestión pública por resultados. Para ello se recomienda, además, organizar la recolección de

31 Para esto ayuda el nuevo marco de financiamiento aprobado en la reunión anual del BID de 2005. 32 En los préstamos de inversión los desembolsos se podrían vincular a los requerimientos de los gastos que financian esas acciones previstas en la programación y ejecución presupuestaria proyectada del país. Ello requiere una mayor flexibilidad para mejorar la oportunidad de los desembolsos, para lo cual se consideran clave los esfuerzos para simplificar y reducir las restricciones en el uso de los recursos, así como descansar más en los sistemas nacionales de supervisión y control de los gastos financiados por el Banco. Respecto a los préstamos sectoriales los desembolsos deberían asociarse al cumplimiento de las acciones de política que cuenten con la pertenencia (ownership) del país más que a la condicionalidad para que se realicen determinadas políticas. 33 Por ejemplo, préstamos de inversión sin asociarlos a condiciones de políticas; operaciones que atienden emergencias exógenas sin afectar operaciones vigentes; productos no financieros asociados al apoyo de temas que requieren investigación o a problemas de implantación; etc.

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información relevante para el seguimiento y evaluación de sus impactos desde el inicio de la ejecución34.

− A los efectos de la eficiencia se reitera que, en el diseño de los proyectos, se ordenen las actividades (recursos) en procesos detrás de los productos (medios) organizados en función de los propósitos intermedios y finales (fines) que se apoyan, de forma que los recursos en el presupuesto se asocien a las actividades para obtener los productos en los plazos requeridos35.

− La valoración de la contribución a los propósitos de desarrollo debería sustentarse como mínimo en: (i) la verificación de si los propósitos alcanzados eran los atribuidos a la operación; (ii) la verificación del cambio producido respecto a la situación inicial; y (iii) la comprobación de que la contribución del proyecto es sustentable institucional y presupuestariamente por el país.

− Mejorar el análisis de los riesgos para aumentar la previsibilidad y mejorar la mitigación cuando se producen los mismos en los resultados de las operaciones.

− Apoyar los esfuerzos de diagnóstico del país para mejorar el conocimiento a partir de las lecciones aprendidas que surgen de la evaluación posterior de impacto de las operaciones.

7. A partir de las debilidades observadas en la concreción de acciones con el sector privado se recomienda: − Integrar los esfuerzos estratégicos de las distintas facilidades del Banco relacionadas con

el sector privado dentro de un enfoque compartido con el país; − Desarrollar modalidades de participación que se asocien con la simplificación y

estandarización de procedimientos, así como con la reducción de los costos de transacción de los instrumentos utilizados; y,

− Fortalecer una gestión de riesgos con el objetivo de generar confianza y atraer nuevos participantes al mercado de capitales.

34 Como parte de los hallazgos de OVE en el análisis del cumplimiento de la política de evaluación ex post del Banco, se encontró que la clave para mejorar el conocimiento del Banco de las lecciones que surgen de sus operaciones, está en la calidad evaluativa del diseño de las operaciones, en la recolección de la información necesaria para la evaluación desde el inicio del proyecto y durante toda su implementación, así como en el desarrollo por parte de los prestatarios de sus propios sistemas de gestión por resultados. Este sistema de “responsabilidad compartida” no forma parte del diseño de las operaciones (evaluabilidad de los programas y de los proyectos) ni de la ejecución de las mismas, lo que establece un sesgo en la evaluación hacia informar sobre el cumplimiento de productos y a emitir opiniones no basadas en hechos verificables sobre los resultados de desarrollo, ni atendiendo los puntos de vista del país (ver Draft de “Ex post Project Evaluations Annual Report”, OVE, April 2005). 35 Ello permitirá: (i) evaluar el cumplimiento de los productos asociado a los propósitos de desarrollo a que contribuyen; y (ii) poder evaluar la eficiencia de las operaciones, así como apoyar la planificación y el control de los destinos de los recursos.

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I. CONTEXTO Y DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO

A. Contexto

1.1 Hace doce años El Salvador enfrentaba enormes desafíos para restaurar los efectos de una guerra civil que aquejó al país entre 1981 y 1992. Los Acuerdos de Paz de 1992 repercutieron favorablemente y constituyen un hito de suma importancia por ser el paso hacia la paz, la democracia y la integración. El conflicto ocasionó una fuerte destrucción de la base económica y un crecimiento marcado de la pobreza y la emigración, así como la necesidad de establecer las instituciones democráticas en una sociedad víctima de la violencia y el desencuentro. La respuesta del país fue rápida y efectiva atacando al mismo tiempo tres frentes interrelacionados: el económico, el social y el político.

1.2 La agenda económica se inició con el nuevo gobierno en 1989 y desde ese momento se mantuvo dentro de una vocación de largo plazo constituida sobre la estabilidad macroeconómica1. Se privilegió el funcionamiento del mercado y el aumento de la participación del sector privado en la economía como principios rectores de una visión estratégica para aumentar la riqueza en forma competitiva y facilitar la incorporación del país al proceso de globalización. A partir de 1995 se da un nuevo impulso con la Reforma del Estado y la definición de su nuevo papel normativo y regulador de los mercados más que productor de servicios. Hacia el 2001, con el fin de consolidar la estabilidad del equilibrio macro, el gobierno reforzó la estabilidad monetaria mediante la dolarización de la economía. La agenda social, amparada en los Acuerdos de Paz y la reconstrucción de las zonas en conflicto y las más postergadas, movilizó instrumentos de corto plazo para atender las manifestaciones más serias del conflicto. Simultáneamente, se emprendieron iniciativas de mediano alcance (políticas de Estado) en el marco de un programa de reconstrucción nacional y de reformas sectoriales. Estas iniciativas estuvieron encaminadas a reducir la pobreza, mejorar la distribución del ingreso y la prestación de servicios en el ámbito nacional y local. Para ello se enfatizó el fortalecimiento institucional, la ampliación de la cobertura y la calidad de los bienes públicos, y la participación ciudadana en un esquema de creciente descentralización hacia los gobiernos locales. La agenda política e institucional incorporó a los salvadoreños en el ejercicio democrático, buscando fortalecer la confiabilidad en las instituciones. Así, se buscó que los enfrentamientos del pasado se canalizaran por la vía de la participación política de todas las partes y se comenzó a gestar la reconstrucción nacional, el equilibrio de los poderes públicos y las normas de convivencia democrática2.

1.3 Estas agendas enfrentaron importantes factores exógenos. Entre los más significativos, los desastres naturales, desafortunadamente recurrentes, afectaron negativamente el stock de capital. El Huracán Mitch en 1998 y los terremotos en 2001 acarrearon costos equivalentes al 3.6% y al 11.6% del PBI, respectivamente. Adicionalmente, los términos de intercambio se deterioraron en la segunda mitad de la década de 1990, afectando los rubros tradicionales, lo que coincide con el incremento de las tasas de interés externas. A esto se agregó la crisis de los mercados emergentes desde 1997, la crisis del café en 2000, la recesión de EE.UU. en 2001-2002, y una caída más reciente de los términos de intercambio agravada por el shock del petróleo, entre otros.

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B. Resultados alcanzados

1.4 Los resultados entre el final del período de análisis y el momento inicial son extraordinarios, sobre todo si se considera el tiempo transcurrido. La sociedad enfrentó exitosamente la transición hacia la paz y se registraron apreciables progresos en términos de estabilidad, modernización económica y reducción de la pobreza. No es fácil encontrar otro país que pueda ser destacado por la velocidad y el éxito de las respuestas ante una situación inicial difícil y compleja.

1.5 El desempeño económico ha sido positivo en relación con la línea de base. El PBI per cápita aumentó un 26% entre 1991 y 2003 (ver Gráfico AI.1 en Anexo I), la inflación se redujo a niveles internacionales desde hace un lustro y el equilibrio fiscal fue un objetivo permanente, manteniendo niveles de deuda sobre producto prudentes. Todo ello contribuyó a que desde 1997 el país alcanzara el grado de inversión de al menos una calificadora internacional3. La amplia gama de reformas y el prudente manejo macro permitieron que la estabilidad se mantuviera sin sufrir la volatilidad que caracterizó a otros países de la región, a pesar de los choques exógenos ya mencionados que sufrió el país. La estructura económica se transformó, registrándose una mayor diversificación a través de un aumento en la importancia del sector de servicios y de la maquila4, reduciéndose la importancia de los sectores tradicionales agropecuarios, aunque el crecimiento del PBI fue menor al del empleo, y la calidad de éste sigue siendo escasa5. El sector público, pequeño para los estándares de la región, mantuvo su importancia relativa pero con un redireccionamiento del gasto hacia bienes públicos. El sector financiero se transformó en la rama más moderna de la economía.

1.6 Con respecto al desempeño social, el crecimiento económico y las reformas en algunos sectores, asociados con el aumento del gasto social (del 5.3 % del PBI en 1994 a 8 % en 2002), contribuyeron a reducir la proporción de la población cuyo ingreso está por debajo de la línea de la pobreza en más de 40 % (64.4 % en 1991 a 37.2 % en 2003, ver World Bank, 2005) y al progreso en varios indicadores sociales. La pobreza es básicamente rural (casi el doble a la urbana). Desde mediados de la década de 1990 el crecimiento del ingreso per capita promedio se retarda, observándose un lento descenso de la pobreza a partir del 2000. También desde mediados de esa década la desigualdad en la distribución del ingreso crece moderadamente. Respecto a los indicadores sociales se destacan avances importantes en la cobertura educativa básica a escala nacional, así como mejores resultados en la esperanza de vida de la población, y la mortalidad y nutrición infantiles. La ampliación del acceso a los servicios básicos, sobre todo a nivel rural, redujo la brecha entre pobres y no pobres6. Estos avances se reflejan en la mejora en los índices de desarrollo humano del período. Como ilustración, en términos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio del Banco Mundial para 2015 (ver World Bank, 2005), El Salvador ya ha completado los objetivos correspondientes a reducir la pobreza extrema a la mitad y aumentar el ratio de niñas a niños en educación básica y media al 100 %. Adicionalmente se encuentra en camino a lograr educación básica universal; cumplir con los objetivos de reducción de mortalidad infantil y reducir la incidencia de tuberculosis; y reducir a la mitad la proporción de gente sin acceso a agua potable. Sin embargo, se proyecta que, si no se adoptan acciones al respecto, es improbable que se cumpla con los objetivos de reducir la tasa de desnutrición a la mitad; mejorar la mortalidad materna en

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el parto; reducir la incidencia de HIV/SIDA; y detener la degradación de bosques. El gobierno está priorizando acciones para tratar de cumplir la totalidad de esas metas (por ejemplo, Programa de Red Solidaria).

1.7 Con respecto al desempeño institucional, el país lleva más de 20 años de continuidad institucional, que incluyen 4 sucesiones presidenciales y la integración de la antigua fuerza de enfrentamiento bélico (FMLN) como partido político en la competencia democrática. El FMLN se constituye desde el año 2000 en la primera minoría en la Asamblea Legislativa, determinando la necesidad de consensuar aquellas decisiones legales que requieren mayoría calificada. Esta estabilidad en el funcionamiento democrático constituye un logro sin precedentes en la historia del país, que da legitimidad y proyección a las reformas realizadas. En otros temas institucionales, se observa la mejora de la percepción de la seguridad ciudadana, sobre todo urbana, y la institucionalidad de la Policía Civil que cuenta con prestigio social, superando una difícil transición luego de los Acuerdos de Paz. Más recientemente se notan avances en la lucha contra el crimen organizado. Por otro lado, la seguridad jurídica ha mejorado desde niveles bajos. En lo comercial funciona razonablemente el sistema de arbitraje y los registros de propiedad e individuales se han modernizado. En el sistema judicial funcionan sus cinco instituciones (Corte Suprema de Justicia, Consejo Nacional de la Judicatura, Fiscalía General, Procuraduría General y Policía Nacional Civil), a las cuales se dio independencia funcional y política, asistencia técnica y recursos destinados. La materia civil muestra importantes progresos. La administración central del gobierno ha modernizado sus procesos, su administración fiscal y financiera y ha resuelto importantes cuellos de botella en las áreas de apoyo al desarrollo de los negocios.

1.8 No obstante y a pesar del importante camino recorrido, permanecen importantes desafíos pendientes respecto a la visión estratégica que tiene el país, lo cual refleja la necesidad de seguir avanzando y continuar los esfuerzos que trascienden a un solo período de gobierno. El Banco ha acompañado al país en sus esfuerzos constituyéndose en el principal financiador multilateral.

C. Desafíos para el desarrollo

1.9 En lo económico, el crecimiento resultó insuficiente para resolver los problemas estructurales en un país que aún necesita “descubrir” fuentes de crecimiento, reducir aún más las brechas sociales y consolidar sus instituciones. A partir de 1996 el crecimiento se desacelera y no encuentra un motor que impulse tasas similares, registrándose un crecimiento promedio del PBI per-cápita de sólo un 0.6% anual hasta 2003 y una caída en la productividad total de los factores (PTF). El país no ha encontrado un sector productivo exportador que se inserte exitosamente en los mercados mundiales. El aumento de las exportaciones se dio principalmente en la maquila que enfrenta un futuro desafiante, y estuvo acompañado de incrementos importantes en las importaciones. El mantenimiento del sistema cambiario fijo sirvió para controlar la inflación. El atraso cambiario que se produjo principalmente por la inflación de arrastre en la década pasada que no fue suficientemente compensado por el aumento de la productividad7. A partir de la dolarización de la economía en 2001, el país se quedó solo con la política fiscal como instrumento de política macro. El café perdió su importancia como exportación clave, las

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exportaciones no tradicionales crecen pero aún tienen niveles bajos y la principal fuente de ingresos externos son las remesas, que se constituyen en un factor permanente de la valorización del tipo de cambio real. Esta dinámica representa un desafío para el sector productivo en un ambiente globalizado y ad-portas de la vigencia de un TLC con EE.UU.

1.10 En el sector real, surgen problemas de inversión, creación de riqueza y de empleo moderno. El incremento de la participación del sector privado en la economía no ha sido equilibrado ni ha permitido alcanzar un nivel de competitividad sistémica. Ello sugiere la existencia de reformas incompletas o aún pendientes. Diversos indicadores respaldan la baja competitividad de la economía, desde cálculos de la PTF, la cual ha permanecido prácticamente constante entre 1992-2003, hasta los rankings del Banco Mundial (“Doing Business”) y el Foro Económico Mundial (“Global Competitiveness”), que sitúan al país por lo general en un nivel intermedio a nivel mundial8. Esta característica responde, entre otros factores, a: (i) la incipiente infraestructura regional (puertos, por ejemplo) que limita la reducción de los costos logísticos; (ii) la escasa inversión en ciencia y tecnología, que sólo llega al 0.01% del PBI; (iii) problemas de inseguridad jurídica y ciudadana, que restringen la inversión productiva, y (iv) la emigración, considerando que muchas veces el que emigra es el más productivo de la familia. Las micro y pequeñas empresas (99% del parque empresarial nacional en 2002 de acuerdo a Naciones Unidas, 2003b), en particular las de subsistencia (91.3% de las microempresas; asimismo, en Naciones Unidas, 2003b se menciona que 57.9% de las microempresas son de autoempleo) son las que generan ingresos para consumo inmediato, generalmente por debajo del ingreso mínimo, y cuentan con empleo de baja calidad reduciendo la competitividad (escasa capacitación e innovación, poca absorción tecnológica, etc.). Estas áreas son consideradas prioritarias por la actual Administración de gobierno.

1.11 La desaceleración, que se manifiesta en la marcada caída en la inversión fija real desde 1996 (12.8% en ese año), arrastra a la inversión privada, que salvo lo invertido en las privatizaciones de servicios públicos de finales de la década de 1990, no despega. La productividad laboral media de la economía ha descendido, experimentando una caída acumulada de 3.2% entre 1992 y 2002, a pesar del crecimiento en el período 1990-19959. Durante todo el período el crecimiento del valor agregado (33.9%) fue menor que el del empleo (38.3%), notándose ganancias en el sector transable inferiores a las pérdidas en el sector no-transable, el cual fue el mayor captador de empleo. Los sectores de mayor productividad no han sido los que captaron más empleo, revelando una debilidad para alcanzar un crecimiento sostenible en términos de generación de empleo y, simultáneamente, competir exitosamente en los mercados globalizados. Adicionalmente existen ventajas comparativas de inserción en el mercado laboral de Estados Unidos que estimulan la migración. Los factores de absorción de esta migración crecen, y el flujo de emigrantes incorpora los sectores más dinámicos de la población.

1.12 En el ámbito macroeconómico, preocupa la reducción del déficit fiscal para hacer sostenibles las cuentas públicas, así como las vulnerabilidades remanentes en el sector financiero público. Desde 2001, el equilibrio fiscal cobra especial relevancia al tratarse de una economía dolarizada y al considerarse obligaciones futuras derivadas de: (i) crecientes transferencias a municipalidades (7% de los ingresos corrientes desde 2004) que no están necesariamente atadas al traspaso de competencias ni están sujetas a un

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seguimiento sistemático de control del gasto municipal; (ii) costos emergentes de la reforma de pensiones que seguirán vigentes hasta los próximos 65 años, llegando a 2.2 % del PBI en 2007-2008 para luego caer lentamente; (iii) obligaciones para alcanzar una mayor cobertura de los servicios sociales10, y (iv) pasivos contingentes derivados principalmente de la ausencia de reglas que regulen las modalidades de financiamiento de las municipalidades; la ocurrencia de desastres naturales; y el sector financiero público (ver Anexo II con un análisis de riesgos fiscales en ES). En cuanto al reto fiscal, si bien el manejo no está comprometido en el corto plazo, el objetivo de mantener la estabilidad y acelerar la reducción de la pobreza y de la brecha de acceso a servicios sociales, en algún momento podría afectar la meta de deuda11. Un ejercicio simple revela que para mantener una proporción de deuda/PBI del SPNF en 40% y suponiendo una tasa de interés real del 5% y un crecimiento del 3%, se requeriría un superávit fiscal primario de 0.8% del PBI, cifra superior al 2004 (el déficit primario fue de 0.3 % del PBI12). Es decir, se requeriría un ajuste de poco más de 1 % del PBI (la comparación con los años previos revela que se ha realizado un ajuste importante en 2004). La solvencia fiscal en el largo plazo requiere racionalizar el gasto público, concretar las medidas recientemente movilizadas para aumentar la presión tributaria (recaudación tributaria/PBI) y reducir la evasión de manera de superar el 12% vigente.

1.13 Respecto al sector financiero, si bien es la rama más moderna de la economía, enfrenta retos relevantes, los cuales están siendo abordados por las actuales autoridades. Como consecuencia de la apertura y la dolarización, las instituciones comenzaron a enfrentar menores márgenes a raíz del descenso en la tasa de interés (consistente con el entorno internacional y la dolarización) y una competencia directa de los bancos del exterior que prestan directamente a las empresas grandes13. Aunque lejos de un riesgo sistémico, algunas instituciones financieras públicas14 pueden acarrear un costo para el Estado y requieren un saneamiento. Particularmente el FSV, institución que financia a largo plazo la compra de la vivienda de la población de bajos ingresos, cuenta con US$ 842 millones en activos pero una cuarta parte de su cartera tiene problemas y no cuenta con provisiones suficientes a pesar de estar dentro de un programa de reforma institucional15. El conjunto de las empresas públicas financieras tenía una deuda, implícita o explícitamente garantizada por el Estado, de US$ 745.8 millones en 2003, casi un 19% mayor a lo registrado en 1999.

1.14 Por último, las remesas son una característica de la economía salvadoreña (representaron entre un 10 % y un 14 % del PBI entre 1992 y 2003) y presentan tanto ventajas como desventajas. Por un lado, suponen mayor ingreso y consumo, y por ende una mitigación de la pobreza y una mejora en la calidad de vida por las mayores posibilidades de acceso a la educación, salud, vivienda, bienes duraderos, etc. Además, el FIS-DL atrae remesas a las comunidades para realizar obras. También las remesas sirven para equilibrar las cuentas externas y son un flujo estable de oferta de divisas que mantiene el nivel de absorción privada. No obstante, también pueden ser una fuente de inestabilidad económica y social. Las remesas contribuyen a la apreciación real por el impacto en los bienes no transables; en vista de que la mayor parte de ellas se destina al consumo (se calcula un 90%, aunque un 20% sería consumo duradero), incentivan en menor medida al ahorro nacional y a la inversión. Adicionalmente desincentivan la búsqueda de trabajo, generan un aumento en el salario de reserva y podrían sustentar actividades ilegales como

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la delincuencia. También resultan en un motivador para la fuga de trabajadores productivos, quienes perciben mejores oportunidades de ayudar a sus familias estando en el exterior. La economía salvadoreña se encuentra mejor con las remesas que sin ellas pero no puede negarse que reflejan un problema estructural, además de la oportunidad existente de canalizarlas hacia objetivos vinculados a la inversión.

1.15 En relación a los retos sociales, no obstante los avances señalados, los progresos dejaron de ser dinámicos desde 2000, consistentemente con la desaceleración de la economía16 y con una desigualdad alta17 que dificulta mayores avances derivados de la expansión económica18. Se estima que la emigración iniciada durante el conflicto bélico alcanzó a un 25% de la población, que, como se indicó, contribuye a un flujo de remesas para cubrir las necesidades básicas insatisfechas de muchas familias: se calcula que las remesas han ayudado a salir de la pobreza a entre un 3% y un 6% de las familias. Las importantes fluctuaciones de los ingresos, sobre todo rurales, y la incertidumbre laboral mantienen la estrategia de enviar a un familiar al exterior por las remesas, al existir condiciones de demanda atractivas19.

1.16 Por otra parte, la focalización del gasto social enfrentó dificultades ya que el último censo del país data de 1992, con lo cual no se capturaron los importantes movimientos migratorios producidos en el período20. Ello generó programas dispersos, reduciendo la efectividad del impacto integrado del gasto social. Sólo recientemente se cuenta con un mapeo de la pobreza para focalizar en forma sistémica e integral los servicios sobre los beneficiarios prioritarios, cuya localización no se conocía con exactitud. En relación con los programas de inversión social sustentados por el FIS y, a partir de 1998 por el FISDL (experiencia inédita en la región), los mismos se transformaron en un instrumento clave para la implantación de un sistema ad-hoc de descentralización que alcanzó importantes logros21. Sin embargo, la atención de necesidades de infraestructura local se financió mayormente con recursos externos, tendencia difícil de sostener para mantener los niveles actuales de gasto y atender la inversión básica nueva (estimada en US$ 300 millones en el próximo trienio). Además, a pesar de las importantes mejoras en cobertura educativa básica a escala nacional, ésta sigue siendo baja en 3er ciclo, y muy baja en enseñanza media y en el ámbito rural22. En salud hay avances significativos aunque aún son insuficientes; debe consolidarse la visión estratégica en un modelo de atención articulado; mucha población no accede y las limitaciones fiscales son grandes, a pesar de los esfuerzos por definir y consolidar una estrategia sectorial sustentada en la promoción de la salud y la prevención, privilegiando el primer nivel de atención. En esos esfuerzos se han formado recursos humanos para apoyar políticas de promoción de salud; se han realizado fortalecimientos institucionales mediante programas y proyectos dirigidos a incrementar el control y manejo de enfermedades de tipo epidemiológico; ha mejorado la coordinación para apoyar estrategias de comunicación social con mensajes educativos de prevención; y se avanzó en la definición de paquetes básicos de servicios para extender la cobertura. Por su lado, el nivel de desnutrición se mantiene significativo (19.6 % para niños con menos de 5 años, ver World Bank, 2005) y el déficit de agua potable sigue siendo importante, sobre todo a nivel rural (33% de la población no tiene acceso a fuentes de agua mejoradas, World Bank 2005).

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1.17 La gestión de la prestación de servicios sociales no ha incorporado lo suficiente la revisión de sus resultados para mejorar su efectividad (por ejemplo la calidad de la educación resultante del nuevo modelo de educación básico, el desarrollo local en el contexto de su financiación presupuestaria y extra-presupuestaria). Por otra parte, se puso demasiada atención en la reforma de marcos jurídicos sectoriales no tan indispensables, que generaron discusiones internas, provocando demoras al surgimiento de inversiones. La implantación del modelo de transformación de los monopolios estatales de servicios (agua, puertos, aeropuertos, electricidad) presenta avances diferentes. En agua no se logró totalmente la separación de las funciones normativa, reguladora y ejecutora en la provisión de servicios públicos; en puertos se definió una Autoridad Marítima Portuaria reguladora de los operadores privados que son responsables de los servicios y de la administración23, delimitando las competencias del ente rector del sector transporte24; la Administración del Nuevo Puerto de la Unión se otorgará por concesión desde el inicio de sus operaciones25; en aeropuertos se creó una Autoridad de Aviación Civil para regular la explotación y uso o aprovechamiento del espacio aéreo respecto a la prestación y desarrollo de los servicios de transporte aéreo por privados, así como la construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento de aeródromos y helipuertos civiles, mientras la administración del aeropuerto aún está en manos públicas26; en electricidad se han separado las tres funciones (normativa, reguladora y ejecutora) y se han desmonopolizado los servicios aunque aún en forma incompleta. Por su lado, la ejecución descentralizada con los gobiernos locales siguió combinando administración directa de obras con mayor participación de usuarios y consumidores.

1.18 En lo político e institucional, los retos se presentan en distintos frentes. Con respecto a la seguridad ciudadana, a pesar de haber mejorado la percepción sobre la misma, sigue preocupando la delincuencia juvenil relacionada a las pandillas y la droga, al hacinamiento, la impunidad judicial, la falta de oportunidades, el desarraigo, la falta de contención familiar27 y la falta de acceso a servicios básicos. Por su lado, la seguridad jurídica ha mejorado pero los procesos siguen siendo lentos, su reestructuración está a medio camino y no se tiene suficiente supervisión en el lugar donde se imparte la justicia. La materia civil muestra importantes progresos pero en materia penal no se puede decir lo mismo. Con respecto al sistema político subsiste una cultura polarizada, que contrasta con una visión más moderada prevaleciente en la sociedad, lo que reduce la posibilidad de obtener soluciones consensuadas a los problemas de Estado. Ello reduce los espacios para los acuerdos y adiciona incertidumbre a los actores nacionales y externos, todo lo cual impone frenos al desarrollo. La capacidad de bloqueo de la oposición afecta en particular desde 200028 y se manifiesta en detentar una minoría calificada para aprobar la ratificación de la autorización de la firma de empréstitos internacionales y la aprobación de los presupuestos anuales a los que están vinculados. La complejidad del sistema de representación política y lo estrecho de los tiempos de gobierno sin que existan eventos electorales, dificultan el progreso de una agenda de largo plazo que trascienda los cambios políticos.

1.19 Otra área de desafío institucional es la reforma administrativa y de control de la gestión pública, que se considera incompleta. La administración central ha modernizado sus procesos pero no invierte sistemáticamente en el funcionario. Los contratos de los servidores públicos no corresponden a una carrera administrativa ni a un sistema basado

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en méritos o resultados. No se cuenta con un sistema de ejecución presupuestaria que ordene los recursos en procesos detrás de productos (para medir la eficiencia de su producción y costos) y de prioridades estratégicas. Por su parte, la Corte de Cuentas (CdeC) tiene amplias competencias que empiezan y finalizan en ella: audita los fondos de los organismos públicos, determina las responsabilidades administrativas y patrimoniales de los funcionarios y mantiene funciones jurisdiccionales en la materia. El nombramiento político de sus integrantes y la escasa divulgación de los planes de trabajo, informes y juicios de responsabilidad, han conducido a una pérdida de imagen ante la sociedad y a no difundir las causas de los problemas. Por último, la descentralización no cuenta con un marco legal completo y formal. En el ámbito municipal la adopción de los sistemas nacionales de administración y control gubernamentales es voluntaria. Los municipios no se integraron a la estructura fiscal nacional y las auditorías de la CdeC no suelen dictaminar sino sólo auditan su gestión. La debilidad administrativa de los municipios, muchos y pequeños, amplía la dificultad de su inclusión en la ya compleja conectividad territorial.

1.20 En el Anexo I se resumen los principales logros y desafíos identificados que se expresan en fortalezas y riesgos por áreas de desarrollo (Cuadro AI-5: El Salvador: Matriz de Fortalezas y Riesgos).

II. LA PROGRAMACIÓN DEL BANCO

2.1 En este capítulo se evalúan dos aspectos de la programación: la pertinencia y la efectividad de la concreción de la cartera. El Capítulo IV complementa lo señalado en este capítulo con la evaluación de los resultados de las intervenciones en los temas de desarrollo que la programación propuso atender. Desde el punto de vista de la pertinencia se evalúa si la programación fue congruente con las características, necesidades y prioridades del país, así como con las estrategias del resto de los organismos multilaterales. También se analiza la coherencia de los instrumentos utilizados por el Banco. Por último, se evalúa la medida en que la programación se concretó en operaciones y se constituyó en un medio que facilitara el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. La programación en el período 1992-2003 involucró tres períodos de gobierno.

A. La pertinencia de la programación

1. Respuesta a los desafíos

2.2 Acuerdos de Paz, Reconstrucción Nacional y Reformas Estructurales (1992-1994). La administración del Presidente Cristiani (1989-94) se concentró en poner fin al conflicto bélico e implantar un programa de reformas estructurales. En 1991 se aprobó un Documento de Programación (CP-224) enfocado en las emergencias y, una vez firmada la paz, se aprobó un nuevo Documento (CP-429) en 1993, el cual definió una estrategia para: (i) reconstruir y rehabilitar la infraestructura socio-económica y promover la recuperación económica en el corto plazo; (ii) fortalecer la economía de mercado, la

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reforma financiera y la promoción de una activa participación del sector privado para sostener el programa de ajuste económico, y (iii) atender los sectores sociales y la modernización del sector público en el mediano plazo. En vista de la situación post-conflicto, era difícil entonces implantar un modelo de desarrollo de largo plazo articulado sin atender lo urgente que era recuperar la nación. En ese sentido, la evaluación considera pertinente tanto las áreas priorizadas como el enfoque planteado de corto vs largo plazo.

2.3 Reformas estructurales y desarrollo social en un contexto de desaceleración económica (1995-1999). La administración del Presidente Calderón (1994-99) enfocó la implementación de reformas de largo plazo en un contexto en que el crecimiento económico se desaceleró, se enfrentó una demanda creciente por creación de empleo y el reto de reducir las desigualdades en la distribución del ingreso y en el acceso a los servicios básicos29. La estrategia de la programación30 apoyó cuatro grandes áreas: (i) la modernización del Estado para establecer el nuevo papel del sector público y las reformas sectoriales para promover la financiación privada de la infraestructura; (ii) la reforma social y el desarrollo local para proveer de servicios básicos a los grupos más vulnerables, con atención a la educación básica, la salud y el FISDL; (iii) el apoyo al sector privado con énfasis en la micro y pequeña empresa, la productividad agropecuaria, la competitividad y formalización de la oferta de trabajo y la modernización del sector financiero, y (iv) la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible.

2.4 Aunque la pertinencia es clara, la programación aceptó que la liberalización de la economía y las reformas desencadenarían el desarrollo equitativo y el funcionamiento competitivo de los mercados que permitiera sustentar, en el largo plazo, el crecimiento sostenido, la reducción de la pobreza y la creación de empleo que contribuya a reducir la migración. No se articuló lo suficiente la importancia de los obstáculos estructurales intrínsecos al crecimiento basados en la expansión de la exportación y la inversión privada para que sustente el equilibrio macro y la estructura económica y social resultante de las reformas. La falta de una estrategia de programación focalizada en esos obstáculos, conjuntamente con un insuficiente reconocimiento de la baja efectividad de la gestión pública, constituyen las ausencias más importantes de este ciclo.

2.5 Estabilidad y reformas administrativas y fiscales en un contexto de fuertes choques exógenos y bajo crecimiento31 (2000-2004). La situación en el 2000 confirmaba el estancamiento del PBI per-cápita y la falta de respuesta de la inversión privada a la política económica y a las reformas implantadas. En el CP (CP-1181-6) se advierte sobre los rezagos relativos y la falta de balance y articulación de las agendas económica, política y social. En ese contexto se definieron tres áreas de acción: (i) reactivación económica y competitividad; (ii) pobreza y desarrollo del capital humano; y (iii) modernización del Estado y gobernabilidad32.

2.6 Esta estrategia fue pertinente y consistente con la anterior. No obstante, la poca anticipación de los riesgos ante los choques exógenos y la rigidez que mantuvieron determinadas iniciativas que no contaban con viabilidad institucional, terminaron desvirtuando la intención programática. Muchos objetivos estratégicos se postergaron. Paradójicamente, la reconstrucción de los impactos de los terremotos de 2001 permitió efectivizar parte de la cartera no autorizada o ratificada, reformulándola en varios

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aspectos. En efecto existió espacio político para financiar con endeudamiento la expansión del gasto público que se originó por la reconstrucción y los costos de la reforma previsional, sin que ello afectara la visión de estabilidad macro de largo plazo. La programación tuvo una endémica falta de concreción en cartera, muy asociada al poco espacio institucional para autorizar sus proyectos y a contar el país con una posibilidad de endeudamiento más flexible. Se comenzó a enfrentar una competencia más amplia de otros organismos internacionales (por ejemplo, el BCIE) y el acceso del país al mercado de capitales global imponía menores costos transaccionales y mayor oportunidad para hacerse con el financiamiento33. Eso redujo la necesidad de recursos del Banco aunque esa situación no modificó la importancia de su papel en el financiamiento del desarrollo del país.

2. Grado de pertenencia y compromiso del país

2.7 La determinación del país por llevar adelante su estrategia de largo plazo dio estabilidad y concreción a la programación. En gran parte del período esto facilitó la definición y el acuerdo de prioridades sobre los temas de desarrollo atribuidos al Banco. Hasta 1999-2000 se observó una alta pertenencia, producto de un plan consensuado que tenía como eje las reformas estructurales y la consolidación de la estabilidad, que era además compartido con el resto de los organismos multilaterales, conduciendo a numerosos programas conjuntos, potenciando los resultados de la programación.

2.8 El compromiso del país se debilitó por la ocurrencia de factores exógenos, pero también por el desgaste de la falta de acuerdos institucionales con algunas operaciones de préstamos (ver Sección 2, Capítulo III) y por los costos transaccionales del trabajo con el Banco (ver Sección 5, Capítulo III). También en este período se manifestaron dos hechos que el Banco suele enfrentar en los países: en primer lugar, que la programación está ligada a los gobiernos y a sus prioridades de políticas, dejando pocos grados de libertad en su concreción cuando las mismas entran en conflicto con la orientación estratégica de algunas iniciativas programadas34. En segundo lugar, la relación del Banco con los actores relevantes de la sociedad que está directamente correlacionada con la relación que el gobierno tiene con ellos. Ambos aspectos estuvieron presentes en este período.

3. Articulación con los organismos financieros internacionales

2.9 Las instituciones multilaterales de crédito actuaron articuladamente durante la reconstrucción del país luego del conflicto, estrategia conducida principalmente por el FMI y el BM. Posteriormente, estos organismos acompañaron los esfuerzos de reforma de un país que requirió pocos préstamos basados en políticas debido a la continua vocación reformadora autónoma. El Banco fue consistentemente visto y apreciado por su papel de financiador de la inversión para el desarrollo, separando su financiación de los requerimientos macro de corto plazo, normalmente ocupados por el mercado de capitales internacionales.

2.10 Desde el punto de vista macroeconómico, el FMI certificó la viabilidad del marco macroeconómico y su consistencia con las políticas implantadas, firmándose 5 acuerdos stand-by entre 1989 y 1997. Cuando el desempeño de la economía fue sólido y el país

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logró la calificación de grado de inversión, se tendió a sustituir la certificación del FMI por la evaluación de las calificadoras de riesgo, manteniendo el organismo internacional las labores regulares de seguimiento (Art. IV). Se contó además con otros análisis de reconocida solvencia sobre el desempeño del país. No obstante, el Banco, a pesar de actuar coordinadamente con otros organismos e instituciones, dio importancia a tener estudios económicos independientes, los que fueron percibidos como buenos y útiles por el país.

4. Coherencia e integración entre los distintos productos del Banco

2.11 La coherencia de los instrumentos de la programación se evaluó teniendo en cuenta indicadores sobre el manejo consistente de los diversos instrumentos del Banco: (i) si las cooperaciones técnicas (CT) aprobadas en el período se relacionaron con los préstamos aprobados que se concretan; y (ii) si existen conglomerados (“clusters”), que eleven la eficiencia mediante la integración de los préstamos con instrumentos de otras facilidades del Banco (CT, PPF/PPEF, FOMIN)35. De acuerdo al primer criterio, los resultados indican que de 85 CT financiadas por el Banco en el período, 53 (62%) estuvieron asociadas a alguno de los 40 préstamos, y de ellas 42 fueron financiadas por los fondos de los países C y D, que son de asignación autónoma del Banco y se destinaron básicamente para apoyar la ejecución (uno de los destinos de esos fondos36). Hubo 13 CT que se vinculan a dos operaciones que presentaron significativos problemas en su ejecución37. Con relación a la existencia de conglomerados entre los diferentes instrumentos del Banco, se encontró que 8 de los 35 proyectos FOMIN aprobados están vinculados a préstamos, principalmente los que apoyaron entidades reguladoras y la mayor participación del sector privado en la provisión de servicios públicos.

2.12 Se encontró además que los PPF se utilizaron sólo en el 1er ciclo de programación, y que casi el 50% de las CT asociadas a préstamos de todo el período se aprobaron en el 3er ciclo de la programación (2000-03) y se destinaron sobre todo a apoyar la ejecución de los mismos38. Ello indica el papel que cumplieron las CT en el subperíodo, cuando se debilita la concreción del programa y surgen obstáculos para ejecutar la cartera. Así, la coherencia estuvo asociada a inicios de la década pasada a fortalecer la preparación de los préstamos, y recientemente a mejorar su ejecución, respondiendo en ambos casos a prioridades del Banco derivadas de esas debilidades en el ciclo de proyecto.

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B. La concreción de la programación del Banco

2.13 En esta sección se analiza el ejercicio de programación, definido como instrumento que facilita el logro de los objetivos (i.e. la efectividad), bajo dos ópticas: la eficiencia y la concreción de las operaciones en los temas estratégicos de la programación. Esto se complementa con las regularidades encontradas en el trabajo de campo originadas en la percepción de actores relevantes al trabajo Banco, lo cual agrega indicadores cualitativos que contribuyen a contextualizar la visión de la programación en el período analizado.

1. Eficiencia de la programación

2.14 La eficiencia se mide verificando si las intervenciones realizadas se corresponden con las anticipadas en la programación. En la evaluación normalmente se utilizan dos indicadores: la tasa de anticipación, es decir, el porcentaje de proyectos anticipados en la programación que llegaron a ser aprobados, sobre el total de proyectos programados; y la tasa de improvisación, definida como la proporción de operaciones aprobadas no programadas (excluidas las aprobadas por razones emergentes del conflicto y los desastres naturales), dividida sobre la cartera total aprobada y ratificada. Se añaden dos indicadores complementarios: la tasa de anticipación ajustada, que señala la proporción de proyectos anticipados que llegaron a ser aprobados en el mismo período sobre el total programado, y la tasa de impacto exógeno sobre la cartera total, que mide la importancia monetaria que tuvieron los factores extraordinarios en el total de la cartera de préstamos aprobados y ratificados por la AL, distinguiendo si influyeron en la aprobación o en la ejecución y según los distintos factores extraordinarios.

2.15 La anticipación de la programación disminuyó notablemente desde 2000. En el período 1992-2003, la tasa de anticipación fue de 51% en número de proyectos y 61% en montos programados. En otras palabras, no se aprobaron 29 de los 59 proyectos programados por US$ 1,045 millones. En las programaciones correspondientes al primer gobierno se registraron tasas del 52% (proyectos) y 65% (montos). Durante la segunda administración la tasa de anticipación aumentó a un 71% (proyectos) y un 95% (montos), revelando una programación efectiva influida por la menor cantidad de proyectos programados. La

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concreción cayó en el último período, (35% en proyectos y 34% en montos) debido básicamente al impacto de los desastres naturales de 200139 y a los problemas institucionales señalados40. En este subperíodo, la programación no se concreta y gran parte de lo que se aprueba no se autoriza.

2.16 Sólo un 41% de los proyectos previstos en la programación se aprobó en el mismo período de su vigencia. La tasa de anticipación ajustada es menor (41%) al promedio sin ajustar. Ello equivale a decir que 24 proyectos de los 59 proyectos programados fueron efectivamente aprobados en el mismo período de programación. Si se tiene en cuenta además el tiempo que demandó su aprobación y ratificación, gran parte de la cartera se ejecutó en otra administración de gobierno a la que los acordó41.

2.17 La “improvisación” promedio, corregida por la influencia de los factores exógenos, no fue significativa. La tasa de improvisación muestra para todo el período un valor de 22% en número de proyectos y 27% en montos, promedio influenciado por los primeros dos períodos de programación.

2.18 Los hechos vinculados al conflicto bélico, los desastres naturales y los problemas político-institucionales influyeron en la programación del período (ver Cuadro 2.2, puntos 14 al 22). El 45% de los montos y el 79% del número de proyectos aprobados en todo el período estuvo influenciado por esos factores. Este impacto, tanto en la aprobación como en la ejecución, está explicado en un 21% y 13%, respectivamente, por la reconstrucción nacional y los Acuerdos de Paz, elementos identificados en la programación. El resto estuvo asociado a hechos no anticipados: (i) los desastres naturales (huracán Mitch y terremotos), que explican la utilización de 14% de los montos de la cartera e involucró total o parcialmente a 15 proyectos; y (ii) los problemas institucionales vinculados a la falta de prioridad de proyectos aprobados, que afectaron al 10% del monto de cartera y el 16% del número de proyectos.

2. Concreción de la programación en los temas estratégicos

2.19 La programación no se concretó en todos los temas estratégicos anticipados. En particular, la falta de atención se identificó en las áreas de gobernabilidad (evaluación y gestión del gasto público, marco para la descentralización), reformas institucionales (regulación del agua, participación privada en transporte, descentralización de transporte), competitividad (energía rural, desarrollo agrícola, inversión post-privatización), productividad de los factores (educación, capacitación, innovación) y prevención de desastres. En el área social se programó un porcentaje de recursos consistente con lo previsto en la Octava Reposición de Recursos. Por subperíodos, fue en el último (2000-2004) cuando la concreción fue muy baja en todas las áreas estratégicas: no se ha concretado ninguna nueva operación desde 2002 y el grueso de operaciones que esperaban ratificación hacia 2000 se concretaron por los terremotos de 2001. El país atendió algunas de esas áreas con recursos de otras fuentes.

2.20 En el período 1992-1994 la contribución del Banco fue estratégica para atender la rehabilitación y la reconstrucción de la infraestructura física y social en las áreas afectadas por el conflicto bélico y el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, apoyando una

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transformación social y política encomiable. Adicionalmente se apoyó la recuperación del sistema financiero y su capitalización, así como la rehabilitación física de la infraestructura. Por otra parte, no se atendieron algunos temas prioritarios de la programación: educación técnica y desarrollo laboral, desarrollo agrícola y vivienda; carreteras troncales; programa ambiental de desarrollo de recursos costeros; y desarrollo de las exportaciones. En el período 1995-1999 el descenso de la cartera programada y ejecutada fue consecuencia en parte de menores necesidades de reconstrucción. Se observan proyectos programados pero no aprobados en el área de apoyo al sector productivo y de generación de empleo, concretándose la programación en las otras tres áreas identificadas: reforma del sector público, sectores sociales, y medio ambiente. Por otra parte, en este período hubo retrasos en la ratificación e implantación de las operaciones debido a la debilidad en la ejecución y a la influencia de un contexto político-institucional difícil como consecuencia de los resultados de la renovación de la AL. Hacia el año 2000 se tenía un importante paquete de operaciones del Banco (casi 65% de los recursos aprobados en el período) esperando mayorías especiales para ratificación (41%) o para aprobar los recursos de contrapartida (24%). En el período 2000-2004, de los 20 proyectos programados se aprobaron sólo 7, además de otros 5 no programados. De estos 12 proyectos aprobados, 5 no llegaron a la ejecución, denotando el mantenimiento del impacto del riesgo institucional y afectando por igual a los tres temas estratégicos que se habían priorizado. Los terremotos de 2001, paradójicamente, facilitaron la ratificación de una importante cantidad de recursos detenidos en la AL. No obstante, en varios casos ello supuso la supresión de los componentes de reforma de las operaciones, concentrándose sólo en la inversión, que se asignó a destinos adecuados.

2.21 Cabe resaltar que, a pesar del impacto fiscal de los desastres naturales y del mayor gasto público asociado a la reforma pensionaria, no se alteró la imagen del Banco como financiador del desarrollo, lo cual es un mérito de ese ejercicio.

3. La percepción de los actores y beneficiarios de la programación

2.22 El trabajo de campo permitió recoger la percepción de los diferentes actores vinculados al papel estratégico del Banco en El Salvador. Estos puntos de vista reflejan las opiniones de agentes relevantes al trabajo del Banco. Uno de los elementos más destacados por los actores gubernamentales de la actuación del Banco se relaciona con la respuesta ante la reconstrucción y los choques de los desastres durante todo el período. En este caso, se reconoce que el Banco optó de inmediato por ser parte de la solución, contribuyendo con la aprobación de cartera nueva y la flexibilización de los destinos de sus operaciones tratando de mantener sus objetivos de desarrollo. La imagen del Banco es positiva y se respeta su conocimiento del país. Su asistencia técnica y estudios son apreciados. El Banco se caracteriza por ser el principal soporte financiero multilateral y se distinguió claramente del BM, que no se ha visualizado como un actor relevante sino hasta recientemente.

2.23 No obstante, permanece una imagen de exceso de burocracia y de temas a ser cubiertos por sus intervenciones. Algunas percepciones negativas son: (i) diferencias en el tratamiento de los procedimientos y las cláusulas contractuales en la ejecución; (ii) debilidades del tratamiento de los problemas institucionales en el diseño de la

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programación y los proyectos; (iii) excesiva presión del Banco por impulsar operaciones o componentes que no eran de interés del gobierno; (iv) una visión sumamente crítica del desempeño de la ventanilla privada del Banco y la CII, reconociendo sin embargo la labor del FOMIN; esto no desconoce la debilidad de la inversión privada en El Salvador; y (v) disposición manifiesta, aunque con baja concreción, para incursionar en la promoción de capital de riesgo y de formas no tradicionales de financiamiento de los proyectos, a pesar de existir un mercado financiero abierto y competitivo.

2.24 En particular, los proyectos aprobados y no autorizados por el país en el último período y la baja ejecución de varios de los aprobados, fueron interpretados por las autoridades como falta de prioridad nacional unida a una insistencia del Banco como parte de una agenda no consensuada. Estos mensajes deben llevar al Banco a reflexionar si el endeudamiento incurrido y los costos transaccionales debidos a la aplicación de los procedimientos estandarizados a todos los países son fines en sí mismos no vinculados con los resultados de desarrollo pretendidos.

2.25 Algunos actores no gubernamentales relevantes en la programación del Banco lo visualizan demasiado atado a los gobiernos y perciben que son éstos quienes inducen el contacto del Banco con otros actores. En general, estos actores de la sociedad y el sistema político tienen poco conocimiento de cómo funcionan los organismos multilaterales. Si bien reconocen que han sido convocados para conocer sus puntos de vista, no conocen bien la utilidad de su contribución. Existe cierta visión de que fue cómodo colocar recursos dada la consistencia del gobierno con las estrategias multilaterales, pero ello condujo a reducir ópticas de desarrollo y a rezagar los mensajes de las imperfecciones del funcionamiento de los mercados. Estos actores esperan un Banco más inclinado a apoyar la priorización de necesidades y en exigir resultados por sus acciones, y que los mensajes de sus valiosos estudios sean menos tenues y más direccionados a los beneficiarios finales. Se espera que el Banco tenga en consideración una institucionalidad que incorpore los distintos puntos de vista y se relacione más con los retos de la globalización.

III. LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DEL BANCO

A. Características de la cartera

3.1 La cartera aprobada en 1990-2003 alcanzó los US$ 2,212 millones, constituida en un 96 % por recursos de capital ordinario y fondos especiales, abarcando: 40 préstamos por un total de US$ 2,122 millones distribuidos 86% en PINV, 12% en PSCT, y 2% en CT reembolsables, así como 157 CT por US$ 29 millones. Se destaca la cartera FOMIN, con 42 operaciones aprobadas en el período (de las que 9 son préstamos) y con resultados satisfactorios.

3.2 La ejecución de la cartera muestra que desde los Acuerdos de Paz hasta 1999 se aprobaron en promedio 3 préstamos por año y se ejecutaron en promedio 22 operaciones sin grandes contratiempos. Desde 1999 se aprobaron 15 operaciones (por $ 503

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millones): en 7 de ellas la autorización de ratificación se destrabó en 2001 como consecuencia de los desastres naturales de ese año, aprobándose con reformulaciones; otros 4 proyectos se cancelaron antes de su ratificación (por $ 81.1 millones); 2 proyectos aún no se han ratificado (por $ 114 millones); 5 tienen baja ejecución (por $ 132.1 millones); y sólo 4 proyectos han tenido un ritmo de desembolsos satisfactorio, principalmente vinculados a la reconstrucción. En diciembre de 2004 se aprobó el primer proyecto de la ventanilla privada. Todo ello produjo una significativa caída del volumen de negocios con el país.

B. Temas de la cartera y su ejecución

1. Flujo de fondos

3.3 En el período 1994-2003 el flujo de fondos neto fue favorable para el país por US$ 437 millones, siendo negativo desde 2003. Este flujo de fondos supuso una contribución anual neta al ahorro en el período de 0.4% del PBI, a pesar que el promedio anual del servicio de la deuda fue de 0.9% del PBI. El promedio anual de los desembolsos equivalió al 7% del gasto público (1.3% del PBI).

3.4 La deuda con el Banco en relación a la deuda pública total se expandió hasta 1999 alcanzando casi el 31%, para luego reducir su importancia relativa hasta un 21% en 2004. Esta caída refleja las cancelaciones y el bajo interés de autorizar su presentación a la ratificación legislativa. El espacio de endeudamiento creció y fue ocupado por la financiación del mercado de capitales para afrontar el costo de la reforma previsional y

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parte de los desastres naturales. Desde 2002 disminuye la importancia de los desembolsos y los gastos financieros con el Banco.

3.5 La situación proyectada para 2004-08, si no se aprueban nuevas operaciones, haría que el Banco se transformara para el país en un factor de des-ahorro neto del orden del 0.6% del PBI promedio anual, mientras que el servicio de la deuda se elevaría a un 1% del PBI. Los desembolsos de operaciones ya aprobadas explicarán sólo el 1.9% del gasto público (0.4% del PBI). Suponiendo las condiciones financieras prevalecientes, en los próximos 5 años se generaría un flujo de fondos neto negativo de US$ 545 millones (US$ 190 millones en flujo de capitales neto). Lo observado en el último ciclo de la programación destaca la importancia de que las metas del nuevo programa se articulen con los espacios fiscales proyectados por el gobierno a ser ocupados por el endeudamiento, dentro de la auto-limitación de que la deuda total del SPNF no sea mayor al 40 % del PBI. La mejora de la eficiencia en términos de reducción de los tiempos de diseño, ratificación y ejecución de los proyectos, pasa a ser clave para reducir las inconsistencias en los flujos de fondos con el Banco.

2. Los problemas político-institucionales

3.6 El sistema vigente requiere de mayoría calificada de dos tercios de los votos de la AL para ratificar la autorización de la firma de las operaciones de crédito externo, aspecto que condiciona también la aprobación del presupuesto aunque éste no requiere mayoría especial42. Desde 2000, cuando la principal fuerza de oposición superó el tercio de los votos, se enfrentaron dificultades para lograr consensos rápidos, creció el manejo político de la ratificación de operaciones del Banco y se redujo el interés del Poder Ejecutivo de presentar a la AL proyectos que anticipaban problemas de ratificación. Como principal preocupación de la oposición está que el endeudamiento financie gasto corriente, algo que la ley AFI expresamente no permite. La existencia de la opción de financiarse en bonos, frente al mismo problema para lograr consenso político para su ratificación, fue una alternativa más eficiente43, redujo presiones y evitó concretar ciertos temas impulsados por el Banco que no eran prioridades para el gobierno.

3. Los desastres naturales

3.7 La inversión en reconstrucción y rehabilitación post-conflicto y desastres naturales captó más de un tercio de los recursos aprobados y ejecutados (35 %). Los desastres

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ocasionaron aprobaciones de recursos y reasignaciones equivalentes al 12 % de la cartera original aprobada para otros destinos. Las reasignaciones (9 %) se originaron principalmente de los componentes sociales. Sin embargo, a finales de 2004 del total de recursos para desastres quedaba por ejecutar todavía un 34%, que pueden ser utilizados en los fines originales u otros44,45.

4. Cumplimiento de los contratos originales aprobados

3.8 La mitad de los préstamos aprobados (20) sufrió algún tipo de cambio con respecto a los contratos originales durante 1990-2003. Sin embargo, la evaluación revela que en sólo 10 se realizaron alteraciones que afectaron el cumplimiento de los propósitos y objetivos originales46. En los restantes préstamos la reestructuración se originó en la reorientación de los recursos a los terremotos que no afectó sustancialmente el cumplimiento de sus propósitos originales47.

3.9 Las modificaciones han tendido a crecer en el tiempo, reflejando básicamente la falta de viabilidad institucional y elementos no adecuadamente previstos en los diseños originales48. Ello no se interpreta como que las iniciativas de intervención en esos temas no fueran relevantes, sino que los diseños no fueron pertinentes para anticipar problemas institucionales en los proyectos y, además, los supuestos fueron inadecuados a las circunstancias del contexto49.

5. Los costos transaccionales

3.10 Los aspectos relativos a la antigüedad de los diseños, la demora en la ratificación parlamentaria, la duración de la ejecución, las dificultades en aprobar presupuestalmente la contraparte local, las cláusulas previas a los desembolsos de los proyectos y los gastos asociados a los mismos, constituyen costos transaccionales que afectan directamente a los flujos de fondos proyectados por el país y el Banco, al incidir en los beneficios netos de las operaciones y en los movimientos financieros. La reducción de los riesgos asociados a las demoras que ellos involucran, se traduciría en un aumento del valor presente de los flujos de beneficios esperados de los proyectos y un mejoramiento de los resultados financieros. A continuación se presentan algunos indicadores de cómo evolucionaron estos aspectos en El Salvador.

3.11 Antigüedad de la aprobación. La antigüedad promedio de la formulación de los proyectos de préstamos aprobados es alta (19 meses desde el Perfil I hasta la aprobación),

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similar al ya alto promedio del Banco50. Sin embargo lo distintivo de ES es que la dispersión es más importante (desviación típica es 17 meses). Desde la aprobación hasta la fecha del primer desembolso se agregan otros 20 meses, sensiblemente superior al promedio del Banco (14 meses). La demora entre la aprobación y la ratificación parlamentaria de los proyectos de 14 meses51 ha sido el principal factor de riesgo de los negocios del Banco, que ha conducido a establecer un período de espera máximo para la autorización de la firma y para la ratificación de los préstamos por la AL.

3.12 Duración de la ejecución. El plazo de ejecución promedio de los préstamos entre la fecha del primer y el último desembolso es de 74 meses, guarismo superior al promedio del Banco (68 meses). Además ese plazo de ejecución ha sido un 65% mayor al programado originalmente, lo que contribuye adicionalmente a reducir el valor presente de los beneficios esperados. Desde 2003 los repagos del principal se empiezan a realizar al vencimiento del período de gracia original de los proyectos y no desde el fin de la ejecución, con lo cual además se afectan negativamente los flujos financieros futuros antes de que se concreten los beneficios de los proyectos.

3.13 La mayor duración del ciclo de proyectos respecto al promedio del Banco se explica también por otros dos hechos: (i) dificultades en el cumplimiento de las cláusulas contractuales de varias operaciones, sobre todo las aprobadas en el período 1996-99. Esto estuvo vinculado a diseños no pertinentes y beneficiarios con baja capacidad de ejecución, riesgos que no fueron suficientemente tenidos en cuenta en los diseños originales52; y (ii) al bajo desempeño de la ejecución en el período 2000-03 (gran parte de operaciones aprobadas en 1996-99), la cual sufrió además retrasos en la contrapartida local53,54,55.

3.14 El costo del diseño y la supervisión de los préstamos aprobados. El costo directo promedio del diseño y de la supervisión de cada proyecto que computa el Banco, surge de sumar los costos del “staff”, consultores y gastos de viajes en cada etapa56. Para la muestra de proyectos consultada, al Banco le cuesta en promedio US$ 359,042 preparar y ejecutar un proyecto (OPRCOS, abril 2005), 10% mayor a la misma cifra para el promedio de los países D y similar al promedio del Banco. Visto de otra manera dicha cifra equivale a afirmar que en El Salvador los costos directos son el 1% del monto original aprobado (MoA), cifra mayor al 0.7% correspondiente a los países D y sensiblemente superior al 0.3% del promedio del Banco.

3.15 Si se consideran como costos hundidos las operaciones aprobadas por el Directorio Ejecutivo y no ratificadas por el país, el costo directo promedio de los proyectos ejecutados, alcanza a US$ 408,087. Ello eleva el costo directo por proyecto sobre el MoA promedio de esos proyectos al 1.1%57,58.

C. Supervisión de la Ejecución

3.16 La evaluación de la supervisión se organizó en dos partes: primero se analizó el grado de cumplimiento en la utilización de los instrumentos de supervisión establecidos en las políticas y regulaciones del Banco; y segundo se evaluó la medida en que la supervisión

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anticipa y responde oportunamente a los riesgos de desarrollo, operacionales y fiduciarios que enfrenta la ejecución59.

1. Cumplimiento de las actividades de supervisión

3.17 El grado de cumplimiento de las actividades de supervisión obligatorias en el período 1998-2003 está levemente por debajo del nivel óptimo (0.91 de CMI frente a un máximo de 1) y es sensiblemente mayor al promedio del Banco (0.77 en 1998-2002, último período que se tiene información agregada)60,61. Se destaca un buen cumplimiento de los distintos instrumentos, excepto las misiones de administración (MA) y las misiones iniciales (MS) programadas en los proyectos, al tiempo que se observa un menor cumplimiento al esperado de las visitas de inspección técnica (IVT). Si se suman a las MS que se planificaron realizar las realizadas no anticipadas, la cobertura alcanzó sólo al 25% de las operaciones.

3.18 Respecto a las actividades de supervisión desde la Sede, se privilegió las CPR para mantener el diálogo institucional con el país durante la ejecución. Estas se realizaron integrando virtuosamente los diversos instrumentos de la auto-evaluación del desempeño de los proyectos. Sin embargo, la poca anticipación en programar MS y MA en los proyectos fue señalada en el último CPR como una lección aprendida, reconociendo la necesidad de una mayor participación del equipo del proyecto en la ejecución62,63. Asimismo, se destaca positivamente la planificación de misiones de revisión de medio término (MMT) en el 75% de los préstamos, aunque en la práctica el grado de cumplimiento fue muy bajo (15%), reduciendo su impacto como instrumento que complementa la auto-evaluación.

3.19 La evaluación de los resultados se realiza principalmente mediante los instrumentos de auto-evaluación (ISPD, PCR), siendo muy baja la utilización de la evaluación independiente posterior para mejorar las enseñanzas y el conocimiento de la implantación de los proyectos. Por otro lado, muchos de los ejecutores y beneficiarios entrevistados afirman que no participan significativamente en la dinámica de la auto-evaluación; se les presenta los PCR, pero no se han sentido parte de este ejercicio y desconocen cómo sus puntos de vista fueron considerados. La calificación de los avances y de los riesgos de la ejecución se percibe como demasiado subjetiva, consecuencia de una aplicación automática de criterios no adaptados a las características del país. También preocupa cómo la rotación del personal del Banco ha venido afectando la continuidad, abriendo posibilidades de pérdida de enseñanzas de la ejecución64.

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3.20 Los proyectos no se supervisan suficientemente por sus resultados ni por la sustentabilidad futura de los mismos, tanto en el momento de su formulación (ex–ante) como durante el progreso de su implementación, a pesar de los esfuerzos de adaptación (“retrofitting”) que realiza la Representación durante la ejecución de algunos proyectos para cubrir la ausencia de indicadores, líneas de base, hitos y metas finales de los diseños.

3.21 En la supervisión predomina una cultura de micro-análisis y de mitigación de problemas que ocupa mucho tiempo y hace aparecer como lo más relevante los problemas de “pipeline”, la contratación de un consultor, la realización de un informe de avance o la aplicación de los procedimientos de adquisiciones o desembolsos. Sin desconocer la importancia de los esfuerzos que está haciendo el Banco a través de la Representación, la percepción es que los problemas de la cartera requieren respuestas sustantivas más que operativas. Este concepto erróneo reduce la anticipación y las respuestas oportunas a los cambios necesarios, concentrándose en su mitigación después de ocurridos.

2. Supervisión de los riesgos de la ejecución

a) Desempeño de la cartera en función de los riesgos

3.22 Los riesgos de que los proyectos no alcanzaran los objetivos de desarrollo65 fueron permanentemente menores al promedio del Banco. Se observa un crecimiento moderado de los proyectos en riesgo desde 2001 medidos por los ISPD, que es más marcado cuando se les suma los proyectos normales en riesgo PAIS. En montos los crecimientos son más moderados. Los indicadores PAIS están influidos en forma permanente por el cumplimiento del riesgo asociado al excesivo plazo de la ratificación de los proyectos aprobados66,67. Esta situación debería ser tomada con cautela y relativizada por el Banco por tres razones: primero, porque es una decisión del Banco que conoce esos riesgos de antemano; segundo, ningún proyecto cuya ratificación fue solicitada a la Asamblea Legislativa fue negado, a pesar de las demoras (e.d., nunca se cumplió el riesgo, aunque existe ex ante); y tercero, porque la calificación del proyecto en riesgo PAIS le está costando al país mayor costo en comisión de compromiso y un menor acceso a los recursos blandos68.

3.23 En relación a los riesgos fiduciarios, estos se miden por el total de préstamos con EFAs sin observaciones sobre el total de préstamos que requieren EFAs, y alcanzó el 95% en el período 1998-2003, por encima del promedio del Banco (64%). Se destaca la diferencia en la calificación que hacen de las EFAs los especialistas financieros respecto al resto del Banco, ya que los dictámenes ajustados por la opinión de la Representación reducen notablemente la cifra de EFAs calificadas como limpias por las firmas auditoras (baja a 65% en promedio). Esto indica un resultado relevante del control de los riesgos vinculados al nivel de confianza en el uso apropiado de los recursos69.

3.24 No se tienen registros de las visitas de inspección financiera (IVF) en los tres primeros años del período considerado. Desde 2001, las IVF crecieron desde el 79% de los proyectos en ejecución al 100% en 2003, muy por encima del guarismo similar promedio del Banco (54% en 2001).

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b) La efectividad de la supervisión del Banco

3.25 La supervisión del Banco ha logrado reducir los riesgos operativos que se enfrentan en la ejecución. En especial, se destacan avances en: (i) el grado de cumplimiento de las actividades de supervisión previstas en las regulaciones; (ii) la documentación y computarización de los procesos de supervisión y conocimientos sobre los procedimientos70; (iii) el desarrollo y homogeneización de los procedimientos críticos de la ejecución utilizados por el Banco, sobre todo en el último ciclo del programa; (iv) la reducción de las discrepancias entre la supervisión del Banco y la administración de los ejecutores, a través de un diálogo estructurado y participativo y sistemas de desembolsos, novedosos y destacables, para ser considerados como enseñanzas para el Banco.

3.26 La falta de integración del sistema de supervisión fue subsanada en gran medida por un mecanismo ad-hoc y mucho diálogo. Avances importantes se observaron en las adquisiciones, a través de la simplificación de pasos, su estandarización (por ejemplo, el desarrollo de pliegos estándares en conjunto con el BM), transparencia (garantizando un acceso completo de los usuarios) y una mayor compatibilidad con la legislación nacional. Este es un ejemplo de la contribución a la mitigación de riesgos no anticipados.

3.27 Se ha iniciado un plan de acción piloto en varias operaciones, para adaptar las debilidades del diseño, mejorar, completar y estandarizar los informes de progreso y su relación con los ISDP y los PCR. Los archivos no contaban el historial y no eran revisados por todos los especialistas. Se diseñó un formato único y el ISDP trata de integrar a los ejecutores y los especialistas sectoriales. El sistema de auto-evaluación introdujo un informe anual sobre las visitas de inspección, (dos mínimas por año), y se comprobó su integración con los ISPD y las CPR.

3.28 Sin embargo en el trabajo de campo se identificaron redundancias y debilidades, entre las que destacan: (i) el sistema de cláusulas contractuales es poco amigable, redundante y está mal estructurado; (ii) las condiciones previas a veces se definen sin compatibilizarlas con la política del sector y con el marco legal vigente; (iii) el sistema PCR es poco amigable en su operación, poco dinámico y redundante; (iv) el diseño de los proyectos, en particular las CT, exige demasiados informes y cláusulas contractuales, muchas de ellas montadas sobre la verificación del avance, que los hace redundantes con el trabajo de la supervisión de la Representación; (v) los formularios y el anexo de las CT deberían simplificarse y adaptarse a las necesidades de los proyectos; (vi) el grado de participación de la Representación en los diseños de las operaciones es bajo, unido a que los jefes de equipo normalmente no están familiarizados o no le dan importancia a los problemas de la ejecución, como las adquisiciones71; (vii) los marcos lógicos muchas veces son inadecuados y deben modificarse en medio de la ejecución; (viii) el análisis institucional en ciertos proyectos es débil, mostrando excesivo optimismo con respecto a la evaluación de las capacidades institucionales; (ix) las operaciones no incorporan un análisis de sustentabilidad presupuestaria y en varios casos no forman parte de las prioridades de la asignación de los recursos públicos, sobre todo cuando se dan los cambios de administración del gobierno; y (x) los diseños de los proyectos se discuten con las máximas autoridades sectoriales y normalmente no participa el equipo técnico nacional de ejecución. Ello reduce la pertenencia del proyecto por los ejecutores, lo que provoca

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que haya que reiterar nuevamente lo que se pretendía hacer con la operación, las condiciones previas, etc.

IV. LOS RESULTADOS OBTENIDOS

4.1 En este Capítulo se analizan los resultados alcanzados en las áreas que el Banco ha contribuido al país. La evaluación de la efectividad se hace en el ámbito de sus intervenciones individuales y a nivel del programa como un todo72. El trabajo de campo se concentró en comparar la situación inicial sin proyecto con la final en los temas atribuidos, verifica si se alcanzaron los propósitos de desarrollo y si éstos son sostenibles y contribuyeron al desarrollo institucional del país73.

A. Resultados de los proyectos

1. Evaluabilidad de los proyectos

4.2 El análisis de la evaluabilidad de los proyectos examina si los marcos de resultados de sus diseños y los informes de progreso de su implantación proveen suficientes elementos de juicio para la evaluación de los resultados obtenidos por las intervenciones del Banco74. El análisis se aplica en dos momentos: (i) la evaluabilidad ex–ante que verifica si los diseños originales de los proyectos anticipan el marco de resultados que posibilita la valoración y cuantificación del cumplimiento de sus propósitos; y (ii) la evaluabilidad en el progreso de la ejecución (ex–post) que informa si los cambios durante la implementación mantuvieron, mejoraron o deterioraron los marcos de resultados originales75.

4.3 Se observó que, en promedio, para la muestra de 24 proyectos a los cuales se aplicó este análisis, su diseño estuvo más orientado en verificar el cumplimiento de los productos que el de los resultados que se buscaban. En segundo lugar, se dio más importancia a la definición de los indicadores de los productos y resultados que al establecimiento de las líneas de base de los mismos. En promedio, cada proyecto tuvo solo un 50 % de elementos que requieren sus Marcos de Resultados para verificar el valor agregado de la intervención del Banco respecto a la situación inicial que se quería afectar (ver Índices Globales en Gráfico 4.1). En tercer lugar, la ausencia prácticamente total de hitos (metas

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intermedias) en los diseños, que asume irrealmente que la terminación de los productos y el logro de sus propósitos se dan simultáneamente al final de la ejecución. Ello se asocia con ausencias de los plazos en que se lograrían los productos y los propósitos, así como su ordenamiento en una lógica de procesos.

4.4 Como corolario, los diseños presentan un divorcio entre las actividades para realizar los productos y la asignación de los recursos en los presupuestos de los proyectos, lo que dificulta la evaluación de la eficiencia y debilita la planificación de la gestión de los recursos y el control de su utilización en los destinos aprobados.

4.5 En el progreso de la implantación, se observó una leve mejoría en los marcos de resultados de los diseños originales, explicada por el esfuerzo en mejorar la definición de los indicadores y metas de los resultados de los proyectos, aunque no se mejoraron las líneas de base de igual manera.

4.6 Las imperfecciones de los diseños en anticipar en forma verificable los resultados impidió que el seguimiento y las aseveraciones del Banco se basaran en resultados verificables cuantitativamente. Como se verá, esta característica no fue mejorada por los instrumentos de auto-evaluación (ISDP y PCR respectivamente), restándole confiabilidad a la valoración del progreso de la ejecución y al juzgamiento de los propósitos. Ello limitó su utilidad para el apoyo a la toma de decisiones o como fuente de mitigación de los problemas en los planes de acción con el país. En los Informes de Revisión de Cartera de los últimos años se ha reconocido esta debilidad como lección aprendida, proponiendo acciones para mejorar los marcos de resultados de los diseños e involucrar mucho más a los ejecutores nacionales en su definición.

4.7 Las conclusiones son algo distintas si, en lugar del total de proyectos, se tiene en cuenta la evaluabilidad según las áreas temáticas de actuación del Banco. Los resultados establecen niveles aceptables y sensiblemente mayores a los del promedio total en los temas vinculados a las reformas económicas de los mercados y la reforma del Estado (2 proyectos). Los proyectos del área social, desarrollo local y medio ambiente (12 proyectos) se ubican con guarismos algo superiores al bajo nivel del promedio global. Los proyectos vinculados a la reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura económica y social (4 proyectos), y al desarrollo de la competitividad y el sector privado

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(6 proyectos), muestran una baja evaluabilidad de los diseños de los proyectos, que incluso se deteriora aún más durante su implementación.

2. Los resultados alcanzados

4.8 La evaluación de los resultados al nivel de proyectos se hizo a partir de un análisis aplicado a 28 préstamos de la cartera del Banco en el período, que refleja algo menos del 80% de los recursos totales aprobados por el mismo. El enfoque utilizado consistió en identificar, para cada proyecto, el cambio producido respecto a la situación inicial, valorando si los propósitos que se definieron se alcanzaron, así como si los resultados atribuidos y la contribución institucional al país son sustentables76 77.

4.9 En el Anexo III se presentan los resultados desagregados y los criterios utilizados para la evaluación de la efectividad de los proyectos. Dicha valoración sistematiza las conclusiones del trabajo de campo en una serie de indicadores que permitieron concluir sobre los aspectos que se comentan en esta sección78. A los efectos de una presentación simplificada de las conclusiones, se utilizó la cuantificación de los resultados de los indicadores específicos y agregados en tres niveles79. Estos resultados se presentan comparados con los resultados del sistema de auto-evaluación del Banco (ISDP y PCR).

4.10 Los resultados de la evaluación no confirman totalmente las conclusiones de la auto-evaluación. Esta última indica que la totalidad de los proyectos han alcanzado sus objetivos de desarrollo y que los que están en ejecución es muy probable que los alcancen. La evaluación no encontró suficientes elementos de juicio en dichos informes, ni en el trabajo de campo que permitiera justificar que tres de los proyectos alcanzaran sus objetivos de desarrollo80 y que otros dos (FISDL), si bien los logran, sus resultados sean sostenibles financieramente a pesar de la importante institucionalidad y el volumen de actividad desarrollado por esos programas81,82. Por otra parte, en 4 proyectos aún en ejecución, se estima es muy prematuro dictaminar sobre el logro de sus propósitos de desarrollo83. Por último se destaca, que cuando se coincide con la calificación de la auto-evaluación, en varios proyectos, la misma no se encuentra fundada en los elementos de juicio contenidos en los PPMR y los PCR sino en los obtenidos en el trabajo de campo realizado en el país (por ejemplo, ES0036, ES0083, ES0088, ES0105, ES0109).

4.11 Con relación a los proyectos insatisfactorios para esta evaluación, el de apoyo al sector eléctrico tenía como fin el establecimiento de un marco institucional, legal y regulatorio que garantizara la competencia y la transparencia de los agentes privados. La Ley de Electricidad de 1996 fue un gran avance y abrió el sector a la inversión privada. Sin embargo, el desarrollo de un mercado competitivo y transparente ha sido difícil de alcanzar y sigue existiendo el riesgo de que los participantes, tanto en generación como en distribución, puedan ejercer poder de mercado. Sigue existiendo una alta concentración del mercado en manos privadas resultante, en parte, de la adopción de un modelo de ofertas de precio en un mercado tan reducido y recientemente regulado. Hay ausencias de incentivos para nuevas inversiones en generación al no incluirse en los precios la recuperación de los costos de inversión, no remunerándose la capacidad de reserva. La generación hidroeléctrica se mantuvo en manos del Estado (CEL) para evitar crear un monopolio privado que genere más fallas adicionales, pero quedó dependiente

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de las prácticas de una empresa dominante. Estos elementos han exigido mayor regulación estatal y fortalecer las funciones de regulación por la SIGET, que pasó nuevas reformas en el buen camino en 2003, siendo prematuro juzgar su impacto de largo plazo. La interconexión con América Central esperada para 2007 agregará competencia al mercado.

4.12 El proyecto del sector justicia tenía como objetivo la modernización y el fortalecimiento del sistema de justicia para promover una mayor confianza ciudadana. La lógica del diseño se basó en una relación de causalidad entre algunos instrumentos (productos) seleccionados por el programa, para atender propósitos muy amplios y complejos. La relación entre esos objetivos y los instrumentos resultó muy indirecta, haciendo que su contribución a los fines no fuera clara ni demostrable. Factores tales como la prevención de violencia o la separación de los jueces de funciones administrativas no fueron considerados. A lo anterior se agregó la falta de indicadores y metas que demuestren el valor agregado del proyecto y la alta complejidad de la operación (involucró a 6 organismos ejecutores). Esto condujo a cambios frecuentes en productos y componentes y problemas de ejecución.

4.13 El proyecto en el sector salud tenía como objetivo apoyar los cambios estratégicos encaminados a elevar la eficiencia, equidad y calidad de los servicios sanitarios de MSPAS, para mejorar las condiciones de salud de los grupos de bajos ingresos en las áreas en que el MSPAS no tenía presencia a través de la contratación de ONGs. Los problemas del sector, la falta de acceso y la baja calidad de los servicios de salud pública han sido estudiados y discutidos en forma constante sin haberse llegado a consensos básicos sobre la concreción de un nuevo modelo de prestación y gestión. El proyecto recogió ese problema de desarrollo e intentó formular un programa acorde en áreas desatendidas para evitar duplicaciones. Sin embargo, aún cuando como resultado de sus actividades se pueda tener resultados sanitarios aceptables, difícilmente el proyecto tenga replicabilidad a escala nacional y pueda servir para la transformación estructural del sector, sin antes resolver el tema de las políticas básicas.

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4.14 Los 4 préstamos que no han sido calificados (ES-0068, ES-0074, ES-0119, ES-0087) corresponden a proyectos con muy bajo porcentaje de ejecución y grandes demoras en su puesta en marcha. Esos proyectos tenían un enfoque centrado en fortalecer la inversión en la reconstrucción y en la implantación de obras en cada sector, asociado a la reforma institucional de las cabezas de sector. Por ejemplo, el establecimiento de nuevos marcos regulatorios que separaran la regulación de lo normativo en el agua; la promoción de mecanismos descentralizados de la gestión de los servicios que se contratarían con actores privados (agua potable, saneamiento, medio ambiente, desarrollo agro-empresarial y vivienda; estas características se podrían extender también a salud y desarrollo local). Esta modalidad de los diseños condujo a discusiones internas entre los numerosos actores cuya participación estaba prevista y que es muy difícil poner de acuerdo (por ejemplo, los municipios). Esto se constituyó en uno de los factores principales de las demoras. En la solución de la controversia predominó la visión del país, que consideraba que los diseños de las operaciones descansaban en exceso en la aprobación de la reforma de los sectores como condición previa para movilizar los recursos de inversión, en lugar de acelerar paralelamente el surgimiento de operadores privados que se hicieran cargo de ella. En consecuencia, las actividades terminaron concentrándose en apoyar la gestión descentralizada para hacer surgir rápidamente esos operadores privados y los gobiernos locales, retrasando las reformas sectoriales. Ello no requiere tantos cambios institucionales y se llega más rápidamente a la inversión.

4.15 Si bien es prematuro calificar el cumplimiento de los resultados esperados de esas operaciones, la mayoría reformuladas, hay dos aspectos que se quiere destacar. En primer lugar, cuando la gestión se descentraliza en el ámbito municipal, es necesario recordar la gran desigualdad que los gobiernos locales tienen en términos de capacidades, recursos, población objetivo beneficiaria y representación política84. La falta de consideración de estos aspectos abre la posibilidad de que la gestión se fragmente y que la función estratégica no se realice bajo un único sistema.

4.16 En segundo lugar, la falta de un sistema formalizado y reconocido que regule las funciones y responsabilidades de la descentralización política, no crea un ambiente adecuado para la sostenibilidad de largo plazo de las operaciones. La falta de un marco legal de la descentralización en un inicio ayudó, dio flexibilidad, permitió incorporar enseñanzas y ajustar el modelo estratégico de intervención en el ámbito local. Pero a la larga, la ausencia de un marco normativo común, que establezca la transferencia de competencias y funciones con sus recursos, la falta de aplicación de los instrumentos de administración y control financiero ligados a la gestión nacional y la ausencia de instrumentos tributarios para la generación de fuentes propias, podrían poner en riesgo la capacidad de atender las demandas estratégicas y, por lo tanto, cumplir con los fines de desarrollo de los proyectos.

4.17 La falta de convergencia en las calificaciones también se observa con relación al reconocimiento en el cumplimiento de los riesgos de los objetivos de desarrollo de la cartera del Banco. La auto-evaluación del Banco no reconoce que existieran choques exógenos que hayan afectado significativamente a sus supuestos. La información muestra dos hechos destacables: en primer lugar, existe una importante sub-valoración del no cumplimiento de los supuestos de los proyectos (la evaluación encontró que en 19 de los

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28 proyectos se materializaron riesgos). Sin embargo, esa falta de reconocimiento no se ha concretado en un incumplimiento de los objetivos de desarrollo en la gran mayoría de esos proyectos, lo que da relevancia a la calidad de la mitigación realizada. En los proyectos insatisfactorios la incidencia de los aspectos institucionales y políticos fueron los determinantes. La reasignación de recursos de los proyectos en ejecución hacia la rehabilitación de la infraestructura como consecuencia de los desastres naturales, no parece haber sido un elemento exógeno que influyera en la calificación de los proyectos como insatisfactorios85.

4.18 Han existido cambios durante la ejecución, en línea con lo señalado en la auto-evaluación, que han incidido en algunos proyectos provenientes de la reasignación de recursos hacia otros fines, otros productos o su cancelación. Sin embargo, mayoritariamente los instrumentos movilizados por los proyectos se alinearon con el logro de los objetivos de desarrollo atendidos.

4.19 Por otra parte, se comprobó que los instrumentos utilizados para alcanzar los fines (componentes de los proyectos) en la mayoría de los casos no fueron excesivos ni insuficientes respecto a los propósitos que atendieron. Los proyectos promedian algo más de un instrumento por propósito estratégico atendido, y dos fines atendidos por proyecto. La ineficiencia en el caso de la cartera del Banco fue la inexistencia generalizada de metas que condujo a interpretar que siempre existió un resultado, sin importar la consistencia entre el número de instrumentos con los fines.

4.20 En los proyectos insatisfactorios, sin embargo, la inconsistencia entre los instrumentos y los fines fue uno de los factores determinantes de sus fallas. En el sector eléctrico se utilizó la modalidad de préstamo de inversión para apoyar la aprobación e implantación de políticas en el sector, con lo que no se contó con medios para controlar cuando no se daban los resultados esperados. La reforma judicial, en cambio, es un ejemplo de fines muy amplios para los instrumentos que se movilizaron, así como un exceso de ejecutores sin incentivos para cooperar. Por último, en el sector salud, en el que se buscaba el cambio estratégico del sector, se utilizó una multiplicidad de instrumentos poco coherentes entre sí, así como acciones piloto de difícil replicación.

4.21 Los instrumentos del proyecto (componentes) son los que consumen los recursos asignados al mismo, reflejando sus costos. El logro de los objetivos de desarrollo de

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manera no sustentable supone una reducción del bienestar social y una pérdida de los recursos invertidos en los instrumentos movilizados. Por tanto, se supone que los recursos que se invirtieron en los fines satisfactorios es un indicador de los proyectos ejecutados que tienen impactos favorables. En el caso de El Salvador, los objetivos insatisfactorios alcanzaron solo el 3% del valor de la cartera (6% si se agregan los no sustentables), mientras que los que se alcanzaron en forma satisfactoria (70%) y medianamente satisfactoria (17%) alcanzaron al 87 % del total aprobado86.

4.22 La elevada proporción de la cartera aprobada por el Directorio desde 2002 que no fue autorizada para la presentación a la ratificación parlamentaria o fue cancelada luego de ratificada (US$ 190 millones en total) podría considerarse, también, como un costo de oportunidad por los beneficios netos que podrían haberse logrado en esos usos87 (ver resumen de los impactos de la programación en gráficos A3.1 y A3.2, Anexo III).

B. Los resultados de la Programación

4.23 En esta sección se presentan las conclusiones sobre resultados que tuvieron las intervenciones del Banco en los temas de desarrollo de medio y largo plazo de la programación. Estas conclusiones deben interpretarse como una forma de extraer lecciones de los ciclos de programación previos, útiles para mejorar el programa estratégico con El Salvador en el futuro.

4.24 El análisis se centra en la efectividad de la programación, complementando lo expuesto en el Capítulo II de este documento. En ese capítulo se mencionaba que, si bien existían algunas áreas estratégicas en las que el Banco no había incursionado, la pertinencia de la programación con las características y necesidades del país, así como con la estrategia del país (con algunos reparos en los últimos años) y el resto de organismos internacionales, fue congruente.

4.25 Los Documentos de Programación (CP) analizados presentaron diagnósticos adecuados y resaltaron la mayoría de las áreas de desarrollo. Sin embargo, afirmar que hubo una relación de consistencia entre el Banco y los objetivos del país expresados en el programa, no alcanza para demostrar la efectividad de la programación. Se encontraron tres debilidades que redujeron la consistencia lógica de la programación, deficiencias que, además, dificultaron su evaluación. En primer lugar, no se encontró claramente cómo las intervenciones contribuían al logro de los objetivos establecidos, ni si su definición se basaba en una optimización de alternativas que tuviera en cuenta los riesgos. Por el contrario los riesgos fueron poco anticipados reduciendo su utilidad para prever estrategias correctivas o medidas de mitigación.

4.26 En segundo lugar, en cada CP fue pobre la identificación de una métrica que sirviera para demostrar, sistemáticamente, la evidencia de los avances y de hasta dónde se quería llegar, como forma de ayudar a monitorear la estrategia del Banco ante desvíos y medir su contribución en los temas estratégicos88. Así fue difícil medir el progreso en los resultados basados en información e indicadores provenientes de la estrategia anterior y tener, una línea de base confiable de los resultados buscados para medir los impactos de medio y largo plazo.

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4.27 En tercer lugar, la programación del Banco si bien tuvo en cuenta la programación fiscal de mediano plazo del país no se relacionó con el presupuesto plurianual en que dicha programación se expresa; es decir, no se anticiparon los espacios fiscales considerando simultáneamente las restricciones financieras proyectadas, las prioridades estratégicas y los costos de las reformas expresados en el gasto del gobierno, y los roles de todas las fuentes de financiamiento de ese gasto intertemporal. Se tuvieron en cuenta sólo las obligaciones directas proyectadas, no teniendo en cuenta los pasivos contingentes, con lo cual la programación no los anticipó89. Esto redujo la coherencia del programa con el presupuesto anual que se aprobaba, y con las posibilidades de medir el salto posible del gasto en cada período, consistente con los espacios presupuestarios que se abrían. Esta ausencia no permitió contar con un instrumento fundamental para la administración (“governance”) del Programa por el Banco, que soporte la viabilidad de su concreción oportuna en montos y plazos. Los escenarios de la programación se definieron y movieron en función de los requerimientos y las restricciones del endeudamiento del país, más que por metas de desempeño sobre los temas de desarrollo integrados en un ejercicio intertemporal a los que el Banco contribuiría90.

4.28 Estas tres limitaciones para consolidar los resultados alcanzados en términos de los objetivos estratégicos de la programación se trataron en la evaluación mediante la utilización de una metodología que, a partir de relacionar los componentes sustantivos de las intervenciones con los temas de desarrollo que definió la programación, permitiera establecer las influencias positivas o negativas de los instrumentos movilizados en dichos temas91.

4.29 Se identificaron 62 propósitos estratégicos específicos en las distintas áreas y sub-áreas de la programación en el período 1992-2003. El análisis se hizo a partir de los 28 préstamos que se implantaron en ese período, que en conjunto movilizaron 88 instrumentos (componentes) para atenderlos. En promedio, el número de propósitos atendidos por proyecto fue 2 y el número de instrumentos por proyecto para atenderlos fue menor de 3. Sin tomar en cuenta los componentes de los proyectos que tendieron a rehabilitar y reconstruir la infraestructura física y social consecuencia de los desastres naturales, se encontró que en promedio se movilizó un instrumento por propósito atendido.

4.30 El análisis permitió establecer cuáles de los propósitos de la programación tienen resultados satisfactorios (14 propósitos, 22.5%) y medianamente satisfactorios (11 propósitos, 18%); cuáles estando previstos no fueron atendidos (10 propósitos, 16%) o habiéndolos atendido los resultados encontrados fueron incompletos o insatisfactorios (13 propósitos, 21%); cuáles están siendo atendidos pero es prematuro evaluar sus resultados (14 propósitos, 22.5%); y, por último, una identificación de temas clave que el Banco no consideró como objetivos estratégicos de la programación (ver Gráficos A3.1 y A3.2 en Anexo III).

4.31 En el grupo de los propósitos para los que se encontraron resultados satisfactorios, se destaca lo siguiente. En primer lugar, el Banco fue un actor importante en la reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura social, física y eléctrica, luego del conflicto bélico y a raíz de la implementación del PRN, con énfasis en los grupos más

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pobres de la población. Fue sumamente importante el apoyo a través de un FIS para atender los impactos de los ajustes iniciales y los Acuerdos de Paz, convirtiéndose en la segunda mitad de la década pasada, en una agencia de desarrollo local y de apoyo a las capacidades institucionales a ese nivel para apoyar en forma independiente sus obras y contrataciones.

4.32 Si se le adiciona a la cartera con destino a la rehabilitación y reconstrucción nacional la destinada a la reconstrucción proveniente de los desastres naturales, el grueso de las intervenciones del Banco, en gran parte del período, se justificaron en recuperar la inversión neta vigente que se destruyó por esos hechos externos.

4.33 Fue relevante el apoyo del Banco a la reestructuración y refuerzo de Obras Públicas y a la exitosa puesta en marcha de los mecanismos de financiación sustentables del mantenimiento vial en concesión al sector privado en todo el país, con una solución de reconversión laboral favorable de una parte importante de funcionarios y activos que pertenecían al sector público.

4.34 Otro grupo de propósitos que se destacan por sus resultados favorables, tiene que ver con la contribución a la reforma del papel del sector público en la economía, ampliando la participación de los gobiernos locales y del sector privado en la provisión de los servicios públicos básicos y la regulación del mercado que el cambio de funciones y competencias del Estado requirió. En particular, se destaca el apoyo a la macro-reestructura de la administración pública y la contribución a la reforma de la administración fiscal y la reforma de la administración financiera y tributaria en el ámbito central, aunque no se vinculó con la reforma de la gestión del gasto público.

4.35 Esas acciones de reforma del Estado conjuntamente con la vocación de mantenimiento de la estabilidad que ha sido un objetivo fundamental del país, contribuyeron a que el contexto macroeconómico no fuera volátil, a pesar de la débil respuesta en crecimiento desde 1996 que enfrentó el impacto adverso de hechos exógenos inesperados que redujeron la contribución de las reformas en el crecimiento. Los esfuerzos de reforma fueron completados por la dolarización del 2001 que, si bien abre nuevos desafíos y riesgos hacia el futuro, ayudó a seguir manteniendo la inflación bajo control y bajar las tasas de interés. Esa orientación estratégica fue crucial para los progresos en materia de pobreza y en el mantenimiento de los ingresos per cápita.

4.36 Con relación al sistema financiero se destaca la contribución a su reforma de comienzos de la década de 1990, complementando los esfuerzos de reprivatización de la banca comercial. En el mismo sentido se valora el apoyo a la ampliación del acceso al crédito formal para microempresas, así como el reforzamiento institucional del BMI y de los marcos regulatorios del mercado financiero y de la superintendencia financiera, aunque aún hay pendientes requerimientos de perfeccionamiento sobre todo en materia de supervisión de las prácticas financieras de las instituciones fuera del país. Los programas con el Banco estuvieron enfocados en reducir los factores de vulnerabilidad del sistema financiero, pero siguen teniendo desafíos pendientes relativos a su papel como fuente de financiación del crecimiento y desarrollo del mercado de capitales, así como en concretar el saneamiento de las instituciones del sector público financiero.

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4.37 Con respecto a los propósitos previstos pero no atendidos por la programación del Banco, se destaca lo siguiente. En primer lugar, a pesar de existir proyectos y recomendaciones al respecto, no se encontraron propuestas integrales de manejo del riesgo que prevengan y reduzcan el costo de hechos exógenos previsibles vinculados a los desastres naturales, que agregan volatilidad al crecimiento y el resultado fiscal92. En segundo lugar, no se concretaron las iniciativas vinculadas a mejorar la efectividad institucional de la evaluación y control del gasto público, la mejora del control del gasto de los gobiernos locales y la eficiencia administrativa de la gestión pública de los bienes y servicios públicos. La descentralización fue un objetivo central del programa y se constituyó en un factor de reasignación de recursos y competencias, pero no se concretó en un sistema formalmente establecido. Ello hace que no pueda garantizarse que las funciones se transfieran, que los recursos se apliquen a los destinos asignados, ni que las capacidades institucionales y diferentes situaciones de los gobiernos locales introduzcan desequilibrios en los impactos buscados.

4.38 Por su parte, se avanzó en las reformas institucionales de varios sectores sociales , pero el programa de inversiones que las apoyaba enfrentó problemas y demoras originadas en la regulación de los modelos de actuación que se veían en varios casos como condiciones previas rígidas que no eran compartidas y que terminaron postergándose.

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4.39 No se atendió gran parte de los propósitos vinculados a mejorar y flexibilizar las fallas de los mercados que siguen afectando la productividad de los factores y la competitividad de los negocios en su desempeño en el mercado, con énfasis en el sector rural. Algunas iniciativas de la programación no se concretaron y no se advirtió lo suficiente sobre el impacto de las fallas de los mercados vinculadas al comercio internacional y a los monopolios privados.

4.40 El programa no se focalizó en la importancia que tiene la relativamente baja proporción de las exportaciones en el producto y su escasa diversificación, aspectos cruciales para el crecimiento sustentable y la reducción de la vulnerabilidad externa. No se enfatizó en la necesidad de una mejora significativa en los incentivos a la inversión privada mientras se superan las fallas de mercado, ni se privilegió la innovación tecnológica y la falta de capacidad empresarial93. Cabe señalar que esa debilidad de enfoque microeconómico, coincidió con una baja capacidad de financiamiento fiscal y una escasa prioridad de esos temas en la asignación de los recursos públicos. El incremento de las exportaciones de la maquila integrada y de los productos no tradicionales distintos a la maquila es importante para el crecimiento sostenible, lo cual permitiría manejar con mayor holgura el nivel y la composición del endeudamiento público sobre el producto (que está en el límite que se ha impuesto el país) y para evitar que aparezcan presiones fiscales que amenacen la estabilidad.

4.41 La reciente ratificación del CAFTA y de las leyes de la competencia y de defensa del consumidor son mejoras significativas del contexto estratégico de la programación. Este es el camino pero es un desafío a la vez. La globalización no es solo negociación de mercados sino la adaptación del comercio nacional a ella, lo que nuevamente realza la importancia de los mercados competitivos y la innovación para crear esa nueva riqueza.

4.42 Vinculado a este último tema, se destaca la ausencia anotada en la programación de la reforma del mercado laboral para mantener un costo laboral competitivo, que reduzca la posibilidad de un alto desempleo y la emigración de recursos humanos como única salida para enfrentar la inestabilidad en los ingresos de los hogares y la informalidad94. Hoy la producción nacional enfrenta este dilema, que tiene como tema inmediato la adaptación de las estructuras de la maquila a una tercerización de mayor valor agregado y más consistente con el costo laboral95.

4.43 Con respecto a los propósitos estratégicos atendidos con resultados insatisfactorios o incompletos no comentados hasta el momento, se destaca lo siguiente. En primer lugar, la programación logró importantes avances para mejorar la perspectiva social del país como, por ejemplo, la cobertura educativa básica, el sistema de transferencias de recursos del FISDL y la electrificación rural. Sin embargo, la brecha sigue siendo grande en agua potable, la cobertura educativa es baja en 3er ciclo y muy baja en enseñanza media y rural. La calidad de los sistemas educativos reformados no cuenta aún con una revisión de sus resultados y la incorporación de tecnologías educativas no ha sido suficiente. En salud no se ha podido construir una visión estratégica de atención articulada y mucha población no accede a los servicios. Aunque las limitaciones fiscales son grandes, se ha priorizado la ampliación del acceso a la salud de aquella población que hoy no accede a

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esos servicios (por ejemplo FOSALUD). Además se creó una Comisión de la Salud que está trabajando para establecer una visión de largo plazo articulada del sector.

4.44 Por otra parte, no se apoyó la construcción de redes de seguridad social integradas que preserven la sostenibilidad de los progresos alcanzados en materia de gasto público social (en un contexto en el que se enfrentan restricciones fiscales), y que se pueda avanzar a través de mayores espacios por el no-crecimiento del gasto total y la expansión de los recursos genuinos96. La actual reforma tributaria y el financiamiento multilateral de la actual Administración ha priorizado la construcción de estas redes (por ejemplo, Programa Red Solidaria).

4.45 En segundo lugar, en relación a la calidad de ciertas capacidades institucionales del sector público relacionadas con la seguridad y la justicia, la programación cubrió sólo algunos aspectos sin resultados completos y satisfactorios. Estos temas son vistos por los organismos multilaterales y los principales análisis consultados, como una de las áreas que explica las debilidades estructurales del desenvolvimiento salvadoreño. En el área de seguridad ciudadana no se concretaron las iniciativas en el último ciclo de la programación para prevenir la violencia social, a pesar de que los indicadores de criminalidad mejoraron. Con recursos propios y donaciones se han apoyado los esfuerzos y programas con esos destinos. En el tema judicial, ha habido mejoras no atribuibles a la intervención del Banco, existiendo aún preocupaciones por un sistema judicial poco autónomo e ineficiente y manifestaciones de que la confianza del ciudadano en la justicia y el imperio de la ley no es suficiente para consolidar un ambiente propicio al desarrollo de la inversión privada, que aproveche en mejor forma el “grado de inversión” conseguido por la consistencia de la política macro y el proceso de reformas.

4.46 Si bien la programación reconoció al veto calificado para la ratificación del endeudamiento como un riesgo institucional que retrasaba la obtención de soluciones políticas y la creación de espacios amplios para los consensos sobre políticas de Estado, no incursionó en analizar como los temas vinculados a la reforma electoral o al funcionamiento del sistema político influían en el ejercicio estratégico. Solo existió una iniciativa de fortalecimiento de la eficiencia de la Asamblea Legislativa, que luego de demoras iniciales se está desarrollando adecuadamente.

4.47 El esfuerzo de las reformas económicas para aumentar la participación del sector privado salvadoreño en la economía no fue acompañado por una respuesta similar de la inversión privada, que refleja la existencia de desafíos pendientes más allá de la creación de ambientes de negocios competitivos (ver Capítulo I). Prácticamente no se concretaron operaciones directas del Banco con el sector privado productor de bienes y servicios (CII y PRI principalmente), lo cual no contribuyó a promover un efecto demostración favorable para El Salvador. El rol del Banco en apoyo al sector privado estuvo más vinculado a fortalecer el crédito y la capitalización del sistema financiero que al desarrollo de negocios con privados. Por el contrario, las operaciones FOMIN fortalecieron exitosamente el ambiente de los negocios, la modernización de los sistemas regulatorios y el incentivo al surgimiento mediante capitales semilla de nuevas actividades económicas y financieras (por ejemplo Financiera Calpiá).

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4.48 Las acciones del grupo Banco para el sector privado, si bien tuvieron un creciente número de actividades de promoción e identificación de proyectos, no lograron impulsar modalidades de financiamiento oportunas y adecuadas a este tipo de país, ni fueron proactivos para desarrollar emprendimientos pequeños y medianos adaptándose a la realidad de que los grandes negocios contaban con financiamiento competitivo. Se encontraron problemas con la operación de los instrumentos de estas facilidades del Banco97, sobre todo los vinculados al excesivo número de pasos requeridos, la falta de estandarización de los procedimientos y los altos costos de transacción, que constituyen desventajas competitivas adicionales. Por último, se observó un bajo nivel de coordinación estratégica en la programación del Banco que, si bien viene mejorando recientemente, fue visualizado por el país como diferentes visiones sobre el rol del Banco en esa área.

4.49 En conclusión, la programación previó más propósitos de los que pudo atender y existieron iniciativas en varios de ellos que no se pudieron concretar, a pesar de que en varios casos llegaron a aprobarse por el Directorio del Banco, frustrándose posteriormente. En lo que se concretó del programa, los resultados fueron importantes para el país. En particular, se destaca la preservación en la programación de las ventajas comparativas del Banco como institución de apoyo a la inversión y el desarrollo. El país no atribuyó al Banco un papel de caja de última instancia o de financiador de gastos corrientes. Los problemas político-institucionales se incrementaron manifiestamente desde 2000, cuando una parte de la oposición alcanza la minoría calificada para aprobar el endeudamiento y, por extensión, los presupuestos que financian. Las dificultades normales de pasar políticas en la Asamblea Legislativa se agravarían al tener recursos de libre disponibilidad en la etapa de negociación de las operaciones. Esta situación hizo que, en varios casos, recayera en la modalidad predominante utilizada de préstamos de inversión la inclusión de reformas de política, pidiéndose a ese instrumento más de lo que puede dar.

4.50 En todos los casos, al ser una cartera predominantemente de inversión, los costos transaccionales de trabajar con el Banco se notan más que cuando existe una proporción significativa de sectoriales. Esto abre el tema de cuál es el instrumento más idóneo y cuáles los pasos para hacer más competitivo el trabajo con el Banco.

4.51 Si bien el progreso del programa del Banco ha sido significativo, se destacan dos desafíos importantes a futuro: primero, el fortalecimiento de las estructuras institucionales fundamentales para mejorar la efectividad del gasto social y la aprobación de reformas (“governance”); y, segundo, el apoyo al mejoramiento del desempeño productivo exportador y de la inversión privada que no ha evolucionado en forma coherente con el favorable ambiente macroeconómico y el amplio proceso de reformas. Esto es importante no sólo por el importante desafío de la ampliación de mercados que enfrenta el país, sino para fortalecer el crecimiento de largo plazo que sustente la estabilidad, la reducción de la pobreza y el progreso de los indicadores sociales y el ingreso per cápita.

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ANEXO I

ANEXO I – CUADROS Y GRÁFICOS DEL CAPÍTULO I

Cuadros y gráficos seleccionados de Contexto y Resultados alcanzados:

Cuadro AI-1. El gobierno de Cristiani: estabilización y economía de mercado

El gobierno del Presidente Cristiani inició la reforma estructural en El Salvador aún antes de firmarse los Acuerdos de Paz. Entre otras reformas, en 1990 se promulgó la Ley de Privatización de Bancos y Asociaciones de Ahorro y Préstamo con el fin de privatizar las instituciones financieras pertenecientes al Estado y al Banco Central. En diciembre de 1990 se aprobó la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero con el objeto de fortalecer la supervisión y fiscalización de las instituciones financieras. En mayo de 1991 se aprobó la nueva Ley Orgánica del Banco Central de Reserva, la cual le dio autonomía e implantó la prohibición de financiar directa o indirectamente al Estado y la eliminación de la facultad para fijar el tipo de cambio y las tasas de interés, que desde entonces quedaron sujetas a las fuerzas del mercado. En ese mismo mes fue promulgada la Ley de Bancos y Financieras. En el plano fiscal, en 1992 se creó el impuesto al valor agregado (IVA) en reemplazo del impuesto a las ventas y se simplificó el régimen del impuesto a la renta. En el ámbito comercial externo, se redujeron la dispersión y las tasas de los aranceles, se eliminó la mayoría de barreras no arancelarias y se unificó el tipo de cambio pasándose a un sistema de flotación controlada. También se renegoció la deuda externa en el Club de París por US$ 136 millones y en 1992 los Estados Unidos condonaron el 75% de la deuda concesional (US$ 436 millones)..

Cuadro AI-2. Los Acuerdos de Paz

Con la firma de los Acuerdos de Paz en enero de 1992 se plantearon una serie de compromisos, algunos de los cuales se resumen a continuación. En términos generales, la negociación implicó que el FMLN ceda en temas económicos y que el gobierno ceda en temas políticos y de seguridad.

• Desmilitarización: las Fuerzas Armadas dejaron de ser una “supra-institución”y se redefinió su papel hacia defender la soberanía e integridad del territorio.

• Tema económico-social: no se estableció ninguna modificación sustantiva a la estructura económico-social. Se establecieron reformas constitucionales para elegir a los Magistrados de la Corte Suprema (2/3 en Asamblea), se asignó al órgano judicial el 6% de los ingresos corrientes del Estado, se creó la figura del Procurador Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos con elección (al igual que para el Fiscal General) por 2/3 de aprobación en la Asamblea Legislativa, se redefinió el Consejo Nacional de la Judicatura para dotarlo de autonomía.

• Reinserción de ex-combatientes: basados en lo contemplado en el Plan de Reconstrucción Nacional (PRN), se benefició a 115 municipios afectados por el conflicto mediante capacitación a unos 23,000 ex-combatientes, la repartición de 78,000 hectáreas y el otorgamiento de crédito. Los ex–combatientes lisiados reciben pensión.

• Transferencia de tierras: se suscribieron casi 35,000 escrituras al programa de transferencia de tierras.

Cuadro AI-3. Algunos hitos de reformas económicas: 1992-2004 Los sucesivos gobiernos prestaron atención a los equilibrios monetarios y fiscales, profundizaron la apertura comercial yfinanciera e implantaron un sostenido plan de privatizaciones. Algunos hitos adicionales a los señalados en el CuadroAI-1 incluyen: Ley del Mercado de Valores (1994), la creación del Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), entidadpública responsable de otorgar créditos al sector privado a través del sistema financiero (1994), complementando elproceso de privatización de bancos (1991); Ley de Compensación Económica para racionalizar el sector público (1995);Ley de Administración Financiera Integral del Estado (1995); creación de la Superintendencia General de Electricidad yTelecomunicaciones (SIGET), conjuntamente con la Ley de Electricidad del mismo año (1995); ley de privatización dela empresa de telecomunicaciones (ANTEL), hoy Compañía de Comunicaciones de El Salvador, vendida en junio de1998; ley de privatización de de las distribuidoras de electricidad, y subasta de cuatro distribuidoras en enero de 1998.En 1996 se aprueba la nueva Ley de Pensiones, y en 1997 se crea la Superintendencia de Pensiones, lo que a partir de1998 reformó la seguridad social, creándose la administración privada de pensiones basada en la capitalización individual(con 5 AFPs autorizadas inicialmente), la cual opera paralelamente al sistema público. En 1998 se transforma el FIS enel FISDL, y se conforma el fondo FODES para las municipalidades, con el 6 % de los ingresos corrientes netos delgobierno central (aumentó al 7 % a partir de 2005). Desde 1998 se firman tratados conjuntos de libre comercio conRepública Dominicana, Chile, Panamá y México. En 1999 se mejora la Ley de Bancos, que perfecciona la supervisión yfacilita la operación de bancos extranjeros en El Salvador. El tipo de cambio se mantuvo fijo desde 1993 y, a partir de2001, se adoptó la dolarización de la economía (Ley de Integración Económica). En 2001 se aprueba el nuevo marcoregulatorio de la Aviación Civil, y en 2002 el correspondiente al sector Marítimo y Portuario. En ese período de gobiernose aprobó el nuevo Código Tributario y la Ley Aduanera. En la actual Administración de Gobierno (2004) se haaprobado el Acuerdo de Libre Comercio entre Centro América y Estados Unidos (que aguarda ratificación del país delnorte), y el primer tramo de la Reforma Tributaria (octubre de 2004), que una vez completa elevaría en tres puntosporcentuales la presión tributaria, al 15 % del PIB.

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Cuadro AI-4. Porcentaje de hogares con cobertura de servicios básicos, 1993-2002

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Crecimiento 1/Agua por cañería 55 58 59 62 66 66 66 73 76 76 21Teléfono fijo en el hogar 12 15 18 20 21 22 27 33 37 38 26Electricidad en la vivienda 72 75 77 78 80 82 79 80 82 82 10Recolección desechos en la vivienda n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 49 48 49 52 53 4Municipios con acceso pavimentado n.d. n.d. n.d. 44 48 52 57 62 68 74 31Tasa bruta educación básica 86 86 89 95 98 96 97 97 98 100 13Tasa bruta educación media 30 31 34 34 37 35 35 38 38 40 11Salud inmunización completa < 5 años 75 76 77 77 78 79 79 80 81 81 6Vivienda aceptable 43 48 49 52 55 57 59 63 65 67 23PEA con seguridad social 32 34 32 31 33 36 41 39 38 39 6Promedio Simple Acceso a Servicios 51 53 54 55 57 57 59 61 64 66 15

1/ El cambio corresponde únicamente al período transcurrido entre el primero y el último año para el que se presenta información.Fuente: Naciones Unidas (2003)

Gráfico AI.2 - Deuda Pública SPNF de El Salvador como porcentaje del PBI - 1999-2003

7.59%9.56%

11.93% 11.64% 11.45%

20.65%20.01%

21.75%27.02% 29.15%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1999 2000 2001 2002 2003

Porc

enta

je d

el P

BI Deuda

PúblicaExterna

DeudaPúblicaInterna

Fuente: Ministerio de Hacienda GOES

Gráfico AI.1. Evolución PBI per capita 1991-2003 en precios corrientes (en US$, eje izquierdo) y precios constantes (evolución porcentual, eje derecho)

$1,019.9$1,120.2

$1,277.4

$1,456.8

$1,884.5

$2,025.4$2,092.7

$2,195.8$2,250.8

$2,159.8

$1,991.0

$1,782.5$1,676.0

1.65%

5.35%5.08%

-0.38%

2.10%

1.64%1.38%

0.17%

-0.21%

0.33%

4.17%3.78%

-0.01%

0

500

1000

1500

2000

2500

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

En D

ólar

es

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

En P

orce

ntaj

e PBI en US$corrientes per cápita

Variación Anual PBIen precios constantesper cápita

Fuente: Banco Central de Reserva El Salvador

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Cuadro AI-5. El Salvador: Matriz de Fortalezas y Riesgos

Factores favorables (fortalezas) Riesgos o puntos vulnerables (debilidades)

Crecimiento equilibrado, productividad y competitividadEconomía abierta y en proceso de diversificación.

Sector de telecomunicaciones eficiente.

Existe un mecanismo sostenible para financiar el mantenimiento de las carreteras.

Baja tasa de inversión interna.

Alta dependencia de remesas.

Necesidad de mejorar la productividad de los factores para consolidar la diversificación exportadora.

Necesidad de continuar mejorando el ambiente para hacer negocios y la competitividad (inseguridad jurídica, inseguridad ciudadana, reforma inconclusa del sector público, tecnología e innovación).

Sector fiscal

Deuda pública aún en niveles razonables.

Decisión política por mantener equilibrios fiscales.

Reciente reforma tributaria.

Déficit fiscal elevado debido a gasto previsional. Baja presión tributaria. Riesgo de insostenibilidad por perspectivas de crecimiento insuficiente y pasivos directos y contingentes.

Pasivos directos: intereses, pasivo pensionario y necesidades sociales.

Pasivos contingentes: seguro de depósitos en proceso de capitalización, sector financiero público, deuda municipal, desastres naturales.

Sector externoAcumulación importante de reservas.

TLC con EE.UU. y otros países (México, Chile, Panamá y República Dominicana) genera desafío de diversificación de la base exportadora.

Dependencia de remesas para equilibrar la cuenta corriente.

Poca respuesta de la inversión nacional e inversión extranjera aún insuficiente.

Sector de maquila tradicional con perspectivas desfavorables y poco volumen de otras exportaciones no tradicionales.

Sector financiero, monetario y preciosDolarización elimina riesgo cambiario.

Disminución de tasas de interés a niveles internacionales.

Mejoras en la regulación y supervisión financiera.

Inflación estable y predecible.

Riesgos del sistema se relacionan con la exposición crediticia al declinante sector cafetero, la falta de supervisión de las operaciones en el exterior y de las administradoras de cartera y la pérdida del valor de las garantías ejecutadas en poder de los bancos.

Mercado de Valores necesita modernizarse e incluir titularización y regulación para fondos de inversión (administradoras de cartera actuales). Hay proyectos de ley para ambos.

Sectores sociales, pobreza y medio ambienteDisminución de la pobreza, especialmente la pobreza extrema.

Fondo de Inversión Social consolidado y efectivo.

Avances en la cobertura de educación básica.

Mejora de los indicadores sociales.

Desaceleración en disminución de pobreza desde 2000.

Desigualdad en la distribución del ingreso (similar al promedio de AL).

Dificultades para focalizar el gasto social. Censo desactualizado.

Baja calidad del empleo y del acceso a la seguridad social.

Baja calidad y cobertura de la educación (sobre todo media), salud y agua potable y saneamiento.

Gestión inadecuada del agua perjudica el medio ambiente.

Avances insuficientes en la efectividad de la gestión de servicios sociales públicos.

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Factores favorables (fortalezas) Riesgos o puntos vulnerables (debilidades)

Contexto político e institucionesEstabilidad democrática. No hay violencia política.

Policía Nacional Civil mejorada y con prestigio.

Avances en materia de justicia civil.

Elecciones cada dos/tres años “politizan” las discusiones.

Seguridad ciudadana débil. Los costos directos e indirectos de la violencia se estiman en 13% del PBI (ver BID, 2000) y existen altas tasas de victimización y homicidios, aunque decrecientes por impacto de recientes programas del GOES.

Escasos avances en justicia penal. Fiscalía débil.

Dificultades originadas en la insuficiente formalización de la descentralización y en las asimetrías de los gobiernos locales, así como inexistencia de rendición de cuentas de los fondos FODES.

Instituciones de gestión y control público débiles. Proceso presupuestario precisa consolidación. Necesidad de reformar la Corte de Cuentas.

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ANEXO II

ANEXO II – IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS DE RIESGO FISCAL Y PASIVOS CONTINGENTES EN LA PROGRAMACIÓN

Síntesis. En este Anexo se desarrolla un ejercicio que contribuye a destacar la importancia de contextualizar la programación estratégica del Banco con la planificación fiscal del país expresada en un presupuesto proyectado. El ejercicio resalta igualmente, la importancia de incorporar metódicamente la concreción de la visión estratégica de mediano y largo plazo tanto en los instrumentos fiscales y presupuestarios como en la programación estratégica del Banco. La dimensión temporal del ejercicio debería incluir como mínimo el período correspondiente a la programación estratégica (una Administración de Gobierno). En este informe se extiende este período a un mayor plazo en la medida que la información disponible así lo permitió, resultando en una visión más completa de la evolución en el largo plazo de los temas que se analizan. La planificación fiscal proyecta de manera inter-temporal los espacios fiscales que pueden ser utilizados. El presupuesto es el que establece cómo se utilizan esos espacios fiscales de acuerdo a las restricciones financieras proyectadas, las prioridades de desarrollo del gobierno en el gasto público, y la concurrencia de todas las fuentes de financiamiento de ese gasto. El ejercicio de análisis de riesgo fiscal y pasivos contingentes permite concretar en el ejercicio de planificación fiscal escenarios tanto del resultado fiscal provenientes de la evolución en el tiempo de las obligaciones directas de responsabilidad del Estado, como también del impacto en el resultado fiscal de las prioridades de gobierno y el contexto de riesgos contingentes que enfrenta el país. Sin un ejercicio de esta naturaleza se dificulta concretar en la programación del Banco la incorporación de metas verificables que faciliten el seguimiento y la reformulación de la misma de manera oportuna. Esto fortalece la justificación de la utilización creciente de los presupuestos generacionales y por resultados en los procesos de toma de decisiones de los países. En el marco de los desafíos de desarrollo planteados en la evaluación, en este Anexo se analizan con mayor detalle los temas fiscales de largo plazo de El Salvador, resaltando su importancia en el ejercicio de programación del Banco. Esto se realiza con el objetivo de: (i) ejemplificar la integración de la planificación fiscal con la programación estratégica del Banco y el proceso presupuestario; y (ii) proyectar los espacios fiscales que pueden ser utilizados para progresar en reformas y en calidad del gasto público que el Banco pueda apoyar. Uno de los resultados de la evaluación muestra que, a pesar de los progresos realizados en los ejercicios de programación, se debería avanzar más en incorporar la planificación fiscal de mediano plazo en dicho ejercicio, lo que puede ayudar al Banco a contextualizar su estrategia dentro de escenarios alternativos en la toma de decisiones que en este campo pueda realizar el país. A pesar del trabajo que actualmente realizan las instituciones internacionales y el propio gobierno, no se encontró para el contexto del período de la programación estratégica, un análisis completo y/o explícito de riesgos fiscales que afectan al resultado de las cuentas públicas, que integre: (i) la proyección de la incidencia de variables macroeconómicas sobre el fisco; (ii) la proyección de obligaciones directas y contingentes; (iii) la desagregación de los gastos presupuestarios proyectados; y (iv) los espacios fiscales que requieren las nuevas iniciativas de gasto público y las mejoras en la eficiencia y en la calidad del mismo. Este ejercicio busca contribuir a ampliar la comprensión de los problemas de largo plazo en la programación del Banco y del país, a partir del entendimiento que el mayor conocimiento así

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como la medición y anticipación de los riesgos fiscales mejoran la asignación de los recursos y permiten la identificación de las debilidades institucionales del proceso presupuestario, así como la posibilidad de definir en forma más precisa las metas de desarrollo contra las cuales medir el desempeño del programa. Los contenidos del análisis se estructuran en tres secciones. En la primera sección se repasa el desempeño fiscal en el período de análisis de la evaluación (1990-2003), identificando los factores que han contribuido al reciente deterioro de las cuentas públicas. En la segunda sección se utiliza el análisis de riesgo fiscal y pasivos contingentes para medir los escenarios de evolución de los espacios fiscales que contextualizan los ejercicios de programación; la sección se ordena de la siguiente manera: (i) La proyección del contexto macroeconómico que trata la evolución de las variables económicas y su interacción con la performance fiscal sin medidas de política y prioridades de gasto. (ii) La proyección fiscal “base” que incorpora las estimaciones, medidas de política, y prioridades de gasto del gobierno al momento que se hizo esta evaluación y que se utiliza como referencia para posteriores ejercicios de sensibilización de dicho escenario base. (iii) Las sensibilizaciones que evalúan cómo reacciona el escenario base a comportamientos distintos de los parámetros originales o del gasto asociado a las obligaciones directas explícitas que están consagradas en ley, definiendo nuevos espacios fiscales. (iv) El condicionamiento que surge de pasivos contingentes que analizan aquellas obligaciones que dependen de la ocurrencia de un evento incierto. En la tercera sección correspondiente al marco institucional se identifican los riesgos provenientes de las instituciones, las reglas y los procedimientos presupuestarios en la solvencia fiscal y la calidad de la asignación de los recursos a los gastos98. Desempeño fiscal 1990-2003 En relación al análisis del desempeño fiscal 1990-2003, se encontró que luego de una extraordinaria performance hasta 1995, la desaceleración del crecimiento económico y las necesidades de gasto por la reforma previsional y los terremotos de 2001, generaron un marcado deterioro en las cuentas públicas. Así, el endeudamiento ha llegado al cierre de 2003 al 40.6 % del PBI para el SPNF, y para el Estado en su conjunto (incluye además del SPNF al BCR y Sector Público Financiero) ha llegado al 47.3 % del PBI. Estos niveles se expanden levemente en 2004. En este marco se encuadra la Reforma Tributaria cuya primera etapa fue aprobada en octubre de 2004, que elevaría la presión tributaria en 3 puntos del PBI, al 15.2 % para 2009. El contexto macroeconómico El problema subyacente detrás de lo fiscal es el insuficiente crecimiento económico. La búsqueda de soluciones para esta cuestión está al tope de la agenda del país y la programación del Banco. La incidencia del crecimiento sobre la performance fiscal es múltiple. En primer lugar el bajo crecimiento reduce los recursos disponibles, y amplía las necesidades sociales y la demanda de gasto. Adicionalmente el impacto diferencial sobre diversos sectores de la sociedad crea presiones particulares sobre el fisco. En relación con el contexto macroeconómico, si bien no se profundiza en el informe, hay una serie de cuestiones analizadas en distintos estudios, cuyo impacto fiscal debería ser parte de la planificación presupuestaria. Entre estas cuestiones se destacan: el desafío de la dolarización y su influencia sobre el crecimiento; la sustentabilidad de

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las remesas; los obstáculos a la competitividad externa, las consecuencias fiscales de los tratados de libre comercio, la influencia de la volatilidad en los términos de intercambio; y los cambios en las condiciones financieras externas. En estos campos el esfuerzo consiste en trazar escenarios realistas, que consideren la volatilidad de las variables económicas e integrarlos a la planificación presupuestaria, para que la performance fiscal se anticipe y su tratamiento evite que se convierta en un obstáculo del crecimiento económico. El escenario fiscal base del gobierno En relación con las proyecciones fiscales y financieras del escenario sin medidas de política, se observa que las tendencias de los ingresos y los gastos del país requerirían en pocos años niveles de deuda mayores. En ello subyace la iniciativa del gobierno sobre una reforma tributaria cuyo primer tramo fue sancionado por la Asamblea en octubre de 2004. La aplicación exitosa y completa de esta reforma, junto a la expansión de gastos que incorpora el Presupuesto 2005, muestra que hacia el 2009 se podría reducir el ratio de deuda SPNF/PBI al 39.4 %, escenario que surge de la proyección “base” del gobierno. En esta proyección se asume que la presión tributaria (impuestos sobre PBI) se expande hasta alcanzar el 15.2 % en 2009 (3 puntos porcentuales mayor a 2004; ver Ministerio de Hacienda, 200499). Este incremento permitiría contener el endeudamiento, cuyo ritmo de expansión disminuyó notablemente en 2003 (40.6 % deuda SPNF/PBI) con respecto a 2001-2002 (en 2002 llegó al 38.7 % de un nivel en 2000 de 29.2 %) y se estabilizó en 2004 (40.8 %). El primer tramo de la reforma tributaria significaría alrededor de la mitad del total anunciado. En la proyección base se asume un crecimiento del PBI real de 3 %, una inflación de 2.5 %, y una tasa de interés real de 5 %. Al igual que para el resto de las proyecciones, se asume que el endeudamiento evoluciona de acuerdo al resultado presupuestario; esto significa que se asume que los vencimientos del principal de deuda se cubren con deuda nueva y que la tasa de interés se mantiene constante. Las obligaciones directas explícitas sobre las que el Estado tiene escasa capacidad de cambiar, en el caso de El Salvador incorporan los gastos proyectados por la reforma previsional, el servicio de la deuda pública, y los gastos con renta asignada (Municipios y Órgano Judicial)100. Sólo las obligaciones directas explícitas forman parte de la proyección “base” realizada101. Sensibilización del escenario base Una primera sensibilización del escenario base se analiza el impacto de un nivel de recaudaciones menor al previsto. En la proyección de “ajuste moderado” se supone como cambios a la proyección base que la presión tributaria sigue la evolución prevista en Ministerio de Hacienda (2004) hasta 2007, llegando a 14.1 % del PBI (desde el 12.2 % actual), estabilizándose desde entonces; asume además que los gastos que en la proyección base permanecían constantes en términos nominales se mantienen en este caso constantes en términos reales (crecen de acuerdo a la inflación). En este escenario, la deuda del SPNF alcanzaría su máximo como proporción del PBI en 2009 (43.9 %), bajando al 41.4 % en 2013. Una segunda sensibilización analiza el espacio fiscal que se abre para atender las obligaciones directas implícitas del Estado. La incorporación de las mismas en la proyección base exige pensar en una meta del ratio de deuda SPNF/PBI mayor al 40 %, o que ese gasto se financie vía

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ampliación tributaria, otros ingresos, y/o reducciones de otros gastos. La incorporación de pasivos contingentes en el escenario base (que se detalla a continuación) lleva a conclusiones similares. Las estimaciones indican que si se incorpora el nivel de endeudamiento sobre PBI que tiene en cuenta los desastres naturales en el escenario base, el espacio fiscal para ampliar otros gastos sociales se logra desde 2011 (2.7 % del PBI promedio anual hasta 2013). Si no se tienen en cuenta los pasivos contingentes el espacio fiscal para ampliar el gasto social se abriría recién desde 2009, incluyendo en esta estimación la expansión proyectada para 2005. La incidencia de los pasivos contingentes Respecto a los pasivos contingentes, es decir aquellas obligaciones públicas que se producen por la ocurrencia de un evento incierto, se clasifican a su vez en pasivos contingentes explícitos (legalmente reconocidos) e implícitos (para los cuales existe la expectativa de provisión pública). La naturaleza aleatoria de este tipo de obligaciones contribuye a disuadir su análisis, así como el hecho que en algunos casos la difusión de este tipo de riesgos puede influir sobre el comportamiento de los agentes, anticipando los problemas a manera de profecía auto-cumplida. En los últimos años su influencia sobre las cuentas públicas ha sido decisiva en El Salvador, y esto de por sí justifica su atención. Algunos de los pasivos contingentes del país están relacionados con las cuestiones macroeconómicas antes enumeradas. Por el impacto que han tenido en la región y su costo esperado, se destacaron en este informe tres temas: los desastres naturales (principalmente terremotos); los riesgos de instituciones financieras; y la situación fiscal del sector público municipal. El abordaje de estos temas expande el análisis de la programación financiera tradicional, que suele concentrarse en las obligaciones ciertas de corto y mediano plazo, permitiendo una identificación más completa de los desafíos de desarrollo del país. Estos temas deben ser tenidos en cuenta en el contexto de la programación del Banco y deben recomendarse para que el país las tenga en cuenta en su programación financiera proyectada. Con respecto a los desastres naturales, toda la superficie de El Salvador se encuentra en un área de alto o muy alto riesgo sísmico. El costo anual esperado por terremotos se estima en $ 150 millones (1 % del PBI), del cual aproximadamente la mitad suele ser absorbido por el Estado. Los terremotos de 2001 (que ocurren en promedio cada 15 a 20 años), tuvieron un costo de $ 1,600 millones, que significaron un gasto público adicional de al menos $ 700 millones. Estos datos señalan que los desastres naturales son un aspecto periódico de la realidad salvadoreña, y que aún resta espacio en prevenirlos y en cómo mitigarlos. Lo usual actualmente es la mitigación post-desastre más que la planificación integral anticipada de esos riesgos. Si bien se incorporaron lecciones de experiencias anteriores, la adquisición de seguros sigue siendo una actividad descoordinada, y la participación del Estado en la reconstrucción está poco definida, pudiendo propiciar mayores costos fiscales. Actualmente, a partir de una donación del BID, se ha iniciado un programa para prevención de desastres, que se espera contribuya a mejorar la planificación integral de este tipo de contingencias. Cabe señalar que los costos fiscales que entrañan estas tragedias imponen una mayor prudencia en el endeudamiento público para generar espacios fiscales para financiarlas sin afectar el crecimiento.

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Las crisis financieras han contribuido significativamente al incremento de la deuda pública en muchos países. En El Salvador, a pesar de los notables avances del período, se han identificado riesgos de ese origen que pueden impactar al fisco. A nivel sistémico, los requerimientos de reserva son prudentes si se tiene en cuenta las corridas de depósitos del pasado. Sin embargo, el Instituto de Garantía de Depósitos cuenta con fondos por sólo $ 61.5 millones al 31 de diciembre de 2004, lejos de los $ 2,142.5 millones de depósitos garantizados a esa fecha (ver www.igd.gob.sv). En un plano más desagregado, existen sectores que están creciendo en las carteras de los bancos y presentan riesgos, como vivienda, construcción y consumo. Por último, algunas características del sector público financiero pueden mejorarse, incluyendo la simplificación y saneamiento del balance del Banco Central; los créditos del Banco de Fomento Agropecuario, el Banco Hipotecario, el Ficafé, y el Fondo Social para la Vivienda (en este último caso, aunque cuenta con garantías hipotecarias, los bienes recibidos en pago requieren gastos de mantenimiento y su liquidación es costosa); y las opciones de inversión de las Administradoras de Fondos de Pensiones están muy concentradas en instrumentos públicos. De acuerdo al FMI (2003) el costo esperado en ese momento de los pasivos contingentes del sistema financiero por todo concepto (excluyendo los riesgos sistémicos) se estimaba en alrededor del 5 % del PBI. Por último, los gobiernos subnacionales generan pasivos contingentes cuando requieren asistencia financiera del gobierno central. Países federales como Argentina y Brasil han incurrido en costos por este motivo. Aunque El Salvador es un país pequeño y no es federal, los municipios cuentan con amplia autonomía. Desde 1998 se han incrementado las transferencias del gobierno central; si bien esto tiene el propósito de contribuir al desarrollo local, el funcionamiento del sistema acarrea rigideces. En primer lugar, hay poca información fiscal disponible, que impide conocer la dimensión de las cuestiones del sector y controlar el gasto. Los municipios recaudan además una fracción mínima de lo que gastan, y las transferencias del gobierno central están creciendo, lo que estimula el gasto y amplía la falta de correspondencia entre ingresos y gastos. La distribución entre los municipios estimula una subdivisión política excesiva y no necesariamente atiende objetivos de equidad. Y la garantía implícita del gobierno central sobre el endeudamiento municipal genera un creciente pasivo contingente que de acuerdo a información del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal (ISDEM) llega a los $ 70 millones, de los cuales la deuda con garantía explícita del GOES asciende a $ 7 millones (ya se han desembolsado $ 3.8 millones de ésta última)102. Marco institucional del desempeño fiscal El análisis del riesgo fiscal y de los pasivos contingentes que se utiliza en este Anexo, además de apoyar la planificación fiscal y la formulación del programa del Banco, es también una herramienta clave para apoyar el proceso de toma de decisiones. En este sentido, el estudio incorpora algunos diagnósticos institucionales cuya consideración puede mejorar el funcionamiento de los procesos presupuestarios, y su contribución a la prudencia fiscal y a la mejora en la calidad en la asignación del gasto. A pesar de los avances introducidos por la Ley de Administración Financiera de 1995, resta realizar mejoras a lo largo del ciclo presupuestario. En resumen, se identificó que: (i) es conveniente mejorar la planificación presupuestaria de mediano y largo plazo, que incorpore escenarios alternativos y riesgos fiscales; (ii) la presentación del resultado fiscal no es universal, donde las distintas bases de datos disponibles

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presentan un universo presupuestario diferente; en particular, la base devengado de la Dirección General de Presupuesto no reporta las mismas instituciones que la base caja de la Dirección de Política Económica y Fiscal del Ministerio de Hacienda; y los sistemas de administración financiera no se aplican a todo el sector público (por ejemplo excluyen a las municipalidades); (iii) hay riesgos para los gastos comunes que surgen de la alta proporción de gastos rígidos y de rentas destinadas; (iv) existen consecuencias fiscales de marcos regulatorios incompletos; (iv) la influencia sobre el gasto del funcionamiento democrático y la operación de mayorías calificadas en la Asamblea Legislativa; (v) la necesidad de institucionalización de la capacidad técnica adquirida por el Legislativo; (vi) la falta de disponibilidad de un presupuesto por resultados impide hacer un control efectivo de la eficiencia y la calidad del gasto; y (vii) los problemas de diseño y funcionamiento que resultan de la debilidad institucional de la auditoría constitucional, la Corte de Cuentas.

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ANEXO III ANEXO III – PROPÓSITOS, RESULTADOS E IMPACTOS DE LA PROGRAMACIÓN

1. EL SALVADOR: LOS FINES DE LA PROGRAMACIÓN Y LOS PRÉSTAMOS APROBADOS POR EL BANCO PARA ATENDERLOS103

A. Reconstrucción y Rehabilitación de la Infraestructura Socioeconómica Rehabilitación Post-conflicto y Reconstrucción Nacional (CP-224,1991; CP- 429,1993)

1) Rehabilitación de infraestructura social y económica emergente del conflicto a través de un FIS para atender los impactos del ajuste y del conflicto, con énfasis en los sectores más pobres de la población; 2) Incluir la descentralización institucional, enfocando la planeación de la inversión en los sectores sociales bajo un sistema de micro-regiones.

Préstamo para el Fondo de Inversión Social (861/SF-ES, ES0023) Fondo de Inversión Social II Segunda etapa (905/SF-ES y 765/OC-ES, ES0062) Fondo de Inversión Social III Tercera Etapa (829/OC-ES, ES0084) Programa de Desarrollo Eléctrico I (731/OC-ES, ES-0060) Programa de Inversión Sector Transporte- Carreteras Troncales (870/SF-ES, 653/OC-ES, ES-0064) Programa de Preinversión III etapa (860/SF-ES, ES-0100)

Desastres Naturales (CP-1186-6, 2000)

3) Prevención de desastres: volatilidad previsible e imprevisible; 4) Rehabilitación de la infraestructura social y económica.

Programa de Apoyo a la Reconstrucción de Emergencia Posterior al Terremoto del 13 de Enero de 2001 (1310/OC-ES, ES0148) Programa de Apoyo a la Reconstrucción de Emergencia Posterior al Terremoto del 13 de Febrero de 2001 (1315/OC-ES, ES0150)

B. Economía de Mercado y Reforma de la Administración Pública (CP-1181,1995)

Reformas Económicas

5) Privatizaciones y ampliación de la participación privada en los servicios públicos con los respectivos entes reguladores: privatización de las empresas agrícolas; reprivatización de la banca comercial; privatización del servicio eléctrico y concesiones en el sector transporte.

Programa de Reforma del Sector de Inversiones (714/OC-ES, ES0016)

Reforma Administrativa

6) Apoyar la definición del nuevo papel del sector público y de sus organismos más importantes (macro estructura); nuevas funciones (lo que hará el sector público y el sector privado);

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7) Reestructuración y redimensionamiento de la Adm. Pca; simplificación y eliminación de trámites burocráticos (sobre todo los que afectan al sector privado); 8) Reforma y modernización del sistema de RR.HH.; 9) Reforma de la Administración Fiscal (política tributaria, e.d., elevación de la carga tributaria y subsidios y exenciones impositivas); 10) Reforma de la administración financiera y la administración tributaria, e.d., eficiencia administrativa de la recaudación y el gasto; 11) Reforma del sistema de compras y contrataciones estatales; 12) Sistemas de evaluación y control del gasto y de la gestión pública (importancia de las rentas destinadas y de los fondos autónomos; importancia de las instituciones fuera del presupuesto; evaluación presupuestaria en función de productos y objetivos estratégicos; control independiente del gasto y de la gestión pública); 13) Establecimiento de precios públicos en función de los costos.

Programa de Modernización del Sector Público (1041/OC-ES, ES0036) Préstamo CT de Modernización Fiscal U.T.C. (941/OC-ES, ES0105)

Reforma Judicial y Seguridad Ciudadana

14) Incrementar la credibilidad en la ley y la confianza en el cumplimiento efectivo y equitativo (seguridad jurídica), que son pre-condiciones para aumentar el ahorro, la inversión y la innovación; 15) Incrementar la confianza de los agentes privados a través de mejorar la seguridad pública. (seguridad ciudadana)

Programa de Apoyo a la Reforma del Sistema de Justicia (919/OC-ES y 920/OC-ES, ES0090)

Modernización de la Asamblea Legislativa

16) Incrementar la eficiencia del funcionamiento legislativo a través de: o fortalecer su estructura administrativa; o implantar un sistema moderno de información; o crear un sistema de asesoría y apoyo técnico a la función legislativa; o fortalecer los canales de comunicación con la comunidad (información pública);

instauración de un sistema de información y evaluación de programas públicos; o apoyar los requerimientos de infraestructura para el buen funcionamiento.

Préstamo CT para la modernización y fortalecimiento de la Asamblea

Legislativa (1203/OC-ES, ES0093) C. Sectores Sociales, Desarrollo Local y Medio Ambiente

Educación

17) Incrementar la calidad y la eficiencia interna y externa de la educación básica; 18) Incrementar la cobertura y equidad de la educación

La equidad de la educación; a través de: o la actualización de los programas que prioricen el adiestramiento de maestros

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o la modernización de equipos y materiales; o el fortalecimiento de las capacidades administrativas y técnicas a nivel central y

de programas de descentralización administrativas, financieras y de implantación; o desarrollo de formas innovativas para ampliar la cobertura, incluyendo metas

específicas hacia las niñas, la educación no formal para mujeres, adultos y adolescentes marginados;

o promoción de la comunidad y la participación de los padres, así como el fortalecimiento de las Asociaciones Comunales de Educación (ACE); y

o la rehabilitación y extensión de la infraestructura básica, particularmente en áreas rurales.

Programa de Modernización de la Educación Básica - 1996 (879/OC-ES, ES0083) Préstamo para el Programa de Infraestructura Educativa (1100/OC-ES y 1004/SF-ES, ES0110) Préstamo para el Programa de Apoyo a Tecnologías Educativas (1084/OC-ES, ES0108)

Salud

19) Cambio estratégico a nivel central (más que reconstrucción organizacional) que supere los obstáculos estructurales del sector (falta de equidad, calidad, eficiencia y solvencia financiera). Se promueve la solución de esos problemas por medio de un acercamiento más sectorial que incluya a los principales actores del sector salud; 20) Sostenibilidad de largo plazo de los cambios estratégicos. La preocupación central es la viabilidad de largo plazo del sector, evitando concentrarse en intervenciones institucionales de carácter específico que solo producen beneficios de corto plazo.

Programa de Modernización del Sector Salud (1092/OC-ES, ES0053)

Agua y Saneamiento

21) Reestructurar el sector para terminar con el monopolio de los servicios, descentralizando o desconcentrando los sistemas, planteando las bases que posibiliten la privatización; a través de:

o financiar las inversiones en rehabilitación de sistemas operativos autosostenibles en operación y mantenimiento, así como de los sistemas que resulten de la reestructuración; y

o estudios de las fuentes de suministro de agua para determinar sus características de calidad y cantidad.

22) Controlar la demanda hídrica de los sistemas a nivel nacional para racionalizar la utilización de fuentes de agua, que indican sobre-explotación;

Programa de Reforma del sector hídrico y del subsector agua potable y saneamiento (1102/OC-ES, ES0068)

Vivienda

23) Desarrollar mecanismos y normas para que los emisores privados de hipotecas puedan extender su cobertura de financiamiento;

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24) Financiamiento de hipotecas por el sector público, que protejan el acceso a crédito hipotecario a familias que son servidas por el FSV, ampliando el número de familias beneficiarias de esos arreglos; 25) Establecimiento de un programa de vivienda de bajo costo a través de FONAVIPO, desarrollado por las ONGs, así como programas de mejora de los vecindarios existentes, en apoyo a las familias de bajos ingresos; 26) Pequeños préstamos para mejorar las viviendas, a través de promover el acceso al financiamiento de mejoras habitacionales de la extensa red de agentes no bancarios que proveen servicios financieros a familias de bajos ingresos (microprestatarios, casas de ahorro y préstamo, cooperativas y otros); y, 27) Reducción de los tiempos y los costos para obtener licencias de construcción, así como para el uso de la tierra urbana y la planeación de infraestructura, a través de la asistencia técnica.

Programa de Vivienda (multi-fase) (1379/OC-ES, ES0087)

Desarrollo Local

28) Creación de un marco legal y regulatorio apropiado para la descentralización; 29) Reorganización del FIS tradicional, convirtiéndolo en una agencia permanente de desarrollo local, mediante:

o Reforma estructural que incremente la equidad y la eficiencia en la colocación de

los recursos hacia las inversiones sociales públicas locales; o Fortaleciendo el desarrollo institucional de los gobiernos locales tanto en refuerzo

al cobro de los recursos locales como para desarrollar localmente la capacidad local de tomar decisiones sobre sus necesidades;

o Mecanismos privados para ejecutar las acciones de desarrollo económico y social; o Entrega de los servicios públicos con énfasis a las regiones fuera de San Salvador

y segmentos más vulnerables de la población; o Introducir nuevos mecanismos de selección de proyectos.

30) Formulación e implementación de sistemas más permanentes de ingresos para los gobiernos locales, incluyendo el establecimiento del impuesto territorial; 31) Incremento de las capacidades institucionales en el ámbito local para la descentralización.

Programa de Desarrollo Local (1067/OC-ES, ES0109) Programa de Desarrollo Local II Etapa (1352/OC-ES, ES0120)

Medio Ambiente

32) Reforma institucional del sector que establezca:

o una estrategia de desarrollo sostenible para todas las actividades económicas; o la definición del marco institucional dentro del Estado; o marco ambiental más eficiente en los procesos de privatización.

33) Apoyo a la definición de las políticas nacionales e implementación de leyes y marcos regulatorios; 34) Descontaminación y prevención en el sector hídrico;

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35) Capacidad de gestión ambiental a nivel local.

Programa de Descontaminación de Áreas Críticas (1209/OC-ES, ES0074) Programa Nacional de Manejo Ambiental, PAES (886/OC-ES, ES0024)

D. Reactivación Económica, Competitividad y Desarrollo del Sector Privado

Sistema Financiero, Crédito a micro, pequeñas y medianas Empresas

36) Apoyo a la reforma del sistema financiero complementando los esfuerzos de reprivatización de la banca comercial; 37) Saneamiento y reforma de las instituciones públicas de crédito; 38) Apoyo al acceso al crédito por microempresas y PyMEs a través de las IFIs saneadas; 39) Refuerzo institucional de la SSF y del BMI complementando sus recursos locales con los recursos provenientes de la reforma del sistema de pensiones; 40) Ampliación del mercado de capitales a través de:

o estimular el desarrollo de nuevos productos financieros, o estimular la participación de intermediarios bancarios y no bancarios, o reestructurando el sistema de financiación hipotecaria y o la promoción de fondos de inversión

41) Consolidación de los marcos regulatorios de las Superintendencia del sector financiero, pensiones y valores e impulsar la consolidación del marco legal del BCR.

Financiamiento al sector productivo. Programa de Crédito Multisectorial (612/OC-ES y 850/SF-ES, ES0086) Programa Global de Crédito para la Microempresa (780/OC-ES y 915/SF-ES, ES0037) Programa de Crédito Multisectorial II (885/OC-ES, ES0057) Fortalecimiento de la Superintendencia del Sistema Financiero (ATN/MT-4471-ES) Apoyo y Fortalecimiento Institucional a los Entes Reguladores del Sistema Financiero (1173/OC-ES, ES0115)

Reformas Sectoriales

Transporte

42) Rehabilitación y mantenimiento de rutas troncales y caminos adyacentes (corredores de exportación y de conectividad a los mercados); 43) Participación y apoyo al sector privado en la gestión y financiación de los servicios de infraestructura de carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles; 44) Descentralización de la gestión administrativa hacia las autoridades municipales; 45) Establecimiento de marcos regulatorios y legales que incentive la participación privada (reforma de la ley de Concesiones y de Contrataciones Estatales); 46) Mecanismos de financiación sustentables del mantenimiento vial y de una eficiente administración; y 47) Reestructuración y refuerzo del MOP.

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Programa de Rehabilitación y Mejoramiento Vial II (839/OC-ES y 840/OC-ES, ES0081)

Energía

48) Rehabilitación y expansión de la infraestructura eléctrica (generación, transmisión y distribución) luego del conflicto, para atender la demanda insatisfecha y el aumento de la actividad económica; 49) Establecimiento de un marco legal, entidades reguladoras y arreglos institucionales que garantice la competencia y la transparencia de los agentes privados en la generación y co-generación y re-privatizando la distribución de energía eléctrica; 50) Ampliar la cobertura energética en apoyo al desarrollo rural; 51) Diversificación y desarrollo de nuevas fuentes de energía o fuentes que requieren un período largo de investigación, estudios y exploración en geotérmica e hidroelectricidad; 52) Promover la interconexión eléctrica regional; 53) Desarrollar programas de conservación de energía; 54) Apoyar los programas de inversión post-privatización (PRI)

Programa de Desarrollo Eléctrico II (838/OC-ES, ES0088)

Desarrollo Agrícola

55) Reducir el deterioro de los recursos renovables (sobre todo agua); 56) Ampliar la infraestructura social rural y reconstruir la infraestructura física agropecuaria; 57) Apoyar la modernización de los servicios de apoyo del sector público agropecuario, para elevar la capacitación de los recursos humanos, así como la productividad del sector; 58) Atender la ausencia de una política de desarrollo rural utilizando mecanismos de mercado; 59) Mejora de los sistemas de financiamiento y acceso al crédito para los productores; 60) Implementación de la tecnificación agrícola y la diversificación de cultivos; 61) Fomento a asociaciones de productores.

Programa de Reconversión Agro-empresarial (1327/OC-ES, ES0119) Programa Multifase de Caminos Sostenibles en Áreas Rurales (1314/OC-ES, ES0129)

Competitividad

62) Facilitación de la competitividad de los negocios mediante el aumento de la productividad de los factores y el acceso a mercados externos. A través de:

o Promoción de alianzas estratégicas, apoyo a la apertura de mercados y acciones de inserción a ellos;

o Facilitación del acceso al crédito; o Financiamiento de un programa integral de calidad y productividad que asegure el

posicionamiento y la permanencia en los mercados

Programa Sectorial de Reformas para Competitividad (1492/OC-ES, ES0151)

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2. RESULTADOS DE LAS OPERACIONES En el cuadro a continuación se resume la evaluación de los proyectos de préstamos que formaron parte de la cartera del Banco con El Salvador durante el período 1992-2003. La evaluación a nivel proyecto sistematiza una serie de criterios (15) que se agrupan en cinco categorías de conclusiones: la consistencia del proyecto respecto a la programación; la eficiencia de la aprobación; la calidad del diseño para juzgar el cumplimiento de los resultados; la eficiencia de la ejecución y la efectividad de los resultados alcanzados. A esas categorías se les adiciona dos suplementarias: la valoración de la ocurrencia de los riesgos exógenos (cumplimiento de los supuestos de los proyectos) y su influencia en los resultados; y la valoración acerca de si la implementación transcurrida es suficiente para emitir un juicio sobre la efectividad y sustentabilidad de los resultados del proyecto. Se utiliza 1 cuando el resultado es considerado satisfactorio por el análisis; 0.5 como medianamente satisfactorio, que se aplica cuando el proyecto logra avances sustantivos parciales pero suficientes para justificar una mejora de los problemas de desarrollo que objetivaron la operación; y 0 cuando los resultados del criterio específico o de la valoración agregada son considerados insatisfactorios.

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3. RESUMEN DE LOS IMPACTOS DE LA PROGRAMACIÓN

Aquí se resume la evaluación en términos de los resultados de la programación sobre los 62 propósitos identificados (enumerados en la primera parte de este Anexo). Los mismos se clasifican de acuerdo a que hayan sido atendidos de manera satisfatoria (valoración de 1); aceptable (valoración de 0.5), insatisfactoria (valoración de 0), que hayan sido destinados a la reconstrucción por desastres naturales; no atendidos; y sin clasificar (para más detalle ver Capítulo IV, Los Resultados de la Programación). Se presentan en proporción del total de propósitos (Gráfico A3.1), y por montos originales y actuales aprobados (Gráfico A3.2).

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REFERENCIAS, FUENTES ESTADÍSTICAS Y LISTADO DE ENTREVISTAS

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- Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Dirección de Planificación. Unidad de Economía de la Salud. (2003). Cuentas Nacionales en Salud. Estimación del Gasto Nacional en Salud en El Salvador Año 2000. - Ministerio de Trabajo y Previsión Social El Salvador, http://www.mtps.gob.sv/estadisticas2.htm. - Organización Panamericana de la Salud, http://www.ops.org.sv/. - Superintendencia de Pensiones, http://www.spensiones.gob.sv/. - Superintendencia del Sistema Financiero, http://www.ssf.gob.sv/. - Unidad de Análisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP) Asamblea Legislativa El Salvador. - World Economic Forum, http://www.weforum.org. Listado de entrevistas realizadas en la sede del BID en Washington, DC y en El Salvador (tanto en la Representación del BID en San Salvador como a actores del país) para el CPE de El Salvador: En la Sede del BID:

− Betancor, Hugo, Especialista de Operaciones, RE2/SC2 − Brachowicz, Ladislao, Economista, RE2/OD3 − Chibbaro, José V., Especialista Principal Desarrollo Municipal, RE2/EN2 − Clarke, Caroline, Especialista Sector Desarrollo Social, RE2/EN2 − Feinsilver, Julie, Coordinadora de País, RE3/OD6 − Focke, Kurt, Especialista Principal Sector Financiero, RE2/FI2 − Liévano-Marquez, Mirna, Asesora de Relaciones Externas, EXR/ADV − Martínez, Miguel E, Gerente, RE2/RE2 − Mejía-Zampietri, Marta, Especialista Sector Financiero, RE2/SO2 − Quiroga, Ricardo, Economista Señor, SDS/ENV − Rodríguez-Balza, Rafael, Coordinador de País, RE2/OD3 − Salazar, Juana, Especialista Senior de Operaciones, RE2/SC2 − Sánchez, Jairo, Sub-Gerente, RE2 − Sapoznikow, Jorge, Jefe Departamento RE2/SC2 − Semb, Helge, Jefe Departamento RE2/OD3 − Sollis, Peter, Especialista Sector Desarrollo Social, RE2/SO2

En la Representación del BID en El Salvador:

− Branski, Joel, Sub-Representante − Cruz, Germán, Especialista Sector Infraestructura − Dewez, Philippe, Representante − Linares, Roberto, Especialista Sectorial − Nieves, Isabel, Especialista Desarrollo Social − Nuenninghoff, Sybille, Especialista Recursos Naturales − Orellana, Miguel Angel, Especialista Sectorial − Pordoy, Hazel, Especialista de Operaciones − Rivera Lopez, Rafael, Especialista Sectorial

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− Romero, Hernán, Especialista Recursos Humanos − Sánchez, Luis, Especialista Financiero − Villacorta Gaviria, Guillermo, Especialista FOMIN

A actores del sector público, privado y no gubernamental en El Salvador:

− Acuña, Olga., CID Gallup − Aguilar, Jorge Antonio, Jefe Unidad de Programación y Evaluación Tributaria, DGII − Aguirre, Rolando, Planificación Mined − Alarcón, Walter, Ex-Director de la Corte de Cuentas − Alens, Mauricio, Coordinador de Sistemas, Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la

Niñez y la Adolescencia (ISNA) − Alfaro, Napoleón, Jefe de Departamento de Competencia y Mercado Mayorista,

Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET); − Alfaro, Roger, Asesor de la Presidencia, BMI − Altamirano, Enrique, Director del Diario Hoy − Altamirano, Orlando, Director Ejecutivo Ministerio de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (MARN) − Aquino, Luis Adalberto, Gerente de Estudios y Estadísticas Económicas, BCR − Argumedo, Pedro; Analista Senior FUSADES − Arrieta, Manuel, Presidente ANDA − Arteaga, David, Coordinador Nacional de Programación y Monitoreo de Proyectos,

Mined − Barraza, Rafael, Director General de la Escuela Superior de Economía y Negocios ESEN − Bonillas, Mariano, Tesorero General − Burgos, Guillermo, Sistema Integrado de Administración Financiera − Carazo, Ana Marina, Gerente de Créditos, Banca Micro y Pequeña Empresa, Banco

Agrícola − Castaneda, José Néstor, Magistrado, Sala de lo Penal Corte Suprema de Justicia − Castelar, Saúl, Asesor Técnico del Viceministro de Transporte − Castillo, Alcides, Director de la Unidad de Descentralización y Reconstrucción, ANDA − Castillo, Juan José, Coordinador Programa Judicial − Castro, Luis, Gerente Unidad de Desarrollo Institucional, Instituto Salvadoreño para el

Desarrollo de la Niñez y la Adolescencia, ISNA − Cerna, Samuel A., Asesor Presidencial Corte Suprema de Justicia − Corletto, Max, Unidad Ejecutora del Programa de Salud − Cruz, Edgar, Asesor Ministro Ministerio de Agricultura, MAG − Daboub, Juan J., ex - Ministro de Hacienda y ex - Secretario Técnico de la República − de Alemán, Carmen Elena Brizuela, Primera Vicepresidenta BCR − de Arévalo, Carmen Regina, Viceministro de Hacienda, ex - Coordinadora Técnica de

Modernización de la Presidencia de la República − de Barraza, Sandra, Comisionada-Coordinadora Plan de Nación − de Cano, Cecilia Gallardo, ex Ministra de Educación − de Gavidia, Yolanda Mayora, Ministro de Economía

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− de Liévano, Zonia; Gerente, Fondo Salvadoreño para Estudios de Preinversión − de Lovo, Evelyn Jacir, Comisión Presidencial para la Coordinación del Área Social − de Mendoza, Lisette Kury, Presidenta, Consejo Nacional Judicatura − de Morales, Claudia Dubón, Gerente de Intermediación Financiera, BMI − de Palomo, Anabella Lardé, Subsecretaria Técnica Presidencia de la República − de Portillo, Luz Maria, Presidenta Banco Central de Reserva − de Rivera, Marta Evelyn A., Gerente Internacional BCR − de Rosa, Claudio, Director Ejecutivo de Asociación Bancaria Salvadoreña, ABANSA − de Salazar, Maritzenia, Infraestructura Educativa − de Sola, Francisco, Empresario − de Trigueros, Haydeé, Directora Ejecutiva, Comisión Nacional para la Micro y Pequeña

Empresa, CONAMYPE − Denton, Carlos Dr., CID Gallup − Díaz, Eliseo, Unidad Ejecutora de Programa Salud − Díaz, Oscar; Unidad de Planificación Vial, Ministerio de Obras Públicas − Domínguez, Miguel; Jefe Departamento de Administración de Préstamos, Comisión

Ejecutiva del Río Lempa − Duque, Carlos Mauricio, ex-Viceministro de Obras Públicas, Cemento CESSA − Escrich, Ana Hazel, Coordinadora Área Social, Secretaría Técnica Presidencia de la

República − Estrada, Guillermo, Sistema Integrado de Administración Financiera − Flores, Reynaldo, Director Ejecutivo UCP MSPAS − Fortín, Patricia, FISDL − Gamero Quintanilla, Julio Antonio, Secretario de la Comisión de Hacienda y Especial del

Presupuesto, Asamblea Legislativa y Diputado ARENA − García, Fermín, Asistente de la Unidad de Análisis Macroeconómico del Ministerio de

Hacienda − Gómez Fuentes, Sonia, Gerente del Sistema Financiero, BCR − Gutiérrez, David, Ministro de Obras Públicas − Haug, Luis Roberto, CID Latinoamérica − Hawk, Tom, ex Gerente FIS − Henríquez, Raúl, Coordinador General PAES − Hernández, Giovanni, Gerente Electricidad SIGET − Hernández, Ricardo, Gerente de Finanzas BMI − Hernández, Rigoberto, Coordinador de Proyecto Descontaminación de Áreas Críticas,

MARN − Hernández, Rolando, Cooperación Técnica MSPAS − Hinds, Manuel Enrique, Consultor, Ex – Ministro de Hacienda − Huezo Vilchez, Mario, Gerente de Presupuesto Público − Jiménez, Waldo, Gerente Técnico, Asociación Nacional de la Empresa Privada − Lacayo-Anderson, Nelly, Consejera Senior EXD, BID − Lemus, Rafael Antonio, Coordinador Área Económica, Secretaría Técnica Presidencia de

la República − López Suárez, Guillermo, Ministro de Hacienda

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− López, Mario, CID-GALLUP − Magaña, José Mario, Director de Asuntos Económicos y Comerciales de la Cámara de

Comercio e Industria de El Salvador − Mancilla, Francisco Antonio, FUSAI − Martínez, Gerson, Presidente de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto,

Asamblea Legislativa y Diputado del FMLN − Martínez, Gilda Lorena, Cooperación Técnica MSPAS − Mena Lagos, Alfredo Lic., Empresario; Ex - Responsable Privatizaciones − Milán, Elmen Antonio, Coordinador Técnico Programa de Reconversión

Agroempresarial, MAG − Montenegro, Luis Armando, Superintendente, Superintendencia del Sistema Financiero − Mufelman, Silke María, Gerente General, Banco Procredit (Ex Financiera Calpia) − Murillo, Juan, Director General de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental − Navarro, José Roberto Ing., Presidente, Banco Hipotecario − Nosthas, Ernesto, Gerente de Investigación y Desarrollo, FISDL − Orellana Merlos, Carlos; Gerente Sección Economía Internacional FUSADES − Orellana, J. Roberto, Director Ejecutivo Banco Agrícola y Ex - Presidente BCR 1989-

1998 − Orellana, Noel, Asesor de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Legislativa − Parodi, Oscar, Unidad Ejecutora de Programa Salud − Platero, Dr., Unidad Ejecutora de Programa Salud − Pleitez Chavez, Rafael Antonio, Gerente Sección Social FUSADES − Pleitez, William, Coordinador General Informe de Desarrollo Humano, PNUD − Ponce Arriaza, Saul Esau, Coordinador de la Unidad Especial de Presupuesto de la

Asamblea Legislativa − Ramírez, Carolina, Directora Nacional de Educación − Ramírez, Victor Antonio, Intendente del Sistema de Pensiones Público, Superintendencia

de Pensiones − Recinos, Eduardo, Director de Fitch Centroamérica S.A. − Reyes, Carlos; Gerente de Vivienda, Ministerio de Obras Públicas − Rivera Campos, Guillermo, Director FUSADES − Rivera Chevez, José Leonidas, Gerente General ISDEM − Rodríguez Alemán, Omar Ernesto, Superintendente de Valores − Rodríguez, Ismael, Director Ejecutivo Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la

Niñez y la Adolescencia, ISNA − Rodríguez, Luis Mario Lic., Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de la Empresa

Privada, ANEP − Rodríguez, Ronny, Consultor Proyecto BID Asamblea Legislativa − Rosales, Manuel Lic., Director de la Unidad de Análisis Macroeconómico del Ministerio

de Hacienda − Rubio Fabián, Roberto, Director Ejecutivo FUNDE − Rubio, Gloria, Cuentas Nacionales en Sector Salud − Ruiz Suárez, Rafael, Director Ejecutivo Programa Nacional de Competitividad,

Ministerio de Economía

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− Salaverría, Mario, Viceministro de Agricultura − Salume, Nicolás, Presidente Comisión Ejecutiva del Río Lempa − Samayoa, Salvador, Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública CNSP − Santarelli, Franklin, Analista Señor FITCHRATINGS − Serrano, José Genaro, Intendente de Valores, Superintendencia de Valores − Silva, Héctor, Jefe de Fracción CDU en la Asamblea Legislativa; Ex Alcalde de San

Salvador − Siman, Miguel, Empresario, ex – Director del FISDL − Simán Roberto, Asesor, Secretaría Técnica, Presidencia de la República − Solórzano, Roberto, Gerente General, Banco de Fomento Agropecuario − Sorto Rivas, Francisco, Intendente SAP, Superintendencia de Pensiones − Sosa, Mauricio, Coordinador de la Unidad de Asesoría Macroeconómica y Fiscal,

Ministerio de Hacienda − Torres, Eduardo Lic., Medios de Comunicación − Trigueros Arguello, Álvaro, Gerente Sección Macroeconómica FUSADES − Urias, Carlos Francisco, Coordinador Soporte Tecnológico Institucional, Mined − Vilar, Argelio, Unidad Ejecutora de Programa Salud − Villacorta, Jorge, Diputado, Asamblea Legislativa − Villalobos, Mario, Mined − Zablah Touché, Eduardo, Secretario Técnico, Presidencia de la Republica − Zablah Touché, Jorge; FUNDEMAS, Asesor FUSADES − Zepeda Peña, Ciro Cruz, Presidente de la Asamblea Legislativa

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Notas

1 Esto se vio facilitado porque los sucesivos gobiernos que implantaron ese enfoque permanente fueron del mismo partido político, ARENA. 2 Para mayor contenido de las agendas iniciales ver Cuadros AI-1 a 3 en Anexo I. 3 El Salvador tiene grado de inversión otorgado por la agencia Moody’s (Baa3) desde julio de 1997, y tiene un “notch” de calificación menor a grado de inversión (BB+) de las agencias Fitch y Standard & Poor’s. 4 El empleo en el sector maquila aumentó del 0.3 % al 2.1 % de la Población Económicamente Activa entre 1991 y 1996 (ver cuadro 5.9 BID, IPES 2004); asimismo, la maquila pasó del 12 % al 59 % de las exportaciones de bienes entre 1990 y 2002; por último, hubo una notable reducción de la concentración de las exportaciones entre las décadas de 1980 y 1990 (ver Gráfico 8.2 BID, IPES 2004). 5 A fines de la década de 1990 alrededor del 50 % de los asalariados no poseía seguridad social (ver Gráfico 7.3 BID, IPES 2004). 6 Ibid. Ver Cuadro AI-4 en Anexo I. 7 El FMI calcula que la apreciación cambiaria alcanzó al 60% entre 1992-2000, manteniéndose estable desde entonces hasta 2003, mientras que el Banco Central muestra una caída en el tipo de cambio real efectivo de más del 10% entre 1995 y 1997, estabilizándose desde entonces. 8 Cabe señalar que El Salvador se ubica en el segundo puesto en Latinoamérica y en el puesto número 24 de un total de 161 países en el Índice 2005 de Libertad Económica de la Heritage Foundation: http://www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm. 9 Ver Gráfico 1.13 BID, IPES 2004. 10 Naciones Unidas calcula que el logro de cobertura total de los servicios básicos representaría erogaciones adicionales crecientes hasta alcanzar un 4.3% del PBI hacia 2015, sin tomar en cuenta la calidad de los mismos y suponiendo que la responsabilidad de cubrir las brechas recae únicamente en el sector público. 11 La deuda del SPNF, después de estar relativamente estable en menos de un 30% del PBI hasta 1999, aumentó al 40.6% del PBI hacia 2003 debido al incremento del déficit en años recientes influenciados por los terremotos (ver Gráfico AI.2 en Anexo I). Desde 1997, El Salvador cuenta con categoría de “grado de inversión” y eso ha llevado a sustituir parte del endeudamiento tradicional por emisiones internacionales en condiciones más ventajosas, prescindiendo de financiación del FMI. 12 Corresponde a información preliminar de cierre del ejercicio fiscal 2004 publicada por el Banco Central de Reserva, e incluye el pago de pensiones. 13 La caída de rentabilidad de los bancos salvadoreños y el exceso de liquidez de que disponen ha llevado a que muchos de ellos se expandan en el exterior, lo que genera retos regulatorios, particularmente en lo referido a la apertura de sucursales en países vecinos. Esto ocurre en un contexto en el cual no existe suficiente financiamiento de actividades productivas privadas, particularmente en el sector de Micro y Pequeñas Empresas. 14 El sistema financiero público consta de dos bancos comerciales (Banco de Fomento Agropecuario -BFA- y Banco Hipotecario -BH-), un banco de segundo piso (BMI) y una institución financiera (Fondo Social para la Vivienda -FSV-), además de otras instituciones como el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos y el Consejo Salvadoreño del Café. 15 Además, las AFP tienen la obligación de invertir en papeles del FSV, los que ofrecen un rendimiento menor al del mercado, generándose un subsidio indirecto que perjudica a los ahorradores en el sistema privado de pensiones. 16 El Banco Mundial calcula que la elasticidad de la pobreza total ante el crecimiento es 1.3 en el período 1991-2002, es decir, un aumento del ingreso per-cápita de 1% se asocia con una reducción de la pobreza en 1.3%, manteniendo constante la distribución del ingreso. 17 De acuerdo a Naciones Unidas (2003), el Coeficiente de Gini con base al ingreso per cápita alcanzó el valor 0.54 en 2002, sensiblemente superior al promedio mundial (0.4) e incluso de América Latina (0.47). 18 Naciones Unidas (2003) calcula que si el ingreso per-cápita aumenta en un 30%, la pobreza sólo disminuiría en un 10%; asimismo, si la desigualdad disminuyera en un 30%, la pobreza automáticamente caería en un 23%. 19 La tasa de emigración neta aumentó permanentemente en la década de 1990. Ver gráfico 3.18 IPES (2004). 20 Sin embargo, los gastos que compensaron a las zonas en conflicto y a las afectadas por los desastres naturales, contaron con un mapeo de las destrucciones que orientaron la utilización de los recursos. 21 A la modalidad convencional de FIS que financia obras, se le agregó una función de aglutinación y movilización de recursos para programas de desarrollo local definidos conjuntamente con los beneficiarios, con asistencia técnica

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para fortalecer sus capacidades administrativas. La nueva institución, FISDL, asumió una labor de tutoría y dirección a nivel local y se transformó en una entidad de concentración de conocimiento que emplea un sistema de monitoreo del uso de sus recursos para definir lecciones aprendidas para su permanente mejoramiento gerencial. 22 A nivel de América Latina El Salvador está entre los más bajos a nivel de cobertura y calidad. Ver gráficos 3.20 y 3.21 de BID, IPES 2004. 23 La privatización de la administración y operación de Acajutla permitió reducciones de tarifas mayores al 25 % que facilitó un tránsito a los niveles de precios internacionales, similares a los niveles de los puertos que compiten que son el Quetzal en Guatemala y el Cortés en Honduras. 24 Decreto Legislativo Nº 994 del 1º de octubre de 2002; D.O. Nº 182. Tomo Nº 357. 25 Nota de entendimiento entre el GOES y el Banco de Japón para la Cooperación Internacional (JBIC). 26 Decreto Legislativo Nº 582 del 18 de octubre de 2001; D.O. Nº 198. Tomo Nº 353. 27 En el 40 % de los hogares de San Salvador el jefe de hogar es sólo mujer (30 % a nivel nacional). 28 Desde 2000 el FMLN superó el tercio de los votos en la AL, con lo cual puede bloquear iniciativas de endeudamiento que requieren de al menos dos tercios de los votos. 29 Se aprobaron medidas de reactivación y se inició un proceso de modernización del sector público para influir en la competitividad de la economía y reducir las rigideces institucionales y las estructuras inadecuadas. Hacia 1998, la falta de respuesta en el crecimiento condujo a que el gobierno aprobara un nuevo programa de reactivación, complementarias de las aprobadas en 1996 y comienzos de 1997. 30 Si bien el CP fue aprobado por el Comité de Programación en diciembre de 1996 (CP-1181), a mitad de gobierno, el mismo no fue aprobado por el Directorio Ejecutivo sino hasta junio de 1998 (GN-1981-1), un año antes del nuevo cambio de gobierno. Para el análisis se consideró que el período de programación se inicia en 1996, aunque se tuvo en cuenta los cambios introducidos en la versión finalmente aprobada. 31 En relación a la estabilidad se destaca la dolarización de 2001 (Ley de Integración Económica); respecto a las reformas administrativas, se destacan los servicios de carga y descarga en operadores privados; la reforma del Ministerio de Obras Públicas y la creación del FOVIAL, y la creación del Ministerio de Gobernación para mejorar el impacto en seguridad; en relación con la administración fiscal, la aprobación del Código Tributario y la Ley Aduanera; y la reducción de la renuncia fiscal (exenciones) en renta y aduana. 32 El Banco reconoció logros en materia de privatizaciones, reforma de pensiones, modernización fiscal y financiera, la ampliación de la cobertura educativa básica, el avance de la reforma de la administración pública y la justicia. Al mismo tiempo, destacó problemas pendientes como: marcos reguladores y de supervisión incompletos en infraestructura y servicios financieros; precios de algunos servicios públicos no relacionados a sus costos; un bajo nivel de la carga tributaria; excesiva dependencia de las remesas; bajo nivel del gasto social frente a las brechas, sobre todo en salud; altos índices de violencia e inseguridad pública; inseguridad jurídica y un marco legal de las adquisiciones estatales incompleto; falta de consolidación del marco democrático; un marco para la descentralización con sus propios retos fiscales; y el aumento de la vulnerabilidad del país ante choques exógenos. 33 El endeudamiento en el mercado de capitales tiene las mismas dificultades para su ratificación parlamentaria pero a diferencia del financiamiento del Banco, se pueden emitir de inmediato sin requerir esperar el tiempo de la incorporación de los recursos en el presupuesto y el cumplimiento de condiciones previas a los desembolsos. Los niveles de las tasas de interés de la emisión de deuda fueon competitivos ayudado por los bajos niveles de éstas en los últimos años y el grado de riesgo de inversión alcanzado por el país. 34 Ver en “Evaluación del Programa de País (CPE): El Salvador, Período 1992-2004; Documento de Trabajo; OVE; Diciembre de 2004”; Versión Revisada. Capítulo III. 35 A los efectos del análisis, se trabajó con la totalidad de préstamos en 1990-2004 y las cooperaciones técnicas (CT), PPF y los proyectos FOMIN mayores a US$ 100,000 dólares en el mismo período. Estas CT constituyen el 94% del monto total aprobado en el período. 36 El crecimiento de CTs se dio al mismo tiempo que se reducía la cartera de préstamos. Las mismas eran menos conflictivas y se financian con recursos blandos limitados. Se generaron desencuentros con la asignación de las CT financiadas con el fondo de recursos de los países C y D, que no son de asignación independiente por el Banco (GN 1940-3). 37 El proyecto ES-0074, “Descontaminación de Areas Críticas” tuvo 8 CT y el ES-0119 “Reconversión Agro-Empresarial” tuvo 5 CT asociadas. 38 En estos logros fue importante la utilización de fondos del plan para países C y D.

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39 Los desastres naturales afectaron a 15 proyectos de la cartera por US$ 286 millones contra 6 proyectos por US$ 195 millones por el factor político-institucional. 40 Hasta el momento 5 operaciones aprobadas por el Directorio Ejecutivo por un total de US$ 190 millones que no se concretaron, equivalente a casi el 40% de la cartera aprobada en el período 2000-2003. 41 Este problema fue señalado por varias autoridades de la administración de gobierno entre 2000-2004. 42En el año 2000, alrededor del 50% de la cartera estaba con problemas de ratificación o aprobación presupuestaria para que sus desembolsos sean elegibles, pero la opinión pública presionó para su aprobación y así responder a los terremotos de 2001, introduciéndose algunas modificaciones en los componentes de modernización y de reformas institucionales, para concentrarse en compensar los costos de la infraestructura destruída. 43 Esto es así en la medida de la conveniencia de las tasas de interés a las que el país accedía por tener grado de inversión, y por la rapidez de hacerse con los fondos externos. En efecto, los bonos se podían emitir de inmediato, sin necesidad de esperar el próximo presupuesto para aprobar la contraparte nacional, ni asumir los costos transaccionales vinculados al cumplimiento de condiciones previas y procedimientos de desembolsos complejos. Esta falta de competitividad relativa del Banco también se da con otros organismos multilaterales que actúan en la región (por ej. el BCIE). 44 De los $ 99.2 millones que falta desembolsar, el 70 % está explicado por la ausencia de desembolsos de reasignaciones de recursos de operaciones vigentes antes de los terremotos de 2001, y un 20 % por el préstamo de reconstrucción de hospitales que fue aprobado recién por la Asamblea Legislativa a mediados de 2003 ($ 20 millones). Si bien el presupuesto 2004 generó algún retraso en los desembolsos con este destino porque persisten aún necesidades, una parte importante de ese saldo no está atendiendo emergencias. 45 Por su parte, los temas de los sectores sociales, desarrollo local y medio ambiente, son los que han mostrado un nivel de ejecución más lento, además de haber sido los más afectados con las reasignaciones de recursos a desastres naturales, aunque ello no afectó sustancialmente los objetivos de desarrollo. 46 Incluye los proyectos reformulados por el Directorio (5% de los aprobados), los reestructurados por la Administración pero cuya reorientación de recursos se entiende afectaron sustancialmente los objetivos previstos (8%) y los proyectos aprobados pero que nunca fueron ratificados para su ejecución (13%). 47 En montos originales aprobados las modificaciones sustantivas afectaron el 29%. 48 ES-0053, ES-0074, ES-0068, ES-0113, ES-0116, ES0130 y ES0134. 49 Los de este grupo formaban parte de los proyectos en riesgo de ejecución para la Administración. 50 Esto indica que este tema ya es un problema general del Banco. 51 14 meses, de los cuales hay 7 meses entre la aprobación y la autorización de la firma, y 7 meses entre la autorización de la firma y la ratificación. 52 En los últimos años se ha venido mejorando las capacidades de las unidades ejecutoras por un esfuerzo importante desarrollado por el Banco y el país, que crearon un buen diálogo al respecto. 53 Esto se manifestó en un bajo nivel de ejecución, ya que el destino fundamental de esos recursos es el pago del IVA a los proveedores de bienes y servicios de las adquisiciones con recursos del Banco. 54 Principalmente los proyectos ES0053, ES0068, ES0074, ES0087, ES0090, ES0119 y ES0129. 55Los proyectos afectados por estas situaciones podrían ajustarse y adaptarse en el cambio de administración de gobierno. 56 Sólo se consideran los proyectos iniciados desde 1996, momento en que la imputación de los costos es más completa. La fuente de los datos es OPRCOS (15 de abril de 2005). Cabe hacer notar que los cálculos se realizaron para dos momentos: el 1 de diciembre de 2004 (primera versión del CPE), y el 15 de abril de 2005. Se encontraron dos deficiencias, que no pudieron ser aclaradas por la Administración: en primer lugar, los costos directos de la muestra de proyectos ejecutados al 15 de abril de 2005 son un 10% menor a los del 1 de diciembre de 2004; en segundo lugar, hay un 10% de los costos directos totales que no se distribuyen entre la preparación y la supervisión de la ejecución de los proyectos. Esto último inhibió un análisis más preciso mediante el uso de indicadores que miden el desempeño en este tema. 57 Este valor a los efectos del análisis debería compararse con FIV que el Banco deduce de los montos aprobados por concepto de costos de inspección y vigilancia de los proyectos de préstamo. El resultado obtenido contrasta con el hecho de que durante 2003 y 2004 fueron dispensados los fondos por concepto de FIV. 58 Si bien la información disponible no permite ser contundente en relación a la distribución del costo total entre preparación y supervisión de las operaciones, se puede afirmar que este último explica las dos terceras partes del costo total. Por otro lado, se encontró que el costo marginal de la preparación de operaciones ha sido sensiblemente

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superior al costo de preparación que surge de la muestra de proyectos ejecutados utilizada para los cálculos (se estima en un 70 % mayor consistente con las demoras y problemas transaccionales de los últimos años). 59 Se abarca 1998-2003, período en que se dispone de información sistematizada en bases de datos. 60 Ver RE-293: “El Sistema de Supervisión de Proyectos: Evaluación de la Utilización de sus Instrumentos”; OVE, Marzo 2004. Se analizan dos indicadores para medir el cumplimiento de las actividades de supervisión obligatorias: (i) el CMI incluye el cumplimiento agregado de 6 instrumentos: las Misiones de Administración planificadas en los proyectos (MA), las Visitas de Inspección Técnica (IVT), las Visitas de Inspección Financiera (IVF), los ISDP, los Estados Financieros Auditados (EFA), y las Misiones Anuales de Revisión de Cartera (CPR); y (ii) el OCMI que incluye los instrumentos del CMI promediados para todo el período de análisis, más cinco instrumentos obligatorios aperiódicos: las Misiones Iniciales planificadas (MS), las Misiones de Revisión de Medio Término (MMT) planificadas, los Informes de Finalización de Proyectos (PCR) y las Evaluaciones Finales programadas por el Banco (FIN) y Ex-Post del Prestatario (BEP). 61 Los informes de seguimiento del desempeño de los proyectos (ISDP), las misiones anuales de revisión de cartera (CPR), las visitas de inspección financiera (IVF), los estados financieros auditados (EFA) y los informes de terminación de los proyectos (PCR) prácticamente alcanzan valores de 1 o muy próximos a 1. 62 Esto se confirma por lo que se presenta en el cuarto capítulo sobre el análisis de la evaluabilidad ex - ante y ex –post de los proyectos en El Salvador y lo señalado como enseñanzas en los documentos de las CPR. 63 Este tema es relevante en ES porque en muchos de los proyectos se vio además que el equipo que diseñó y aprobó la operación no es el que arranca y es responsable de la ejecución. 64 Esta situación es más compleja si se tienen en cuenta dos hechos que han ocurrido en varias oportunidades: primero, la rotación del personal en las unidades ejecutoras; segundo, el personal local que participó en la formulación no es el mismo que ejecuta y evalúa la operación. 65 El riesgo de desarrollo de la cartera se define como el número (o los montos) de los proyectos en ejecución por año que han sido calificados con problemas (que no pueden alcanzar sus objetivos de desarrollo), más los calificados con problemas de ejecución y/o baja probabilidad de cumplimiento de sus supuestos por el ISPD, más los proyectos en estado de alerta por PAIS. Se cuenta con información solo desde 1998. 66 Los indicadores PAIS que influyen en esa calificación de riesgo de los proyectos son los del tiempo para alcanzar su vigencia mayor a 17 meses para países que requieren ratificación, menos del 10% desembolsado del saldo inicial en los últimos 12 meses de proyectos elegibles y tiempo para alcanzar la elegibilidad igual o mayor a 12 meses. 67 Uno de dos indicadores para declarar al proyecto con riesgo PAIS casi siempre se cumple. En consecuencia es muy probable que una alta proporción de la cartera aprobada esté en riesgo PAIS, que requiere el incumplimiento de 2 de los 8 indicadores que comprende. 68 Ver FN-263-24 de 26 de Julio, 2002: “Proposal for a performance based allocation of IFF resources”. 69 Además se amplió el número de firmas auditoras elegibles para preparar las EFAs de las CT, aumentando la competencia. 70 Con el objetivo de reducir la influencia de la rotación del personal y la pérdida de memoria institucional de la Representación. 71 Este trabajo sustantivo necesario de la Representación enfrenta un trabajo diario administrativo de los especialistas, que requiere aproximadamente 80% del tiempo total, reduciendo mucho la capacidad de trabajar en la formulación de operaciones. 72 La pertinencia del programa del Banco en los desafíos de desarrollo del país, su consistencia con las prioridades del país y otros organismos multilaterales, así como la coherencia respecto a la anticipación de resultados y a la integración de los instrumentos utilizados por el programa, se analizó en el Capítulo II. 73 Para un mayor detalle metodológico de la evaluación de los resultados que se realiza en el CPE ver el Anexo A del informe OVE RE-299: “Evaluación del Programa de País (CPE): Argentina, Período 1990-2002”. 74 La evaluabilidad se hizo sólo sobre los proyectos de inversión y no fueron incluídos proyectos evaluados pero aprobados antes del período de análisis. 75 Las imperfecciones en los marcos de resultados ex-ante no deben ser vistas como una crítica a la Administración o a las autoridades nacionales, ya que estos requerimientos han sido enfatizados en los últimos años y no durante todo el período del análisis. 76 La evaluación asume que si se comprueba el cumplimiento satisfactorio o medianamente satisfactorio de los propósitos y simultáneamente son sustentables, el proyecto contribuye positivamente al bienestar del país. Asimismo, se incluyó el manejo de los riesgos de los proyectos, ya que cuando los riesgos se materializan el

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contexto de los resultados puede cambiar sustancialmente. Los resultados de este análisis se comparan con los de la auto-evaluación de la cartera ejecutada que realiza la Administración, concluyendo sobre en qué medida su valoración es verificable y se relaciona con los resultados. 77 Las acciones de evaluación se sustentaron en un amplio trabajo de campo que incluyó la consideración de los documentos del Banco, los puntos de vista de los especialistas y autoridades de la Región, la consulta de fuentes secundarias y la aplicación de un sistema estandarizado de entrevistas a autoridades y ex autoridades de gobierno, ejecutores, beneficiarios y otros informantes, todo lo cual se volcó en un cálculo semi-cuantitativo de los hallazgos que se presentan en forma resumida en esta sección. Para mayor detalle de estos aspectos ver: “Evaluación del Programa de País (CPE): El Salvador, Período 1992-2004; Documento de Trabajo; OVE; Diciembre de 2004”; Versión Revisada. 78 La evaluación a nivel de proyecto sistematiza una serie de criterios que se agrupan en cinco categorías de conclusiones: la consistencia del proyecto respecto a la programación; la eficiencia de la aprobación;la calidad del diseño para juzgar el cumplimiento de los resultados; la eficiencia de la ejecución y la efectividad de los resultados alcanzados. A esas categorías se les adiciona dos suplementarias: primero, la valoración de la ocurrencia de los riesgos exógenos (cumplimiento los supuestos de los proyectos) y su influencia en los resultados; y, segundo, la valoración de si la implementación transcurrida es suficiente para emitir un juicio sobre la efectividad y sustentabilidad de los resultados del proyecto. 79 Se utiliza 1 cuando el resultado es considerado satisfactorio por el análisis; 0.5 como medianamente satisfactorio, que se aplica cuando el proyecto logra avances sustantivos parciales pero suficientes para justificar una mejora de los problemas de desarrollo que objetivaron la operación; y 0 cuando los resultados del criterio específico o de la valoración agregada son considerados insatisfactorios. 80 ES 0088: “Programa de Expansión del Sector Energía”; ES 0090: “Programa de Reforma Judicial”; y ES 0053: “Programa de Modernización del Sector Salud”;. 81 Los proyectos vinculados al FISDL son: ES0109: “Programa de Desarrollo Local” y ES 0120: “Programa de Desarrollo Local II”. 82 Aunque debe anotarse que en el FISDL II se incluye un aumento de la contrapartida para que en el futuro los gastos sean asumidos por el municipio. 83 ES 0068: “Programa de Agua Potable y Alcantarillado”; ES 0074: Descontaminación de Áreas Críticas”; ES 0119: “Reconversión Agro-Empresarial”; y ES 0087: “Programa de Vivienda”. 84 Los municipios frente a esta realidad se han venido agrupando en macro-comunidades tratando de reducir la excesiva atomización del país en 262 alcaldías. 85 La reasignación de recursos de operaciones vigentes hacia la rehabilitación de infraestructura como consecuencia de los desastres naturales justifica prácticamente la totalidad de reasignaciones que alcanzó a un 8% de la cartera aprobada en el período. Esto indica que la incidencia de los desastres naturales externos fue importante para destrabar institucionalmente las operaciones pendientes de aprobación o la contraparte de los aprobados hasta el año 2001. 86 El porcentaje restante se corresponde a los proyectos que se consideró prematuro calificar. 87 Estos hechos fueron el reflejo de discrepancias del gobierno con algunas iniciativas y problemas de oportunidad político-institucional para su presentación. 88 Se encontró que los objetivos de la programación no se plasmaron en una estrategia de acciones del Banco en el país, en donde las diversas intervenciones se organizaran en productos detrás de resultados con metas de hasta donde se quería llegar. La inexistencia de ésto exonera al Banco de cualquier rendición de cuentas por sus resultados, reduciendo las posibilidades de sacar lecciones aprendidas de la experiencia. 89 Los riesgos fiscales incluyen la macroeconomía (crecimiento y volatilidad de variables económicas), instituciones (proceso presupuestario) y el fisco (ingresos y gastos públicos y sus proyecciones). En este último grupo se distinguen las obligaciones directas (que se sabe que van a ocurrir) y las contingentes (los pasivos contingentes, que dependen de la ocurrencia de un evento incierto). 90 En el Anexo II se presenta cómo un ejercicio de esta naturaleza puede contribuir metodológica y operacionalmente a mejorar la relación estratégica del Banco con el país. 91 El instrumento analítico está inspirado en los desarrollos realizados por J. Tinbergen y sus continuadores, construyendo una matriz que vincula los instrumentos de las intervenciones con los objetivos que se propuso la programación.

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92 Actualmente el Ministerio de Hacienda de El Salvador está ejecutando una donación del BID por $ 250,000 destinada a fortalecer la capacidad nacional para la gestión financiera y reducción del riesgo de catástrofes naturales; ver Anexo II de la Evaluación BID de El Salvador, Versión Revisada. 93 Con el Banco Mundial se estuvo trabajando en programas de desarrollo tecnológico, formación de clusters y programas de promoción del capital de riesgo. 94 Se avanzó poco en reformas laborales, permanecen altos costos de contratación y despido, baja flexibilidad laboral y horaria (horas extra caras). 95 Las remesas juegan como un factor alcista de los precios de los no transables, entre estos el costo laboral. 96 Estrategia social comprensiva e integrada al manejo presupuestario. Ver en el Capítulo III la incidencia de los costos transaccionales en la ejecución. 97 Ver OVE, RE-303, “Evaluación del Programa de Préstamos Directos del Banco al Sector Privado 1995-2003. 98 La metodología de análisis de riesgo fiscal y pasivos contingentes se basa en Brixi y Mody (2002). “Dealing with Government Fiscal Risk: an overview”. En Brixi and Schick, Government at Risk, Contingent Liabilities and Fiscal Risk. World Bank. 99 El escenario base no incorpora el tratamiento de pasivos contingentes. 100 En el caso previsional se encuentra que la sensibilización de la opción de reducir el gasto de transición aumentando las edades de jubilación no agrega un impacto fiscal significativo. 101 Las necesidades de gasto que enfrentan los presupuestos públicos se clasifican, de manera general, en obligaciones directas explícitas, que el fisco está legalmente obligado a cumplir; obligaciones directas implícitas, para las cuales existe la expectativa de provisión pública aunque no la obligación legal hasta que la prioridad se transforme en gasto y en recursos para financiarlos (por ejemplo, ciertos rubros del gasto social); y las obligaciones contingentes, tanto explícitas como implícitas, que dependen de la ocurrencia de un evento incierto que requiere una medida de política para evitarlo o cuya anticipación es necesaria aún cuando su ocurrencia es incierta (como ejemplo de lo primero, la ejecución del seguro de depósito es una obligación contingente explícita por estar consagrada en ley; como ejemplo de lo segundo, un terremoto es una obligación contingente implícita, por existir la expectativa de provisión pública). 102 Información recogida del Ministerio de Hacienda GOES. 103 Información utilizada para la construcción de la Matriz de Fines e Instrumentos Movilizados para Lograrlos.