suplemento especialA ñ o I V. N ú m e r o 3 6 . C a r a c a s , a g o s t o - s e p t i e m b r e d e 2 0 1 2

El régimen petrolero venezolano en los Tribunales Internacionales de Arbitaje (segunda parte)

EXXONMOBIL (el régimen petrolero basado en las concesiones) por Bernard Mommer*

* Gobernador de Venezuela ante la OPEP.

desde el momento mismo en que se iniciaran las exportaciones en 1917, había buscado redefinir el concepto de propiedad públi-ca del recurso natural, haciendo énfasis en el carácter nacional de dicha propiedad y en el imperati-vo de su administración soberana. Esta postura del Estado dificulta-ría que echara raíces en Venezuela cualquier intento de trasplante del arreglo estadounidense –su-mamente estable– entre el capital y la propiedad territorial. Eso no impidió que, bajo el liderazgo de las compañías petroleras extran-jeras, tuviera lugar un intento de forjar un arreglo de esta naturale-za, por medio del cual se buscaba neutralizar las implicaciones eco-nómicas de la soberanía impositi-va del Estado. Sin embargo, dicho intento terminó por no ser más que una etapa en un proceso por medio del cual el Estado buscó –y a la postre, consiguió– recaudar toda ganancia extraordinaria a fa-vor de la Nación.

En lA pEnumbrA dE lA rEformALey de Hidrocarburos. La reac-ción de las compañías petroleras ante los primeros acercamientos del gobierno del general Isaías Medina Angarita respecto a la po-sibilidad de rebalancear las con-cesiones desde un punto de vista económico fue de una absoluta hostilidad. La intervención del gobierno de los Estados Unidos en el asunto, consecuencia de la gestión diplomática de Medina Angarita para romper el impasse, dejó muy en claro a las compañías que la reforma del régimen pe-trolero venezolano era inevitable. Con ello, su principal preocupa-ción dejó de ser la de cómo im-pedir la reforma y pasó a ser la de cómo estructurarla, de forma tal que desembocara en un régimen estable que pudiera contener el avance del Estado terrateniente. Ésta era también la intención de los consultores estadounidenses Arthur A. Curtice y Herbert Hoo-ver Jr., a quienes el Departamento de Estado había recomendado al gobierno venezolano, y que éste terminaría efectivamente por contratar. En un Memorándum donde dichos consultores comen-taron el Proyecto de Ley de Hi-drocarburos, se hacía la siguiente afirmación: “...una regalía de 16 2/3 por ciento para el propieta-

rio de los yacimientos representa muy cerca del 50 por ciento de los beneficios netos que se derivan de la explotación de esos campos”.2

Obviamente, una afirmación así solamente podía referirse a un promedio en el muy largo plazo, que englobaba distintas coyuntu-ras de precios y costos, y condi-ciones no solamente de diferentes compañías sino también de diver-sos campos, desde el inicio de la producción hasta su agotamiento. La idea de que la tasa usual de regalía de por sí constituye una aproximación a un reparto igua-litario de los beneficios entre ca-pital y tierra –un fifty-fifty– puede encontrarse en la (muy escasa) li-teratura histórica sobre el tema y se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, a los albores mismos de la industria petrolera estadouni-dense.3 Sin embargo, en ningún contrato de arrendamiento –ni tampoco en la legislación que rige a dichos contratos– puede encontrarse referencia alguna a tal repartición relativa. En esos ins-trumentos legales aparece simple-mente la figura de la regalía y sus tasas usuales. Por lo que toca a las compañías, éstas nunca demostra-ron particular interés en la justifi-cación histórica de las tasas usua-les de regalía, una vez que éstas se hubieron establecido y estabiliza-do, por una razón muy sencilla: la aplicación de dichas tasas usuales en provincias nuevas y más pro-líficas, especialmente Oklahoma, California y Texas, redundaba en una división de los beneficios que les era bastante más favorable que un fifty-fifty.4

A la luz del total desinterés de las compañías en estas cuestio-nes históricas, y de lo enclenque de los fundamentos económicos de las tasas usuales de regalía, el pasaje citado luce como una ex-centricidad fuera de lugar. Pero la realidad es que los asesores es-tadounidenses tenían un interés muy particular en traer a colación las raíces históricas de las tasas usuales de regalía, como se des-prende de la afirmación tajante que sigue inmediatamente a las líneas ya citadas: “No debe espe-rarse que ningún propietario exija más y, ciertamente, ninguna em-presa estaría dispuesta a dar más de esta participación igual”.

Esta afirmación es en extre-mo reveladora porque, desde un

punto de vista económico, no tiene sustento alguno. Para un inversionista cualquiera, el crite-rio relevante no es el reparto re-lativo de los beneficios sino la tasa de ganancia después de pagar las rentas y regalías correspondientes (ajustada por las circunstancias y riesgos particulares del negocio petrolero), en comparación con la tasa usual de ganancia del ca-pital en general. Esta tasa puede ser o bien muy alta o bien muy baja o bien normal, ya sea con un fifty-fifty, con un 75:25 o con un 25:75, ya que la tasa de ganancia depende ante todo de la produc-tividad del capital invertido, la cual a su vez es función de la pro-ductividad natural de la tierra en cuestión.

Por lo que toca al terrateniente petrolero, la participación relativa en los beneficios tampoco es el criterio apropiado. Más bien, su referencia principal siempre será el desempeño de sus pares que o bien ya han arrendado sus tierras, o bien están por arrendarlas. La contribución del terrateniente al negocio petrolero es el producto mismo, por lo cual su evaluación de una propuesta concreta de ne-gocio inevitablemente habrá de basarse en la renta cobrada por unidad del producto extraído de sus tierras. Este tipo de compa-ración conduce al desarrollo de tasas usuales de regalía a manera de umbral. Considérese la forma en que la tasa de un sexto llegó a Venezuela. ¿Por qué Venezuela iba a aceptar una tasa de regalía menor que la que se pagaba en tierras comparables en EEUU a los superficiarios, fueran estos pri-vados o públicos? Las tasas usua-les aseguran a cada terrateniente individual que, al aceptarlas, al-canzará por lo menos el mínimo prevaleciente entre sus pares en la región respectiva. Desde luego, todo terrateniente también está consciente de que puede benefi-ciarse de la competencia y cobrar entonces rentas y regalías mayo-res, hasta el límite definido por el umbral de la tasa de ganancia de los arrendatarios potenciales.

En suma, una participación relativa determinada no es un criterio económico apropiado ni para los inversionistas, ni para los terratenientes aunque, de acuer-do a las circunstancias, puede ser un criterio de particular interés

político para el uno y/o el otro. Así por ejemplo, mientras que en EEUU las compañías estaban felices de olvidarse del origen mi-tológico de la regalía de un sexto como aproximación a un fifty-fifty, en Venezuela tenían un gran interés en recordárselo.

Como se podrá apreciar, el objetivo del memorándum de los asesores estadounidenses de Ve-nezuela era mistificar el fifty-fifty como un reparto inherentemente justo, aprovechando su indudable poder sugestivo e ideológico, de un reparto igualitario entre capi-tal y tierra, pasando por alto el detalle crucial de que se estaban equiparando dos categorías cuali-tativamente distintas. El mensaje inequívoco dirigido al Estado te-rrateniente era: hasta aquí, y ¡ni un paso más!

A final de cuentas, los asesores estadounidenses lograron que se incorporara una referencia al fifty-fifty en la Exposición de Motivos de la nueva Ley de Hidrocarburos, y por si esto fuera poco, con un colofón muy significativo: “Según los numerosos y esmerados cálcu-los hechos, ese 16 2/3% sobre la explotación, junto con los demás impuestos, equivale, en nuestro país, aproximadamente, por tér-mino medio al 50% de los bene-ficios de la industria extractiva del petróleo.”6

Como se puede apreciar, ahora el cálculo de la repartición equi-tativa incluía no solamente la re-galía sino también a “los demás impuestos” –a la regalía misma, en la legislación venezolana, se le denominaba “impuesto de explo-tación”– o, más precisamente, to-dos los “impuestos” definidos por la Ley de Hidrocarburos (es decir, los impuestos superficiales y otros semejantes), los cuales se conside-raban “inherentes a la concesión y no podrán menoscabarse ni alte-rarse mientras ella subsista”.7

La referencia al fifty-fifty en la Exposición de Motivos no venía al caso en términos del contenido del texto legal mismo. Sin embar-go, era muy importante porque la discusión política justamente iba a centrarse en ella, y la iba a conducir Edmundo Luongo Ca-bello. Luongo era un alto funcio-nario del Ministerio de Petróleo (en aquel entonces Ministerio de Fomento), ingeniero petrolero graduado en los EEUU, y parte

del comité asesor con el cual se reunía semanalmente el Presiden-te de la República. Entre otras cosas, el Ministro de Petróleo, Eugenio Mendoza, le había co-misionado para que asistiera a los dos asesores estadounidenses en sus funciones, y sirviera de coor-dinador entre ellos y las diversas dependencias del Ministerio.9 Así, correspondió a Luongo presentar una comparación entre la situa-ción real observada el año 1941, y la situación hipotética que se hubiera presentado en ese mismo año de haber estado en vigencia la nueva Ley de Hidrocarburos.

De acuerdo al estudio de Luongo, el precio promedio en 1941 había sido US$/b 0,937, y el costo de operación, incluyendo todos los impuestos tradicionales menos los que eran inherentes a la concesión, había sido US$/b 0,464. De la ganancia así definida (US$/b 0,473 sobre la base de las diversas Leyes de Hidrocarburos entonces aplicables a las diferen-tes concesiones según su fecha de otorgamiento), al Estado le correspondió solamente el 25% (US$/b 0,119), y a las compañías el 75% restante (US$/b 0,355). En cambio, en el caso hipotético de haberse aplicado la nueva Ley de Hidrocarburos, en primer lu-gar el costo de operación habría sido mayor (US$/b 0,488), ya que las compañías no habrían dis-frutado de sus privilegios históri-cos en materia de aranceles de im-portación. Así, la ganancia habría sido menor (US$/b 0,449), de la cual al Estado le habría corres-pondido –solamente sobre la base de la nueva Ley de Hidrocarburos y antes de la aplicación del impues-to sobre la renta– el 49% (US$/b 0,219), y a las compañías el 51% (US$/b 0,230).10

Ahora bien, las conclusiones estadísticas del estudio de Luongo dependían esencialmente de los precios relativamente altos regis-trados durante la Segunda Guerra Mundial. A los precios más bajos de la preguerra, la situación lucía, en términos de participación re-lativa, aún más favorable para el Estado. Por ejemplo, para los años 1937 a 1939, con un precio pro-medio de US$/b 0,81, Luongo presentó el resultado de otro estu-dio, según el cual la participación relativa del Estado habría sido de casi 60%. Ello se debía a que,

lA rEformA pETrolErA dE 1943Dos leyes encarnaron la Refor-

ma Petrolera de 1943: la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Im-puesto sobre la Renta. La primera incorporó las mejores prácticas es-tadounidenses aplicables a tierras en el dominio público, además del nivel usual de remuneración del recurso natural en ese país. La regalía de un sexto quedó estable-cida como un umbral: en el pro-ceso de negociación o licitación de una nueva concesión, la tasa acordada podría ser mayor, pero no menor. Segundo, la industria petrolera fue sometida a la sobe-ranía impositiva como cualquier otra, con lo cual se puso fin, por una parte, a la vieja polémica so-bre sus privilegios en materia de aranceles de importación; por la otra, se sometió así a la novísima Ley de Impuesto sobre la Renta la cual había entrado en vigencia el 1º de enero de 1943. Era éste el instrumento que iba a permitir al Estado recaudar soberanamente ganancias extraordinarias, más allá de las rentas y regalías fijadas por la Ley de Hidrocarburos y de cualquier ventaja especial con-tenida en títulos de concesión, y más allá de los impuestos genera-les que tuvieran que pagar todos los contribuyentes por igual.

Ahora bien, aún cuando el norte para la acción del Estado venezolano siempre fue el régi-men petrolero estadounidense, las políticas petroleras de los dos países no podían ser otra cosa que fundamentalmente distintas. En EEUU, las compañías privadas arrendatarias habían asumido un papel hegemónico que, desde el siglo XIX, les permitió asignar a los terratenientes privados arren-dadores el papel subordinado de socios pasivos. Entre dichos arren-dadores subordinados se conta-ban también tanto la Federación como los estados federados, en su calidad de dueños de tierras en el dominio público (incluyendo tie-rras sumergidas). En cambio, en Venezuela, la situación era muy distinta: el papel hegemónico le correspondía al Estado el cual,

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con una regalía de un sexto, por cada seis centavos que los precios bajaran, la participación absoluta del Estado solamente se reduciría en un centavo, mientras que las compañías tenían que absorber los cinco centavos restantes. Juan Pablo Pérez Alfonzo, represen-tante de Acción Democrática en la Comisión de Fomento de la Cámara de Diputados del Con-greso Nacional, observó que una mayor participación hipotética en un escenario de precios más bajos difícilmente constituía un mérito de la nueva Ley, entre otras cosas porque esta supuesta ventaja se convertía en desventaja cuando los precios iban a la alza. En ese caso, por cada seis centavos de in-cremento en los precios, el Estado sólo se beneficiaría en un centavo y a las compañías corresponderían los cinco restantes. De hecho, Pé-rez Alfonzo calculó que, para el año 1942, y sobre la base de las cifras plasmadas en la Exposición de Motivos, el resultado hipotéti-co de aplicar la nueva Ley de Hi-drocarburos hubiera arrojado una participación relativa de casi 60% a favor de las compañías, y no a favor del Estado, por efecto de los precios más altos. Y mientras que Luongo consideraba que los años comprendidos entre 1937 y 1939 serían representativos, Pérez Al-fonzo cuestionó esta apreciación, y apuntó que las expectativas de los expertos en materia de precios era que éstos aumentaran aún más en la postguerra, con lo cual la participación relativa del Esta-do sería definitivamente mucho menor.

La crítica de Pérez Alfonzo iba al meollo del asunto, es de-cir, a las tasas de ganancias de las compañías. De acuerdo con sus propias estimaciones, a los niveles de precios de la preguerra (1937-1939), y con una participación en los beneficios de casi 60% a favor del Estado, las compañías aún así se hubieran quedado con una ga-nancia anual de US$ 33 millones, sobre la base de una inversión de US$ 400 millones. Pérez Al-fonzo consideraba que la tasa de ganancia implícita en estas cifras (8,25%) era una tasa aceptable para un servicio público (como el suministro de electricidad, por ejemplo) pero, a su modo de ver, también lo era para la industria petrolera venezolana ya que: una ganancia excepcional en la indus-tria del petróleo, que versa sobre bienes del dominio público y de los cuales dependen las condi-ciones de vida y el mejoramiento económico, social y cultural de los venezolanos, resulta, en cuanto exceda de la justa remuneración del capital, una ganancia injusti-ficada por ser contraria al interés público y al bienestar general.”13

Además, Pérez Alfonzo des-tacó como muy problemático el hecho de que en el Proyecto de Ley se encontraba una previ-sión que autorizaba al Ejecutivo a reducir temporalmente, y a su sola discreción, la tasa de regalía (impuesto de explotación) de un sexto, más no a aumentarla. El artículo en cuestión rezaba: “Con el fin de prolongar la explotación

económica de determinadas con-cesiones, queda facultado el Eje-cutivo… para rebajar el impues-to de explotación… en aquellos casos en que se demuestre a su satisfacción que el costo creciente de producción… haya llegado al límite que no permita la explota-ción comercial. Puede también el Ejecutivo Federal elevar de nuevo el impuesto de explotación ya re-bajado hasta restablecerlo en su monto original, cuando a su jui-cio se hayan modificado las causas que motivaron la rebaja.”14

De allí la inconformidad de Pérez Alfonzo con la asimetría en-carnada en la Ley: “El impuesto de explotación sólo permite a la Nación aprovechar 1/6 de las alzas de los precios, y mientras el Pro-yecto prevé la posibilidad de que el Ejecutivo rebaje el impuesto es-tablecido cuando la participación de la industria disminuya en for-ma tal que la explotación deje de ser comercial, nada se pensó para conservar la justa proporción en la participación de las utilidades cuando se rompe por el alza del precio del barril”15

impuestos generaLes y Ley de impuesto sobre La renta. Toda-vía en el último borrador del Pro-yecto de Ley de Hidrocarburos, las compañías intentaron condi-cionar el ejercicio de la soberanía impositiva de forma que el Estado venezolano no pudiera recurrir a ella fácilmente, en su afán de re-caudar ganancias extraordinarias. En el párrafo relevante, en el cual se estipulaba que “todos los con-cesionarios pagarán los impuestos generales, cualquiera que sea su índole”, quisieron añadir la coleti-lla “que repercutan de manera igual en todas las empresas”.16

Esta coletilla no se incorporó al texto de la Ley, lo cual permi-tió que Rafael Pizani, abogado y miembro del comité asesor del Presidente Medina, pudiera afir-mar categóricamente que: “…en materia de impuestos generales los concesionarios de hidrocarbu-ros quedan totalmente equipara-dos a todos los venezolanos”.17

Así quedaron resueltas, entera-mente a favor del Estado, las añe-jas disputas sobre los aranceles de importación y otros semejantes, y despejado el camino para el noví-simo impuesto sobre la renta, pre-destinado a servir de instrumento para recaudar ganancias extraor-dinarias. Pero, es un hecho curio-so que, si bien la Exposición de Motivos de la Ley de Hidrocarbu-ros se refería explícitamente a este impuesto, ni Luongo Cabello ni Pérez Alfonzo, jamás lo mencio-naron. Quien sí se ocupó de este tema, en cambio, fue Manuel R. Egaña, ministro de Petróleo entre 1938 y 1941, y verdadero pio-nero de la Reforma Petrolera (y también miembro del comité de asesores ya citado). Ya como Mi-nistro, Egaña había prestado espe-cial atención a la cuestión de los pagos de impuesto sobre la renta que realizaban las compañías en sus países de origen por concepto de ganancias realizadas en Vene-zuela. En febrero de 1943, en una charla pública sobre el Proyecto

de Ley de Hidrocarburos, Egaña volvió sobre el tema: “No sería completa esta exposición si me refiriera tan sólo al incremento por razón de impuestos petrole-ros. El impuesto sobre la renta es un complemento indispensable de esta política petrolera. El impues-to sobre la renta y la futura Ley de Hidrocarburos forman un conjunto indivisible, porque se complemen-tan armoniosamente. También en virtud del impuesto sobre la renta entrarán ingentes cantidades de di-nero al Tesoro Público. También en virtud del impuesto sobre la renta pagarán grandes sumas las Com-pañías Petroleras, que son las em-presas que tienen las más grandes rentas en el país”.19

Los asesores estadounidenses del gobierno, en otro Memo-rándum también aclararon que: “la aplicación de la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta no ha entrado a formar parte de los cálculos que determinan el costo de funcionamiento de la industria petrolera. Este tipo de impuesto, tal como se aplica en otros países, se emplea como control sobre el exceso de las ganancias obtenidas por organismos individuales y co-merciales”.20

Sin embargo, hecha esta acla-ración, no se resistieron a agregar que: “De ser usado sabiamen-te, este impuesto puede llegar a constituir otra garantía para la Nación, en concepto de su justa participación en los beneficios de la industria venezolana”.21

Como se recordará, en el Me-morándum anterior citado más arriba, estos consultores ya habían definido esa “justa participación” como un fifty-fifty. Y era obvio que, por sabiduría, ellos enten-dían la buena disposición que tuviera el Estado terrateniente de prestar atención a su advertencia de no excederse del límite así de-finido.

Antes de pasar a la siguiente sección, vale la pena abrir un pe-queño paréntesis para aclara que la Ley de Impuesto sobre la Renta diferenciaba entre un “impuesto cedular” y otro “complementa-rio”. El primero variaba por sector de actividades y, en el caso del pe-tróleo, se fijó en 2,5%. El impues-to complementario, progresivo, se aplicaba por igual a todos los con-tribuyentes, con una tasa máxima para ingresos mayores de 9,5%. Los dos impuestos simplemente se sumaban, de manera que el sec-tor petrolero estaba sujeto a una tasa máxima de impuesto sobre la renta del 12%.

El fIfTy-fIfTyEn octubre de 1945 se produ-

jo un golpe cívico-militar en el cual participó el partido Acción Democrática. Se formó una Jun-ta Revolucionaria de Gobierno encabezada por Rómulo Betan-court, líder histórico de Acción Democrática, con Juan Pablo Pé-rez Alfonzo como Ministro de Pe-tróleo. Para entonces ya había ter-minado la Segunda Guerra Mun-dial, pero los precios del petróleo seguían altos. Por ello la Junta decretó, el 31 de diciembre de 1945, un impuesto extraordinario

sobre la renta una “contribución extraordinaria’” del 20%, aplica-ble ese solo año. En consecuen-cia, la tasa máxima del impuesto complementario llegó a 29,5% y aunque dicha tasa era de aplica-ción general para los ingresos cor-porativos más altos, en la práctica afectaría esencialmente a las com-pañías petroleras (para éstas, con el impuesto cedular, la tasa máxi-ma sería entonces de 32%). Por lo que se refiere a la motivación del Decreto, uno de sus Conside-randos explicaba que: “…durante los últimos años algunas perso-nas naturales y jurídicas realiza-ron utilidades excepcionalmente cuantiosas, y que no existe en el actual régimen fiscal de la Nación una Ley sobre exceso de utilidades que le permita al Estado percibir participación equitativa de esas ganancias extraordinarias”.22

Aunque desde mayo de 1945 ya se habían producido discusio-nes con el gobierno de Medina so-bre la posibilidad de un impuesto a las ganancias extraordinarias, tanto las compañías petroleras como la embajada estadouniden-se manifestaron su disgusto ante la Junta Revolucionaria de Go-bierno por no haber sido infor-madas de que tal impuesto se se-guía considerando, y por haberse promulgado este Decreto-Ley de forma sorpresiva, sin aviso algu-no. Algunas compañías petroleras llegaron al extremo de cuestionar la legitimidad misma del decreto, por haber emanado éste de un go-bierno de facto.24 En este sentido, no es aventurado especular que la Junta Revolucionaria de Go-bierno seguramente anticipó el malestar que el Decreto generaría entre las concesionarias y la em-bajada estadounidense. Pero no había tiempo que perder, ya que la ley venezolana establecía el 31 de diciembre como fecha límite para tomar medidas en materia impositiva que habrían de tener efecto sobre el año fiscal en curso, es decir, 1945; y la Junta Revolu-cionaria de Gobierno sí dejó a la futura Asamblea Nacional Cons-tituyente la tarea de legislar con efecto duradero más allá de 1945.

A dicha tarea se dio comienzo en 1946, cuando el gobierno en-vió un Proyecto de Reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta a la recién inaugurada Asamblea Nacional Constituyente (elegida en las primeras elecciones demo-cráticas en la historia del país). La tasa máxima del impuesto com-plementario se fijaba en 26%, de manera que para el sector pe-trolero la tasa máxima llegaría a 28,5%, incluyendo el impuesto cedular. En el mensaje que acom-pañó al Proyecto se explicó que: “Estuvo presente en el espíritu del legislador de 1942 cuando se discutió la Ley de Hidrocarbu-ros de que la participación global de la Nación en los ingresos de la industria petrolera equivaliera a casi media vez más que los de la industria (es decir, casi 60:40). Cuando fue observado que el tipo de regalía previsto en la Ley no garantizaría esa paridad de participación entre la Nación y las empresas cuando subieran las

cotizaciones del petróleo en los mercados internacionales, expre-saron los diputados defensores del Proyecto la idea de que toda situación desfavorable podía ser corregida mediante modificacio-nes al Impuesto sobre la Renta. Esta opinión fue coincidente con la expresada en el Memorándum suscrito por los señores Hoover y Curtice, asesores técnicos en esta materia del gobierno de enton-ces…

Ha considerado el gobierno que ha llegado el momento de que una reforma en la Ley de Impuesto sobre la Renta permita alcanzar el deseado equilibrio entre las ganancias de las compañías y la participación en ellas de la Na-ción…

En concepto nuestro, y sin que ello implique desconocimiento de que la facultad de imponer consti-tuye uno de los atributos esenciales de la Soberanía Nacional, la Re-forma que presentamos a la consi-deración de la Asamblea Nacional Constituyente es capaz de asegu-rar por largo plazo la participa-ción equitativa del Estado y de la Nación en las ganancias obtenidas por las industrias extractivas”.25

Como se puede apreciar, ya el gobierno no hablaba de “ganan-cias extraordinarias”, sino de una participación “global” relativa de 60:40 como el “equilibrio desea-do”. Cuando esa participación de 60% se discutió en 1943, no comprendía el impuesto sobre la renta, pero ahora sí. Además, según al gobierno, esta reforma tenía como meta asegurar esta “participación equitativa” en el largo plazo.

Ahora bien, aunque el Proyec-to de Reforma reafirmaba el prin-cipio de la soberanía impositiva del país, la verdad es que con esta reforma se rebajaba la tasa máxi-ma aplicable a las petroleras, de 32% en 1945, a 28,5% a partir de 1946, con todo y que el pre-cio promedio había aumentado de US$/b 1,06 a US$/b 1,26, y la producción de 323 mil b/d a 388 mil b/d. En cuando al objetivo enunciado de una participación relativa “global” de 60:40, ésta no se alcanzó ni siquiera el mismo año 1946. Más aún, en los casos específicos de las dos mayores compañías, las cuales contaban con las mejores tierras y, por lo tanto, disfrutaban los costos de producción más bajos –la Creo-le (Standard Oil of New Jersey: SONJ, luego Exxon, hoy Exxon-Mobil) y la Shell de Venezue-la– esta razón ni siquiera llegaba a un 50:50. Además, los precios y la producción seguían subien-do; en 1948 promediaron US$/b 2,14 y 490 mil b/d, respectiva-mente. Ante el deterioro de la participación relativa del Estado en los beneficios de la industria, el gobierno –ahora encabezado por Rómulo Gallegos, también de Acción Democrática y primer Presidente elegido democrática-mente– volvió a proponer otra reforma a la Ley de Impuesto so-bre la Renta, con la explicación de que: “La aplicación de la reforma del 46 a las ganancias de ese año llegó a demostrar lo impráctico de

la enmienda efectuada en la escala de impuestos que debía haberse mantenido cónsona con el fin per-seguido de obtener para la Nación una participación del 50 por ciento en las ganancias. Los cambios su-fridos por el precio del petróleo, por el costo de los materiales…, por los salarios y remuneracio-nes…, impiden que una tarifa permanente… produzca el resul-tado perseguido”.26

Resultaba entonces que el ob-jetivo ya no era obtener una parti-cipación “global” de 60:40, como promedio general en el largo plazo, sino de 50:50 –el célebre fifty-fifty– además de afirmarse re-trospectivamente que lograr esta división de beneficios había sido el objetivo de la reforma de 1946. Ahora, el gobierno proponía crear un impuesto adicional de 50%, que sería aplicable anualmente al “exceso de las ganancias que ob-tengan las empresas por encima de los impuestos pagados a la Na-ción”.27 Y los “impuestos pagados a la Nación”, de acuerdo con esta reforma, representaban la suma de los impuestos usuales definidos por la Ley de Hidrocarburos –las rentas y regalías–plus el impuesto sobre la renta.

Éste no era el único aspecto notable de la reforma de 1948. Aún más lo era el hecho de que la Creole y la Shell acordaron con el gobierno liquidar el impuesto adicional, de forma voluntaria y retroactiva, para los años 1946 y 1947. Esta generosidad provocó la suspicacia de parte de la opo-sición, especialmente respecto a la naturaleza de tales pagos retroac-tivos. ¿Se trataba de impuestos? ¿O de regalos? A estas preguntas Juan Pablo Pérez Alfonzo, quien continuó al frente del Ministe-rio de Petróleo en el gobierno de Gallegos, respondió: “No es un impuesto, ni es tampoco una con-tribución obligatoria de ningún otro género, sino exclusivamente una aportación justificada por la intención que guió la modifica-ción del Impuesto sobre la renta del 46”.28

Así, Pérez Alfonzo reconfirma-ba que el objetivo de la reforma de 1946 habría sido, supuesta-mente, una participación relativa de 50:50, después del impuesto sobre la renta.

Ahora bien, desde un punto de vista cuantitativo, el impuesto adicional era realmente insignifi-cante. Por ejemplo, los pagos re-troactivos de la Creole y la Shell para los años 1946 y 1947, por un total de 6,21 millones de dólares, representaban tan sólo un 4,2% del impuesto sobre la renta cau-sado durante estos dos años (149 millones). Si se toma en cuenta la regalía para efectos del cálculo, el gran total llegaba a 376 millones, y los pagos retroactivos apenas representaban el 1,7% de dicho monto. En promedio, durante los diez años de su vigencia –1948 a 1957– la importancia del impues-to adicional no pasó del 1,5% de ese total.29

La modestia de este aumento impositivo, dado el vertigino-so aumento tanto de los precios como de la producción entre 1946

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y 1948, dio lugar a fuertes críticas en el Congreso. Pérez Alfonzo de-fendió las acciones del gobierno en los siguientes términos: “PO-DRÍAMOS HABER CAMBIA-DO si hubiéramos considerado que la economía de la industria petrolera aceptaba un ajuste más grande. Pero resulta que, verifica-da la situación actual, no es así, y encontramos que una imposición mayor quitaría todo incentivo a la industria en Venezuela”.

Definitivamente, las compa-ñías estadounidenses habían pre-valecido con su concepción del fifty-fifty como límite aceptable, además de enredar al gobierno ve-nezolano en una transacción que, a todas luces, estaba diseñada para comprometerlo y sugerir que, por la vía de este extraño impuesto adicional, de alguna manera se había llegado a un acuerdo vincu-lante con respecto a la estabilidad del impuesto sobre la renta.

Las peculiaridades de este ‘im-puesto adicional’ eran numerosas. Para fines del impuesto sobre la renta propiamente dicho, la rega-lía figuraba –en Venezuela como en el resto del mundo– como un costo. Pero para fines del impues-to adicional figuraba como un crédito, de la misma forma que el impuesto sobre la renta ordina-rio (cedular y complementario). Ahora bien, desde un punto de vista económico, la regalía era una renta de la tierra, pagada al dueño del recurso natural como contra-prestación de éste. El impuesto sobre la renta, en cambio, era una obligación tributaria que pesaba sobre todos los contribuyentes. Desde un punto de vista jurídico, la regalía era un pago contractual, mientras que el sustento del im-puesto sobre la renta era simple-mente el poder soberano del Es-tado. Con el impuesto adicional, sin embargo, de alguna forma se borraban estas diferencias. Ade-más, la negociación de su pago retroactivo para los años 1946 y 1947 obviamente buscaba com-prometer de nuevo la soberanía impositiva del Estado venezolano.

Pero este aparente tropiezo más que se compensaba por la favorable evolución, para Vene-zuela, de la renta petrolera en términos absolutos. En 1943, los impuestos superficiales usuales, el impuesto de explotación y el impuesto sobre la renta sumaron US$ 42 millones. En 1948, mer-ced a los incrementos en los pre-cios y los volúmenes de produc-ción, sumaron US$ 372 millones.

re-escribiendo La Historia. Tanto Juan Pablo Pérez Alfonzo como Rómulo Betancourt, de-dicaron un espacio considerable en sus escritos a exaltar el carác-ter supuestamente revolucionario de su política petrolera, la cual había culminado en 1948 con el arreglo fifty-fifty. Betancourt y Pérez Alfonzo no tenían ambages en calificar al modesto impuesto adicional como una “histórica modificación impositiva”31 pero, en cambio, nunca se cansaron de descalificar a la Reforma Petrolera de 1943 como un oscuro negocio de trastienda de las viejas oligar-

quías.

Re-escribir la historia también fue una preocupación mayor para las compañías petroleras, y muy particularmente para la Creole, la cual controlaba más del 50% de la producción venezolana. La empresa se valió para este fin de la prensa especializada en el mun-do de negocios. Así, en febrero de 1949, la revista Fortune publicó un artículo bajo el título Creole Petroleum: Embajada de Nego-cios,33 el cual marcó una pauta que continúa en vigencia hasta el presente, incluso a nivel de publi-caciones académicas.

En el artículo no se andaba con rodeos. Desde su subtítulo mismo destacaba: La asociación compañía-gobierno es de 50:50 “En 1941, cuando un nuevo Pre-sidente, Isaías Medina, tomó po-sesión, representantes del gobier-no exigieron una participación… mayor en esta industria. El nuevo gobierno anunció el principio que las regalías y los otros impuestos generales debían ser iguales al in-greso neto de las compañías. …La Creole dice hoy que no aceptó el principio del fifty-fifty en aquel tiempo, pero sí accedió a la regalía mayor…

La oposición más ruidosa –la legislación venía de un partido minoritario recientemente legali-zado llamado Acción Democráti-ca... La representación de AD. en el Congreso no pidió más de un fifty-fifty, pero argumentó que la fórmu-la de regalía del 16 2/3% no podría dar al gobierno su parte del 50% si los precios del petróleo y la tasa de producción aumentaran sustancial-mente”. (Destacado nuestro)

El artículo tergiversaba así los hechos para convertir en una pro-puesta del gobierno de Medina lo que en realidad había sido una propuesta de los asesores esta-dounidenses Curtice y Hoover Jr. y, a fin de cuentas, de las compa-ñías. Por si esto fuera poco, el ar-tículo aseguraba que ese fifty-fifty englobaba, ya en 1943, a todos los impuestos generales. Por lo que toca a la supuesta postura de la oposición en ese momento, Pérez Alfonzo –máximo representante de Acción Democrática en la ma-teri– nunca mencionó el 50:50 en su Voto Salvado. De hecho, como ya vimos, arguyó que, con el nivel de los precios imperantes antes de la guerra (1937 a 1939), un re-parto de 60:40 a favor del Estado habría dejado todavía a las com-pañías con una ganancia justa, pero con el previsible aumento de los precios en la post-guerra, éstas iban a obtener ganancias extraor-dinarias las que, al modo de ver de Pérez Alfonzo, debían corres-ponder legítimamente al Estado; y esta posición se reflejaba todavía en la “contribución extraordina-ria” decretada el 31 de diciembre de 1945. No obstante, de forma por demás conveniente, el artícu-lo no solamente relegaba al olvido las posiciones que Pérez Alfonzo había asumido en el pasado, sino que re-escribía la historia para atribuir al gobierno democrático de Rómulo Gallegos logros, en 1948, que el gobierno oligárquico de Medina supuestamente no ha-

bía podido lograr en 1943.El artículo no terminaba allí,

sin embargo. Más adelante, bajo el subtítulo Mr. Proudfit’s Fif-ty –Proudfit era presidente de la Creole en ese momento– se decía respecto al impuesto adicional: “Los expertos en impuestos de la misma Creole, junto con otros de la industria, cooperaron en redac-tar una legislación que les obli-gaba a repartir en partes iguales la diferencia de ganancias con el gobierno en cualquier año en el cual los impuestos normales y las regalías dejaran a las compañías con una parte mayor que al fisco”.

En pocas palabras, la idea del impuesto adicional había sido de las compañías estadounidenses y, por encima de todo, de la SONJ. La participación de sus expertos en las discusiones con el gobierno venezolano tenía como finalidad asegurarse de que las autoridades estadounidenses aceptarían al impuesto adicional como un im-puesto sobre la renta más. Dada la muy peculiar configuración de di-cho impuesto, igualmente se po-dría haber argumentado que no tenía el carácter de un aumento del impuesto sobre la renta sino de de la regalía. En dicho caso, el impuesto adicional habría tenido que contabilizarse en EEUU sim-plemente como costo, y no como crédito, para fines del impuesto sobre la renta que las compañías tendían que pagar en ese país (en la medida que la tasa efectiva de imposición en Venezuela fuera menor a la estadounidense).

El artículo concluía: “La Creo-le y la Shell... expresaron su con-formidad con este acuerdo. En general, la industria petrolera –y más enfáticamente la Creole– no se preocupan tanto por los efectos de la ley del impuesto fifty-fifty como se preocupan por políticos futuros que pudieran tener ideas de 60:40 o incluso de 70:30”. (Destacado nuestro)

La preocupación de la Creole era muy comprensible. Después de todo, desde 1943 las autori-dades venezolanas contaban con una amplia base de datos sobre la situación económica de cada compañía y, en particular, en cuanto al flujo de inversión y de los costos de producción, ya que esta información era indispensa-ble para determinar la ganancia gravable para efectos del impuesto sobre la renta. Esto hacía imposi-ble ocultar al gobierno nacional la existencia de ganancias extraor-dinarias, resultado del auge de la post-guerra en el mercado mun-dial de petróleo.

La Historia continúa. A pocas semanas de haber sido aprobada la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta, el gobierno de Rómulo Gallegos fue derrocado por un golpe de Estado militar montado por los mismos mili-tares que se habían asociado con Acción Democrática tres años an-tes y encabezado por el entonces Coronel Marcos Pérez Jiménez. Rómulo Betancourt y Juan Pablo Pérez Alfonzo se exiliaron. Así, le correspondió al nuevo gobierno militar formalizar ante el Minis-

terio de Hacienda los convenios con la Creole y la Shell, lo que se hizo en 1952. La Creole pagó 4,78 millones de dólares y la Shell 1,43 millones, correspondientes a la aplicación retroactiva y volun-taria del impuesto adicional para los años 1946 y 1947.34

Más allá de las estadísticas oficiales, la magnitud de las ga-nancias extraordinarias se hizo evidente para el público en gene-ral cuando el gobierno de Pérez Jiménez organizó, en 1956-7, una nueva ronda de licitación, en la cual los parámetros de licitación fueron las �ventajas especiales� que pudieran ofrecerse a la Nación. En esta oportunidad, las tasas de regalía ofrecidas llegaron hasta 25%, y los bonos recaudados su-maron 728 millones de dólares.35

El 23 de enero de 1958, otro golpe de Estado cívico-militar puso fin al gobierno del General Marcos Pérez Jiménez. La nueva Junta de Gobierno, encabezada por el Contralmirante Wolfgang Larrazábal, tuvo que enfrentarse de inmediato a una crisis en las finanzas públicas, ya que en los años de bonanza fiscal, el gobier-no de Pérez Jiménez había recurri-do al endeudamiento público. No es de extrañarse, entonces, que un gobierno presionado económi-camente pusiera la mira sobre la industria petrolera, a fin de conse-guir ingresos fiscales adicionales. Sin embargo, el Ministro de Ha-cienda, José Antonio Mayobre, informó que el gobierno había terminado por desechar esta idea, ya que un aumento impositivo a la industria petrolera significaría: �…una alteración del acuerdo a que se llegó con las compañías petroleras en la década de 1940-50, y la aplicación de impuestos mayores que los convenidos… El gobierno nacional consideró que no era conveniente alterar el status quo con las empresas exportadoras de hidrocarburos en el presente régimen provisional, por las con-secuencias políticas y económicas que esto podría significar…”36

Mayobre se refirió también al hecho de que el auge del mercado mundial de petróleo de la post-guerra estaba llegando a su fin. Por su parte, Rómulo Betancourt, candidato a la presidencia para las elecciones programadas para el 7 de diciembre de 1958, declaró en este mismo sentido que: “Las compañías petroleras están ga-nando un 32% sobre su capital invertido. Esa es una rata de divi-dendos altísima para cualquier tipo de negocio, y mucho más para una industria asimilable a un servicio público. Resulta así perfectamen-te posible que se negocie con las compañías petroleras un reajuste en relación de impuestos entre Estado e industria el año que vie-ne mediante arreglos razonables entre el gobierno y las compañías petroleras”.

Así, Betancourt volvió a plan-tear el criterio, ya sostenido por Pérez Alfonzo en su Voto Salva-do en 1943, de que las ganancias extraordinarias en este negocio correspondían más bien al Esta-do. Pero, a la vez, indicaba que cualquier nuevo arreglo con las

compañías tendría que negociarse el año siguiente, es decir, una vez que el vencedor en las elecciones presidenciales de diciembre hu-biera asumido sus funciones.

Sin embargo, Larrazábal en-tregó la Presidencia de la Junta de Gobierno, en noviembre de 1958, a Edgar Sanabria, un profe-sor universitario de Derecho. Éste último nombró como Ministro de Petróleo (ahora ya Ministro de Minas e Hidrocarburos) a Julio Diez, quien había sido Ministro de Trabajo y Comunicaciones en el gobierno de Medina Angarita. En el mayor secreto y a toda prisa, la Junta preparó una reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta. Evaluó las opciones de excluir la regalía del cálculo del impuesto adicional (de forma que ésta sólo figurara como costo, con lo cual el impuesto adicional se transfor-maría en un verdadero impuesto sobre la renta de 50%); o, alterna-tivamente, la de aumentar la tasa del impuesto adicional de 50% a 60%. Pero estas dos opciones in-volucraban un instrumento cuyo manejo hasta ese momento había sido en extremo dudoso. Por esta razón, se optó más bien por ele-var la tasa máxima del impuesto complementario a 45% (al fijar esta tasa en 26%, en 1946, la Jun-ta Revolucionaria de Gobierno presidida por Betancourt había hecho énfasis en su carácter so-berano). Con esta modificación, incluyendo el impuesto cedular, las compañías petroleras pasaban a estar sujetas a una tasa máxima de 47,5%. El impuesto adicional ya no tendría efecto, puesto que con la regalía de un sexto y la nue-va tasa de impuesto sobre la ren-ta, la participación del Estado en los beneficios superaría siempre, matemáticamente hablando, el 56,25%.38 En la práctica, la parti-cipación promedio en 1958 sería de 64:36 a favor del Estado.

Betancourt efectivamente ganó las elecciones presidenciales del 7 de diciembre de 1958. Pero antes de que asumiera la presi-dencia, la Junta promulgó sorpre-sivamente, el 19 de diciembre, el Decreto-Ley mediante el cual se reformaba la Ley de Impuesto so-bre la Renta.

El Presidente de la Creole, Harold W. Haight, expresó su disgusto en una carta dirigida al Ministro de Petróleo, Julio Diez, fechada el 22 de diciembre: “La promulgación de la Ley de Im-puesto sobre la Renta nos ha causado sorpresa y alarma. Sor-presa por cuanto siempre hemos tenido la oportunidad, en años anteriores, de intercambiar ideas e informaciones con el gobierno, cuando éste ha pensado tomar medidas que afectaran a la in-dustria en el aspecto impositivo En esta oportunidad la primera noticia sobre la promulgación de una nueva ley, con un impuesto complementario extraordinaria-mente aumentado, la tuvimos al escuchar los discursos pronuncia-dos por el Presidente de la Junta de Gobierno, el Ministro de Ha-cienda (todavía José Antonio Ma-yobre) y usted. Y nos ha causado alarma porque el aumento del

impuesto complementario, sin tomar en consideración el equi-librio que se ha buscado obtener entre la participación del gobier-no y la de la industria petrolera, mediante la fórmula del 50-50, rompe el respetable entendimien-to que ha dado los excelentes resultados logrados tanto para el gobierno como para la industria.

Respetuosamente pedimos una reconsideración de esta ac-ción, y mientras tanto llevaremos a su conocimiento las medidas que gradualmente tengamos que tomar, en resguardo de los intere-ses de la Compañía…”39

El Ministro le respondió el día siguiente: “Es inadmisible la pretensión de que el Gobierno Nacional reconsidere las medidas a que usted se refiere, las cuales fueron adoptadas por acto de so-beranía y después de cuidadoso y detenido estudio...”40

El Presidente de la Creole, cuando se encontraba ya en el aeropuerto en rumbo a recibir el año nuevo en EEUU, respon-dió esta vez por declaraciones a la presa: “No se ha dado ninguna consideración a nuestros derechos adquiridos y se han ignorado las obligaciones morales, si no lega-les, de negociar este cambio entre las partes interesadas...”41

El Ministro respondió in-mediatamente: “Con respecto a las declaraciones formuladas en el aeropuerto , por Harold W. Haight , juzgo que la reforma tributaria promulgada el 19 de este mes, no daña ningún dere-cho adquirido, ni modifica nin-gún convenio existente con las empresas petroleras, pues el lla-mado régimen del 50:50 emana de la propia ley y no de ningún convenio formalizado al respecto. La reforma mantiene, en toda su integridad, el régimen contrac-tual en la materia de concesiones, siendo ésa precisamente, una de las mayores preocupaciones de la Junta de Gobierno, ya que es proverbial el celo de la nación venezolana en todo cuanto atañe al cumplimiento de sus obligacio-nes. Se trata simplemente de una modificación del régimen imposi-tivo, que afecta por igual a todos los contribuyentes y que como reforma tributaria compete única y exclusivamente a la soberanía nacional. Como no se trata de relaciones contractuales sino de un acto de soberanía, carecen de todo fundamento las observacio-nes formuladas por el Presidente de la Creole ”42

No se puede negar que entre el Estado venezolano y la industria petrolera existía una relación de negocio, dada la propiedad públi-ca del recurso natural. Pero el Es-tado también se relacionaba con las empresas privadas (tanto pe-troleras como no petroleras) en su calidad de soberano. Ahora bien, las compañías petroleras siempre buscaron imponer un punto de vista conforme al cual el ejercicio de la soberanía estaría subordi-nado a la condición del negocio. El Estado venezolano siempre sostuvo el punto de vista opues-to; es decir, que su condición de soberano prevalecía sobre la con-

Le Monde diplomatique Venezuela Suplemento Caracas • Julio de 20124

dición de negocio, como sucedía y sucede, en situaciones análogas, en todos los países desarrollados en general.

Con la Reforma Petrolera de 1943, el Estado venezolano im-puso su punto de vista. Las posi-ciones equívocas y ambiguas que los ocupantes del poder ejecutivo asumieron entre 1945 y 1958, en nada podían disminuir la so-beranía nacional, la cual reside en el poder legislativo. La Creole amenazaba con tomar represalias, pero no tenía ningún argumen-to jurídico valedero que pudiera presentar en los tribunales com-petentes de Venezuela. Tampoco tenía cómo recurrir a un arbitraje internacional, y no sólo porque así se establecía los Códigos de Minas y las Leyes de Hidrocar-buros desde principios del siglo, sino que, desde 1943, todo título de concesión en Venezuela conte-nía obligatoriamente la siguiente cláusula: “Las dudas y controver-sias de cualquier naturaleza que puedan suscitarse con motivo de esta concesión que no puedan ser resueltas amigablemente, serán decididas por los tribunales com-petentes de Venezuela, de confor-midad con sus leyes, sin que por ningún motivo ni causa puedan ser origen de reclamaciones ex-tranjeras”.43

eL fifty-fifty en eL medio oriente. Ya antes de la Segunda Guerra Mundial, y aún más con el fin de ésta, en los países expor-tadores de petróleo del Medio Oriente surgieron fuerzas que exigían una mayor participación en los beneficios de las actividades petroleras que llevaban a cabo las compañías petroleras internacio-nales.44 El primer país del Medio Oriente en adoptar el fifty-fifty fue Arabia Saudita, en 1950 (éste era el único país petrolero en la región controlado en un 100% por compañías estadounidenses, entre ellas la SONJ con una par-ticipación de 30% y Socony Mo-bil con el 10%). El último país en adoptarlo fue Irán, único país petrolero en la región controlado (hasta 1951), en un 100% por in-tereses británicos, concretamente la Anglo-Iranian Oil Company (hoy British Petroleum). La resis-tencia de esta compañía a llegar a un acuerdo de esta naturaleza provocó la nacionalización de la industria petrolera iraní por parte del gobierno de Mossadegh. En Irán solamente se pudo llegar a un acuerdo fifty-fifty después de su caída en 1953, a raíz de un golpe de Estado organizado por la Agencia Central de Inteligencia, y la formación del Consorcio In-ternacional (40% BP, 40% com-pañías estadounidenses, 14% Ro-yal-Dutch Shell y 6% Compagnie Française des Pétroles) que asumi-ría las operaciones en el país.

En el Medio Oriente, las com-pañías estadounidenses también buscaron re-escribir la historia en función del fifty-fifty, remontando sus supuestas raíces a una conce-sión otorgada por 75 años por el gobierno de Iraq, en 1925. Por intervención del gobierno esta-dounidense, Gran Bretaña, Fran-

cia y Holanda se vieron obligadas a compartir ésta con compañías estadounidenses (finalmente la SONJ y la Socony Mobil, con una participación conjunta de 23,75%). Crucialmente, en el forcejeo en torno a esta conce-sión, el gobierno estadounidense y las compañías estadounidenses privadas hicieron ofertas al go-bierno iraquí que eran mucho más generosas que las que estaban dispuestas a ofrecer las compañías de las tradicionales potencias co-loniales. Fue así como apareció la regalía de cuatro chelines (oro) por tonelada en el título de con-cesión, los cuales se convirtieron en la nueva referencia nominal en la región, e incluso llegaron a im-ponerse en la concesión británica en Irán.

Ahora bien, con el auge del mercado mundial de petróleo que siguió a la Segunda Guerra Mun-dial, y con la exigencia de todos los países exportadores de la re-gión por una participación mayor en los beneficios petroleros, las compañías estadounidenses se ‘re-cordaron’ que estos cuatro cheli-nes habían sido concebidos origi-nalmente como el equivalente, en promedio y a largo plazo, de una regalía de un octavo (la cual, en la mitología de la industria petrole-ra, encarnaba por antonomasia la idea del fifty-fifty). Al respecto, H. W. Page, un director de la SONJ, opinaba: “…no es difícil estimar el valor máximo del crudo despa-chado a Europa (desde el Medio Oriente y antes de la Segunda Guerra Mundial) que competía allí con los crudos y derivados procedentes de Texas y del área del Caribe (esencialmente Vene-zuela). Se puede ver fácilmente que los cuatro chelines de oro… además de otros pagos a los gobier-nos, se acercaban, en promedio, al 50% de la ganancia… Después de la guerra, con… el rápido aumen-to en los precios del crudo, con el aumento del impuesto sobre la renta para empresas comerciales en EEUU y el Reino Unido…, las compañías petroleras operando en el Medio Oriente reconocieron que el pago de una regalía fija no arrojaba más la repartición equi-tativa pretendida originalmente, y que pagos adicionales de regalía no eran prácticos económicamen-te y tampoco representaban un método permanente para man-tener la equidad entre las partes. …el 50:50 fue el resultado del re-conocimiento de la necesidad de restaurar la equidad que se había visto frustrada por condiciones drásticamente cambiantes, y cu-yos cambios se encontraron fuera del control de ambas partes y no fueron previstos en el momento de negociarse los acuerdos”.45

Asimismo, los ejecutivos de las compañías no escatimaban esfuerzos en exaltar las virtudes del fifty-fifty. Como muestra, sir-van estas líneas que escribiera, en 1958, M. J. Rathbone, a la sazón Presidente de la SONJ: “El fifty-fifty libera al país de cualquier riesgo financiero y coloca ese ries-go sobre la compañía, que está en posición de evaluarlo y repartirlo en la búsqueda de petróleo sobre

muchas áreas. Cualquiera otra base que no sea la del 50:50 po-dría desequilibrar los intereses, lo que reduciría lo atractivo del negocio para una u otra de las partes. El 50:50 representa un principio comprobado destinado a perdurar por muchos años para mantener la igualdad de intereses de las partes a través de todos los aspectos de una relación inevita-blemente compleja”.

Ese entusiasmo de las compa-ñías por el fifty-fifty es compren-sible cuando se considera que en sus concesiones se encontraban los yacimientos petroleros más prolíficos del mundo. El prome-dio de la producción por pozo en EEUU se medía en decenas de barriles diarios, en centenas de barriles en Venezuela, pero en miles en el Medio Oriente. Pero con el arreglo de fifty-fifty, las compañías estaban sujetas a pa-gar las mismas tasas de regalía y el mismo nivel de impuestos sobre la renta en EEUU, en Venezuela, y en el Medio Oriente. De allí que las compañías obtuvieran ganan-cias extraordinarias en Venezuela, y ganancias fabulosas en el Medio Oriente.

ConClusIonEs y pErspECTIvAsPara mediados de los años

1950, en todos los grandes países exportadores de petróleo preva-lecía el esquema del fifty-fifty, si bien con una tasa usual de regalía de un octavo en el Medio Oriente y de un sexto en Venezuela (una diferencia que no tenía mayor importancia práctica, porque el impuesto adicional tenía el efec-to de equiparar ambas tasas). Esta aparente uniformidad era un elemento de importancia ma-yor para asegurar la estabilidad y durabilidad de dicho arreglo. Sin embargo, detrás de esta supuesta uniformidad, se escondían dife-rencias esenciales. En Venezuela, como bien lo había destacado el Ministro de Petróleo, Julio Diez, “el llamado régimen del 50:50 emanaba de la propia ley y no de ningún convenio formalizado al respecto”. En cambio, en todos los países exportadores de petró-leo del Medio Oriente, con una historia colonial más reciente que la de Venezuela, las concesiones estaban sujetas a ‘los principios generales del derecho de las na-ciones civilizadas’ y al arbitraje internacional. Más aún, las Leyes del Impuesto sobre la Renta en dichos países fueron creadas es-pecíficamente con el fifty-fifty en mente, de manera tal que cual-quier aumento de la renta por barril, más allá de la regalía fija de cuatro chelines por tonelada, sería caracterizada como un impuesto sobre la renta y calificaría como tal para efectos de la legislación de doble tributación en EEUU y el Reino Unido. Además, en el Me-dio Oriente, el fifty-fifty (incluido el impuesto sobre la renta y, en particular, el impuesto adicional) era un asunto enteramente con-tractual. En cambio, en Venezuela no lo era, aunque de alguna ma-nera aparentaba serlo.

Este recuento de la evolución de los regímenes fiscales del Me-

dio Oriente permite apreciar la enorme relevancia política que el fifty-fifty venezolano tuvo más allá de las fronteras nacionales. Desde luego, el fifty-fifty en Vene-zuela misma era muy importante en términos cuantitativos y no solamente en el plano simbólico, por la sencilla razón de que en-tre 1928 y 1970, Venezuela fue el mayor exportador petrolero en el mundo (de hecho, hasta el año 1948, la producción petrole-ra anual de Venezuela superaba a la de todos los países del Medio Oriente en su conjunto). Vene-zuela era el país petrolero más im-portante del mundo y lo era, en particular, para la Creole (SONJ), la cual controlaba más del 50% de la producción del país. Pero man-tener las apariencias en Venezuela era también de importancia polí-tica mayor, aún cuando los esfuer-zos de las compañías en el Medio Oriente por arraigar el fifty-fifty en la región buscaran obviar toda referencia al caso de Venezuela.

Pero el Decreto de Sanabria, en diciembre de 1958, puso fin a la aparente uniformidad del fifty-fifty, tan solo a unos pocos meses de que Rathbone le augurara una larga vida. Apenas cuatro meses más tarde (abril de 1959), en la trastienda del Primer Congreso Árabe de Petróleo celebrado en El Cairo –al cual asistieron Venezue-la e Irán en calidad de invitados especiales– representantes de es-tos dos países además de Egipto, Arabia Saudita, Kuwait y de la Liga Árabe, firmaron el célebre Pacto de Caballeros, en el cual fi-guraban las siguientes líneas: “El consenso de opinión fue… que los gobiernos en cuestión debían orientarse hacia la fórmula 60-40 como mínimo, para ponerse en paridad con la reciente actitud ve-nezolana…”48

Año y medio después se fun-daría la OPEP. Las negociaciones para superar el fifty-fifty en el seno de la OPEP habrían de abarcar toda la década de los 1960. Ve-nezuela se mantuvo al margen de dichas negociaciones, porque era el único país miembro que disfrutaba plenamente de sus de-rechos soberanos. La diferencia entre el régimen petróleo venezo-lano, por una parte, y los demás países miembros de la OPEP, por la otra, la resumió Ashraf Lutfi, kuwaití, ex Secretario General de la OPEP, en las siguientes líneas: “En mis señalamientos sobre los problemas de la OPEP relaciona-dos con la necesidad de enmien-das financieras y la revisión de disposiciones legales anormales en los acuerdos petroleros, debido a muchos motivos debería haber excluido a Venezuela. Muchos de los problemas discutidos se re-fieren exclusivamente a los países del Medio Oriente ya que en Ve-nezuela han sido solucionados en buena medida. Allí el gobierno, hasta cierto punto, juega un pa-pel paternalista frente a las com-pañías petroleras; y las empresas petroleras y las actividades petro-leras en aquel país en general no gozan de privilegios no asequibles a otros sectores comerciales o in-dustriales. Las actividades petro-

leras, tanto las extranjeras como las nacionales, están sujetas a las leyes del país y pagan todos los impuestos considerados adecua-dos por el gobierno y que se im-ponen de forma general a todos los sectores sin discriminación. Si surgen desavenencias entre los operadores petroleros y las autori-dades gubernamentales, éstas son llevadas a las cortes nacionales... El gobierno venezolano está en condiciones de recomendar cual-quier nivel de impuesto sobre la renta que desee sin tener antes que contar con la aprobación de los operadores extranjeros, como ocurre en el Medio Oriente. En general, el gobierno venezolano se encuentra, por lo tanto, libre de cualquier limitación en su au-toridad para formular la política petrolera de la Nación con respec-to a los acuerdos existentes para la explotación del petróleo”.49

Los demás países miembros de la OPEP tuvieron que esperar hasta 1973 y la ‘Revolución de la OPEP’ para poder alcanzar una posición, en términos del ejerci-cio de los derechos soberanos más esenciales, comparable a la que Venezuela había disfrutado desde 1943.

1 Gobernador por Venezuela ante la OPEP2 Memorándum del 02/01/1943. Archivo personal de Manuel R. Egaña.3 En los EEUU se desarrollaron, histórica y regionalmente, en diferentes condiciones na-turales, dos tasas de regalía usuales, un octavo y un sexto, y ambas se han justificado como aproximaciones a un fifty-fifty. La existencia de tasas usuales de regalía también puede comprobarse en la larga historia del carbón británico. Véase Bernard Mommer: Petróleo global y estado nacional, Caracas, 2003; cap.2.4 Los bonos, rentas y regalías de los terrate-nientes petroleros a lo largo y ancho de EEUU sumaban, en 1959-60, alrededor de un tercio de los beneficios. Mommer, op.cit., p.63.5 Memorándum, loc.cit. Destacado nuestro.6 Exposición de Motivos, en Daniel Benda-han: La Legislación Venezolana sobre Hidro-carburos, Caracas, 1969, p.105. Destacado nuestro.7 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art.46.8 Luongo fue uno de los primeros seis ingenie-ros venezolanos becados para cursar estudios petroleros en EEUU, por el Ministerio de Fo-mento en 1930. Edmundo Luongo Cabello: Hidrocarburos: el Proceso de Otorgamiento de las Concesiones del ciclo 1956-1957, dos to-mos, Caracas, 1993; Libro I, p.158.9 Luongo Cabello, op.cit., Libro II, pp.33 y 167.10 Edmundo Luongo Cabello: “El aumento de los impuestos petroleros en el Proyecto de Ley de Hidrocarburos”, citado en Vallenilla, op.cit., p.693. Para facilitar la lectura conver-timos los metros cúbicos y los bolívares en el original, en barriles y dólares.11 Luongo Cabello, op.cit., Libro II, p.47.12 “Voto Salvado por el Doctor Juan Pablo Pérez Alfonzo” en Luis Vallenilla, Auge, decli-nación y porvenir del petróleo venezolano, Cara-cas 1973; 714-5.13 Pérez Alfonzo, loc.cit., p.715.14 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art. 41, Pa-rágrafo Único.15 Pérez Alfonzo, op.cit., p.719.16 “Informe que presentan al Señor General Isaías Medina A., Presidente de la República, los Dres. Manuel R. Egaña y Rafael Pizani, acerca del Proyecto de Ley de Petróleos”, Ca-racas, 06/01/1943; destacado nuestro. Archi-vo personal de Manuel R. Egaña.17 Rafael Pizani: “Lineamientos generales del Proyecto de Ley de Hidrocarburos”, marzo de 1943. Citado en Vallenilla, op.cit., p.686.18 Exposición de Motivos, loc.cit., p.145.19 Manuel R. Egaña: El Tiempo, Caracas, 25/02/1943. Destacado nuestro.20 Citado en Luis Vallenilla: Auge, declinación y porvenir del petróleo venezolano, Caracas, 1973; p.198-9. Destacado nuestro.21 Egaña, loc.cit.22 Citado en Juan Pablo Pérez Alfonzo: El pentágono petrolero, Caracas 1967; p.163/4. Destacado nuestro.23 Papers Relating to the Foreign Relations of the United States, 1946; p.1355.

24 Papers Relating…, op.cit., pp.1331-2.25 El País, Caracas, 28/12/1946. Destacado y paréntesis nuestros.26 Citado en Vallenilla, loc. cit., p.206.27 Ibid. El impuesto adicional se aplicó tam-bién a los antiguos comerciantes de concesio-nes, los cuales se habían beneficiado con rega-lías de traspaso (éste era un grupo pequeño, pero políticamente relevante) así como a la minería en general. Véase Bernard Mommer: La cuestión petrolera, Caracas, 2008; capítulo 5.28 Citado en Rómulo Betancourt: Venezuela, política y petróleo, Bogotá 1969; p. 294-5.29 Para más detalles, véase Mommer, loc.cit., p.105.30 Juan Pablo Pérez Alfonzo: Petróleo y depen-dencia, Caracas 1971; p.57. Mayúsculas en el original. 31 Ibid. Para Rómulo Betancourt, véase su li-bro Venezuela, Política y Petróleo, Bogotá, 1969; pp.293ss.32 Mommer, op.cit., cap. 3 a 5.33 Todas las traducciones son nuestras.34 Vallenilla, op.cit., p.200.35 Luongo, op.cit., Libro I, pp.25, 59.36 Citado en Salvador de la Plaza: Estructuras de integración nacional, Caracas, 1959; pp.88-9.37 Rómulo Betancourt: Posición y doctrina, Ca-racas, 1958, p.78. Destacado nuestro.38 Sin embargo, el impuesto adicional sí seguía aplicándose a los dueños de regalía y otras in-dustrias mineras.39 Citado por Pedro Esteban Mejía Alarcón: La industria del petróleo en Venezuela, Caracas, 1972; p.121. Paréntesis nuestro.40 Ibid., p.122. 41 Citado por De La Plaza, op.cit., p. 74. Des-tacado nuestro.42 Citado por Mejía Alarcón, op.cit., pp. 122-3.43 Ley de Hidrocarburos de 1943, Art. 4.44 Para un relato más detallado véase Mom-mer, op.cit., cap. 4 y 5.45 H. W. Page: “Profit Sharing between Pro-ducing Countries and Oil Companies in the Middle East: A Reply”, en Edith T. Penrose: The Growth of Firms, Middle East Oil and other Essays, Londres, 1971, p.168. Destacado nuestro. Este artículo se publicó primero en 1960.46 M.J.Rathbone en The Financial Times, Londres, 6 de marzo de 1958. Citado por Mikdashi, op.cit., p.141.47 En el Medio Oriente las tasas de ganancia variaban entre 50% y 150%. Véase Zuha-yr Mikdashi: A Financial Analysis of Middle Eastern Oil Concessions: 1901-1965, New York, 1966; pp.181, 221. Y del mismo autor: The Community of Oil Exporting Countries, Londres, 1972, p.141. A comparación, el promedio de la tasa de ganancia de 22% en Venezuela, para los años 1947 a 1957, luce bastante modesto. Sin embargo, en Venezuela se trataba del promedio de un número mu-cho mayor de concesionarias. La Creole, que explotaba los yacimientos más productivos, registró en eses años una tasa de ganancia que superaba en más de dos veces al promedio. Véase República de Venezuela, Ministerio de Minas e Hidrocarburos: Petróleo y otros datos estadísticos, año 1961, p.115.48 Citado en Eduardo Acosta Hermoso: Aná-lisis histórico de la OPEP; tomo 1, Mérida, 1969; p.17.49 Ashraf Lutfi: OPEC Oil, Beirut, 1968; p.72.

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En el próximo número:El arbitraje internacional de ExxonMobil contra PDVSA