Junio 2014

NOTA DE SINTESIS DEL EXPERTO

JULIEN DAMON

“ADULTOS EN SITUACION

DE CALLE”

Europa, del 8 al 18 de Junio de 2014

Francia y Finlandia

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Julien Damon Profesor asociado en Sciences Po

Autor de La Question SDF (PUF, 2012)

Personas sin hogar y atendimiento a las personas sin hogar

en la Unión europea y en Francia

Esta nota de síntesis tiene por objeto proporcionar informaciones y cifras así como señalar las problemáticas principales sobre las personas sin hogar y las políticas de lucha contra el sinhogarismo en los países de la Unión europea y en Francia en particular.

Definiciones: un modelo europeo .................................................................................. 3

Diferencias de representaciones y de opiniones: la perspectiva europea ....................... 4

Diversidad de los modelos sociales y de atendimiento a las personas sin hogar ............. 6

Los elementos de las políticas públicas: un modelo europeo .......................................... 7

Observar las políticas: un radar para todos los países .................................................... 9

Las cifras en Francia: síntesis ....................................................................................... 10

Principios fundamentales y evoluciones recientes de las políticas francesas................. 12

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Definiciones: un modelo europeo En materia de definiciones, la FEANSA ha propuesto un modelo. La FEANTSA, Federación europea de organizaciones nacionales que trabajan con las personas sin hogar, es una federación de organizacio-nes sin fines de lucro que participan en o contribuyen a la lucha contra la exclusión relacionada con la vivienda en Europa. Es la única gran red europea que se enfoca exclusivamente en el sinhogarismo a nivel europeo. La FEANTSA ha desarrollado una tipología de la exclusión relacionada con la vivienda que se llama ETHOS - European Typology on Homelessness and housing exclusion - a fin de mejorar el conocimiento y la evaluación de este fenómeno en Europa. Esta tipología fue implementada a principios del 2005 y sirve de referencia para debates, iniciativas de reunión de datos, investigaciones, y para la elaboración de políticas de lucha contra la exclusión relacionada con la vivienda. El sinhogarismo o la exclusión relacionada con la vivienda se percibe y se gestiona de forma diferente según los países de la Unión europea. La tipología ETHOS fue elaborada sobre la base de un análisis minucioso de las definiciones nacionales actuales y de las situaciones reales a las que se enfrentan las organizaciones a diario. Esta tipología abarca todas las situaciones de las personas sin hogar en Europa:

Sin techo (durmiendo en la calle)

Sin vivienda (viviendo en alojamientos temporales en instituciones o refugios)

Vivienda insegura (en riesgo de exclusión radical debido a la ausencia de contrato de arrenda-miento, expulsiones, violencias domésticas)

Vivienda inadecuada (en caravanas estacionadas en lugares no apropiados segun la legislacion, en vivienda indigna, en condiciones de hacinamiento).

Este enfoque confirma, principalmente, que la exclusión relacionada con la vivienda es un proceso (y no un fenómeno estático) que afecta a muchas familias en distintos momentos de su vida. TIPOLOGIA EUROPEA DE SIN HOGAR Y EXCLUSION RESIDENCIAL A. SIN TECHO (ROOFLESS) 1. Vivir en un espacio publico (sin domicilio) 2. Pernoctar en un albergue y/o forzado a pasar el resto del dia en un espacio publico B. SIN VIVIENDA (HOUSELESS) 3. Estancia en centros de servicios o refugios (hostales para sin techo que permiten diferentes mode-los de estancia) 4. Vivir en refugios para mujeres 5. Vivir en alojamientos temporales reservados a los inmigrantes y a los demandantes de asilo 6. Vivir en instituciones: prisiones, centros de atencion sanitaria, hospitales sin tener donde ir, etc.) 7. Vivir en alojamientos de apoyo (sin contrato de arrendamiento) C. VIVIENDA INSEGURA (INSECURE HOUSING) 8. Vivir en una vivienda sin titulo legal (vivir temporalmente con familiares o amigos de forma invo-luntaria, vivir en una vivienda sin contrato de arrendamiento –se excluyen los ocupas-, etc.) 9. Notificacion legal de abandono de la vivienda 10. Vivir bajo la amenaza de violencia por parte de la familia o de la pareja

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D. VIVIENDA INADECUADA 11. Vivir en una estructura temporal o chabola 12. Vivir en una vivienda no apropiada segun la legislacion estatal 13. Vivir en una vivienda masifi-cada Diferencias de representaciones y de opiniones: la perspectiva europea Las opiniones relacionadas con los sin hogar (situación de las personas, causas contempladas, riesgo de conocer la misma situación) varían mucho de un país a otro. Observamos, a través de los resultados de las encuestas comparativas, que Francia se destaca sustancialmente (es uno de los países más to-lerantes y más innovador en este campo). En el 2007, el 13% de los franceses manifestaban su preocupación sobre el riesgo de quedarse algún día sin hogar. Solamente dos países bálticos mostraban un nivel de aprensión más alto. Gráfico 1. Parte de la población que considera que puede quedarse algún día sin hogar (en %)

Fuente: Eurobarómetro especial, n° 279, "Poverty and Exclusion", 2007. La comprensión de las causas del sinhogarismo también varía claramente de un país a otro. Las expli-caciones del fenómeno sin hogar son diversas. Se basan en convicciones y observaciones personales. Cuando se les pregunta sobre cuáles son las razones "principales" (incluidas en una lista) que pueden conducir a quedarse sin hogar, los habitantes de la Unión hacen respuestas sumamente distintas. En algunos países (Países-Bajos, Suecia, Dinamarca), los problemas de adicción aparecen a menudo en las explicaciones. En otros países (Grecia, Hungría, Alemania), el paro es considerado como la causa im-portante del sinhogarismo. Otra serie de países (Italia, Rumanía, Bélgica) resaltan en primer lugar los problemas de acceso a la vivienda. Los franceses aparecen en primer lugar cuando se trata de dar explicaciones estructurales (a través de los mercados de trabajo y de la vivienda) y en último lugar con respecto a las explicaciones personales (adicción a las drogas o al alcohol). Gráfico 2. Parte de la población que considera que los problemas de empleo constituyen una de las tres explicaciones principales del sinhogarismo.

1 1 12 2 2

3 34 4 4

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0

2

4

6

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DK NL SE DE LU FI AT SI IE CY SK BE BG EL ES HU PT CZ UE27

ROMTUK PL HR EE IT FR LT LV

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Fuente: Eurobaromètre spécial, n° 279, « Poverty and Exclusion », 2007 Gráfico 3. Parte de la población que considera que los problemas de vivienda constituyen una de las tres explicaciones principales del sinhogarismo

Fuente: Eurobaromètre spécial, n° 279, « Poverty and Exclusion », 2007 Gráfico 4. Parte de la población que considera que los problemas de adicción - droga/alcohol - consti-tuyen una de las tres explicaciones principales del sinhogarismo (en %)

Fuente: Eurobaromètre spécial, n° 279, « Poverty and Exclusion », 2007

32 32

43 46 4852

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DK NL IE UK ES MT BE CY PT LT IT SE SI FI UE27

CZ BG LV AT SK EE PL RO DE HU LU HR EL FR

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33 33

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0

5

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20

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40

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EL NL HR SE DE SI CZ PT SK FI ES LT BG CY HUMT AT PL DK UK UE27

EE IE LV BE RO IT LU FR

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FR RO IT BG EL LU CY BE HU HR UE27

AT ES DE UKMT SI PL IE CZ PT SK EE LV FI LT NL DK SE

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Último comentario a partir de los datos de opinión europeos: los franceses se distinguen de nuevo respecto a la parte de la población que considera que el gobierno hace muy poco para ayudar a las personas sin hogar. En el caso analizado, en el 2010, Francia aparece en segundo lugar, después de Suecia. Sin embargo, es uno de los países, o el país, que más fondos moviliza, a nivel nacional, para atender a las personas sin hogar. Gráfico 5. Parte de la población que estima que el gobierno no invierte mucho dinero para atender a las personas sin hogar.

Fuente: Eurobaromètre, n° 74.1, « Poverty and Social Exclusion », 2010 En resumen, los franceses son entre los europeos más convencidos de que un día podrían quedarse sin hogar. Más que todos los otros habitantes de la Unión europea, consideran que la cuestión de las personas sin hogar es estructural (relacionada con las fallas de los mercados de la vivienda y del tra-bajo) antes de ser individual. Aunque viven en uno de los países que más fondos invierte para resolver el problema, hacen parte de los que creen que el esfuerzo no es importante. En una palabra, el sinho-garismo, en Francia, se aborda de manera muy singular en comparación con los otros Estados miem-bros, a pesar de que hayan más aperturas e interdependencias. Diversidad de los modelos sociales y de atendimiento a las personas sin hogar Existe una abundante documentación sobre las tipologías de los "regímenes" de protección social en Europa. Proponemos cinco grupos que abarcan características geográficas, históricas y políticas. A con-tinuación, describimos en unas palabras las especificidades de sus modalidades de atendimiento a las personas sin hogar.

Anglosajones (regímenes libera-les, financia-miento por medio de los impuestos)

Los regímenes liberales tienen una larga historia de enfoque hacia las situa-ciones más desfavorables. Los recursos y las ambiciones de este enfoque han aumentado con el establecimiento y el seguimiento de los objetivos de erra-dicación de la pobreza infantil y del sinhogarismo. El nivel de contraparte y de coerción es importante. Por construcción, estos sistemas protegen a los ciudadanos, lo que, necesariamente, plantea la cuestión de la asistencia a los extranjeros sin hogar.

2427

3640 41 42 43 44 44 44 45 47 49 49 49 50 50 52 52 52 54 55 56 56 56 58 59

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LU CY MT NL CZ IE LT IT AT RO SI DK DE PT SK EU27

EE LV HU FI EL ES BE BG PL FR SE

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Continentales (regímenes de se-guros)

En los regímenes de seguros basados en el trabajo, la asistencia normal-mente es mínima. Sin embargo, se ha ido desarrollando, especialmente con respecto a los "excluidos", las personas sin hogar en primera fila. El volumen de la inversión puede ser importante (Francia), marginal (Luxemburgo), muy distinto en función de las regiones (Alemania). Una cuestión importante es la de la buena coordinación entre los regímenes de seguros (Seguridad so-cial, derechos sociales) y las políticas de asistencia (administradas de otra manera, en primer lugar a través de fondos procedentes de los impuestos).

Región Este (regímenes de transición, ex-co-munistas)

La mayoría de los países del antiguo bloque soviético, recién llegados a la Unión, no tienen - excepto Hungría y, en grado menor, Polonia - una verda-dera estrategia para las personas sin hogar. En contextos económicos y so-ciales degradados, la cuestión es asociada al tema de los romaníes. Las per-sonas están sujetas a medidas de coerción y de criminalización. Los servicios son poco desarrollados y las condiciones de atendimiento son muy insufi-cientes. En estos países y con estos países, la cuestión de las personas sin hogar es principalmente una problemática de migraciones y es necesario tra-bajar en ello a nivel europeo.

Región Sur (regímenes de me-nor intervención, solidaridad fami-liar)

En los países del Sur de Europa, cuyos Estados providencia están en fase de ampliación, la solidaridad y la asistencia están todavía en gran parte reser-vadas para la familia y la iglesia. La oferta es muy escasa en Chipre, Malta y en Italia. Las problemáticas son muy asociadas a la criminalidad y al tema de las personas indocumentadas. El atendimiento es muy coercitivo. Portugal y España, que establecen estrategias e invierten, se distinguen claramente de los otros países.

Región nórdica (socialdemócra-tas, lógicas de ser-vicios públicos)

Inscribiéndose en una lógica jurídica y de servicios públicos, y pidiendo a los beneficiarios una contrapartida importante, estos regímenes de Estado pro-videncia se basan en sus servicios sociales locales así como en la ambición de, primero, alojar a la gente para resolver las problemáticas del sinhoga-rismo. Son estos países y los de tradición liberal que han establecido los ob-jetivos más ambiciosos y han dedicado más recursos para resolver la cues-tión.

Los elementos de las políticas públicas: un modelo europeo A fin de establecer si los países disponen de una estrategia de atendimiento a las personas sin hogar, definimos ocho variables. No son necesariamente las más evidentes. Además, el hecho de que poda-mos identificar tal o tal elemento en un país no necesariamente significa que las direcciones elegidas son positivas. En cualquier caso, estos elementos pueden ser identificados más o menos fácilmente y permiten diferenciar los países. Señalamos que esta tabla europea puede ser utilizada en otros contextos.

Existencia de un directorio de servicios

Existencia de una institución pública dedicada al tema

Existencia de presupuestos públicos específicos

Existencia de objetivos de resultados establecidos por los poderes públicos

Existencia de un sistema estadístico adaptado

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Existencia de documentos estratégicos pertinentes

Existencia de una definición del sinhogarismo y/o de leyes relativas a la cuestión

Existencia del asunto en los informes nacionales para las agencias internacionales Cada uno de estos elementos son susceptibles de ser desarrollados de forma independiente en todos los casos nacionales. Es su coexistencia que hace que exista o no una estrategia nacional.

Países sin estrategia inte-gral ni recursos importan-

tes dedicados al asunto

Países sin estrategia integral pero con recur-sos y/o que está elaborando una política

Países con una estrategia inte-gral, clara y ex-

tensa

Estonia Bulgaria Chipre Grecia Letonia Lituania Malta

Rumanía República Checa

Eslovaquia Eslovenia

Alemania Austria

Bélgica

España

Hungría

Polonia

Portugal

En la mayoría de estos casos, no existen real-mente políticas nacionales sino una diversidad de acciones regionales que se inscriben cada

vez más en una lógica estratégica.

Dinamarca

Finlandia

Francia

Irlanda Italia

Países-Bajos

Reino-Unido

Suecia

Para situar, de nuevo pero de manera diferente, la posición de Francia en la Unión europea respecto a las políticas de atendimiento a las personas sin hogar, proponemos un cuadro de posicionamiento relativo en cinco dimensiones.

El nivel de descentralización del atendimiento a las personas sin hogar

Los recursos específicos asignados a esta política

El nivel de la oferta de servicios

La importancia de las controversias nacionales relativas a esta cuestión

El grado de criminalización y de coerción de las personas Tampoco en este caso estas cinco dimensiones son obligatorias. Sin embargo, permiten hacer obser-vaciones y distinciones que distinguen el caso de Francia:

Nivel de centralización elevado

Recursos importantes

Oferta de servicios importante

Nivel de consenso elevado

Bajo nivel de criminalización

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Observar las políticas: un radar para todos los países Más allá de la especificidad del caso francés, es posible representar - bajo la forma gráfica de un radar - las diferentes políticas nacionales. Los ejes de este radar representan dimensiones que estructuran y, al mismo tiempo, diferencian las políticas nacionales. Una vez más, estos ejes no necesariamente se imponen. Permiten observar de manera global una po-lítica de atendimiento a las personas sin hogar. Si adjudicamos puntos de 1 a 10 (por ejemplo) para cada eje, podemos observar más claramente los diferentes modelos actuales. Más allá de proporcionar informaciones sobre las situaciones europeas, se trata de una propuesta de herramienta de comparación. Gráfico 6. Un radar de las políticas de atendimiento a las personas sin hogar

0

5

10

Financement public

Décentralistion

Coercition

Criminalisation

Niveau de l'offre

Orientation logement d'abordIntégration au débat public

Statistiques claires

Stratégie explicite

Mobilisation bénévole

Définition légale

Estadísticas claras

Financiamiento público

Descentralización

Coerción

Criminalización

Nivel de la oferta

Orientación hacia la vivienda primero Integración en el debate público

Estrategia clara

Movilización voluntaria

Definición jurídica

10

Las cifras en Francia: síntesis Es difícil evaluar el número de las personas sin hogar. Nos enfocaremos en el caso de Francia. ¿Cuántos son? ¿Cuáles son sus definiciones? ¿Cuáles son las tendencias actuales? Los recientes traba-jos publicados por el instituto de estadísticas públicas, el INSEE, llevan a destacar el aumento del nú-mero de "sin hogar", es decir de personas viviendo en la calle o en centros para personas y familias que, de otro modo, estarían en la calle. Una característica principal de las evoluciones de esta pobla-ción es el aumento del número de extranjeros. De ahí la necesidad de europeizar las políticas de aten-dimiento. En 2013, el INSEE publicó los primeros resultados de su segunda gran encuesta, en diez años, sobre las personas sin hogar. Según el instituto, en 2012, se registraron 141 500 personas sin hogar, lo que re-presenta un aumento de cerca del 50% en diez años. En efecto, para el mes de Enero del 2001, el INSEE registraba 86 500 personas sin hogar (entre las cuales 16 000 niños) En Enero del 2011, el INSEE citaba la cifra de 133 000 personas sin hogar, cifra que se refiere a la segunda parte de los años 2000. Poste-riormente, la Fundación Abbé Pierre recogió esta cifra, en particular en su informe 2013 sobre el pro-blema de vivienda en Francia. ¿Qué es una persona sin hogar? Una persona es considerada como sin hogar si pasó la noche en un lugar no previsto para el alojamiento (hablamos entonces de sin techo), o si pasó la noche en un alber-gue o en un refugio de servicios sociales para personas sin hogar. Cabe distinguir la situación de las personas atendidas (más o menos bien, más o menos completamente) de la de las personas comple-tamente sin techo, es decir que viven en la calle. Estas últimas corresponden a la imagen muy visible que tenemos de las personas sin hogar en el espacio público. En el 2001 como en el 2012, estas per-sonas sin techo representaban aproximadamente una décima parte de las personas sin hogar. No hay 100 000 personas sin techo en Francia, en el 2001 como en el 2012, sino unos pocos miles en 2001 y más de 10 000 en el 2012. No se trata de minimizar el carácter escandaloso del problema en un país rico sino de considerarlo con cifras exactas. La población sin hogar registrada y analizada por el INSEE incluye a estas personas sin techo así como a las otras personas sin domicilio que, si no tuvieran el alojamiento o la vivienda de apoyo que ocupan, estarían sin techo. Así, el 11% de las personas sin hogar se encuentran en centros de alojamiento donde no viven habitualmente (ya que tienen que salir por la mañana). El 12% se encuentran en hoteles pagados por los gobiernos locales. El 33% se encuentran en viviendas (lo que puede resultar sorpren-dente). Se trata de personas, y, de hecho, más a menudo de familias, que ocupan una vivienda sub-arrendada por una asociación. Finalmente, el 35% de las personas sin hogar se encuentran en centros de alojamiento donde pueden vivir y quedarse durante la noche y el día. En la encuesta del 2001, observábamos que, en el mes anterior a la encuesta, la mitad de las personas sin hogar habían sido acogidas principalmente en centros de alojamiento, el 40% de ellos en viviendas de apoyo y menos del 10% habían dormido principalmente en lugares no previstos para el alojamiento (sin techo).

11

Gráfico 7. Modos de alojamiento de las personas sin hogar a principios del 2012 (en %)

Más allá de las cifras, estas encuestas del INSEE son importantes para entender la situación de las personas sin hogar, en términos de vivienda, de estructura familiar, de recorrido así como de derechos sociales. Sin embargo, demasiado a menudo se hace hincapié - y los expertos del INSEE lo han lamen-tado desde hace mucho tiempo - en LA cifra. El INSEE, plenamente consciente del riesgo, publica una cifra que rápidamente se convierte en LA cifra. Se refiere a una población que vive en situaciones muy diversas, que incluyen desde familias alojadas en viviendas "normales" pero financiadas por los poderes públicos por medio de las asociaciones, hasta personas aisladas que viven en la calle desde varios años. La densidad de los problemas, las formas familiares, los recorridos no tienen mucho que ver. Y LA cifra a menudo se usará para describir el único caso de las personas sin techo, dando a este problema grave una intensidad mucho más importante de lo que tiene en realidad. Ahora bien, las cifras del 2012 indican claramente que entre las personas sin hogar, las que efectivamente no tienen techo son una minoría muy pequeña. Un segundo comentario tiene que ver con las dificultades del ejercicio. Resulta complicado, práctica-mente, éticamente, políticamente, contar a las personas sin techo que viven todo el tiempo en el es-pacio público. Si la cifra es demasiado baja, el sector asociativo concluye que los expertos minimizan el problema. Si la cifra es demasiado alta, el responsable político puede asustarse al verse obligado a innovar. Y el asunto es tan complicado que no se puede llegar a una cifra indiscutible. El sociólogo norteamericano Christopher Jencks propuso una imagen simple. Es difícil encontrar una aguja en un pajar. Ya lo sabemos. Pero es aun más difícil, cuando ya encontramos la aguja, demostrar que no hay más agujas en el pajar. Pasa exactamente lo mismo con las personas sin techo en la ciudad. Se impone una tercera observación, también en relación con las cifras. Como país centralizado, Francia ama las cifras nacionales. Pues bien, en materia de sinhogarismo, o más precisamente de "sin-techismo", el asunto es, en realidad, muy local. Importa más saber cuántas personas se encuentran en esta situación en cada una de las grandes ciudades que a escala nacional. Es más operativo. Y otros métodos de censos, más simples pero que pueden ser repetidos más a menudo, podrían ser desarro-llados.

911 12

3335

0

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35

40

sans abri en hébergementcollectif qu'on doit

quitter le matin

en hôtel en logement en hébergementcollectif où on peutrester pendant la

journée

Sin techo En un refugio co-

lectivo que hay

que dejar por la

mañana

En un hotel En una vivienda En un refugio colec-

tivo donde uno se

puede quedar du-

rante el día

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Una cuarta observación merece mencionarse a propósito de las orígenes del aumento. Los dos princi-pales motores del aumento, en el período que va del 2001 al 2012, son, por una parte, un crecimiento de la oferta de servicios (con más personas que benefician de más viviendas apoyadas y de más estan-cias en albergues) y la inmigración (en particular por medio de solicitud de asilo). En efecto, en el 2012, los extranjeros representan la mayoría (el 53%) de las personas sin hogar (en el 2001, representaban el 38%). El 45% de las personas sin techo (viviendo en la calle) y el 73% de las personas sin hogar acogidas en hoteles son extranjeros francófonos. La posterior explotación de la encuesta, que incluirá datos sobre los extranjeros no francófonos, permitirá afinar estas cifras. Pero la información existe. Aunque pueda prestarse a muchas interpretaciones, una observación esencial se impone. El asunto de las personas sin hogar, que es ahora muy relacionado con la cuestión de los solicitantes de asilo y de los indocumentados, tiene que tratarse a nivel europeo. Es a este nivel que es posible desarrollar po-líticas de equilibrio y de obligaciones entre los diferentes países de la Unión. Porque la cuestión de las personas sin hogar es, sin lugar a dudas, una cuestión social, pero también es plenamente una cuestión migratoria. Históricamente, el vagabundeo tenía lugar y se gestionaba a nivel local. Hoy en día, ya no se puede gestionar a nivel nacional si las fronteras están abiertas y la libre circulación de personas está autorizada. ¿Cuál sería la observación general? Esta encuesta del INSEE revela dos cosas fundamentales. En primer lugar, la importancia de la población sin hogar de origen extranjera demuestra que el asunto rebasa, en realidad, el ámbito nacional. Por otra parte, es una encuesta muy minuciosa que permite realizar análisis exhaustivos más que cálculos operativos y revela que, para poder actuar de manera eficiente, lo que falta son cifras locales, a nivel de las grandes ciudades. Estas cifras que podrían ser producidas cada año, servirían para alimentar estrategias de reducción o hasta de erradicación del fenómeno (por lo menos el de los sin techo). No es una utopía (social o de seguridad). Es lo que otras grandes ciudades europeas han estado desarrollando desde hace varios años, en contextos sociales y políticos muy dis-tintos. En una palabra, el tema de las personas sin hogar, al conocimiento del cual el INSEE ha contribuido significativamente, tendría que descentralizarse y europeizarse.

Otro enfoque: ¿quién estuvo sin hogar? En vez de tratar de saber cuántas personas se encontraron sin hogar, en una noche dada, otra opción es tratar de saber cuántas personas se vieron afectadas en algún momento en su vida. El INSEE tam-bién produjo cifras significativas en este sentido. Así, en la metrópoli, 2 500 000 personas que tenían una vivienda personal en el 2006, declaraban ha-ber estado privadas de ella en el pasado. El 78% de ellas fueron acogidas por un tercero, el 14% en un centro de alojamiento, el 11% durmieron en un lugar no previsto para el alojamiento. Un total de 540 000 personas conocieron la calle o los servicios de alojamiento. En otros términos, el 1% de la pobla-ción en Francia declara haber estado en una situación de sin hogar.

Principios fundamentales y evoluciones recientes de las políticas francesas En los últimos años, en Francia, múltiples planes se han sucedido hasta el establecimiento de una es-trategia denominada de "refundación", implementada a partir del 2008. Han sido muchas las transfor-maciones pero no son mutaciones y a menudo siguen la misma dirección que las políticas públicas de lucha contra la pobreza.

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Hasta parece que existe un tipo de ciclo que se repite, revelando cada año que los problemas han aumentado y que los recursos destinados a las políticas han disminuido. Las polémicas no tienen siem-pre la misma intensidad, pero sí la misma consistencia. Ahora bien, si no se puede medir precisamente la evolución de los problemas, es innegable que los medios dispuestos han ido en aumento. La dependencia mutua entre los poderes públicos y el sector asociativo se ha reforzado. Contraria-mente a lo que se ha anunciado a menudo, los fondos comprometidos han sido extensamente alimen-tados. Si consideramos específicamente los gastos del Estado dedicados al atendimiento a las personas sin hogar, observamos que sumaban menos de 500 millones de Euros en el 1999 frente a más de dos mil millones en el 2014. Y si tomamos en consideración la evolución del presupuesto disponible en relación con las evoluciones de las disposiciones (implementación de la cobertura sanitaria universal, separación entre centros de alojamiento y de rehabilitación social (CHRS - Centres d’hébergement et de réadaptation sociale) y centros de asilo (CADA - Centres d’accueil pour demandeurs d’asile)), las cifras son mucho más importantes. De hecho, para "resolver" la cuestión de las personas sin hogar, antes de todo en materia de costos, quizás necesitemos más simplicidad. La simplicidad implica distinguir dos problemas muy diferentes. El primero es el de la mala vivienda. El segundo es el de las personas que, visiblemente, han vivido en la calle desde hace mucho tiempo. El primero afecta a un número considerable de familias en situacio-nes muy diversas (más de 3 millones de personas). El segundo sólo afecta a unos miles de personas en las grandes ciudades. Si consideramos que hay más de 50 000 personas distintas que, a lo largo de un año, duermen visible-mente varias noches seguidas en la calle, es importante tener presente que el gasto por individuo es muy importante. En efecto, si dividimos este estimado de la población por el uno o los dos miles de millones de euros públicos (gastos del Estado, de los gobiernos locales y de las cajas de seguridad so-cial) afectados a la acogida y al atendimiento "de emergencia" de esta población, el gasto por persona sin hogar en la calle supera varios miles de euros por mes... Es un gasto elevado. No resulta chocante porque la intervención social en condiciones extremas es naturalmente costosa. Sin embargo, no te-nemos ninguna garantía de que este gasto sea actualmente lo más eficiente. Más allá del desarrollo de la política de atendimiento, podemos, antes de todo, destacar constantes en la acción pública. 1/ Definiciones y estadísticas sobre las personas sin hogar que siempre serán objeto de debates y po-lémicas. Siempre hay interrogantes sobre los perfiles, las fronteras y las dimensiones de la población sin hogar. Se han logrado grandes progresos en los métodos de conteo y de caracterización de la po-blación, a partir de encuestas francesas pero también a nivel europeo. Sin embargo, "EL" número de personas sin hogar, a nivel nacional y, sobre todo, a nivel local, sigue siendo objeto de controversia. Sobre todo, ningún acuerdo definitivo sobre las definiciones y los métodos de reunión de datos ha podido alimentar un sistema de información eficiente, capaz de proporcionar una información coti-diana. 2/ En materia de "dualidad de la pobreza" (idea según la cual unas personas sin hogar son dignas y otras indignas), que se trate de nuestras opiniones individuales o de orientaciones de la acción pública, se han ciertamente registrado cambios durante la última década.

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Sin embargo, la pobreza y los pobres son, incansablemente, juzgados de manera dual, entre los mere-cedores (o que supuestamente lo son) y los otros. A propósito de las personas sin techo, más específi-camente, hemos podido observar una distinción más precisa, en las evaluaciones, los textos y las or-ganizaciones, entre las personas sin techo documentadas y los indocumentados que frecuentan cen-tros que, en teoría, son de acogida incondicional. Por otra parte, el tema europeo de los romaníes ha ganado más importancia en la agenda política. 3/ Las oscilaciones históricas entre hostilidad y hospitalidad, entre políticas sociales y coercitivas siguen siendo de actualidad. Mientras el Estado libera cada vez más recursos para financiar y renovar la aco-gida y el alojamiento de las personas sin techo, nuevos artículos del Código penal han venido conde-nando la explotación de la mendicidad. La mendicidad en sí está despenalizada, pero su explotación (en particular cuando se trata de menores obligados a ejercer esta actividad) está condenada. En la realidad, estas leyes casi no se aplican. Y los alcaldes han seguido adoptando disposiciones administra-tivas para prohibir la mendicidad en algunos barrios y en ciertos momentos. Algunas ciudades impor-tantes como Marsella y París (por medio de la Prefectura de Policía) han adoptado tales disposiciones, reactivando así el debate de siempre sobre lo que es legítimo y eficiente hacer frente al problema de la mendicidad. 4/ La difícil cooperación entre los gobiernos locales sigue siendo un juego cooperativo inestable (se pasan la responsabilidad los unos a los otros). Sin embargo, durante la década del 2000, observamos la progresiva apertura de las fronteras. De ello se desprende que los métodos de intervención a nivel nacional ya no se adecuan a una movilidad de la pobreza que difiere de la de los siglos pasados. Los marcos de análisis y de acción no pueden limitarse a las intervenciones locales y a las capacidades insuficientes de coordinación regional y nacional. Hoy en día, la cuestión de las personas sin techo es local y europea al mismo tiempo, lo que implica revisar, desde una perspectiva plenamente europea, los dispositivos de atendimiento, ya se trate de herramientas genéricas (como los sistemas de asisten-cia social) o específicas (como los refugios), ya se trate de leyes relativas a la gestión de comportamien-tos incívicos en el espacio público o de la afirmación progresiva del derecho a la vivienda. En términos más prosaicos, a lo largo de una década, la cuestión de las personas sin hogar se ha convertido en una cuestión de migraciones internacionales. Al mismo tiempo, el desarrollo de políticas represivas en al-gunos países de la Unión europea, en Hungría a principios del 2012 por ejemplo, invita concretamente a reconsiderar el atendimiento a las personas sin techo desde un punto de vista europeo, ya que, al igual que las parroquias durante la Edad media, los Estados se preocupan de lo que hacen los otros. La pregunta consiste en saber si van a acoger o rechazar. La situaciones nacionales dependen ahora de sus decisiones, en particular en los países generosos y tolerantes (se diga lo que se diga) como Francia. La complejidad reside en las organizaciones y en la "gobernanza" de las políticas de lucha contra la exclusión. El Estado sigue siendo competente en materia de personas sin hogar y de solicitantes de asilo. Peros las regiones invierten y establecen programas de acción. Los departamentos encabezan la acción social. Las ciudades administran los equipos y, sobre todo, la solicitudes y los problemas de los habitantes. Las asociaciones, algunos de ellas 100% subsidiadas a través de fondos públicos, se han convertido en administradores y prestadores de políticas públicas, a pesar de criticarlas ampliamente por otra parte. En resumen, el panorama es abigarrado. Y todo el mundo lamenta esta gran compleji-dad.

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Un sector asociativo triple El sector asociativo (privado y sin fines de lucro) es el principal operador de las políticas de atendi-miento a las personas sin techo. Es muy diverso y se puede dividir en tres categorías - En una primera categoría se encuentran grandes asociaciones que existen desde hace décadas y fun-cionan por medio de consejos de administración sólidos y con fondos privados importantes. Estos fon-dos privados les garantizan un cierto grado de autonomía. Sin embargo, en todo lo que se refiere al atendimiento (alojamiento en particular) de las personas sin techo, el financiamiento es público. Para estas asociaciones, la dependencia de los poderes públicos es alta, pero es posible negociar. - En una segunda categoría se encuentran pequeñas asociaciones, más recientes, que dependen total-mente de los fondos públicos. A pesar de que, de manera militante, pueden, a veces, movilizarse y criticar duramente las orientaciones de los poderes públicos (Estado o municipios), están a menudo consideradas como instrumentos de la acción pública y no como verdaderas estructuras asociativas. - En una tercera categoría, las asociaciones militantes y que no dependen de los poderes públicos no administran servicios. Movilizan a personas sin hogar y a defensores de los derechos humanos. Actúan para alertar a la opinión pública y a los responsables políticos.