PESCA

Evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006

r e s u m e n – m a r z o 2010

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2010

ISBN 9789279158124

doi: 10.2771/48003

© Unión Europea, 2010

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Evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006

Resumen – Marzo 2010

Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca

Comisión Europea

La evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006 ha sido realizada por Ernst & Young en colaboración con AND International, COGEA y Eurofish. De conformidad con los requisitos del artículo 43 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, tiene por objeto:

Explicar la utilización de los recursos disponibles y medir la importancia, eficacia y eficiencia del IFOP así como de sus efectos.

Ofrecer recomendaciones para la aplicación del Fondo Europeo de Pesca (FEP) y proporcionar orientaciones políticas para la reforma actual de la Política Pesquera Común (PPC), participar en la creación de la próxima generación de intervenciones políticas a partir de 2013 y ofrecer orientación sobre la función que desempeña la ayuda estructural a la pesca y la acuicultura en el marco de las políticas estructurales generales de la Unión Europea (UE) en las regiones costeras y marítimas.

El siguiente resumen se basa en análisis detallados del informe de evaluación definitivo.

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1 Presentación general de la evaluación y del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP)

El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) se creó en 1993 para que sirviese como instrumento financiero específico para la política estructural pesquera. El IFOP, que se constituyó por primera vez en el marco del Reglamento (CE) nº 2080/93, se convirtió en el pilar principal de la PPC, siendo, por tanto, un componente fundamental de la estrategia europea para el sector pesquero. En 2007, el IFOP fue sustituido Fondo Europeo de Pesca (FEP), que se creó en virtud del Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo y que se mantendrá hasta 2013.

El Reglamento (CE) nº 1263/1999 del Consejo atribuye los siguientes objetivos al IFOP para el período 2000-2006:

− Contribuir a alcanzar un equilibrio duradero entre los recursos de la pesa y su explotación;

− incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas económicamente viables en el sector;

− mejorar el abastecimiento y revalorizar los productos de la pesca y de la acuicultura;

− contribuir a la revitalización de las zonas que dependen de la pesca y de la acuicultura.

Se prevé la concesión de ayudas económicas de la UE a través del IFOP para la realización de operaciones que se organicen en torno a los seis ejes prioritarios y las 20 medidas que se indican a continuación: Eje prioritario nº 1: Ajuste de los esfuerzos pesqueros

Eje prioritario nº 2: Renovación y modernización de la flota pesquera

Eje prioritario nº 3: Protección y desarrollo de los recursos acuáticos, acuicultura, equipamiento de los puertos pesqueros, transformación, comercialización y pesca interior

Eje prioritario nº 4: Otras medidas

Eje prioritario nº 5: Asistencia técnica

• Medida 11: desguace • Medida 21: construcción de nuevos buques

• Medida 31: protección y desarrollo de los recursos acuáticos

• Medida 41: pesca costera artesanal

• Medida 51: asistencia técnica

• Medida 12: traspaso a un tercer país/asignación a otras tareas

• Medida 22: modernización de buques existentes

• Medida 32: acuicultura • Medida 42: medidas socioeconómicas

Eje prioritario nº 6: Medidas financiadas por los demás fondos estructurados en el marco del presente programa

• Medida 13: sociedades mixtas • Medida 23: retirada de buque (sin ayuda pública) ligada a la renovación de la flota con ayuda pública

• Medida 33: equipamiento de los puertos pesqueros

• Medida 43: promoción • Medida 61: medidas financiadas por el FEDER

• Medida 34: transformación y comercialización

• Medida 44: acciones realizadas por los profesionales

• Medida 62: medidas financiadas por el FSE

• Medida 35: pesca interior • Medida 45: paralización temporal de las actividades y otras compensaciones financieras

• Medida 46: medidas innovadoras

La evaluación abarca todos los sectores y zonas geográficas cubiertos por el IFOP para el período 2000-2006. En ella se incluyen 60 programas en 24 Estados miembros (EM) (uno de los programas es transnacional –Reino Unido e Irlanda– y fue aprobado en virtud del programa de la UE «PEACE II».

La metodología general utilizada se basa en las cuatro fases clásicas de evaluación: (1) estructuración, (2) observación, (3) análisis, (4) valoración y recomendaciones.

La información recabada procede de fuentes principales y ha sido recopilada durante las cerca de 140 entrevistas personales y telefónicas con autoridades nacionales, partes interesadas del sector y beneficiarios del IFOP de todos los EM, así como de fuentes secundarias a escala de la UE y de

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ámbito nacional. También se incluye información de la base de datos Infosys1. Se han elaborado 15 casos prácticos para analizar situaciones específicas en diversas zonas, determinar las sinergias y complementariedades que se crean con el IFOP y evaluar los resultados obtenidos con las ayudas de este instrumento en los proyectos realizados.

Atención: los análisis llevados a cabo en el ámbito de la UE se basan en datos de Infosys a 31 de diciembre de 2008. Habida cuenta de que los programas han seguido desarrollándose después de dicha fecha, es previsible que la información haya cambiado desde entonces (ya que los nuevos compromisos y pagos probablemente habrán mejorado los resultados).

Los análisis se han llevado a cabo con las respuestas a 12 preguntas de evaluación2 sobre seis criterios diferentes: pertinencia, coherencia externa, efectividad, aplicación, repercusión y permanencia.

El resumen recoge las principales observaciones de la evaluación con arreglo a cada uno de dichos criterios.

2 Principales conclusiones

2.1 A pesar de su importancia para abordar las necesidades del sector pesquero, el IFOP no presenta una coherencia interna, ya que comprende una combinación de medidas cuyas funciones, objetivos y complementariedades previstos no están claramente definidos.

El IFOP fue un instrumento político importante y sus medidas, por lo general, han resultado adecuadas para atender las necesidades del sector pesquero. Sin embargo, el Reglamento del IFOP y los objetivos del programa no definían con suficiente precisión algunas de ellas.

Los problemas de recursos se abordaban con las medidas de reestructuración de flotas, una cuestión considerada «prioritaria» en la UE, ya que representaba alrededor del 45 % de los fondos totales programados para el IFOP. La necesidad de limitar la actividad pesquera se abordaba a través de medidas relacionadas con el ajuste de las flotas (eje prioritario nº 1), así como mediante una serie de medidas recogidas en el eje 4 y relativas al cese temporal de las actividades y otras medidas de compensación económica y de innovación dirigidas a promover la pesca selectiva y experimental. Dichas medidas estaban principalmente enfocadas a la reducción de la capacidad de la flota y, por tanto, complementaban otras medidas de la PPC (cuotas). Sin embargo, esto no basta para garantizar la reducción de la actividad pesquera que recogía parcialmente la reforma de 2002 y que puso fin a la construcción de nuevos buques (medida 21) al considerar que los esfuerzos realizados para limitar la actividad pesquera se verían compensados con el aumento de la productividad que permitían los barcos de nueva construcción.

En lo que respecta a las medidas de renovación y modernización de las flotas (eje prioritario nº 2), que tenían por objeto mejorar la competitividad del sector, podrían haber contribuido a reducir los problemas de recursos al promover la mejora de la pesca selectiva mediante el diseño de buques nuevos e innovadores y/o la modernización de los que ya faenaban. Sin embargo, la retirada de las ayudas para la construcción de nuevos buques (medida 21), a partir de la reforma de la PPC de 2002, ha reducido la capacidad del IFOP para orientar el diseño de nuevos buques a la pesca selectiva o para reducir el consumo de energía.

1 Infosys es el sistema de supervisión del IFOP que utiliza la UE. Sus datos se rigen por el Reglamento (CE) nº 366/2001. 2 Abarcan las 23 preguntas de evaluación señaladas en las bases de la evaluación.

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- El IFOP ha contribuido de manera general a cubrir las necesidades principales de abastecimiento de los mercados de la UE, incluidas la de apoyar la actividad industrial de los Estados miembros, adaptarse mejor a la dinámica de la distribución moderna y del comercio mundial, centrarse más en el valor añadido y mejorar la competitividad en un contexto marcado por un aumento de las importaciones y una competencia cada vez más intensa. La mayoría de las medidas de inversión para actividades de acuicultura, puertos pesqueros, transformación y comercialización (eje prioritario nº 3) estaban enfocadas a estas necesidades, mientras que otras medidas de apoyo contempladas en el eje 4 también tenían por objeto contribuir a estos objetivos de una forma más indirecta. Aunque la definición de los campos de actuación era satisfactoria, la prioridad económica para las medidas dirigidas a la acuicultura seguía siendo bastante baja (solo el 9 %). Por otro lado, los Estados miembros dieron mucha prioridad (24 %) a las medidas destinadas a la modernización del sector de la transformación.

- Las necesidades económicas y sociales se abordaban mediante medidas de apoyo socioeconómico dirigidas exclusivamente a la comunidad de pescadores (medida 42), aunque la mayoría de las medidas del IFOP (sobre todo las contempladas en los ejes 2 y 3) cubrían indirectamente la necesidad de mejorar o mantener el empleo, incrementar la renta de los productores y mejorar las condiciones laborales. No obstante, la revitalización de las zonas dependientes de la pesca no ha sido abordada por ninguna acción específica, a pesar de que la protección del empleo y las empresas de dichas zonas estaba indirectamente cubierta por muchas medidas del IFOP.

El IFOP consta de 20 medidas que se estructuran en torno a cuatro ejes prioritarios.3 Al igual que en el período de programación anterior del IFOP, la evaluación pone de manifiesto la escasa legibilidad de la estrategia general de este instrumento. No existen incoherencias entre las distintas medidas, pero las relaciones entre éstas y los objetivos del IFOP no se entienden con facilidad; tampoco están claras las complementariedades que existen entre todas las prioridades. De manera concreta, algunas medidas contempladas en el eje 4 para respaldar la estructuración y la organización del sector (medida 44) tienen un carácter muy general, pero la mayoría de las partes interesadas consideran que no establecen objetivos claros.

La falta general de jerarquía en las prioridades (todas las medidas eran opcionales) y de objetivos cuantificados (como el desarrollo previsto de la acuicultura) reducen, en última instancia, la coherencia interna del paquete de medidas. El IFOP se mostraba así como una caja de herramientas cuya coherencia se basaba principalmente en las opciones políticas de los Estados miembros. La «estrategia de caja de herramientas» del IFOP ha dado lugar, en la mayoría de los EM, a «estrategias de mostrador» en lugar de estrategias para llevar a cabo proyectos en subsectores y/o territorios. Esto hace que en la mayoría de los programas resulte muy difícil percibir la coherencia, las complementariedades y las sinergias.

2.2 La coherencia externa del IFOP con los demás instrumentos y políticas de la PPC quedaba «conceptualmente» garantizada en los reglamentos de la UE, ya que comparten los mismos objetivos generales.

La coherencia con las políticas relativas a las flotas y la conservación de los recursos se garantizaba principalmente con los objetivos de MAGP IV4 hasta 2002 y, posteriormente, mediante el tope de capacidad y el régimen de entradas y salidas. Sin embargo, esta coherencia sólo se aseguraba con un razonamiento básico por el cual se asumía que la reducción de la capacidad global de las flotas reduciría mecánicamente la presión sobre los caladeros. En la práctica, las medidas de desguace de barcos que establecía el IFOP no tenían en cuenta en su aplicación la situación de las reservas

3 Los ejes prioritarios 5 (asistencia técnica) y 6 (medidas financiadas por el FEDER y el FSE) no se incluyen en el análisis de pertinencia. 4 Programas de orientación plurianuales.

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pesqueras y su capacidad de renovación (sin una estrategia respecto a los caladeros), ya que la mayoría de los EM no elaboraban estrategias claras para encauzar sus actividades pesqueras hacia una explotación sostenible de los recursos (los problemas económicos constituían el principal elemento motivador en los planes de desguace).

Existe una coherencia indirecta con la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (OCM), pero es insuficiente, habida cuenta de la necesidad de adaptación del sector, especialmente considerando la rapidez a la que evoluciona el mercado de la UE. La función prevista de las ayudas del IFOP para promover la creación de nuevas organizaciones de productores (OP) ha quedado garantizada en parte, ya que las ayudas no se han aplicado en todos los EM. Además, el apoyo a los proyectos de las OP a través de las medidas del eje 4 no era una prioridad del IFOP a escala de la UE o en la mayoría de los EM. La coherencia con la OCM estaba más garantizada en el sector de la transformación, ya que se beneficiaba de fuertes ayudas del IFOP para reforzar su capacidad, dando lugar a una mayor demanda de materias primas importadas. Los acuerdos aduaneros de la OCM resultaron efectivos a la hora de facilitar el acceso a suministros competitivos para la industria transformadora en la UE.

Por último, no se ha detectado una incoherencia entre el IFOP y otras intervenciones de fondos estructurales, aunque, en ocasiones, la coherencia de éste con el FEDER para inversiones portuarias ha planteado problemas en lo que respecta a los criterios de elegibilidad y/o a la escasa importancia del IFOP en algunos programas en los que han intervenido varios fondos.

2.3 El nivel de utilización de las ayudas del IFOP ha sido satisfactorio y muchos EM han mejorado el grado de utilización respecto al período de programación anterior.

Con fecha de diciembre de 2008 se habían utilizado 3 600 millones de euros para llevar a cabo un total de más de 84 000 operaciones, de los cuales 3 400 millones de euros correspondieron a los «antiguos» EM y 212 millones a los nuevos EM. Solo España representó el 45 % de la utilización total.

A 31 de diciembre, el porcentaje de utilización era del 90 %, un dato satisfactorio, teniendo en cuenta que los programas seguían desarrollándose en dicha fecha y que la financiación de nuevos proyectos antes de su fecha de finalización podía mejorar sustancialmente el porcentaje de utilización. Dicho porcentaje se sitúa en el 91 % en el caso de los EM «antiguos» frente al 79 % de los nuevos, y es del 92 % en las regiones incluidas en el objetivo nº 1 y del 85 % en las regiones no incluidas en dicho objetivo.

El elevado nivel de utilización ha sido posible gracias a las revisiones de la programación del último período al final del mismo. La aplicación de la regla de liberaciones automáticas «n+2» también ha agilizado los pagos y ha contribuido a una mayor utilización. La ampliación del período de elegibilidad (hasta junio de 2009 en vez de diciembre de 2008), ha permitido la puesta en marcha de más proyectos y debería garantizar un nivel máximo de utilización del IFOP en la fecha de cierre.

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Los porcentajes de utilización varían según los EM, tal y como se muestra en la tabla siguiente:

EM UtilizaciónPorcentaje de

utilizaciónUtilización

Porcentaje de utilización

UtilizaciónPorcentaje de

utilización

España 1.509.572 96% 198.873 92% 1.708.445 96% 48%Italia 243.629 83% 93.238 93% 336.867 85% 9%Francia 32.658 97% 224.045 92% 256.703 92% 7%Grecia 206.507 97% 206.507 97% 6%Portugal 202.331 85% 202.331 85% 6%

Reino Unido 91.117 97% 74.855 84% 165.972 91% 5%Polonia 146.982 73% 146.982 73% 4%Alemania 86.550 95% 45.703 73% 132.253 86% 4%Dinamarca 119.350 65% 119.350 65% 3%Irlanda 72.849 107% 72.849 107% 2%Suecia 7.201 85% 45.290 84% 52.491 84% 1%Finlandia 8.816 99% 33.007 99% 41.823 99% 1%

Países Bajos 5.648 90% 29.298 89% 34.946 90% 1%letonia 25.239 104% 25.239 104% 1%Bélgica 1.556 100% 17.134 80% 18.690 82% 1%Lituania 12.099 100% 12.099 100% 0%

Estonia 11.387 91% 11.387 91% 0%Austria 200 78% 4.337 96% 4.537 95% 0%

República Checa 3.763 92% 3.763 92% 0%Hungría 3.288 75% 3.288 75% 0%Chipre 3.249 95% 3.249 95% 0%Malta 2.460 87% 2.460 87% 0%Eslovaquia 1.725 94% 1.725 94% 0%Eslovenia 1.708 96% 1.708 96% 0%

TOTAL 2.677.285 0% 888.379 0% 3.565.664 90% 100%

No incluidas en el objetivo nº 1 TOTAL

Peso en el IFOP total

Objetivo nº 1

Fuente: Documentos de programación nacionales e Infosys a 31 de diciembre de 2008 (sin incluir PEACE II).

Entre los beneficiarios del IFOP, Irlanda y Letonia alcanzan los porcentajes de utilización más elevados. Los principales motivos que explican un menor porcentaje de utilización en algunos EM son los siguientes:

- El porcentaje de cofinanciación del IFOP era demasiado bajo -especialmente en las zonas no incluidas en el objetivo nº 1- para servir de incentivo suficiente en ciertas categorías de titulares de proyectos.

- La reducida cofinanciación pública nacional también constituyó un elemento disuasorio para ciertas categorías de titulares de proyectos, sobre todo en el caso de Dinamarca y los Países Bajos.

- La mala situación económica y las dificultades financieras de los armadores contribuyeron al fracaso de algunos proyectos en la fase de aplicación. Esto se produjo principalmente en los nuevos EM y en Grecia.

- Por último, otros factores importantes fueron, por un lado, las dificultades de gestión y, por otro, la falta de interés de las autoridades nacionales, que han repercutido negativamente en la aplicación general del IFOP (véase el apartado siguiente).

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La utilización también varía dependiendo de las áreas de intervención y las medidas.

IFOP Total % IFOP

11 Desguace 546.737 884.625 62% 15%12 Traspaso a un tercer país/asignación a otras tareas 31.732 58.853 54% 1%13 Sociedades mixtas 35.858 47.886 75% 1%21 Construcción de nuevos buques 459.149 1.493.156 31% 13%22 Modernización de buques existentes 141.719 593.184 24% 4%42 Medidas socioeconómicas 39.929 122.944 32% 1%

45 Paralización temporal de las actividades y otras compensaciones financieras

280.252 366.472 76% 8%

TOTAL 1.535.375 3.567.120 43% 43%

32 Acuicultura 317.055 1.199.125 26% 9% TOTAL 317.055 1.199.125 26% 9%

33 Equipamiento de los puertos pesqueros 357.330 649.568 55% 10%

TOTAL 357.330 649.568 55% 10%

34 Transformación y comercialización 658.278 2.852.239 23% 18%43 Promoción 123.378 212.511 58% 3%

TOTAL 781.656 3.064.750 26% 22%

44 Acciones realizadas por los profesionales 216.373 425.555 51% 6% TOTAL 216.373 425.555 51% 6%

46 Medidas innovadoras 186.984 309.733 60% 5% TOTAL 186.984 309.733 60% 5%

31 Protección y desarrollo de los recursos acuáticos 57.808 93.077 62% 2%35 Pesca interior 2.569 12.462 21% 0%41 Pesca costera artesanal 15.870 28.170 56% 0%51 Asistencia técnica 64.430 100.733 64% 2%52 - - 0%61 Medidas financiadas por el FEDER 30.544 37.911 81% 1%62 Medidas financiadas por el FSE 0%

TOTAL 171.222 272.353 63% 5%

3.565.996 9.488.204 37% 100%

Equipamiento de los puertos pesqueros

Acuicultura

Ajuste de los esfuerzos pesqueros, renovación y modernización de la flota

TOTAL

Otras medidas

Innovación

Organización del sector

Transformación y comercialización

Peso en la utilización total

Utilización (miles de €)

Área de intervención/Medida

Fuente: Infosys a 31 de diciembre de 2008.

La mayoría de las medidas muestran unos porcentajes de utilización medios (entre el 85 % y más del 95 %, salvo en el caso de las medidas 35 (pesca interior), 41 (pesca costera artesanal), 22 (modernización de buques) y 42 (medidas socio económico), que se sitúan por debajo de la media. Por otro lado, las medidas 43 (promoción), 46 (medidas innovadoras), 45 (paralización temporal de las actividades) y 11 (desguace) muestran porcentajes elevados de utilización (todas las medidas con un porcentaje de financiación pública del 100%).

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2.4 Los sistemas de gestión han permitido una programación y aplicación bastante satisfactorias, aunque se perciben diferencias entre los distintos EM.

Durante el período de programación 2000-2006, muchos EM nuevos optaron por un sistema descentralizado (administración central con organismos de aplicación locales), y una parte de ellos también recurrió a organismos externos intermedios para aplicar todas las medidas o una parte de ellas (las medidas relativas a las flotas pesqueras se gestionaban generalmente a escala nacional). Aunque la mayoría de los EM contaba con un programa operativo del IFOP monofondo y con uno o más programas regionales en los que intervenían varios fondos para las zonas incluidas en el objetivo nº 1, España y Alemania se decantaron exclusivamente por programas nacionales monofondo (zonas incluidas/no incluidas en el objetivo nº 1). En lo que respecta a los nuevos EM, la gran mayoría estableció documentos únicos de programación (DOCUP) o programas operativos (PO) nacionales financiados por varios fondos, salvo en el caso de Polonia y Chipre, que optaron por programas nacionales monofondo.

Los análisis de los distintos tipos de sistemas de gestión y aplicación (dependiendo de los criterios: programas nacionales frente a regionales, monofondo frente a varios fondos, centralizados frente a descentralizados, y, por último, con o sin delegación a un organismo intermediario) no muestran claramente que un sistema de gestión funcione mejor que otro. Sin embargo:

- Los programas nacionales monofondo aplicados con el apoyo de los organismos regionales, como en España, tuvieron buenos resultados al ofrecer una combinación adecuada entre coordinación nacional, adaptación a las necesidades locales y proximidad con los beneficiarios finales de las distintas regiones.

- Los programas regionales en las zonas incluidas en el objetivo nº 1 tuvieron buenos resultados y generaron sinergias a escala local. No obstante, también hubo resultados positivos en EM con programas regionales, como en el caso de Portugal, aunque éstos se vieron contrarrestados por unos sistemas mucho menos efectivos, como los aplicados en algunas regiones de Italia.

La eficacia de la gestión del IFOP no es uniforme y depende del sistema actual y de los procedimientos aplicados:

- Los procedimientos para la selección de proyectos son bastante transparentes, pero resultan poco competitivos al tener unos criterios de selección poco claros, sobre todo para ciertas medidas contempladas en el eje prioritario nº 4. Una comunicación deficiente sobre el IFOP y una escasa asistencia técnica para los posibles beneficiarios son otros motivos que explican la falta de competitividad en el proceso.

- Los sistemas de supervisión son muy heterogéneos en lo que respecta a la calidad de la información y la pertinencia en los EM, y prácticamente no existen indicadores preestablecidos para evaluar la continuidad de las intervenciones.

- Los procedimientos de pago no funcionan correctamente en algunos EM y muchos beneficiarios se quejan de que hay retrasos. Los retrasos se deben a que el volumen de trabajo administrativo es muy elevado y el personal disponible no tiene suficiente capacidad para llevarlo a cabo con prontitud. También se deben al elevado número de intermediarios que participan en el proceso de control y certificación antes de los pagos, demorando todo el proceso.

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2.5 Aunque la evaluación ex-post se ha llevado a cabo en una etapa temprana del ciclo de vida de los programas, en los casos en que resulta difícil valorar completamente los efectos, la evaluación muestra que con el IFOP para el período 2000-2006 ya se han obtenido resultados y efectos interesantes.

Los efectos reales y potenciales de las medidas del IFOP para alcanzar sus objetivos principales pueden resumirse con un sistema de puntuación basado en las opiniones de los evaluadores que se fundamentan en los análisis realizados.

Objetivos del IFOP

Equilibrio duradero entre los recursos y su explotación

Competitividad y desarrollo de

empresas viables

Valor de marcado y

valor añadido a las APP

Revitalización de zonas que

dependen de la pesca y de la acuicultura

TOTAL

1. Flota 2 3 1 -1 52. Acuicultura 0 2 2 3 73. Equipamiento de los puertos pesqueros 0 2 3 4 94. Transformación y comercialización 0 4 3,5 3 115. Organización del sector 1 0,5 1 2 56. Medidas innovadoras 0,5 0 0,5 0 1TOTAL 3,5 11,5 11 11

La puntuación corresponde a una escala de entre 1 (efectos negativos) a 4 (efectos muy positivos).

Los efectos difieren en gran medida de un área de intervención a otra. En términos generales, las medidas de inversión del IFOP (como la modernización de buques existentes (22), acuicultura (32), equipamiento de los puertos pesqueros (33) y transformación y comercialización (34)) han tenido unos efectos superiores que las medidas de «apoyo» y «refuerzo de la capacidad» (como la medida 45) cuyos resultados han sido reducidos y más difíciles de evaluar. Esto se debe en parte a que dichas medidas no son suficientemente específicas y están mal definidas.

Los efectos de las distintas áreas son los siguientes:

- Las medidas del IFOP relativas a la flota (medidas 11, 12, 13, 21, 22, 23, 42, 45) han alcanzado, en su conjunto, los objetivos previstos de apoyar la inevitable reducción de las flotas por la merma de los caladeros, así como de promover la sustitución de los buques anticuados con barcos más eficientes y seguros (hasta finales de 2004, al menos para ayudas directas). Las medidas de desguace han ayudado a agilizar la reducción de la capacidad de las flotas y, posiblemente, a que los agentes económicos del sector hayan reconocido la necesidad de esta reducción, algo que hubiera sido difícil de conseguir sin el apoyo del IFOP. Asimismo, las medidas de renovación y modernización de la flota han contribuido eficazmente a modernizar los buques más potentes que operan con artes móviles, pero la falta de claridad en la estrategia y las prioridades relativas al tipo de inversión que se debe promover han impedido que los proyectos se centren en una serie de aspectos fundamentales (energía, selectividad, seguridad, etc.). Asimismo, teniendo en cuenta los distintos modelos en el uso de las medidas relativas a la flota (con una destacada intervención en España y muy reducida en otros EM), es probable que las medidas de desguace hayan producido algunos efectos de peso muerto, ya que, al final del programa, generaron distorsiones en la competitividad de las flotas nacionales.

- La medida relativa a las explotaciones acuícolas del IFOP (medida 32) no evitó un descenso generalizado de la producción acuícola en la UE. Esta medida promovió la sobreproducción en algunos segmentos de acuicultura (panga) al no haberse supervisado los cambios en el mercado y por la ausencia de una planificación y un control de la evolución del sector. No obstante, el IFOP contribuyó a mejorar la competitividad de la UE

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gracias a los avances conseguidos en la modernización del equipamiento de las explotaciones acuícola.

- La modernización del equipamiento de los puertos pesqueros (medida 33) ha alcanzado los objetivos marcados, si bien las ayudas del IFOP podrían haber pospuesto la reestructuración de los puertos en ciertas zonas. La falta de una estrategia regional ha tenido efectos negativos en algunas regiones donde el IFOP ha contribuido a un exceso de inversión y a la construcción de nuevas infraestructuras, sin que necesariamente hubiese una justificación regional y sin tener en cuenta las previsiones del volumen de actividades pesqueras en un futuro.

- Las ayudas a la inversión en comercialización, transformación y promoción (medidas 34 y 43) han contribuido positivamente, en su mayor parte, a la modernización y al desarrollo del sector de la distribución. Es posible que también hayan tenido ciertos efectos de sustitución relativos a la reasignación de grandes inversiones en el sector de la transformación de los nuevos EM.

- Los efectos previstos en la organización de las operaciones del sector (medida 44) son difíciles de evaluar. Se puede considerar que el apoyo reforzado previsto para los OP (en consonancia con la OCM) no ha obtenido los resultados esperados.

- De manera similar, las medidas de innovación (medida 46) no se pueden evaluar en estos momentos, ya que, en cualquier caso, sus efectos serán a largo plazo. La falta de una definición clara de esta medida ha impedido una gestión correcta de la misma por parte de los EM, perdiendo así su función de promover la presentación de proyectos pertinentes.

El IFOP ha contribuido notablemente a reforzar la competitividad y la viabilidad de muchas empresas del sector gracias al apoyo al sector privado; sin embargo, se observan pocas sinergias. Tampoco está clara la coherencia entre las inversiones realizadas en las cadenas de suministro en su conjunto así como en las distintas áreas. En algunos casos, se han producido diversos efectos indeseables, como el exceso de inversión (puertos, acuicultura, etc.) o de desplazamiento (transformación), algo que también se atribuye a la falta de un planteamiento estratégico regional.

En lo que respecta a la contribución a la sostenibilidad de las actividades pesqueras, los efectos son más indirectos y a largo plazo, ya que el IFOP ha desempeñado primordialmente una función de acompañamiento, mientras que la mayoría de los esfuerzos para reducir la repercusión de las actividades pesqueras en los recursos dependen de otras políticas de la PPC.

Por último, aunque no se han designado medidas específicas para revitalizar las zonas dependientes de la pesca y de la acuicultura, el IFOP ha contribuido indirectamente a alcanzar este objetivo mediante las inversiones realizadas en los puertos pesqueros, así como en los sectores de la acuicultura y la transformación.

3 Recomendaciones

3.1 Recomendación sobre la aplicación del FEP En 2007, el FEP sustituyó al IFOP y continuará prestando apoyo financiero al sector pesquero hasta 2013. Aunque su funcionamiento es similar al instrumento anterior, incorpora una serie de cambios, como la elaboración de un plan estratégico nacional (PEN) por parte de los EM antes del inicio del proceso de programación, así como una estructura más sencilla. El PO ahora es el único documento de programación y gestión a escala nacional que aborda elementos operativos y estratégicos. Los EM tienen más flexibilidad a la hora de aplicar las medidas porque las normas de elegibilidad se reducen a los aspectos estrictamente necesarios a escala de la UE. Dichos cambios guardan consonancia con algunas de las conclusiones principales de la evaluación ex-post, que apuntan a que la complejidad del IFOP a escala de la UE (60 programas nacionales y regionales, con varios fondos o monofondo) ha impedido expresar claramente sus estrategias y ha dificultado una gestión adecuada del mismo.

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De las lecciones aprendidas del IFOP 2000-2006 se extraen varias recomendaciones a corto plazo en relación con la gestión y la aplicación de los programas del FEP.

Participación de las partes interesadas: en lo que respecta a la programación, la selección y supervisión, la participación de expertos del sector mediante amplias consultas y también de las principales partes interesadas del sector (organizaciones profesionales de productores, empresas de transformación y distribuidores) constituye un factor fundamental para alcanzar los resultados previstos. Es fundamental que exista una cooperación real entre el comité director/de supervisión (reuniones periódicas, liderazgo sólido, etc.), así como un acuerdo sobre una estrategia y unas prioridades comunes.

Mejorar la comunicación sobre el FEP: la evaluación ex-post del IFOP ha demostrado que la información y la comunicación sobre los programas constituye un factor clave del éxito; sin embargo, no siempre se realiza correctamente. Es, por tanto, fundamental que, a la hora de aplicar los programas, se promueva una comunicación amplia y abierta mediante distintas herramientas (medios especializados, reuniones informativas, publicidad en los sitios web de los Ministerios, etc.) y que la comunicación se adapte al contexto local.

Prestar asistencia técnica a los titulares de los proyectos: en todos los casos, la proximidad y el apoyo a los titulares de los proyectos por parte de organismos locales con un alto nivel de conocimientos especializados constituye un factor clave para el éxito, aunque ello pude requerir un elevado volumen de trabajo administrativo. Es importante encontrar un equilibrio entre la necesidad de reducir los costes administrativos y la importancia de la facilitación.

Simplificar los procedimientos de solicitud y selección: los titulares de los proyectos se quejan a menudo de que los procedimientos para percibir ayudas del IFOP son complicados y no se explican claramente. Por tanto, deberían prepararse instrucciones claras sobre el proceso de solicitud y optar por una simplificación de los formularios, teniendo en cuenta la utilización real de la información solicitada y su importancia para el proceso de aprobación.

Mejorar la supervisión de los programas: la mayoría de los indicadores de la UE no se rellenan correctamente (a excepción de las medidas relativas a la flota). Si bien se definen algunos indicadores nacionales, éstos están parcialmente desprovistos de pertinencia. Asimismo, solo se han desarrollado y mejorado sistemas informáticos en circunstancias particulares. Por tanto, es fundamental comprobar la pertinencia de los indicadores y llevar a cabo una evaluación exhaustiva de los sistemas nacionales de supervisión en las primeras etapas de los programas del FEP. Es importante explicar los indicadores de la UE según se definen en el Reglamento del FEP y señalar cómo se rellenan y de qué forma se recaba la información. Esto tiene una importancia crucial, ya que la base de datos de Infosys ya no existe.

3.2 Recomendaciones sobre las orientaciones de las políticas y la reforma de la PPC

Se prevé que en la mayoría de las áreas se alcancen buenos resultados y se logren efectos tangibles. Sin embargo, éstos están siendo menos significativos de lo esperado. Las siguientes recomendaciones servirían para ayudar a conseguir una actividad pesquera más sostenible, un mejor abastecimiento de productos de la pesca y la acuicultura para el mercado de la UE y una mayor competitividad para el sector pesquero de la UE.

Ajustar los objetivos de la política relativa a la flota y las normas de aplicación del IFOP para conseguir mayor coherencia con otras medidas de la PPC.

- Dado que la reestructuración de la flota no se ha basado en estrategias claras y uniformes a escala nacional, la política pesquera de la UE debería definir nuevas orientaciones y objetivos para el futuro. Se debería sustituir la actual gestión de la capacidad de la flota nacional por una gestión de las actividades pesqueras por caladeros (a escala regional). También se deberían adoptar políticas pesqueras más coherentes en las que participen las partes interesadas y cuya aplicación se realice mediante planes de gestión continuados por

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caladeros (nivel de CCR y/o unidades territoriales pertinentes). Por último, las subvenciones al desmantelamiento de buques pesqueros solo deberían considerarse como una herramienta de compensación cuyo uso se restrinja a contextos específicos y excepcionales (por ejemplo, como acompañamiento a la reducción de la flota afectada por planes reguladores de recuperación, y de ninguna forma para la reorientación o la reintroducción de actividades pesqueras nuevas o más eficientes, o para apoyar la salida de flotas afectadas por cambios profundos en los principales factores que determinan su rentabilidad (costes de la energía, precios, etc.).

Garantizar que los proyectos de inversión (modernización de la flota, acuicultura y puertos) siguen una estrategia adecuada a escala regional para evitar los efectos negativos de un exceso o una descoordinación de las inversiones. La evaluación ha señalado que algunas inversiones en acuicultura se centraban en ciertas especies sin tener en cuenta la capacidad del mercado. Asimismo, han proliferado numerosos proyectos portuarios en las zonas costeras de antiguos EM, a pesar de que algunas instalaciones ya sufrían exceso de capacidad. Por tanto, la Comisión debería promover una planificación y un control efectivos de las inversiones realizadas.

En lo que respecta a las medidas de apoyo (organización del sector y medidas innovadoras), establecer una estrategia clara e incorporarlas posteriormente a una política más coherente e integrada. La contribución a la consecución de los objetivos de la PPC debería determinarse de una forma más clara (estructuración del sector, preparación de actuaciones para recabar información que conduzcan a una explotación sostenible de los recursos), incluida una definición inequívoca de las operaciones que pueden recibir financiación y los beneficiarios designados.

3.3 Recomendaciones sobre la función de las ayudas estructurales al sector de la pesca

La evaluación ex-post destaca que, en términos generales, el IFOP ha sido pertinente y útil para abordar las necesidades del sector pesquero y promover su reestructuración. En un futuro, esta ayuda estructural todavía deberá servir para complementar otros pilares de la PPC. No obstante, se requieren pocos ajustes para sacar el máximo partido de su contribución al desarrollo sostenible del sector pesquero en la UE. Tomando como base los resultados de la evaluación, la Comisión debería:

Mejorar el diseño y la coherencia interna de la intervención estructural de la UE

- La futura política para la aplicación de ayudas estructurales al sector pesquero debe revisarse con el fin de garantizar una mayor coherencia en la lógica de las intervenciones. Hasta ahora, la ayuda estructural ha sido una combinación de medidas destinadas a alcanzar objetivos muy generales, con arreglo a lo establecido por la PPC. Sin embargo, es necesario explicar y cuantificar la función específica y los objetivos de las medidas.

- Se deben potenciar las conexiones y complementariedades entre las distintas medidas. En concreto, es necesario coordinar con otras medidas la intervención relativa a las flotas para compensar la reducción de las actividades pesqueras. Por ejemplo, se deberían promover los proyectos innovadores y piloto, ya que tienen por objeto diseñar los buques pesqueros del futuro, una actividad que está mucho más en consonancia con el objetivo de una intervención estructural.

- Debe existir una relación lógica entre las prioridades estratégicas y de explotación, y el peso económico de las distintas áreas de intervención (flota, acuicultura, transformación) o tipo de medidas (inversiones, medidas de apoyo).

Mejorar la coherencia y las complementariedades de la intervención estructural de la UE con otros pilares de la PPC.

- La función de apoyo y acompañamiento de la ayuda estructural a la pesca y la acuicultura debe integrarse mejor con la PPC para que complemente de manera efectiva los otros pilares que la sustentan. Debería demostrarse la existencia de sinergias concretas entre los

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diferentes instrumentos de la PPC, la lógica de actuación específica y los efectos adicionales de los instrumentos.

Promover el pensamiento estratégico y el razonamiento regional, especialmente mediante acciones colectivas a escala territorial.

- La Comisión debe promover los enfoques territoriales (eje 4 del FEP) y favorecer el desarrollo de proyectos colectivos con objetivos y metas claramente definidos. Hasta la fecha, la intervención estructural puede considerarse como una dotación corriente que ha generado resultados heterogéneos e incluso efectos negativos. Por ejemplo, muchos proyectos de inversión en el sector de la acuicultura y también en puertos pesqueros se han llevado a cabo sin un razonamiento regional o una previsión de las consecuencias futuras de dichas inversiones, como es el caso del exceso de producción (por ejemplo, con algunas especies de acuicultura). Se debe promover una planificación y un control eficaces de la evolución de cada sector en los que intervengan no solo todos los agentes pertinentes (es decir, las principales partes interesadas: instituciones, organizaciones profesionales, expertos, etc.), sino también otras partes (expertos e investigadores).

Comisión Europea

Evaluación ex-post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006

– Resumen – Marzo 2010

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea

2010 — 14 pp. — 21 × 29,7 cm

ISBN 9789279158124

doi: 10.2771/48003

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