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1 Universidad de Colima Facultad de Economía Doctorado en Ciencias Área Relaciones Internacionales Transpacíficas LAS REFORMAS INSTITUCIONALES TRANSPACÍFICAS: CASO COREA DEL SUR Tesis que para obtener el grado de Doctor en Relaciones Internacionales Transpacíficas. Presenta María de los Dolores Santarriaga Pineda Asesor Dr. José Antonio Romero Tellaeche Colima, Col., julio de 2005
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Universidad de Colima
Facultad de Economía
Doctorado en Ciencias
Área Relaciones Internacionales Transpacíficas
LAS REFORMAS INSTITUCIONALES TRANSPACÍFICAS: CASO COREA DEL SUR
Tesis que para obtener el grado de Doctor en Relaciones Internacionales
Transpacíficas.
Presenta
María de los Dolores Santarriaga Pineda
Asesor
Dr. José Antonio Romero Tellaeche
Colima, Col., julio de 2005
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Índice temático. Págs. I. Introducción. 1I.II Análisis teórico del Estado Interventor y del postulado neoinstitucional.
6
I.III Hipótesis y Objetivos. 9I.IV Fuentes de Información y método de trabajo. 10I.V Estructura y organización de la investigación. 11I.VI Delimitación e importancia de la investigación. 13 Capítulo 1. Las Instituciones 1.1 Revisión teórica del papel de las Instituciones. 151.2 Definición de Institución. 201.2.1 Definición de Ostrom. 211.2.2 Definición de Diaz Bautista. 211.2.3 Definición de Emerson, Harris y Elías. 221.2.4 Definición del Banco Mundial. 221.2.5 Definición de Lin y Nugent. 231.3 Tipos de Instituciones por su formalización con la ley. 251.4 Papel del Estado en la Operación de las Instituciones. 291.5 Definición de Costos de Transacción. 311.6 Derechos de Propiedad. 341.7 Contrato. 371.8 Las instituciones y su relación con las organizaciones. 381.9 La relación del intercambio y las Instituciones: Sistema Legal. 401.10 Conclusiones. 46 Capítulo 2 Estudios y Evidencias. 2.1Introducción. 492.2 Crecimiento y Políticas en economías avanzadas y en desarrollo. 512.2.1 Teoría Moderna del crecimiento y teoría neoinstitucional. 522.3 Principales estudios realizados. 552.3.1 Crecimiento Básico de Solow. 552.3.2 Hall y Jones, Grigorian y Martínez. 572.3.4 Cecilia García Peñalosa. 582.3.5 Kahn y Sokoloff, Gould, Gruben, Evenson. 582.3.6 Tornell y Zak. 592.3.7 Campos y Nugent. 592.3.8 Kanck y Keefer. 602.3.9 Alejandro Gaviria y Rodrick. 602.3.10 Graham 62
3
2.3.11 Shuggart y Henisz 632.3.12 Sirowy, Inkeles, Leblang 642.4 Ajuste Estructural y Estabilización. 652.5 ¿Cuáles son las instituciones que importan para el crecimiento
económico? Estudios y Evidencias. 66
2.5.1 Daniel Berkowitz Y Johannes Moenius. 672.5.2 Jonson y Schiefler. 722.5.3 Luc Moers. 742.6 Regímenes Políticos de participación. 802.7 Conclusiones. 81 Capítulo 3 Corea del Sur. 3.1 Antecedentes. 853.1.1Introducción a la Historia coreana. 863.2 Antecedentes históricos del crecimiento económico. 893.2.1 Introducción. 903.2.2 Reino de Shilla. 923.2.3 Dinastía Koryo. 933.2.4 Reino de Choson o Dinastía Yi ( 1392-1910). 953.2.4.1 Reformas al sistema Coreano de la dinastía YI en el siglo XVII. 973.3 El Período Colonial. 1003.3.1 Reformas promovidas por los japoneses durante la colonización. 1003.4 Economía durante la época colonial. 1023.4.1 Agricultura. 1023.4.2 Comercio e Industria. 1043.4.3 Educación. 1053.5 La Guerra de Corea. 1073.5.1 Agresión Estratégica y Contención. 1113.6 La intervención Norteamérica. Transición de la economía tradicional
a la economía moderna. 114
3.6.1 Políticas implementadas por los norteamericanos. 1143.6.2 Economía y agricultura. 1163.6.3 El sector industrial. 1183.7 Enfoques para salir de la crisis. 1203.8 Conclusiones. 128 Capítulo 4 Corea en la posguerra, crecimiento económico por período, instituciones y planes quinquenales. 4.1 Introducción. 1334.2 Densidad y crecimiento poblacional. 1344.2.1 Políticas Agrícola. 1344.3 Población rural y áreas urbanas. 1394.5 Estrategia de desarrollo (1963-1971) Promoción de exportaciones. 1434.5.1 Los años de 1963-1971, y la promoción de exportaciones. 1464.5.2 Medidas Institucionales. 1484.5.3 Resultados. 150
4
4.6 Política económica de 1972-1979: Promoción de las industrias pesadas y química.
153
4.6.1 Fondo de Administración de los granos. 1544.6.2 Industria. Fomento a la industria pesada y a la industria química. 1554.6.3 Resultados. 1574.6.4 reorientación económica y reformas a las instituciones. 1604.7 Ajuste estructural: 1980-1986. 1624.7.1 Liberalización del mercado. 1634.7.2 Políticas de liberalización de importaciones. 1654.7.3 Patrones de ajuste a nivel de la firma. Liberalización de importaciones.
167
4.8 Estabilización de precios. 1684.9 El papel del sector financiero. 1694.9.1 Políticas financieras del gobierno. 1704.9.2 Estructura corporativa financiera. 1714.9.3 Política de planeación e instituciones que soportan la implantación
de políticas en el período. 172
4.10 Planes quinquenales. 1754.11 Conclusiones. 181 Capitulo 5 Organización Industrial. 5.1 Introducción. 1955.2 Características de los grupos industriales coreanos. 1965.2.1 Gerentes asalariados. 1985.3 Los orígenes del problema del chaebol. 2045.4 Organización industrial. 2055.5 Estructura del mercado en las décadas: 1970 y 1990. 2065.5.1 Antecedentes. 2075.6 Factores que derivaron en la alta concentración industrial. 2115.7 Políticas de organización industrial en la década de 1970 y 1980. 2135.8 Conclusiones. 215 Capitulo 6 La crisis del 97: Causas y reformas a las instituciones y su evolución. 6.1 La crisis de la economía coreana. 2206.2 La crisis del 97. 2216.3 Actuación económica y medidas inmediatas a la crisis. 2276.4 Sector Financiero. 2326.4.1 Reformas de los bancos y su efecto corporativo. 2356.4.2 Reforma en el proceso contable. 2386.5 Reestructuración corporativa y gobernancia corporativa. 2406.6 Mecanismos de monitoreo de la gobernancia corporativa. 2456.6.1 Reformas legales a la gobernancia corporativa interna. 2466.7 Competencia y gobernancia. 2486.8 Conclusiones. 252
5
Capítulo 7 Enfoques alternativos a la reestructuración institucional. 7.1 Introducción. 2557.2 Crisis Financiera. 2577.3 Caso Corea del Sur. 2587.4 Liberalización de los Mercados. 2607.5 Conclusiones. 263 Capitulo 8 Conclusiones. 8.1 Conclusiones. 265 Bibliografía. 290
6
Índice de cuadros. Págs. Cuadro 1.1 Características y teorías del neoinstitucionalismo.
26
Cuadro 1.2 Clasificación de las instituciones por su formalización en la ley.
27
Cuadro 1.3 Tipos de instituciones por su origen.
28
Cuadro 1.4 Estado, instituciones y desempeño económico.
30
Cuadro 1.5 Espectro de costos de transacción.
32
Cuadro 1.6 Determinantes del sistema legal.
43
Cuadro 1.7 Influencia del sistema legal en la implantación de una política de ajuste.
45
Cuadro 2.1 Desarrollo económico de países seleccionados.
76
Cuadro 3.1 Producción, consumo y exportación de arroz: 1912 – 1926.
103
Cuadro 3.2 Lugares y total de población coreana trabajando en el exterior, en la segunda guerra mundial.
104
Cuadro 3.3 Indicadores agrícolas de Corea del Sur: 1955 – 1994.
116
Cuadro 3.4 Inversión extranjera directa: 1965 – 1985.
125
Cuadro 3.5 Dirección del comercio del este y sudeste de Asia.
126
Cuadro 4.1 Población de las principales regiones.
136
Cuadro 4.2 Distribución de la población urbana por tamaño de ciudad: 1960 – 1995.
140
Cuadro 4.3 Población urbana, ciudades y su tamaño.
141
Cuadro 4.4 Comparativo de índice de nacimientos y fuerza laboral femenina.
142
Cuadro 4.5 Indicadores económicos claves. Década de los sesentas.
151
Cuadro 4.6 Cambios en la distribución de ingresos: 1965 – 1970.
153
7
Cuadro 4.7 Indicadores económicos claves: 1993 – 1986.
157
Cuadro 4.8 Comparativo internacional de costos de mano de obra en dólares.
159
Cuadro 4.9 Deuda externa Coreana: 1973 – 1986.
159
Cuadro 4.10 Estructura general de las tarifas de importación años seleccionados.
166
Cuadro 4.11 Estructura general de tarifas: 1983, 1984 y 1988.
166
Cuadro 4.12 Mejora de algunos productos con importación de licencias.
168
Cuadro 4.13 Tasa promedio de crecimiento por periodo.
181
Cuadro 4.14 Índice de crecimiento promedio anual de salidas de manufactura “O” (output), y salida de manufactura por empleado (O/T): 1969 – 1995.
182
Cuadro 5.1 Comparativo de los sistemas de administración coreano, japonés y norteamericano.
200
Cuadro 5.2 Los 10 chaebols de mayor tamaño e importancia.
205
Cuadro 5.3 Índice de concentración: 1970, 1977 y 1982.
210
Cuadro 6.1 Indicadores de la rentabilidad de los bancos (valor al final del año, millones de won).
226
Cuadro 6.2 Portafolio de activos y créditos no pagados: 1997 – 98 (billones de won).
237
Cuadro 6.3 Fuentes de fondos para la industria manufacturera: 1998.
238
Cuadro 6.4 Resumen de los cambios institucionales a la gobernancia corporativa.
247
8
RESUMEN
El presente trabajo analiza el impacto de las reformas implantadas después de
la crisis del 97 en Corea del Sur al sector financiero y corporativo fueron las
adecuadas y cual fue el papel que jugaron las instituciones reformadas para
lograr una economía de mercado. Además analiza el papel que jugó el estado
interventor en el daño estructural de la economía. En el desarrollo del trabajo
se analizan diferentes períodos de la historia económica de Corea y el tipo de
Instituciones y la participación del Estado de la década de los sesentas en
adelante.
Las principales conclusiones que se encontraron es la importancia que tuvo el
Estado tanto en el desencadenamiento de la crisis como en las reformas
implantación del programa de reformas institucionales, que demostraron a
través de los indicadores de los años subsecuentes haber sido las adecuadas y
ser las responsables de reorientar el modelo económico hacia el mercado.
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ABSTRACT
This research tries to understand and explain restructures to the financial and
business models in south Korea after the 1997 crisis and to explain the
suitability of this restructures. The first step was to review the economic history
under which lies the explanation of the crisis, trying to determine which
Institutions have been important for Korea in each period, and which ones were
responsible and needed restructure due to the intervention of the state.
Especially important for this analysis is the period between the sixties and the
nineties. The most significant conclusions are related with the crucial
intervention of the state, not only in the structural damage of the economy that
cause the crisis but in the design and execution of the restructure program, the
accomplishment of the program shows that the financial and corporate
restructure were accurate and responsible to achieve a market economy.
10
LAS REFORMAS INSTITUCIONALES TRANSPACÍFICAS: CASO COREA DEL SUR
I. Introducción.
Una característica que distingue los inicios del siglo XXI es la brecha existente
entre los países ricos y pobres. Casi dos terceras partes de la población
mundial viven en naciones con un ingreso promedio ajustado. Muchos
analistas económicos ubican este periodo como el nacimiento de la teoría
moderna del crecimiento, por eso dieron énfasis y centraron sus estudios en el
comportamiento competitivo, la dinámica del equilibrio, así como en el impacto
de los retornos decrecientes en la acumulación de trabajo y capital. Estos
fundamentos constituyen lo que hoy se denomina: acercamiento neoclásico de
la teoría de crecimiento.
El tema de las instituciones y su rol como formas de crecimiento han sido
singularmente relevantes. Han llamando la atención de los economistas, de los
estudiosos del área en las relaciones internacionales, además de otros
investigadores en campos afines. Dos eventos acrecentaron dicho interés: en
primer lugar, el Banco Mundial, en el año 2002, publicó su reporte anual de
desarrollo totalmente dedicado hacia el estudio del tema. En este reporte al
que se hace referencia, el BM buscó analizar a las instituciones desde una
perspectiva de determinación de la propiedad de las mismas, para las
economías de mercado. La experiencia comparativa en el crecimiento
económico de las décadas pasadas, enseñaron muchas lecciones que deben
ser aprendidas.
En segundo lugar, un hecho histórico contribuiría al desarrollo de estudios de
las instituciones y sus implicaciones: la crisis asiática. Este fenómeno reveló
que algunos países tenían daños estructurales, por ello era necesario
11
reestructurar sus instituciones y reformarlas, es decir la propiedad de las
mismas, para el país, no era la adecuada.
Los estudiosos de las ciencias sociales, incluidos los economistas, así como
los relacionistas internacionales, encuentran el estudio del desarrollo
institucional como uno de los tópicos de mayor interés y relevancia actual. El
impacto que el cambio institucional tiene sobre el crecimiento económico y su
relación con el nivel de desarrollo, es un tema importante, ya que trata de
explicar, en cada caso, la importancia que éstas tuvieron para el desarrollo. En
la búsqueda por aprender algo, las reformas institucionales transpacíficas,
ofrecen enseñanzas que pueden ser incorporadas al modelo de desarrollo
mexicano, que permitan encontrar caminos o alternativas nuevas con el
objetivo de alcanzar mejor nivel de crecimiento y desarrollo económico.
De interés particular y personal es el caso coreano, que se presentaba como
una opción interesante, dada la poca literatura escrita en español sobre el tema.
Presentó un reto académico interesante su posición geopolítica, su desarrollo
particular, sus niveles de crecimiento y el haber iniciado su proceso de
desarrollo en una posición más baja que la de México. Además, sabíamos que
se encontraba actualmente con mejores indicadores económicos. Por otro
lado, el nivel de estándar de vida en los coreanos era superior al de los
mexicanos. Por eso, mi interés en este tema estaba centrado en aportar a la
literatura, escrita en español, cómo a través de los cambios institucionales en
cada uno de los períodos económicos de desarrollo coreano, se lograron definir
políticas orientadas al crecimiento, que lo situaron como un ejemplo y un caso
interesante de estudio.
En el presente documento se quiere demostrar que existe una relación entre la
crisis asiática, específicamente en Corea del Sur, así como la falta de
propiedad de las instituciones para continuar el crecimiento. Por eso la
necesidad indispensable de reformar a las instituciones existentes, creando
nuevas, que sean reguladoras y que apoyen la tarea de las ya existentes.
Estas instituciones que destacan son: las de gobernancia corporativa, las
instituciones financieras, el papel del chaebol (grupos industriales) en la crisis,
12
además de las denominadas estabilizadoras macroeconómicas y de
competencia.
En 1998, el gobierno de Corea inició un proceso de reforma de las principales
instituciones públicas y privadas, con el fin de retomar su camino de
crecimiento. Existe evidencia empírica que demostró que en ausencia de
organismos e instituciones de regulación apropiada, aún cuando se puede
crecer durante un período, se producirán afectaciones estructurales al sistema
que provocarán una crisis. Para retomar el camino, entonces, es necesario
identificar las instituciones que habrán de reformarse para crecer y mantenerse
competitivos en un mundo global.
En el documento se destacan las reformas institucionales que se han ido
realizando en cada período, así como las razones por las cuales fueron
necesarias. La historia económica de Corea es rica en información relativa a
crisis económicas. La del 97 no fue la primera que enfrentó, pero sí la más
difícil de superar y la que implicó un reto importante de transformación
institucional. Mi interés en este período radicaba en comprender cómo éstas
reformas permitieron recuperar el crecimiento. También buscaba entender que
el cambio Institucional no es un proceso único, sino que es constante y de
acuerdo a la etapa histórica, además de que las instituciones van relevándose
a través del tiempo.
Económicamente, Corea del Sur representa un objeto de estudio muy
importante e interesante en el contexto Asia Pacífico. En los últimos cuarenta
años se transformó por completo, pues de ser una de las naciones más pobres
del mundo, se convirtió en una nación de pleno desarrollo, ya que tuvo el reto
de construir una economía de clase mundial, de la nada. Una vez terminada la
guerra de Corea, los coreanos del sur enfrentaron el obstáculo de avanzar con
un país en devastación, con pocos recursos naturales y que no poseía planta
industrial importante que les permitiera facilitar el proceso.
Con un crecimiento sostenido, promedio de 8% desde 1960, Corea alcanzó un
nivel de ingreso per cápita en alrededor de los $10,000.00 dólares y se
13
encuentra a la mitad del camino de los ingresos de los países desarrollados.
Para que la economía continúe hacia un camino de éxitos, tres factores
importantes deben darse: consistencia, credibilidad y predicción en las
instituciones. Todo eso a través de un sistema legal saludable, con
reforzamientos de la ley, de las regulaciones y por último, un sistema político y
burocrático que soporte las necesidades sociales. Este tipo de procesos sólo
se pueden lograr a través de las instituciones y su propiedad, por eso resulta
importante mencionar que no basta con que las instituciones existan, sino que,
como se mencionó anteriormente, se tengan los organismos que refuercen las
políticas y regulaciones que los acompañan.
La teoría económica clásica ha sido puesta a prueba. Muchos autores que
pretendían demostrar que el estudio de las instituciones para el crecimiento, no
era importante, utilizaban el caso de la República de Corea como ejemplo a lo
anterior. Lo hacían así porque presentaba un gobierno intervensionista, de
instituciones pobres, débiles, con un marco legal y judicial adaptado para los
propósitos del gobierno; quedando comprobado que las instituciones de
gobernancia corporativa, de gobernancia legal, estabilizadoras
macroeconómicas y de competencia, no eran necesarias para el crecimiento.
La crisis del 97 revelaría nuevas aportaciones y retos para la teoría económica
clásica. Los modelos de crecimiento neoliberales no serían suficientes para
explicar lo que sucedía.
Una pregunta que surge de lo anterior es: ¿Por qué Corea del Sur, a partir de
1999, año posterior al inicio de la implantación de las reformas del sector
financiero, sector corporativo y de competencia, reanuda su crecimiento si las
instituciones no son importantes?
La evidencia está presente en sus indicadores económicos posteriores a la
crisis. En el año de 1999 reportó un PIB del 10.1% comparativamente con el de
1997 que fue negativo. Así sucesivamente, cada año ha reportado crecimientos
constantes. Entonces: ¿Existen otras evidencias, en otros rubros, que hablen
del beneficio de las reformas institucionales, como es el incremento a la
productividad, desarrollo tecnológico, etc.?
14
Por otra parte, los cambios institucionales son abruptos o existe algún indicio
de que sean evolutivos y que exista evidencia que las instituciones se van
sustituyendo o adaptando. Dado que una parte de las reformas implantadas
provinieron de organismos internacionales como el Fondo Monetario
Internacional y sus asesores, existe evidencia que prueba que la aplicación de
las reformas institucionales, desde la perspectiva del Fondo Monetario
Internacional, no es adecuada para todos los casos. Los indicadores
analizados para llegar a estas preguntas fueron:
- Las reservas han incrementado año con año de datos, del 2004 y 2005.
Se observa que para febrero de 2004 habían alcanzado niveles de 163.0
billones, mientras que para febrero de 2005, ya habían superado la
barrera de los 200 billones, llegando a tener 202.2 billones de dólares.
- El tipo de cambio se ha estado revaluando. Mientras que en febrero de
2004 se encontraba en niveles de 1170 wones por dólar, para febrero de
2005 se encuentra en 1006 wones por dólar.
- Los intereses se han mantenido en niveles de un dígito, actualmente se
encuentran en 4.6%
- Los precios al consumidor se han mantenido estables en niveles de
entre 3.3 a 3.5% menores desde 1998, año posterior a la crisis.
- La producción industrial se ha mantenido constante en los últimos seis
años.
- La cuenta de comercio exterior ha crecido comparativamente. Entre el
2001 y el 2004 pasó de 2 billones, a 7.6 billones de dólares.
Como se observa en los indicadores recientes, las reformas a las instituciones
tuvieron consecuencias positivas sobre el crecimiento económico coreano.
Entonces: ¿cuáles fueron las reformas que se implantaron para lograr estos
resultados?, y ¿cuál ha sido el papel del Estado para lograr las reformas
planteadas?
15
I. II Análisis teórico del Estado interventor y del postulado neoinstitucional.
Buscando resolver estas preguntas, me dí a la tarea de revisar diferentes
teorías que le dieran validez a la investigación. Me encontré que uno de los
enfoques teóricos que ha explicado el crecimiento y proceso de
industrialización coreano, ha sido el centrado en el Estado interventor. Bajo
este enfoque se establece que los países subdesarrollados, en la búsqueda por
alcanzar a los países desarrollados, requieren de una intervención directa y
profunda, de un Estado rector altamente autoritario, que defina el rumbo y las
políticas asociadas con los objetivos planteados, que logren rápidos niveles de
desarrollo.
Los instrumentos de intervención son acumulativos. Se distinguen ciertas
características tales como: protección de industrias embrionarias, proveen a los
inversionistas privados de incentivos especiales, subsidian sectores prioritarios,
proveen de tarifas arancelarias de protección e incentivos financieros como
créditos de bajas tasas de interés. Además, estos países requieren proteger
sus industrias nuevas de la competencia del exterior, ya que la manufactura
tiene bajos niveles de productividad. Para estimular la productividad y la
competitividad, estos gobiernos otorgan incentivos financieros a los
inversionistas. Requieren, además, una concentración en el mercado
internacional que les permita allegarse productos que ellos no tienen. Y una
vez que existen algunas industrias importantes en el país, se orientan hacia el
exterior, para poder ser efectivos en los mercados internacionales, fomentando
las exportaciones, pues estas economías requieren devaluar sus monedas
como medida de fomento a las exportaciones.
El prerrequisito para la estabilidad es el crecimiento. Por lo tanto, el papel del
Estado, bajo este enfoque, es la de mediador de las fuerzas del mercado. En
este contexto el Estado interviene e identifica las necesidades de los
ahorradores, de los inversionistas, de los importadores y de los exportadores,
al crear una multiplicidad de precios que fomenten oportunidades de inversión
16
rentables. El caso coreano provee de suficiente evidencia de que, bajo la
intervención del gobierno, la expansión económica creó distorsiones en los
precios para acrecentar la inversión. Una diferencia que se identifica entre éste
y otros países, es la intervención, así como la disciplina impuesta al sector
privado.
Una directriz que como visión implementó, Park Chung Hee, quien presidió el
proceso de industrialización de 1961 hasta 1979, año en el que fue asesinado,
fue la creación de una elite de millonarios que eran propietarios de grandes
grupos industriales denominados “chaebols”. Eran altamente diversificados, a
través de los cuales obtenían la ventaja competitiva de formar economías de
escala. Estos grupos crecieron al amparo del Estado, con los incentivos
otorgados por el gobierno para su desarrollo y en más de una ocasión fueron
rescatados de la bancarrota.
Los mecanismos del mercado y los mecanismos de competencia libre fueron
controlados por el gobierno. Desde la década de los ochentas existe evidencia
de una tentativa por relajar los controles del Estado sobre las empresas,
permitiendo que las fuerzas del mercado actuaran, pero no prosperó, sin
embargo, en cuanto a instituciones, se trata de un Estado que jugó una función
de suma importancia. La crisis del 97 presentó nueva evidencia de que, aún
cuando la intervención del Estado fue determinante, la ausencia de
instituciones fuertes, predecibles, consistentes y creíbles, produjo daños
estructurales en la economía, que derivaron en la peor de sus crisis.
Por lo tanto, se requieren planteamientos alternativos a la controversia del
Estado y el mercado, como por ejemplo, la propuesta del análisis
neoinstitucional. La perspectiva de este enfoque resalta la relevancia de las
instituciones, explica problemas de eficiencia de los mecanismos del mercado y
del Estado, en la asignación y distribución de recursos.1 La introducción de
nuevas instituciones, o la reforma de las ya existentes, ha sido propuesta como
un mecanismo que tiene como objetivo mejorar la asignación de los recursos,
1 Ayala, J.(1999) Instituciones y Economía: Una introducción al neoinstitucionalismo económico México: Fondo de Cultura Económica.
17
mejorar la eficiencia económica; por lo tanto, con ello mejorar el bienestar
social y la distribución del ingreso. El papel de las reformas y la mejoría de las
instituciones, es un aspecto relevante de las economías de desarrollo, que en
el caso coreano demanda un profundo estudio. Por otro lado, como lo
manifiesta J. Ayala Espino, la introducción de nuevas instituciones o su reforma
no garantiza, per se, soluciones definitivas a los problemas del desempeño
económico. Sin embargo, ayuda a eficientar el proceso y de este postulado
deriva la importancia de reconocer que los cambios institucionales son
evolutivos, no estáticos.
El nuevo contexto mundial obliga a los estados a reconocer la importancia de la
profundidad del cambio estructural. También existe la necesidad de seguir un
proceso de reformas institucionales. Esto implica un proceso constante de
revisión de los marcos institucionales existentes, para adecuarlos a los nuevos
contextos y permanecer vigentes en el marco internacional. Desde la óptica de
la presente investigación, no se puede menospreciar la importancia que tuvo el
Estado en el crecimiento económico coreano, sin embargo, producto de ello,
se manifestaron problemas en la economía que requirieron la aplicación de
reformas estructurales una vez que estalló la crisis, en la búsqueda por
solucionarlos. De esto deriva la importancia del enfoque en el estudio de Corea.
A continuación se presentan las hipótesis planteadas y los objetivos bajo la
perspectiva del enfoque neoinstitucional.
I.III Hipótesis y objetivos.
Las hipótesis que se plantean para este estudio son de causalidad y se pueden
sintetizar de la siguiente manera:
H1. La intervención del Estado en la economía coreana provocó daños
estructurales que requirieron la implantación de reformas orientadas a la
reestructuración de las instituciones del mercado, tales como gobernancia
18
corporativa, competencia financieras y organizacionales (chaebol), después de
la crisis del 97.
H2. Las reformas institucionales promovidas por el gobierno coreano ayudaron
a Corea a tener una economía orientada hacia el mercado.
En virtud de las hipótesis de estudio que se definieron para esta investigación,
se determinaron los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL 1. Analizar y determinar si las reformas implantadas, después de la crisis del 97,
fueron las adecuadas y si el daño estructural de la economía fue producto de la
intervención del Estado.
2. Determinar el papel jugado por las instituciones reformadas hacia una
economía de mercado.
Objetivos Específicos.
- Definir el concepto de institución para el crecimiento.
- Analizar el crecimiento y la estructura industrial previo a la crisis del 97
- Determinar el papel que jugaron las instituciones y el gobierno
interventor.
- Explicar las posibles causas de la crisis económica coreana, desde la
perspectiva de la propiedad de las instituciones existentes.
- Determinar cuáles fueron las instituciones que requirieron reformas y
porqué.
- Explicar las principales reformas y reestructuraciones institucionales
emprendidas por el gobierno. Sus alcances y la relación entre unas y
otras.
- Definir el impacto y el alcance que tuvieron estas medidas.
- Determinar si la evolución de las instituciones es constante,
dependiendo de la capacidad de adaptación de la economía o tiene un
comportamiento estático.
- Determinar si las reformas institucionales fueron adecuadas.
19
I.IV Fuentes de información y método de trabajo.
Para poder alcanzar los objetivos planteados, se realizó un estudio descriptivo,
cualitativo documental, con fuentes indirectas. A través de este estudio se
midió y evaluaron las dimensiones, así como los componentes del fenómeno a
estudiar. Se documentaran las teorías y marcos de referencia vigentes,
relacionados al estado actual del arte. Sistemáticamente se hizo una revisión
profunda de literatura del tema, eligiéndose toda aquella que tuvo mayor
relevancia para el estudio. Cabe mencionar que por el objeto de estudio elegido
la bibliografía en español es muy poca, por lo que la mayoría de la bibliografía
utilizada fue en inglés, con traducciones del coreano. Sólo se usaron fuentes
reconocidas y arbitradas.
Dado que el período de análisis se enfocaba en las reformas institucionales,
posteriores a la crisis del 97, fue necesario iniciar el estudio a partir del análisis
y documentación de los factores antecedentes. Para ello, se presenta un
análisis histórico de la economía coreana a partir de la época colonial, ya que
se identificaron factores que fueron determinantes en la definición de políticas
económicas posteriores y además fueron los antecedentes de la conformación
de las instituciones que se estudiaron.
El hecho de analizar cada uno de los períodos, me permitió comparar los
avances institucionales y las reformas para cada uno de ellos. También me
permitió comprender cuáles fueron las instituciones que importaban para cada
período y cómo se fueron sustituyendo unas a otras.
Para apoyar el trabajo de investigación se emplearon tablas y gráficas. A través
de esta revisión inicial, profunda, se construyó un marco de referencia sobre el
cual se constatará el análisis. De manera que se pudiera resaltar el enfoque
teórico adoptado, se presentan el estudio y análisis de cada uno de los
períodos antes mencionados, indicando cómo intervinieron el Estado, el
mercado y de cómo se dispusieron los arreglos institucionales para cada uno
de ellos.
20
La complejidad del estudio y su interpretación definió que otros factores, como
el sistema político, no se analizara a profundidad, sólo se resaltan algunos
aspectos muy relevantes en determinados períodos. En cada uno de los
capítulos presentados y que se encuentran organizados por períodos se,
presentan conclusiones que dan respuesta a los objetivos planteados.
I.V Estructura y organización de la investigación.
La organización del presente trabajo responde a la necesidad de dar
respuesta a los planteamientos presentados en las hipótesis y objetivos
contenidos en este trabajo. La investigación se encuentra dividida en 7
capítulos; los dos primeros corresponden a la revisión teórica sobre las
instituciones, así como evidencia de análisis realizados por investigadores,
relacionados con el estudio neoinstitucional en otros países y que proveen
de sustento teórico para la realización de este trabajo.
En un segundo apartado se localizan: el análisis de la estrategia de
desarrollo económico coreano e institucional, a partir de la época colonial.
Se incluyen antecedentes históricos, generales, sobre la conformación
ideológica coreana e institucional, que permite comprender el porqué de la
definición de éstas. Es importante mencionar que sin este análisis el estudio
quedaría incompleto. Este capítulo destaca los antecedentes y factores
más importantes que han moldeado la economía de Corea del Sur, de aquí
en adelante referida simplemente como Corea. En primer lugar se hace
una semblanza histórica del pueblo coreano, sus antecedentes, historia,
sus principales factores culturales y sociales que moldearon al coreano
contemporáneo. Posteriormente analizamos la economía, su relación con el
tipo de instituciones por período, además, cómo fueron unas a otras
cediendo el paso. Se analizan el desarrollo y las instituciones del período
colonial, los antecedentes de la guerra de Corea, sus causas, resultados y
la intervención norteamericana.
21
En el capítulo 4 se examinan las principales características del patrón de
crecimiento coreano, así como las instituciones sobre las cuales se sustentó
este crecimiento. Se resalta la importancia de las políticas implantadas para
cada período, especificando los sectores de mayor importancia y el análisis
de los planes quinquenales: instrumento de planeación de política
económica coreana.
El quinto capítulo pretende explorar la evolución del chaebol y la organización
industrial coreana. Analiza su importancia desde una perspectiva de
gobernancia corporativa y su relevancia para el crecimiento económico. Se
estudian las políticas por período implantadas por el gobierno y las
consecuencias de las mismas, haciendo referencia, tanto en el 5 como en el 6,
a los factores que contribuyeron al desencadenamiento de la crisis del 97.
Por su parte, el capítulo 6 explora las reformas a los sectores financiero, de
gobernancia corporativa, competencia y organización industrial. Dentro de este
capítulo, además de analizar cada uno de ellos, se integra una relación de las
reformas que tuvieron repercusiones en más de una institución. Por último se
presenta un análisis de los resultados alcanzados.
El capítulo 7 ofrece un análisis que complementa el estudio, a través del cual
se presenta el panorama general de un fenómeno: la crisis asiática,
específicamente la crisis del año 1997, en Corea del Sur. Aquí, es vista desde
la perspectiva de los organismos internacionales, porque demandaba acciones
concretas tocantes a la reestructuración profunda de las instituciones de
estabilización económica, así como de competencia, de gobernancia, entre
otras. Sin embargo, existen otros estudiosos que plantean que todas las
reformas que se establecieron --impuestas por el Banco Mundial, así como por
el Fondo Monetario Internacional-- no eran necesarias. Incluso establecen la
necesidad de reenfocar las estrategias y utilizan el caso coreano para probar la
ineficacia de estas medidas. Bajo su perspectiva, la crisis coreana no fue una
crisis institucional, sino que se trató de una crisis de liquidez. Este capítulo
pretende explorar las razones que indican que la crisis coreana fue una crisis
de liquidez y que muchas de las reformas que se establecieron no eran
22
necesarias. Con ello se trata de validar la importancia de las reformas
institucionales, pero aún cuando se puede ver que el problema era de liquidez,
existían factores institucionales que lo provocaron.
I.VI Delimitación e importancia de la investigación.
De lo anterior se deriva una delimitación de contenidos que cubren y ayudan a
alcanzar los objetivos planteados, además que son suficientes para probar las
hipótesis planteadas. El período de análisis comprende desde la década de los
sesentas, con el inicio del gobierno de Park Chun Hee, abarcando hasta el
2004. Algunos indicadores que se encuentran disponibles se presentan hasta
el año 2005, ya que aunque la crisis fue en el 97, se espera poder analizar la
eficacia de estos nuevos arreglos, para retomar el crecimiento sostenido en el
camino hacia una economía de mercado.
Los análisis están relacionados con las políticas económicas implantadas en
cada uno de los períodos analizados. Reflejan los arreglos institucionales
vigentes y existentes para cada período. La investigación se enmarca en el
análisis de las instituciones formales, el Estado y el mercado. Específicamente,
las de gobernancia corporativa, competencia, instituciones financieras y las
organizaciones económicas.
Por lo anterior, este análisis es relevante en lo teórico y también en lo práctico,
ya que aporta a la Teoría de Instituciones un estudio del papel jugado por las
instituciones, en relación con las reformas planteadas para este propósito.
Además de que contribuye a incrementar el acervo teórico metodológico de
bibliografía en español, sobre un objeto de estudio poco investigado.
Por último, este documento ofrece una interpretación de un caso específico,
que analizado, puede servir como un aprendizaje más a los países que buscan
desarrollarse y que enfrentan retos similares.
23
CAPÍTULO 1 LAS INSTITUCIONES 1. 1 Revisión teórica del papel de las instituciones.
El tema central de esta investigación se relaciona directamente con el impacto
que tienen las instituciones, su tipo y características, en el desarrollo
económico de una nación. El estudio de las instituciones creció en los últimos
años, debido a que trató de comprender los problemas sufridos por la
economía, que en ocasiones no pueden ser explicados a través de la teoría
tradicional. Por eso los académicos han reconocido la importancia de las
instituciones, como una fuente adicional que ayude a comprender la
complejidad de la economía.
En el presente capítulo se hace una revisión de las principales instituciones que
deben analizarse; sus características e impacto, desde la perspectiva
neoinstitucional, que permita establecer un marco de análisis de la situación
24
que guarda Corea del Sur y las reformas establecidas, posteriores a la crisis
del 97.
Al comparar la actuación de los diferentes países, encontramos diferencias en
su desempeño económico, que pueden ser explicadas por el papel de las
instituciones. No se minimiza la importancia trascendental que juega el
mercado en el desarrollo, sin embargo también es importante reconocer que
éste no hubiera alcanzado el éxito sin las instituciones. La introducción de
nuevas instituciones, al igual que las reformas emprendidas por los gobiernos,
tienen como fin el de funcionar como mecanismos facilitadores en la
asignación de recursos, la eficiencia económica y el bienestar social. Es decir,
trata de identificar aquellas instituciones que requieran ajustes o reformas con
el objetivo de mejorar su actuación. Es el caso de las instituciones encargadas
del sistema legal, o las que protegen los derechos de propiedad, o los contratos
entre ciudadanos. El papel de las reformas y la mejoría de las instituciones es
un aspecto relevante que llama poderosamente la atención de los
académicos.2
Es la situación en la experiencia histórica de los países industrializados y del
sudeste asiático. En el ejemplo coreano es importante valorar el papel de las
instituciones en su crecimiento, igualmente que las reformas emprendidas por
el Estado en los últimos años y posteriores a la crisis del 97. Recordemos que
Corea del Sur emprendió una serie de reformas a sus instituciones, tratando
de garantizar una solución definitiva, orientada a mantener un crecimiento
sostenido a largo plazo. Iba siguiendo una reforma institucional, surgida como
respuesta a la crisis económica, no como una moda pasajera, sino dentro del
nuevo contexto económico y político internacional, en el que se han visto
involucrados países como Argentina o México. Es decir, tratar de poner al día
los marcos institucionales e innovar a las instituciones ya existentes, lo que ha
sido una práctica común, que, como sabemos, no en todos los casos se ha
alcanzado el mismo nivel de éxito.3
2 García, Peñalosa Carmen. (2002) Institutions for growth Stanford: Stanford University Press. 3 Ayala, Espino José. (1999) Instituciones y Economía: Una Introducción al neosinstitucionalismo económico.México:Fondo de Cultura Económica
25
Es evidente que los arreglos institucionales han sido afectados por la
globalización en varios sentidos, entre los que destacan:
1. Las políticas de un país limitan la implantación de políticas en otros
países, cuando de comercio exterior se trata.
2. Las países son más sensibles al embate internacional, por lo tanto las
políticas internas son más delicadas.
3. Aspectos como la gobernabilidad guardan mayor nivel de dependencia,
con respecto de lo que en ese momento está ocurriendo en otros
estados.
4. Se ha redefinido el concepto de soberanía nacional, pues existe una
nueva tendencia avalada por las organizaciones trasnacionales, los
flujos de comercio, etc.
Lo anterior ha provocado que en algunos casos las instituciones sufran
problemas de funcionamiento. En otros, que permanezca la necesidad de crear
nuevas instituciones cuando no existen, para ofrecer marcos de referencia al
nuevo contexto mundial. Al buscar evidencias al respecto, una de las primeras
cuestiones que aflora es el crecimiento intensivo de los mercados financieros,
en la década de los noventas, que junto con el desarrollo de las tecnologías de
información, evidenciaron la necesidad de contar con nuevas instituciones de
control. Otro factor que ha tenido influencia en la importancia que se le concede
a las instituciones, y sus reformas, es el creciente intercambio comercial,
incluyendo una lucha sin fronteras en ausencia de controles o reglas claras, lo
que provoca problemas que cuestan mucho dinero.
Las características del entorno internacional actual son: incertidumbre,
complejidad, un nivel competitivo y lleno de desafíos.4 En palabras de Ayala,
las siguientes tendencias mundiales son las que persisten en la actualidad:
• Un entorno internacional más incierto.
4 Ibid 1
26
• Agotamiento de los modelos de crecimiento económico, cerrados y
protegidos.
• La mayor diferenciación social, económica y política de la comunidad.
• Las mutaciones en el comportamiento económico y político de los
agentes de cambio, alteraciones en las prácticas y modos de producción,
etcétera.
• El surgimiento de nuevas y más complejas formas de organización
económica y social.
• Nuevas demandas económicas, sociales y políticas de los distintos
grupos ciudadanos, así como las crecientes restricciones financieras,
tecnológicas y comerciales para atenderlas.
• Profunda heterogeneidad productiva.
• Una brecha institucional que surge de las contradicciones entre las
estructuras institucionales prevalecientes, sus prácticas, conductas y
transformaciones productivas emergentes.5
Por eso resulta necesario considerar el papel de las instituciones en las
políticas de ajuste y cambio estructural, es decir, en las reformas
institucionales, así como en los procesos de privatización y desregulación.
Esto tiene implicaciones, ya que marca la existencia de un cuerpo
metodológico y teórico que permita estudiar a las instituciones, incluyendo
su importancia.
El institucionalismo, como se llama la disciplina y su estudio, tiene
representantes altamente reconocidos dentro del campo de la economía.
Incluso algunos de ellos (H. Simon, Coase, Becker y North) han sido
galardonados con el Premio Nóbel de Economía. Otros autores que han
destacado por sus contribuciones teóricas son; Olson, Alchian y Demescz.
Además destacan trabajos importantes que han realizado, durante los
últimos años, investigadores en todo el mundo. Aquí presentaremos una
reseña de estos trabajos; Rodrick, García Peñalosa, entre otros.
5 Ibid 1
27
El conocimiento de las instituciones ha sido orientado a varios campos de
estudio, entre los que destacan: escuela de derechos de propiedad, análisis
económico del derecho, nueva teoría de la organización industrial,
economía de la información y nueva economía del bienestar.6
En palabras de Douglas North, el neoinstitucionalismo es:
“Un programa de investigación interdisciplinario que trata
explícitamente con las relaciones entre instituciones, cambio
institucional y desempeño económico”.
En este sentido, el análisis neoinstitucionalista no abandona la teoría
neoclásica: la enriquece. Tiene como interés el estudio en los derechos de
propiedad, la medición de los costos de transacción, el cumplimiento de la
ley, los problemas de la información incompleta, además que se preocupa
por analizar la efectividad y concordancia de las instituciones existentes,
con las reformas que se hacen necesarias.7
Una de las primeras preguntas asociadas con el estudio institucional es
tratar de responder: ¿por qué nacen las Instituciones?. La respuesta a dicho
cuestionamiento está relacionada con la sociedad misma. Dondequiera que
haya una sociedad o un grupo de individuos que interactúen, es necesario
que nazcan las instituciones y normas. La convivencia sana y pacífica de
estos grupos radica en la existencia de normas conocidas por los
participantes, que sean respetadas por ellos, porque en su ausencia se
produce el caos.
En el caso de los mercados, estos operan y se desempeñan porque las
instituciones fungen como mecanismos de control social, que restringe las
acciones maximizadoras de los individuos. El estudio institucional trata de
explicar la relación que existe entre la economía y las instituciones.8 Se
dice que es interdisciplinario, ya que este enfoque combina las
6 ibid 7 North, D. (1999) Institutions, Institucional change and economic Performance.U.S.A The American Economics Review. Vol. 3 8 Samuels, J.W,(1995)¨ The present state of institutional economics¨ Cambridge Journal of Economics, vol. 19,num.4 agosto
28
perspectivas analíticas de la economía, la política, la sociología, la
psicología, la antropología y la administración. En la tabla que sigue se
presenta la agenda de investigaciones, las distintas teorías y escuelas
involucradas. Como se ve, el espectro analítico del neoinstitucionalismo es
mucho más amplio que la teoría clásica.
1.2 Definición de institución.
No existe una definición unánimemente aceptada, sin embargo, una de las más
reconocidas es la que ofrece el Dr. Douglas North, quien define a las
instituciones como:
Las reglas del juego en una sociedad más formalmente son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio
humano, sea político, social o económico.9
En esta definición resaltan aspectos muy importantes. En primer lugar se hace
referencia a que las instituciones surgen solamente si existe una sociedad. Las
instituciones son lo que limita la actuación de los individuos, para poder convivir
armoniosamente, en las diversas áreas o aspectos de la vida, sean; sociales,
económicos o políticos. Además, destaca la importancia de la existencia de
incentivos. Es decir, la sociedad ofrece incentivos para el cumplimiento de las
normas establecidas por las Instituciones, aún cuando en la definición no
aparece el castigo por no acatarlas. Se puede inferir que de la misma manera
que ofrece incentivos, en el momento del incumplimiento, el individuo se hace
acreedor a un tipo de sanción, que dependerá de la naturaleza de su omisión,
incumplimiento o falta. Por ello, para considerar estos aspectos, se hace
necesario contar con una definición más amplia, que combine varios aspectos.
9 D. North, (1993) Instituciones cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura económica.
29
Además, North también definió a la institución como cualquier restricción socialmente impuesta sobre el comportamiento humano.
1.2.1 Definición de Ostrom. En palabras de Ostrom (1986), en el sentido más amplio del término, las
instituciones son: el conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales.
1.2.2 Definición de Díaz Bautista.
Para Díaz Bautista, las instituciones se refieren a la calidad de los acuerdos
formales e informales, el rango del sistema legal y de las instituciones
políticas. Su papel es indiscutible, ya que ellas son capaces de acelerar o
retardar el crecimiento económico. El comercio internacional y las instituciones
son factores endógenos que evolucionan con el entorno económico. Son
causales y no son determinados por el ingreso. El comercio es determinado por
la política comercial y el desarrollo institucional, determinándose por los
desarrollos exógenos de la economía.10 La reforma económica, en palabras de
Díaz, consiste en programas específicos, definidos en detalle por medio de
estatutos y regulaciones.
Las instituciones no son estáticas, son históricas y dependen del momento en
el que se esté viviendo, por eso, las reglas que se establecen se transforman.
Sólo se consideran institución, en strictu sensu, cuando el conocimiento es
compartido y aceptado, ya sea voluntariamente o coercitivamente. Esta
coerción generalmente proviene del Estado, debido a la confusión que existe,
10 Harris, J.(1997) The New Institutional economics and the Third World Development.Londres: Routledge
30
por lo que es necesario aclarar que las instituciones no son las organizaciones
públicas y privadas que administran, aplican políticas y programas
establecidos. Las instituciones son el conjunto de reglas y normas.
1.2.3 Definición de Emerson, Harris y Elías. Como dice Emerson: “las instituciones son las manos alargadas de los hombres”, o en palabras de Elías11, “es el candado de las cadenas que tienen ligados a los hombres entre sí”. Como las bisagras sociales, éstas
garantizan la reproducción de la sociedad misma. La sociedad las ve y se
presentan como un conjunto de instituciones históricas, acumuladas en el
sucederse de las generaciones, con un contenido normativo específico y una
estructura vinculante.12 Gracias a las instituciones, la ley asume el carácter de
una capacidad obligatoria, específica, proveída de sanciones.
1.2.4 Definición del Banco Mundial. Para el Banco Mundial las instituciones son las reglas, los mecanismos para
reforzarlas y hacerlas cumplir por las organizaciones relacionadas. Para poder
explicar, comprender los alcances y características de las instituciones, el
Banco Mundial hace una diferencia entre las instituciones económicas de las
políticas. Dice que las segundas se relacionan más bien con los objetivos que
se desean alcanzar, es decir los fines, mientras que las instituciones se
relacionan con las reglas que incluyen las normas de comportamiento, a
través de las cuales los agentes interactúan, así como las organizaciones que
implementan las reglas, incluyendo los códigos de conducta para alcanzar los
objetivos.
11 Ibid. 12 Cerroni, Humberto.(1992)”Política, método, teorías, procesos, sujetos, instituciones y categorías”México:SigloXX1
31
Por lo tanto, es importante distinguir quiénes son los responsables de definir,
cuáles deben ser las normas y códigos a través de los que funcionará la
sociedad. Los responsables de definirlo pueden agruparse en diferentes
grupos, donde se distinguen los hombres de negocios, los policy makers o
hacedores de las políticas y los miembros de la comunidad.13 Si bien es cierto
que las políticas afectan la evolución de las instituciones, también es cierto que
éstas determinan qué políticas deben adoptarse.
Existen en este marco, tanto instituciones públicas como privadas. Ejemplos de
las primeras son: el sistema legal y los juzgados, las leyes de impuestos y las
agencias reguladoras, mientras que instituciones privadas son: los bancos. La
estructura institucional afecta al comportamiento de sus miembros. Las reglas
pueden hacerse cumplir por sistemas internos o externos, por una tercera
parte. Los mecanismos de reforzamiento externo, como son los sistemas
judiciales, son indispensables para el desarrollo integrado de los mercados.14
Son los responsables de brindar igualdad de oportunidades para todos los
participantes del mercado. Para que el sistema de reforzamiento de los
mecanismos externos sea efectivo, es necesario que esté sustentado bajo la
legitimidad social. Es decir, que cuando el estado actúa como un agente que
interpreta con claridad las creencias y necesidades de una sociedad,
compartiendo sus creencias con las creencias y objetivos de los ciudadanos,
las reglas que surgen de esta relación son consistentes. Por lo tanto, es más
probable que a través de este mecanismo se construyan instituciones formales
más efectivas y que estén orientadas a dar apoyo en el desarrollo de los
mercados.
1.2.5 Definición de Lin y Nugent. La definición de Lin y Nugent15 se describe como sigue: “...un grupo de reglas de comportamiento humano diseñadas para el buen gobierno, así como auxiliar en el moldeamiento de las interacciones entre los seres
13 ibid 14 ibid 15 Lin J.F. y Nugent J.B. (1995) Institutions and Economic Development. U.S.A. Berham y Sirivian edit.
32
humanos, en parte como ayuda para que ellos formen expectativas de lo que los otros individuos harán”.
El término institución tiene dos significados sobrepuestos en las ciencias
sociales, como mencionan estos autores, por lo tanto ha derivado en
confusiones. En las teorías de administración y organización, una institución
usualmente se refiere a un rol o a una organización. En economía una
institución incluye reglas. Por supuesto, que al analizar estas perspectivas se
identifican divergencias, principalmente en que la primera se enfoca con una
orientación hacia el rol y la segunda con una orientación hacia la regla. El
primero se establece en grupos humanos constituidos deliberadamente; tiene
límites y una misión. La segunda es difusa entre una multitud de personas y
carece de misión o límites.16 Por lo anterior se aprecia que las instituciones
tienen dos propiedades importantes: la de modelar la forma en que las
personas actúan y a través de la que viven en el tiempo. Es bien cierto que
una de las condiciones de las instituciones es la existencia de reglas claras,
bajo las cuales operan, sin las reglas y la estructura que las haga eliminar las
cuotas de importación, así como reescribir las regulaciones sobre los negocios
que deben cumplir todos los participantes. De no ser así se dice que no existen
o que no se puede identificar instituciones de calidad.
En su texto, citan la existencia de algunas reglas, o más que reglas, conceptos
que están identificados. Por ejemplo, con las regulaciones e instituciones en el
momento en que se trata de definir una reforma estructural, con vías a mejorar
la economía en el comercio internacional. Para ello retoman al autor Douglas
Williamson, quien habla de lo que él conoce como la reforma de los 10
mandamientos, que está formado por los siguientes diez elementos que
siempre se encontrarán presentes cuando se pretende hacer cambios
profundos:17
- Eliminar las cuotas de importación
- Disminuir las tarifas
16 Op.cit 10 17 Alchian, A. y Demesetz H. The Property rights Paradigm Journal of Economic History. P.p.16-27
33
- Reducir los impuestos
- Ajustar las tasas de interés
- Controlar los préstamos públicos
- Limitar los subsidios
- Permitir la incursión de corporaciones multinacionales
- Controlar el gasto público
- Bajar los costos del servicio civil
-
1.3 Tipos de instituciones por su formalización con la ley. Existen distintos tipos de instituciones de acuerdo con su formalización en la
ley. En primer lugar las instituciones pueden ser formales e informales. Las
primeras hacen referencia a las reglas escritas en las leyes y reglamentos.
Fueron creadas específicamente para hacerle frente a problemas específicos
de coordinación económica, social y política. Su aplicación y cumplimiento es
de carácter obligatorio y se requiere de un poder coercitivo para hacerlas
cumplir. Por otra parte, las segundas hacen referencia a las reglas que no se
encuentran escritas, que son acumulaciones a lo largo del tiempo, quedando su
registro en los usos y costumbres. Por la tradición anglosajona es el common
law (ley común) y en la latina el derecho consuetudinario. Su característica
principal es que no requieren de fuerzas exógenas para ser cumplidas, pues
son la evolución de los códigos de conducta, los valores, las ideas y tradiciones
de las sociedades.18
Cuadro. 1.1 Características y teorías del neoinstitucionalismo. 18 Alchian, A. (1997) Uncertainty Evolution and economic Theory, en Economic Forces at Work, Nueva York: Liberty Press.
34
NEOINSTITUCIONALISMO CARACTERÍSTICAS
BÁSICAS
TEORÍAS Y ENFOQUES QUE HAN ENRIQUECIDO EL NEOINSTITUCIONALISMO
1. Introduce explícitamente el papel de las restricciones
contenidas en las reglas y contratos que gobiernan el
intercambio.
1. Teoría de la regulación económica, el papel de las estructuras jurídicas, teoría del contrato.
2. Incorpora el papel del intercambio de los derechos de
propiedad y los contratos que aseguran las transacciones.
2. Escuela de los derechos de propiedad.
3. Considera las consecuencias de los costos de
transacción y postula que el intercambio no es libre de
costos.
3. Economía de los costos de transacción.
4. Reconoce la existencia de información incompleta y
asimétrica.
4. Economía de la información, información incompleta y asimétrica, selección adversa, riesgo moral, agencia-principal, decisiones bajo incertidumbre, transacciones y la información.
5. Admite la importancia de los problemas
organizacionales y de comportamiento en la teoría de la
empresa y la organización industrial. El papel de la
tecnología.
5. Teoría de la organización industrial, teoría de la gobernación, economía de la información.
6. Reconoce la importancia del marco jurídico. 6. Derecho y Economía. 7. Acentúa la importancia de las estructuras de poder y las
organizaciones políticas.
7. Teoría de la elección pública, teoría económica de la política.
8. Acepta el papel de las acciones colectivas, la
organización de los grupos sociales y las coaliciones
sociales.
8. Teoría de la acción colectiva, teoría de la elección social y teoría de las decisiones.
9. Asume que el estado es una institución relevante en el
intercambio, porque genera incentivos o desincentivo a la
inversión, trabajo y el ahorro. El estado es el generador
más importante de instituciones.
9. Teoría económica del estado.
Tomado de: Ayala, Espino José (1999) Instituciones y Economía. Fondo de Cultura Económica. Pág. 44-45
Aunado a lo anterior, dentro de la teoría institucional se pueden identificar dos
grandes bloques de teorías, en palabras de Ayala Espino; por un lado se
encuentran los que enfatizan los beneficios colectivos de las instituciones. Por
otro lado se encuentran los que enfatizan los conflictos sociales y distributivos
que generan, independientemente de la visión que se tenga. En lo que sí están
de acuerdo ambos grupos, es que las instituciones sirven para generar un
ambiente de cooperación y coordinación, pero al mismo tiempo también son
fuente de conflictos y fricciones sociales.
Para su estudio se puede realizar una clasificación de las instituciones,
tomando en cuenta diferentes criterios. En primer lugar, por su formalización en
la ley, se clasifican en formales e informales. Las primeras se refieren a las
35
reglas escritas en las leyes y reglamentos. Surgen con el objetivo de solucionar
problemas específicos de coordinación económica, social y política. Una
característica que se destaca es que, para su cumplimiento, se necesita contar
con mecanismos de coerción. Por otra parte, las segundas, las instituciones
informales, son las reglas no escritas. Éstas se acumulan con el paso del
tiempo, se observan en las reglas y costumbres de una sociedad. La tradición
anglosajona las denomina common law y bajo la tradición latina se trata del
derecho consuetudinario. Estas son producto de las costumbres, ideas y
tradiciones de una sociedad. A diferencia de las instituciones Formales, no
requieren de un poder coercitivo para cumplirse. Mientras que para las
primeras el incumplimiento conlleva una sanción determinada por la sociedad,
aplicada según ciertos códigos o reglamentos. El incumplimiento a las
instituciones No Formales es moral y privado. 19 En el siguiente cuadro se
presenta al tipo de institución y el objetivo que persigue.
Cuadro 1.2 Clasificación de las instituciones por su formalización en la ley.
TIPOS DE
INSTITUCIONES
INSTITUCIÓN OBJETIVOS CUMPLIMIENTO CAMPO
FORMALES Leyes y
reglamentos.
Atacar
problemas
específicos.
Obligatorio y
coercitivo.
Dominio
Público.
INFORMALES Reglas no
escritas y
convenciones.
Códigos y
Valores.
Voluntario y auto
cumplido.
Dominio
privado.
Tomado de: Ayala, Espino José (1999) Instituciones y Economía. Fondo de Cultura Económica. Pág. 44-45
Por su origen, las instituciones pueden ser sociales y estatales. Las
primeras se refieren a las convenciones que una determinada sociedad
establece. Surgen de manera espontánea y son voluntariamente
observados por los individuos. Por lo tanto, las sanciones por el
incumplimiento de las mismas son informales y descentralizadas. En 19 Alston, l.J (1996) Empirical Studies in Institutional Change, Cambridge: Cambridge University Press.
36
cambio, las instituciones estatales, son impuestas externamente a los
individuos, donde el Estado ejerce el poder coercitivo para hacerlas cumplir,
porque sus sanciones se encuentran formalizadas en la ley. Estas últimas
son decisivas por su carácter obligatorio. En el presente estudio la atención
estará centrada en las instituciones Estatales y Formales. En el siguiente
cuadro se muestran los dos tipos existentes de la clasificación de
instituciones, por su origen.
Cuadro 1.3 Tipo de instituciones por su origen.
Tomado de Ayala, Espino José, Instituciones y Economía. 1999
Las instituciones deben ser producto de las demandas individuales, por lo
tanto no deberán responder a elecciones maximizadoras o impuestas por el
egoísmo de los que sustentan el poder, sino en la búsqueda del bien común.
En este sentido las instituciones tienen la característica y el beneficio de
reducir los riesgos, dando certidumbre económica y social. Esto debido a
TIPOS DE INSTITUCIONES
POR ORIGEN
Estatales
Sociales
Reglas Coercitivas
Convenciones Auto cumplidas
37
que favorecen la difusión, hacen más barata la información y su flujo es
continuo. Además promueven la vigilancia, así como el cumplimiento a bajo
costo de los contratos y los derechos de propiedad. Además debemos
incorporar el hecho de que ayudan a mediar, facilitando soluciones a los
conflictos, las controversias asociadas dentro del mercado, los derechos de
propiedad y contratos.20
1.4 Papel del Estado en la operación de las instituciones.
La mayoría de las instituciones demandan la existencia de un tercer
participante para que puedan operar y está representado por el Estado. El
Estado es el encargado, el responsable directo de fijar, obligando la
observancia de las instituciones, con el objetivo de reducir los riesgos y la
incertidumbre. Además, regula y vigila las áreas del intercambio, en las
cuales los riesgos económicos y sociales potenciales son altos y
recurrentes. En este sentido propicia que agentes tomen decisiones sobre
la base de expectativas estables.21 En el siguiente diagrama se ilustran las
relaciones que se entablan ante distinto tipos de instituciones y el
desempeño económico.
Cuadro 1.4 Diagrama. Estado, instituciones y desempeño económico.
20 Op.cit, p.8 21 Hodgson, G.M. (1996) Economic Evolution. Bringing life back into Economics, Michigan: The University of Michigan Press.
38
Tomado de Banco Mundial, World Development Report, 1997 Washington, 1997, p30
Si bien sabemos que la efectividad de una institución depende, en gran
medida, de sus objetivos y aceptación por parte de la sociedad, también es
cierto que, además de ello, su efectividad depende de la capacidad que
tenga cada institución para estimular comportamientos de cooperación
entre los individuos participantes en el intercambio. La capacidad que el
gobierno tenga de propiciar decisiones colectivas, económicas y estables,
depende de la eficiencia de una institución. Como se observa en el cuadro
anterior, la conducta de los agentes depende de las interrelaciones entre los
factores del medio ambiente y la estructura institucional. A continuación se
revisarán los factores que inciden en la estructura y cambio institucional,
Normas y reglas Informales
Reglas formales
Cultura e historia Estructura Institucional
Estado: ejecutivo, llegislativo y judicial
Conducta de los agentes Tecnología
Estructura de incentivos: derechos y
Contratos Desempeño Económico
Costos de Transacción
39
además de influir directamente en las relaciones de intercambio en una
economía. En primer lugar se encuentran los costos de transacción.
1.5 Definición de costos de transacción.
Los costos de transacción surgen de la transferencia de los derechos de
propiedad. Son aquellos que no surgen directamente del proceso de
producción de bienes y servicios, pero que se encuentran asociados, siendo
determinantes en el proceso de intercambio económico. El siguiente
diagrama muestra el amplio espectro de costos de transacción.
Cuadro 1.5. Espectro de costos de transacción.
Defensa de los Derechos
40
Tomado de. Nelson, R. An Evolutionary Theory of economic Change, The Belknap Press, 1996.
En un sentido más amplio, se puede decir que los costos de transacción
incluyen aquellos atribuibles a la toma de decisiones, la planeación, ejecución
de proyectos, así como los arreglos, negociaciones institucionales y
establecimiento de contratos. Los costos de transacción son concomitantes a
los derechos de propiedad privada, al intercambio multilateral y
despersonalizado. 22 Por lo tanto, entre mayor sea la sofisticación de una
economía, mayores serán los costos de transacción. Aunado a lo anterior,
existe otra forma en la cual los costos de transacción se incrementan. Esto
surge como consecuencia de una desigual distribución de la ganancia entre los
agentes que se encuentran relacionados con la transacción. El resultado es
que uno de ellos se verá más beneficiado, por lo tanto, para impedirlo se
22 Op cit. P.p.16
Costos de Transacción Transmisión
De derechos de propiedad
Adquisición Información
Negociación
Contratación
Fiscalización
41
requiera que existan mecanismos de fiscalización y vigilancia del contrato, en
la búsqueda de la defensa y cumplimiento de los derechos de propiedad.
Como consecuencia a lo anterior resulta un incremento en los costos de
transacción. Por último, los costos de transacción son resultado de cambios en
las negociaciones, en los contratos, cuyos términos de intercambio deben ser
necesariamente estipulados por los arreglos institucionales existentes como;
los contratos, los derechos de propiedad y el sistema legal. En este sentido el
cuerpo de instituciones tiene la función de solucionar las posibles controversias
que implican la nueva negociación, la recontratación y el marco legal
establecido.23
Una de las figuras institucionales más relevantes, en la economía de los
costos de transacción, es el contrato. Tiene la virtud de disminuir el número de
participantes: clientes, proveedores, administradores y trabajadores. Además,
el contrato es responsable de dar forma y estructura a los mercados. De lo
anterior deriva su importancia como institución clave en el intercambio, ya que
su presencia disminuye la incertidumbre, además que abarata la obtención de
la información, es decir: ¨…el contrato y el derecho de propiedad son la unidad
analítica irreducible de la organización económica, que estructura internamente
las reglas de operación de la organización, estructuras de gobernación o
gobernancia.¨ (Espino, Ayala 2003).
En capítulos posteriores se observará cómo estas estructuras de gobernancia,
como arreglos institucionales, han sufrido reformas con el fin de intentar
disminuir los costos de transacción, ofreciendo transparencia y certidumbre en
la economía de Corea del Sur. Si bien es cierto que la eficiencia del contrato
depende de su diseño, calidad y vigilancia, además de que si es completo o no,
también es cierto que tiene relación sobre el impacto de los costos de
transacción y la eficiencia económica. Esto se observa, por ejemplo, en:
23 Se debe tomar en consideración que las lagunas legales pueden elevar los costos de transacción debido a que la toma de decisiones es ineficiente, además se puede encontrar con un sistema rígido al cual se le dificulte adaptarse al cambio y por lo tanto el riesgo de incumplimiento de los acuerdos se incrementa significativamente.
42
- La tecnología utilizada en la transacción, ya que conduce a incrementos
de los costos de transacción y de esta forma distorsiona la asignación de
los recursos.
- Economías de escala generan fallas en el mercado, debido al
surgimiento de contratos multilaterales.24 La administración simultánea
de varios contratos eleva los costos de transacción ( J. Niehaus, 1987).
La teoría de los costos de transacción ofrece una línea de trabajo teórico, sin
embargo, todavía tiene mucho camino por recorrer. En la teoría de las
instituciones, su definición es ambigua, de tal suerte que cualquier forma de
organización social cabe en la definición: contrato, ley o sistema social. Por otra
parte, es difícil medir y agrupar los distintos tipos de costos de transacción. Por
último, temas relacionados como; fraude, engaño o deshonestidad, no son
definidos con claridad, para lo cual es necesaria la aportación de otras líneas
de trabajo en el estudio de las instituciones. A continuación se explora el papel
de los derechos de propiedad.
1.6 Derechos de propiedad. El estudio de los derechos de propiedad inició como un campo de interés
particular, en la década de los años cincuenta y sesenta. La importancia de
esta escuela surgió de su aportación a la teoría clásica. Se ocupa
principalmente del estudio de la influencia que tienen los derechos de
propiedad en las elecciones económicas de los agentes. Aunque va más allá,
porque también postula que los derechos de propiedad son instituciones
decisivas en la formación de los incentivos para invertir, ahorrar, trabajar e
innovar.25 Cuando se habla de asignación de los recursos disponibles, en una
sociedad determinada, los derechos de propiedad son probablemente las
instituciones que revisten mayor importancia.
24 La integración vertical de las organizaciones es una respuesta a estas fallas. 25 Svetozar Pejovich (1985) Fundamentos de economía. Un enfoque basado en los derechos de propiedad.. México: FCE
43
Es por su naturaleza una vacuna contra la anarquía o cualquier estado social
donde exista ausencia de derechos de propiedad.26 Su aceptación y prestigio
se basan en las ventajas que ofrecen a los actores, ya que por un lado
permiten utilizar las propiedades en forma de activos, que desarrollan el
intercambio, la producción y el comercio. En segundo término facilita la
transferencia de derechos, en operaciones como; la compraventa, enajenación
y arrendamiento en todas sus formas: donaciones, herencias y legados. En
palabras de Coase, sin lo anterior la estabilidad del intercambio podría ser
amenazada y las ganancias potenciales del comercio perderse.
Las instituciones son las responsables de definir el valor de los activos así
como los derechos de propiedad. Estas asignaciones se realizan a través de
organismos gubernamentales y no gubernamentales. Lo anterior implica la
existencia de un Estado como una organización que proporciona el marco legal,
que permite definir, mantener y hacer cumplir los derechos de propiedad. Este
cumplimiento puede reforzarse a través de las leyes, reglamentos, costumbres
y aquellos que se nieguen a acatarlos, se hacen acreedores a una sanción. Por
este medio se restringe y cambia la conducta de los agentes. 27
Para North, los derechos de propiedad son instituciones relevantes que nacen
como un resultado de la intervención deliberada de los agentes en su creación,
mantenimiento y modificación; no como resultados espontáneos. En este caso
es imprescindible que se realicen estudios históricos con una visión de largo
plazo que examine sus transformaciones.
El Estado es el responsable de establecer el marco legal o regulador que
estimule la competencia. Bajo esta perspectiva los marcos legales regulan la
operación de reglas en contra de los monopolios. Los derechos de propiedad
tienen como base, o cimiento, el derecho de exclusión. Este derecho se refiere
a impedir que otros usen, libremente, los bienes o activos sobre los cuales se
han fijado los derechos de propiedad. Por lo tanto, la creación de los derechos
26 Op cit. 1 27 ibid
44
de propiedad son el resultado de la existencia de un contrato, que se firma
entre las partes involucradas.
Estas reglas establecidas sobre los derechos de propiedad tienen la función de
fijar criterios en la resolución de disputas, en el transcurso de un conflicto. Un
ejemplo está en el problema que surge cuando se trata de repartir los derechos
en una disputa por quiebra, es decir, existen acreedores, accionistas,
empleados, entre otros, que reclaman. Como sus reclamos son legítimos: ¿a
quién debe de asignársele la propiedad?. Es la pregunta que surge y debe
solucionarse. Además, esto se complica cuando el valor de los activos es
menor a los reclamos de estos individuos. La regulación, por lo tanto, debe ser
clara en el establecimiento de reglas eficientes de asignación de la propiedad
tras un conflicto. Como se verá más adelante, esta fue una de las principales
reformas tras la crisis del 97, en Corea del Sur, conocida también como Ley de
Quiebras.
Concluyendo: la estructura de derechos de propiedad afecta las elecciones, el
intercambio, el desempeño económico y es creadora de incentivos para ahorrar,
invertir e innovar. En el Estado recae la responsabilidad para definir los marcos
legales. Igualmente, es el regulador para la definición de reglas en caso de
conflictos, así como para evitar la existencia de monopolios, dando certeza y
confianza en una economía. Los derechos de propiedad son, en palabras de
Ayala (1999): las instituciones más relevantes en lo que se refiere a la
asignación de recursos disponibles. Existen dos enfoques al respecto; por una
parte se encuentran los neoclásicos, donde se supone que los individuos optan,
entre un grupo de derechos, cuáles elegir, cuya naturaleza es exógena a la
economía. En contraste, están los Neo institucionalistas; ellos opinan que los
derechos de propiedad son decisivos en la creación de incentivos, como se
mencionó anteriormente.28
1.7 Contrato.
28 Khanna, T. (2000)Business groups and Social Welfare in Emerging markets:Existing Evidence and Unanswered Questions, European Economic Review, 44, 748-61
45
Los contratos son instituciones relevantes, ya que estos son capaces de
promover o bloquear la cooperación en el intercambio. Además son los
responsables de especificar el tipo de derechos de propiedad que pueden ser
transferidos, 29 así como los términos sobre los cuales puede realizarse la
transferencia. Históricamente, los contratos explican el surgimiento de las
instituciones políticas, representando una parte que constituye el Estado. Para
el estudio de los contratos es requisito indispensable analizarlos desde la
perspectiva de la atmósfera institucional que los rodea. Esto se explica, ya que
la contratación depende de factores tales como; valores, convenciones,
creencias y la religión.
La importancia del contrato radica en el hecho de que posibilita al propietario a
ejercer sus derechos de propiedad, según sea su conveniencia. Bajo la
perspectiva neoinstitucionalista, D.North argumenta que los contratos surgen
debido a que los participantes están interesados en fijar derechos. Esto con el
fin de disminuir los costos de transacción del intercambio. Como consecuencia,
los agentes perciben que si se reducen los costos de transacción, se
maximizan los beneficios, además se limita la conducta oportunista y el riesgo
que conlleva la incertidumbre que rodean a las transacciones. De igual forma
se reduce la discrecionalidad con la cual actúan las partes, ya que bajo el
supuesto de reglas claras y sencillas de entender, se ostenta la eficacia del
contrato. 30
Esta eficacia depende de que posea una característica básica: la simplicidad.
Eso ayuda a que no se preste a interpretaciones, sino a reglas claras. Por lo
anterior, el papel que juega la autoridad es claro, ya que es la responsable de
garantizar el cumplimiento de los contratos. Es muy importante que todo
contrato contenga cláusulas de contingencia o salvaguarda y que especifiquen
condiciones de la transacción. Aún cuando es imposible que los contratos
prevean todos los posibles escenarios que se pueden presentar, su función
29 J. Ferguson (1987) Historia de la Economía, México: FCE 30 Op.cit.
46
apoya a dar certidumbre. De lo anterior deriva otra característica ideal de los
contratos: que estos sean flexibles para responder ante las contingencias. 31
Retomando el tema de los derechos de propiedad, tratando de encontrar una
relación entre éstos y los contratos, se puede afirmar que son
complementarios. Es decir, que la prohibición de algunos acuerdos
contractuales da como consecuencia que algunos derechos de propiedad no se
encuentren explícitamente reconocidos. Con lo anterior se regula y reduce la
extensión de la propiedad privada.
En conclusión, los contratos son más eficientes si su diseño es flexible. Si
existen instituciones que fomenten los buenos contratos, como puede ser el
poder judicial, la reglamentación será clara, existirá un sistema de tribunales y
cortes eficaces, ya que con lo anterior disminuirán los costos generados de su
aplicación y vigilancia.
1.8 Las instituciones y su relación con las organizaciones.
La economía moderna destaca el papel preponderante que tienen las
organizaciones dentro de la economía. Si bien es cierto que toda organización
(sea de tipo económico, político o social) tiene un grupo de reglas, también
sabemos que el tipo de instituciones que persiste en una economía juega un
papel determinante en la constitución de las mismas; ya que además de
restringir sus alcances, también define las distintas modalidades, su operación
concreta y de más está decir que también define los ámbitos de acción.
Las estructuras de gobernación o de gobernancia corporativa, sirven para
guiar la operación cotidiana, para conducir las interacciones de los individuos
dentro de una organización, además de fomentar las interrelaciones de una
organización con otras. Si bien es cierto que las reglas de gobernancia
deberían estar escritas, también es cierto que en su gran mayoría se aceptan
31 D. North (1996) Empirical Studies in Institutional Change, Cambridge. Cambridge University Press.
47
como reglas tácitas. Estas tienen capacidad de sustituir o complementar las
reglas escritas cuando son bien comprendidas.
Para Dosi, 32 los arreglos institucionales son definidos como formas de
organización de las interacciones entre agentes. Asimismo, son las reglas
fundamentales del comportamiento que los agentes incorporan hacia sus
competidores, clientes, proveedores, empleados y autoridades
gubernamentales. Por último, las organizaciones también son las formas y
grados de ejercicio directo de poder discrecional, ejercido por actores ajenos
al mercado, como pueden ser las autoridades reguladoras o los jueces. Lo
anterior contribuye a la formación de patrones de organización y al
comportamiento que opera dentro de las organizaciones.
La aportación que hace el neoinstitucionalismo a la teoría relacionada con las
organizaciones, es el estudio de su papel y la información para explicar cómo
surgen, se mantienen y desarrollan. Los temas principales que han
desarrollado tienen relación con los costos de transacción, problemas de
información, teoría de la agencia, teoría del contrato y de los incentivos.
En primer lugar, hacen referencia a la relación entre las organizaciones y los
costos de transacción. Entre otros, Williamson, Alchian y Demesetz, han
analizado las organizaciones desde la perspectiva de los costos de
transacción. Para ellos la coalición de propietarios es un recurso ventajoso, ya
que varios hacen más que uno solo. Además, postulan que la relación de un
modelo de organización depende de cómo se combinan las estrategias en la
búsqueda por minimizar los costos. Estos autores desarrollaron una teoría en la
cual la producción moderna se organiza en equipos de producción, donde
existe una estrecha relación entre sus miembros.
En conclusión, las instituciones que existen juegan un papel importante en la
forma en que se constituyen las organizaciones, ya que como se mencionó
32 Dosi et al. (1993) La economía del cambio técnico y el comercio internacional. México: Porrúa
48
anteriormente, restringen los alcances y modalidades de operación. Además,
son los encargados de lograr la cooperación y coordinación en el intercambio.
1.9 La relación del intercambio y las instituciones: sistema legal.
El sistema legal, cuya función primordial es institucionalizar las leyes, define
las normas que regulan la acción del Estado, así como las relaciones de todos
los agentes económicos, particularmente de las organizaciones que están
involucradas en el intercambio.33 El sistema legal, como institución, se puede
decir que es una red de leyes donde el poder ejecutivo, legislativo y judicial,
tienen una guía que les permite mantener el orden económico. 34 Destacan
dentro de las leyes porque guardan relación con el objeto de estudio, con los
contratos, los derechos de propiedad, organización de las empresas, con los
instrumentos financieros, la banca, la moneda y en general, con todo tipo de
relaciones de compra-venta entre los agentes económicos.
Las principales funciones que tiene un sistema legal son:
1. Es el responsable de mantener el orden público.
2. Tiene la función de actuar como un conciliador de conflictos entre la
libertad y coerción.
3. Regula y desregula.
4. Tiene la capacidad para definir la conveniencia de centralizar o
descentralizar.
Se afirma que el sistema legal tiene la capacidad de proteger los arreglos
institucionales y sociales que hacen viable la producción y la distribución. La
distribución de los costos y los beneficios se logran gracias a la existencia de
un marco legal. Se dice que son motivadores, ya que promueven la
participación de los agentes en el intercambio, a través de suscitar la
33 Op.cit. 34 Cordera,R. y A.Zicardi. (1996) Política económica del estado. Nexos,núm241, enero 1998.
49
cooperación y van más allá, porque los agentes interpretan que ante la
existencia de un marco legal, el sistema judicial actuará imparcialmente ante la
presencia de un conflicto. 35
Desde la perspectiva neoclásica destaca el estudio y análisis del sistema legal,
en trabajos como el de Coase: La firma, el mercado y la ley, que fue utilizado
más adelante como la base de la escuela de los derechos de propiedad, muy
bien representada por Alchian Demesetz y Posner. 36
La escuela neoinstitucional se ha preocupado por estudiar y analizar las
variables, así como los procesos que intervienen en el diseño y administración
de las instituciones jurídicas. Esta escuela reconoce la importancia capital que
el sistema legal tiene sobre la economía. Destaca la idea de que el sistema
legal no se considera una estructura independiente del sistema económico.
Reconoce que la economía no puede existir en ausencia de un sistema legal.
El Estado es el responsable para definir, identificar y prevenir los riesgos
asociados, además fija las sanciones a las que se hacen acreedores los
agentes cuando violan una ley. En última instancia, aplica las reglas de
conducta de carácter obligatorio para todos los individuos dentro de una
sociedad.37
Desde este matiz, la función de las leyes y las instituciones, primordialmente,
es la de restringir. Sin embargo, también es importante considerar otro aspecto
de las mismas, esto es, el carácter de modelo, porque el sistema legal ayuda a
moldear las conductas de los individuos, así como también moldea las
concepciones y deseos. Como se mencionó anteriormente, su carácter
prohibitivo inhibe comportamientos basados en preferencias, estimulando los
comportamientos de acuerdo al marco legal.
La economía del derecho postula que existe una fuerza que dirige y orienta el
sistema legal. Esta es la ideología, estrechamente relacionada con el proceso 35 Op.cit. 36 Op.cit 37 W, Samuels ( 1994), An evolutionary Approach to Law and Economics in England, Michigan: The University of Michigan Press.
50
político de negociación y con la pugna de intereses. En el esquema siguiente
se observan las relaciones y características de cada uno de ellos, así como su
contribución a la definición del marco legal.
Cuadro.1.6 Determinantes del sistema legal.
SISTEMA LEGAL Características y contribución IDEOLOGÍA La ideología es la responsable de presentar a las leyes
como bienes de la sociedad, orientados a la búsqueda de
SISTEMA LEGAL
IDEOLOGÍA PROCESO POLÍTICO DE NEGOCIACIÓN
PUGNA DE INTERESES
51
la satisfacción de las necesidades sociales y la búsqueda
del bien común.
PROCESO POLÍTICO DE NEGOCIACIÓN
Este punto se refiere a la elección de leyes por parte de
los poderes públicos. A través de un proceso de
negociación y consenso se busca distribuir los costos y
beneficios.
PUGNA DE INTERESES
Para poder encontrar salidas negociadas, en términos de
las leyes existentes, es necesario canalizarlos a través de
la vía adecuada dentro del sistema legal.
Tomado de: Ayala, Espino José (1999) Instituciones y Economía. Fondo de Cultura Económica. Pág. 44-45
La elección de las leyes es un proceso continuo, en el que su mantenimiento y
cambio surgen de esquemas de negociación y ajuste, donde intervienen
muchos mediadores, tales como: las iniciativas presentadas por los poderes,
las agencias administrativas, las legislaturas o el congreso, las cortes, e incluso
la opinión pública. La medición de los sistemas legales es muy difícil, sin
embargo se han definido índices de medición y algunos estudios que se
presentan en el siguiente capítulo.
Comprendemos que los sistemas legales no son estáticos, sino que se van
adecuando a los cambios y necesidades de una sociedad, para poder implantar
exitosamente una política de ajuste. Se pueden distinguir tres etapas en la
implantación de políticas económicas:
1. La primera etapa es la reforma
2. El diseño de un nuevo sistema legal
3. Se alcanzan los objetivos económicos y políticos planteados.38
Con lo anterior queda claro que una reforma institucional o reforma económica,
precisa de la existencia de un nuevo marco legal o sistema. De otra forma, ante
38 Ayala, Espino José (2003) Instituciones para mejorar el desarrollo. Un nuevo pacto social para el crecimiento y el bienestar. México:Fondo de Cultura económica
52
la ausencia o negación del nuevo marco, los objetivos que se persiguen, sean
estos económicos o políticos, fracasarán.
El proceso de negociación, entonces, cobra importancia sustancial para
alcanzar los acuerdos y consensos requeridos para que sean aprobadas las
reformas propuestas. A continuación se presenta un cuadro que explica,
esquemáticamente, los objetivos que se persiguen en cada una de las etapas:
Cuadro 1.7 Influencia del sistema legal en la implantación de una política de ajuste.
Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa
Objetivos que se
persiguen:
1.Estabilidad
macroeconómica.
2.Ajuste y cambio
estructural.
Objetivos que se
persiguen:
1. Nuevo sistema
legal.
2. Derechos de
Propiedad.
3. Contratos
Objetivos que se
persiguen:
1. Liberalización del
mercado.
Políticas
1. Política fiscal y
monetaria.
Políticas
1. Desregulación
2. Privatización
3. Descentralización
Políticas
1. Competencia, vía
precios.
Tomado de. Ayala, Espino José (1999) Instituciones y economía p. 339
En la primera etapa los objetivos que resaltan son la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica, es decir, estabilizar el mercado para dar paso al ajuste y
cambio estructural. Por eso, la política que debe adecuarse, está relacionada
con la política fiscal y monetaria. Una vez que se determinan cuáles deben ser
las reformas fiscales y monetarias, se procede a diseñar un nuevo sistema
53
legal, que incluye la definición del marco legal de derechos de propiedad y si se
requiriese la nueva regulación en términos de contratos. 39Todo lo anterior lleva
como objetivo final la liberalización del mercado, en una tercera etapa.
Por otra parte se debe reconocer que el sistema legal va más allá de la esfera
económica, ya que su función principal es tratar de mantener el orden público.
Esto último tiene implicaciones, ya que se percibe la necesidad de conciliar
conflictos como: entre el control y la libertad, entre la regulación y la
desregulación, entre la privatización y la propiedad privada, así como entre las
elecciones de descentralizar o centralizar. En el siguiente capítulo se analizan
estudios relacionados con estos temas y sobresalen resultados muy
interesantes que han conformado el cuerpo teórico del neoinstitucionalismo.
Sin la existencia de un sistema legal bien establecido y apegado al derecho, los
derechos de propiedad, como institución, serían inexistentes. El papel del
sistema legal consiste en ofrecer los mecanismos adecuados a los individuos
para determinar el uso y destino de sus bienes. Por otra parte, el sistema legal
también influye decididamente en la estructura de los costos de transacción, ya
que en la medida que existe un sistema legal adecuado, explican las
diferencias de elección y evolución de los arreglos contractuales. Resumiendo
lo anterior: un sistema legal ineficiente, que contenga vacíos legales, parcial o
injusto, eleva considerablemente los costos de transacción.
1.10 Conclusiones.
El nuevo enfoque neoinstitucional es muy claro, afirma categóricamente que las
instituciones son jugadores con papeles protagónicos en la dinámica y
desarrollo de los sistemas económicos. La aportación teórica a la ciencia
económica, de este enfoque, radica en tratar de explicar fenómenos
económicos que la teoría neoclásica no alcanza a definir. Para ello ha
retomado temas estudiados desde otra óptica por los neoclásicos:
39 Op cit.
54
• Las instituciones a las que se hace referencia, si son eficientes en la
generación de incentivos económicos, motivan a los agentes a
participar activamente en el intercambio socioeconómico, tales como:
inversión, ahorro, innovación tecnológica, acciones colectivas, diseño y
aplicación de nuevas tecnologías, entre otras.
• Tanto las instituciones formales como las informales, son responsables
en definir el marco de restricciones legales y extralegales, en el cual los
agentes se organizan e intercambian. De esta manera, la calidad de las
políticas públicas y las instituciones son el factor decisivo en el
crecimiento económico. En consecuencia, los países que han sabido
elegirlas bien son los que históricamente han obtenido los mejores
resultados.
• Por eso se hace importante analizar qué sucede con las instituciones,
ante las crisis económicas. Como el caso coreano, tratar de saber
cuáles fueron las instituciones que tuvieron que reformarse a través de
los sistemas legales, implantados posteriores a la crisis del 97, lo que
resultará interesante para el cuerpo teórico del estudio institucional.
• Las instituciones que importan para el crecimiento son las que se
refieren a los derechos de propiedad, los contratos, la organización
económica (gobernancia corporativa) y el sistema legal, así como la
relación que guardan con los costos de transacción.
• En este capítulo se establecieron las instituciones que son el objeto de
interés principal en nuestro análisis. En el apartado siguiente se
presenta un estudio y recopilación de investigaciones recientes, de
neoinstitucionalistas, en estas áreas. Además, en el afán de responder a
las preguntas planteadas, se ofrecen definiciones de diversos autores.
Para efectos de este proyecto se tomará en consideración el marco de
análisis de referencia que ofrece José Ayala Espino, así como la
55
definición de instituciones que hace, ya que incorpora los elementos de
análisis de una manera sencilla y fácil de comprender. Por otra parte,
también considera los aspectos de análisis relevantes para el Banco
Mundial. Más adelante también incluimos una recopilación de
comentarios recientes, elaborados por especialistas del
neoinstitucionalismo, quienes apoyan la hipótesis de la relevancia que
guardan las instituciones para el desarrollo nacional. Estos estudios,
junto con este capítulo, constituyen el cuerpo teórico de análisis de
nuestra investigación.
56
CAPÍTULO 2 ESTUDIOS Y EVIDENCIAS
2.1 Introducción.
En el presente capítulo se complementa el análisis institucional y los estudios
relacionados con el tema. Se incluyen estos, ya que encontramos diversos
estudios recientes que pretenden explicar el papel de las instituciones en el
éxito de los países. Vale la pena comentarlas como base del cuerpo teórico del
estudio institucional y el impacto de las reformas en el desarrollo institucional,
como base del crecimiento.
Desde el siglo pasado, la teoría económica se ha visto enriquecida por la
incorporación y desafío de nuevos desarrollos teóricos. Podemos destacar,
entre otros, los estudios realizados por economistas políticos, los estudios
entre la sociedad y economía e incluso, dato interesante, estudios que
relacionan la cultura y la economía. De relevancia especial, además tema de
esta tesis, es analizar la evolución de las instituciones en el desarrollo
económico en Corea del Sur, posterior a la crisis económica, destacando los
beneficios o retos que enfrenta, vista desde una perspectiva comercial.
Uno de los principales cuestionamientos, surgido en los últimos 20 años, que
muchos científicos sociales se hacen todos los días, lleva implícitas las
preguntas siguientes: ¿Cuáles son los factores de crecimiento y de crecimiento
sostenido?. ¿Existe evidencia de que las instituciones gubernamentales y no
gubernamentales tengan influencia en el crecimiento sostenido, en el
incremento de la inversión extranjera directa y por lo tanto en el mejoramiento
de la calidad de vida de los ciudadanos?. Y si son importantes para el
desarrollo: ¿Cuáles son las instituciones que tienen mayor impacto y que
57
deben ser estudiadas?. Igualmente: ¿Qué impacto tienen las crisis económicas
para la evolución institucional en la búsqueda por el crecimiento sostenido a
largo plazo?.
Debemos reconocer que el crecimiento económico de largo plazo es la clave
para elevar el estándar de vida en los ciudadanos. Por esta razón todos los
países, aún los más desarrollados, han implementado estrategias económicas
y políticas con el objetivo de mantener dicho crecimiento, pero también es
cierto que no existe la receta perfecta y adecuada para todos. En la bibliografía
revisada existe una constante: se identifica que lo que para unos puede
funcionar en un tiempo histórico dado, bajo una sociedad determinada, en otros
casos tratar de imitarla resulta en grandes fracasos. 40
Los países han implantado diferentes programas con el fin de crecer,
recuperar el crecimiento, salir de una crisis o superar problemas. Entre las
estrategias que se derivan del objetivo anterior, destacan la definición de una
política fiscal favorable y estable, así como una política monetaria sana. Sin
embargo, a partir de la década de los noventas, los investigadores han
determinado que esto requiere --además del involucramiento consciente de los
países en la implantación de políticas orientadas al crecimiento--, que se
encuentren acogidas en la base de instituciones, cuyas condiciones favorezcan
la adopción, la promoción de los beneficios que genera el comercio
internacional, así como un sistema financiero sano para poder efectuar una
política pública que, como consecuencia, mantenga el crecimiento económico.
Por supuesto, se debe reconocer que el crecimiento en sí no es un fin, sino un
medio a través del cual los individuos incrementan los estándares de vida. En
términos económicos, los economistas perciben a este incremento en el
estándar de vida como una posibilidad de tener más capacidad de “consumo”,
además de proveer una gran cantidad de recursos, que pueden ser utilizados
para una variedad de actividades que no tienen una orientación hacia el
40 North, D. (1999) Institutions, Institucional Change and Economic Performance, The American Economics review . vol 3.pp.35-38
58
mercado, como; servicios sociales a la comunidad, el cuidado del medio
ambiente, apoyo a las organizaciones no lucrativas, entre otras.
2.2 Crecimiento y políticas en economías avanzadas y en desarrollo.
Una de las primeras premisas 41 consiste en reconocer que el comercio
internacional trae beneficios substanciales. Por lo tanto, la inversión en
instituciones que apoyen el sistema internacional y nacional de comercio, son
inapreciables para mantener el crecimiento económico.
Un estudio reciente del Banco Mundial (2001), identificó que los países en
desarrollo están siguiendo una política que denominan “globalizadora”. Con
este término pretenden hacer alusión a los países en desarrollo, que se
encuentran buscando su crecimiento a través de la implantación de políticas
orientadas hacia el comercio y el derribo de barreras arancelarias. En esta
tesitura, haciendo un comparativo entre los países “globalizadores” y los “no
globalizadores”, se demostró que el crecimiento del producto per. Cápita,
durante la década de los noventas, fue 3 ½ más rápido que en los países “no
globalizadores”.42 Esto habla del tipo de instituciones que ayudan a fomentar el
fenómeno exportador.
Las exportaciones de los países en desarrollo, posteriores a la Ronda de
Uruguay, sufrieron un crecimiento cercano al trillón de dólares, es decir 2.4
trillones en el año 2001. A nivel internacional las instituciones claves para este
proceso fueron el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
Instituciones financieras que apoyaron y tuvieron papeles importantes en el
sistema financiero internacional, buscando que prevaleciera la estabilidad
macroeconómica y previniendo crisis financieras. 43
2.2.1 Teoría moderna del crecimiento y teoría neoinstitucional. 41 Op.cit. 42 Reporte del Banco Mundial 1999,2000. 43 Pilat,D. (1996) Competition, Productivity and Efficiency.OECD Economic Studies No.7 pp. 108-146.
59
El nacimiento de la teoría moderna del crecimiento, y sus estudios, estuvieron
centrados en el comportamiento competitivo, la dinámica del equilibrio y el
impacto de los retornos decrecientes en la acumulación de trabajo y capital:
fundamentos de lo que hoy se denomina acercamiento neoclásico de la teoría
de crecimiento.44 Los supuestos básicos que se encuentran en el modelo de
crecimiento neoclásico se pueden describir de la siguiente manera:
La capacidad productiva de la economía puede ser caracterizada por los
retornos constantes, a escala, en la función de la producción con
retornos decrecientes en el capital y el trabajo. 45 La mayor debilidad del modelo de crecimiento neoclásico es que el crecimiento
de largo plazo es exógeno, por lo que se determina fuera de los modelos. Los
estudios más recientes identifican otros determinantes de la actividad
económica. Mediante el estudio de estas limitantes, además del estudio y
conocimiento del crecimiento económico en las naciones, se ha enriquecido y
florecido. 46
Dos eventos de singular relevancia, generados por las instituciones, con su rol
como factor de crecimiento, han ocupado la atención de los economistas y
estudiosos del área de relaciones internacionales. El primer evento lo dio el
Banco Mundial en el año 2002, cuando publicó su reporte anual de desarrollo,
totalmente dedicado hacia el estudio del tema. En este reporte el BM buscó
analizar a las instituciones desde una perspectiva que trataba de identificar la
propiedad de las mismas, para las economías de mercado.
Rodrik menciona, como determinantes del crecimiento, a la integración
(comercio internacional), la cultura y las instituciones. 47 El comercio y la
integración se relacionan con el tamaño del mercado y los beneficios (costos
44 Díaz Bautista, Alejandro(2001).Los determinantes del crecimiento económico España: Plaza Valdés Editores. 45 Barro. T (1994) Democracy and Growth Nacional Bureau of Economic research Working Paper 4909 46 Gaviria, Pizza y Seddom (2000) Political Institutions and Growth Collapses. Banco Interamericano de desarrollo. 47 Rodrik.D. (1999) Where did all the Growth Go?.External Shocks, Social Conflict and Growth Collapses, Journal of economic Growth. 4: 385-412
60
de transacción), para participar en el comercio internacional de bienes,
servicios, capital y trabajo.
La experiencia comparativa en el crecimiento económico, en las décadas
pasadas, enseñó muchas lecciones que deben ser aprendidas. Resalta una
que se refiere a la importancia de las iniciativas privadas e incentivos otorgados
por los gobiernos, para un desarrollo exitoso. Sin embargo, el estudio de la
economía neoclásica reveló el desarrollo de las sociedades insertas en
organismos reguladores de mayor tamaño que definen el quehacer diario.
Claramente los teóricos se percataron de que los incentivos, por si solos, no
producen el crecimiento. Por lo tanto, es requisito indispensable que para
lograrlo estén sustentados en instituciones adecuadas. 48
Este hecho fue mirado por todos cuando se comentó el gran fracaso que sufrió
Rusia, al intentar reformar la política de precios y aplicar políticas de
privatización, en ausencia de un marco legal, regulador, con un aparato
político orientado a lograr los objetivos y regular las reformas. 49 Por otra parte,
el fracaso en algunos casos y el poco éxito en otros, de los incentivos y las
reformas de orientación al mercado en Latinoamérica, tampoco han
encontrado una explicación plenamente satisfactoria.
Por último, el tercer ejemplo y más reciente, es la crisis financiera asiática, la
cual demostró que en ausencia de regulaciones financieras, la liberalización
del sistema financiero es una buena invitación al desastre. La mayoría del
trabajo empírico, referido a las instituciones, está basado en el carácter
endógeno de la calidad de las instituciones, cuyo objetivo es establecer si los
países que son ricos cuentan con instituciones mejor calificadas, o si las
instituciones, su tipo y calidad, son determinantes en la riqueza de los países.
Ejemplos de países como México y China, que han obtenido transformaciones
en el desempeño económico, han evidenciado que los cambios en las
circunstancias específicas de cada país, interactúan con el medio ambiente
48 ibid 49 Stiglitz, Joseph (2002) Globalization and it´s discontents New Cork: Norton Company & LTD.
61
externo, es decir, los arreglos institucionales y políticos pueden determinar
ciclos virtuosos o viciosos.50
Si bien es cierto que no sólo las instituciones de gobierno pueden fomentar el
crecimiento, también es cierto que son la combinación de instituciones, de
arreglos sociales, contratos, los que tienen una importancia singular y
consecuencias sobre el crecimiento.51 La política económica gubernamental
que está orientada hacia el incremento del comercio internacional, se
encuentra jugando un papel destacado en el marco institucional. El manejo
adecuado que hacen las instituciones que sirven de facilitadoras en el marco
legal, sobrepasa las restricciones geográficas y las malas condiciones, en
términos económicos. Es decir, las decisiones que sean tomadas por los
líderes, en su calidad de rectores de los destinos de los países, están
sustentadas en la calidad de las instituciones. El momento adecuado, en el
tiempo preciso, demanda un conocimiento profundo y un análisis de las
necesidades específicas e históricas necesarias.52
El análisis que realizan los autores tiene una clara sugerencia de que las
instituciones promueven y sostienen el crecimiento. Es obvio que esto queda
circunscrito a las circunstancias particulares de cada país.
El caso de Corea complementará el análisis, al proveer detalles más
específicos de cómo se dan y se han dado, a lo largo de las últimas décadas,
los arreglos institucionales para evaluar el desempeño económico. El
crecimiento económico, ante situaciones adversas, demanda una buena dosis
de comprensión extensiva de las reformas institucionales que se requieren, así
como la solidez de las mismas. A continuación se ofrece un análisis y resumen
de los principales estudios realizados recientemente, para evaluar la calidad y
actuación de las instituciones.
2.3 Principales estudios realizados.
50 Viskins,G.(2000).The Baltic Status and the East Asian Model. 51 ibid 52 ibid.
62
En el año 2000 el Banco Mundial publicó un estudio sobre las instituciones,
donde queda expuesto, en primer lugar, que el desarrollo económico e
institucional deberá de ocurrir simultáneamente. Existe evidencia que sugiere
que la liberalización de los precios y la producción, no son los únicos factores
que deriven en crecimiento económico exitoso. Por otra parte, existe evidencia
que demuestra que la ausencia de instituciones es una de las razones más
citadas que conducen al fracaso en la transición de las economías en
crecimiento. 53
2.3.1 Crecimiento básico de Solow.
Otros factores que han dado relevancia al estudio de las instituciones, son los
resultados obtenidos en los análisis cruzados de diferentes países. El Modelo
de Crecimiento Básico de Solow, define varias predicciones que no han sido
eficaces en la explicación satisfactoria de un gran número de variaciones,
persistentes en los residuales de Solow entre los diferentes países54 . La
experiencia de crecimiento de las economías en transición y las variaciones
encontradas, entre los diferentes países, en el residual de Solow, han llevado a
los economistas a tratar de identificar otros factores como variables de
explicación. De ahí que hayan incorporado a las instituciones como una
posible fuente de explicación. Factores institucionales como; las regulaciones
gubernamentales, los impuestos, la infraestructura y la legislación existente,
son factores determinantes para el crecimiento.
Esto se debe a que la acumulación de los factores de la producción y
desarrollo de las nuevas tecnologías, no ocurre en un vacío, sino que sucede
en un contexto general donde, entre otros elementos, la estabilidad política son
decisivos en el desempeño económico de largo plazo. 55 D.C. North,
investigador de la sociedad y la ciencia económica, uno de los economistas
53 Op.cit. 26 54 Hall y Jones (1999) Government Policies, the Quality of institutions and economic Growth. Lecture 4 55 North, Douglas (1992) transaction costs, Institutions and Economic Performance, San Francisco:Internationatl Center of economic Growth
63
más citados en los últimos 20 años,56 ha manifestado en repetidas ocasiones, a
través de sus múltiples artículos y libros publicados relacionados con el tema,
la interrogante de muchos: ¿En dónde subyace la verdad de porqué algunos
países se han desarrollado y otros no?. Tratar de responder a esta pregunta
es, en opinión de los Drs. José Ayala y Juan González, el reto del estudio de
las instituciones. Una de las mayores aportaciones de North fue que: “permitió articular en un cuerpo coherente distintas teorías o enfoques, que habían permanecido por mucho tiempo aislados.” 57
Para North, el crecimiento económico depende de la existencia de instituciones
que tengan la capacidad de defender y proteger los derechos individuales. El
individuo debe tener un sentimiento de seguridad, es decir, que las
instituciones sean capaces de evitar el oportunismo, extraer de raíz cualquier
forma de corrupción, políticas económicas incongruentes, devaluaciones
bruscas al tipo de cambio, sistemas tributarios arbitrarios, déficit públicos, o
emisión monetaria espuria.58 Más adelante en otros estudios se comprueba la
idea de North, en la cual la opinión de todos y tener el mismo derecho a que se
incluyan los intereses de todos, deberá ser garantizado por las instituciones. En
palabras de North: “el papel del Estado no puede ser ignorado, ya que es el
responsable del conjunto de instituciones que defienden los derechos
individuales y garantizan la protección de los individuos en contra de la
predación.” Si existen instituciones garantes de estos derechos, es decir, existe
un estado de derecho, seguramente existirán instituciones que defiendan a los
individuos, creando un ambiente de estabilidad y confianza. Por lo tanto los
inversionistas y ahorradores tendrán amplia disposición de participar bajo ese
esquema. Es el Estado el encargado de proveer los incentivos para el
crecimiento.
2.3.2 Hall y Jones, Grigorian y Martínez.
56 Ibid. 57 Ayala, E. y Gónzalez J. (2001) El Neoinstitucionalismo una revolución del pensamiento económico.México:Comercio Exterior. 58 Ibid.
64
Estudios como los que realizó Hall y Jones (1999) así como de Grigorian y
Martínez (2002) encontraron que existía evidencia entre las diferencias de
acumulación de capital, productividad y salidas por trabajador que no solo eran
dirigidas por las políticas económicas implantadas por un gobierno para este
propósito, sino que también eran fomentadas por las instituciones. 59
En su estudio, las cinco variables que comúnmente se correlacionan
positivamente con la actuación económica son: leyes y orden, calidad de la
burocracia gubernamental, corrupción, riesgo de apropiación y repudio
gubernamental por contratos.
En otros estudios empíricos recientes, Hall y Jones (2002) conformaron
suficiente evidencia, donde se prueba que las instituciones han demostrado ser
factores que explican una participación significativa. En las diferencias
encontradas con estudios comparativos cruzados entre varios países, hallaron
diferencias en relación a la acumulación del capital, la productividad y niveles
de salidas por trabajador, que no sólo dependían de las políticas
económicas sino de las instituciones.60
2.3.3 Cecilia García Peñalosa.
Cecilia García Peñalosa (2003), en su estudio encontró que el tamaño del
mercado (parcialmente determinado por el tamaño de la población) es un
determinante crucial en la existencia y calidad de las instituciones. Las
instituciones endógenas parecen generar equilibrios múltiples y una relación
directa con el diferencial en el desarrollo de las instituciones que deberá ser
compensado. Por otra parte, en un sentido similar, la crisis asiática ofreció
evidencia para algunos teóricos de que la liberalización financiera, en
59 Op.cit. 60 Ibid.
65
ausencia de instituciones de supervisoras adecuadas, son causantes de
anomalías. 61
Este estudio de García Peñalosa pretendía demostrar la existencia de una
correlación positiva entre los derechos de propiedad intelectual y el
crecimiento en un modelo de innovación.
2.3.4 Kahn y Sokoloff, Gould, Gruben, Evenson.
Khan y Sokoloff le proveyeron de suficiente evidencia empírica, para
demostrar que en los Estados Unidos la existencia de una institución fuerte,
que apoyó y protegió los derechos de propiedad, fueron cruciales para que
este país migrara de ser un importador a convertirse en un exportador de
patentes.62 En otros estudios relacionados, Gould y Gruben (1996), así como
Evenson (2001), documentaron una relación positiva entre los derechos de
propiedad, el crecimiento y la innovación. Sin embargo todos estos estudios se
refieren al análisis de la relación entre el crimen/expropiación, la corrupción y
las instituciones (ausencia y presencia de las mismas), más que a los
incentivos para su propia construcción. 63
2.3.5 Tornell y Zak. Otros estudios recientes desarrollan modelos de crecimiento con instituciones
endógenas. Por ejemplo, Tornell (1997) y Zak (2002), examinaron el crimen,
así como la expropiación en un contexto de un modelo de crecimiento
orientado hacia la inversión. A través de este estudio se pudo determinar que
existe evidencia de que el ahorro es un determinante de la calidad institucional.
A diferencia del análisis de García Peñalosa, el énfasis del estudio no está en
61 García Peñalosa.(2002) Institutions for Growth. Stanford: Stanford University Press. 62 Zorina, B. y Sokoloff K. (2004)Institutions and Technological Innovation during the early economic Growth. National Bureau of economic Research. 63 Ibid.
66
el capital físico, sino en las patentes, buscando encontrar una unión entre el
crecimiento sostenido, las instituciones y el tamaño del mercado. 64
Esta investigación tendría serias implicaciones, ya que las instituciones, como
se verá en las definiciones presentadas, concebidas como contratos, quedan
entendidas como inexistentes para brindar apoyo o reducir el crecimiento. El
estudio demuestra que algunos tipos de instituciones pueden resultar más
adecuados, en algunos casos que otros, para las diferentes etapas o estadios
del crecimiento. Un ejemplo de ello está relacionado con los derechos de autor
y el número de abogados requeridos. Se concluye que, entre mejores sean las
instituciones de protección de los derechos de autor, menor es el número de
abogados requeridos para proteger a los inventores, en contra del crimen.
2.3.6 Campos y Nugent.
Algunos estudios como los de Campos y Nugent (1999), buscaban encontrar y
definir un lazo más sólido entre las instituciones y el crecimiento económico. Lo
que ellos hicieron fue identificar las instituciones que pudieran ser más
importantes en el impacto de actuación económica, por eso lo evaluaron bajo
evidencia empírica sistemática. 65 En sus resultados encontraron que las
instituciones dan a los agentes una voz y un interés en el sistema.
Para ello hicieron un estudio comparativo de 19 países latinoamericanos,
durante los años: 1960-1986. En este estudio encontraron evidencia de que
existe un lazo similar entre el desarrollo institucional y el crecimiento del
ingreso per cápita, que es resultado de la acumulación del capital, y este lazo
es entre la formación de capital humano.
2.3.7 Kanck y Keefer.
64 Ibid. 65 Nugent,J. y Campos K. (1999) Development of Financial Institutions. International Comparisons World Development.
67
Knack y Keefer, en las conclusiones de su estudio, exponen la siguiente idea:
la evidencia demuestra que al existir un sistema legal, protector de los
derechos de la propiedad, que busque hacer cumplir los contratos, basados en
los principios de la ley, es un vehículo que ayuda a incrementar el crecimiento
económico.66.
2.3.8 Alejandro Gaviria y Rodrick. Alejandro Gaviria, en un artículo publicado en el Banco Interamericano de
Desarrollo, en el año 199967, buscaba probar la tesis anteriormente expuesta
por Rodick (1999). Es decir, determinar si como él lo expone, las instituciones
tenían un papel importante en la rápida respuesta de los países para
recuperarse después de una crisis económica.
La tesis de Rodrik argumenta que la capacidad de recuperación de choques
del exterior, depende en gran medida el nivel de conflicto social latente que
exista en cada país, además en la calidad de sus instituciones y su capacidad
para el manejo de conflictos. De acuerdo con Rodrik,68 los países: “con bajos niveles de conflictos sociales latentes y buenas instituciones, para el manejo de conflictos, pueden implementar políticas que minimicen los efectos del shock en la economía y rápidamente continuar con el proceso de crecimiento”. 69
Lo opuesto, por lo tanto, también es verdad. Es decir, en países que tienen
altos niveles de conflictos sociales latentes, e instituciones pobres, sus
reformas requeridas serán retrasadas y en el peor de los casos, el shock
generará conflictos de distribución que en su máximo punto pueden llegar a
tener como consecuencia un colapso económico.
66 Snack,S y Keefer,P. (1997) Institutions and economic performance cross-country test,using alternative Institutional Methods. Economics and Politics. 67 Gaviria,A. (1999) Las Instituciones como base fundamental para la recuperación de las crisis financieras. Banco Interamericano de desarrollo. 68 Rodrik,D. (1999)Where did all the Growth Go? External shocks, social conflict and growth collapses Journal of Economic Growth pp. 385-412 69 Ibid.
68
Para probarlo en su estudio, Rodrik utilizó un indicador de calidad de las
instituciones para el manejo de conflictos70. Se trata del ICGR (International
Country Risk Guide), es un índice de la calidad de las instituciones de
gobierno, el mismo que utilizó Gaviria en su estudio, pues los problemas que
describen Gaviria y otros son: que el índice del ICGR se basa en percepciones
subjetivas de nivel de calidad institucional del país. Este índice puede ser
influenciado por la condición de desarrollo del país (subjetividad).
En el modelo de Rodrik, las buenas instituciones para la administración del
conflicto son aquellas que mantienen un equilibrio, en donde el pago por
cooperar es mayor que el pago o retribución por pelear. Es decir, un buen
grupo de reglas y limitaciones, con un amplio rango de intereses,
representados en la definición y elaboración de políticas, reducen el marco
para la distribución del conflicto porque las personas se dan cuenta de que
pueden gritar, patear o manotear, pero que su participación en la distribución
no será mayor. Pelear no paga y si cuesta, por lo tanto no es tan atractivo para
los ciudadanos.
2.3.9 Graham. En un estudio de Graham y otros investigadores, se encontró que las
reformas implementadas a través de instituciones formales, son aceptadas a
través de negociaciones con muchos grupos por la mayoría de la sociedad. 71
Sin embargo, es necesario realizar una puntualización al respecto. Es cierto
que las reformas son más difíciles de implementar, como una consecuencia de
tener más representación, es decir, que existan más partes con las cuales se
hace necesario negociar.
Parecería contradictorio, pero a mayor constricciones encontradas en un
sistema, se incrementa la participación de los diferentes grupos, de manera
70 Índice de calidad institucional y mediciones de la democracia, el investigador Gaviria (2001) sugiere que el indicador institucional de la calidad utilizada por Rodrik sufre de dos debilidades, y que por lo tanto para la evaluación se deben de utilizar otros índices de medición. 71 Graham.,H. (1999) Trust and Growth Development Economics Research Group.
69
que tratar de pasar alguna reforma en condiciones arbitrarias, se hace casi
imposible. A esto se le conoce como políticas distributivas sensitivas. Para
Rodrik,72 la idea de “instituciones que adjudican concursos dentro de un marco
de reglas y procedimientos aceptados”, equivale a eliminar el conflicto abierto o
las hostilidades. Por lo tanto, para mantener el equilibrio y lograr que las
reformas sean aprobadas a través del consenso, es requisito indispensable que
existan buenas instituciones que resuelvan los conflictos, que garanticen una
discusión abierta y de participación en los asuntos públicos, enfatizando el
papel de la democracia.73
2.3.10 Shuggart y Henisz. Desde una perspectiva política, uno de los elementos que resulta muy
interesante evaluar, son las instituciones políticas y su impacto en el desarrollo.
Estos autores buscaban determinar el impacto que tiene el tipo de sistema
legislativo, funcionando como incentivo para aprobar las reformas estructurales,
que son centradas en el legislador o también conocidos como sistemas particularistas. En ellos los incentivos geográficos tienen una orientación a la
propuesta individual de iniciativas propias de los representantes del pueblo.
Este tipo de sistemas tienen una ventaja en términos de representación, así
como en términos de construcción de incentivos hacia los legisladores, ya que
ellos buscan reunir información acerca de las necesidades y preferencias de
sus legislados.
En el otro extremo se encuentra el tipo centrado en el partido. En este caso
los partidos son tan importantes, que las iniciativas no provienen directamente
de los legisladores en su representación geográfica, ni de los intereses de sus
legislados, sino de parte del partido. Este tipo, centrado en el partido,
72 Op.cit 73 Es por ello que para Rodrik la medición de la capacidad de las instituciones de un pais para mediar en conflictos y resolverlos debe medirse a través de la credibilidad y el nivel de democracia.
70
exacerba los conflictos de distribución, por eso Shuggart (1999), lo llamó
organizaciones “camarillas,74” es decir, un sistema en el cual la oligarquía
del partido tiene control total sobre los miembros individuales. Es evidente que
ninguno de los extremos es sano. Sin embargo se han identificado algunas
ventajas del sistema particularista. 75
La generación de mecanismos de competición “sana” entre los diferentes
grupos parlamentarios y legisladores, mejoran de manera sustancial la
eficiencia en los procesos de política. Sin embargo, también tiene sus
debilidades, ya que los sistemas personalistas no son capaces de proveer
elecciones que reflejen la política colectiva. Esto se explica, ya que el
candidato en cuestión busca que los votantes lo elijan, no por representación
partidaria, sino por representación individual, es decir, complace en sus
exigencias particulares al grupo de votantes, sin pensar en el bien común de la
nación, sino en lo que ayuda a unos cuantos que se encuentran localizados en
los diferentes distritos electorales (caso Corea del Sur).
Los sistemas eficientes, por lo tanto, son aquellos en los cuales los miembros
se encuentran en una posición donde se destaca la posibilidad de equilibrar,
tanto los intereses de los votantes, como los intereses de sus partidos (Shugart,
1999).
Los índices en estudios que buscan identificar el tipo de sistema, ya sea que
vaya desde los sistemas particularistas hacia los personalistas, demuestran
que las puntuaciones de los sistemas eficientes se encuentran en las escalas
intermedias. En el año 2000, Henisz diseñó un estudio que buscaba identificar
el índice de restricciones políticas, definido como la capacidad que tienen los
miembros de hacer cambios arbitrarios en el status quo de un sistema. Se
buscaba medir la capacidad de las instituciones, previniendo los cambios
arbitrarios. Se dice que entre mayor número de participantes, con capacidad
para vetar las iniciativas del ejecutivo, menor será el grado de arbitrariedad, ya 74 La palabra camarilla se originó como referencia de los seguidores y colaboradores más cercanos de las cortes españolas. Muchas veces se utiliza de una manera despectiva, ya que denota discriminación del hombre común. 75 Shuggart,T.(2000) Camarilla Systems.Economics and Politics
71
que el ejecutivo deberá enfrentar la opinión de muchos para poderlas llevar a
cabo. Esto también es cierto con lo que respecta al tamaño de participación
partidaria con la que cuente el ejecutivo. Si trabaja en un marco en el cual su
partido es mayoría, la arbitrariedad se incrementa, mientras que si la balanza
se encuentra de parte de la oposición y estos tienen derecho de vetar las
iniciativas, la arbitrariedad se disminuirá.
2.3.11 Sirowy, Inkeles, Leblang.
Los estudios de cambio institucional también investigan si la democratización
incita al crecimiento económico. De un total de 24 estudios revisados, los
resultados fueron ambiguos, 76 encontrándose que sólo en 6 de ellos la
democracia tiene un efecto positivo sobre el crecimiento económico. Para
explicar esta ambigüedad, Leblang 77 indicó que no es que la democracia no
tenga efectos positivos sobre el crecimiento económico, sino que el estudio,
anteriormente mencionado, usó diferentes diseños de investigación, es decir,
tuvo fallas metodológicas que provocaron los resultados. En este sentido se
debe hacer más investigación con metodologías adecuadas para probar la
eficacia.
2.4 Ajuste estructural y estabilización. En este momento se hace necesaria la definición de algunos conceptos. A
continuación se clarifica la interpretación y el uso de los mismos. Muchos
países han enfrentado diversos retos en su economía. El papel de los
gobiernos, los grupos de interés y la democracia, así como los líderes que los
han dirigido, han jugado papeles muy interesantes en la esfera política y
económica. Es necesario comprender alguna terminología económica que se
usa muy frecuentemente, al hablar de crecimiento económico, así como en su
contraparte de la crisis económica, esto es: ajuste estructural y estabilización.
76 Sirowy y Níkeles (1990)m Democratization Proceses in Developing Countries. European centre for development Policy Management 77 Leblang, D. (200”) Political Parties and Monetary Commitments International European Organzation 56:803-31
72
Por ajuste estructural se entiende a las políticas dirigidas a liberalizar el
comercio internacional y doméstico, cuyo fin es incrementar la eficiencia
económica. Estas políticas tratan de estimular la oferta económica. Por su
parte, la estabilización son los esfuerzos que se tienen que realizar para
sobreponerse a una crisis monetaria y fiscal, a través del control del consumo,
la demanda y el incremento de la inversión.78 En el capítulo 4 se analizarán el
tipo de políticas implantadas por el gobierno coreano en las décadas de los
ochentas y noventas, para salir de la crisis del 97.
2.5 ¿Cuáles son las instituciones que importan para el crecimiento económico?. Estudios y evidencias.
A continuación, se trata de dar respuesta a la pregunta basándola en los
estudios y evidencias de importantes autores. Rodrick hace una serie de
reflexiones para poder dar respuesta a esta interrogante. Lo primero que para
él es importante, es tratar de comprender que las instituciones están
entrelazadas, que provienen de un grupo de instituciones cuyo fin no es el
mercado, a lo que él conoce como instituciones de no mercado. 79 Sin
embargo, estas instituciones tienen un papel importantísimo en aquellas que
están orientadas, o cuyo fin es el mercado, su estabilidad o crecimiento.
La presencia de estas instituciones depende de la necesidad de que existe
una estructura de gobernancia, para que los mercados actúen de forma
apropiada. En muchas ocasiones se enfrenta ante la posibilidad de que las
instituciones produzcan situaciones no deseables a los mercados. Por ejemplo,
pueden ser las causantes de restringir el libre juego a las fuerzas del mercado,
al tratar de buscar objetivos mayores, como pueden ser la estabilidad o la
cohesión social.
78 Las políticas de ajuste estructural se asocian comúnmente con el Banco Mundial (BM), mientras que las de estabilización son asociadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI).Es necesario aclarar que los dos grupos de reformas siguen la lógica de eliminar las distorsiones y desequilibrios en la economía. 79 Op.cit
73
Para Rodrick las instituciones importantes o relevantes para el crecimiento
económico son:
1. Derechos de propiedad
2. Instituciones reguladoras.
3. Instituciones para la estabilidad macroeconómica
4. Instituciones de seguridad social
5. Instituciones para el manejo de conflictos80
1. Derechos de propiedad. Todas las economías prósperas se han
construido en la base de la propiedad privada. North y Thomas (1973), más
adelante North y Weingast (1989), argumentarían que el establecimiento de
derechos seguros y estables de propiedad son un elemento clave en el
crecimiento del occidente, así como en el desarrollo de la economía moderna.
Esto se puede traducir en la confianza de los emprendedores, ya que
cualquiera que tenga dinero para invertir lo hará, si y sólo si, sabe que puede
confiar en que existe un sistema adecuado de control, a través de los cuales
los activos que él genere o adquiera, vía acumulación o innovación, están
asegurados.
Ya en el capítulo anterior se tocó el tema de derechos de propiedad como
institución. A continuación se ofrecen algunas puntualizaciones importantes. En
primer lugar es necesario hacer una diferencia entre propiedad y control. En
este caso el control es más importante que la propiedad en sí misma. Los
derechos de control de propiedad se dan por una combinación de legislación,
coacción privada y pública, además de las costumbres y tradiciones. Cada
sociedad decide el marco y la profundidad permisible de los derechos de
propiedad, así como las restricciones aceptables para cada caso y su ejercicio
efectivo. Desafortunadamente no en todos los países los derechos de
propiedad se protegen con la vitalidad que lo hacen los países desarrollados.
Los países en vías de desarrollo no tienen, en muchas ocasiones, bien
delimitados los marcos en los cuales los derechos de propiedad son
otorgados. En algunos países son respetados y resguardados como una de las
80 Op.cit
74
fuentes de competitividad nacional y empresarial. Entre ellos se encuentran los
Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá, Japón y Corea del Sur.
2.5.1 Daniel Berkowitz y Johannes Moenius. Daniel Berkowitz y Johannes Moenius, en un estudio reciente, argumentan que
la calidad de las instituciones, que son las responsables de obligar y proteger
los contratos de derechos de propiedad, tienen influencia en los costos para
producir productos con alto valor añadido (complejo), comparativamente con la
baja calidad en el valor que se le añade a los productos (simple). 81 Para
comprobar lo anterior, ellos se basaron en la generación de predicciones
involucradas con la relación entre las instituciones de calidad. Igualmente con la
composición de productos por país en sus transacciones comerciales, utilizadas
para analizar la información internacional sobre comercio y derivar así en
estudios de hallazgos empíricos.
Esto explica que los países con instituciones de calidad reportan incrementos de
la participación en el volumen del país y de los productos que exportan.
Además, también es cierto lo contrario, que en los países con instituciones de
menor calidad o menos desarrolladas, la participación de exportaciones con alto
valor añadido, es menor. Otra de las observaciones que surgen de este estudio
es que las reformas institucionales parecen no tener impacto, o nula influencia
en productos simples de exportación. Los hallazgos de este estudio pusieron en
tela de juicio la eficacia de las reformas institucionales en países con
instituciones subdesarrolladas.82
Por otra parte, cuando las instituciones son buenas, los productores tienen
mayor nivel de confianza de que la firma de contratos, entre las partes, será
cumplida, ya que existen instituciones que verifican y dan seguimiento al
cumplimiento de los mismos. Los detalles de los contratos que involucran a
varios proveedores de productos altamente diferenciados y la relación con la
81 Berkowitz,D. M.Johannes (2004) Trade, Law and Product Complexity. Columbia Law and Economics. Working paper No. 230. 82 Ibid.
75
firma de contratos, da confianza a los proveedores que producen productos
cuando se encuentran en países que cuentan con instituciones de calidad.
Estos perciben que si existe el menor síntoma de que una de las partes se vea
tentada a robar o a incumplir las cláusulas de un contrato, la presencia de las
instituciones de calidad disminuye la intención: la limita.
Cuando un país no tiene instituciones de alta calidad, los productores tienden a
integrarse verticalmente, es decir integran sus procesos de producción y esto
los obliga a que produzcan solamente productos simples, que no demanden
tecnología de punta, que puedan producirse dentro de la misma planta
integrada. Las instituciones buenas provocan un sentimiento de seguridad de
los productores, que tienden a proveerse de fuera (outsource), utilizando una
multiplicidad de proveedores de las más diversas clases que puedan producir
relativamente más barato, además que el valor añadido al producto les ofrezca
diferenciaciones y ventajas competitivas muy claras en los suyos. La calidad de
las instituciones tiene influencia en la ventaja comparativa y en el nivel de
costos internacionales.
La calidad de las instituciones afecta los costos de transacciones
internacionales, tanto de los exportadores como de los importadores. Para los
primeros, las transacciones internacionales implican riesgos asociados con las
actividades de exportación. La más frecuente es el riesgo de que no les paguen
una vez que ellos hayan cumplido y enviado la mercancía al destinatario.83 Por
lo tanto, es necesario que los riesgos sean minimizados, a través de contratos
firmados entre las partes interesadas, generalmente en forma de cartas de
crédito o convenios que establecen el pago por adelantado. Sin embargo, aún
cuando se encuentren localizados, geográficamente, en un país que cuenta con
instituciones de calidad, el exportador debe enfrentarse a actos que en su país
de origen están prohibidos, controlados por las instituciones, por lo que cuando
la exportación se dirige a países que no las tienen, deberán tomar la decisión si
los beneficios exceden los costos de tener que hacer frente a depredación,
83 Ibid.
76
piratería y corrupción, presentes en los países huéspedes o compradores de
productos internacionales.
En este mismo orden de ideas, otros autores como Anderson y Marcoullier
(2001), argumentan con validez que el riesgo se reduce a medida que se
incrementa la efectividad de las instituciones de los países importadores,
además de las medidas que implementen a través de dichas instituciones, para
salvaguardar los derechos de propiedad y hacer cumplir a cabalidad los
contratos firmados entre partes. Es de suponerse que los países buscan países
que cuenten con instituciones respetadas por la sociedad, que hagan cumplir las
leyes, reglas y procedimientos contractuales. 84
Económicamente, la buena práctica y la presencia de instituciones de calidad
que garanticen los derechos de todos, resulta en la reducción de costos.
Analizando el tipo de riesgos al que se enfrentan los importadores, se encuentra
la posibilidad de recibir productos muy por debajo de los estándares de calidad
deseados. Este caso se hace más problemático cuando los productos
requeridos son de mucha complejidad y alto valor agregado, 85 como los
productos de alta tecnología.
Los intercambios comerciales con países exportadores, que cuenten con
instituciones de calidad, ofrecen al importador un sentimiento se seguridad, ya
que perciben que si existiera algún problema con cualquiera de los casos
anteriores, tendrían más probabilidades de recibir una compensación por el
daño. De esta manera, los contratos de buena fe y confianza, establecen lazos
a largo plazo. Indiscutiblemente en los mercados industriales esta es una de las
premisas indispensables. Es evidente que lo que buscan las organizaciones, es
establecer contactos de largo plazo de mutua satisfacción, en el cual ganar-
ganar sea la constante. Por eso las instituciones de calidad establecen un
marco legal, a través del cual las reglas del juego son claramente definidas y el
castigo por faltar a ellas también. Veamos un ejemplo, cuando una exportadora
84 Ibid. 85 En el caso de productos complejos las verificaciones estándares de calidad son mayores que en las de productos simples.
77
falló en el cumplimiento de los contratos, los tribunales, ante los cuales se
realiza la petición de fallo, generalmente son los de procedencia del exportador.
Es decir, el país de donde proviene la empresa exportadora, ya que estos son
los únicos que pueden incautar los bienes o activos que funjan como pago
máximo al afectado. Dado que las instituciones de estos países no tienen
calidad, se puede esperar poca ayuda de estos tribunales para dar un fallo que
beneficie al importador.
Por otra parte, las instituciones también tienen influencia en la ventaja
comparativa, en la producción de productos complejos, como se mencionó
anteriormente. Cuando se analizan los procesos de producción de productos
complejos, nos enfrentamos ante una situación difícil, ya que éstos incluyen y
demandan más pasos, así como fases en el proceso de producción, pues
existe una tendencia hacia requerir de proveedores externos (outsourcing),
partes, herramientas, maquinaria, equipo, materias primas, entre otras cosas.
De ahí deriva la necesidad de los mercados, las organizaciones importadoras y
exportadoras de depender más de instituciones legales. Por lo tanto, los países
que cuentan con instituciones de calidad, tienen ventajas comparativas sobre
los demás, especialmente en la producción de productos complejos.86 Estos
costos, asociados a la falta de instituciones de calidad, pudieran ser
considerados costos de producción, ya que tienen un impacto directo sobre la
productividad de productos complejos.
Existe muy poca literatura, aunque se ha convertido en un tema de interés la
investigación relacionada con el análisis del impacto de las instituciones, en el
comercio internacional. Por ejemplo, en el año 2001 Anderson y Marcoulier,
publicaron un artículo donde analizaban el impacto de las instituciones en el
comercio internacional. Ellos pretendían demostrar que las malas instituciones,
en el país importador, pueden deteriorar el comercio. Por su parte, Berkowitz,
Moenius y Pistor (2003), demostraron que las instituciones en el país del
exportador tienen efectos similares en los costos de transacción, pero efectos
opuestos en la ventaja comparativa.
86 Ibid.
78
En otro tipo de estudios, como el de Acemoglu (2001), se demostró que la
calidad de las instituciones tiene un efecto muy fuerte, de tipo causal, en los
análisis comparativos de países, así como en el PIB per. cápita.
2. Instituciones reguladoras. Son todas las instituciones que nacen para
salvaguardar el orden y evitar que los participantes caigan en la tentación de
cometer actos ilícitos, ya sean fraudulentos o anti-competitivos. Cualquier
mercado exitoso se encuentra circunscrito en una panoplia de instituciones
reguladoras, que conducen los destinos de los bienes, servicios, trabajo,
activos y los mercados financieros. Si uno revisa las secretarías de Estado y
sus actividades, se podrá dar cuenta del gran número de ellas, donde los
departamentos y las coordinaciones que sirven de instituciones reguladoras,
aún cuando no lleven los mismos títulos de país en país, se encuentran con
oficinas similares y con tareas parecidas.
La historia ha demostrado que en ausencia de instituciones reguladoras
eficientes, las políticas y cambios estructurales, como son la liberalización
financiera y la apertura a los capitales extranjeros, resultan en crisis financiera,
como la del 97, que sufrieron los países del sudeste asiático, particularmente
ilustrativo el caso de Corea del Sur y Tailandia, donde prevalecía la falta de
supervisión. Como ejemplo de estudios en este aspecto tenemos los siguientes
casos:
2.5.2 Jhonson y Schiefler.
En un estudio de Jhonson y Schiefler (1999), se atribuye el desarrollo
impresionante de los mercados de capital, en Polonia, a la fortaleza de las
instituciones, que tienen reglas muy claras, que se aplican en contra del fraude
y la salvaguarda de los derechos de los inversionistas. Comparativamente, en
el estudio se presenta el caso de la República Checa, que en ausencia de lo
anterior, no ha tenido el crecimiento tan espectacular en los mercados de
capital de su vecina Polonia.
79
La experiencia de Corea del Sur y Taiwán, han demostrado que el excesivo
subsidio, así como la coordinación gubernamental de la inversión privada en
estas dos economías, jugó un papel determinante durante la década de los
sesentas y setentas, sobre todo a la luz del crecimiento sostenido, según
Rodrick87. Sin embargo, la relación y las redes entre el Estado con los grupos
industriales chaebols coreanos, en la década de los noventas, se transformó en
una relación disfuncional que requería reformarse.
Es por ello que se debe reconocer que las relaciones entre las instituciones y
los arreglos adecuados, por llamarlos de alguna manera, dependen del país y
la situación particular. Además, que en ocasiones, cuando se trata de adoptar
modelos de instituciones de otros países --que han sido exitosos-- puede
resultar en un fracaso.
3. Instituciones para la estabilización económica. Es una realidad que
la teoría económica ha demostrado que las economías no necesariamente
se pueden auto estabilizar. Esto se hace evidente cuando se analizan el
comportamiento de los mercados financieros y se observa el
comportamiento inestable que sufren a través del tiempo. Es por ello que los
países desarrollados detectaron la necesidad de tener organismos
institucionales que trataran de estabilizar la economía. Las instituciones
fiscales y monetarias actúan como estabilizadores de la economía. El Banco
Central también sirve como una institución estabilizadora. Su función, entre
otras, es la de representar un prestamista de último recurso que brinda
seguridad al país, evitando crisis bancarias. Recordemos que las
instituciones macroeconómicas, que funcionan en un país, no están
separadas de la historia del mismo. Puede resultar muy saludable que
muchos países opten por instituciones distintas, que ayuden a la
estabilización de la economía, como en el caso de Argentina, el más
significativo, que en lugar de tener un Banco Central, dependía de un buró
de cambio monetario.
87 Op.cit.
80
2.5.3 Luc Mores.
Luc Mores, realizó una investigación que trataba de medir el impacto que tenían
las instituciones, particularmente las del gobierno, con el crecimiento económico,
pero como él mismo lo postulaba, poco se ha estudiado este fenómeno.88 Los
resultados sugieren que las instituciones de gobierno tienen un papel significativo
para el crecimiento, especialmente en la recepción de Inversión Extranjera
Directa (IED).
En el estudio se encontró una correlación directa entre las instituciones y la IED.
Muy interesante resultó que sólo la guerra y la inflación eran variables más
importantes para la actuación, en el crecimiento económico de países en
transición, que las instituciones gubernamentales per. Se.
Esto sugiere que la estabilización macroeconómica y la paz deben ser las
principales prioridades en transición, seguidas de la formalización y construcción
de las instituciones. Receta que trata de aplicar el Banco Mundial en los países
con problemas, caso específico Corea del Sur. En su trabajo, Mores realizó
estudios empíricos de 25 países del centro y del este de Europa, así como en los
países que conforman la antigua Unión Soviética, además la complementó con la
información proporcionada por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo,
dentro del periodo: 1990-1995. En el año de 1992 dos investigadores89 diseñaron
un modelo que fue utilizado para evaluar la sensibilidad entre varias variables,
tratando de identificar los determinantes potenciales del crecimiento e inversión.
Ellos encontraron evidencia estadística robusta, relacionada con una correlación
positiva entre las variables, dando legitimidad a estudios anteriores relativos al
mismo tema. También en este estudio encontraron una correlación negativa entre
88 Moers,Luc (2002) Institutions,Economic performance and transition Amsterdam:Tinberg Institute 89 Ver Levine y Renelt.
81
el número de revoluciones, o golpes de estado, y la inversión, con la calidad de
instituciones.90
Ejemplos de otros estudios similares, realizados con instrumentos como son las
encuestas, es el de los investigadores Knack y Keefer (1997), quienes
presentaron evidencia muy bien respaldada de que las instituciones informales
tienen relevancia en la confianza y las normas cívicas, encontrando una relación
positiva tanto con el crecimiento como en la inversión.
Anteriormente se hacía referencia a los países en transición, considerando que
un país en transición es aquel que, en palabras de Schmieding, se encuentra
involucrado en un período de transformación institucional profunda, a través del
cual se puedan enfrentar los nuevos retos del mercado cambiante.
El problema de estos países, es que con la reforma estructural de sus
instituciones se deja un vacío, ya que las viejas estructuras han sido destruidas
para generar nuevas. Éstas, todavía en su período embrionario, no tienen
capacidad de enfrentarse al ambiente cambiante. Se sabe que todos los
estudios que analizan países en transición, se han concentrado o enfocado en
el análisis de la estabilización macroeconómica y los procesos de liberalización
comercial. Eso confirma la importancia de ambos para el crecimiento de un país,
sin embargo los estudios anteriormente mencionados en este apartado,
excluyen a países en transición, tal y como aparecen en estudios empíricos de
crecimiento con medidas institucionales “subjetivas” .
En los estudios que sí las incluyen, se ha podido demostrar que una vez que se
alcanza cierto nivel de estabilización macroeconómica, las instituciones se
convierten en el determinante más valioso para el crecimiento en los países en
transición. En el siguiente cuadro se presenta la clasificación realizada en el
estudio para determinar el tipo de país y su grado de desarrollo con referencia al
ingreso per. Cápita. 90 El problema de estos estudios es tratar de minimizar la endongeneidad de las variables, en estudios recientes, se han aplicado encuestas como instrumentos aplicados a los agentes responsables del crecimiento relacionado con su percepción de las instituciones y parten de opiniones de expertos generalmente evaluadores del riesgo país.
82
Cuadro 2.1 Desarrollo económico de países seleccionados. GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5 GRUPO 6 $102-280 $281-769 $770-2111 $2112-5792 $15,892-43,500 $15,892-43,500 Etiopía Uganda República árabe Siria Perú Arabia Saudita Rep- del Congo Bangla Desh Bolivia Rusia Barbados Nueva Zelanda Mozambique África Central Ukrania Colombia Argentina Italia Burundi Togo República del Congo Turquia Eslovenia Tanzania Kenia Papua Nueva Guinea Tailandia Portugal Sierra Leona Gambia Egipto México Corea del sur Australia Ruanda Georgia Indonesia Estonia Grecia Hong Kong Níger Ghana Filipinas Polonia Chipre Singapur Chad India Marruecos Botswana España Finlandia Nepal Zambia Kazakistan Costa Rica Holanda Burkina Faso Nicaragua Guatemala Rep. Eslovaca Francia Madagascar Angola Iran Venezuela Bélgica Nigeria Mauritania Algeria Mauricio Suecia Sudan Pakistán República Dominicana África del Sur Vietnam Senegal Bulgaria Trinidad y Tobago China Ecuador Malasia Alemania Camerún Jordania Hungría Noruega Zimbawe El Salvador Brasil Dinamarca Honduras Lituania Chile Japón Sri Lanka Paraguay Gabón Suiza Costa de Marfil Jamaica Rep. Checa Lativia Uruguay Tunez
Tomado de: Base de datos 2002. Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial. Los países se presentan en orden ascendente
por PIB per. cápita en dólares. Aproximadamente el país con mejor ingreso y el país del grupo con el menor ingreso
existe un diferencial de 2.71 veces.
En la gráfica anterior se presentan seis grupos de países, ordenados por
ingreso per. per. Se supone que aquellos que tienen mejores ingresos, o se
encuentran dentro de este grupo, deben tener las mejores instituciones
estabilizadoras macro económicas. Corea del Sur se encuentra en el quinto
grupo donde los ingresos per. cápita fluctúan entre $15,892 a $43,500 dlls.
4 Instituciones de seguridad social. La sociedad se encuentra en
constante evolución. Antes dependían de unos pocos, pero los seres humanos
tienden a depender de las interrelaciones y la seguridad que puedan encontrar
en sus instituciones. Si bien es cierto que estas no son iguales, como se
83
comentó con anterioridad, ni cubren el espectro de necesidades en su
totalidad, es necesaria la presencia de las mismas. Las lecciones de la Gran
Depresión Mundial del 29 dejó mucha tarea por hacer. Por eso en los países
desarrollados los programas de seguridad social incluyen; compensación al
desempleo, trabajos públicos, propiedad pública, seguros a los depósitos
bancarios, legislaciones a favor de los sindicatos, entre otras. 91
Rodrick, ha analizado el fenómeno de la seguridad social en sus trabajos.
Concluye que la mayor expansión de los países occidentales, al considerar
instituciones y organismos dedicados a la seguridad social, ocurre posterior a la
segunda guerra mundial. En el caso de los países occidentales, el modelo que
se ha seguido con sus diferencias es que los programas de seguridad social
dependen de la transferencia de los recursos fiscales, mientras que en el este
de Asia, el modelo asiático muy bien representado por Japón, es una
combinación de prácticas empresariales, como lo son; el empleo de por vida92,
que la empresa sea la encargada de proveer de beneficios sociales, de
sectores regulados, protegidos, con un acercamiento hacia la liberalización y la
apertura externa.
Algunos aspectos de la sociedad japonesa, que escandalizan a los
occidentales, son sus hábitos de consumo, ya que ellos dan preferencia al
detalle, más que a los grandes consorcios de tiendas de cadenas. Igualmente,
ayudan al sistema comparativamente, ya que el Estado no es el responsable
de proveer de seguridad social, al estilo Estado-protector europeo, por ejemplo.
La seguridad social le da legitimidad a la economía de mercado, ya que
funciona como un enlace de compatibilidad, cohesión y estabilidad social. Si
bien es cierto que el camino seguido por los países latinoamericanos, en su
mayoría, es distinto al seguido por los países europeos o de Norte América, la
seguridad social sí ocupa un papel relevante que ha sido desarrollado para su
propia visión, así como adecuada a las innovaciones institucionales.
91 ibid 92 Una de las grandes crisis sociales de Japón es la terminación del trabajo de por vida y la jubilación temprana, las crisis económicas han tenido efectos nocivos en la seguridad social del modelo asiático.
84
4. Instituciones para el manejo de conflictos. Cuando se habla de países,
debemos reconocer que no todos ellos están conformados de la misma
manera. Es decir, que las diferencias étnicas, sociales, culturas y lingüísticas
de cada uno, los hace distintos, lo que provoca que las perspectivas bajo la
cual se analizan las instituciones, que son encargadas de manejar los conflictos
en cada país, difieran. Estas divisiones provocadas por las diferencias
lingüísticas, étnicas, o por grandes diferencias entre los grupos sociales
(extremadamente ricos y extremadamente pobres), cuando no son tratadas
adecuadamente producen rupturas entre las sociedades, que conforman los
países, provocando una falta de cooperación y previniendo que las decisiones
que han de ser tomadas sean para el bien de todos. Sino que cada uno de los
grupos en conflicto pelean porque sus necesidades sean las que deban
considerarse al momento de tomar las decisiones.
Tanto los economistas, los administradores, como los relacionistas
internacionales, utilizan modelos que buscan comprender las causas y fuentes
de los conflictos sociales. Generalmente los estudios están orientados hacia el
análisis de por qué falla la coordinación, en qué grupos falla la coordinación
con mayor frecuencia, o en su defecto, en qué casos existe mayor probabilidad
de que falle la cooperación social. Las sociedades sanas tienen una gran gama
de instituciones que ayudan a mejorar la coordinación entre los grupos, sin
embargo también es cierto que estas mismas instituciones son las
responsables por la falta y el fracaso en la coordinación de las leyes y reglas de
la sociedad. Hay Instituciones que su actividad primaria es la coordinación y el
manejo de conflictos, por lo que a continuación se indican este tipo de
instituciones.
• Los sindicatos independientes
• Las sociedades y asociaciones
• Grupos de representantes minoritarios
• Seguridad social
Es importante mencionar que en el presente trabajo no se ahondará en este tipo
de instituciones, ya que sin demeritar su importancia, no son el objeto de estudio
de esta investigación. Lo que hace que estas sean consideradas instituciones, es
85
que ayudan a manejar los conflictos, ya que tienen un doble “compromiso
tecnológico”, por un lado informan y avisan con anticipación de conflictos
potenciales que podrían generarse. 93 Por el otro, tienden a incrementar los
incentivos dirigidos a los grupos sociales, para que ellos de forma voluntaria,
cooperen y busquen disminuir los incentivos, procurando el retorno de ganancias
cuando se imponen estrategias de no cooperación.
Las buenas instituciones que operan en las economías, realizando actividades
reguladoras, estabilizadoras y con funciones de legitimidad, deberán ser aceptadas
por las sociedades, como parte y parcela de la economía basada en el mercado.
No se trata de elementos de competencia en la organización de la sociedad y en los
asuntos económicos; sino que se trata de elementos complementarios que le dan al
sistema sustentabilidad 94 . Los teóricos han determinado entonces que el buen
funcionamiento de la economía, de mercado, depende de una mezcla de
intervención del Estado, laissez faire y de un Estado fuerte.
Para muchos científicos sociales, las instituciones son axiomáticas, lo que significa
que no existe un solo grupo de instituciones exitosas. Esto depende, como se ha
mencionado a lo largo del texto, de cada situación particular, histórica, de los
diferentes países. Ya que deriva de las diferencias encontradas en los diversos
estilos de capitalismo que subsisten hoy en día, el modelo de capitalismo japonés
es distinto al modelo de capitalismo norteamericano y distinto al modelo europeo.
Incluso entre los diferentes países que conforman la Comunidad Europea, existen
diferencias entre ellos. Por lo anterior, cuando se trata de identificar a la institución
o instituciones que han provocado el crecimiento de los países desarrollados,
tratando de utilizarlas como recetas aplicables a los países en desarrollo, la gran
mayoría de las veces resulta en graves fracasos.
Otro de los grandes temas que están relacionados con las instituciones, es poder
determinar cuáles son los factores y cómo se adquieren las buenas instituciones. En
este sentido, Rodrick provee de una explicación que parece ser la adecuada. En
93 Se informa a los ganadores de los conflictos que su triunfo conlleva y que las ganancias pueden ser limitadas, y aseguran a los perdedores que no existe probabilidad de expropiación. 94 Op.cit. 86
86
primer lugar, él hace una diferenciación entre dos caminos posibles; por un lado se
encuentra los que dicen que las buenas instituciones son como seguir planos de
construcción, o sea, alguien anteriormente ya lo ha hecho y han encontrado los
caminos a seguir, por lo tanto si sigues las directrices del plano, tendrás
instituciones exitosas. Otros argumentan que esto no es así, que la historia del país,
la cultura, las costumbres, son elementos que no pueden dejarse de lado al
momento de determinar cuáles son las instituciones que determinan el éxito
económico. Por lo tanto, bajo la perspectiva del primer grupo, si hay problemas
debes seguir los caminos que han seguido otros, como son la reestructuración de
las instituciones determinadas por el Banco Mundial. Por otra parte, la segunda
explicación presupone la libertad y autonomía de cada país por determinar lo que
mejor convenga.
2.5 Regímenes políticos de participación.
Particularmente, aún antes de iniciar el estudio de las instituciones, era de interés
personal el elemento político y su influencia en el crecimiento económico.
Indudablemente, el tipo de régimen político y la actuación económica, finalmente
gravitan, haciéndose evidentes en el desarrollo de las economías del este y del
sudeste asiático. Estos países son el fundamento base a través del cual se
argumenta que el desarrollo requiere de una mano fuerte que venga de arriba. La
explicación proviene del hecho de que las reformas económicas necesarias, para
que se pueda establecer o pensar en un crecimiento sostenido, no pueden hacerse
sino provienen empujadas por políticas democratizadoras. Sin embargo, los países
del este asiático han prosperado bajo regímenes autoritarios. En párrafos
anteriores se presentaron estudios que relacionaban estas variables y se
comentaron los hallazgos. Revisando sistemáticamente la evidencia, lo que sí se
deriva de ello es que los regímenes de participación política producen instituciones
superiores y están más adecuados a las condiciones locales.
2.7 Conclusiones.
87
Este capítulo presenta una amplia gama de investigaciones y datos
relacionados con el estudio institucional en sus diferentes facetas. Para poder
ofrecer una conclusión al respecto, se presenta a continuación evidencia de lo
que sucede en el país objeto de estudio, Corea del Sur, en varios aspectos
esto servirá como introducción y antecedentes de la discusión posterior sobre
las reformas implantadas en este país.
1) Corea del Sur es una de las naciones que mayor número de patentes per
cápita registra año con año, en datos del año 2003, en el World Economic
Forum, en el índice de crecimiento de la competitividad la República de Corea
invirtió 2.8 % del PIB en investigación. Este desarrollo se tradujo en 779
patentes registradas, por cada millón de habitantes. Cifra muy superior a la de
países como Francia, México y Australia, por mencionar algunos otros. Esto
habla de instituciones de protección de derechos de autor y diseño.
2) Como ya se vio, son tres las partes interconectadas de las instituciones
públicas. En primer lugar se encuentran los grupos de interés, en segundo
lugar los organismos estatales burocráticos y en tercer lugar el liderazgo
político. Se entiende como grupo de interés a las asociaciones de personas
que piensan igual y que están unidos porque persiguen una causa en común,
con el fin de promover sus ganancias materiales. Lo que es muy importante es
considerar al electorado, ya que ellos pueden encontrarse a favor de la reforma
o pueden funcionar como agentes que impidan el cambio. Más adelante se
hablará sobre estudios realizados con el fin de determinar este impacto.
En Corea, los grupos más importantes han sido históricamente distinguidos
por sus lazos, por su lealtad ideológica y cultural que tiene raíces muy
profundas en el sistema confuciano. El organismo estatal y burocrático da la
estructura necesaria para poder efectuar la reforma planteada. Por último, y no
menos importante, el liderazgo político es un factor crítico en la reforma
económica y de crecimiento sostenido. Se puede argumentar entonces que las
instituciones afectan las funciones de producción de una economía; por lo tanto
también afectan sus posibilidades de producción.
88
3) Por otra parte, para que se puedan cumplir las reformas a las estructuras
institucionales, es necesario que exista un método, consistente en hacer
cumplir los derechos de propiedad y contratos. Es decir, que las partes sientan
o perciban que el cumplimiento de los mismos tiene, en sí misma, una acción
en forma de incentivo. Por ejemplo, si existen dos partes que tienen que hacer
múltiples transacciones, es de mayor ganancia para ambos que cumplan a
cabalidad los contratos firmados anteriormente, a que alguna de las partes
viole los términos del contrato. Esto, en el caso de Corea del Sur, se concibe
como un actor unificador internamente,95 cohesivo, que es manejado a través
de la competencia burocrática. El Estado burocrático ha mantenido lazos muy
cercanos con los grandes conglomerados. Claro que no en igualdad de
condiciones, pues el Estado coreano está por encima del sector industrial,
mientras que los negocios mantuvieron una relación de dependencia del
Estado. Los oficiales del gobierno coreano y los líderes de los grandes
negocios coordinan sus opiniones e intereses a través de terceros grupos o lo
que se conoce como organizaciones intermedias.96 Por otra parte está la red
social, es decir, la existencia de un grupo completo y concreto de lazos, tanto
formales e informales y orgánicos, como la familia, los socios y las regiones.
4) La elección parlamentaria del año 2000, que tuvo lugar el día 13 de abril del
2000, fue de suma importancia, tanto para el gobierno como para la oposición.
Como explica el estudio anteriormente citado, el apoyo de grupos
parlamentarios tiene influencia directa en el apoyo a la implantación de
reformas. Para el año 2000 el partido gobernante, el MDP (Millenium
Democratic Party o Partido Democrático del Milenio), buscaba la mayoría del
parlamento, ya que el gobierno del entonces Presidente, Kim Dae-Jung,
demandaba mayoría para seguir empujando y asegurar la consecución de las
reformas, tanto políticas como programas97 económicos a las instituciones. La
pérdida de las elecciones no sólo debilitaba la figura del Presidente, sino que
ponía en serios aprietos las reformas iniciadas después de la crisis del 97. El
95 Tae, Yun (1999) Neoliberalism and the Decline of the Developmental State. Journal of Contemporary Asia; 1999 vol.29 Issue 96 Roy, Shin (1989) The Role of industrial policy agents: A study of Intermediate Organization as a Policy network. Pacific Focus: Stanford University Press. 97 Hong Knack Kim,(2000) The 2000 Parliamentary Election in South Korea. Asian Survey, Vols.
89
sistema coreano, por lo tanto, es un sistema centrado en el Partido,98 aunque
se valía de intimidaciones y corrupción, porque el sistema que ellos tienen es
de camarillas.
5) Otro ejemplo fue durante la crisis del petróleo de mediados de la década de
los setentas. Recordemos que Corea del Sur, Brasil y Turquía, definieron
ajustes en su política, que les permitió seguir creciendo. Si se analiza el caso
particular de Corea, este país en esa década presentaba un escenario en el
cual había una falta de conflictos sociales latentes y el tipo de instituciones
que existían tenían capacidades para manejar los conflictos. De ahí deriva la
rápida respuesta que tuvo, además de las reformas económicas y políticas que
se efectuaron. Por lo tanto, en la crisis del 97, existía ausencia de conflictos
internos, como había sucedido en la década de los ochentas. Ante esta
fortaleza, Corea del Sur y sus instituciones debían ser suficientemente fuertes
como para evitar la catástrofe. Entonces: ¿cuál era la razón para que se
buscaran implantar las reestructuraciones institucionales impuestas por el
Banco Mundial?
6) Como se observa, Corea del Sur tiene un sistema particularista, con un líder
que es apoyado por su partido. Ve por los intereses de la camarilla. Un ejemplo
lo ofrece la relación entre el Partido de Kim y sus opositores. Las relaciones se
tornaron desastrosas y el proceso legislativo era paralizado con mucha
frecuencia, sin llegar a tener los acuerdos requeridos. Los resultados de la
elección del 2000 no fueron las mismas en Corea del Sur, pues el tener la
mayoría en el Parlamento representaba el permiso para determinar
arbitrariamente las decisiones no relacionadas con la sociedad o lo que ésta
demanda, sino con las necesidades específicas de la camarilla y el Partido
gobernante en cuestión.
Es por ello que el haber perdido la mayoría en el gobierno, en el año 2000,
representó un fracaso para Kim Dae-Jung, representando una derrota para el 98 Kim Dae-Jung gano la elección presidencial en el año 1997, al entonces candidato Lee Hoi-Chang, por un margen muy pequeño, como esto no le permitía capacidad de maniobra, junto con las reformas estructurales de las instituciones, emprende una campaña de reformas de las instituciones políticas, que sus oponentes juzgarían mal.
90
MDP. Sólo en ese momento fue necesario pensar en gobernar a través de
lograr acuerdos y coaliciones con partidos regionalistas, como el ULD
(Ultraderecha Coreana). De no ser así las reformas planteadas no contarían
con el apoyo. Corea del Sur no es exactamente un modelo de democratización,
baste con hacer referencia al proceso de elecciones del año 2000. Además, si
se observa el desarrollo político, el Estado interventor, no era democrático, por
lo contrario, los años más importantes de crecimiento lo hizo bajo el amparo de
la autocracia. En el siguiente capítulo se exponen los antecedentes históricos
de Corea del Sur que definirían sus características institucionales y económicas,
las cuales produjeron la crisis del 97, además de ser las consecuencias e
implantación de reformas estructurales: tema que ocupa el presente trabajo.
CAPÍTULO 3
COREA DEL SUR
3.1 Antecedentes. El presente capítulo destaca los antecedentes y factores más importantes que
han moldeado la economía de Corea del Sur, de aquí en adelante referida
simplemente como Corea. En primer lugar se hará una semblanza histórica del
pueblo coreano, sus antecedentes, historia, principales factores culturales y
sociales que moldearon al coreano contemporáneo. Posteriormente se
analizará su economía, la relación con el tipo de instituciones por período y
cómo fueron unas a otras cediendo el paso. Corea es actualmente un país de
tamaño mediano, con una población de consideración pues tiene más de 50
millones de personas.
91
Esta nación de contrastes y éxitos sorprendentes, presenta características
únicas en su tipo. Comparativamente, con otras naciones asiáticas, la
localización geopolítica, el clima y los recursos naturales de la península
coreana, son factores determinantes que han afectado el curso de su
economía, no sin reconocer la participación de los coreanos. En primer lugar
destaca su pobreza en recursos naturales o materias primas, ya que menos
de un cuarto de la tierra es cultivable, por lo que Corea ha tenido que
depender del exterior para la obtención de recursos minerales como; petróleo,
acero, cobre, oro y plata. Casi todo el terreno coreano es montañoso y sólo
una quinta parte del territorio puede ser utilizado para cultivar.
A pesar de lo anterior, Corea ha sido considerada una perla, pues cuenta con
un extenso potencial hidráulico que le ofrece una ventaja comparativa con
respecto a otras naciones, como Japón. La presencia de varias cuencas le ha
permitido desarrollar un gran potencial en la generación de energía
hidroeléctrica. 99
Aunado a lo anterior, Corea no sufre de terremotos, ciclones y tormentas
invernales, como sufre su vecino japonés. Los coreanos gozan de un clima
benigno, conformado por cuatro estaciones. Aunque cabe destacar que el
clima en el verano es muy caliente y húmedo, reportando temperaturas
promedio de 35 grados centígrados. El invierno puede ser muy frío, pues en el
último se reportaron temperaturas por debajo de los 17 grados centígrados. Su
ubicación geográfica --al encontrarse rodeada de grandes actores
internacionales, como Japón, China y Rusia--, constituye una amenaza
constante para el país.
3.1.1 Introducción a la historia coreana.
Los ancestros de los coreanos parece que vinieron del norte de la península,
así como de Manchuria. Los coreanos actuales, físicamente, conservan rasgos
99 Byung-Nak Song (1997) The Rise of the Korean Economy. Hong Kong: Oxford University press.
92
mongoloides de sus ancestros, así como parecidos con la gente que habita en
la región de Manchuria, norte de China y Mongolia, aunque destaca que su
estatura promedio es un poco más alta a la de sus vecinos chinos y japoneses,
además que sus pómulos son más sobresalientes.100 Los primeros coreanos
eran aparentemente gente tribal, que vivían de la pesca y la caza, que
gradualmente transformaron su modus vivendi hacia la agricultura y el
sedentarismo. 101
Existe evidencia arqueológica que ha determinado que los ancestros coreanos
tenían una naturaleza espiritual. Creían en los poderes de la naturaleza,
considerando que éstos poseían poderes sobrenaturales, espíritus, y además
la creencia de la vida después de la muerte. Esto se puede observar en la
creencia de que sus antepasados eran o se convertían en animales totémicos. 102
De naturaleza pacífica, los coreanos fueron capaces, bajo la dinastía Choson
(1392-1910), de vivir y gozar de un período de intensa paz, libre de conflictos
internos. Este fenómeno fue totalmente distinto al experimentado por su vecino
chino, donde las pugnas por el poder siempre estuvieron presentes. La
estabilidad lograda, en gran medida se debió al resultado de un equilibrio de
Estado, producto de las interrelaciones entre las estructuras monárquicas,
burocráticas, del gobierno central, con un sistema aristocrático y socialmente
jerárquico. La elite yangban que tenía las atribuciones de la aristocracia, se
mantenía a si misma por un status legal. De hecho, heredado, que le daba
privilegios sobre los demás, así como la oportunidad de poseer tierras y
desempeñar cargos burocráticos (burocracia central).103
Por otra parte, un factor más que jugó un importante papel en la conformación
de la élite yangban, fue la ortodoxia confuciana. Esta legitimó el status y los
intereses económicos del grupo, pues refugiados bajo la filosofía confuciana,
desarrollaron un sistema de ley y orden, prerrequisitos para el crecimiento. El 100 Fairbank, John K. (1989) East Asia Tradition and Transformation. USA:Houghton Mifflin. 101 Ibid. 102 Op.cit 103 Amsden, Alice( 1989) Asia´s Next Giant New York, USA: Oxford University Press.
93
rey y los aristócratas guardaban una relación mutuamente antagonista, que
servía de soporte. Cada uno de ellos dependía de la contraparte para
mantener el status quo social y económico; por lo tanto, la estabilidad.
Esta relación que permitió la paz interna durante tantos siglos, fue uno de los
principales problemas en las postrimerías del siglo XX, ya que las
limitaciones de la autoridad central, para poder construir una fortaleza nacional
de cara a los retos y amenazas del mundo exterior, no les fue posible. A
finales del siglo XIX, las rebeliones campesinas y las amenazas de invasiones
extranjeras, eran un recordatorio constante que debían realizarse reformas
necesarias. Sin embargo, el sistema tradicional fue incapaz de permitir un
cambio en el balance del poder, entre el Estado y la aristocracia, que le
permitiera protegerse de la gran amenaza que enfrentaría a principios del siglo
XX, con la invasión japonesa. 104
En este contexto, Alice Amsden (1989), hizo un análisis que versa así: el
Estado coreano era tan débil en el contexto asiático que seguía manteniendo
una relación tributaria con la dinastía Ming, de China, desde 1392. Como
consecuencia de ello, la industria local no había prosperado, incluso las
necesidades de artículos suntuarios, requeridos por la aristocracia, se
llenaban a través de importaciones obtenidas a cambio del tributo pagado a
China. 105
Los campesinos sólo producían para cubrir sus necesidades y las del pago de
tributo a sus terratenientes. La poca producción artesanal, además del grado
en que la economía dependía de la producción, únicamente para la
subsistencia, provocarían una actividad de mercado mínima. Un ejemplo que
ilustra esta situación fue la llegada de los japoneses en 1870, que buscando
comerciar se encontraron que no en toda la nación la economía se basaba en
104 _______Education in Modern Korea, Ministerio de educación, república de Corea, Seoul 1982. pp. 16-17 105 Ibid.
94
moneda circulante. Por lo tanto, el yen reemplazaría al arroz y a la cebada
como medios de intercambio.106
Existieron otras razones por las cuales la economía coreana se encontraba
muy retrasada. Una de ellas se explica por la adopción del sistema
confucionista, que determinaba la aceptación del destino donde nacieres,
afectando con esta creencia la capacidad emprendedora y empresarial de los
coreanos. Por otro lado, el deficiente sistema de distribución limitaba a las
fábricas manufactureras para competir con los comerciantes japoneses. Su
sistema de distribución era mayoritariamente realizado por vendedores
ambulantes y existían muy pocas tiendas al detalle. Las mercancías eran
transportadas por toros e incluso gran parte por los mismos vendedores, y aún
cuando contaban con métodos avanzados de contabilidad, los medios
modernos de transporte, empleados por los japoneses, no eran rival para los
coreanos.107
En las ciudades imperaba un sistema donde los comerciantes, a través de un
convenio otorgado por los oficiales, tenían derechos de monopolizar. Las
necesidades de determinado producto eran definidas, se firmaba el convenio y
se pactaba el precio. Con esta forma de hacer negocios, los comerciantes
coreanos, acostumbrados a trabajar en mercados monopólicos, trataron a
cualquier costo por mantener este sistema que los beneficiaba, sin preocuparse
por aprender los nuevos métodos de comercialización que los extranjeros
estaban introduciendo en el mercado.
Un hecho trascendental ocurrió cuando Corea fue obligada a abrir sus
puertos, con consecuencias catastróficas para la sociedad y la economía, ya
que al haber sido obligada, no pudo imponer medidas proteccionistas. En 1905
Japón declaró a Corea como un protectorado, aunque ya desde el siglo
anterior, con las contínuas insurrecciones de grupos opositores a la dinastía,
Japón había encontrado el pretexto perfecto para incrementar su presencia
militar en la península. Esto le sirvió para que declarara un protectorado a
106 Schmid, Andre. (2002) Korea between empires 1895-1919.U.S.A.:Columbia University Press. 107 ibid
95
inicios del siglo XX y más tarde, en 1910, anexarse formalmente a Corea, con
la indiferencia de Norteamérica.108
3.2 Antecedentes históricos del crecimiento económico.
No se puede pretender realizar un análisis de la economía coreana y de su
posterior éxito económico, si no se tratan de analizar las influencias históricas
que conformaron su espíritu. Buscando en los orígenes de la historia
contemporánea, nos encontramos que conlleva raíces muy profundas en la
filosofía confuciana, cuyo principal énfasis iba dirigido hacia la disciplina y la
educación. Es cierto que no se pueden dejar de lado otros factores que
moldearían el desempeño económico coreano, como fue la intervención
japonesa entre 1910 y 1945, de la que se habló anteriormente; ni tampoco se
puede dejar fuera el impacto que tuvo la división de la nación en 2 Coreas,109
así como la intervención norteamericana.
Algunos autores, entre los que destacan Nak-Sunh, Mills y Song, para
propósitos del estudio, dividen en tres períodos históricos, de relevancia por
sus características, el desarrollo de Corea. El primer período se sitúa en la
Corea precolonial, durante la larga existencia de la dinastía Choson (1392-
1910). El segundo periodo inicia en 1910, con la colonización de la península
por parte del poder imperial japonés y concluye con el final de la guerra de
Corea en 1953. El último periodo, posterior a la guerra de Corea, inició en
1954, destacando por la rápida recuperación económica y de crecimiento.
3.2.1 Introducción. Lo primero que llama la atención, cuando se estudia a Corea, es el hecho que
junto con Japón y China, han sido las naciones que por más tiempo han
permanecido independientes. A continuación se hace una breve semblanza de
108 ibid 109 Ibid p.68
96
datos históricos importantes, como antecedente al periodo de estudio que nos
ocupa.
La historia de la presencia humana en Corea se remonta al periodo paleolítico,
hace unos 700,000 años. Ya en la era neolítica, alrededor de 3000 años a.C.,
se encuentran restos de una elaborada cerámica en la cultura, conocida como
Cholmum.110 Pero el verdadero desarrollo cultural se sitúa en la Era de Bronce,
un milenio antes de Cristo, a esta cultura se le denomina MUMUN. En esta
cultura, mucho más evolucionada, se puede identificar una marcada influencia
de sus vecinos chinos.
Los comienzos de la historia de Corea suelen situarse en el año 2,333 a.C.,
con la fundación del primer reino que se llamó Choson, que significa la Tierra de la Calma Matutina, cuando el rey Tan-gun, una figura legendaria nacida del
hijo del Cielo y de una mujer perteneciente a una tribu, cuyo símbolo totémico
fue el oso, la fundó. Lo anterior tiene un marcado antecedente mitológico. Tan-
gun, descendiente de dioses, fundó la capital del imperio en Pyongyang.111
De todas las leyendas y mitos que hablan de los orígenes del pueblo coreano,
la más antigua y también la más frecuentemente citada es la de Tan-gun. La
leyenda cuenta cómo el Príncipe Hwanung, el hijo de la divinidad suprema,
descendió hasta el monte Taebaeksan, acompañado de 3000 servidores para
fundar la primera Ciudad de Dios. La tradición dice que era un buen soberano,
que enseñó a su pueblo más de 360 oficios y artes útiles, entre los que se
incluían agricultura, medicina, carpintería, pesca y tejeduría. Por aquel
entonces había un oso y un tigre que deseaban convertirse en seres humanos.
El soberano les dijo que si eran capaces de permanecer en una cueva oscura,
alimentándose exclusivamente de ajo y artemisa, durante cien días, se
convertirían en humanos. El oso logró superar la prueba y se transformó en
una mujer hermosa, pero no así el tigre, que fracasó por falta de perseverancia.
La mujer-oso se casó con Hwanung y le dio un hijo, Tan-gun, que más tarde 110 Quiles, Ismael(1987) El Alma De Corea, (3era.edic.). Buenos Aires: Desalma Ediciones 111 Ibid.
97
fundaría el reino llamado Choson, en Pyongyang, en el año 2,333 a.C. Tan-gun
es el progenitor mítico del pueblo coreano.
Mientras los eruditos disputan sobre la veracidad histórica del mito de Tan-gun,
se sabe con seguridad que la antigua Corea se caracterizaba por la existencia
de comunidades de clanes, que se unían para formar pequeñas ciudades-
estado que surgían y desaparecían. Como es bien sabido, sobre la base de
estas tribus surgieron tres reinos de importancia durante el primer siglo a.C.
Estos tres reinos son: Koguryo (37 a.C.-668 D.C.), Paekche (18 a.C. -660 D.C.) y Shilla (57 a.C.-935 D.C.), que gobernaban en la península coreana y
parte de lo que hoy se conoce como Manchuria.
En la actualidad, los coreanos celebran el 3 de octubre como el día en que, se
dice, Tan-gun fundó su reino, como el primer Día de la Fundación Nacional. En
los últimos años ha surgido un movimiento entre los historiadores, que
pretende rehabilitar a Tan-gun como figura histórica. Aunque algunas veces
este movimiento ha sido tildado de chauvinista en Corea, en China existen
fuentes que le reconocen como fundador de una de las primeras dinastías. 112
3.2.2 Reino de Silla.
Estos reinos se enfrascaron en continuos enfrentamientos entre ellos, por la
supremacía y el control total de la península. Uno de ellos aprovecharía las
oportunidades, venciendo a los 2 restantes. Este reino vencedor fue el Reino
de Silla, que sería el responsable de la unificación de la península. Desde que
Silla, el unificador, en el año 668 D.C., logró unir a la península, Corea estuvo
regida por un único gobierno, así pudo mantener su independencia política, su
identidad cultural y étnica, a pesar de las frecuentes invasiones extranjeras.
Este período es considerado como feudal. 113
112 http://www.artehistoria.com 113 Op.cit. p.70
98
Es durante este período que la influencia del budismo sería más fuerte que el
confucianismo (siglo VII). El confucianismo era la religión que prosperaba en
Corea, por lo tanto esto marca una etapa importante. En el sistema político se
observa la adopción de instituciones políticas y económicas de China, en parte
esto se explica por la necesidad de adoptar un sistema que fuera innovador,
a diferencia del sistema tribal que había prevalecido hasta entonces. Sin
embargo se observa que el sentido nativo de privilegios heredados,
permaneció muy fuerte de manera que previno la completa adopción del
sistema Chino.114 Un ejemplo de ello fue que no se adoptó el sistema de
evaluación burocrático chino, sino que los puestos de poder básicamente eran
determinados por las raíces hereditarias y el gobierno permaneció siendo la
misma clase real dominante.
Para mediados del siglo VIII, el sistema había declinado y el espíritu unificador
inicial ya no contaba con el soporte indispensable para mantenerse. Las
tensiones entre grupos de familias y la lucha por el poder, aunado a la
debilidad de las nuevas instituciones burocráticas, que no fueron capaces de
contrarrestar las tensiones entre los grupos, además de los continuos
levantamientos de los campesinos, provocarían su caída.
3.2.3 Dinastía Koryo. La dinastía Koryo, de la que deriva el nombre de Corea, fue establecida al
norte de la península por un comerciante de nombre Wang Kon. Él controló el
nuevo Estado a partir de 918 d.C. y para 935 d.C. ya había absorbido el resto
de los reinos de Shilla. En su inicio la dinastía Koryo había sido muy exitosa,
había desarrollado un sistema central de gobierno al estilo chino, sin embargo
la sociedad coreana era muy diferente de la china.
Ellos permanecerían divididos en clases hereditarias. En la punta de la
sociedad se encontraba la clase aristocrática conformada por los asociados de
Taejo. En ellos se concentraba el poder y el capital, monopolizando los
114 ibidem 1
99
puestos de mayor responsabilidad.115 Los oficiales militares eran considerados
de más bajo rango, pero los altos puestos militares también eran ocupados por
los herederos, manteniéndose así el esquema social de la cultura coreana. Los
nobles, en teoría, recibían del gobierno las tierras que habían de administrar,
de acuerdo al rango que ocupaban, a su posición y al servicio que prestaban.
Pronto estas se convirtieron en sus cotos de poder y pasaron a ser de su
propiedad, por lo tanto el sistema de tributación del gobierno central era débil.
Tanto el liderazgo político, así como las principales actividades políticas se
encontraban centralizadas en la capital.116
El total de la población, que generalmente era gente común y corriente, eran
conocidos como yagmin, lo que literalmente traducido significa “buenas
personas”. Ellos eran los que producían para soportar, tanto al gobierno a
través del pago de impuestos, como a los aristócratas a través del pago de
rentas. Los yagmin no eran la escala más baja de la sociedad coreana. Existía
un grupo que ocupaba el último lugar en la escala social, que eran los
esclavos, algunos trabajadores de las minas, fábricas de porcelana e incluso
villas completas, los cuales eran denominados ch´onmin, traducido como
“gente de la base”. La riqueza del país se concentraba en los procesos de
imposición tributaria, así como en el superávit en la producción de los villorrios
que eran pagados a sus amos. Principalmente la manufactura existente estaba
destinada a proveer a los aristócratas de productos industriales y de arte para
que pasaran felices su vida.117
En cuanto a la cultura, se sabe que durante el primer periodo del Koryo el
budismo se encontraba en el cenit, ya que tenía un papel preponderante en la
vida, la cultura y la aristocracia. Los monasterios gozaban de protección y les
eran asignados territorios para su administración. Se sabe incluso que sus
actividades estuvieron relacionadas con actividades bancarias. 118Una señal
indiscutible del vigor que tenía el budismo en esta época fue la publicación del 115 Aún cuando el sistema chino si fue impuesto durante este período, la reexaminación general para ocupar puestos burocráticos no se llevaba a cabo en la práctica, ya que los hijos de los aristócratas eran premiados con puestos de responsabilidad y eran exentados de la presentación del examen. 116 Byunng-Nak Song (1997) The rise of the Korean Economy. Hong Kong: Oxford University press. 117 Ibid. 118 Deuchler, M.(!992)The Confucian transformation of Korea.
100
Tripitaka budista, en el siglo XI. Al paso del tiempo el budismo coreano se
enriqueció, pero posteriormente aparecieron de vicios en varias escuelas
budistas, entre las que se destacan los taoistas, hecho que provocaría que el
budismo perdiera su identidad y fortaleza.
Para el año 1170, algunos signos de decadencia son perceptibles. Uno de los
retos más grandes que enfrentaría el gobierno central coreano sería el de la
burocracia militar, consistentemente discriminada, lo que generaría una fuente
de insatisfacciones y revueltas. En 1196 un oficial militar de nombre, COE
Chúng-hon, dominaría el país a través del control de las cortes. La usurpación
del poder pero no del trono, así como la toma del poder de los militares, a
través del control de los órganos de administración y privados, alejarían al
modelo coreano del chino. Fue entonces cuando urdas mongólicas invadirían
la península y acabarían con el período Koryo, que abarcó el lapso 918-1392,
cuando los mongoles finalmente terminaron con él.
3.2.4 Reino de Choson o dinastía Yi (392-1910). El régimen Yi Song–gye, fundado en 1392, duró 518 años, también es
conocido como Choson (1392-1910). Consolidó su poderío dinástico,
poseyendo una cultura floreciente, al tiempo que rechazaba a los invasores
mongoles, manchues y japoneses o de Khitan.
El período Choson se conoce como el período confuciano-coreano. Llevó más
de trescientos años que este neoconfucianismo permeara a toda la sociedad.
Sin embargo, el shamanismo, el taoísmo y el budismo permanecieron dentro
de la sociedad, como creencias que moldearían el desarrollo del sistema de
creencias y valores coreanos.119
A finales del siglo XIX, Corea se convirtió en el foco de la intensa lucha
imperialista de rivalidad entre China, Rusia y Japón. 120
119 Wonhyo,K. (1988) Buddhism and it´s culture in Korea. Corea: Universidad Nacional de Seoul. 120 http://www.artehistoria.com
101
En 1910 Japón anexionó a Corea, convirtiéndola en una colonia, poniendo fin a
la dinastía Yi de Choson y con ella, a la Corea tradicional.
Se cree que Choson, o Ko-Choson (Choson Antigua), como prefieren llamarla
los coreanos modernos, para distinguirla de aquel otro reino del mismo nombre
que fue fundado en el siglo XIV, duró hasta el siglo 11a.C. Fue por esta época
que el emperador de China, de la dinastía Han, comenzó a considerar Choson
como una seria amenaza en el flanco oriental de su imperio, por lo que decidió
conquistarlo. China estableció cuatro colonias militares en la mitad norte de la
península coreana y Manchuria, pero no pudo mantenerlas bajo control. Sólo
una de ellas, Nangnang (Lolang, en Chino), que se cree estuvo situada en la
región de la actual Pyongyang (aunque algunos expertos dudan), sobrevivió
hasta principios del siglo IV d.C. como centro de actividad comercial y de
contacto cultural directo entre Corea y China.
La dinastía Yi marca el punto más alto del confucianismo en Corea. Una de las
razones fue que se restauró el énfasis del confucianismo en China.121 Como se
recordará, este proceso fue fácil ya que desde el período Koryo, Corea había
establecido contactos muy cercanos con China, como unidad subordinada del
Imperio Mongol. Además, el gobierno coreano pagaba tributo y debían de
enviarse continuas y frecuentes misiones de tributación a China.
Otros factores que ayudaron a la integración de la filosofía confuciana, al
sistema coreano, fue la total adopción del sistema de exámenes chinos que se
centraba en la atención de la clase gobernante y que por lo tanto hacía
necesario conocer los conceptos confucianos a profundidad, que se
encontraban en los textos. Ya que ahora el éxito y la fama dependía del grado
de aprendizaje de las filosofías, muchos estudiantes ansiosos fueron lectores y
estudiosos incansables de sus textos chinos que exponían la filosofía
confuciana.
3.2.4.1 Reformas al sistema coreano de la dinastía YI, en el siglo XVII.
121 En la dinastía Táng, a través del desarrollo y sistematización de la filosofía en manos de Chu Hsi y otros grandes estudiosos.
102
Se han identificado iniciativas de reforma de las instituciones coreanas, pues a
mediados del siglo XVI, oficiales activos veían con mucha preocupación el
deterioro serio de las instituciones, por lo que requerían reformarse. Personajes
de la historia coreana, tales como Cho Hon, Yu Songnyong y Yulgok, entre
otros, fueron los dirigentes de esta reforma institucional que se concretaría en
el siglo XVII. Esta reforma tenía como sustento las tradiciones de los
estudiosos confucianos desde la antigua China. La falta de comunicación entre
los estudiosos pragmáticos y las autoridades chinas puso freno a la
implantación de las reformas propuestas.122
1. Reforma Social: Una de las preocupaciones de los estudiosos de la
época era el tema que se relacionaba con el nacimiento y su status
heredado. El trabajo del erudito Hyongwon, se centra en tratar de
rectificar esta visión distorsionada de la sociedad coreana confuciana.
Él vivió en una época de intensa actividad en el sector económico
privado, de ahí deriva su preocupación, ya que la sociedad coreana se
encontraba en un período fecundo en transformaciones sociales. En el
sector económico, la actividad comercial se encontraba en expansión y
amenazaba con tocar a la puerta del sistema de control estatal, que
persistía como el sistema de licencias para la creación de monopolios
otorgados por el nacimiento o la cuna.123
La rígida separación de las clases y grupos sociales comenzaba a
presentar signos de vulnerabilidad, principalmente en las clases rurales
más bajas, representadas por los esclavos, que huían del dominio de
sus amos. La gente común, a través del ascenso social, evitaba el pago
de impuestos. Proponía la dignificación del status social a través del
trabajo remunerado y el reconocimiento de la clase yangban, así como
su responsabilidad en el deterioro de las instituciones coreanas. Todo
ello debería derivar del uso de la eficiencia racional, la libre elección y el
conocimiento práctico como bases para la reforma social.
122 Op.cit. p 73 123 Ibid
103
2. Reforma de la Tierra: Dentro de este apartado lo que se buscaba era la
atención a la mala distribución de la tierra, derivada de la guerra contra
Japón (1627-1637), a la bancarrota de algunos campesinos y a la
tradición heredada de propiedad. El sistema tributario de la época se
basaba en el cobro de impuestos de tres fuentes: impuesto sobre la
tierra, impuesto sobre la producción local y por último los tributos. Más
adelante también se cobraron impuestos por la ropa y el arroz.
3. Esclavitud. Yu Hyungwon, fue uno de los primeros en atacar el sistema
de esclavos prevaleciente en Corea. Durante la dinastía Yi, los
reformadores apoyaban la idea de que dejara de existir, con el objeto de
disponer de un mayor número de adultos que estuvieran accesibles para
ingresar al ejército, además que pudieran contribuir con el pago de
impuestos. También se oponían a la esclavitud heredada, como un
criterio antimoral en contra de las normas establecidas por la China
clásica.124 No fue hasta la colonización de los japoneses en el tiempo
que finalmente se pudo abolir la esclavitud.
4. El Kyong o Cambio de las Mediciones estándar usadas. Una de las
reformas fundamentales para el comercio fue el cambio del sistema de
medición que imperaba en el sistema “kyolbu”, hacia el sistema linear de
medición que se denominó “kyong-mu”, copiado de la China. Fue un
gran avance, sin embargo la totalidad del gobierno no adoptó el sistema.
La raíz de este freno hacia el cambio provino de las desigualdades
existentes en la propiedad de la tierra. El sistema anterior favorecía la
existencia de estas desigualdades que por supuesto favorecían a la
clase dominante, por lo tanto, el gobierno, aunque se percataba de la
utilidad y facilidad de adoptar el sistema linear, no propugnó porque el
cambio se llevara a cabo.125
5. Tecnología, comercio y agricultura. En años recientes ha existido el
interés de los estudiosos del área, quienes han buscado analizar los
criterios establecidos para determinar que la sociedad coreana no
contaba con los prerrequisitos, o los factores, que fueran una clara
indicación de una base del desarrollo del capitalismo. Las propuestas
124 Schmid, A.(2002) Korea between Empires 1895-1919. U.S.A. :Columbia University Press. 125 ibid
104
de reforma de la tierra, propuestas por Tasan y So Yugo, incorporaban
algunos elementos racionales del sistema de agricultura capitalista, que
se observaba en el mundo moderno. Era muy sensible a los efectos
potenciales del mercado en la producción rural y el ingreso. Sin
embargo, su propuesta no incluía la transformación del sector primario
de producción hacia el sector secundario, como base de la economía.
Es quizás en este sentido que la economía coreana, a la llegada de los
japoneses, era considerada muy subdesarrollada.126 Por otra parte, en lo
que respecta a la agricultura capitalista, los autores hablan de
características que se encontraban presentes en la economía coreana,
en la última parte de la dinastía Choson. Estas son evidencias de la
existencia de una agricultura con aspectos capitalistas, con elementos
que pueden ser: acumulación de la tierra, propiedad de la tierra y
contratación de mano de obra para el trabajo de la tierra. Sin embargo,
es muy difícil demostrar un incremento de la productividad, en
comparación con la productividad japonesa. Lo que sí es fácil de probar
es que esta situación produjo serias anomalías en la distribución de la
riqueza y mucho sufrimiento a los campesinos más pobres. El campo no
podía absorber el exceso de mano de obra, ni tampoco el desarrollo
industrial y el comercio fueron capaces de absorber el exceso de mano
de obra. A mediados del siglo XIX esta situación era tan grave, que el
único camino fueron las revueltas campesinas, controladas por una
dinastía en vías de extinción. Aún cuando esta rebelión tuvo efectos
positivos en la implantación de algunas reformas, no fueron
suficientemente fuertes como para solucionar los problemas existentes.
Para finales del siglo XIX, estos levantamientos eran una preocupación de
los países de la región, principalmente Japón. Tanta importancia tuvo que
se establecieron colonias militares para monitorear las actividades y el
curso de la historia de Corea.
3.3 El periodo colonial. 126 Ibid.
105
A los ojos de los coreanos, la guerra sino-japonesa en 1895, demostró el
poderío japonés, permitiendo el establecimiento de lo que sería la política del
siglo XX de este gran imperio. Ya existían claros indicios de que tarde o
temprano Japón conquistaría Corea. A finales del siglo XIX y principios del siglo
XX, existió evidencia de que los estudiosos coreanos recurrían a textos en
japonés, ante la inexistencia de textos coreanos sobre su propia historia. Veían
con buenos ojos que los japoneses tuvieran mayor injerencia en la cultura, la
sociedad y sirvieran como ejemplo de modernidad, ya que percibían al japonés
como el único imperio de igual estatura que los occidentales. Por ello el período
colonial marca un importante punto de transición en la historia coreana, pues
Japón gobernó Corea por 35 años, de 1910 a 1945.
3.3.1 Reformas promovidas por los japoneses durante la colonización.
Uno de los primeros cuestionamientos que se hacen los investigadores, es
tratar de responder si el período de colonización coreano, bajo el poder
japonés, tuvo impacto positivo o negativo hacia el pueblo y la economía
coreana. La respuesta no ha sido sencilla, ya que dependiendo del texto, y del
tiempo en el que fue publicado, encontramos una serie de contradicciones. Por
un lado, si se revisa la literatura publicada anterior a la década de los veintes,
se observa un entusiasmo muy favorable a favor de los avances e impactos
positivos que la colonización había dejado. Comparativamente, con los textos
posteriores a la segunda guerra mundial, los investigadores coreanos exhiben
al período colonial como uno de los acontecimientos más dolorosos y
humillantes de su historia. Eso se puede entender por el orgullo coreano, ya
que después de haber sido un país independiente por tantos siglos, la
conquista japonesa fue una época difícil para ellos.
En la década de los sesentas se incorporaron los escritores de habla inglesa,
quienes trataban de explicar el fenómeno de colonización japonesa en la
península. Desde su perspectiva, el período colonial fue “modernizador”, ya
106
que durante ese lapso los japoneses desmantelaron todas las instituciones de
la dinastía Yi, que habían existido por un periodo de 1000 años. Anteriormente
se habían revisado las reformas que principalmente urgían y en qué medida se
llevaron a cabo, pues como se mencionó anteriormente, habían constituido un
freno al desarrollo. Entre otras cosas, los japoneses abolieron la esclavitud,
emitieron un código civil, separaron a la realeza de las decisiones de Estado,
abolieron los exámenes nacionales con orientación confucionista, adoptaron
un sistema nuevo de pago de impuestos en dinero (no en especie), separaron
las funciones judiciales del departamento ejecutivo y legalizaron el casamiento
de las viudas. 127
“... los japoneses fueron muy efectivos en desmantelar las instituciones
que habían existido por más de 1000 años, sin embargo no fueron muy
exitosos en establecer nuevas. Paradójicamente, en un país de
industrialización tardía, como Corea, el colonialismo removió los viejos
bloqueos a la industrialización pero creó nuevos....”. 128
3.4 Economía durante la época colonial.
Hablar de la economía coreana durante la época colonial, supone analizar los
principales aspectos dentro de la misma. En primer lugar los japoneses crearon
una economía para ellos, sin tomar en cuenta a los coreanos, ni en la
búsqueda por mejorar sus estándares de vida. A pesar de que la tasa de
crecimiento promedio de la economía coreana creció 4% por año, y era más
alta que la tasa de crecimiento japonesa, el bienestar de los coreanos empeoró
en términos absolutos. Es decir, el PIB se incrementó, pero el producto per.
cápita decreció. Una de las primeras manifestaciones que se observaron, fue la
debilidad de los productos coreanos para competir en contra de productos
extranjeros.
3.4.1 Agricultura. 127 Bishop,I. (1970) Korea and her Neighbors, Seoul: Yonsei University Press. 128 Ibid.
107
Entre 1910 y 1920, la industria coreana no era importante para sus
colonizadores. La agricultura era la base de la economía dentro de este
período (1912-1936), por eso Li-Baik Lee, sugiere que hubo un promedio de
incremento en las salidas por agricultura de 1.6 por año. Durante este mismo
tiempo, la mayor parte de la producción de arroz coreana era enviada a Japón.
Esto tenía consecuencias muy serias, ya que el consumo promedio del coreano
disminuyó, provocando problemas de desnutrición. En la siguiente tabla se
observa el crecimiento de las exportaciones de arroz, así como el decremento
en el consumo per. cápita del mismo. También se observa que para cada
período hubo un incremento en la producción de arroz. Para 1936, más de la
mitad de la producción de arroz coreana tenía como destino Japón. Esta
situación pone de manifiesto lo anteriormente expuesto, que la economía de la
época colonial era de los japoneses y para los japoneses.
Cuadro 3.1 Producción, consumo y exportación de arroz: 1912 –1926. PERIODO
PRODUCCION
PROMEDIO
CONSUMO PROMEDI
O COREA
EXPORTACIÓN
PROMEDIO
Millones Índice Millones Per
Cápita
Millones Índic
e
1912-16 12.3 100 11.24 0.72 1.06 100
1922-26 14.5 118 10.16 0.49 4.34 409
1932-36 17.0 138 8.24 0.40 8.76 826
ÍNDICE DEL PORCENTAJE
PROMEDIO
DE CRECIMIENTO
1912-16 1.6 -1.6 10.6
1932-36 Tomado de: Lee baik Lee (1984) A new History of Korea Mass: Harvard University Press.
108
Con referencia a la agricultura, que ha sido la forma de vida y la base de la
agricultura coreana por siglos, el periodo colonial fue especialmente difícil. Los
japoneses encontraron que al ser el corazón de la población, era muy fácil
convertir la agricultura en el foco de sus agresiones en contra del pueblo
coreano. Durante este periodo hubo una incesante lucha en este sector. Por un
lado los japoneses incrementarían los impuestos por generación de ingresos,
provenientes de la actividad agrícola. La reforma que se pretendía implantar
era el sistema agrícola, que existía en Japón a finales del siglo XIX.129
Este sistema, por un lado, era un paso adelante, ya que apoyó la erradicación
de la esclavitud, que como se mencionó anteriormente, fue una de las reformas
dictadas por el poder colonial. Sin embargo, por otra parte, tuvo repercusiones
serias, ya que este sistema implantaba el conocimiento de los derechos de
propiedad, que daban a unos cuantos la propiedad de la tierra y a los otros la
falta de provisión, provocando que los campesinos buscaran medios de
subsistencia. Al no tener como alternativa la migración hacia las ciudades, los
coreanos optaron por migrar a otros países, siendo Japón y Manchuria sus
principales destinos, como se aprecia en la siguiente tabla, que ejemplifica el
porcentaje de ciudadanos coreanos (10% de la población) que durante la
segunda guerra mundial trabajaban en el exterior. No sólo el hambre, sino
también los problemas políticos, provocaron la emigración a otros países.
Cuadro 3.2 Lugares y total de población coreana trabajando en el exterior, en la segunda guerra mundial.
País Población coreanaJapón 1 millón Manchuria 1 millón Rusia 200,000 China y otras partes de Asia. 100,000 Tomado de: Grajdanzev A. (1944) Modern Korea. New York: John Day.
129 Este sistema consistía en cobrar impuestos a los terratenientes, que a su vez le cobraban rentas a los campesinos que trabajan la tierra.
109
3.4.2 Comercio e industria.
En la década de los veintes, los japoneses, en la búsqueda por generar mayor
colaboración de las clases altas y como consecuencia de la rebelión de 1919,
en contra del poder colonial, apoyaron deliberadamente el nacimiento de un
grupo de empresarios provenientes de la antigua clase yangban y de la
población común. Uno de los sectores que más crecimiento tuvo fue la industria
textil. A pesar de ello, las empresas coreanas no eran muy exitosas. En 1938
sólo pagaron 12.3% de capital de participación. Comparativamente, el
promedio de pago de las corporaciones japoneses era 6 veces mayor que el de
las coreanas.130 Por esta razón se explica que cuando los japoneses, en la
década de los treintas, establecieron industria pesada en preparación para la
guerra, la inversión provino de los zabaitsus japoneses y no de la industria
coreana.
Los sueldos eran bajísimos, principalmente en la minería y la industria de
manufactura. Aunado a lo anterior, la península fue utilizada como centro de
entrenamiento militar, en preparación para las invasiones de Manchuria y
China. Los jóvenes coreanos fueron reclutados fácilmente por el poder militar,
al inicio de la segunda guerra mundial. En 1941, el 70% de la inversión en la
industria en Corea, correspondía a 6 zabaitsus japoneses.131
En cuanto a permitir a los coreanos administrar los negocios, el gobierno
colonial implementó leyes en contra de la discriminación de los campesinos.
Sin embargo, ellos mismos discriminaban a los coreanos para ejercer puestos
administrativos, directivos e incluso de supervisión. Por lo tanto esta es la base
de que algunos autores, entre ellos Amsden y Eckert, determinen que el
periodo de colonización no fue determinante en el aprendizaje de habilidades
directivas, necesarias para industrializarse exitosamente.132
130 Fei, Ji. (1975) A Model of Growth and employment in the open dualistic Economy: The Case of Korea and Taiwan. Journal of development Studies.U.S.A. 131 ibid 132 Mason et al. (1980) sugirió un proceso de aprendizaje por ver, esto es que los coreanos desarrollaron sus habilidades administrativas a través de la observación directa de los japoneses, dadas que muchos procesos no son perceptibles para los operarios, esto parece muy lejos de la realidad. Moskowitz (1979)
110
3.4.3 Educación.
Durante el periodo colonial, los japoneses restringían la educación hasta el
nivel primario, apoyándose de los misioneros cristianos y de los intelectuales.
Sin embargo, este apoyo a la educación no iba orientado hacia la mejora del
nivel intelectual de los coreanos, sino como mecanismo para apoyar el
desarrollo industrial japonés, así como un medio de asimilación de los mejores
en su cultura. Además, la educación en los niveles más altos, exceptuando
medicina y agronomía, no tenía una orientación técnica, necesaria para el
proceso de industrialización. Esto era un reflejo de la creencia del régimen
colonial, en el sentido de que los coreanos sólo deberían recibir el nivel mínimo
de estudios, requerido así para la realización de tareas que les eran
encomendadas. Yong Ha Shin, célebre sociólogo coreano de la Universidad
Nacional de Seoul, realizó un estudio, encontrando que durante el período
colonial solamente a dos individuos de origen coreano, les fue permitido
convertirse en profesores universitarios.133
Como resultado, Corea, al ser liberado del poder colonial, conservaba
características típicas de las naciones que han sufrido un período así, tales
como: carencia de líderes, administradores o negociadores, políticos
competentes, burócratas, hombres de negocios y tecnócratas. Por lo anterior,
al momento de tratar de revivir la economía coreana, en la década de los
cincuentas, el problema radicaba en que había heredado muchas de las
distorsiones del periodo colonial. Ejemplo de ello es que había una
sobrecapacidad en la industria textil y manufacturas ligeras, pero una baja
capacidad en la industria básica. Tampoco ayudaron los “esqueletos”
heredados, que habían sido propiedad de los grupos japoneses, ya que eran
mal administrados y la operación era muy problemática.134
plantea que los coreanos tuvieron más posibilidades de aprendizaje de habilidades administrativas en el sector bancario más que en el sector manufacturero. 133 Daniels, J.(1987) Korea´s thirty years of Growth and Change Seoul:Myung Hwa Press. 134 Op.cit
111
El resultado del período colonial en Corea, fue la de convertirse en una
sociedad incapaz de soportarse a sí misma, cumpliéndose el objetivo de los
japoneses, cuya política implicaba la total destrucción de la personalidad del
pueblo colonizado. Esta maquinaria de agresión fomentaba el sentimiento de
necesidad y dependencia hacia el Japón, como un ente gobernando los
destinos coreanos. Algunos autores han manifestado que este hecho marcaría
el sentido de persona del coreano moderno.
La maquinaria gubernamental, establecida por los japoneses, se distinguía por
la implementación de un sistema policiaco, altamente represivo y un sistema de
defensa minúsculo, que al momento de la salida de los japoneses, no les
ofreció seguridad nacional alguna. Este sería factor determinante en la
incursión internacional en esta región.
3.5 La guerra de Corea.
Luego de la capitulación japonesa, al final de la segunda guerra mundial, la
península de Corea quedó ocupada por fuerzas norteamericanas (al Sur) y
soviéticas (al norte), delimitadas por el paralelo 38º. Después de infructuosas
conversaciones acerca de la unidad territorial, se produjo la evacuación de
ambas potencias (1949) y quedaron constituidos dos Estados independientes:
Corea del Norte (comunista) y Corea del Sur (pro-occidental).
A partir de entonces, las operaciones se estabilizaron, entablándose después,
negociaciones en Panmunjon, que condujeron al armisticio de 1943. Por el
pacto, se mantuvo la delimitación del paralelo 38º para ambas naciones.
El nacimiento del comunismo coreano es un fenómeno atípico en la región. En
palabras de B. Cummings (1981): “(...) el comunismo coreano no significaba
una visión del mundo, o la adherencia a un poder que tenía su residencia
en el Kremlin, o un compromiso con la internacionalización marxista. Era
específicamente comunismo coreano, todos buscando una solución
única y particular que preservara las creencias coreanas (...)”.
112
Es cierto que existían diferencias entre la izquierda y la derecha, que
principalmente se centraban en tres temas básicos. El primero de ellos era la
solución para extirpar las herencias malignas de los japoneses, durante el
período colonial y la influencia que tenía en la sociedad. En segundo término la
búsqueda de la igualdad social a través de la política de masas, así como su
organización. Por último, un tema que por siglos había esperado: la reforma
agrícola, es decir, la reforma del legado feudal. 135
La proclamación de la República Popular de Corea tuvo respuesta de las súper
potencias rápidamente. Mientras que Rusia reconoció al país casi
inmediatamente, los Estados Unidos se negaron a reconocerla. En 1946 un
sangriento levantamiento de opositores al gobierno coreano, dio la pauta a los
Estados Unidos, para formar una alianza de simpatizantes políticos, que sería
una condición necesaria para que iniciase la guerra de Corea. La política de la
guerra fría entre ambas potencias, desencadenaría la guerra de Corea,
iniciándose en 1950 y terminando hasta el 53, con la división de ambas Coreas,
en el paralelo 38.
Esta separación de naturaleza geográfica e ideológica, en donde la parte
norte mostró influencias de la Unión Soviética y la parte sur tuvo influencias de
los Estados Unidos de Norte América. Una vez que terminó la guerra, Corea
del Sur quedó bajo el dominio de las fuerzas de ocupación norteamericanas,
que tendrían un papel preponderante en el futuro industrializado de Corea.
No pasó mucho tiempo, cuando se produjeron incidentes a lo largo del paralelo
38º que delimitaba ambos Estados. La batalla del paralelo 38 no era favorecido
por el menaje del entonces presidente de Corea del Sur, Syngman Rhee,
quien en junio había dado un mensaje explosivo a sus tropas. En dicho
mensaje se proclamaba que las tropas de Corea del Sur ocuparían Corea del
135 El sistema feudal que persistía en la Corea de la posguerra, había provocado por siglos inequidades en la colocación de los recursos y particularmente desigualdades en la propiedad de la tierra
113
Norte hasta la frontera con Manchuria y profetizaba que él estaba seguro que
las fuerzas de las Naciones Unidas los acompañarían. 136
Ante estas declaraciones, el Presidente de los Estados Unidos rápidamente
envió un mensaje, en el que aclaraba que el Consejo de Seguridad actuaría en
contra de cualquier agresor que se infiltrara más allá del paralelo 38. Mac
Arthur, no estuvo de acuerdo con esta decisión y pugnaba por una solución
armada al conflicto, mientras que se hacían las negociaciones orientadas a una
solución pacífica del mismo. El resultado de estas negociaciones fue el
Proyecto de Resolución, presentado oficialmente por la delegación británica y
otras siete delegaciones, ante el Consejo de Seguridad. Entre otras cuestiones,
el Proyecto recomendaba tratar de asegurar condiciones de estabilidad para
toda Corea. Esta resolución tenía un sello equivocado, ya que permitía, sin
verbalizarlo, manga ancha al general Mac Arthur, para iniciar la contienda.137
Las Naciones Unidas no se habían pronunciado aún sobre la resolución
británica, cuando contingentes del norte cruzaron el paralelo 38, en junio de
1950 y se inició una cruenta contienda. Las Naciones Unidas calificaron de
agresor a Corea del Norte y en una resolución del Consejo de Seguridad (al
que no asistía el delegado soviético), se decidió participar con una fuerza de
paz para tratar de calmar la región. El general norteamericano, Mac Arthur,
fue nombrado para llevar la dirección de las fuerzas que actuarían bajo la
bandera de la ONU.
En rápida contraofensiva, estas fuerzas hicieron retroceder a los comunistas.
Fue en este momento cuando hizo presencia la República Popular China, bajo
la forma de "cuerpos voluntarios". Se reinició así una lucha enconada que
obligó a las tropas de la ONU a retroceder más al Sur del paralelo 38º.138 La
ofensiva del general Mac Arthur parecía, en realidad, una empresa personal del
comandante en jefe de las Naciones, quien veía en esta ofensiva una forma de
totalizar la política exterior en Asia.
136 ibid 137 ibid 138 Dzelepy, J. (1970) La guerra de Corea. Buenos Aires: Prensa libre
114
En junio de 1953, el presidente coreano, Syngman Rhee, se oponía a la
resolución del conflicto que permitía la existencia de una Corea en manos de
los comunistas, en un hecho sin precedente, unilateralmente, sin la aprobación
de los aliados de las Naciones Unidas. Mucho menos de los nor-coreanos, por
eso Syngman Rhee, en ese mismo mes, liberó a 25,000 prisioneros de guerra
norcoreanos que habían manifestado su negativa de regresar al norte. Esta
actitud tuvo repercusiones en la mesa de negociaciones, ya que molestó a los
dos bandos. Sin embargo, después de un período de “dimes y diretes”,
siguieron en la mesa de negociaciones.139
Un hecho relevante de esta etapa final, fue el incremento de hostilidades.
Parecería que en la búsqueda por la pacificación, la actitud de los comunistas
tendría implicaciones en la disminución de hostilidades. Sin embargo, se
reporta que los dos últimos meses de la contienda fueron los más sangrientos.
En menos de sesenta días la artillería pesada de los norcoreanos atacó más de
700,000 blancos a las posiciones de las Naciones Unidas. En respuesta, los
aliados regresaron 4.7 millones de balas en contra de los comunistas.
Aproximadamente 100,000 comunistas y cerca de 53,000 soldados de las
Naciones Unidas fueron muertos, capturados o heridos, en ese último
período.140
Esto tiene una explicación política, ya que los comunistas entendían que si
ellos eran capaces de ganar más territorio, a través de victorias, la salida del
conflicto y la historia misma los percibiría como victoriosos, demostrando un
poderío y por lo tanto, ganándose el respeto de la comunidad internacional.141
La verdad es que la Guerra de Corea siempre ha sido un fenómeno que quedó
inconcluso para ambos bandos. Para los nor-coreanos no sólo implicaba que
no habían logrado conquistar el sur, sino que habían perdido 1,500 millas
cuadradas de territorio. Por el otro lado, los aliados de las Naciones Unidas
tampoco alcanzaron su objetivo de liberar al norte del poder comunista. El 27 139 Fehrenbach,T. (1990) This Kina of War: America in Korea, 1950-53. New York: Macmillan 140 Ibid. 141 Schnabel, J. (1972) Policy and Direction. United states and the Korean War. Washington D.C:: U.S. Army center of Military History.
115
de julio de 1953, los Estados Unidos, Corea del Norte y China, firmaron el
armisticio que daba fin a la guerra, pero que no era suficiente para lograr una
paz permanente. La inhabilidad de los dos lados, por resolver sus diferencias,
significó que las dos Coreas y sus aliados hayan vivido, por los últimos
cincuenta años, en una situación de conflicto latente.
A la fecha, la República de Corea y la República Popular de Corea, no han
firmado un tratado de paz. En 1991, ambos lograron firmar un tratado de no
agresión. Actualmente existen esfuerzos de ambos por acercarse.
Las luchas por el poder, así como las luchas ideológicas, más la confrontación
del capitalismo en contra del crecimiento del comunismo en la región, harían
presencia en la península. En el contexto de estudios de las relaciones
internacionales, la teoría de agresión estratégica explica el conflicto muy bien.
El profesor Bernard Brodie, de Yale, ponderó el nuevo escenario internacional
sólo meses posteriores al estallido de las bombas nucleares en Hiroshima y
Nagasaki. Él postuló que: “(...) hasta el momento, el mero propósito de las
armas y la escalada militar, era para ganar las guerras. De ahora en
adelante el propósito principal será detener su uso(...)”142
Él consideraba a la bomba atómica como “el arma”. El arma absoluta, con una
capacidad de destrucción impresionante. El principio de agresión estratégica se
basaba en el conocimiento y convencimiento de ambos agresores de que las
ganancias que se obtendrían por el uso de armas nucleares, en un conflicto de
gran escala, nunca serían suficientes para poder justificar los costos de
embarcarse en dicho curso de acción. 143
3.5.1 Agresión estratégica y contención.
142 La agresión estratégica o deterrance y la defensa son postulados conceptualmente distintos. Sin embargo están intrínsecamente relacionados. Un país con poderío nuclear basa su defensa en la agresión estratégica o deterrance para prevenir el uso de armas nucleares en su contra por parte del enemigo, sin embargo también requiere poseer de una estructura militar con capacidades increíbles de defensa para poder enfrentar al enemigo en otros escenarios que no involucren armas nucleares. 143 Dougherty, E y Pfalzatgraff (1996) Contending theories of International Relations New York: Longman
116
Al principio, los Estados Unidos tenían el monopolio nuclear, sin embargo en
1949, la extinta Unión Soviética tuvo la capacidad nuclear. Debemos destacar
que para que el concepto de agresión estratégica nuclear se cumpla, es
necesario partir del principio de que los gobiernos modernos y los que diseñan
las políticas, antes de optar por la guerra, pasan por un proceso de toma de
decisiones, en el cual se mide el costo-beneficio de enfrascarse en un conflicto
determinado.
Bruce Bueno, de Mesquita´s, lo explica a través de la teoría de Utilidad
Esperada. 144 La teoría de la agresión estratégica fue evolucionando
gradualmente. En un principio, como se mencionó, la Unión Soviética carecía
de poder nuclear, por lo que en una primera etapa fue precedida por la política
de contención, basado en un concepto recomendado por George F. Kennan
(1946), que respondía a la amenaza que representaba la Unión Soviética, su
proceso expansionista, principalmente en el este de Europa, en el este y
sudeste asiático.
La doctrina de contención no estaba relacionada con ninguna política militar
específica. Kennan asumía que ésta debía estar ligada a instrumentos
diplomáticos, presiones políticas y económicas, según hubiera disposición de
las mismas.145 Fue bajo el impacto de ciertos acontecimientos y percepciones
de principios de la década de los cincuentas, que se refinó la teoría, aplicada
con algunas variantes en la guerra de Corea, que produjo suficiente literatura
sobre un concepto novedoso, lo que se conoce como la guerra limitada. El
conflicto en el este asiático había sido altamente frustrante y desgastante para
los Estados Unidos, que bajo la premisa de ganar siempre e
incondicionalmente, el conflicto había probado ser muy costoso, con altas y
bajas. Es cierto que la Unión Soviética, para inicios de la década de los
cincuentas, no estaba todavía preparada para enfrascarse en un conflicto
global, ni tampoco la República Popular China. Sin embargo, no por ello
dejaba de ser una amenaza para la recién adquirida paz mundial. La guerra
limitada hace referencia al conflicto en el cual se limitan las operaciones
144 Ibid. 145 op.cit., pp. 39-40
117
militares en la tierra, se restringe el uso de armas nucleares, es decir, mantener
la guerra como no nuclear. 146
Existe evidencia de que se planteó la posibilidad de emplear armamento
atómico, con lo cual podría provocarse el estallido de una tercera guerra
mundial. El principal propulsor de esta idea fue el General Mac Arthur, que ante
las múltiples derrotas sufridas por los norteamericanos, en terreno de Corea del
Norte, a manos de los chinos, planteaba como única posibilidad de ganar el
conflicto, dirigirlo a Manchuria y lanzar una bomba atómica. En una acción
para evitar el estallido de un conflicto mayor, el presidente Truman dispuso el
relevo del general Mac Arthur (1951) y lo reemplazó por el general Ridway.147
Es un hecho bien comprobado que la guerra de Corea no se generalizó gracias
a los aliados europeos de los Estados Unidos, que no cedieron ante presiones
del congreso norteamericano
Cuando en el verano de 1951 las tropas aliadas se acercaron al paralelo 38 y lo
franquearon finalmente, este paralelo se convirtió en estratégicamente
necesario. El 26 de marzo se anunciaba que algunas tropas surcoreanas lo
habían cruzado y que habían encontrado poca resistencia. El 27 un pueblo
situado a 5 kilómetros de distancia, hacia el norte del paralelo 38, había sido
tomado. El día 2 de abril el nuevo ministro inglés de Relaciones Exteriores
manifestaba que había llegado “el momento psicológico para iniciar las
negociaciones de paz”. Los ingleses y los norteamericanos no se ponían de
acuerdo en los términos para la firma de la paz en Corea. Mientras que los
norteamericanos propugnaban por una alternativa en la que quedase
establecida la condena de China como agresor, la propuesta de los ingleses
buscaba una declaración que debía ser redactada como un llamamiento directo
a Pekín para iniciar las negociaciones. Una vez más Washington pretendía
limitarse a las generalidades y rehusaba hacer proposiciones concretas.148
146 ibid 147 Ibid. 148 Stone, H. (1975) La Guerra de Corea” Buenos Aires: Prensa Libre
118
3.6 La intervención de Norteamérica. Transición de la economía tradicional a la economía moderna. Una vez terminada la guerra, se dio paso al siguiente período. El período
conocido como intervención norteamericano, que sentaría las bases del
crecimiento económico coreano de las siguientes décadas. La guerra de Corea
redujo a cenizas muchas plantas productoras, casas e infraestructura, forzando
a iniciar la reconstrucción de la economía desde la base. El período
comprendido entre 1953 y 1961, se destacó por ser uno en donde la
recuperación era lenta, mientras que la política económica se orientaba a la
substitución de importaciones y a inversiones masivas en educación. La
primera política fue un error, sin embargo la inversión en educación, a largo
plazo, traería consecuencias muy positivas para cimentar el proceso de
industrialización y desarrollo económico.149 La inversión en educación proveyó
al país de una buena fuente de recursos humanos para las industrias de mano
de obra intensiva, características de la década de los sesentas.
3.6.1 Políticas implementadas por los norteamericanos. Se pueden destacar tres políticas implementadas por el poder norteamericano
en Corea del Sur, que pueden ser de utilidad para ayudarnos a comprender el
curso del proceso de industrialización coreana.
- En primer lugar, de los grupos políticos, el KDP (Korea Democratic
Party) es el partido más conservador, pues fue la facción política
apoyada por el régimen norteamericano. Ellos mismos se autodefinían
como “grupo de patriotas, notables y grupos de intelectuales, cuyo
objetivo era la búsqueda de la paz mundial y la cultura nacional”.
Además, en sus principios manifestaron que buscaban llevar, al total de 149 Cho, Soon .(1987) The Dynamics of Korean economic Development. Washington,D.C.: institute of international Economics.
119
la población trabajadora, a lograr un mejor nivel de vida, con un uso
racional y reorganizado del sistema de propiedad de la tierra. Este
partido salvaguardaba los intereses y a los últimos supervivientes de la
clase yangban 150 Dado que este partido tenía poco apoyo civil, fue
necesario que los norteamericanos dependieran de civiles y de la
policía, que habían servido bajo el régimen japonés, para mantener el
equilibrio. Anticomunista por naturaleza, establecería los estándares de
futuros regímenes. El Estado débil coreano de principios de siglo, se
transformó durante la década de los años sesenta, en un Estado fuerte.
- En segundo lugar, las fuerzas de ocupación norteamericana se dieron a
la tarea de concluir la reforma agrícola. Una demanda real de los
campesinos llevada al extremo, pues los norteamericanos
redistribuyeron a la máxima expresión la tierra, a pesar de que esto no
tuvo un impacto en el enriquecimiento de los campesinos, porque
tampoco llenó las arcas del gobierno. A largo plazo fue una de las
mejores decisiones que se pudieron haber tomado en el momento. Las
reformas redireccionaron el capital de inversión, de la especulación en
tierra hacia la inversión progresiva en manufactura. Además, tuvo éxito
en la proveeduría de alimentos básicos para la población. También es
cierto que al principio se ocasionaron desajustes en la producción
agrícola, que fueron subsanados con las inversiones de capital en el
campo, en la tecnificación del mismo y en el uso de fertilizantes.
Cuadro 3.3 Indicadores agrícolas de Corea del Sur: 1955-1994. 1955 1960 1965 1970 1975 19801994 1a. Población agrícola 13.3 14.6 15.8 14.4 13.2 10.8
150 Que resurgirían después de la guerra como una elite del nuevo orden. Es decir de este grupo más adelante surgieron la nueva clase política, educadores, empresarios y burócratas.
120
( en millones)
1b. Participación del total de población (%) 61.9 58.3 55.8 45.8 38.2 28.9
2. Participación de la agricultura en el PIB 43.9 36.5 37.6 26.4 24.7 14.4
3. Área cultivada por hogar (acres) 2.2 2.1 2.2 2.1 2.3 2.5
4.Índice de tierra cultivable/no cultivable(%) 20.3 20.6 22.9 23.3 22.7 22.2
5.Participación de la agricultura en el total de empleo 55.7 50.4 45.9 34
6. Porcentaje de ingresos no del campo 20.8 24.2 18.1 34.8
7. Tamaño de las familias del campo( personas) 6 6.2 6.3 5.8 5.6 4.7
8. Hogares del campo 2,349 2,507 2,483 2,379
9. Tierra cultivable de Corea 2,033 2,256 2,298 2,196 2,111
(1,000 hectáreas)
Tomado de: Datos de los años 1955-80 de Byong- Nak Song, La Economía de Corea, 3era. Edic., Seoul, Corea, 1992.
Datos de 1995 del Banco de Corea, Anuario estadístico económico, 1996.
3.6.2 Economía y agricultura.
Durante el período de ocupación norteamericana, tuvo lugar un hecho sin
precedente: el crecimiento del poder militar de los coreanos. Al principio de la
guerra de Corea, se trataba de un ejército mal preparado y organizado, que no
contaba con tecnología militar adecuada. Sin embargo, al finalizar la guerra,
el ejército coreano contaba con más de 600,000 efectivos, ocupando el cuarto
lugar en tamaño de armada fuera del bloque socialista. Tenía un equipo militar
de tecnología de punta, además estaba a la vanguardia de un gran cuerpo de
oficiales, quienes aseguraban la operatividad y disciplina del ejército. El poder
militar instaurado probaría su eficacia en la década de los sesentas, con la
instauración de los regímenes militares en Corea y la lucha contra la revolución
de estudiantes.
Es destacable el superávit que alcanzó la economía coreana en los primeros
años de la intervención norteamericana. Es cierto que éste se debió
121
principalmente a la ayuda financiera que Estados Unidos destinó para la
reconstrucción coreana. El promedio anual de flujos de ayuda, durante los
años 1953 al 1958, fue en el orden de los 270 millones de dólares, pero hay
que reconocer que esta cantidad excluye la asistencia militar. Se trataba de un
porcentaje que correspondía al 15% del PIB, y a casi el 80% de la divisa
extranjera.151
Este crecimiento ficticio fue insostenible. Para 1959 la economía coreana se
encontraba en medio de una gran depresión, parcialmente por el efecto de las
políticas macroeconómicas y en parte por la disminución de la llegada de
ayuda económica, que había dejado un boom financiero en los años
precedentes. Para poder maximizar el flujo de ayuda económica, las políticas
macroeconómicas establecían bajas tasas de interés y un cambio monetario
sobrevaluado. Por supuesto, que el déficit presupuestal del gobierno era
financiado a través del endeudamiento con el Banco Central, cuando los
ingresos por impuestos y ayuda financiera eran insuficientes. El Banco Central
se financiaba a su vez, del crédito al sector privado de la banca comercial: “(...)
Dichas políticas, inevitablemente produjeron fijaciones internas, y un
diferencial financiero externo en las transacciones del gobierno, las
transacciones privadas, así como un diferencial financiero externo, entre
la demanda de importaciones y la provisión de divisas...” 152 Syngman
Rae, el entonces líder coreano y otros patriotas notables, además de círculos
intelectuales, como siempre era de esperarse, se adjudicaron derechos de
ayuda a cambio de contribuciones para las campañas políticas.153
3.6.3 El sector industrial. Con la ayuda financiera presente, se dio el nacimiento de un nuevo grupo de
empresarios, que apoyados por las conexiones políticas, pudieron en un
primer lugar adquirir las propiedades de los japoneses, a precios por debajo
de su valor comercial real. Durante el periodo de lo que se conoce como
151 Cole,J.Liman,Y. (1971) South Korea aftermath. U.S.A.: Longman 152 Alice,Amsden (1985). The Acquisition of Technological Capability in South Korea.” World Bank 153 Ibid.
122
primera república (1948-1960), se amasarían grandes fortunas, apoyadas
siempre por las conexiones políticas. A este grupo le fueron asignados
contratos de importación de granos y fertilizantes, para ello se les proveía de
la moneda y se les permitía revender estos productos del exterior a precios
de monopolio.
Por otra parte, se les concedieron créditos subsidiados de bajas tasas de
interés. Además se les exentaba del pago de impuestos y a estos empresarios,
que conformarían la base de desarrollo de los grandes conglomerados
coreanos, se les asignaban de manera arbitraria los contratos de construcción
de los grandes proyectos de gobierno. La magnitud del fraude se puede
apreciar en la cantidad de préstamos otorgados, de los cuales no se pagaron
ni los intereses y por supuesto, no el principal. Como lo menciona, Alice
Amsden, en el reporte de auditoría gubernamental, practicada posterior a la
caída de la primera república, en el año 1962, se encontró que los créditos
asignados igualaban a los $140 millones de dólares. Misma cantidad
otorgada por el gobierno de Estados Unidos en 1950, para ayuda.
Analizando el tipo de industrias que fueron favorecidas, se puede concluir que
no existió ninguna regla para determinar a cuáles industrias se favoreció más
que a otras. Se tienen ejemplos de industrias en sectores tan diversos, que
incluían la industria textil, papel, bienes raíces, construcción de casas, minas,
fertilizantes, harina, alcohol, vidrio, ganado y comercio.
Con el propósito de desarrollar una economía sana, la ayuda fue distribuida
bajo el principio de eficiencia estática. Esto significaba la construcción de
infraestructura, plantas de procesamiento de recursos naturales e industria
ligera. No se observaba la aplicación de la teoría keynesiana, que en ese
momento impregnaba los programas académicos de las universidades
norteamericanas. También es cierto que los consejeros para el crecimiento
coreano, no eran académicos, sino más bien militares o voluntarios que se
encontraban trabajando en las organizaciones encargadas de la ayuda. Si se
trata de identificar el modelo económico aplicado, se puede identificar que la
base era la teoría de mercado tradicional y que más tarde serían los
123
precursores de las políticas implementadas por el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional.154
La relación entre ambos gobiernos no fue nada agradable. Sygman Rhee y su
gobierno corrupto pretendían mantener un tipo de cambio poco realista, para
mantener lo que se mencionó: un presupuesto deficitario compensado a
través de créditos financiados por el Banco Central. Por su parte, Estados
Unidos pugnaba por la devaluación de la moneda y el control del presupuesto,
así como el incremento de las tasas de interés. Al término de la guerra de
Corea, Estados Unidos se apresuró a devaluar en 300%. Otra devaluación
tuvo lugar en 1955 y 2 devaluaciones más en 1961. Para Rhee, la ayuda
económica norteamericana no había hecho mucho por desarrollar la economía
a largo plazo. Esto lo argumentaba basándose en el hecho de que la ayuda
principalmente había servido para comprar bienes de consumo e intermedios y
un porcentaje muy pequeño para la compra de bienes de capital.
Del total de importaciones compradas en el año 1960, sólo el 3.4% fueron
para la adquisición de bienes de capital. Los japoneses habían dejado
suficiente infraestructura instalada, por eso, antes de la guerra, Corea era el
país asiático con mayor “output” derivado de las manufacturas.
Desafortunadamente, en términos de capital humano, no era el mejor. Carecía
de desarrollo de habilidades gerenciales y corporativas, como se mencionó.
Esto se debía principalmente al hecho que durante el proceso de
colonización, los puestos gerenciales eran ocupados por japoneses y no por
coreanos, lo que les resultó en una imposibilidad para desarrollar estas
habilidades.
Durante el periodo de la ocupación norteamericana, se encuentran resultados
ambiguos, en relación al desarrollo de habilidades técnicas y gerenciales. Por
una parte, todo lo que hace referencia a la aplicación de modelos de control de
calidad y de la industria de la construcción, se reportan efectos positivos. Igual
sucedió con la industria pesada, porque la mayoría de los proyectos, bajo el
154 ibid
124
amparo norteamericano, fueron empresas de pequeña escala aplicadas en la
industria ligera.
Los nuevos emprendedores, no procedían de una sola clase, aún cuando se
identifica en la mayoría, un nivel educativo más alto que el del promedio de la
población.
Cuando el periodo de ayuda tocaba a su fin, emergió una nueva fuerza
política, económica y social. Los que vivieron en la década de los cincuentas
fueron los mudos testigos de la disminución de las empresas agrícolas, la
muerte de los fueros de la nobleza, junto con el incremento del tamaño de
las empresas industriales. Vino así el nacimiento de los chaebol, grupos
industriales diversificados que guardan simbiosis con el Estado, desde su
nacimiento. Sin embargo, a principios de 1960, los oficiales norteamericanos
se encontraban pesimistas acerca de los prospectos de desarrollo económico
(Mason et al., 1980, p.195).
3.7 Enfoques para salir de la crisis.
Para el año 1960, Corea se encontraba nuevamente sumida en una profunda
crisis económica y social. El descontento de la población era evidente y el
rechazo de la clase política, por realizar transformaciones necesarias,
provocarían revueltas y descontento generalizado. Con el fin de salir de la
crisis tres enfoques diferentes serían postulados:
- El primero de ellos fue propuesto por los estudiantes durante abril de
1960. Ante la intransigencia y violación de sus derechos humanos, los
estudiantes propugnaban 155 para que se convocara a nuevas
elecciones. Sin embargo el nuevo partido ganador guardaba muy pocas
diferencias con el anterior, lo que provocaría que las protestas
155 Un estudiante de preparatoria protestó el fraude electoral, este estudiante fue masacrado y aventado al mar, ante este evento violatorio de los derechos los estudiantes iniciaron la revolución de abril, que cimbraría y haría eco en todas los estratos de la sociedad y que tendría como consecuencia el derrocamiento de Syngman Rhee.
125
continuaran. Dentro del grupo de protestantes se encontraban aquellos
que, bajo el régimen de Rhee, habían sido vituperados, algunos de los
cuales eran reformistas radicales. En este grupo se incluían
socialistas, maestros desempleados, intelectuales, estudiantes de la
Liga para la Unificación Nacional (Minjonk T´ongil Yongmaeng) de la
Universidad Nacional de Seúl.
Desafortunadamente, la visión de desarrollo económico de este grupo
estaba indefinida y sólo consistía en demandas vagas de empleo para
todos, políticas agresivas para eliminar la pobreza y un ataque al
imperialismo yanke. Se oponían al acuerdo en el cual Estados Unidos
adquiría el derecho de observación continua y revisar cómo se
administraba la asistencia proveniente de los Estados Unidos (S. Han,
1974). En palabras de los reformistas y de algunos no reformistas, esta
medida era una vergüenza para la nación.
- El segundo de ellos sería el de los Estados Unidos que, según dijimos,
incluía medidas como; control presupuestal, devaluación monetaria,
control de la inflación para evitar la hiperinflación, la inmersión de
organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial.
- El tercer enfoque, que prevalecería posteriormente, fue el de los
militares, aún cuando se debe reconocer que los anteriores enfoques
también prevalecieron con el tiempo. Esto se observa con la presencia
continua y la intervención de los Estados Unidos por más de 25 años,
así como los movimientos estudiantiles, cuyas principales demandas
eran la democracia, los derecho civiles, incremento de los sueldos,
igualdad, erradicación de la pobreza y la protección de las pequeñas
empresas. Ellos continuarían expresando sus inconformidades, hasta el
presente y cada vez que hay una protesta el grupo estudiantil está
perfectamente representado. Es bien sabido que el gobierno militar
coreano estuvo representado por el General Park Chung Hee, hasta
1979, año en que fue asesinado. Él compartía una visión común que lo
126
acercaba con los Estados Unidos. Tenía una obsesión en contra del
comunismo, un compromiso hacia el sector privado y la libre empresa.
Dentro de los primeros cien días del gobierno militar, anunciaba con
bombos y platillos su decisión de definir el que sería el primer plan de
desarrollo de cinco años. Podemos apreciar que los pilares gemelos de
la estrategia militar, hacia la industrialización, se cimentaban en dos
principios básicos: por un lado las empresas de gran escala y por el
otro la planeación a largo plazo156. Como sabemos, los andamios y las
exportaciones no se mencionaban con total claridad dentro de este
primer plan, lo que sí estaba claro era el papel que jugaría un gobierno
central, en la intervención directa, con las principales fuerzas del
mercado.
Durante la década de los sesentas, el Estado coreano tuvo la posibilidad de
fortalecerse, porque históricamente se encontraron presentes, en el mismo
tiempo, varios factores que lo permitirían. Por un lado, una debilidad de las
clases sociales, pues los obreros eran todavía un grupo muy pequeño; los
empresarios dependían del gobierno y la nobleza había desaparecido por la
reforma agraria.
Una vez que Park obtuvo el poder, en 1961, el régimen militar aprobó una ley
denominada: Ley para el Manejo y Control de la Acumulación Ilícita de Riqueza. Con alarde y estruendo, durante los primeros meses de su mandato,
mandó arrestar --como lección al mundo y a su pueblo--, a miembros de la
antigua República que se habían enriquecido ilícitamente y la amenaza
constante fue el riesgo de confiscación de los bienes. Al igual que los
japoneses con el régimen Meijí, sólo se trató de amenazas que no se
cumplieron.
Los millonarios industriales no sufrieron la confiscación de bienes, a cambio del
“perdón” del Estado, así como la promesa de no perseguirlos. Ellos se
comprometieron a invertir en los sectores prioritarios y estratégicos para el 156 El programa de planeación a largo plazo imponía controles administrativos, y reubicaba plantas de varias industrias, a otras regiones del país.
127
país, como en las industrias nuevas. En poco tiempo se había establecido la
base para formar una alianza entre los industriales y los hombres de negocios,
que sería el cimiento sobre el cual se sustentaría la industrialización (Sakong,
1980). Sólo una industria no se vería beneficiada por las decisiones del
gobierno en torno a participar como asociado del mismo: el sistema financiero y
la Banca, que fueron expropiadas, pero a largo plazo esta decisión traería
consecuencias serias.157
Ya que el gobierno fue juez y parte, él definía a quién se le otorgaban los
créditos, cuándo eran otorgados y cuánto. También fue el responsable para
determinar los sectores industriales en los que se debía invertir. Los militares
apoyaban la idea de pedir préstamos internacionales y mantener los intereses
cobrados hacia el interior, suficientemente bajos, para mantener el nivel de
inversión. En el año de 1962, con el objetivo de estimular el otorgamiento de
créditos hacia Corea, se promulgó la Ley de Inducción de Capital, a través de
la cual los Estados Unidos ofrecían garantías a los prestamistas, eliminando el
riesgo de falta de pago, así como el riesgo por devaluación del tipo de cambio.
La aplicación de los recursos obtenidos por esta vía, fueron aplicados en base
a la discrecionalidad del gobierno coreano. El control de las garantías de
crédito, en conjunto con la nacionalización de la banca, dio manga ancha al
gobierno coreano sobre los flujos de capital.
Si bien es cierto que existían los recursos para la industrialización, a través de
esta vía, también es cierto que los créditos para capital de trabajo e inversión,
no fueron recibidos por el total de la industria. El gobierno eligió a las industrias
que debían ser beneficiadas. Obviamente fueron empresas de orientación
exportadora las que recibirían mayores beneficios durante el período. Incluso,
aún dentro de los mismos sectores industriales, el gobierno favoreció más
algunas firmas, de manera que su apoyo las convirtió en líderes del sector.158
157 Para el momento de la nacionalización de la Banca coreana, la mayoría de los Bancos se encontraban en banca rota, motivo de conflicto de intereses fue el saneamiento de los mismos entre los coreanos y los norteamericanos. 158 Por ejemplo en la industria cementera, el más favorecido fue el grupo Sanyong, con el otorgamiento de créditos blandos fue capaz de incrementar su capacidad de producción en más de 505 durante la década de los ochenta´s.
128
Hyundai debe su éxito a los beneficios recibidos por el gobierno. En este caso
constructores de barcos experimentados, se vieron obligados a cerrar los
negocios por la competencia desleal, ante la cual se encontraban compitiendo.
Por último, en el sector de maquinaria, tres grandes grupos fueron favorecidos:
el grupo Hyundai, Samsung y Daewoo. Las pequeñas empresas del sector
sufrirían la misma suerte que sus compañeros de la industria de astilleros.
Una diferencia de opiniones continuaría en torno al cobro de intereses.
Mientras que el gobierno coreano pretendía seguir cobrando intereses bajos, el
Fondo Monetario Internacional, junto con los Estados Unidos, querían que las
tasas de interés se mantuvieran altas, de manera que se incrementara la
capacidad de ahorro interno y minimizara la debilidad a la que se exponía el
gobierno coreano con el incremento de su deuda externa. Además de implantar
estrategias de protección de tarifas y aranceles, después de haber reconocido
al gobierno japonés diplomáticamente, se hizo mucho más difícil para ellos
invertir en Corea.
La inversión extranjera directa era bienvenida, siempre y cuando se tratara de
manufacturas ligeras para la exportación. Pero cuando se trataba de sectores
relacionados con la estrategia de substitución de importaciones, en áreas como
la farmacéutica y la maquinaria pesada, no se permitía que los extranjeros
invirtieran en estos rubros, por considerarse prioritarios y estratégicos para el
Estado. Por lo tanto, al revisar la evidencia durante la década de los setentas,
países como México y Brasil recibieron mayor porcentaje de IED, que Corea,
en relación con el PIB.
Cuadro 3.4 Inversión extranjera directa: 1965-1985.
AÑO IED Porcentaje
del PIB 1965 20,671 0.731970 13,642 0.161975 169,398 0.811976 72,160 0.25 .1977 65,915 0.181979 107,312 0.171980 140,751 0.25
129
1981 145,327 0.231982 187,791 0.281983 267,753 0.361984 419,049 0.521985 531,720 0.65
Tomado de: Ministerio de Finanzas.
Para poder asegurarse una fortaleza política, el gobierno coreano se vio
obligado a fortalecer las relaciones diplomáticas con Japón, antiguo
colonizador. Sin embargo, al ocurrir esto, la competencia entre ambos países
se aceleró. Se podría pensar que traería repercusiones negativas hacia Corea,
o desventajosas, sin embargo esta situación fue aprovechada por el gobierno
coreano que se fijó cómo minimizar los impactos, a través de la fortificación del
mercado doméstico, con la imposición de tarifas arancelarias y cuotas de
importación. Además, institucionalmente se definieron y promulgaron leyes,
cuyo objetivo eran medidas proteccionistas que buscaban salvaguardar la
industria nacional (Mattingly, 1970).
En otro orden de ideas, la liberalización provocó presiones en el tipo de
cambio. La devaluación de la moneda, para compensar esta pérdida, a los
exportadores les ofreció incentivos en forma de subsidios muy atractivos. La
diversificación industrial exitosa tiene varias implicaciones, para ello es
necesario contar con mecanismos de control recíprocos, como una estructura
bancaria sana, así como la implantación de esquemas tarifarías, aranceles y
medidas de protección a la industria local. Como se vio en el párrafo anterior,
Corea contaba con los elementos, ya que aún cuando no tenía un sistema
bancario eficiente y sano, el endeudamiento proveyó de dinero a la economía
para financiar su proceso de industrialización.
Cuadro 3.5 Dirección del comercio del este y sudeste de Asia.
Exportacione
s hacia Exportaciones desde
Pais Japón E.U. Asia Japón E.U. Asia Indonesia
1970 33.3 14.1 210.4 210.5 18.1 20.11980 41.3 11.8 16.7 31.5 13.9 22.71995 27.1 14.7 33.5 22.7 13.7 26.8
130
Corea 1970 27.7 41.4 7 40.8 30.6 10.11980 17.3 28.4 14.7 26.2 23.6 8.91995 13.7 21.5 34.3 24.6 24.7 16.7
Malasia 1970 18.3 20.9 33.1 17.5 10.7 34.91980 22.8 18 33.3 23 16.1 25.71995 12.7 14.2 44.4 28.1 17.1 32.1
Taiwán 1970 15.1 46.4 20.3 42.8 25 10.41980 11 36.6 17.7 27.2 25 10.21995 11.8 25 40.7 210.5 21.4 11.9
Tailandia 1970 26.3 13.6 30.7 37.6 15.7 8.41980 15.3 13.2 26.9 20.7 18 22.21995 16.8 19 35.5 30.7 12.7 26.8
Tomado de :UNCTAD 1996.
Como se puede observar en la tabla anterior, para el año 1995 el comercio de
Corea, mayoritariamente, se dirigía hacia países del resto de Asia. En segundo
lugar hacia Estados Unidos y en tercer lugar hacia Japón, mientras que las
importaciones provenían de EU y Japón. En este año Corea tuvo un déficit
comercial con los Estados Unidos y con Japón.
La industrialización tardía pasa por tres etapas o fases. La primera de ellas es
el gobierno como emprendedor, en la cual la principal característica del mismo
es la planeación y la toma de decisiones de las actividades que se deben
realizar. Es decir, el gobierno coreano debió decidir a qué industrias penetrar,
la cantidad o montos de inversión que se aplicarían a dichos sectores
industriales, como ya se mencionó, además que el Estado fue el responsable
de pactar con los empresarios. La etapa emprendedora en Corea se
caracteriza, o se encuentra asociada, con dos tipos de entidades. Por un lado
se encuentran las pequeñas firmas y por el otro lado se localizan los grandes
conglomerados coreanos o grandes firmas, denominados “chaebols”.
En términos generales mientras que las firmas pequeñas mantuvieron el control
de la toma de decisiones, en relación a las inversiones requeridas, los grandes
grupos industriales coreanos tuvieron que mantener una relación cercana, ya
131
que el gobierno era el responsable de definir los sectores en los que se debería
invertir y era el que tenía acceso a los créditos necesarios, para que la industria
creciera y se mantuvieran los niveles de exportación.
Cualquier cambio en los sectores industriales, durante la década de los
sesentas y setentas, provino del gobierno. Es decir, un estado intervencionista,
rector, donde la transformación de la industria ligera hacia la pesada provino,
como iniciativa del Estado, apoyando a la industria de la construcción de
barcos. Luego, a partir de las antiguas fábricas de acero, provenientes del
período colonial, se pusieron las bases para la construcción de la industria del
acero, necesario para la industria armadora. Las decisiones eran tomadas
unilateralmente, siendo el cenit del período la segunda parte del plan
quinquenal, en 1967. El denominado Consejo de Planeación Económica, a
través de un análisis industrial, identificó aquellos proyectos de manufactura
que el gobierno debía apoyar a través de créditos.
3.8 Conclusiones. - Durante el período colonial Corea era percibida por los japoneses como
un proveedor de arroz barato. La infraestructura, como lo son los
sistemas de riego instalados durante el período colonial, beneficiaron a
los terratenientes japoneses y no así a los coreanos. Japón requería del
abasto de arroz para alimentar su creciente fuerza de trabajo industrial.
- Corea, como enclave económico colonial, no sólo abasteció a Japón de
arroz, sino también de otros recursos como la madera, en donde los
permisos para explotación maderera provocaron que la tierra se
erosionara, provocando grandes inundaciones. Por otra parte se
permitió a los pescadores japoneses explotar libremente los recursos
pesqueros. Finalmente, los mantos minerales que posee Corea en el
norte fueron explotados, obteniéndose oro y tungsteno, necesarios para
el proceso de industrialización japonés.
132
- El territorio coreano sirvió como lugar para establecer al exceso de
población japonesa. Entre los años de 1910 y 1945, con datos
proporcionados por Edgard S. Mason, se observa que la población
japonesa, en la península, creció durante este período de 170,000
habitantes hasta llegar a ser 770,000 ciudadanos.
- La guerra de Corea, una lucha entre el imperialismo norteamericano y el
comunismo, tuvo como escenario la península coreana. Este conflicto,
no resuelto a la fecha, dividió la península en dos países: el norte
comunista y el sur capitalista. Las mejores minas y la industria pesada
se localizaban al norte, mientras que los japoneses habían desarrollado
al sur, para ser un proveedor barato de alimentos para la fuerza de
trabajo japonés. En este sentido, el norte contaba con mejores recursos
al finalizar la guerra. Si bien es cierto que gran parte de la
infraestructura y la industria fueron desmembradas durante la guerra.
- La creación de un enclave soviético en el norte del país, con un régimen
comunista, provocó una oleada de refugiados provenientes del norte
hacia el sur. También regresaron muchos coreanos procedentes de
Japón y Manchuria que habían sido utilizados como fuerza de trabajo
para los japoneses. El período de reconstrucción lo inicia Corea con un
exceso de población y poca tierra.
- La continua presencia de la amenaza militar en el norte, ha influenciado
profundamente la dirección, así como el patrón del desarrollo
económico coreano y de sus instituciones. En particular, en lo que
respecta a la defensa, en la actualidad 6% del PIB es destinado a
gastos de seguridad nacional.
- El período de reconstrucción y la intervención norteamericano tuvieron
sus efectos, tanto positivos como negativos. La constante fue una
economía en crisis permanente, devaluaciones de la moneda,
inversiones de capital en infraestructura y el apoyo a un nuevo sector
133
industrial que se convertiría en base del crecimiento económico: los
chaebols.
- Las características económicas que persistieron fueron: un país
subdesarrollado, inflación no controlada, derivada de la rápida
expansión en la inyección de moneda doméstica a la economía.
Igualmente, un sistema de mercado extremadamente complejo, donde
el tamaño del mercado interno era muy pequeño para poder soportar el
crecimiento de la infraestructura social, o para poder atraer inversión.
Otra fue una incapacidad para proveer de las necesidades básicas del
rápido crecimiento y del proceso de urbanización de la población.
Asimismo, bajos niveles de ingresos y un alto nivel de desempleo. Lo
anterior, agravado por la ausencia de instituciones fuertes, de normas y
procedimientos, así como de pocos recursos naturales y un mal diseño
de políticas gubernamentales, orientadas a la solución real de los
problemas que se afrontaban. Se puede decir que la política económica
perseguida consistió en la promoción de la substitución de
importaciones de bienes no duraderos y de bienes intermedios.
- Se aplicaron medidas proteccionistas, altas tarifas de importación y
cuotas de importación. Todo lo anterior, como política económica,
rápidamente llegó a su límite y como resultado del crecimiento promedio
anual del PIB que se alcanzó en este período de 9 años, que fue de
sólo 3.7% per cápita.
- Positivo de este período es reconocer la inversión en educación. El
fortalecimiento de este rubro se considera un triunfo para el desarrollo
económico posterior. Considerado como una virtud bajo la filosofía
confucionista, la filosofía del Estado, percibía a la educación como un
activo muy importante y fuente de movilidad social, así como un
mecanismo para acceder a nuevas profesiones, que demandaba el
proceso de urbanización de la población rural. La inscripción a la
escuela primaria, durante el período entre 1945-1960, se incrementó en
265%, mientras que en los niveles superiores creció a un factor de 12%.
134
Para 1960, había 100,000 estudiantes inscritos en las universidades,
comparativamente con sólo 8,000 en 1945. Los niveles de
analfabetismo cayeron durante el período, del 78% a sólo el 28% y a
nivel mundial esto fue considerado un logro extraordinario.
- Otro desarrollo importante durante este período fue la reforma de la
tierra. Fue el primer paso que se dio en la búsqueda hacia una
distribución más equitativa del ingreso. El gobierno estableció los
límites de la posesión de la tierra cultivable, a través de la Ley de
Reforma de la Tierra de 1949. En consecuencia la proporción de los
terratenientes disminuyó de 42.1%, en 1947, a 5.2% en 1964.
- El 17 de julio de 1948, se promulgó la Constitución Coreana. En 1960,
posterior a los levantamientos estudiantiles y a los desórdenes sociales,
se revisa el documento y se lanza una reforma democrática de la
Constitución, con el objetivo de crear igualdad de oportunidades, en
contra de la injusticia y la unificación pacífica de los coreanos del sur.
Buscaba que todas las personas se desarrollaran al total de sus
capacidades en todos los campos; político, económico, social y cultural.
Esto debía conseguirse a través de la búsqueda democrática de la
libertad, los deberes y responsabilidades emanados de la Constitución.
- La enmienda de la Constitución quedó conformada por 130 artículos en
los que destacan los siguientes:
Artículo 1: Democracia
Artículo 5: Guerra y fuerzas armadas
Artículo 8: Partidos políticos
Artículo 22: Aprendizaje y derechos intelectuales
Artículo 23: Propiedad, bienestar público y expropiación
Artículo 33: Sindicatos
Artículo 102: Cortes
Artículo 120: Recursos naturales
Artículo 121: Agricultura
135
Artículo 122: Leyes de la tierra
Artículo 124: Protección al consumidor
Artículo 125: Comercio internacional
Artículo 127: Innovación y estandarización
- Socialmente, esta época no fue fácil. Se desarrolló en un ambiente
inestable, además que el régimen militar y altamente corrupto, de
Sygman Rhee, provocó levantamientos de los estudiantes y grupos
reformistas que pretendían derrocarlo para cambiar el sistema político.
Es también el antecedente que definió los arreglos institucionales de los
años posteriores, que se encontraban presentes cuando estalló la crisis
del 97 y que provocaron reformas en el marco institucional.
136
CAPÍTULO 4
COREA EN LA POSGUERRA, CRECIMIENTO ECONÓMICO POR PERÍODO, INSTITUCIONES Y PLANES QUINQUENALES 4.1 Introducción. Al finalizar la guerra, Corea era uno de los países más pobres del mundo. A
pesar de los esfuerzos de reconstrucción norteamericana, al inicio de la década
de los sesentas, el PIB per. cápita coreano era de tan sólo $80.00 U.S. dólares
en precios corrientes. El futuro de Corea no estaba claro, los analistas se
mostraban cautelosos y pesimistas a este respecto. Para 1963, contrario a lo
que se podía esperar, la economía coreana comenzaría un período de
crecimiento constante y sostenido. Como resultado de lo anterior, para la
década de los setentas Corea del Sur se habría ganado el nivel de país de
reciente industrialización (NIC).
En el presente capítulo se examinan las principales características del patrón
de crecimiento coreano, así como las instituciones sobre las cuales se sustentó
este crecimiento. En 1961 el nuevo gobierno de la tercera República, al mando
el Presidente Park Chung Hee y su equipo de colaboradores, se
comprometieron con el crecimiento económico, así como la promoción del
crecimiento a través de una política activista, lo que convertiría a Corea en una
de las economías de más alto crecimiento mundial.
Para ello requería la implantación de reformas en la política económica y social,
así como de cambio institucional, para poderlas realizar. Retomando a Gaviria,
dentro del análisis que se hizo sobre los diferentes estudios, relativos a las
instituciones, se presentó la necesidad de que exista consenso y apoyo social
para que un régimen pueda implantar reformas estructurales basadas en las
reformas a las instituciones. Este presidente logró que la sociedad apoyara la
implantación, a través de la firma tácita de un nuevo pacto social, con el
objetivo de alcanzar un crecimiento económico sostenido, mejorando las
condiciones de vida en los sur-coreanos. El período entre 1963 - 1971 fue
137
extremadamente importante para el país y para el desarrollo de una economía
moderna. La década de los setentas y ochentas trajo resultados mixtos que se
analizarán en el capítulo.
4.2 Densidad y crecimiento poblacional. El hecho de que Corea del Sur sea el tercer país más densamente poblado, en
el mundo, tiene un significado especial cuando de la tierra se trata, ya que
también es el tercer país con menor área de terreno per. cápita. El terreno de
Corea es muy sinuoso, sólo una quinta parte de él es aprovechable, por eso
en 1994, solamente 0.55 acres eran el producto nacional per. Cápita de tierra
y 0.12 acres eran el terreno per. cápita de tierra cultivable.
4.2.1 Políticas agrícolas. Como consecuencia de las reformas de la tierra, Corea del Sur se ganó una
reputación entre los países subdesarrollados, como uno de los que tenía una
distribución de ingresos existentes de los más equilibrados del mundo
(Banco Mundial, 1983). Sin embargo, esta reputación no es merecida, ya que
con el avance de la industrialización se hicieron cada día más evidentes los
altos niveles de concentración económica agregada y las inequidades
existentes con respecto a los salarios internacionales.159 El espacio de tierra
era muy limitado y esta falta de terreno trajo consecuencias, ya que incrementó
rápidamente el valor de la tierra, así como los precios de las propiedades, tanto
en las áreas metropolitanas como en la capital Seúl.
Desde principios de la década de los sesentas, las políticas agrícolas coreanas
han tenido una orientación hacia la expansión de la producción de arroz, pues
con esta medida pretenden alcanzar su autosuficiencia del mismo, lo que
explica las acciones realizadas. En primer lugar se incrementó el número de
campos cultivables, dirigidos expresamente a la siembra de arroz; se limpiaron
159 Byung-Nak Song.(1996). The Rise of the Korean Economy. New York: Oxford University Press.
138
terrenos y se convirtieron terrenos secos en campos de arroz. Hasta recientes
fechas, el gobierno prohibió el cambio de uso de tierra, porque la tierra arable
para la siembra de arroz era sagrada.
De ello se derivaron dos conceptos únicos en su tipo. El primero de ellos es lo
que se conoce como “tierra cultivable absoluta” y en segundo lugar “tierra
cultivable relativa”. Todas aquellas tierras con clasificación absoluta, no pueden
ser transferidas hacia otros usos que no sean los de cultivar. Para el segundo
grupo, las de cultivos relativos, la transferencia del uso es posible, pero se
deben enfrentar sanciones severas, estando en el entendido de que los
trámites burocráticos que esto implica, pueden llegar a ser muy engorrosos.
Como se observa en la tabla 1.2, entre los años 1970 y 1983, el porcentaje de
tierra cultivable se incrementó aún cuando existía un crecimiento urbano muy
grande.160
Cuadro 4.1 Población de las principales regiones (miles).
1966 1970 1980 1985 1990 1995
Total de la población 29,193 31,466 37,436 40,448 43,411 45,187
160 El terreno coreana es muy montañosos. Solo un poco más del 10% de terreno total puede ser utilizado para áreas urbanas. Este fenómeno se agravo cuando el gobierno coreano en 1973 en la búsqueda por prevenir la expansión espacial de las grandes ciudades, introdujo el sistema cinturón-verde, lo que provocó que el 86% de los coreanos vivan en solo el 2.3% de la tierra nacional.
139
1. Región Seoul(capital)
Seoul Ciudad especial 3,803 5,536 8,364 9,639 10,613 10,229
Inchon* 1,387 1,818 2,308
Provincia de Kyonggi 3,108 3,358 4,934 4,794 6,156 7,650
Total 6,911 8,894 13,298 15,820 18,587 20,187Participación del total de la población% 23.7 28.3 35.5 39.1 42.8 44.7
2.Región Pusan-Kyongam
Pusan * 1,430 1,880 3,160 3,515 3,798 3,814
Provincia de Kyonsangman 3,176 3,120 3,322 3,517 3,672 3,846
Total 4,606 5,000 6,482 7,032 7,470 7,660Participación del total de la población% 15.8 15.9 17.3 17.4 17.2 17.0
3.Región Kwangju 3,646 3,325
Kwangju* -906 1,139 1,258
Provincia de Cholla Nam 4,050 4,006 3,780 3,748 2,507 2,067
4.Región Chonju
Provincia de Cholla Puk 2,523 2,434 2,288 2,202 2,070 1,902
5.Región Chungchong 4,455 4,341 4,380 4,393 4,454 4,435
Taejon* -652 -866 1,050 1,272
Provincia de Chungchong Puk 1,550 1,481 1,424 1,391 1,390 1,396
Provincia de Chungchong Nam 2,905 2,860 2,956 3,002 2,014 1,767
6.Región Taebaek o Kangwon
Provincia de Kangwon 1,833 1,866 1,791 1,725 1,580 1,467
7.Región Cheju
Provincia de Cheju 337 365 463 489 515 505
8.Región de Taegu-Kyonpuk 4,477 4,559 4,955 5,041 5,090 5,125
Taegu* 2,031 2,229 2,449
Provincia de Kyongsangbuk 4,477 4,559 4,955 3,010 2,861 2,676Tomado de: * Región administrada directamente.Computado de la Oficina nacional de estadística/ República de Corea,
Major Statistics of Korean Economy, 1987,1988,1995, y los censos económicos de varios años.
Corea está dividida en 9 provincias con el único propósito de facilitar la
administración. A la capital Seúl se le conoce como ciudad especial, a las
ciudades o centros urbanos de mayor importancia se les denomina kwangyuk
y son cinco. Las seis ciudades principales tienen un status igual que las
provincias, si se juntan las 15 áreas administrativas constituyen las unidades
140
básicas regionales. Es importante destacar este hecho, ya que también las
principales zonas económicas se basan en estas áreas administrativas. 161
El primer plan de administración de las regiones se produjo en 1971, incluía
planes para cada región por un periodo que iba desde 1972 hasta 1981. Se
denominaba: Plan Nacional de Desarrollo de la Tierra. En este primer plan
quedaron sentados las bases de división territorial y desarrollo de las regiones;
se consideraba la división del territorio nacional en cuatro regiones conocidas
como regiones de la cuenca ribereña. Como se explicó, uno de los recursos
con los que cuenta Corea son las cuencas ribereñas y esto fue considerado
para dividir al territorio. Posteriormente estas cuatro regiones fueron a su vez
subdivididas en ocho regiones. En la tabla 1.3 las ocho regiones presentadas
son producto del primer plan, desde el cual ya eran consideradas, sin embargo
sufren modificaciones posteriores, ya que se tomarían en cuenta; la
infraestructura, la transportación y las redes de comunicaciones hacia la
ciudad especial Seúl, para realizar una subdivisión más realista.
Las regiones más importantes de Corea son: Región de Seúl y la región de
Pusan-Kyongnam, también conocida como región Pusan. El 61.7% de la
población total de Corea habita en esta región, según datos de 1995. De este
porcentaje el 44.7% habitaba en Seúl y el 17.0 % en la región de Pusan. La
región de Seúl está formada por dos entidades, la primera la denominada
Ciudad Especial y la segunda de ellas la provincia de Kyonggi. Por su parte,
como se observa en la tabla, la región Pusan está conformada por la ciudad
especial de Pusan y la región provincia de Kyonsang Nam .
Esta última se localiza en la costa sudeste del territorio coreano. En esta
provincia se encuentran las ciudades más importantes y sus principales
manufacturas. Por ejemplo, en Pusan existen manufacturas generales de
exportación, comercio y el puerto. En Ulsan, automóviles, construcción de
barcos y productos petroquímicos. En Changwon, industrias de maquinaria
pesada. Comparativamente, el despegue económico de la región de Seúl inicia
con el despegue de la economía coreana en los sesentas, sin embargo el
despegue de la región de Pusan tuvo un despegue más lento hasta la década
161 Byung-Nak Song. (1997) The Rise of the Korean Economy. New York: Oxford University Press.
141
de los ochentas, en la cual se promocionó la industria pesada para
desarrollarse. Actualmente la región de Pusan es la segunda más importante
en Corea en términos de producción industrial.
Una de las preocupaciones del gobierno coreano, ha sido la sobrepoblación de
la ciudad de Seúl. Buscando detener este crecimiento de población e industria
en Seúl, se implementaron políticas diseñadas para desanimar la sobre
concentración de población e industria en la capital, entre las que destacan:
- Dispersión de la sobrepoblación e industrias de manufactura.
- Plan de reubicación de planta productiva
- Plan de reubicación de las principales oficinas gubernamentales.
- Plan de la nueva ciudad-capital
- Plan de reestablecimiento rural162
La principal región agrícola se encuentra localizada en las regiones de
Kwangju y Chonju, en la parte sudoeste del país. Durante años esta región ha
visto disminuida su población que ha sido discriminada del desarrollo
económico, además que es una de las regiones más desfavorecidas, entre
otras razones porque los gobernantes provienen principalmente de la región
Taegu y Pusan. Ellos mantienen lazos emocionales con estas regiones, por
otra parte su característica agrícola es desafortunada y no tiene condiciones
deseables para la instalación de industria manufacturera a gran escala.
Especialmente limitante es el hecho de que la región no cuente con buenos
puertos naturales que pudieran favorecer el comercio.
4.3 Población rural y áreas urbanas.
Un fenómeno digno de estudio es la transformación de la población rural a la
urbana. Anteriormente hablamos de que existen básicamente 2 regiones,
donde se han concentrado la mayor parte de población urbana, así como la
industria. A principios de la década de los cincuentas, un estudio de Mills y
Song, demostraba que Corea del Sur guardaba características similares, en 162 Ibid
142
cuanto a porcentajes de población urbana y rural, a la de cualquier país
subdesarrollado. Sin embargo, el fenómeno de urbanización coreana ha sido
más rápido que el patrón típicamente observado en otros países.163
El promedio alcanzado en 1995 es mayor que al de la mayoría de los países de
ingresos medios, es decir durante ese año, Corea alcanzó un nivel de
urbanización del 77.6%. Para Mills y Song, este rápido crecimiento dependió
directamente del también rápido crecimiento en el sector manufacturero en
Corea. Desde 1960 el crecimiento de las áreas urbanas ha sido impresionante,
sin embargo se observa una diferencia en la tasa de crecimiento y en la
rapidez de crecimiento, relacionado éste con la población total. Es decir, las
ciudades con más de un millón de habitantes crecen más rápidamente
mientras que las de pequeñas áreas rurales de entre 20,000 a 50,000
habitantes lo hacen más lentamente. Entre 1960 y 1995, hubo un crecimiento
del 18.6% de la población en áreas urbanas de un millón de habitantes, pues
de oscilar en 40.0%, aumentó a 58.6%. Siguiendo la lógica, la ciudad que
mayor crecimiento poblacional ha tenido, es Seúl, la capital.
La región norte donde se localiza geográficamente la provincia, tiene frontera
con su vecino Corea del Norte, y desde la frontera los misiles de corto alcance,
así como la artillería de la República Popular Coreana, pueden alcanzarlos
fácilmente, por lo tanto, la capital Seúl sufre de la amenaza constante y este
factor la hace altamente vulnerable. Los problemas internos que ha provocado
el crecimiento poblacional acelerado de esta provincia, han colocado el tema
Seúl, como uno de seguridad nacional. Tanto así que las políticas han ido
encaminadas a la desconcentración de la población y de la industria que
radica en Seúl, el sistema del cinturón verde, como se mencionó anteriormente,
tenía como objeto limitar el crecimiento y expansión de la capital. Otras
medidas incluían el Plan de Relocalizar las oficinas centrales de gobierno a un
nuevo centro administrativo de gobierno en la Provincia de Taejon. Esta
medida se conoce como Plan de la Nueva Capital. 164
163 Ibid. 164 Ibid.
143
Desafortunadamente ninguna de las medidas probó ser efectiva, sólo se
gastaron innumerables recursos públicos y privados. El crecimiento de las
áreas urbanas, específicamente el de la capital, continuó durante la década de
los ochenta. En la tabla 4.2 se observa que a partir de 1990 las ciudades
medianas son las que reportarían el crecimiento más acelerado.
Cuadro 4.2 Distribución de la población urbana, por tamaño de ciudad: 1960-1995.
Población de las ciudades 1960 1970 1980 1990 1995
%
No. de
ciudades %
No. de ciudades %
No. de ciudades %
No. de ciudades %
No. de ciudades
Más de 1000 40.0 2 54.1 3 57 4 59.7 6 58.6 6
500-1000 6.6 1 7.3 2 5.5 2 8.8 5 12.7 7 200-500 9.9 3 4.3 2 12.9 11 13 15 12 15 200-200 7.4 5 10.4 12 9.8 18 5.4 14 6.2 16 50-100 14.4 20 10.1 22 5.1 21 6.2 30 5.1 28 20-50 21.7 74 13.8 74 9.7 115 6.9 79 5.4 67
Total 100 105 100 115 100 171 100 149 100 139 Tomado de: Ministro del interior, Anuario Municipal de Corea, 1972,1974,1995, y Junta de Planeación económica,
Población y censos económicos.
Cuadro 4.3 Población urbana, ciudades y su tamaño.
Población Urbana ( 000) 1960
1970 1975 1980 1990 1995
Ciudades de más de 50,000(A) 7,121 13,550 17,658 22,470 32,255
35,046
Ciudades de más de 20,000(B) 8,950 15,683 20,269 24,940 34,622
37,033
Total de la Población © 24,954 31,435 34,679 37,407 43,520
45,18
7
Participación de la población urbana
(A/C) 28.5 43.1 50.9 60.1 74.1 77.6
(B/C) 35.9 49.9 58.4 66.7 78.6 82.0 Tomado de:: Ministro del interior, Anuario Municipal de Corea, 1972,1974,1995, y Junta de Planeación económica,
Población y censos económicos.
144
La densidad poblacional de Corea es una de las más altas del mundo, sólo
superada por Taiwán y Bangladesh. En 1994 solamente el 0.5% de acres per
cápita era el terreno que le correspondía a cada coreano, por lo tanto el
problema de la tierra y el crecimiento poblacional, se han convertido en temas
estratégicos para el gobierno.
El fenómeno baby-boomer coreano, aconteció entre los años 1954 y 1961. En
el primer plan de cinco años, se destacaba el control natal como uno de los
elementos indispensables. Se decía que: medidas apropiadas habían de ser
tomadas para controlar el crecimiento poblacional”, a pesar de la retórica
política el crecimiento poblacional no disminuyó, pues durante este período el
crecimiento poblacional de 2.6% superó la tasa de crecimiento anual del 2.2%,
por lo que el crecimiento real de la República Coreana fue negativo.
Para el segundo plan de cinco años (1967-1971) , se incluyeron seis políticas
claves. Una de ellas por supuesto consideró el control natal y se observa que
durante este periodo hay una disminución del crecimiento poblacional. A partir
de entonces se observan incrementos poblacionales decrementales y en la
actualidad la tasa de crecimiento se encuentra entre el 0.9 y 0.8 por ciento. El
decremento en la población se debió a varios factores, entre los cuales se
pueden mencionar:165
1. El gobierno sistemáticamente implementó planes de control natal,
especialmente después del crecimiento hasta 1961.
2. Monitoreo estricto del uso de contraceptivos familiares, se ponía igual
de atención en este asunto que en la promoción de las exportaciones.
3. Incremento de las oportunidades de trabajo para las mujeres, con esto
las mujeres posponían racionalmente el matrimonio y el tener menor
número de hijos.166
4. Incremento en los niveles educativos.
5. Proceso de urbanización. 165 ibid 14 166 Es cierto que por las primeras oportunidades que se abrieron fueron en industrias de mano de obra intensiva, por lo cual las primeras mujeres que trabajaron fueron las que menos educación tenían, por lo tanto el impacto de la industrialización e el control natal fue extraordinario.
145
6. Incremento de los niveles de ingresos.
En la actualidad, aún cuando el problema de crecimiento poblacional está bajo
control, se observan distorsiones demográficas en la población. Un ejemplo de
ello es la que se evidencia al analizar y estudiar la gran proporción de
estudiantes, que tienen dependientes mayores bajo su cargo.
Cuadro 4.4 Comparativo de índice de nacimientos y fuerza laboral femenina.
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Índice de nacimiento crudo (por cada 1000 )
33.5 34.3 32.9 24.1 21.7 21.7 21.7 19.5 17.5
Fuerza de trabajo femenino (% del total de la fuerza) 48.1 47.7 45.3 45.0 45.8 44 44.9 44.5 43.3
Total de la fuerza de trabajo 5,094,351 5,382,250 5,796,232 6,714,746 7,494,017 8,795,287 10,243,420 11,331,970 11,677,34
0 Elaboración propia con datos de las Estadísticas del Banco Mundial 1960-2000
Como se observa en la tabla 4.3, el mayor crecimiento poblacional fue
posterior a la guerra de Corea, el baby boomer coreano, como se ha dado en
llamar el fenómeno en la década de los sesenta. Mientras que en la década de
los setenta se observa un decrecimiento real de hasta 9% con respecto de
1960, comparativamente. Durante la década de los ochentas y noventas el
crecimiento se mantuvo estable y hacia 1995 - 2000 se observaron índices de
crecimiento menores. Es evidente que esta información es importante para
analizar la política económica y la orientación de las estrategias planteadas por
el gobierno para su crecimiento.
4.5 Estrategia de desarrollo (1963-1971). Promoción de exportaciones.
Sorpresa y asombro son las primeras observaciones que hacen los estudiosos
de la historia económica de Corea del Sur. Las políticas económicas
implementadas por el gobierno durante la década de los setentas, ochentas y
noventas son objetos de estudio, ya que arrojaron resultados impresionantes
comparativamente con otras economías subdesarrolladas. Partiendo de la
premisa de que Corea era uno de los países más pobres en el mundo,
después de la guerra coreana e incluso si nos remontamos a 1960, cuando se
146
suponía que los Estados Unidos habían reparado los daños producto de la
guerra. El PIB per. cápita era de tan sólo $80.0 dólares en precios corrientes.
No es sino hasta 1963, que Corea entró en un periodo de alto crecimiento
sostenido, que la convertiría para 1970 en un país de reciente industrialización
(NIC).
Las características de los países de reciente industrialización, también
conocidos como países de industrialización tardía, guardan características
similares entre las que destacan:
- Un estado intervencionista que aplican subsidios que deliberadamente
distorsionan los precios relativos, con el objetivo de estimular la
actividad económica.
- A cambio de estos subsidios, el Estado ha impuesto estándares de
actuación a las firmas privadas. Los subsidios se dan a cambio de la
premisa de reciprocidad.
- El agente de expansión de los países de reciente industrialización es la
empresa industrial moderna, descrita por Chandler (1977) como de gran
escala, multidivisional en perspectiva y administrada por jerarquías de
gerentes asalariados.
Los expertos ofrecen razones del porqué algunos países se encuentran
retrasados económicamente con respecto de otros, en el siglo XX, traducido
en ingresos y generación de la riqueza. Tentativamente se pueden clasificar
cuatro razones principales para ello: los recursos naturales, el exceso de la
población, la asociación entre los recursos existentes y el ingreso per. cápita
así como las fuerzas del mercado y los factores institucionales.
De las primeras tres, los expertos rápidamente pueden refutar su importancia
debida a debilidades teóricas, que expliquen en su totalidad la complejidad del
fenómeno. Por lo tanto, la explicación que ha prevalecido y que ha traído a más
seguidores, son dos perspectivas contendientes. Por un lado la de las fuerzas
del mercado, por el otro, los factores institucionales y el papel que cada una
de ellas jugaría en el desarrollo: “La explicación del mercado para el desarrollo
147
se postula como el gran torbellino que ha dado movimiento a la economía
durante los últimos 200 años. Sin embargo, aún cuando es imposible demeritar
el papel que el mercado ha jugado en la aceleración del crecimiento, se debe
hacer una distinción entre el mercado y el mecanismo del mercado”. Y es que
desde ésta óptica, el mercado se refiere a los medios por los cuales se
satisface la oferta y la demanda. Mientras que el mecanismo del mercado se
refiere a las reglas para colocar los recursos.167
Cuando se trata de explicar --a través de los mecanismos del mercado en los
países de industrialización tardía-- el porqué se tardaron tanto en expandir el
mercado, por si sola no lo puede hacer. Para poder tener un panorama
completo, es necesario remontarnos en el tiempo al periodo colonial. Cada uno
de los países colonizadores o grandes potencias, tuvieron un efecto distinto en
las colonias que ocuparon.168 Sin embargo, se pueden identificar coincidencias
en las políticas que siguieron los colonizadores, es decir, libre mercado más la
explotación de la ventaja comparativa en los productos agrícolas y materias
primas.
Reynolds argumenta que bajo el régimen colonial y el libre comercio, los
países subdesarrollados sí crecieron a un paso muy rápido, no hasta la
década de los cincuentas. El tercer mundo tenía un récord de crecimiento
entre 1850 y 1914, por lo tanto no se puede decir que el fracaso se debió al
mercado, sino a que fracasaron en seguir políticas intervencionistas, como lo
son incrementar las barreras de entrada al comercio, además de proveer
subsidios para promover la industria local. Por lo tanto, con lo anterior se
expone un nuevo factor: los países subdesarrollados eran muy débiles para
movilizar fuerzas que inauguraran el desarrollo económico.
La debilidad provenía de varias razones, principalmente de conflictos sociales,
étnicos, regionales o de clases y que los estados en la era moderna han
intervenido para incrementar la actividad económica. Ejemplos los 167 Rao,D. (1978) income growth and Equity in the Republic of Korea. World Development 6 pp. 383-396 168 Park, S. (1985) Economic Development and Social Change in Korea. Korean Journal of regional Science. 37-50
148
encontramos en países como Inglaterra (desde la primera revolución industrial),
manteniendo la ley y el orden, minimizando la exportación de tecnología hacia
fuera de las fronteras del país. En la segunda revolución industrial, Alemania y
Estados Unidos tuvieron gobiernos que implementaron medidas
proteccionistas de la industria naciente, que les permitiera “alcanzar” a
Inglaterra.
Para poder “alcanzar” a las potencias en el siglo XX, era elemento
indispensable la intervención y el apoyo de los gobiernos, por eso los
elementos de la intervención han sido acumulables. No sólo implementaron
medidas proteccionistas de las industrias embrionarias, sino que además
ofrecieron incentivos a los inversionistas, que en una palabra, se conocen
como subsidios. La diferencia entre un instrumento como la tarifa, es que ésta
sólo tiene como objetivo proteger las industrias embrionarias. Mientras que los
subsidios tienen una doble naturaleza, por un lado protegen, como la anterior,
las industrias embrionarias y por el otro, además, ofrecen apoyos financieros.
Esta fue la base a través de la cual Corea empezó a crecer, bajo el régimen de
Park Chung Hee.
4.5.1. Los años de 1963-1971: promoción de las exportaciones.
Ante el escenario que presentaba la economía coreana, el Presidente Park
adoptó una visión que transformaría el destino coreano: Mirar hacia fuera, es
decir, desarrollar una estrategia de crecimiento basada en el fomento de las
exportaciones. Para ello se requería diseñar una estrategia que favoreciera la
producción de manufacturas para la exportación. También que requirieran
procesos de producción de mano de obra intensiva, en la cual Corea poseía
una ventaja competitiva. En consecuencia, el gobierno movilizaría los recursos
internos y externos para lograr este fin.
Esta política concordaba a la perfección con los recursos que poseía, es decir,
la inversión en la educación de los años anteriores finalmente comenzaba a dar
149
frutos, la energía y la eficiencia. Básicamente, los coreanos importaban la
mayoría de la materia prima, transformándola en primer lugar en bienes de
consumo y más adelante en bienes duraderos. Por lo anterior, Corea gozó de
un rápido crecimiento que se mantuvo estable durante la década de los
setentas. Las instituciones que favorecerían este proceso serían las de
comercio exterior, que definieron políticas orientadas al fomento del comercio,
principalmente el de la exportación. En 1964, con el objetivo de fomentar las
exportaciones, el gobierno coreano devalúo el won casi 100% e introdujo una
medida unificada de flotación de la moneda nacional, que apoyaba al sector
exportador.
Aunado a lo anterior, el gobierno proveía de subsidios de exportación y otros
incentivos como; variedad en exenciones de impuestos, bajas tasas para la
adquisición de productos públicos y rebajas en las tarifas de importaciones
para productos que se iban a exportar. Incluía también; procedimientos de
aduana sencillos, depreciación acelerada para activos fijos utilizados en la
producción de bienes y servicios, así como la liberalización de las restricciones
del crédito. Cabe mencionar que el gobierno coreano redireccionaría créditos
del exterior a las empresas exportadoras. Estos créditos, con bajas tasas de
interés, así como créditos de importación-exportación, iban aplicados a la
comercialización de productos en el mercado internacional.169
En relación con el sector financiero, las medidas que se adoptaron incluían la
facilitación de las regulaciones para las compañías nuevas, que se fundaran
con el propósito de exportar. En 1965 el gobierno incrementó las tasas de
interés para los depósitos, de 12.5% hasta el 26.45%. Esta reforma provocó
que por más de tres años consecutivos los depósitos en los bancos
comerciales se duplicaran. Además, se incrementó la razón del tiempo y los
depósitos bancarios con respecto del PIB, que incrementó entre 1965 y 1969,
de 3.8% hasta 21.7 por ciento.170
169 Sang-Mok Suh (1999) The Economy in Historical Perspective. U.S.A: Harvard University Press. 170 ibid
150
Otra medida importante fue el fortalecimiento de la inversión dirigida a la
industria. Esto se logró a través de la aplicación de incentivos corporativos en
forma de reducción y exención de impuestos, en aquellas compañías que
movieran recursos domésticos hacia la exportación, así como a los sectores de
alto crecimiento. En 1966 se promulgó la Ley de Promoción de Capital Extranjero, con ello se pretendía incrementar los flujos de inversión
provenientes del exterior, para compensar la insuficiencia de ahorro doméstico,
ya que aún cuando la medida de incremento de tasas de interés pagadas,
había logrado incrementar el ahorro interno, este no era suficiente para el
desarrollo que se pretendía.171
Por otra parte, desde 1967 se anunció el deseo de liberalizar el comercio, lo
que tendría impacto directo en las importaciones al país. Recordemos que sólo
las empresas exportadoras fueron receptoras de beneficios en este ámbito. Sin
embargo, esta última medida no se materializó por completo, lo que sí se
modificó fue el régimen que se llevaba, ya que pasó de un manejo de lista
positiva, a un sistema de lista negativa, para los controles de importación.
4.5.2 Medidas institucionales.
Se puede considerar que este fue un período de reformas institucionales
substanciales. Las medidas incluían una participación activa del gobierno en la
planeación de todas las actividades, es decir, un gobierno altamente interventor
definiendo el rumbo a seguir, aspecto que se vería consolidado con la creación
de los planes quinquenales de desarrollo, que fueron implementados por el
Consejo de Planeación Económica, fundado en 1961. Más adelante se
destacan las principales características y objetivos que se perseguían en cada
uno de ellos.
Por lo pronto, podemos decir que este consejo tuvo un rol protagónico en el
desarrollo económico coreano. Fue el que instrumentó las estrategias de
desarrollo de mirar hacia fuera. La importancia se puede observar cuando se le 171 Kim, Kihwan (1984). The Korean Economy: Past performance, Current Reforms and Future prospects. Seoul: Korea Development Institute
151
concedió, en 1963, la posición destacada de Concejal, al Primer Ministro, así
como el título de Ministro de Planeación Económica. Es de resaltar que a
diferencia de otros países, esta misma posición no sólo estaba encargada de
elaborar e implementar los planes de desarrollo, sino que además tenía bajo su
control funciones en la planeación, aplicación presupuestal, como medida
reguladora y estadística. 172 Es decir, tenía influencia directa en la
responsabilidad de la administración del capital extranjero. Cada semana era el
encargado de coordinar la reunión con otros organismos gubernamentales, así
como con el Presidente.
Para evitar problemas de control, característicos de la implantación de
estrategias, se creó bajo las órdenes del Ministro de Planeación Económica,
una oficina denominada: Oficina de Planeación y Control, encargada de
evaluar y monitorear la actuación de los proyectos de desarrollo, así como las
políticas y su funcionamiento.
Otra innovación fue la creación del Consejo de Promoción de las Exportaciones, dirigido por el presidente coreano. El propósito era la
facilitación de la implantación de las estrategias orientadas a fomentar las
exportaciones, además de las actividades de apoyo para incrementar el
comercio exterior. Estas incluían el desarrollo y diseminación de información
relacionada con el mercado, sistemas de inteligencia de mercadotecnia, así
como la promoción de las comunicaciones entre el gobierno y el sector privado.
Es lógico que un país que persigue un desarrollo, a través del fomento de las
exportaciones, tenga un organismo que lo favorezca. Además de lo anterior,
dos funciones destacan de este Consejo; la primera era la de proveer de
motivaciones e incentivos a los hombres de negocios, trabajadores y público en
general, además que promoviera la existencia de un ambiente que favoreciera
las actividades de comercio. En segundo lugar, este Consejo también proveía
de un foro de controversias, como un mecanismo en donde se trataban de
resolver las disputas generadas, relacionadas entre sí, como las exportaciones
y los procedimientos aduanales.173
172 Ibid. 173 Ibid.
152
Para solventar los problemas presupuestales ocasionados por el déficit, en
1966 se creó una nueva oficina de administración fiscal, con el nombre de
Oficina Nacional de Administración Fiscal, dentro del Ministerio de
Finanzas, a la que se le otorgaron poderes amplios para actuar como auditor,
colector de impuestos, así como para determinar las penalidades en caso de
que haya existido una infracción. Es decir, tenía la capacidad para actuar como
tribunal fiscal.
Igualmente, con el fin de fortalecer la función de planeación, en 1970 se
crearon Institutos de Investigación especializados que incluyen a:
1. Instituto de Desarrollo de Corea
2. Instituto Coreano de Economía Industrial y Tecnología
3. Instituto Coreano de Investigación para las Poblaciones
4. Instituto Coreano de Economía Rural
5. Instituto Coreano de Población y Salud
6. Instituto Coreano para el Desarrollo de la Mujer
7. Instituto Coreano para el Desarrollo Educativo
Además, para fortalecer del desarrollo de nuevos productos, el gobierno
coreano patrocinó muchos centros de investigación y tecnología en distintos
campos de la ciencia y la técnica.
4.5.3 Resultados.
La aplicación de estas medidas trajo consigo resultados sorprendentes. Por
ejemplo, la participación de la inversión total financiada por el ahorro interno se
incrementó de menos del 25.5% en 1962, a 61% en 1971, mientras que la
razón de inversión-PIB, en precios corrientes, se incrementó de 13% a 25%.
153
La participación del total de inversión financiada por ayuda externa, disminuyó
de 50%, a principios de 1960, a 20% a principios de la década de los setentas.
Esto se puede observar en la tabla 4.5.
Cuadro 4.5 Indicadores económicos claves. Década de los sesentas. INDICADOR 1962 1971 Cambio en el porcentaje
del promedio anual:1963-71
PIB Per cápita Miles en Won Dólares PIB(billones en won)
116 87 3,071
212 288 6,62
6.9 14.2 9.5
Exportaciones Millones de dólares Razón de exportaciones- PIB
55 2.40
1,068 11.7
39.0
Importaciones Millones de dólares Razón importaciones-PIB(%)
422 18.2
2,394 26.5
21.3
Índice de inversión(%) 12.8 25.1 n.a
Índice de ahorro doméstico (%) 3.2 14.6 n.a.
Índice de precios al consumidor 16.1 45.7 12.3 Tomado de: Anuario estadístico de el consejo de Planeación Económica
Durante este período se pueden observar cambios estructurales en la
economía coreana, tales como: el sector minero incrementó su participación del
PIB, del 16% en 1962, a 22% en 1971, mientras que la participación de
sectores, como la agricultura, la pesca y el sector maderero, sufrieron un
decremento de 9%. Es decir que del 37% que representaban en 1962, pasaron
a 26.6% en 1971. Esto también tuvo consecuencias en los sectores que
incorporaban al mayor número de empleados. Es evidente que el rápido
crecimiento económico fue producto en gran medida del comercio
internacional. El total de las exportaciones crecieron un promedio anual de
39%, motivadas por los incentivos y la devaluación de la moneda. Aunado a lo
anterior, se debe reconocer que la economía mundial de la década se
154
encontraba en crecimiento, motivada principalmente por el comercio, que
crecía a tasas promedio del 11.6% durante los años 1963-71. 174
En cuanto a las importaciones, la participación de los bienes de capital se
incrementó dramáticamente, del 17% en 1962, al 28.65 % en 1971. La
absorción doméstica se movió ligeramente por arriba del PIB, que creció en
más del 9% anual, además que las transferencias del extranjero no tenían
importancia. Por su parte, el déficit de la cuenta corriente promedió un 5.0%
para el período de 1963-72. En cuanto a la inflación, esta logró mantenerse en
niveles de dos dígitos, alcanzando 16.6% basado en el deflector del PIB y de
12.3% basado en el índice de precios al consumidor.175
Además, se observa que para el período, las reformas implantadas tuvieron
repercusiones favorables relacionadas con la distribución del ingreso. Un gran
número de ciudadanos se vieron beneficiados por la expansión económica.
Con las medidas se lograron expandir las manufacturas de mano de obra
intensiva, que empleaban a un gran porcentaje de la población urbana, por lo
tanto ofreciendo oportunidades de empleo y beneficiando a los coreanos que
pertenecían a las clases más bajas. La siguiente tabla presenta los cambios en
la distribución del ingreso, en el período comprendido entre 1965-70.
Cuadro 4.6. Cambios en la distribución de ingreso: 1965-70.
GRUPO DE 1965 1970
174 Szal, R.(1987) Emerging Trenes in income Distribution in Korea and their implications for Future planning. Human Resources and social Development Issues. Pp. 183-198, Seoul. 175 Ibid.
155
INGRESO
Participación de ingreso del
40% más bajo.
Todos los hogares 19.3 19.6
Hogares rurales 22.6 21.2
Hogares urbanos 14.1 18.9
Participación del ingreso del
20% más alto.
Todos los hogares 41.8 41.6
Hogares rurales 38.0 38.6
Hogares urbanos 47.0 43.0 Tomado de:Choo (1980)
Como se ve en la tabla anterior, el efecto de la rápida expansión promovida por
las industrias de exportación, tuvo influencia significativa en el bienestar de la
nación. Si bien es cierto que los más beneficiados fueron los hogares urbanos,
también se observa que los de menores ingresos obtuvieron una mejoría,
incrementando de 14.1% a 18.9%.
4.6 Política económica de 1972-79: promoción de las industrias pesada y química.
Nuevamente nos encontramos con una estrategia de desarrollo, en donde el
gobierno intervino vigorosamente y se apoyó en las instituciones para el
desarrollo. Continuaron estrategias que habían probado ser exitosas en el
período anterior, como fue la promoción de las exportaciones. Sin embargo,
para responder al ambiente externo e interno, implantó nuevas estrategias. Una
de las principales para lograr estos cambios que se dieron, fue en su
percepción hacia las importaciones de bienes y materia prima, pues en este
156
período inicia un cambio hacia la substitución de importaciones en estas
áreas.176
Básicamente el desarrollo giró sobre el eje de dos objetivos; el primero de ellos
era la modernización de las áreas rurales, que como consecuencia de la
industrialización, se encontraban estancadas desde finales de la década de los
sesentas. Se tienen datos de que la rápida migración del campo a la ciudad,
provocó una reducción del porcentaje de trabajadores dedicados al campo,
entre 1960 y 1975, que cayó del 65.6% al 45.9%. En segundo lugar, pero de
mayor trascendencia que el primer objetivo, estaba relacionado con el fomento,
así como la promoción de la industria pesada y de la industria química.177
4.6.1 Fondo de Administración de los Granos.
Para hacer frente a la problemática que presentaban las áreas rurales,
tratando de minimizar las diferencias que existían entre las áreas rurales y las
urbanas, el gobierno impulsó el incremento de los granos, particularmente el
arroz y la cebada. Aunado a lo anterior favoreció a los agricultores proveer
subsidios a los fertilizantes, a la adquisición de maquinaría para el campo,
tratando de mejorar el sistema de crédito. Se creó así el Fondo de Administración de los Granos, que ayudaba a mantener precios adecuados
para los productos del campo. Su trabajo no sólo iba en ese sentido, sino que
coordinaba las acciones de manera que los productos llegaran al consumidor
final, en las áreas urbanas, a precios muy competitivos.
En 1973 se implantó el Movimiento del Nuevo Campo (Saemauel Undung).
Este programa estaba pensado para apoyar al campo en definir proyectos
generadores de ingresos, basados en la cooperación con el gobierno. El
gobierno proveía de asistencia técnica y financiera para mejorar las
instalaciones educativas, de salud y de infraestructura, que incluía la
construcción de caminos, así como la electrificación de las áreas rurales que
176 Song, B.(1982) the Role of Small and Intermediate Cities and National Development: The Case of Korea. Small Cities and National Development. Nagoya:Mathur pp. 101-125 177 Op cit.
157
carecían de esta. En el período de 1972 a 1975, la inversión del gobierno, en
créditos al campo, fue de 1.46 trillones de won, que representaba un
incremento de 96% con respecto de la inversión en la década de los sesentas.
Los esfuerzos conjuntos rindieron frutos y para el año 74, el ingreso per. cápita
de los hogares rurales empezó a reflejar una mejoría. Esto fue producto de una
mejora en la productividad del campo y del programa de transferencia de
ingresos. En contraposición, los subsidios otorgados al campo y el apoyo a los
precios de los productos del campo, agravaron el déficit presupuestal del
gobierno, que duraría hasta la década de los ochentas.
4.6.2 Industria. Fomento a la industria pesada y a la industria química.
La industria química y pesada toma especial relevancia a partir del año 1973,
cuando el gobierno anunció que estas dos industrias eran prioritarias para el
crecimiento. El Plan de Desarrollo que favorecía a industrias enclavadas en
estos sectores, incluían a: construcción de barcos, automotriz, productos de
acero, metales no ferrosos y la industria petroquímica. A través del
otorgamiento de incentivos, como la reducción de los impuestos, se promovía
la inversión a gran escala dentro de estos sectores.
Aunado a lo anterior, los inversionistas que apoyaban esta medida eran los
depositarios de créditos, con tasas de interés muy bajas, o lo que se conoce
como créditos con tasas de interés negativas. Para poder soportar el
otorgamiento de estos créditos, el gobierno solicitó créditos internacionales a
gran escala.178 La estrategia planteada buscaba generar ventajas competitivas
internacionales a través de la formación de economías de escala, derivadas de
la inversión en proyectos de inversión de gran magnitud en estos sectores.
Incluso se permitió la existencia de monopolios en algunas industrias.
Tratándose de industrias embrionarias, demandaba que el gobierno elevara las
barreras de entrada de los extranjeros hacia los sectores clave. Por ello el
178 Op.cit
158
gobierno usó medidas proteccionistas hasta que las industrias llegaran a la
madurez, para resistir la competencia.
La inversión intensiva, en la industria química y pesada, logró minimizar el
efecto de la primera crisis del petróleo, entre los años 1972 y 75. En cuanto a la
política monetaria, durante el período se observa una política de expansión
monetaria cuyo resultado fue un incremento en la absorción real y un déficit de
la cuenta corriente, que fue financiado a través de deuda externa, que alcanzó
niveles muy altos en 1974, llegando a situarse en 10.9 del PIB, como se puede
ver en la tabla 4.5.
El proceso de substitución de importaciones se puede explicar a través de dos
fases diferenciadas: la primera etapa es entre 1950 y 1970. La segunda etapa
inicia en la década de los setentas cuando se remplazaba la importación de
bienes intermedios y productos durables, por productos nacionales. Estos
estaban destinados a las grandes industrias que promovía el gobierno. Las
economías de escala resultantes de este proceso se convertirían en ventajas
competitivas para la nación. Institucionalmente hubo un cambio para apoyar el
crecimiento de las grandes industrias, pues en 1972 el gobierno abolió el 50%
de exención impositiva, a las empresas exportadoras de mano de obra
intensiva y se transformó en un sistema de pago de instalación. Igualmente, en
1974 las exenciones a las tarifas por importación de materia prima, se
eliminaron a favor de un sistema para la producción, con un período de gracia
de tres meses. 179
Cuadro 4.7 Indicadores económicos claves: 1963-86. AÑO EXPORTACIONES PIB PIB
PER CAPITA
BALANCE
CUENTA
CORRIENTE
BALANCE
DE
COMERCIO
(billones de dólares)
CAMBIO
NOMINAL
WON/DÓLAR
1963 9.0 9.1 100 -5.3 -0.41 130.00
179 Nam, Sang-Woo (1984) Korea´s Stabilization Efforts since the 1970´s.Working Paper 8405 Seoul: KDI
159
1964 23.5 9.6 103 -0.9 -0.24 256.02
1965 35.9 5.8 105 0.3 -0.24 272.06
1966 42.4 12.7 125 -2.8 -0.43 271.46
1967 32.7 6.6 142 -4.5 -0.57 274.60
1968 39.5 11.3 169 -8.4 -0.84 281.50
1969 36.1 13.8 210 -8.3 -0.99 304.50
1970 19.6 7.6 252 -7.8 -0.92 316.70
1971 20.9 8.8 288 -9.0 -1.05 373.20
1972 36.6 5.7 318 -3.5 -0.57 398.90
1973 55.3 14.1 395 -2.3 -0.57 397.50
1974 -2.8 7.7 540 -10.9 -1.94 484.00
1975 15.9 6.9 590 -9.0 -1.67 484.00
1976 41.6 14.1 797 -1.1 -0.59 484.00
1977 22.6 12.7 1,008 0.0 -0.48 484.00
1978 19.9 9.7 1,392 -2.1 -1.78 484.00
1979 -3.8 6.5 1,640 -6.7 -4.40 484.00
1980 9.7 5.2 1,589 -8.7 -4.38 659.90
1981 17.3 6.2 1,719 -6.8 -3.63 700.50
1982 6.2 5.6 1,773 -3.8 -2.59 748.80
1983 13.8 9.5 1,914 -2.1 -1.76 795.50
1984 8.1 7.5 2,044 -1.6 -1.04 827.40
1985 2.1 5.4 2,047 -1.1 -0.02 890.20
1986 26.6 12.5 2,300 4.8 4.21 861.40
Tomado de: Song- Mok Suh (1999) The Economy in Historical Perspective, con datos de el Banco de Corea y el
Consejo de Planeación Económica
4.6.3 Resultados.
La agresiva intervención del gobierno orquestando la economía, consiguió
resultados mixtos. Se puede decir que entre los resultados exitosos que se
consiguieron con la implantación de esta política, se encuentran; ayudó en
primer lugar a que entre los años de 1971 y 1979, la nación experimentara un
incremento en las exportaciones que se reflejaban en el crecimiento del PIB.
En promedio éste creció a una tasa de 39.2% para el año 1971 y de 9.6% para
el año 1979. En segundo lugar, se observa un cambio en la estructura industrial
hacia la manufactura de productos con un mayor valor añadido. Por último, el
diferencial de ingreso entre el sector rural y urbano disminuyó en la década de
los setentas, lo que habla de mejores condiciones de vida de los
campesinos.180
180 Ibid.
160
Por el otro lado, los resultados negativos fueron un exceso de capacidad, tanto
en las industrias químicas como en las pesadas, iniciando uno de los
fenómenos más importantes en la economía coreana. Por ejemplo, el sector
financiero empezó a acumular un gran número de préstamos no pagados. Es
destacable que las políticas institucionales en el sector financiero eran laxas,
no contaban con sistemas de análisis crediticios, no existían sistemas de
información confiables y repetidamente algunos grupos industriales, por ser
estratégicos para el país, fueron rescatados por el gobierno. Las
consecuencias de este fenómeno se sentirían con mucha fuerza en la década
de los noventas y el estallido de la crisis del 97.
La inversión intensiva de capitales y el crecimiento producto de esta estrategia
provocaron otro problema: el incremento de los salarios, derivado del exceso
de trabajo que existía. Aunado a lo anterior, recordemos que en esa década la
construcción del medio oriente demandaba una gran fuerza laboral. De manera
que para contar con mano de obra calificada en esta construcción, se les
ofrecían incentivos muy interesantes a los trabajadores para que fueran al
medio oriente.
Asimismo, el crecimiento coreano de las industrias antes mencionadas, redujo
los niveles de desempleo a tasas de 3.2% en 1978 y 3.8% en 1979.181 Esto
produjo un decremento en la competitividad de los productos coreanos, por el
incremento de los costos asociados con la mano de obra, que se reflejaron en
un incremento de los precios a nivel internacional. El déficit de la cuenta
corriente como participación del PIB, cayó de 9.0 % en 1975, a 1.15% en el 76,
a 0.0% en el 77, antes de volverse a incrementar en 1978 donde alcanzó 2.1%;
luego el 6.76% en el 79 y finalmente un 8.0% en 1980.
Cuadro 4.8 Comparativo internacional de costos de mano de obra en dólares.
ECONOMÍA 1976 1977 1978 1979 CAMBIO PORCENTAJE ANUAL PROMEDIO
181 Anderson, Kym (1984) Protection Policy and Changing Comparative Advantage in Korea Research Institute pp136-145
161
1976-79 Corea del Sur 131.8 161.6 194.8 273.3 27.5 Japón 104.6 123.2 166.3 155.7 14.2 Singapur 89.3 88.9 102.1 100.1 3.9 Taiwán 104.0 116.8 122.1 136.2 9.4
Tomado de: Estimados del Instituto de Desarrollo Coreano
En lo que respecta a las tasas de inflación, estas se encontraban en niveles
altos. Además se observaba un deterioro en los niveles de vida de los
coreanos, que comparativamente con la década anterior habían incrementado
su estándar de vida. Debido a la estrategia de subsidios hacia el campo, la
industria pesada y química, el alto endeudamiento a nivel internacional, en el
que había incurrido el gobierno, para financiar su déficit presupuestal
provocado por los subsidios que otorgaba, lo pusieron en un estado de extrema
vulnerabilidad ante los choques externos. La deuda externa coreana tuvo un
crecimiento alarmante. Entre los años 1973 y 1979 creció 372%, alcanzando
los niveles de $20.3 billones de dólares, como se puede apreciar en la tabla
4.7.
Cuadro 4.9 Deuda externa coreana: 1973-86.
DEUDA 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1986 TOTAL DE DEUDA 4.3 8.5 12.6 20.3 32.4 40.4 46.7 44.5 DEUDA NETA n.a. n.a. 7.6 14.0 24.5 30.9 35.5 32.5
Tomado de: Ministerio de Finanzas.
Ante esta situación, el gobierno tuvo que aplicar medidas de estabilización. Por
ejemplo, trató de contener la inflación a través de la esterilización de los efectos
que producía la acumulación de reservas del exterior, por conducto de la
reducción del déficit gubernamental provocado por el Fondo de Administración
de Granos. Como segunda medida se debieron de remover algunos controles
de importación. Para 1978, las medidas propuestas no eran suficientes, por lo
que debieron reducir los costos de gobierno, incrementar las tarifas de servicios
públicos e incrementar las tasas de interés. Para 1978, el gobierno introdujo
162
medidas adicionales que incluían un endurecimiento en la política fiscal y
monetaria, es decir, se cancelaban proyectos de construcción.
4.6.4 Reorientación económica y reformas a las instituciones.
La situación era alarmante para 1978. La situación macroeconómica no era
alentadora, por eso el Presidente Park, consternado por la situación, solicitó al
Banco de Corea, a diversos centros de investigación y organismos
gubernamentales, la presentación de un Plan de Propuestas de Medidas que
estabilizaran la economía. Para entonces la sociedad ya ponía en tela de juicio
la participación del gobierno y su eficiencia.
En abril de 1979, Park anunció el Programa de Estabilización Económica, cuyo
objetivo era la reestructuración de la economía. El programa tenía como eje un
cambio de filosofía y modo de administración de la economía nacional, que
incluía los siguientes aspectos:
1. Redirección de la política del gobierno, minimizando la intervención
directa del mismo y confiando en las fuerzas del mercado como
autorreguladoras de la economía.
2. Enfatizar a la estabilidad como motor del crecimiento.
3. Política fiscal y monetaria, conservadora y transparente.
4. Reducción de los subsidios
5. Limitación de la libertad de los políticos para tomar decisiones en la
economía.
6. Incrementar las relaciones comerciales internacionales.
7. Control de la expansión monetaria.
8. Reducción de los gastos gubernamentales del 5% nominal.
9. Tasas de interés reales y positivas.
10. Eliminar el control de precios.
11. Esfuerzos de liberalización de las importaciones.
163
Desafortunadamente, estas medidas, aunque adecuadas, no funcionaron de la
manera esperada, pues algunos factores externos como la segunda crisis del
petróleo, golpeó fuertemente a la economía coreana que dependía de los
hidrocarburos del exterior. El resultado fue una recesión a nivel global y por lo
tanto alza de los intereses.
Entre los factores internos que agravaron la situación se encuentran: el
asesinato del General Park, ya que produjo una inestabilidad política profunda,
que dificultó tomar decisiones coherentes a largo plazo. En segundo lugar una
sequía por dos años consecutivos que complicó la situación en el campo, con
una caída en este sector del 21.7%. El sector financiero seguía incrementando
su cartera vencida, como resultado de las políticas de promoción de las
industrias química y pesada, además de la debilidad en las Instituciones
financieras, cuyas políticas laxas y no claras, orientadas hacia el patrocinio de
grupos industriales, había logrado incrementar consecutivamente los créditos
no pagados. Aunado a lo anterior, los salarios reales y la inflación se
encontraban en incremento constante, las tasas de desempleo alcanzaron el
5.2% en 1980, el más alto nivel en 10 años. Estos factores y el incremento de
los precios del petróleo obligaron al gobierno a devaluar un 20% la moneda.
Para poder mantener la rentabilidad de las exportaciones establecieron un
sistema de flotación del tipo de cambio con el objetivo de reducir el déficit de la
cuenta corriente.182
Las tasas de interés se situaron en 5 y 6 puntos por arriba de las reales.
Aunque las medidas implantadas no tuvieron los resultados esperados, sin
embargo fue la base para la implantación de reformas en el siguiente período.
El nuevo Presidente, Chun Doo-Hwan, en septiembre de 1980 asumió el poder
y conformó la quinta República, con el propósito firme de establecer medidas
efectivas de estabilización y reajuste a través de un programa de reformas
estructurales.
4.7 Ajuste estructural: 1980-1986.
182 Op.cit
164
Como se dijo anteriormente, el nuevo Presidente Chun Doo-Hwan, incorporó
en su equipo a los defensores de las reformas estructurales, quienes fueron los
encargados de diseñar un nuevo programa que establecía las bases para
retomar el camino del crecimiento. El primer paso consistía en establecer un
programa muy apretado de medidas monetarias y fiscales, que tenían como
objetivo eliminar la espiral inflacionaria. Para contrarrestar le severa recesión
económica del 80, en 1981 se relajaron las políticas fiscales y monetarias
impuestas en el período anterior.
El programa del 81 constaba de tres objetivos primarios:
1. Estabilidad de los precios, particularmente importante que los
consumidores tuvieron capacidad de compra.
2. Liberalización del mercado
3. Crecimiento económico balanceado.183
El Quinto Plan Quinquenal fue el instrumento de planeación en donde los
reformadores expresaron la forma de implantación del mismo. Contrario a los
planes anteriores, se resalta una nueva filosofía de control y administración, en
contraposición con la inversión gubernamental agresiva de la década de los
setentas.
Como sabemos, el apoyo de la sociedad es crucial para implantar un paquete
de reformas. Se trata de un tema álgido, ya que se demandaba que tanto los
trabajadores como los campesinos hicieran concesiones. En el caso de los
primeros, pedían que sus demandas salariales se moderaran, mientras que
para los segundos implicaba la aceptación de la reducción de los subsidios
gubernamentales del pasado.
4.7.1 Liberalización del mercado.
183 Kim, Kihwan (1984) The Korean Economy:Past Performance, Current reforms and Future Prospects. Seoul:Korea Development Institute
165
En un ambiente de crisis económica y política, el nuevo gobierno inició una
serie de reformas económicas que promovían ajustes industriales. El impacto
de estas reformas puede apreciarse en dos espectros de tiempo. En el primer
espectro, a corto plazo, el objetivo de la medida era una respuesta inmediata a
los problemas que aquejaban al sector industrial, es decir, la reducción del
exceso de capacidad que sufrían la mayor parte de los sectores industriales de
la industria pesada. Para lograrlo, el gobierno planteó la necesidad de
realinear la inversión entre los grupos y por otra parte liquidar las plantas no
eficientes ni rentables.
En el segundo espectro se puede analizar a través de los impactos a largo
plazo. En este sentido se buscaba modificar de raíz el sistema de incentivos.
Como resultado de esta medida, los incentivos para industrias específicas
fueron eliminados y sólo permanecieron algunos incentivos dirigidos hacia las
pequeñas empresas. Institucionalmente, esta reforma implicaba modificaciones
en las regulaciones de operación de las empresas y estos procedimientos de
operación se fortalecieron.
En cuanto al sector financiero, se hicieron esfuerzos por privatizar y desregular
el sistema bancario comercial. En conjunto, todas estas medidas conformaron
la nueva política industrial, que fortalecía los mecanismos del mercado.184 El
gobierno buscó estabilizar y ajustar el tipo de cambio. En palabras de Soo-Gil
Young, del Instituto Coreano de Desarrollo, el debate alrededor de las reformas
de la estructura industrial, que en regímenes anteriores habían gozado de
sobreprotección y sobre subsidiadas, estaba candente. Las mayores
preocupaciones se centraban en la afectación que la implantación de estas
reformas tendría en los trabajadores, sus niveles salariales y los costos
potenciales relacionados con estas medidas.
Estos debates estaban centrados en la discusión de qué tan benéfica probaría
ser la liberalización de las importaciones. Por otra parte, algunos investigadores
y analistas estaban en contra de las medidas, pues creían firmemente que
184 Corbo, Vitorio y De melo ,Jaime(1987) Lessons from the Southern Cone Policy Reforms World Bank Research Observer pp.111-142
166
éstas iban en contra del desarrollo tecnológico, por lo tanto, el desarrollo y
crecimiento de industrias embrionarias.185
Por último, otro de los grandes debates giraba en torno del impacto que tendría
la liberalización de las importaciones en la balanza de pagos. En este sentido,
los argumentos en contra manifestaban que la liberalización de las
importaciones tendría impactos negativos, ya que incrementaría de una manera
irracional las importaciones y esto no tendría impactos positivos en el
crecimiento de las exportaciones.
En contraposición, los proponentes de la liberalización de las importaciones no
negaban la existencia de estas preocupaciones. Sin embargo, argumentaban
que un programa de medio término, en todos los sectores, pero que mantuviera
protegidos a ciertos sectores, no tendría impactos negativos sino todo lo
contrario. En lo que concernía a la preocupación del balance de la cuenta
corriente, esta era considerada un problema macroeconómico que quizás, a
corto plazo, sufriría algún tipo de consecuencia.
4.7.2 Políticas de liberalización de importaciones.
El régimen anterior tenía una estructura dual, en la cual mientras que las
empresas con capacidad exportadora tenían la posibilidad de importar
libremente, siempre y cuando fuera para productos orientados al mercado
internacional, las importaciones de productos de consumo nacional eran muy
restringidas. La regulación permitía que los exportadores recuperaran la tarifa
de importación, pagada al introducir productos de importación, una vez que el
producto se iba a la exportación. Las medidas proteccionistas en Corea se
clasificaban en dos grandes grupos. Por un lado las conocidas como
estructurales y por el otro las de contingencia. La protección estructural se
proveía de dos maneras:
185 Soo-Gil, Young (1999) Import Liberalization and Industrial Adjustment Seoul:Korea Development Institute.
167
1. Implantada a través de tarifas legisladas aplicada a las importaciones de
todas las fuentes (GATT).
2. Se proveía a través de dos sistemas de licencias de importación
discrecional, conocidas como discrecional y general. La licencia de
importación general era administrada por una notificación de comercio
que emitía el Ministerio de Comercio e Industria. En este listado
aparecían los productos para los cuales se requería de un permiso de
importación aprobado. Este permiso sólo se autorizaba cuando quedaba
perfectamente establecido, que el producto que se pretendía importar no
tenía ningún producto substituto coreano y que era esencial para las
industrias exportadoras. En el caso de productos provenientes de Japón,
debido al déficit comercial que existía entre estos países, el Ministerio
emitía una lista complementaría a la anterior con productos provenientes
de Japón. Los instrumentos de protección de contingencia eran un
sistema de tarifas ajustado, que permitía la gobierno variar las tarifas
bajo circunstancias especiales. Estas circunstancias especiales eran
cuando el gobierno quería proteger alguna industria en particular, o
incrementar la tarifa en algún momento que se juzgara apropiado (ver
tabla 4.8).
Cuadro 4.10 Estructura general de las tarifas de importación, años seleccionados.
AÑO PROMEDIO SIMPLE
PORCENTAJE
COEFICIENTES
DE
VARIACIÓN
1952 25.4 0.70
1957 30.3 0.70
1962 40.0 0.77
1968 39.1 0.71
1973 31.5 0.70
1977 29.7 0.61
1979 24.8 0.69
1984 21.9 0.61 Tomado de: Kim(1999)
168
El sistema de tarifas se reformó tres veces en la década de los setentas: en
1972, 1976 y particularmente en 1978. Se pretendía reducir las tarifas, sin
embargo para algunos productos éstas se incrementaban. Una vez más se
reformó el sistema de tarifas en 1984, para abrir camino a la introducción del
nuevo Plan Quinquenal que anunciaba recortes en las tarifas de importación
(ver tabla 4.9).
Cuadro 4.11 Estructura general de tarifas: 1983,1984 y 1988.
CATEGORÍA 1983 1984 1988
Productos no agrícolas 22.6 20.6 16.9
Materia prima 11.9 10.6 9.5
Productos terminados 26.4 24.7 18.9
Todos los Productos 23.7 21.9 21.3 Tomado de: Ministerio de Finanzas, Corea (1984).
4.7.3 Patrones de ajuste a nivel de la firma. Liberalización de importaciones. El primer elemento que destaca es la reducción de los costos de producción,
mejorar la calidad de los productos, desarrollo de nuevos productos y
tecnologías de producción, así como búsqueda por mejorar los sistemas de
comercialización internacionales. Recordemos que hasta la década de los
setenta, el gobierno era el encargado de apoyar a los productores directamente
con el proceso de comercialización de productos, sin embargo, en este
momento las organizaciones empiezan a ser responsables directas de esta
actividad mercadotécnica, todo esto como medidas para combatir el
incremento de flujo de importaciones del exterior, de manera que el impacto
fuera menor. De fallar estas acciones, la propuesta eran los recortes a la
producción, las ventas, el empleo y la inversión, incluso se empieza a ver el
cierre de algunas empresas que fracasan en su intento como una alternativa.
A pesar de las preocupaciones relacionadas con la afectación que la
liberalización de importaciones pudiera tener, en relación con los efectos
nocivos entre las firmas, no existe evidencia de que hubiera afectación en su
169
ajuste. Por otra parte, la búsqueda de la competitividad internacional de los
productos coreanos se manifestaba en un incremento de su calidad. Parte del
éxito de la reforma dependió de que el gobierno coreano fuera cauteloso en su
aplicación. El proceso de liberalización se efectuó de una manera gradual,
aunado a lo anterior el gobierno favoreció las pequeñas y medianas empresas,
para poder superar el problema derivado de la liberalización de las
importaciones, lo que produjo incrementos en la competitividad internacional de
sus productos.186
Cuadro 4.12 Mejora de algunos productos con importación de licencias.
PRODUCTO AÑO DE LIBERALIZACIÓN
CAMBIOS, 1980-85
Lavadoras 1983 Se redujo el consumo de electricidad en un 20% Se redujo el consumo de agua en un 10%
Refrigeradores 1983 El control de temperatura se hizo flexible, tanto para el refrigerador como para el congelador.
Grabadoras 1984 El nivel de salida se incrementó de 1 Watt a 2.4 watts. Se le añadió una función de remoción de ruido. Libre de corrosión.
Tomado de: Oficina de Promoción e Industria.
Sin duda alguna, otro de los factores de éxito fue la capacidad del gobierno por
distinguir sectores que no estaban preparados para la apertura, tal es el caso
de la industria de vidrio, donde repetidas ocasiones se retrasó la fecha de
apertura, por presentar problemas como industria para el ajuste. Es decir, el
186 Myoung,Kwang-Sik y Jung-Hwan Lee. (1988) Evaluation of the Korean market Intervention System Manila: Asian Development Bank
170
gobierno tomó precauciones para prevenir que el proceso de liberalización de
importaciones afectara algunos sectores industriales nacionales e indujera un
ajuste entre las firmas. La evidencia empírica así lo demostró.187
4.8 Estabilización de precios.
De manera que se pudiera estabilizar la inflación y en consecuencia los precios,
el gobierno implantó una política monetaria y fiscal dura. Medidas orientadas a
destruir el ciclo de creciente inflación. Incluían el recorte del gasto
gubernamental, las políticas a través de las cuales se irían incrementando los
salarios, manteniéndolos en niveles sanos, con reducción en los subsidios al
campo, pero con especial interés en la reducción del subsidio al arroz, lo que
ayudaría a una notable reducción de la inflación. En 1986 se logró que la
inflación se redujera en 2.2% y los niveles de precios crecieran a tasas del
2.3%. Aunado a lo anterior, debemos reconocer que la reducción en los precios
de petróleo se convirtió en un factor externo que impactó en ese sentido.
Es notable también la mejora en el balance de pagos, la reducción de la deuda,
el déficit de la cuenta corriente, que para 1983 había alcanzado niveles de $1.6
billones, reduciéndose a la mitad en 1985, hecho que se manifestó en el
decremento de las necesidades de financiamiento.
4.9 El papel del sector financiero. Una de las primeras medidas tomadas por el gobierno para controlar la
inflación, fue la limitación del crédito bancario. Además redujo y eliminó la
mayoría de los incentivos de créditos bancarios con bajas tasas de interés,
disminuyendo su participación activa en la colocación de créditos dirigidos a
industrias consideradas estratégicas.
187 Soo-Gil Young,(1999) Import Liberalization and industrial Adjustment Seoul: Korea development Institute
171
A pesar de las constricciones en algunas fuentes de financiamiento, el sistema
financiero coreano creció dramáticamente en la primera mitad de la década de
los ochentas. Este fenómeno se derivó principalmente de la expansión de las
instituciones financieras no bancarias, compañías aseguradoras y de inversión,
así como mercados de bonos y bonos comerciales. Estas instituciones
financieras operaban con pocas restricciones de tamaño y colocación de
fondos. Resultaron ser muy atractivas para los inversionistas, ya que fácilmente
se podían salir del techo de tasa de interés establecido por el gobierno, tanto
en los recursos como para los usos de los fondos. Fueron este tipo de
instituciones las que también ofrecieron recursos para apoyar el crecimiento de
la economía coreana.
El cambio en el tipo de canales de financiamiento, de un sistema bancario
controlado, hacia instituciones financieras no bancarias, contribuyó a la
liberalización del sistema financiero coreano y a la integración de los mercados
financieros.
4.9.1 Políticas financieras del gobierno.
El sistema bancario fue una herramienta vital que el gobierno coreano usó para
apoyar su crecimiento, pues bajas tasas de interés, en créditos dirigidos, había
sido la política que imperó en la década de los setenta. Para los ochentas y
posterior a la crisis, el gobierno coreano cambió la dirección y reorientó su
política financiera. La nueva política estaba orientada a la liberalización, es
decir proporcionó a las instituciones mayor libertad en la toma de decisiones,
para poder definir los precios qué cobrar, cómo conseguir y colocar los fondos.
Como eje central de este proceso se encontraba la venta de la participación
accionaría que el gobierno poseía de los grandes bancos comerciales. Esta
venta se inició en 1981 y quedaría casi terminada para 1983. La posición de
los bancos comerciales era de alta vulnerabilidad, debida principalmente a que
dependían en gran medida del Banco Central (Banco de Corea), sobre todo en
la obtención de fondos, a bajas tasas de interés, para soportar el pago de la
172
cartera vencida. Ellos tenían una proporción muy alta de cartera vencida y casi
siempre lograban que el Banco de Corea los apoyara en momentos de crisis.188
Gran parte de la cartera vencida correspondía a las grandes empresas, que a
sugerencia del gobierno, los bancos rescataban a través del otorgamiento de
nuevos créditos. En estas industrias se encuentran: la de construcción de
barcos, construcción de viviendas y transportación. En contraste, las
instituciones no financieras siempre habían tenido propiedad privada y no
existía participación accionaría del gobierno. Gozaban de baja intervención, así
como de baja supervisión, lo que a la larga no sería una fortaleza Institucional
sino una debilidad.
4.9.2 Estructura corporativa financiera. En primer lugar, durante el período se observa un fenómeno que llama la
atención, pues existe una tendencia bien identificada donde la participación de
los créditos bancarios y créditos del exterior, otorgados por los bancos
comerciales, se redujo significativamente, mientras que se incrementó el
financiamiento directo otorgado por las instituciones no bancarias. Esto se
puede interpretar de la siguiente manera: “el cambio implica que la
participación de fondos del exterior del sector corporativo, que era
controlado por el gobierno, se redujo de 63.7% a 29.3%, mientras que la
participación de los fondos externos colocados, que no eran controlados
por el gobierno, se expandieron hasta un 64.7% (...)”.189
Mientras que el mercado se hacía más competitivo e integrado, el interés
cobrado se hacía más similar para los usuarios. La reducción en la disparidad
del costo de crédito contribuyó a la reducción en la variación de las tasas de
retorno, en los diferentes sectores. Comparativamente, la tasa de retorno, en la
década de los ochentas, era mucho más equitativa que la de los setenta.
188 Yoo-Je Cho (1999) The Role of the Financial Sector in Korea´s Structural Adjustment U.S.A.: Harvard University Press. 189 ibid
173
El alto índice de créditos, no pagados en el sector corporativo, hacía que el
sistema financiero fuera muy vulnerable a los shocks externos y a las
fluctuaciones de la economía. Esto produjo que lo que se buscaba no se
cumpliera a cabalidad, ya que la participación del gobierno se hizo patente
cada vez que salvaba una empresa en problemas y los bancos no podían
hacer caso omiso a las recomendaciones emitidas por el gobierno.
Institucionalmente, este sector era uno de los más vulnerables, por lo tanto
demandaba una reforma profunda de su operatividad y fortalecimiento.
4.9.3 Política de planeación e instituciones que soportan la implantación de políticas en el período. Las interacciones que resultan entre los hacedores de la política, el gobierno,
los sectores industriales, así como el rol de los participantes, observadores y
actores, determinan las características de los sistemas de planeación e
implantación. Dos importantes elementos de la planeación económica fueron el
desarrollo de los planes quinquenales y su implantación. Anteriormente se hizo
referencia a la fundación del Ministerio de Planeación Económica, responsable
de la emisión de estos planes, los que ofrecían el marco de referencia a través
del cual se guiaban las acciones a mediano plazo, así como las relaciones e
interacciones entre los tecnócratas, los economistas y los centros de
investigación patrocinados por el gobierno.190
Las propuestas de política económica eran iniciadas por el grupo de ministros,
cuyas funciones estaban relacionadas con la definición de la política y la
regulación requerida. Estas propuestas eran revisadas por el gabinete y una
vez aceptadas, se presentaban ante el ejecutivo para su aprobación. Dos
mecanismos institucionales estaban directamente relacionados con la revisión
y la coordinación de las propuestas. En primer lugar la Junta de Consulta del
Ministerio de Economía, que es un mecanismo de coordinación semiformal. En
segundo lugar está el Consejo del Ministerio de Economía, cuyo carácter
190 Aghelvi,B.(1985) A Case of Successful Adjustment Ocasional Paper no. 39 Washington: International Monetary Fund pp. 56-75
174
formal define las necesidades y requerimientos legales, necesarios para hacer
cumplir las propuestas, pudiéndolas implantar satisfactoriamente. Además, la
Junta del Vice Ministro Económico también apoya en los mecanismos de
coordinación y apoyo.
Por lo anterior, se puede deducir que la participación de la población es mínima
y no está destinada a una discusión pública, pues las medidas se tomaban en
secreto y sólo participaba un número limitado de oficiales de alto nivel. El
debate político, por lo tanto, era pobre y limitado a un número pequeño de
representantes, lo que permitía la implantación rápida, pero que en ocasiones
no contaba con el apoyo de la población, por no haber participado en el debate,
como se puede ver en el capítulo 2.
Cuando se trataba de medidas de emergencia, las propuestas eran preparadas
por pequeños grupos de la elite burocrática; luego eran presentados a los
hacedores de política para su aprobación. La falta de consenso en la
construcción de política, refleja un acercamiento de arriba-abajo en la
formulación de política gubernamental. Esta forma de hacer las cosas es el
reflejo de la sociedad paternalista de la tradición cultural coreana, así como una
tendencia autoritaria de la burocracia gubernamental.191
Estas formas de comportamiento en la definición de política reflejan la
subcultura dominante en el gobierno coreano. Una característica que la
distingue de otras naciones es la dominancia del ejecutivo, no sólo en la
implantación de políticas, sino en la toma de decisiones. Otra característica es
la rapidez y flexibilidad que este sistema ofrecía, ya que el gobierno analizaba
rápidamente la naturaleza del problema, definía el curso de acción, lo
implantaba, monitoreaba su evolución y si se requería, hacía ajustes
necesarios. Esta manera de hacer política sólo es posible cuando los
administradores son considerados, por la inmensa mayoría, como competentes
en su responsabilidad y motivadores del cambio. Muy interesante resulta esta
forma de hacer las cosas, ya que como se mencionó en el capítulo 2, los
191 Fischer, S. (1986) Indexing, Inflation, and Economic Policy. Cambridge: MIT Press.
175
grupos (sociedad, poder legislativo, partidos políticos, etc.) ejercen fuerza y
resistencia sobre la implantación, tanto de políticas como de reformas
necesarias. El pragmatismo en la forma de hacer política del pueblo coreano,
permitía al gobierno una libertad para elegir, sin basarse en ideologías de
partido, los instrumentos y mecanismos que pudieran ayudar a definir los
objetivos, para resolver la problemática que se iba presentando. Ya en el
capítulo 2 se hizo referencia al particularismo que está presente en la forma de
definir política en Corea, cuyo método está relacionado con muchos países en
vías de desarrollo. Esta característica de comportamiento del gobierno coreano,
aún cuando es útil bajo ciertas circunstancias, también está asociado al abuso
burocrático y la corrupción.
Las reformas requeridas, para reiniciar el proceso de crecimiento, demandaron
una transformación en la forma como se tomaban las decisiones y en el
impacto que tenían los grupos de élite para la conformación de las políticas. De
acuerdo con la teoría de innovación política, ésta requiere que se conforme un
grupo de reformadores y de administradores. Por su parte, el papel de los
reformadores radicará en ser los iniciadores, inventores y adoptantes de las
nuevas ideas. Mientras que los administradores serán los responsables de
resolver los conflictos dentro de las organizaciones, suavizando la resistencia
emanada de la sociedad.
Los reformadores de política surgieron del programa denominado: “Medidas
Comprensivas para la Estabilización Económica”, que fue anunciado en abril de
1979, por el gobierno coreano, como una de sus grandes medidas para activar
la Ley de Igualdad de Condiciones en el comercio y la Ley Antimonopolio. En
este sentido, las personas sobre las cuales recayó la responsabilidad de definir
las medidas fueron: el presidente, el primer ministro, los líderes de las cámaras,
los líderes de la comunidad industrial y burócratas de alto nivel. Es importante
reconocer que en este nuevo proceso participó un número mayor de actores,
los que regularmente elaboraban la política económica.192
192 ibid
176
Los tecnócratas de la burocracia gubernamental tomaron ventaja de su
participación e introdujeron innovaciones políticas. Una vez que eran tomadas
las decisiones, el gobierno coreano contaba con dos características que
facilitaban el proceso de implantación. La primera fue la habilidad de utilizar la
coerción para forzar la cooperación de los ciudadanos. La segunda fue lograr la
habilidad de administrar directamente, es decir, a discreción, para alcanzar los
objetivos propuestos. 193 La coordinación intragubernamental produjo el
establecimiento de arreglos institucionales y organizacionales, es decir, definió
los mecanismos requeridos para utilizar los recursos óptimamente. También
hizo eficientes los mecanismos de comunicación, así como el proceso de
solución a los conflictos entre las agencias, derivados del cambio de las
políticas.
La implantación exitosa de las reformas económicas demandó una
colaboración estrecha entre la burocracia de gobierno y la comunidad de
negocios. Esta relación se incrementó cuando los líderes empresariales fueron
invitados a participar en las rondas de análisis y la toma de decisiones, sobre
todo cuando ciertos sectores industriales resintieron sus intereses económicos,
afectados al no contar más con los incentivos que los llevaron a crecer. Su
participación, por lo tanto, benefició la implantación exitosa de las reformas
propuestas por el gobierno.
4.10 Planes quinquenales.
Nacen en la década de los sesentas con el objetivo de disminuir y acabar con
los índices de pobreza, además buscaron construir el cimiento sobre el cual
levantar una gran nación, en donde la economía fuera floreciente y mantuviera
un crecimiento constante. El papel del gobierno era establecer el marco
económico y legal sobre el cual levantar el proyecto.
1. Primer Plan (1962-1966). Los objetivos que planteaba este primer plan
iban dirigidos hacia el fin del círculo vicioso de pobreza y determinar cuál
debería ser la base sobre la que se construiría una gran nación. Para 193 Gordon, R. (1988) Alternative Responses of Policy to External Supply Shocks Brookings Paper on Economic Activity pp.111-42
177
ello se marcaron ciertas directrices de operación, entre las cuales
estaba:
- Asegurar el abastecimiento de energía
- Corregir los desbalances estructurales
- Expandir las industrias básicas y la infraestructura
- Movilización efectiva de los recursos indispensables
- Promover la tecnología.
2. Segundo Plan (1967-1971). En base al avance logrado en el primer plan,
para el segundo se buscaba la modernización industrial, promoviendo la
sustentabilidad del crecimiento a largo plazo. Los ejes rectores de este
plan fueron:
- Autosuficiencia alimentaría, desarrollo de la industria forestal y pesquera
- Fundamentos para la industrialización
- Mejorar la posición de la balanza de pagos
- Creación de empleo, control de la natalidad y políticas dirigidas hacia el
mejoramiento del bienestar de la familia.
- Mejorar la tecnología y la productividad.
- Incrementar el ingreso del sector rural
3. Tercer Plan (1972-1976). Después de los logros alcanzados con los
primeros dos planes, el tercero estuvo diseñado con el objetivo de
armonizar el crecimiento, ya que se había concentrado en ciertos
sectores industriales. De esta forma promovería que la economía fuera
segura, además que es el período donde se dictan las leyes
relacionadas con la propiedad de la tierra,194 su uso y las limitaciones de
uso. Por esta razón una de las estrategias sería el desarrollo de otras
regiones, particularmente las del norte y de la costa interior.
En el capítulo anterior mencionamos cómo se fueron desarrollando las
regiones y cuáles fueron las industrias que crecieron en cada una de
ellas. Se destaca en este plan el objetivo de incrementar los niveles
educativos, a través de la mejora en ciencia y tecnología, además de la
194 Recordemos que el territorio es limitado y que se debía de regular el uso de la tierra y el control del crecimiento urbano sobre las tierras cultivables
178
preparación educativa de los recursos humanos, los cuales son
necesarios para mantener el crecimiento floreciente de los diversos
sectores industriales, pensando, en un futuro cercano, con la migración
de las industrias existentes hacia el sector tecnológico. Los ejes rectores
de este plan fueron:
- Autosuficiencia alimentaría en algunos sectores básicos
- Mejoramiento de los estándares de vida del sector rural
- Se promovió la industria pesada y química
- Desarrollo de los recursos de la tierra y distribución espacial y eficiente
de las industrias.
- Mejorar la vida
4. Cuarto Plan (1977-1981). Durante este período, Corea del Sur sufrió una
baja en el crecimiento. Como se mencionó anteriormente, el mundo se
encontraba en medio de la crisis de los energéticos, es por ello que a pesar de
haber planteado un crecimiento del 9.2%, sólo llegó al 5.2%. Los objetivos de
este plan no se cumplieron a cabalidad, debido a factores externos, pero sus
propósitos eran, como en los planes antecesores; alcanzar una economía
estable, promover la igualdad social a través del desarrollo, promover el
mejoramiento de la tecnología y mejorar la eficiencia. Las políticas directrices
de este plan fueron:
- Autosuficiencia de la inversión de capital.
- Alcanzar un equilibrio en la balanza de pagos
- Reestructuración de la industria y promoción de la competitividad
internacional.
- Expansión del empleo y desarrollo del capital humano
- Mejorar el medio ambiente
- Expandir la inversión para la ciencia y la tecnología
- Mejorar la administración económica, así como de las Instituciones que
promueven el comercio y el comercio internacional.
Este período marcaría a la industria electrónica. Antes de este plan el gobierno
había hecho esfuerzos para promover dicha industria, como uno de los
179
sectores claves. Como antecedente está La Ley de Promoción de la Industria
Electrónica, que fue promulgada con el fin de estimular las inversiones en las
operaciones de ensamblaje de televisores blanco y negro. Entonces, la
diferencia de este plan radicó en que se pretendió llevar la industria electrónica
más allá de lo alcanzado en ese momento. Era un plan muy audaz, ya que
tenía varias implicaciones, como tratar de ofrecer mayor valor añadido a los
productos, además que demandaba mayor nivel de competencia laboral y
educativa, así como un mayor nivel de tecnología. Para poder alcanzar el
objetivo, el gobierno coreano promovió las siguientes estrategias:
1. Establecer un estado industrial para la producción de semiconductores y
computadoras.
2. Importación de tecnología de punta y avanzar en el progreso técnico, por
lo que se estableció el Instituto de Investigación en Electrónica y
Telecomunicaciones.
3. Protección del mercado doméstico en contra de la competencia
extranjera. Se aprobó una legislación en 1983 que restringía la
importación de computadoras y periféricos.195
4. Restricción de la IED en el sector electrónico. Si hubo “joint ventures”,
los grandes grupos (Lucky Star, Hyundai, Daewoo y Samsung)
recurrieron a ellos.
La industria electrónica en un principio se convirtió en exportadora, dejando de
ser una simple ensambladora de componentes básicos y partes. Con el tiempo,
aprovechando la curva de aprendizaje, se identificaron los ciclos de vida del
producto, y en colaboración con el Instituto de Investigación, serían diseñados
productos que dieran ventajas competitivas a los coreanos.
- La carrera por la competitividad, en el sector semiconductor, involucró al
sector industrial, obligando a la participación de los mayores grupos
industriales. Todos tenían un objetivo común: que los semiconductores
coreanos estuvieran posicionados en el mercado internacional, a más
195 Amsden,A. (1989) Asia´s Next Giant New York:Oxford University Press.
180
tardar en 1991. Para estimular la investigación y el desarrollo de los
productos, el gobierno estableció una tarifa más baja en equipo de
importación dirigido a la investigación y al desarrollo, además se les
permitió, a las empresas de tecnología intensiva, mantener un fondo
exento de impuestos para la investigación y desarrollo de productos.
5. Quinto Plan (1982-1986). Éste inició con el éxito de las reformas
estabilizadoras, permitiendo la recuperación de la economía y su
equilibrio, creciendo en un promedio de 8.7%, superior al 7.5% que
procuraba el plan. Los objetivos a lograr fueron: establecer los
fundamentos para buscar la estabilidad de precios y de una economía
auto sustentable; mejorar los niveles tecnológicos; mejorar la calidad de
vida, incluyendo un aspecto muy interesante, pues empiezan a plantear
como un objetivo la reestructuración de las funciones económicas del
gobierno. Los ejes rectores de este plan eran:
- Erradicar el comportamiento inflacionario de la economía
- Incrementar la competitividad de las industrias pesadas
- Mejorar la política agrícola
- Solucionar las limitaciones de energía
- Mejorar las instituciones financieras
- Reajustar las funciones del gobierno y racionalizar la administración
fiscal.
- Solidificar el sistema competitivo y promover una política de puertas
abiertas.
- Desarrollo de las calificaciones del recurso humano, inversión en ciencia
y tecnología.
6. Sexto Plan (1987-1991). Establecer un sistema equitativo socio
económico, promoviendo la creatividad y el potencial individual. Además,
reestructurar y mejorar la tecnología existente, mejorando el nivel de
vida de los coreanos a través del crecimiento equilibrado de todas las
regiones del país. Sus ejes rectores fueron:
- Expandir las oportunidades de empleo
181
- Estabilidad de precios
- Reducción de la deuda externa
- Reestructuración industrial y tecnológica
- Desarrollo balanceado de la región rural
- Desarrollo social
- Promover el desarrollo del mercado y reajustar las funciones del
gobierno.
7. Séptimo Plan (1992-1996). Para promover una economía saludable y
eficiente, en el séptimo plan se buscó la necesidad de tener una
economía autorregulada, en donde se favoreciera la competencia,
además de administrar el proceso de innovación tecnológica y
establecer en los negocios patrones de comportamiento ético. Sus ejes
rectores fueron :
- La reorganización de la educación y el entrenamiento
- Promoción de la innovación y las tecnologías de información
- Expansión de la infraestructura y la transportación eficiente
- Administración efectiva de la organización industrial y fortalecimiento de
las PYMES.
- Mejorar la estructura rural
8. Nueva Economía (1993-1997). El último de los planes que no pudo
concluirse, porque una crisis azotó la economía en el 97, agravándose
en el 98, provocando que el gobierno coreano hiciera cambios
estructurales e institucionales fuertes, que se comentarán en el siguiente
capítulo. Ya desde este período se planteaba la necesidad de reformar
las instituciones y promover la cultura ética, como ejes rectores. A
continuación se presenta una tabla que contiene el crecimiento promedio
para cada período. Los crecimientos más altos alcanzados fueron en el
tercer plan.
Cuadro 4.13 Tasa promedio de crecimiento por período. PLAN PERIODO TASA DE CRECIMIENTO
182
Primero 62-66 a. 7.1 b.7.9 Segundo 67-71 a.7.0 b.9.7 Tercero 72-76 a.8.6 b.10.2 Cuarto 77-81 a.9.2 b.5.7 Quinto 82-86 a.7.5 b.8.7 Sexto 87-91 a.7.3 b.9.9 Séptimo 92-96 a.7.5 b.7.1 Nueva Economía. 93-97 6.9
Tomado de: Byung-Nak Song. 1997
4.11 Conclusiones.
En el presente capítulo se observó un crecimiento sorprendente de la
economía coreana, pasando por épocas inestables, tanto en materia política
como económica. Al finalizar la Guerra de Corea, este país era uno de los más
pobres del mundo. A pesar de los esfuerzos de reconstrucción norteamericana,
la economía coreana tuvo que recorrer un gran camino. Logró salir adelante
junto con la sociedad, basándose en la fortaleza de sus instituciones y con un
gobierno altamente interventor.
Después de la Segunda Guerra Mundial, un buen número de países se
convirtieron en naciones que eran propietarias de economías de clase mundial.
Se trataba de competidores de una gran variedad de productos, basados en el
desarrollo de tecnologías medias, que más adelante se convertirían en
tecnologías de vanguardia. El “resto” del planeta, como lo denomina Alice
Amsden, específicamente los países del este y del sudoeste asiático (China,
Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Taiwán y Tailandia), habían adquirido
suficiente experiencia, producto de la colonización, en la manufactura de
productos tales como; seda, textiles de algodón, alimentos y productos simples.
El fenómeno denominado la “elevación del resto del mundo”, ha ocupado la
183
atención de un buen número de científicos sociales, quienes han mostrado
sorpresa ante el milagroso incremento, y crecimiento espectacular, de estas
economías.
En la tabla siguiente se podrán observar algunas variaciones en torno al
promedio anual de salidas de manufacturas.
Cuadro 4.14 Índice de crecimiento promedio anual de salidas de manufactura “O” (output), y salida de manufactura por empleado (O/T): 1960-1995. 1960-70 1970-80 1980-90 1990-95
PAIS % % %
%
O O/T O O/T O O/T O O/T
China na na 8.4 3.7 9.6 8.9 13.5 13.2
India 3.1 na 4.0 -0.1 7.4 7.0 2.3 -0.6
Indonesia 6.4 na 14.2 9.9 7.4 -1.7
15.1 4.5
Corea del sur 17.7 na
16.0 8.4 12.0 5.8
10.9 10.7
Malasia 10.9 na 11.8 4.3 9.5 5.0
19.8 9.5
Taiwán 15.0 na 12.6 3.7 7.2 4.9 4.8 5.6
Tailandia 9.1 na 10.1 -2.1 9.6 1.3 13.2 9.1
Tomado de: OCDE 1999.
Debemos entender que los procesos intermedios de los estados en desarrollo,
así como sus estrategias definidas, donde todas las firmas se comprometieron
con la exportación, fueron favorecidas por el gobierno, no sólo con beneficios
como apoyo al capital de trabajo, sino también con apoyos en el pago de sus
impuestos, además de incentivos en la exportación. Las instituciones
encargadas con el apoyo a las empresas exportadoras, eran un marco bien
184
definido que soportaba una política de orientación hacia los mercados
internacionales. Corea del Sur, como se observa en la tabla anterior, obtuvo el
índice de crecimiento más alto. El gobierno indujo a las firmas a convertirse en
orientadas a la exportación, haciendo que los subsidios fueran contingentes,
en niveles muy altos, procurando el apoyo de las instituciones para identificar
mercados objetivos, así como la negociación conjunta de las empresas y el
gobierno, por la obtención de dichos contratos. Existió una cultura muy
generalizada de mantener reuniones mensuales entre los miembros del
gobierno y los altos ejecutivos empresariales, lo que permitió definir cambios
estructurales y necesidades específicas, conforme fue pasando el tiempo.
En el caso específico del presidente, Park Chung Hee, él personalmente
atendía dichas reuniones. El objetivo de las mismas, además de diseñar
estrategias conjuntas, era el aprendizaje, pues los burócratas debían aprender
y cooperar en definir estrategias que minimizaran los riesgos para detener a los
empresarios en su camino hacia la exportación. La generación de información y
la óptima utilización de la misma, como mecanismo de análisis para definir
cambios estructurales, contribuyeron a incrementar las exportaciones.
El proceso de industrialización pesado de Corea del Sur inició en 1971,
apoyado por el Banco de Desarrollo de Corea.196 A partir del año 1975 el
gobierno coreano otorgó una licencia muy lucrativa para formar una compañía
de comercio, constituida principalmente de grandes negocios: los chaebols
(conglomerados coreanos). En un inicio ellos manejaban ciertos productos y al
paso del tiempo fueron diversificándose en varias líneas de negocios de una
gran gama de productos.
Las compañías que fracasaron en producir y exportar, fueron castigadas
retirándoles los subsidios. Sólo 10 compañías grandes serían las vencedoras
de este proceso. En muchos casos, como sucedería en la industria electrónica,
era más rentable permanecer solo en el mercado interno. Sin embargo, el
estado rector había definido que la industria electrónica era prioritaria y debería
196 Entre más exportara la compañía era mayor la probabilidad de que se le otorgaran créditos blandos a largo plazo, así como verse beneficiado con protección de tarifas arancelarias.
185
protegerse. Por lo tanto, las grandes empresas coreanas quedaron excluidas
de vender en sus mercados internos, con la única posibilidad de vender en los
mercados del exterior. A esta situación se le conoce con el nombre de
“mecanismo de reciprocidad”.
Desde la perspectiva de los gobiernos, el control de precios era típicamente
impuesto, exógenamente, por las instituciones de estabilidad macroeconómica.
El objetivo del control de precios era la estabilidad y la paz social, más que el
proceso de industrialización en sí mismo. En Corea del Sur, el gobierno se
encontraba interviniendo con controles de precios en la industria del acero
hasta finales de 1996. ”Los exportadores extranjeros normalmente tenían
dificultad para competir en el mercado coreano con POSCO (una de las
compañías de acero más eficientes del mundo), esto se debía principalmente a
que los costos de transportación y las tarifas de importación hacían a los
productos más caros (...) Los precios hacia el mercado interno no guardaban
una relación con los precios internacionales, necesariamente, de igual forma el
movimiento de la oferta y demanda era determinada por el gobierno y no por el
mercado libre”. 197
En el caso de la industria automotriz de Corea, los precios eran estudiados por
el Ministro de Finanzas y controlados para buscar una estabilidad de precios.
Un ejemplo de las intervenciones del gobierno, en la industria automotriz
coreana, era el hecho de que se les permitía a las armadores de autos
compensar sus pérdidas, con la exportación de carros, permitiéndoles que los
precios hacia el mercado interno fueran elevados, ya que al tratarse de una
industria nueva no podía competir con precios a nivel internacional. En un
principio la capacidad de producción era muy poca, lo que elevaba su costo, y
por lo tanto, el precio al que se debería ofrecer el producto en el mercado.
Otra estrategia muy común, apoyada por el gobierno, era que una vez
planteada la necesidad de lanzar al mercado un producto nuevo, se les
permitía aplicar un precio mayor de introducción. Posteriormente eran
197 Estado interventor.
186
presionados a que bajaran el precio. Esta política inadvertidamente ayudó a las
armadoras a recuperar el costo de la inversión inicial y tuvo otro impacto
positivo, pues fueron obligados a buscar mecanismos que los hicieran más
productivos para generar rentabilidad de los negocios.
Se habla de “actuación” cuando se trata de evaluar el éxito que tuvieron las
políticas en el crecimiento de algunos sectores industriales. Sabemos que las
industrias de mayor crecimiento se evalúan a través de un criterio del
crecimiento en la participación del mercado, calculado en la base de
producción total. Entre mayor sea el porcentaje de participación que se tenga
en el sector, la actuación es mejor evaluada. Los bancos de desarrollo tienen
una tendencia por apoyar la industria de químicos, de maquinaria o metales
básicos. Son también los sectores que tuvieron una mejor actuación después
de la posguerra. La industria química incrementó su participación total de la
industria de manufactura en cada país. En el caso concreto de Corea, a finales
de los años setentas, la industria del acero era estratégica para el gobierno.
Recibió muchos beneficios de su parte y en la tabla se observa que creció, en
esa misma década, 17.1 veces. La industria pesada floreció más en los países
con mayor población, sobre todo donde había existido el antecedente de la
posguerra (en este caso el período colonial japonés en Corea). Este fenómeno
hizo que existiera experiencia hacia la producción de la industria pesada, pues
como se sabe: “las estructuras industriales empezaron por parecerse mucho a
las del norte del atlántico y a las del Japón”.
El porcentaje del PIB, proveniente de las exportaciones, se incrementó
establemente en menos del 5% en la década de los cincuentas. Recordemos
que en el capítulo 3 se habló de la problemática sufrida por Corea durante ese
período, les decir, la Guerra de Corea, la separación en el paralelo 38 y la
reconstrucción. Sin embargo, comparativamente, a partir de la década de los
ochentas el PIB creció aproximadamente en un 35%. Evaluado en contra de los
estándares internacionales, el crecimiento del comercio internacional de Corea
no tenía precedente, incluso se consideraba milagroso. La evidencia demuestra
que ninguno de los países desarrollados, ni sus economías, tienen una
dependencia tan grande de las exportaciones como la tiene Corea. El
187
coeficiente de alto comercio de Corea guarda similitudes con otras tres
economías relativamente pequeñas: Hong Kong, Singapur y Taiwán (Banco
Mundial, 1986).
Existen muchas explicaciones para determinar la razón de que Corea haya
crecido a través de su capacidad exportadora. En primer lugar debemos
aclarar que no sólo el tamaño pequeño de su mercado interno fue la razón para
buscar soluciones en el mercado internacional. La razón también guarda un
factor histórico y político, pues bajo el régimen japonés Corea era un país de
orientación exportadora. Recordemos que las empresas fabricaban productos
para la colonia japonesa y no para el autoconsumo. También es importante
aclarar que la mayor parte de las exportaciones, dada la estructura industrial
coreana persistente durante la colonia, eran más bien de tipo agrícola.
Entre 1936-1938 el total de las exportaciones y las importaciones, vistas como
parte del PIB nacional, llegaron a ser del 75%. Con los regímenes militares de
la década de los sesentas el comercio internacional, principalmente las
exportaciones, se convirtieron en una forma de “liberación del pueblo”. Al
escuchar las conferencias que Park dirigía a los coreanos, generalmente hacía
referencia a los beneficios del producto en las exportaciones. Significaba que
iban a generar un crecimiento que impactaría los niveles de vida de los
coreanos, específicamente a través de los dólares que llegaban por la vía de
las exportaciones.
El desempleo disminuyó a través de las manufacturas que se dirigían al
mercado exterior, pues la mano intensiva y barata fue requerida para
incrementar el nivel de exportaciones. En palabras de Alice Amsden, las
exportaciones se convirtieron en una adicción, ya que los beneficios superaban
las expectativas. De 1965 a 1969 el incremento de ocupación en mano de obra,
dentro del sector manufacturas, se expandió hasta alcanzar un 50%. Para 1971
el sector industrial empleó 100% más gente que los que había contratado en
1963 (Banco de Corea).
188
Como podemos ver, durante la implantación de los 2 primeros planes
quinquenales, el endeudamiento de Corea creció, pues tuvo índices altos con
respecto al PIB. En 1971 ya había alcanzado niveles del 30%, sin embargo,
durante el período de 1966 a 1970, la deuda externa había sido utilizada para
financiar exportaciones, importaciones de capital en la industria ligera
(fertilizantes y cemento), así como para financiar inversiones en infraestructura.
El incremento del índice de endeudamiento provocó que el Fondo Monetario
Internacional promoviera un acuerdo con el gobierno coreano, para que éste
emitiera una carta de intención, con el fin de limitar los movimientos de capital
extranjero. En vez de ser créditos otorgados a un año, serían a tres años.
Como consecuencia, el índice de crecimiento de la deuda disminuyo, pero con
el efecto de que también disminuyó la inversión en el año 1971. En esa fecha el
gobierno devaluó la moneda para estimular las exportaciones, sin embargo
esto tuvo repercusiones, ya que el incremento del crédito nacional era más
caro que el internacional.
Muchas firmas solicitaron créditos internacionales, pues con la devaluación
enfrentaron serios problemas financieros. En algunos casos al punto de la
bancarrota, pero en lugar de permitir que esto sucediera, el gobierno intervino
para sacarlos del apuro. La devaluación de la moneda se convirtió en una
constante para estabilizaciones futuras, con la diferencia de que la primera
estabilización la produjo el FMI, por la preocupación del incremento en el índice
de endeudamiento, mientras que las otras dos fueron producto de “shocks”
externos.
Para 1973, la economía estaba de nuevo en camino, sin embargo la crisis del
petróleo les afectó. En enero de 1974 el gobierno respondió con medidas para
acelerar el crecimiento, incluyendo estrategias en las que el gobierno
subsidiaba el incremento de los pesos del petróleo, mientras que otros países,
no productores, se encontraron sumidos en la crisis. Corea reportó un
crecimiento del 7.7% para 1974, y del 6.9% para 1975 cuando la inflación se
mantuvo en las dos cifras. Durante los períodos de 1974-1975 alcanzó niveles
del 16%, para 1977 llegó al 22% y para 1978-1979, se mantuvo. Entre los
189
determinantes para estos niveles de inflación se encontraban los precios de los
productos agrícolas, que se aceleraron por una baja en la producción.
Las fechas de 1977-1979 probaron ser un período bastante tranquilo en
términos de protestas. Sin embargo, en 1979 inició una etapa de protestas y
huelgas, posterior al asesinato del presidente Park Chung Hee. Con la segunda
ola de incrementos en los precios del petróleo, las huelgas estallaron,198 y el
General, Chun Doo Whan, asumió el poder un año después, en mayo de 1980.
La implantación de reformas a la política económica, así como el cambio
institucional, se presentaron como un producto necesario para solucionar la
grave crisis económica, partiendo de la base que las primeras reformas
requeridas ocurrieron por el tipo de densidad poblacional, el crecimiento
poblacional y el reducido terreno con el que cuenta Corea.
Las políticas agrícolas surgieron como consecuencia de las reformas de la
tierra. Desde principios de la década de los sesentas, las políticas agrícolas
coreanas han tenido una orientación hacia la expansión en la producción de
arroz, como una medida para alcanzar la autosuficiencia alimentaría. Hasta
fechas recientes, las políticas gubernamentales, en una de las primeras
reformas planteadas, se limitaba el cambio y el uso de la tierra. Entre el período
de 1973 al 80, el porcentaje de tierra cultivable se incrementó, aún cuando para
este lapso se reporta una mejora en la calidad de vida de los coreanos rurales,
estableciendo notorias diferencias con el coreano de las urbes. El Plan de
Desarrollo de la tierra, estableció la base de la división territorial y el desarrollo
de las regiones. La densidad poblacional de Corea es una de las más altas del
mundo. Los planes quinquenales, especialmente el segundo, incluía
consideraciones relacionadas con el control natal que se observó en las
estadísticas de crecimiento poblacional del país. En la actualidad, aún cuando
sigue siendo un problema, este se encuentra bajo control.
198 Debido a que los salarios bajaron considerablemente
190
Las políticas económicas implementadas por el gobierno, en conjunto con las
reformas institucionales planteadas, deben ser analizadas a través de varios
períodos de desarrollo. La primera estrategia de desarrollo, entre los años de
1963 al 71, incluía políticas orientadas a la promoción de importaciones. Ante el
escenario que presentaba la economía coreana, el Presidente Park adoptó una
visión que transformó la economía: la denominada “Estrategia de mirar hacia
fuera”. Esta política era concordante con los recursos que se tenían. Como eje
de su política, una de las instituciones que cobró mayor trascendencia, que a la
larga sería la piedra angular del crecimiento coreano, fue la inversión en
educación.
Otra instituciones relevantes fueron las creadas expresamente para apoyar a
las exportaciones y fomentar el comercio exterior. Entre otros incentivos, las
empresas exportadoras eran premiadas a través de estímulos que incluían:
exención de impuestos, bajas tasas de interés, procedimientos de aduana
sencillos, depreciación acelerada para activos fijos utilizados en la producción
de bienes para exportación, liberalización de las restricciones de crédito, así
como la garantía de obtener créditos a bajas tasas de interés, aplicados a la
comercialización de productos en el mercado internacional.
En relación con el sector financiero, para este período, entre las medidas que
se adoptaron, se incluía la facilitación de las regulaciones para la fundación de
nuevas compañías orientadas a la exportación. Se trató de incrementar la
inversión en empresas orientadas a la exportación, por eso en 1965 se
incrementaron las tasas de interés, pagadas a los ahorradores, para fomentar
la inversión en el sector exportador. La Ley de Promoción de Capital
Extranjero, promulgada en 1966, tenía como objetivo incrementar los flujos de
inversión del extranjero, para compensar la insuficiencia en el ahorro interno. El
gobierno participó activamente en la planeación de todas las actividades,
especialmente con la creación de los planes quinquenales de desarrollo, que
fueron implantados por el Consejo de Planeación Económica.
Este organismo tuvo un rol protagónico, pues estaba encargado de evaluar y
monitorear la actuación de los proyectos de desarrollo, así como las políticas y
191
funcionamiento. Su doble papel de emisor y controlador permitieron identificar
áreas de oportunidad. Para poder facilitar la implantación de las estrategias
orientadas a las exportaciones, la creación del Consejo de Promoción de las
Exportaciones permitió desarrollar y diseminar la información relacionada con
los mercados. Igualmente favoreció el desarrollo en sistemas de inteligencia de
mercadotecnia, apoyando labores de promoción de los productos, sirviendo a
su vez como facilitador en las comunicaciones entre el gobierno y el sector
privado.
Para poder solventar los problemas fiscales y deficitarios que enfrentaban, se
creó la Oficina Nacional de Administración Fiscal, que dependía del Ministerio
de Finanzas. Sus poderes incluían el de actuar como auditor y colector de
impuestos, e incluso era el encargado de fijar las penas a las que se hacían
acreedores cuando había incumplimiento de responsabilidades fiscales.
Otra gran innovación fue la creación de los Institutos de Investigación, cuyas
actividades apoyaron en la planeación de políticas y estrategias.
La aplicación de estas medidas consiguió buenos resultados, como se observa
en el capítulo, pues creció la inversión total financiada por ahorro interno, creció
y se mantuvo constante el PIB, se transformó la estructura de algunos sectores
como el minero, mientras que otros sectores como la agricultura y pesca
sufrieron decrementos en una tendencia hacia la industrialización. El total de
las exportaciones creció a un promedio anual del 39 por ciento, motivadas por
las instituciones, los incentivos y la devaluación. Por último, las reformas
implantadas tuvieron repercusiones favorables en la distribución del ingreso.
Además, las políticas de este período permitieron expandir las manufacturas de
mano de obra intensiva, que emplearon a un gran porcentaje de la población.
En la segunda política económica de 1972-79, nuevamente nos encontramos a
un gobierno interventor. A pesar de que se continuaron algunas estrategias
exitosas del período anterior, éste tiene una característica esencial: el cambio
de rumbo hacia el fomento de las industrias pesadas y la industria química.
Además, a través del Fondo de Administración de Granos, trató de hacer frente
192
a la problemática que se estaba presentando en el campo, asignándoles
subsidios para los fertilizantes y apoyos para la adquisición de maquinaría.
Aunado a lo anterior, ejerció actividades de coordinación de manera que los
precios al consumidor final fueran competitivos y el precio pagado a los
campesinos también. Las acciones orientadas hacia este sector mejoró la
productividad del campo, sin embargo tuvo afectaciones en el incremento del
déficit del período.
A partir de 1973, la industria pesada y química se convirtieron en los motores
de la economía coreana. El Plan de Desarrollo favorecía a las industrias que se
encontraban relacionadas con estos sectores, las cuales fueron depositarias
del otorgamiento de incentivos, como; la reducción de los impuestos, apoyos
para la importación, exención a las tarifas de importación de insumos,
materiales y equipo. También se elevaron las barreras de entrada, como
medida de protección a la naciente industria, para prepararlas y hacerlas
competitivas, en la búsqueda por generar economías de escala, que servirían
como ventajas competitivas internacionales. Por lo anterior, se observa que las
instituciones que importaron para crecer, fueron las mismas que en el período
anterior, agregando el factor importante de protección a las exportaciones.
Este período consiguió resultados mixtos. Por una parte la nación experimentó
un crecimiento en las exportaciones, que se reflejaba en el crecimiento
constante del PIB. Por la otra se observa un cambio en la estructura de la
industria, a través de la producción de productos de mayor valor añadido.
Sin embargo, fueron observados dos fenómenos negativos que requerirían
reformas en el siguiente período, aunque también fueron notorios en la crisis de
1997. En primer lugar hablamos de un exceso de capacidad en la industria y
una mayor trascendencia del sector financiero, que inició la acumulación de
créditos no pagados, provocando problemas de liquidez y rescates bancarios
más adelante. Debemos destacar que las instituciones que guiaban las
operaciones bancarias eran laxas y no contaban con sistemas de análisis de
créditos, ni de sistemas de información a través del tiempo, situación que
continuaría por toda la década de los noventas. La estrategia de financiamiento
193
del campo puso en extrema vulnerabilidad, ante choques externos, a la
economía coreana.
Se trata de un período con alta inflación y crecimiento acelerado de la deuda
externa. Para poder salir de esta situación se aplicaron medidas de
estabilización económica que incluyeron el control de la inflación, a través de la
esterilización de los efectos que producía la acumulación de reservas del
exterior, así como la reducción del déficit gubernamental, eliminando el Fondo
de Administración de Granos. Como segunda medida, remover controles de
importación, pero como no fue suficiente se introdujeron medidas que
endurecían la política fiscal y monetaria que cancelaba grandes proyectos de
construcción.
El tercer período inicia con el asesinato del Presidente Park. El nuevo
presidente Chun Doo Hwan incorporó a su equipo de trabajo reformistas
estructurales que diseñaron el nuevo programa de desarrollo. Su propuesta
incluía un programa rígido de medidas monetarias y fiscales que eliminaban la
espiral inflacionaria. Una vez controlada para contrarrestar la severa recesión
del 80 y 81, se relajaron las políticas fiscales y monetarias.
El programa o quinto plan se orientó hacia tres objetivos primarios: la
estabilidad de precios, la liberalización del mercado y el crecimiento económico
balanceado. En contraposición con programas anteriores, surgió una nueva
filosofía de control y administración, en contra de la inversión gubernamental
agresiva. La liberalización económica planteaba la necesidad de realizar
reformas en la estructura industrial, por lo tanto debía realinearse la inversión
entre grupos y vender activos no rentables. De igual forma se propuso la
disminución paulatina de los incentivos hasta su desaparición total, sólo
permaneciendo aquellos orientados hacia las empresas pequeñas. Las
instituciones importantes para el período fueron las que ayudaron a la
liberalización de importaciones y del libre mercado, cobrando importancia las
de gobernancia corporativa.
194
Otra institución relevante fueron las instituciones del sector financiero, pues se
limitó el crédito a los incentivos de créditos con tasas bajas de interés. Sin
embargo, este sector creció drásticamente en la década de los ochentas. Con
especial atención se observa el crecimiento de las instituciones no bancarias
como compañías aseguradoras y de inversión., operando con pocas
restricciones de tamaño y colocación de fondos, que resultaron muy atractivas
para los inversionistas, ya que no eran reguladas por las reglas de operación
de los bancos.
Las reformas institucionales realizadas en los períodos que se analizan,
ayudan a comprender su naturaleza. Son evolutivas, no estáticas, responden a
necesidades de tiempo y espacio, pues generalmente ocurrieron, como en el
caso de Corea, posteriores a crisis económicas, como mecanismos para
recuperar el crecimiento económico. En el siguiente capítulo se analiza la
organización industrial coreana y por su importancia en el desarrollo merece
analizarse por separado.
195
CAPÍTULO 5 ORGANIZACIÓN INDUSTRIAL
5.1 Introducción.
Existen diferencias observables en la composición y estructura industrial de
cada país. Corea no es la excepción, porque su estructura industrial que apoyó
al crecimiento está conformada por empresas de gran escala, denominadas
Chaebols, cuyo tamaño y diversidad hacen recordar a los zabaitsu japoneses 199 . El inmenso tamaño de los chaebols, además de su gran
diversificación en productos no relacionados, les ha permitido sobrevivir,
penetrando en innumerable número de mercados del exterior, donde no
siempre se ubicaban como los productos líderes. Desde finales de la década
de los ochentas, no conformes con existir dentro del territorio nacional, iniciaron
su conquista de la industria en el exterior, invirtiendo grandes cantidades de
dinero en la expansión de la planta productiva externa, con el fin de superar
las tarifas arancelarias impuestas a sus productos de exportación, como
medidas proteccionistas. De acuerdo con el Ministerio de Finanzas, en 1983,
de los $738.5 millones de inversión coreana en el exterior, 43% fue invertido en
Norte América.
A pesar de que el chaebol tiene un número distintivo de características que lo
diferencian, una de ellas está relacionada con la política que enmarca la
creación de estos grupos industriales, ya que se encuentra asociada con la
economía y la política del país, pero con ventajas asociadas en la conformación
199 Grandes grupos de la preguerra
196
de grandes grupos industriales. Las relaciones íntimas que sostuvieron los
chaebols, con el gobierno coreano, incrementaron su dominio y poder en la
esfera económica, así como en la política, aunque fueron, en muchos casos,
distinguidos como una de las causas de la crisis del 97.
En este capítulo se pretende explorar la evolución del chaebol, su importancia
desde una perspectiva de gobernancia corporativa. En el siguiente capítulo se
hará referencia a las reformas que se plantearon con relación a los chaebols,
como medidas para salir de la crisis y retomar el camino hacia el crecimiento.
5.2 Características de los grupos industriales coreanos.
Los grupos coreanos industriales tienen varias características que los hacen
importantes e interesantes para su estudio. Estos grupos diversificados de
propiedad familiar comparten varias características unos de otros. En primer
lugar una debilidad en la gobernancia corporativa, gran tamaño, dominancia en
el mercado, infraestructura legal débil y una fuerte influencia política que los
ayudó a cometer actos de corrupción. El chaebol combina un control efectivo
de la familia, con una relativa baja concentración de participación accionaria del
propietario. En el año 2000, el promedio de propiedad y participación de los 30
chaebols de mayor tamaño era de 1.5%. Sin embargo, al ponerlo en una
perspectiva histórica, hasta la década de los ochentas el control y la propiedad
del chaebol se caracterizaba por un alto nivel de concentración, que se
discutirá más adelante.
Estos cambios en la estructura de participación reflejan los esfuerzos
realizados por el gobierno para impulsar una política de transparencia, en la
cual se fomentaría la participación de estos grupos en la bolsa de valores. Al
hacerse públicas las compañías, se trataba de transparentar los procesos
administrativos y de gobernancia corporativa. Esta propuesta diluyó la
participación accionaria de los propietarios o familias fundadoras. Interesante
197
resultó que a pesar de la dilución accionaria, esto no afectó al manejo y control
de los grupos.200
Con respecto a la estructura organizacional, los grupos combinan a la
perfección un control multidivisional unificado sobre las firmas, con la seguridad
real que les ofrece el sistema legal. 201 El chaebol consiste en empresas
afiliadas, legalmente independientes, que actúan como una corporación bajo el
control de la familia fundadora. En lo que respecta a la estructura de los
negocios, los grupos coreanos típicamente se relacionan con una gran
variedad de actividades, incluso en algunos casos el total de las actividades
presentes en la economía del país, que incluye al sector primario, secundario y
terciario.
En contraste, se pueden destacar diferencias entre los grupos industriales
coreanos y japoneses, en lo que respecta a la operación de los bancos, es
decir, el chaebol a diferencia de los zabaitsus japoneses, por regulaciones
gubernamentales se encuentran con la prohibición de entrar en el sector
bancario a partir del año 1980. Como resultado de esta enmienda, el chaebol
no tuvo bancos en el portafolio de negocios a lo largo del período de alto
crecimiento. A pesar de lo anterior, el gobierno nunca prohibió a los chaebols
ser propietarios de los bancos, por lo tanto, algunos de ellos se establecieron
como negocio fundamental de los bancos.202
Se pueden considerar al menos tres tipos de análisis complementarios en torno
al estudio de los chaebols, que son:
1. Modelos de eficiencia
2. Modelos de agente-principal
3. Modelos de economía política.
200 Khanna,T.(2000) Business groups and Social Welfare in Emerging Markets. European Economic review,44:748-61 201 Granovetter, M.(1995) Coase Revisited:Business Groups in the Modern Economy Industrial and Corporate Change 4:93-130 202 Ibid 200
198
1. Modelos de eficiencia. Bajo este análisis se argumenta que la
estructura del negocio es una respuesta racional al tipo de mercado en
el que aparece, es decir, a los mercados subdesarrollados. Explica muy
bien la estructura del negocio, sin embargo no es eficiente al tratar de
explicar la gobernancia corporativa o la estructura organizacional. Es
muy eficiente en explicar las razones de diversificación, el crecimiento
horizontal, el vertical, como se mencionó en los capítulos 1 y 2. Los
impulsores de esta teoría son Coase y Williamson.
2. Modelos de agente-principal. Este modelo centra su atención en los
conflictos que pueden surgir entre los accionistas. Es muy bueno para
explicar la gobernancia corporativa y la estructura organizacional de los
chaebols.
3. Modelos de economía política. Este modelo subraya el papel crítico
que jugó el gobierno en la fundación y diversificación de los chaebols. La
diversificación no sólo fue dirigida en la búsqueda de eficiencia o por la
expropiación, sino que en diferentes momentos históricos, la corrupción,
los incentivos financieros, el riesgo asociado con la política económica,
así como los planes quinquenales, fueron determinantes en la
estructura.203
5.2.1 Gerentes asalariados.
Un elemento indiscutible, de importancia trascendental, ha sido la existencia
de ingenieros o gerentes asalariados. Para el proceso de industrialización ellos
fueron los encargados de apoyar el proceso de transferencia, de tecnología
extranjera, hacia Corea. Recordaremos que después de la guerra, Corea se
encontraba con un desfase tecnológico. En palabras de Amsden (1989): “los
gerentes asalariados fueron los protagonistas de la industrialización, con un
estilo de administración derivado del estilo japonés y del estilo norteamericano.
Históricamente, el estilo japonés precede al estilo norteamericano, pues si
recordamos, Corea fue colonia de Japón y eran generalmente discriminados.
Los coreanos, durante el periodo colonial, eran impedidos a ocupar puestos
203 Mako, W. (2000) Financial Stabilization and Initial Corporate Restructuring World Bank.
199
gerenciales o de responsabilidad. Siempre ocupaban los cargos más bajos
dentro de la organización.”
Por otra parte, en los momentos en que se terminó la colonia japonesa, con la
partida de Japón, los coreanos volcaron su interés hacia los norteamericanos,
estudiando a profundidad sus sistemas de administración. Una gran proporción
de alumnos que realizaron estudios en el exterior, eligieron mayoritariamente
Estados Unidos. Buscaban aprender las técnicas que más tarde aplicarían en
las empresas coreanas.
Otro factor que ayudó a que los sistemas norteamericanos de administración
se implantaran en Corea, fueron los militares, ya que jugaron un rol muy
importante al momento de transferir los modelos administrativos
norteamericanos en las empresas coreanas. Muchos de ellos, durante el
periodo que sirvieron a la armada, estudiaron los sistemas administrativos
norteamericanos. Una vez que terminó su actividad militar, fueron los que
operaron varias industrias. Por esa razón, es bien sabido que estos militares
retirados, que ahora se hacían cargo de las industrias coreanas, esperaran
obediencia e implantaron una disciplina militar dentro de sus organizaciones.
Harvey Leibenstein, de la Universidad de Harvard, elaboró un cuadro
comparativo de las características que guardan los modelos de administración
coreanos, norteamericanos y japoneses. En él se analizan 12 características
que resaltan y que distinguen un sistema del otro. Como se observa en la
siguiente tabla, se analizaron 12 factores que distinguían el modelo de
administración de los tres países. Podemos identificar algunos aspectos en los
cuales los japoneses tuvieron mayor influencia sobre los coreanos, mientras
que en otros se observa una mezcla de ambos. La mayor diferencia se enfoca
en cómo se percibe a la compañía, mientras que para los japoneses se trata de
una comunidad, igual que para los coreanos, este rasgo no se aprecia en las
compañías norteamericanas. De ahí que la lealtad hacia las compañías sea
mayor en las 2 primeras, más que en las segundas.
200
Cuadro 5.1 Comparativo de los sistemas de administración coreano, japonés y norteamericano.
Corea Japón Estados Unidos 1.La compañía es una unidad La compañía es una comunidad Menor énfasis a la comunidad de tipo familiar comunitario. 2.Fuertes distinciones entre No hay distinciones entre Fuertes distinciones propietarios, administradores administradores y trabajadores. y trabajadores. 3.Ideal débil de trabajo de por Ideal de trabajo para toda la No existe ideal de trabajo para Vida. Vida. toda la vida.
4.Énfasis muy fuerte en jerarquías Fuerte énfasis en rangos jerár- Jerarquía administrativa relacionada a la función.
y rangos. quicos 5.Énfasis en lealtad y cooperación. Énfasis en cooperación, armonía Énfasis en el logro individual
y consenso. dentro de las definiciones de trabajo.
6.La edad y el tiempo de servicio La edad y el tiempo de servicios La edad y el tiempo de servicio
son reconocidos como criterios son los criterios para promoción. son marginalmente relevantes para
Importantes. la promoción.
7.Autoridad específica y respon- Autoridad difusa y responsabilidad Autoridad y responsabilidad ostensiblemente
sabilidad difusa. Difusa. específica. 8.La autoridad ejecutiva limitada La autoridad administrativa limitada en gran medida por la política a la movilidad laboral interna. Sindicatos e intereses del dueño. 9. Predominan los sindicatos de la Casi exclusivamente sindicatos de Sindicatos y organizaciones Empresa. la empresa. 10.Extensivo entrenamiento relacionado Entrenamiento en el trabajo para una Entrenamiento en el trabajo para con el trabajo, de una variedad de variedad de trabajos. labores específicas. trabajos relacionados.
11.Considerable rotación y flexibilidad Rotación de trabajo y flexibilidad Enfoque en trabajo específico con
de frontera. de frontera. fronteras especificas. 12.Reclutamientos basados en edad, La firma recluta en base a la edad y La firma recluta en la base de las
experiencia y educación. la experiencia.. habilidades y la experiencia necesaria
para llenar trabajos específicos. Tomado de:Harvey Leibneistein,(1984) “The Japanese Management System: An Efficency Game theory Analysis”,
Masaiko Aoki.
La compañía, percibida como una comunidad semi-familiar, es en muchos
sentidos de naturaleza confuciana, como lo menciona Lee Byung-Chul,
201
fundador del grupo Samsung (“abuelo” de los grupos de negocios coreanos),
en una entrevista realizada para su autobiografía. Dijo que su libro de mayor
impacto y valor era: Los Analécticos de Confucio. Otros autores defienden la
tesis de que la ética confuciana determinaría la ética en los negocios coreanos.
Como se mencionó en el capítulo 3, el confucianismo fue la religión del estado
por más de 500 años. Tiempo suficiente para que el confucianismo tuviera una
fuerte influencia en los valores, actitudes y normas de comportamiento que
ejercerían una destacable influencia en el sistema de administración, así como
en las relaciones humanas dentro de las compañías coreanas.
Recordemos que la ética confuciana establece reglas concernientes a las
relaciones humanas, que se encuentran bajo principios y reglas morales
básicas que gobiernan cinco relaciones humanas: padre a hijo, rey a súbdito,
esposo a esposa, mayor a menor y por último, amigo a amigo. Es decir, las
reglas básicas gobiernan las relaciones familiares y las otras son meras
extensiones de las primeras. Por eso, en la actualidad, la sociedad coreana
sigue conservando a la familia como centro de difusión de valores y formas de
pensar. La familia coreana es el pilar del sistema social. La familia, a través de
la historia coreana, ha probado ser la única célula en la que se puede confiar,
que da seguridad, que sirve como amalgama de la sociedad, que resguarda los
principios y valores morales que diferencian a la sociedad coreana de los
demás, teniendo influencia en su sistema de administración.
En la familia coreana el padre es la autoridad máxima a la que no se puede
cuestionar. Él tenía sobre sus hombros la responsabilidad de llevar
alimentación a la casa, además decidía sobre cuestiones relacionadas con
los matrimonios, así como el destino de sus hijos que incluía la carrera que
deberían elegir. Las hijas ocupaban la escala más baja dentro de la
sociedad coreana. Una vez casadas no podían retornar a la casa del padre,
por lo que la única forma de sobrevivir era a través de la sumisión total a
sus maridos y a los mayores de él. Además de las lealtades hacia la familia,
que iban desde el padre y por último a las hermanas, el segundo nivel de
lealtad era hacia los familiares consanguíneos y en tercer lugar al clan. Es
importante destacar que pertenecer al clan significaba que provenías de un
202
ancestro común. Entre más grande el tamaño del clan, era mejor, ya que
esto implicaba que más grande era la relación sanguínea con más
personas. 204 El chiban o clan, implicaba seguridad para los miembros,
una estructura que impactó directamente en la forma de administración de
las empresas coreanas, donde una amplia mayoría tiende a administrar las
compañías, en la base de los principios que rigen a la familia y a los
sistemas de clanes. La sociedad coreana esperaba que los fundadores de
las nuevas empresas administraran respetando estos principios, es decir,
que se convirtiera en el gran proveedor de la familia. Muchas de las grandes
empresas tienen entre sus miembros a varios individuos que comparten
ancestros comunes, sean estos parientes directos o indirectos.205
Por otra parte, una influencia de los japoneses, observada en el sistema
coreano de administración, es el ideal de un empleo de por vida. Si bien es
cierto que se observan diferencias entre uno y el otro. Por ejemplo, los
japoneses aseguran que la compañía a la que se incorporen, una vez que
han terminado los estudios, será la compañía que albergará y multiplicará
sus habilidades. Sin embargo, en las compañías coreanas se trata de un
ideal de empleo casi para toda la vida, es decir un término “cuasi toda la
vida”. La lealtad de los empleados coreanos se da hacia una persona
generalmente representada por el dueño de la compañía, o el CEO (Chief
Executive Officer), en contraposición con la lealtad de los japoneses que es
hacia una compañía en particular. Mientras que los coreanos son leales a la
persona, sea ésta la dueña de la compañía o un alto funcionario, en este
caso cuando los empleadores sean las propias oficinas gubernamentales.
Lo anterior refleja claramente las características sociales, confucianas y los
valores familiares de la cosmovisión coreana. Un ejemplo que puede
ilustrar claramente esta situación, son las relaciones que se dan en
organizaciones políticas, como los partidos, al igual que en las
organizaciones lucrativas y en las organizaciones gubernamentales, donde
204 Hakchung, Choo. (1993) The Federation of Korean Industries. England :Clarendon Press. 205 Covell, Jon Carter.(1984) Korea´s colorfoul Heritage, Seoul:Si San Young Sa Inc.
203
los miembros de los partidos deben su lealtad a una persona, en este caso
representada por el líder del partido, más que al partido mismo.
Byung-Nak Song (1997), explica que este comportamiento es uno de los
fundamentos que establece la diferencia entre el sistema de lealtad de
toda la vida --de los japoneses-- y el sistema de periodos largos de lealtad --
del sistema coreano--. Es decir, que para los japoneses el sentido de
pertenencia y seguridad está representado por la compañía, de manera que
no importa quién sea el líder, pues el empleado lo seguirá con lealtad.
Mientras que para los coreanos el sentido de lealtad va en dirección de una
persona en particular, por lo tanto, mientras que dure esa relación entre el
líder y el empleado, durará la lealtad y el compromiso. Por último, el sistema
norteamericano enfatiza las relaciones de corto plazo y se basan en los
intereses particulares de los empelados.
Por otra parte, el sistema coreano es marcadamente jerárquico, como se
expuso con anterioridad. Esto se explica por la fuerte influencia del sistema
tradicional jerárquico familiar. Aunado a lo anterior, el sociólogo, Kim Kyung-
Tong, argumenta que otro factor ha tenido profunda influencia en el sistema
altamente jerárquico coreano: es la influencia militar. Haciendo una
remembranza, la gran mayoría de los líderes coreanos han salido de las filas
del ejército, es decir, eran militares de carrera que llegaron al alto grado de
generales y que una vez retirados, optaron por dirigir el destino del país o por
fundar grandes compañías.
Ejemplo de ello son los ex Presidentes: Park Chung Hee (quien gobernó Corea
del Sur en el periodo:1961-1979), Chun Doo Hwan (quien gobernó de 1979 a
1987) y Roh Tae Woo (quien gobernó en: 1988-1993). El sistema de
administración coreana es de arriba hacia abajo. En términos de estilo de
administración, retoma asuntos como los valores, la lealtad personal y la
cooperación, por lo que, específicamente, el sistema coreano guarda mayor
cercanía con el sistema japonés que con el norteamericano.
204
5.3 Los orígenes del problema del chaebol. La crisis del 97 proveyó de justificantes suficientes para reformar la estructura
industrial coreana y al chaebol, que ha ocupado un rol protagónico en el debate
político en Corea. Existe poca investigación relacionada con el desarrollo
histórico del chaebol, sin embargo, es necesario profundizar en el estudio, ya
que se considera que uno de los factores que desató la crisis fue el chaebol y
su relación con el gobierno.
La historia del chaebol se puede estudiar a partir del análisis de tres elementos
estructurales: 1)la estructura de gobernancia, 2)la estructura organizacional y
3) la estructura del negocio de extensiva diversificación.
Corea tiene una clasificación industrial de 3 dígitos, revisada en 1990, con un
total de 71 segmentos subindustriales. De los principales grupos industriales,
Doosan es el más antiguo y se fundó en 1890. Otros seis grupos importantes
fueron establecidos en la época del colonialismo japonés, tales como: Hyundai,
Samsung y LG. Once de ellos se establecieron durante la ocupación
norteamericana (1945-48) y en el gobierno de Sygman Rhee (1948-60). Otros
cuatro grupos se establecieron en 1960, incluyendo a Lotte y Daewoo. El
siguiente cuadro muestra el comportamiento de crecimiento en los principales
grupos industriales, hasta el año 2000.
Cuadro 5.2 Los 10 chaebols de mayor tamaño e importancia.
Lugar Finales 1950
Mediados 1960
1974 1983 1990 1995 2000
1 Samsung Samsung Samsung Hyundai Hyundai Hyundai Hyundai
2 Samho Samho LG Samsung Daewoo Samsung Samsung
3 Gaepung LG Hyundai Daewoo Samsung Daewoo LG
4 Darhan Daehan Hanjin LG LG LG SK
5 LG Gaepung Ssangyong Ssangyong Ssangyong SK Hanjin
6 Tongyang Samyang SK SK Hanjin Ssangyong Lotte
205
7 Keukdong Ssangyong Hanhwa Hanhwa SK Hanjin Daewoo
8 Hankook Hwashin Daenong Hanjin Hanhwa Kia Kumho
9 Donglip Panbon Dong-Ah Kukje Daelim Hanhwa Hanhwa
10 Taechang Tongyang Hanil Syn Daelim Lotte Lotte Ssangyong
Tomado de: Comisión Coreana de Comercio
.
5.4 Organización industrial.
El desarrollo de la política, perseguida por el gobierno coreano en la década de
los sesentas y setentas, incluía iniciativas orientadas a lograr un rápido
desarrollo económico en corto plazo. Anteriormente se describieron los
mecanismos y los objetivos que se perseguían en cada uno de los planes
quinquenales, así como en los programas de estabilización y reformas
implantadas. La política del gobierno consideraba la importancia de la
estructura industrial, es decir, la relación que existía entre los diferentes
sectores como maquinaría y la industria textil. Más que en el tipo de
organización industrial, lo que significa que la relación entre las firmas, dentro
de un mismo sector o entre los sectores, no se le daba el mismo nivel de
importancia.206
Para 1980, la economía coreana, como ya se discutió anteriormente, enfrentó
retos económicos importantes, tanto a nivel doméstico como internacional, lo
que provocó un cambio de rumbo. El crecimiento de la economía y de las
relaciones industriales se hizo cada día más complejo y las industrias cada vez
más diversificadas, lo que trajo como consecuencia que el mercado remplazara
al gobierno en la planeación y colocación de los recursos existentes. Es en este
momento cuando la organización industrial se vuelve un tema estratégico, ya
que la nueva política buscaba que las fuerzas del mercado fueran las
responsables de alcanzar la eficiencia industrial. 207Por otra parte, hasta la
206 Chou, T.C. (1985) Industrial Organization in the process of economic Development. Department of Economic Science, Universidad Católica de Lovania, Bélgica. 207 Gollop,F. (1989) Firm Interdependence in Oligopolistic Markets. Journal of economics 10: 313-31
206
década de los ochentas, las políticas orientadas a la promoción de ciertas
industrias habían provocado desigualdad entre los diferentes sectores
industriales. La nueva política estaba diseñada para promover la igualdad
entre los diferentes actores de los distintos sectores industriales. Pasó a ser
una economía, orientada por el gobierno, a una economía orientada hacia el
mercado.
5.5 Estructura del mercado en las décadas: 1970 y 1980. Como se vio en los capítulos 3 y 4, la década de los setentas marcó un
crecimiento espectacular de la economía coreana. Los pilares sobre los que se
situó este crecimiento fueron:
1. La manufactura de mayor prioridad que la agricultura.
2. La industria de exportación más importante que la industria interna.
3. Grandes corporativos de mayor importancia que las pequeñas y
medianas empresas.
5.5.1 Antecedentes. Al finalizar la colonia japonesa, Corea se enfrentó a una tarea crucial para su
desarrollo: la tarea de reasignar derechos de propiedad, así como reestablecer
el comercio y el régimen de cambio de divisas. Al no contar con capital
doméstico, ni tecnología propia, el gobierno se tuvo que responsabilizar de la
definición de políticas orientadas para atraer la inversión. Sygman Rhee, el
primer presidente coreano, eligió como parte de su prerrogativa aplicar los
recursos generados de manera discrecional y generalmente dirigidos a los
empresarios que apoyaban su política. Uno de estos puntos se puede observar
en la venta de las antiguas propiedades japonesas, que fueron entregadas al
gobierno coreano. Estas fueron vendidas a personajes que gozaban de una
buena relación con el gobierno y que tuvieran buenas conexiones
políticamente.
207
Por ejemplo, una propiedad industrial era vendida en condiciones
preferenciales, entre un 25% y 35% por abajo del precio real de la propiedad.
Aunado a lo anterior, el gobierno le ofrecía incentivos especiales a los nuevos
empresarios que incluían; depreciaciones inmediatas, créditos a tasas bajas y
apoyos a la instalación. Por su parte, los empresarios beneficiados daban
contribuciones al Partido Liberal, al que pertenecía Rhee. Si bien es cierto que
no todos los emprendedores de la época lograron hacerse millonarios, sí se
observa que muchos de los grupos que iniciaron en este momento se
convertirían en los grandes conglomerados coreanos.208
Otro ejemplo de las irregularidades en la disposición de bienes del Estado, fue
la privatización de los bancos comerciales en los cincuentas. Los propios
empresarios solicitarían créditos bancarios para poder realizar ofertas por los
bancos, que más tarde poseerían.
Los chaebol´s más grandes de la década tenían presencia en las industrias de
mayor impacto. Eran beneficiados con la asignación de subsidios especiales en
la compra de materias primas, tales como lo que se conocerían con el nombre
de “las tres blancas”, que eran el azúcar, algodón y harina de trigo. Samsung,
Samyang y Darhan, fueron tres grupos que se beneficiaron con estas acciones.
Al término del periodo de gobierno de Rhee, la situación económica coreana
era deprimente. Un Estado dependiente de la ayuda del exterior que tenía uno
de los ingresos per cápita más bajos del planeta. Como se dijo en el capítulo 3,
algunos de los más prominentes empresarios fueron acusados de
enriquecimiento ilícito, derivado de sus altas conexiones políticas durante el
régimen de Rhee, por lo que el nuevo gobierno militar de Park Chung Hee, se
lanzó en una cacería en contra de estos empresarios, confiscando finalmente
las acciones que poseían en los bancos comerciales. Esta medida le dio
manga suelta al gobierno para ejercer su poder y control sobre el sistema
financiero.209
208 Jones,L (1980) Government, Business and Entrepreneurship in Economic Development Cambridge: Harvard University Press. 209 Choo, Yoon Je (1997) Credit Policies and the Industrialization of Korea. Seoul: Korea Development Institute.
208
Con la crisis del 63 y las demandas del gobierno norteamericano por la
aplicación de medidas de estabilización económica, el Presidente Park fue más
allá, de manera que su posición de negociación se fortaleciera. Planeó una
política económica que en aquellos tiempos fue considerada poco ortodoxa,
que marcaba los lineamientos a seguirse. Adoptaron medidas drásticas para
promover las exportaciones e incrementar la independencia económica.210 Las
medidas adoptadas ya fueron discutidas en los capítulos 3 y 4, sin embargo, se
presenta un resumen de las mismas:
1. Se establecieron reformas cuyo objetivo era reducir las distorsiones en
las variables macroeconómicas, como el tipo de cambio y la tasa de
interés.
2. El gobierno compartió los riesgos de inversión con el sector privado. Los
bancos de propiedad estatal proveyeron de garantías de repago a las
instituciones financieras del exterior, para garantizar la llegada de
créditos al sector privado.
3. Se promovieron las exportaciones, ofreciendo incentivos basados en la
actuación del mercado.
Como resultado, la definición del núcleo del sistema económico coreano
quedaría conformado por:
Una sociedad resultante del riesgo compartido entre el gobierno y las
empresas, combinando la colocación de recursos dirigida por el
Estado, con una orientación al mercado exportador.
Con un gobierno altamente interventor en los mecanismos del mercado y en la
definición de políticas económicas, crecieron los grandes grupos industriales,
con el objetivo de participar en la gran experiencia de exportación.
Las industrias metal-mecánica, del acero, la maquinaria, los químicos y la
construcción de barcos, se vieron altamente favorecidas con esta orientación.
210 Mason, E.(1980) The Economic and social Modernization of the Republic of Korea. Cambridge: Harvard University Press.
209
En contraposición, esta política tuvo también efectos secundarios en las
estructuras de mercado monopolísticas y oligopolísticas, la concentración del
poder económico y por ende, hubo un impedimento en las funciones del
mercado. El análisis de la estructura de mercado puede ser observado a través
de los indicadores de niveles de concentración industrial y las razones que,
período a período, derivaron en cambios de esta estructura. El número de
grupos industriales creció durante la década de los setentas, lo que impactó en
la concentración industrial. Como se observará en la siguiente tabla, en la
década de los setentas la participación de mercado, que tenía el sector
manufacturero, se incrementó considerablemente. 211 El 60% de toda la
participación industrial se encontraba concentrada en las 100 firmas de mayor
tamaño. Una de las respuestas para explicar este fenómeno se haya en el tipo
de operaciones de las firmas, ya que intensificaron sus operaciones en los
campos de especialidad de cada una de ellas, incrementando la concentración
industrial.
Por otra parte, aunado a la concentración industrial y como una consecuencia
de la misma, la concentración económica también era una característica
industrial en Corea. Un grupo de compañías, con un gran número de afiliadas
especializadas, ejercían control sobre la mayor parte de los recursos
económicos y las actividades económicas del país. A dicho tipo de
concentración, en la que sólo una parte de las familias posee a los grupos de
negocios, se le conoció como “jaebul”.212
Cuadro 5.3 Índice de concentración: 1970, 1977 y 1982.
CONCEPTO 1970 1977 1982
Participación de manufactura por
cargamento.
Top 50 firmas
Top 100 firmas
33.8 44.6
35.0 44.9
37.5 46.8
Participación de manufactura
211 ibid 212 Op. cit 184
210
por empleo.
Top 50 firmas
Top 100 firmas
15.4 28.7
16.9 23.9
16.0 31.9
Participación de las 100 firmas de mayor
Tamaño, en relación con el total de
manufactura de todas las firmas.
0.41
0.38
0.28
Tomado de: Kyu-Uck Lee Industrial Organization: Recent Developments (1989)
La estructura de los mercados de productos provenientes del sector primario,
en Corea tienden a ser más monopólicos y oligopólicos que las otras
industrias. En estudios comparativos de la época, entre las economías de
Taiwán, Corea y Japón, se encontró que la concentración industrial es un
fenómeno mayor en la industria coreana. Esta característica se atribuye a las
políticas gubernamentales, ya que a diferencia de los otros dos gobiernos, el
coreano, como recordaremos y se vio 213 en los anteriores capítulos,
fuertemente promocionó la aparición de grandes conglomerados, para tener
como ventaja competitiva las economías de escala en sectores como; la
industria pesada y química.
5.6 Factores que derivaron en la alta concentración industrial. Muchos factores derivaron en la alta concentración de la estructura del
mercado. A continuación se explicarán los principales factores que provocaron
y promocionaron la alta concentración:
• Al introducirse las técnicas de producción en masa, provenientes del
exterior, al mercado doméstico que era pequeño, en una etapa primaria
del desarrollo económico, provocó que empresas de gran tamaño
concentraran la mayor parte del mercado y por lo tanto se generaron
monopolios y oligopolios en ciertos sectores.
213 Kim, J. (1985) The Rate of TPF Changes in Small and Médium Industries and Economic Development Korea development InstituteWorkinng Paper 8501 Seoul.
211
• Lo anterior les permitió que a través del crecimiento de la curva de
aprendizaje, retuvieran, comparativamente, los mejores recursos tanto
humanos como físicos
• Fueron protegidos por el gobierno de la competencia nacional e
internacional.
• Se erigieron barreras de entrada en forma de altas tarifas arancelarias,
cuotas e impedimentos de importación, para limitar la entrada de nuevos
competidores.
• Las barreras de entrada para los grandes corporativos eran bajas lo que
posibilitó su entrada fácil a los nuevos mercados y que más adelante se
diversificarían sus operaciones
• La acumulación del exceso de capital humano, de recursos y naturales
fueron ventajas que tomaron estos grandes grupos y soportaron su
crecimiento.
Los grupos de negocios o conglomerados coreanos no sólo expandieron su
crecimiento a través de sus filiales, sino también a través de añadir más filiales
a las anteriores. La ventaja competitiva que tuvieron los grupos de negocios
quedó demostrada en las actividades de multimercado, a través de la
integración, ya que con la integración se crearon sinergias de operación. Por
otra parte, además de la creación de sinergias, les ayudó en la planeación
financiera, ya que con ello se redistribuyeron los recursos según la tendencia
del mercado. Una vez que las condiciones del mercado eran óptimas, esta
posibilidad les permitía usar los recursos hábilmente.214 Esta capacidad de
relocalizar los recursos permitió que, al momento de implantar las reformas
estructurales, se facilitara el proceso.
Por otra parte, el lado negativo de la concentración y existencia de grandes
grupos, está relacionado con el poder de negociación (5 fuerzas de Porter), ya
que la existencia de mercados monopólicos y oligopólicos, produce el efecto de
ser muy poderosos al negociar con otras firmas, lo que desalienta la existencia
de firmas pequeñas, ya que los contratos industriales, el establecimiento de 214 Clarke,R. (1984)The Profitability –Concentration Relation:Market power or Efficiency Journal of industrial Economies 32 (junio) 435-50
212
precios y en general la libre competencia, se ven limitados por este tipo de
estructura industrial. Es cierto que la concentración de capitales, dentro de la
economía, no era bien vista por la sociedad en general, pues ante cada
expansión iba creciendo su descontento generalizado. La consecuencia de la
alta concentración de propiedad y la rápida expansión de los grupos de
negocios, la tuvo el nivel de competencia intra empresarial, con la posterior
consecuencia que deriva de mercados sin libre competencia.215
Institucionalmente, la competencia en la década de los setentas se limitó a
través de las asociaciones de comercio, tanto por elementos formales como no
formales. En algunas ocasiones el gobierno les permitió actuar como carteles, y
en algunos casos estos grupos de asociaciones comerciales, en concretas
sesiones, tomaron medidas de acción bastante cuestionables, como la
determinación de precios, ajustes a la producción y restricciones a nuevos
competidores en la industria.216
5.7 Políticas de organización industrial en la década de 1970 y 1980.
Mientras que la economía creció, los problemas en la estructura organizacional
no eran considerados de importancia. Sin embargo, en 1974, cuando la
economía coreana se vio amenazada por la primera crisis del petróleo, como
ya se indicó en el capítulo anterior, los mecanismos distorsionados del mercado
cobraron importancia, ya que la elevación de las materias primas de
importación ocasionó un incremento en la inflación, así como desbalances en la
demanda de un número considerable de mercados. Es una de las
características que provocan estructuras industriales oligopólicas y
monopólicas. Los créditos bancarios no pagados crecieron hasta alcanzar un
400% en el índice de apalancamiento, por lo que el gobierno de Park decidió,
en agosto de 1972, rescatar al sector corporativo, a través de la emisión del
215 Ibid 201 216 Op.cit. 195
213
decreto presidencial denominado: Decreto para la Estabilidad y Crecimiento Económico.
Se decretó una moratoria inmediata al pago de los deudores corporativos, a los
acreedores y se renegociaron los plazos de maduración de la deuda, a tasas
de interés más bajos. La moratoria debería de prolongarse por tres años, que
se convirtieron en cinco, a pagos de interés mensuales del 1.35% mensual, o a
tasas anuales del 165. Si se comparan estas tasas con el promedio mundial, se
observa un gran diferencial, ya que el promedio mundial se encontraba por
arriba del 40%.217
En 1974, como parte de la reforma orientada a la liberalización de los
mercados, el gobierno enfatizó la importancia de la política macroeconómica,
en adición a la política macroeconómica. Para ello el gobierno monitoreó
mercados de productos seleccionados y aplicó políticas pertinentes, con
medidas para evitar que se siguiera concentrando el capital en algunas
empresas o grupos solamente.
La Ley de la Estabilización de Precios y Comercio Justo, a la que nos
referimos en el capítulo anterior, tuvo dos objetivos. El primero de ellos fue
asegurar el control de precios y la inflación. En segundo lugar, para el caso del
comercio de mucha trascendencia, estaba asegurar el libre mercado. Esta ley
fue la fundación de la nueva política económica, a través de la cual el gobierno
tenía como objetivo regular algunas prácticas de competencia desleal.
Desafortunadamente durante los años 1978 y 1979, no existe ninguna
evidencia de demandas por competencia desleal.
La segunda crisis del petróleo en 1979, provocó una situación aún más difícil.
Dado que las medidas anteriormente aplicadas no habían surtido efecto, el
gobierno tuvo que implementar un nuevo programa con medidas de alineación
monetaria, estabilización de los salarios, estabilización de los bienes
inmuebles, de nueva política fiscal, y en el caso de la libre competencia, se
217 Banco de Corea, (1970-74)
214
legisló la introducción de medidas antimonopolio, hasta antes no amparadas en
la constitución.
Para evitar que se incrementara la concentración económica en unas pocas
familias, en 1979 el gobierno dispuso que los chaebols, o grandes
conglomerados coreanos, se hicieran empresas públicas, es decir, que
entraran a cotizar en la bolsa. Para facilitar su conversión de empresa familiar a
pública, el gobierno dio apoyos económicos a través de créditos blandos y
políticas impositivas. Otra medida que se consideró fue promover la venta de
activos, es decir, filiales de los grandes negocios como medida de coerción.
Así, el crédito se racionalizó en aquellas compañías que se negaran a cotizar
en la bolsa. Para facilitar el proceso de reforma, se tomaron medidas para
mejorar la estructura financiera-corporativa, en ella se establecía la reducción
de la propiedad de inmuebles de las grandes compañías e incluía a las
filiales.218
Las provisiones relacionadas con la Ley Antimonopolio, estaban orientadas
en atacar directamente el problema de la concentración económica y su
relación con el poder. Sin embargo, esta ley no hacía referencia a una cláusula
que prohibiera la integración a través de la creación de conglomerados. La
explicación para esto derivaba de dos premisas: en primer lugar como apoyo
para las organizaciones que habían sufrido de la grave situación económica,
enfrentada en 1979. En segundo lugar, el poder de concentración económica
iba más allá de un simple problema económico, pues tenía implicaciones
políticas muy serias.219 Aunado a lo anterior, el gobierno coreano percibía que,
el permitir que siguieran existiendo integraciones, le ofrecía ventajas
competitivas a nivel internacional. Tanto las integraciones verticales como
horizontales se prohibían por esta ley, sin embargo, como se mencionó
anteriormente, se permitía la integración en conglomerados.
5.8 Conclusiones. 218 Choi, Inbom.(1986) Industrial Organization 219 Op.cit 202
215
El inmenso tamaño y diversidad que caracteriza a los grandes grupos
industriales coreanos, denominados chaebols, así como su importancia para la
economía coreana, como corresponsables del desencadenamiento de la crisis
asiática, hacen que estos grupos sean dignos objetos de estudio. Estos grupos,
en respuesta a los incentivos implantados por la política de desarrollo del
gobierno coreano, iniciaron su conquista del mercado internacional en la
década de los ochentas. Este capítulo exploró la evolución del chaebol, su
importancia desde una perspectiva corporativa, su estructura corporativa y
características principales, destacando que estos grupos, fundados inicialmente
como propiedad familiar, en su totalidad, ya con las reformas de la década de
los ochentas se hicieron organizaciones públicas, pero en donde el dueño
fundador siguió manteniendo el control, caracterizado por:
- Debilidad en la gobernancia política
- Estrecha relación con el gobierno
- Gran porcentaje de ellos nacieron de sus influencias políticas
- Gran tamaño
- Muy diversificadas
- Dominancia en el mercado
- Mercados oligopólicos en su mayoría
- Presencia en todos los sectores industriales.
- Fuerte influencia política que en algunos casos los ayudaría a cometer
actos de corrupción.
- Control efectivo de la familia con una relativa baja concentración de
participación accionaría.
La estructura organizacional de estos grupos presentan un tipo de control
multidivisional, unificado sobre las firmas, pero con la seguridad legal de ser
filiales independientes.
Uno de los elementos que sobresale es la existencia de ingenieros o gerentes
asalariados, que han sido los responsables de efectuar el proceso de
industrialización. El sistema de administración coreano es una mezcla de los
sistemas de administración norteamericana y los sistemas de administración
japoneses. A la compañía se le percibe como una comunidad semi-familiar y
216
esta percepción tiene sus orígenes en la filosofía confuciana. De aquí deriva la
importancia y el respeto que guardan con los fundadores de negocios. También
explica que los fundadores, aún cuando no posean el control accionario, sí han
mantenido el control administrativo de sus organizaciones, por eso el sistema
coreano es marcadamente jerárquico.
El estudio del chaebol parte de la comprensión de tres elementos estructurales.
En primer lugar la estructura de gobernancia, en segundo la estructura
organizacional, en tercero la estructura del negocio y su extensiva
diversificación.
Los planes quinquenales que orientaron la implantación de los diferentes
periodos y objetivos de la política económica coreana, también contenían las
relaciones e incentivos para los grupos industriales. La política del gobierno
consideraba la importancia de la estructura industrial, los programas de
estabilización y reformas, implantadas en los momentos de crisis, aunque
también incluían mediadas dirigidas a la mejora de la gobernancia corporativa.
Sin embargo, los esfuerzos planteados no fueron suficientes, por eso la crisis
del 97 quedaría como evidencia de este hecho. Esta crisis proveyó de
justificantes para reformar la estructura industrial coreana y específicamente las
reglas de operación corporativa.
Los chaebols crecieron en tamaño, diversidad y poder político, especialmente
en un ambiente de mercado, con un gobierno altamente interventor, promotor
de las exportaciones y la emergencia de grupos industriales que otorgó
incentivos especiales a través de sus diversas instituciones. Este crecimiento
se fomentó, ya que buscaban generar ventajas competitivas, como la ventaja
que da a un sector generar economías de escala, planeación financiera y
colocación de recursos en las industrias que, estratégicamente, eran
importantes para el crecimiento según el período.
Sin embargo, esta concentración tuvo sus inconvenientes, ya que el poder de
negociación en mercados oligopolios, desalentó la existencia de las pequeñas
217
y medianas empresas, además con la consecuente afectación a los
consumidores finales, específicamente en los precios.
Un fenómeno repetitivo a lo largo de los períodos fue el crecimiento del nivel de
endeudamiento de los chaebols. Como medida, en 1972 se decretó la
moratoria inmediata de pagos a los deudores, renegociando la deuda, lo que
se logró a través del Decreto para la Estabilidad y Crecimiento Económico.
La Ley de Estabilización de Precios y Comercio, justo de 1974, sentaría la base
de la nueva política económica de la década de los ochentas. El objetivo de
esta era asegurar el libre mercado y el control de la inflación, sin embargo
legalmente no existen evidencias en los juzgados de que haya alguna
compañía presentando una demanda por competencia desleal. La existencia
de las instituciones en Corea no garantiza la aplicación de las regulaciones.
Para atacar directamente a la concentración económica, el gobierno dispuso
que las empresas se hicieran públicas. De esta forma se disolvió la
participación accionaría, sin embargo el fundador mantuvo el control
administrativo. La reforma en este sentido incluía medidas para mejorar la
estructura financiera y la venta de activos. Aquellas compañías que se negaron
a hacerse públicas, como medida de coerción se les restringió el acceso al
crédito.
La Ley Antimonopolio prefirió atacar el problema de concentración económica y
su relación con el poder. Esta ley, que es muy controversial, no hace referencia
a la prohibición explícita de permitir la integración a través de la creación de
conglomerados, sólo expresa que queda prohibida la integración vertical u
horizontal, sobre cuando produzcan monopolio en algún sector y amenace la
libre competencia, ya que pondría en una situación vulnerable a los pequeños y
medianos empresarios.
Una vez analizado el problema del chaebol coreano, en el siguiente capítulo se
hace referencia a la crisis del 97, sus posibles causas y las reformas
propuestas para resolverla.
218
CAPÍTULO 6 LA CRISIS DEL 97: CAUSAS Y REFORMAS A LAS INSTITUCIONES, SU EVOLUCIÓN. 6.1 Introducción.
219
El presente capítulo estará centrado en la crisis del 97, valorando las reformas
institucionales que se diseñaron, como mecanismos de contención de la crisis y
el retorno al crecimiento económico. Los capítulos anteriores mostraron el gran
milagro coreano, después de que Corea disfrutó un índice y una actuación
económica exitosa por tres décadas. En verdad que el año 1997 marcó,
históricamente, un parte aguas, donde la crisis económica del sudeste asiático
hizo presencia en Corea.
Existen dos versiones aceptadas, relacionadas con las causas de la crisis. La
primera de ellas se refiere a un sistema de mercado financiero muy débil,
donde el proceso de liberalización del mercado fue muy brusco, circunscrito en
instituciones reguladoras inadecuadas. En segundo lugar se refiere al papel del
gobierno y su intervención en dicho sector, según indica Eundak Kwon (2001),
quien incluye el papel principal ocupado por los chaebols o conglomerados
altamente diversificados. Estos últimos habían sido la maquinaría del rápido
crecimiento en las últimas tres décadas. Pero al mismo tiempo exhibían una
gran cantidad de debilidades, representadas principalmente por el alto
endeudamiento y una débil gobernancia corporativa. Aunado a lo anterior, la
falta de transparencia corporativa y facilidad para cometer actos de corrupción,
las marcaba como responsables directas.
Es difícil encontrar consenso al tratar de explicar la crisis. Lo importante en este
documento no son las causas, sino la respuesta del gobierno, que no se hizo
esperar, pues las medidas aplicadas fueron un desafío. El Banco Mundial
reportaría, años más tarde, que las reformas implantadas eran las adecuadas,
más aún cuando se analiza el comportamiento de la economía coreana
posterior a la implantación, donde se observa un retorno al crecimiento
constante.
6.2 La crisis del 97. La crisis financiera que contaminó los mercados asiáticos, en el año 97 y que
tuvo efectos severos en las economías de los países asiáticos, tiene muchas
220
raíces. Entre los factores que se destacan pueden ser resumidos en los
siguientes puntos:
• El éxito económico coreano había producido problemas
estructurales. Se le ponía énfasis especial al desarrollo
macroeconómico, poco énfasis e interés en la rentabilidad de las
organizaciones. Tampoco se ponía especial atención a las
empresas pequeñas y medianas, con demasiada intervención del
gobierno en el mercado, dependencia excesiva en el crédito, más
que en la reinversión de capital. Eran pocas las firmas que
dominaban el mercado, además del impedimento para la
inversión extranjera de capitales, pues no existían mecanismos
de control de las instituciones financieras, 220 según las
apreciaciones de Robert Warne (2001).
Resumiendo los impactos más trascendentales de la crisis económica, se
pueden mencionar, entre otros:
• La naturaleza de los grupos coreanos y su relación estrecha con
el gobierno, que había incrementado el poder político y
económico en mercados oligopólicos. Destaquemos la ausencia
de instituciones para la gobernancia corporativa, la falta de
claridad en los procedimientos de bancarrota, falta de protección
a las minorías accionarías, así como falta de transparencia y
aplicación de registros contables internacionales.
Al estallar la crisis del 97, Corea se encontraba navegando de un modelo de
desarrollo económico, dirigido por el gobierno, hacia una economía de mercado.
La crisis que azotó las economías asiáticas no fue un fenómeno aislado en la
historia económica mundial, pues Latinoamérica ha experimentado la severidad
de este fenómeno. Como ejemplo podemos citar la década de los ochentas y el
220 Las instituciones financieras carecían de mecanismos efectivos en la auditoria y control
221
caso de México en la crisis del 95.221 Es de reconocer que estos incidentes son
de distinta naturaleza, cada uno de ellos puede ser estudiado bajo la
perspectiva y factores que los provocaron.
Aún cuando se pueden identificar diferencias entre uno y el otro, también es
posible encontrar una raíz que parece repetirse en todas las crisis. Esto es: se
puede observar que existe una inconsistencia entre las políticas internas,
particularmente las de expansión monetaria y el financiamiento del déficit
presupuestal, además del intento para mantener un tipo de cambio fijo, con el
objetivo de incrementar los préstamos que provienen del exterior. Lo anterior
explica las crisis financieras desde una perspectiva macroeconómica. En este
sentido, las reformas estaban orientadas a tratar de estabilizar la economía, a
partir de las variables macroeconómicas.
Sin embargo esta explicación no capta aspectos muy importantes de las
dificultades que enfrentaba Corea. Para una nación que había dependido del
comercio exterior, como estrategia para el crecimiento, la caída del 20%
aproximado del comercio, en los años 1995-96, era un duro golpe. Por otro
lado, Corea había sido capaz de disminuir el déficit de la cuenta corriente a
menos del 2% del PIB, para los mismos años. De igual forma, se observa una
disminución de la tasa de ahorro, la que se encontraba por arriba del 30%.
Hasta antes de la crisis, el tipo de cambio se había mantenido prácticamente
estático, la política monetaria del gobierno era cautelosa y la inflación era de un
dígito menos del 5%. Entonces: ¿en dónde se suponía que se encontraba gran
parte del problema?.
Muchos autores, como Khanna, Kang y Kliengiebel, han establecido que uno
de los factores de mayor vulnerabilidad a la crisis, es la pobre actuación del
sector corporativo, que se observa en la falta de rentabilidad de las empresas
coreanas en relación con el costo de capital. Sólo en dos períodos, antes de la
crisis, las empresas coreanas fueron rentables, lo que sucedió en 1972 y 1978,
respectivamente, cuando la deuda del sector corporativo fue reducido
221 Mo, Jo Gryn (2002) Political Culture and Legislative gridlock:politics of Economic Reform in Korea Political Studies 4:58-76
222
artificialmente por el Decreto de Emergencia del 72, en combinación con la
política de bajas de interés, como ya se analizó en el capítulo 5. El segundo
período cuando el sector corporativo fue rentable abarca de 1986 a 1988,
cuando los factores externos ofrecieron a la economía coreana un ambiente
propicio, caracterizado por bajos precios de petróleo, bajas tasas de interés a
nivel internacional y la depreciación del won frente al yen japonés, posterior al
Acuerdo de Plaza, firmado en 1985.222
La pobre actuación de las empresas coreanas contrastaba con el altísimo
apalancamiento del sector corporativo. En los años previos a la crisis, este
endeudamiento fluctúo del 300% (finales de 1997), a niveles del 400%
promedio del índice de deuda/capital. Alarmante resultaba que este índice en
los chaebols de mayor tamaño, incluso llegó a exceder el 500%, mientras que
en otros grupos llegó hasta la alarmante cifra de 3000%. Internacionalmente
estos niveles de apalancamiento eran inaceptables, por lo que debían
revisarse los mecanismos a través de los cuales las instituciones financieras
hacían sus análisis de cartera vencida, de recuperación de la cartera y las
políticas de evaluación de crédito.
El sistema bancario de la precrisis era débil, afectado por la mala actuación del
sector corporativo, además que la rentabilidad de los bancos comerciales
había venido disminuyendo desde 1994. Hahm y Mishkin (2000) concluyeron
que la debilidad del sector bancario provenía del deterioro de la calidad de los
activos, más que de un incremento en la competencia del sector bancario. La
raíz, por lo tanto, derivaba del sector corporativo.223
Analizando la economía coreana, supimos que esta no fue la primera crisis
financiera que había afrontado, pues como sabemos, ya se estudiaron los
diferentes periodos y existieron dos crisis más. La primera de ellas fue en 1972,
con la crisis del petróleo y la emisión del Decreto de Emergencia, que
rescataba a las empresas que no podían hacer frente a sus deudas.
222 Wng, Yungjung (2001) ¿Does the Sequencing really matter? Journal of the Korean Economy 2(1):35-67 223 Hahm, Joon-Ho y Mishkin,F. (2000) Causes of the Korean Financial Crisis:Lessons for Policy Seoul: Korea Development Institute
223
La segunda abarcó del 79 al 81, posterior al asesinato de Park. Si se compara
el nivel de endeudamiento de ese período con el del 97, se observa que los
niveles de endeudamiento corporativo eran mayores que el endeudamiento del
97, sin embargo la diferencia entre ambos periodos consistió en que el
gobierno pudo hacer frente al problema, ya que tuvo la capacidad de reunir los
fondos internacionales necesarios para seguir avanzando. Por esta razón, el
gobierno coreano pudo salvar nuevamente a las corporaciones a través del
otorgamiento de reducciones de las tasas de interés, la renegociación de la
deuda y políticas fiscales de apoyo a las empresas en problemas.224
Una de las primeras diferencias que se pueden identificar, entre las crisis del
79-81 y la del 97, era que esta última consistía en su mayoría de créditos a
corto plazo, a diferencia de la anterior crisis en donde los plazos de madurez de
los créditos eran de largo plazo y por lo tanto se refinanciaron. Para ofrecer una
perspectiva clara al lector, la deuda a corto plazo sólo era del 40% del total de
la deuda externa, mientras que el 60% se encontraba contratada a corto plazo.
Por otra parte, a principios de la década de los noventas, Corea liberalizó el
mercado de capitales a corto plazo, mientras que mantuvo controlado el
financiamiento a largo plazo. Esta reforma plantearía críticas de los analistas
económicos, ya que ponía en riesgo la economía coreana, porque suponía
situarla a la vulnerabilidad y facilidad de los capitales golondrinos; por lo tanto a
los riesgos de choques externos. Sin embargo, esta no era una razón suficiente
para suponer que el haber mantenido cerrados los mercados de capitales de
corto plazo, hubiera evitado la crisis.225 La falla derivó de la baja supervisión
institucional y el mal manejo del riesgo en las instituciones financieras, con
relación a los créditos otorgados.
A diferencia de otras crisis, la democratización jugó aquí un papel importante,
ya que comparativamente con las otras dos, políticamente el gobierno
interventor tomó acciones decisivas a favor del chaebol. Las reformas 224 Claessens, S (20019 Resolution of Financial Distress:An internacional Perspectiva on the Design of Bankrupcy Laws.Washington D.C.: World Bank 225 Wang,Yunjong (2001) “Does the Sequencing Really Matter” The Korean Experience in the Capital Market Liberalization Journal of the Korean Economy, 2(1):35-67
224
planteadas tenían la intención de reestructurar la deuda, por lo tanto se
pudieron evitar las bancarrotas. Sin embargo en la crisis del 97, el escenario
político era distinto, ya que el proceso de transición hacia la democracia
limitaba la operación del gobierno para definir las acciones, por eso el camino
hacia la recuperación requería un profundo replanteamiento de la estructura
organizacional y corporativa de los chaebols, lo que demandaba reformas
estructurales profundas para la recuperación.
Cuadro 6.1 Indicadores de la rentabilidad de los bancos (valor al final del año, millones de won).
Indicador 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Retorno sobre
activos.
0.56 0.45 0.42 0.32 0.26 -0.93 -3.25
Retorno sobre
capital.
6.69 5.90 6.09 4.19 3.80 -14.18 -52.53
Ingreso operativo/
empleado.
28.6 31.7 52.1 39.1 40.2 26.8
Índice de tasa de
Créditos/depósitos.
2.24 1.91 2.30 3.02 3.52 3.57
Tomado de: Hahm y Mishkin (2000:tabla 4)
Una vez estallada la crisis, las repercusiones a la economía fueron gravísimas.
Los aspectos más relevantes fueron:
- Recesión más severa en la historia de Corea.
- El deterioro del sector productivo, la balanza de créditos no pagados
tendría repercusiones en el sector financiero. De los 30 grupos de
negocios más importantes el índice de apalancamiento llegó a 520%.
225
- El estancamiento cayó hasta -5.8%, la tasa de desempleo creció hasta
8.7% y los salarios reales decrecieron un 20%.
- Las tasas de interés sufrieron un incremento, pues de encontrarse en
niveles del 12%, antes de la crisis, para enero de 1998 se encontraban
en niveles del 30%.
- La moneda se depreció 51% con respecto del tipo de cambio, antes de
la crisis.
- Los niveles de consumo interno cayeron.
- El promedio de bancarrota por mes se incrementó un 41% en los grupos
grandes y en las PYMES un 114%.
6.3 Actuación económica y medidas inmediatas a la crisis. El nuevo gobierno de Kim Dae–jung, que tomó posesión en ese período, entró
con la consigna y el entendimiento claro de dónde se encontraban los
principales errores y cómo debían ser atacados. La respuesta a la crisis fue
muy efectiva, pues rápidamente se restableció la estabilidad financiera y la
actividad económica. Desde la perspectiva del Presidente y la de los
observadores internacionales, era necesaria una reestructuración a fondo de
algunas de las instituciones. En el presente capítulo se hace una revisión de las
reformas estructurales que fueron necesarias implementar, para así retomar el
camino del crecimiento sostenido a largo plazo.
Está de más comentar que una de las instituciones que mayor reforma sufrió
fue el sector financiero y el sector corporativo. Roberto Chang y Andrés
Velasco, argumentan que la crisis financiera coreana era una crisis de liquidez,
producida por la liberalización de los mercados, ya que el gobierno pretendía
pertenecer a la OECD y a la WTO (World Trade Organization), lo que exigía
que existiera una apertura y libre flujo de operaciones monetarias hacia y
desde el país, lo que provocó un incremento en el nivel de especulación de
capitales, y al abandono masivo de los mismos, una crisis de liquidez.226
226 Lim,Wonhyuñ (2000) The origin and Evolution of the Korean Economic System.Seoul:KDI
226
Los impactos económicos y sociales fueron perturbadores. Si se analiza desde
la perspectiva humana, el deterioro del nivel de vida del coreano promedio
sufrió serias consecuencias, pues la pobreza urbana se incrementó. En 1997
había alcanzado un nivel mínimo de 9%, para finales del año aumentó 14 por
ciento, es decir llegó a 23%, situación que volvería a incrementarse en 1998.
Pero de la misma manera en que llegó la crisis, el pueblo coreano se levantó.
Visos de recuperación económica ya eran evidentes a mediados del año 1999,
pues se había restaurado la confianza de los consumidores y el incremento en
el consumo era la respuesta, porque se había reconstruido el mercado de
valores. El crecimiento se había restaurado por el buen camino, en 1999,
alcanzando en el segundo cuarto del año niveles del 9.8%.
Los niveles de pobreza empezaron a disminuir, debido a la reducción de los
niveles de desempleo. Las agencias evaluadoras del desempeño económico,
como Moody´s, a mediados de 1999 otorgaron nuevamente el nivel de
inversión y seguridad. Esto tenía un significado especial, ya que era una clara
señal de que los riesgos en el sector cambiario y financiero habían disminuido.
Fue esta situación la que le ganó tiempo para que la reestructuración del sector
financiero fuera mejor, así como la reestructuración del sector industrial que
incluía los grandes grupos industriales o chaebols. Una de las consideraciones
que se tomaron en cuenta, y en lo que las autoridades estuvieron de acuerdo,
era que el nivel de las reservas debía ser suficientemente grande, de manera
que con ello pudieran controlar el riesgo de que estallase una nueva crisis.
Para 1999 las reservas federales coreanas se encontraban en niveles de
alrededor de 74 billones de dólares, aún cuando el índice entre deuda externa,
exportaciones, deuda externa y PIB, no se había incrementado
significativamente, mostraba indicios de una mejora constante. 227
Esto provocó que la liquidez del país, más la reducción de la deuda a corto
plazo, mejorara las evaluaciones del país. La baja de los intereses fue una
condición que las autoridades reconocerían, como un factor indiscutible, en el
227 Kim,Kihwan (2002) A Preview of Korea´s Economic Policy over the Next Five years Seoul:KEI
227
regreso al camino del crecimiento sostenido. La política macroeconómica
incluía el endurecimiento de la política monetaria y fiscal, tratando de reducir
las tasas de interés, ya que el sector industrial estaba agobiado por las
bancarrotas, debidas a la falta de liquidez que provocaba una incapacidad para
pagar. Negociaciones con los acreedores de la banca privada, para
reestructurar la deuda a corto plazo, se llevaron a cabo a principios de 1998.
Como siempre, en la medida en que el tipo de cambio dejó de ser presionado,
las autoridades relajaron el control del tipo de cambio. 228
Como se mencionó anteriormente, las PYMES sufrieron el peso de la crisis. El
porcentaje de empresas que se fueron a bancarrota demandaba del gobierno
un programa especial para ellas. Varios esquemas que se determinaron podían
ayudar a las PYMES, uno de los más importantes sería la facilitación de acceso
al crédito, además que se expandieron sus garantías.
La sociedad estaba al borde del caos. Para poder dar respuesta a sus
demandas de empleo, mientras se retomaba el camino de crecimiento, el
gobierno expandió el seguro de desempleo229, la protección civil e implantó un
programa de trabajos públicos. A finales de 1998, 1.6% al 2% del PIB era
aplicado a los programas sociales. El seguro de sustento, hasta antes de la
crisis, tenía registrados a 1.4 millones de beneficiarios y se pretendía reducirlo
en 200,000. Sin embargo, en 1988 se incrementó el número de beneficiarios
hasta 1.8 millones. Las bases para determinar si eras beneficiario, se
determinaban en base al ingreso corriente y el valor de activos que la familia
poseía.
Por lo anterior, se concluye que las instituciones no estaban funcionando
adecuadamente y que requerían reestructuraciones profundas para regresar al
crecimiento. El gobierno no hizo esperar al pueblo, se inició un proceso de
profunda reestructuración tanto de instituciones públicas y privadas de varias
228 Graham E. (2003) Remaining Structural Reform Issues Seoul:KEI 229 Hasta antes de la crisis, Corea tenía un seguro de desempleo, sin embargo para que pudieras ser candidato a recibir este derecho debías de trabajar para una empresa de más de 30 empleados, esta cuota se bajo para permitir que todos los empleados pudieran solicitar el seguro de desempleo, en 1998, 8 millones de trabajadores recibían este beneficio.
228
instituciones que funcionó rápidamente. Por ejemplo, es evidente la
reestructuración macroeconómica (políticas fiscales y monetarias), la
reestructuración industrial y de gobernancia corporativa (competencia,
derechos de propiedad intelectual, operación, derecho de las minorías y ley de
bancarrotas), reestructuración del sistema financiero y las instituciones
reguladoras. Por último, transformaciones de las políticas institucionales de
seguridad social.
Aún antes de 1997, como se puede apreciar en el resumen presentado de los
planes quinquenales, el gobierno en los últimos tres planes ya percibía una
necesidad de reforma en varios sentidos, quedando plasmado el objetivo y los
ejes de operación. Sin embargo, no se profundizó en esa materia dado que el
crecimiento se seguía manteniendo continuamente. Como lo expresan North y
Rodrick, entre otros, es necesaria una crisis que cimbre los cimientos de lo
preestablecido para que a partir de ese momento se definan nuevos
rumbos y transformaciones institucionales.230
La crisis económica profunda que sufrió el pueblo coreano, se constituyó como
la bandera sobre la cual el gobierno realizaría las reformas. En el capítulo 1 y 2
se definieron las características necesarias para reformar a las instituciones.
Según autores como Gaviria, North y Williamson, es requisito indispensable
contar con el apoyo político y de la sociedad. En ausencia de ésta, cualquier
tipo de reestructuración será invalidado por la misma, más aún en un país que
había transitado hacia la democracia.
Recordemos que las reestructuraciones de las instituciones parten de un
compromiso claro entre los gobiernos y las sociedades que los eligieron. Entre
mayor sea el grado en que la sociedad perciba que se requieren cambios
estructurales, con el objetivo de beneficiar a la mayoría, o en términos de North,
el interés de la sociedad está directamente relacionado con el del gobierno. A
mayor alineación de los intereses, entre el gobierno y la sociedad, mayor será
la probabilidad de que éstas funcionen. La administración del Presidente Kim
Dae-Jung, no tuvo dificultad desde la perspectiva del apoyo logrado por la
230 Rooney, J. (2002) Progress and Problems in Structural Reform Seoul: The Korea Economic Institute
229
sociedad. Fue un digno representante del país frente a los organismos
internacionales. Con una comprensión clara de la problemática, hizo arreglos
con el Fondo Monetario Internacional para que se diseñara un programa de
emergencia y ajuste, a través de créditos otorgados por el Banco Mundial.
Estos organismos, en conjunción con el Presidente Kim, articularon una serie
de reformas de los sectores corporativos y financieros, así como del mercado
de trabajo y las organizaciones propiedad del gobierno (paraestatales). Las
autoridades adoptaron atinadamente principios que eran usados comúnmente
por los países industrializados, aún cuando estos principios chocaban con la
manera tradicional de hacer negocios coreanos (Lester Philip, 2003).
El siguiente paso, entonces, era tratar de definir el nuevo marco legislativo y
regulatorio, sobre el cual deberían operar las reestructuraciones. Sin embargo,
en este sentido los resultados han sido mixtos, si bien es cierto que las
autoridades han tratado de adoptar y estandarizar los principios efectivos de
legislación y regulación a nivel internacional. En el tema de gobernancia,
sistemas legales y competencia, se vio que esto es muy difícil, dado que los
principios sobre los cuales nacen las leyes, son de distinta naturaleza, y no
todos los países industrializados tienen la misma raíz de donde proceden sus
sistemas legales. Sin embargo es una necesidad, para liberalizar el mercado,
tratar de estandarizar los sistemas reguladores de cada país,
internacionalmente y así evitar controversias. Otro de los aspectos que debían
tomarse en cuenta para la implantación de la serie de nuevas regulaciones, era
que existía un total desconocimiento de estas prácticas. Bajo el amparo del
gobierno y su intervención, los grupos de negocios coreanos, los chaebols,
habían crecido en un ambiente poco común y con características que
favorecían su operación. Ante la nueva perspectiva las dificultades eran obvias.
En este sentido, se puede identificar una indecisión por parte del gobierno, con
las elecciones por venir y la posibilidad de perderlas. Valoremos también la
negativa de los sindicatos al cierre de algunos centros de trabajo, más la
constante crítica a través de los medios por la privatización de empresas
gubernamentales, a precios regalados.
230
6.4 Sector financiero.
Un sector financiero saludable es la clave para alcanzar el éxito económico en
muchos aspectos. Desde el punto de vista macroeconómico, es un canal
primario a través del cual el banco central (prestador de último recurso), hace
explícita su política monetaria; es transmitida por esta vía hacia el mercado y la
economía. Por lo tanto, instituciones financieras débiles no podrán realizar
estas actividades adecuadamente. El nivel de efectividad de las mismas
dependerá del grado de flexibilidad y estructura que tengan. Durante el
desarrollo del presente documento existen claros ejemplos que, bajo el régimen
coreano durante los 5 primeros planes quinquenales, el gobierno no permitió
que el sector financiero operara efectivamente. Los mecanismos reguladores
del sector financiero eran laxos, ciertamente adecuados para las políticas que
seguía el gobierno, pero ineficientes para continuar con el crecimiento de la
economía mundial. Además, la liberalización financiera, afrontada desde
instituciones ineficientes, produciría traumas en el sector financiero, con serias
alteraciones de la economía. 231
Las reformas en este sector iban orientadas a mejorar la salud financiera de las
firmas y de los bancos, a través de la venta y reasignación de activos
corporativos y subsidiarias. En segundo lugar, aunque no menos importante,
las reformas también iban orientadas a lograr transparencia administrativa de
las corporaciones y un nuevo sistema de gobernancia corporativa.
Un notable avance en este programa de reformas, incluía el establecimiento de
dos autoridades nuevas, encargadas de supervisar al sector. Estas eran la
Comisión de Supervisión Financiera y el Servicio de Supervisión Financiera.
La inexistencia de instituciones reguladoras provoca un fenómeno denominado
“capitales golondrinos”, pues son capitales que no tienen patria, van donde les
ofrecen las mejores tasas de interés y seguridad para su patrimonio. Por lo
tanto, la liberalización de los mercados de capitales, a corto plazo, fortaleció
este problema.
231 Rooney, J, (2002) Developing Korea´s Potencial:Building Efficent Financial Market´s The Journal Seoul American Chamber of Commerce p.13-27
231
Desde una perspectiva macroeconómica, que ejemplifica muy bien el caso
coreano, un sistema financiero vulnerable generalmente contiene un gran
porcentaje de cartera vencida, sus sistemas de análisis de créditos son malos y
el de cobranza es aún peor. Ante esta situación, el potencial de crecimiento a
largo plazo se restringe. Además ante esta situación los usuarios que requieren
de capital, tienen poca probabilidad de obtenerla, aún cuando sus proyectos
sean viables. La crisis de 1997 puso en evidencia las anteriores
consideraciones, con la necesidad de reestructurar y fortalecer la debilidad de
las instituciones.
Para este propósito, la nueva administración absorbió algunas instituciones a
las que les hacía falta claridad de propósito y el capital requerido para poder
conducir los negocios. A otras instituciones se les exigió que alcanzaran un
nivel mínimo de capital para la operación. Si fallaban en este propósito, eran
inmediatamente absorbidas por otras instituciones financieras que sí podían
hacerlo. Se enmendaron leyes y se instituyeron nuevos procedimientos, así
como estructuras supervisoras que tenían como objetivos principales los
siguientes:
- Alcanzar estándares internacionales de transparencia.
- Establecimiento de los procesos contables basados en las normas
internacionales de contabilidad (NIC), para todas las organizaciones
financieras, no importando su tamaño.
- Reducir el número de sucursales, así como el número de empleados de
staff.
- Utilizar tecnologías de información para reducir el riesgo.
- Uso de sistemas de recursos humanos.
- Adoptar según las necesidades, procedimientos administrativos
internacionales.
232
Además, una de las estrategias que se siguió desde el principio, fue la
inyección de fondos gubernamentales para rescatar al sistema financiero.
En el sector no–bancario, muchos de los competidores del antiguo sistema
habían cerrado sus operaciones. Sólo permanecían operando unas pocas,
dado que las aseguradoras padecían de la misma enfermedad, por eso la
reestructuración de estas instituciones también era imperioso. Las reformas se
iniciaron en los fideicomisos de inversión. Las autoridades tomaron pasos
importantes en la implantación de sistemas de supervisión mejorados, así
como regulaciones prudenciales como lo marcan las normas internacionales.
Además, se modificaron las reglas para la aplicación de los seguros sobre
depósitos bancarios. De una cobertura total, se definió un máximo por
depositante de 50 millones de won, lo que equivalía a $40,000 dólares por cada
uno, según Ajai Chopra (2003).
Sin embargo el problema era más complejo. Para que la reestructuración
financiera se convirtiera en un éxito, demandaba la reestructuración corporativa,
tema que se tratará a continuación. También se han hecho esfuerzos por
desarrollar un mercado de capitales, atractivo nacional e internacionalmente,
como mecanismo para reducir la dependencia de necesidad financiera en el
sistema bancario. 232
La reestructuración y reformas de las aseguradoras, que ofrezcan al mercado
productos diferentes de largo plazo, atractivos para los inversionistas, en
términos de maduración más largos, ha contribuido al desarrollo de los
mercados de capital. Para el año 2002 ya se percibían cambios en esta área,
los bancos se hacían más selectivos en quienes podían ser receptores de
créditos y a todos aquellos que habían faltado a sus pagos, en un nuevo intento
de solicitud de crédito, se les negaba. Los sistemas de información, con datos
sobre el estado crediticio de las empresas, ayudaba en este propósito. Por otro
lado todavía queda mucho camino por recorrer, pues existen evidencias de que
el gobierno interviene en el sector financiero. Por ejemplo el Banco de
232 Park,Young (2000) Unfinished Reform: Corporate and Financial Restructuring in Korea. Seoul:SI
233
Desarrollo Coreano suscribe bonos cuyo período de madurez está amparado
por la subsiguiente venta de bonos emitidos por el gobierno, como garantía
colateral. Esto puede provocar que la reestructuración de los sectores
corporativos sea más lenta. Todavía queda camino por recorrer pues los
analistas ponen en evidencia la existencia de instituciones reguladoras, sin
embargo, forzar el cumplimiento ha sido una de las áreas más difíciles de
implementar.
Además, la participación del gobierno debe transparentarse y la práctica
anterior debe limitarse de otra manera, pues pondría en riesgo la
reestructuración concerniente a la asignación de créditos, en base a un análisis
y a la estandarización de procesos internacionales. Otro mecanismo para
transparentar este proceso sería la información, exigiendo que el gobierno
publique claramente los pasivos que está protegiendo, así los contribuyentes
tendrán conciencia de los costos potenciales a los que se incurre. El gobierno
no puede actuar como sucedió anteriormente, es decir, no puede presionar a
ninguna institución a otorgar créditos a ningún sector o empresa en particular,
ya que esto iría en contra de las reformas planteadas y pondría en peligro la
economía. Las reformas en este mercado van tendientes a aligerar las
presiones de liquidez del mercado de bonos, a través de la reducción del
apalancamiento corporativo, el cierre de empresas no exitosas que han creado
externalidades negativas y la reforma de la industria de los fideicomisos de
inversión (Chopra, 2003).
6.4.1 Reforma de los bancos y su efecto corporativo. El denominado proceso de reestructuración corporativa denominado workout que traducido al español significa ejercicio se diferencia de los antiguos
procesos de rescate corporativo en que el gobierno no podía inyectar nuevos
recursos financieros a las compañías en problemas para evitar la bancarrota.
En este proceso se identificaban aquellos grupos que eran susceptibles de ser
salvados, y se les ayudaba a salir adelante, en algunos casos a través de la
venta de activos y filiales no rentables, en otros casos fueron absorbidos por
234
los grupos y por otros grupos y en caso de no ser rentables ni productivos eran
cerrados y declarados en bancarrota, el problema que se enfrentaría con estos
últimos era la falta de una regulación clara sobre leyes de bancarrota, lo que
hizo necesario que se emitieran leyes a este respecto.233
Cuando el gobierno anunció el programa de reestructuración financiera,
iniciando las reformas planteadas para el sector bancario en noviembre de
1997, las autoridades supervisoras financieras impusieron adecuaciones de
capital que incluía el cumplimiento de la regla del 8% y que cerraba a los
bancos que no cumpliesen con esta regla. Para junio de 1998, la Comisión
Supervisora financiera cerró definitivamente a cinco bancos, a través de
fusiones o compra de los mismos y por último, por intervenciones. Con eso la
primera etapa quedó concluida y los bancos operaban normalmente. Durante
este proceso los bancos coreanos tuvieron tres alternativas, para poder
alcanzar los requerimientos financieros exigidos por la comisión para continuar
operando:
1. Reunir nuevo capital. Esta opción no fue posible ya que el mercado de
capitales domésticos también se encontraba en serios problemas.
Además los inversionistas extranjeros tenían temor de falta de seguridad
al invertir en los bancos coreanos, incluso cuando los precios a los que
se estaban colocando eran muy competitivos.
2. Reducir su tamaño que fue la opción que tomaron algunos bancos.
3. Ajustar sus portafolios de negocios. Otros bancos eligieron esta opción y
en algunos casos fue una combinación de ambas.
Para poder hacer frente al requerimiento del 8%, los bancos comerciales
redujeron considerablemente los créditos otorgados. Para noviembre de 1997,
se observa una caída de la proporción de créditos al total de activos, de 50.9%
a 45.6%, lo que reflejaba una mejoría. Otra situación que se presentó fue el
incremento temporal, durante 1997 y 1998, de los bonos de riesgo. A
consecuencia del pago de altas tasas, algunos inversionistas optaron por ganar
233 Kim, Dongwon (2000) Capital Crunch and Shocks Journal of credit and Banking, 26:587-633
235
más, pues ya se sabe que a mayor riesgo financiero mayor ganancia. Para el
final de este proceso la inversión en bonos de riesgo se había reducido hasta
niveles del 17.8%.
Cuadro 6.2 Portafolio de activos y créditos no pagados: 1997- 98 (billones de won).
Tercer Cuarto 1997
Cuarto Cuarto 1997
Todo 1997
PrimerCuarto1998
Segundo Cuarto 1998
Tercer Cuarto 1998
CuartoCuarto1998
Créditos 14,316.7 11,360 -1,986.1 1,514.3 -16,895.0 -18,591.6 -26,316.7
Seguridades 6,863.5 7,436.8 -73.6 5,819.9 1,839.7 17,593.3 22,000.9
Depósitos
De activos
Bancarios.
16,628.0 51,559.1 30,823.7 46,413.0 -733.1 35,498.9 2,680.7
Créditos 9,095.6 2,953.6 -8,392.5 10,714.2 -3,518.0 -8,696.8 1,899.6
Pequeñas y
Medianas
Empresas.
(1,035.7) (3,500.6) (-5,461.9) (2,465.7) (-4,528.4) (-11,613.4) (-3,496.3)
Seguridades 3,525.7 11,776.5 11,656.3 4,989.9 6,899.1 31,017.4 13,752.7
Número de
firmas
morosas.
3,834 6,101 3,197 9,449 6,357 4,221 2,801
Cantidad
morosa.
5,922.0 22,294.3 15,118.8 14,247.3 10,060.6 9,928.9 4.697.6
Índice de
endeudamiento
(%)
0.25 0.80 1.49 0.54 0.43 0.41 0.17
Tomado de: Kyung Suh Park (2002) Bamk Led Corporate Restructuring
Para el año de 1998, 16 de los 20 bancos coreanos reportaron un decremento
en la participación de los créditos en el total de los activos. Los cinco bancos
que se fusionaron muestran el cambio más grande en esta proporción. Parece
ser que los ajustes en el portafolio de los depósitos bancarios dañaron
seriamente a las actividades de producción de las firmas manufactureras, que
ya se encontraban en proceso de liquidación, debido a los problemas
estructurales y a una caída en las ventas. Durante el período inicial de la crisis,
el nivel de empresas morosas se incrementó. El Banco de Corea, ante esta
situación, respondió promocionando los depósitos bancarios y extendiendo los
plazos de crédito a empresas pequeñas y medianas. Pudo hacerlo porque
236
contaba con la expansión de fondos de descuento de ventanilla
(administración informal).234 Por eso se observa una diferencia notable entre el
comportamiento de repago de la deuda, entre firmas pequeñas y medianas. La
siguiente tabla muestra cómo las pequeñas empresas y las medianas se
enfrentaron a una mayor presión financiera que las grandes.235
Cuadro 6.3 Fuentes de fondos para la industria manufacturera: 1998.
Fuente de los Fondos Firmas grandes
Firmas pequeñas y medianas.
Capital Social 109.77 773.21
Deuda -9.77 -673.21
Préstamos a largo plazo Créditos Bonos Corporativos Otros
33.56
-37.83 78.75
-7.36
13.30
57.43 -70.17
26.05
Préstamos a corto plazo Préstamos Deuda a largo plazo con madurez. Otros
-65.12
-119.07
54.08
-0.13
-229.63
-257.36
-18.87
46.61
Certificados de pago -20.07 -463.90
Otros 41.86 7.02
Total 100.00 100.0
Tomado de: Banco de Corea, Análisis Financiero de 1998.
6.4.2 Reforma en el proceso contable.
Instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, demandaron que después de la crisis el gobierno elevara a
estándares internacionales el sistema contable, así como las reglas de
transparencia contables y de información. En 1998, la Comisión Supervisora
Financiera, organizó un comité especial con la responsabilidad de revisar las
prácticas que se estaban efectuando y hacia donde debía de orientarse la
reforma propuesta. En conjunto con las instituciones internacionales, más una
234 Lee Suk –jun (2003) Accounting Reform gathers momentum in Korea. Seoul:The Korea Economic Institute 235 World Bank Report (2000).Global Development Finance Washington D.C.: World Bank
237
encuesta de opinión, esta comisión emitió una serie de reformas y medidas que
incluían las siguientes propuestas:
1. Mejoramiento de los procesos de traducción de monedas internacionales a
la contabilidad. En este sentido se debía actualizar el proceso a través del cual
se expresaban las pérdidas y ganancias generadas por los diferenciales en el
tipo de cambio.
2. Contabilidad de la deuda con problemas reestructurada. Realizar ajustes y
reportarlos ante cualquier cambio de reestructuración de una deuda y sus
términos.
3. Mandatario el uso del Método de Capital para la inversión en firmas
asociadas. Ya no se permitiría elegir entre diferentes métodos, se debían de
estandarizar a este.
4. Contabilidad para los derivados. Los nuevos estándares debían ser
consistentes con los norteamericanos.
5. Contabilidad para la imparidad entre activos.
6. Contabilidad para los efectos producidos por cambios y correcciones de
errores.
7. Información y transparencia en la presentación pública de los estados
financieros.
8. Adopción de los Estados Financieros consolidados.236
Estas medidas estaban dirigidas al sector corporativo, sin embargo también se
emitieron medidas dirigidas a las instituciones financieras. Estos nuevos
estándares se hicieron efectivos a partir del año fiscal del 99 y siguen operando.
Los nuevos estándares que se adoptaron implicaban que las instituciones
financieras reportaran sus seguridades al valor del mercado, reconociendo el
100% de las ganancias y pérdidas retenidas durante el año fiscal. Las nuevas
reglas de operación implicaban que las compañías administradoras de
fideicomisos deberían transparentar sus procesos e informar correctamente al
público toda la información de una manera clara.
236 Op.cit 233
238
Por último, se fortalecía la función de auditoria externa para fomentar la
transparencia. La Ley de Auditoria Externa tenía como objetivo fortalecer la
transparencia de la información y tratar de minimizar la influencia de los
propietarios mayoritarios, ya que requiere la participación de los inversionistas
institucionales, los acreedores y los accionistas minoritarios.
6.5 Reestructuración corporativa y gobernancia corporativa. La reforma del 97 era un paquete integral de acciones. Es evidente que la
anterior no puede ir completamente separada de ésta, pues el problema era
más complejo y relacionado, sin embargo se tratará de identificar las
reestructuraciones y reformas en estas instituciones. Para poder analizar a
conciencia el problema de la crisis, es requisito indispensable comprender la
naturaleza de la relación entre el gobierno, las instituciones financieras y el
chaebol. Esta relación ha tenido un impacto directo sobre la actuación
económica. En estudios empíricos recientes (Claessens et al, 1998), se
confirma el hecho de que la mayoría de los corporativos coreanos persiguieron
una estrategia de diversificación, en detrimento de la rentabilidad a largo plazo.
En particular, el crecimiento y diversificación vertical no estaba relacionado con
la rentabilidad de los negocios. En consecuencia el financiamiento para crecer
básicamente provenía de endeudamiento, por naturaleza y en la búsqueda de
mantener el control. El análisis de las compañías coreanas indica altos índices
de apalancamiento externo y poca rentabilidad del negocio. 237
Uno de los factores que contribuyó a no identificar claramente la falla en la
colocación de créditos y recursos financieros, fue el rápido crecimiento que
tuvieron en la década de los noventas el volumen de intermediarios no
bancarios, que en parte fue promovido por la rápida liberalización del mercado.
El segundo factor, relacionado con el punto anterior, fue la creencia de que
este tipo de instituciones conllevaban un riesgo bajo, derivado de la herencia
237 Hahm, Loon-Ho (2000) The Korean Financial Crisis: Emerging markets review, 1:21-52
239
de los chaebols, es decir, el gobierno los salvaría en caso de tener
problemas.238
La rentabilidad de los grandes grupos industriales, en la década de los
noventas, era muy baja. En el caso de las pequeñas empresas esta situación
se replicaba. El decremento en la rentabilidad era un indicativo de que se había
deteriorado la eficiencia en la inversión. Por lo tanto, era necesario realizar
reformas en varios sentidos. A continuación se explorarán las reformas que
eran requeridas. En primer lugar se necesitaba ejercer mayor disciplina de los
administradores, que generalmente eran los dueños de las empresas. Es decir,
una reforma de las instituciones y de los mecanismos de gobernancia
corporativa. Así, ¿cómo se podía ser competitivo internacionalmente, si el
marco de gobernancia corporativa demandaba una reforma?. Pues debemos
saber que la globalización de los mercados demanda de las compañías la
habilidad de movilizar, utilizando productiva y eficientemente, los recursos.
La gobernancia corporativa se define como la forma en la cual los proveedores
de financiamiento corporativo aseguran recuperar su inversión, a través de la
definición de las reglas, incentivos y objetivos que se plantean para que esto
suceda.239
Hasta antes de la crisis, el sistema de gobernancia corporativa que
regularmente se enfoca en la solución de conflictos potenciales, entre
accionistas y administradores, no era un tema prioritario, dada la estructura
corporativa coreana, porque los dueños generalmente eran los propietarios de
las organizaciones, tenían el poder y el derecho de ejercitar todas las acciones,
además de tomar las decisiones requeridas. Por lo tanto se podía esperar que
los mecanismos para ejercitar la gobernancia corporativa fueran muy débiles.
Los pocos inversionistas de afuera poseían tan poco capital dentro de la
organización, que su participación accionaria se nulificaba. No tenían derecho 238 Hahm, Joon-Ho (2000) Interest Rate and Exchange rate exposure of Korean Financial Institutions Mimeo: Yonsei University 239 Scliefer, A, y Vishny R. Large Share Holders and Corporate Governance in Japan and Korea USA:Princeton
240
al voto corporativo y por esta razón los derechos eran nulos. Las leyes
coreanas sí proveían de una protección básica, sin embargo no fomentaban el
activismo de los accionistas (La Porta, 1998).
Como se vio en el capítulo 1, la gobernancia corporativa se refiere a las reglas,
estándares y organizaciones que gobiernan el comportamiento corporativo de
propietarios, accionistas, directivos y administradores. A través de estas reglas
y normas se definen las responsabilidades, así como la credibilidad de los
inversionistas de capital. En Corea, hasta antes de la crisis, las empresas se
encontraban muy apalancadas, sobre diversificadas, además que su
rentabilidad había caído año con año. Esto era un reflejo, en parte, de las
debilidades en los mecanismos existentes para la gobernancia corporativa.
Imaginémonos a un inversionista analizando si será rentable invertir en
empresas coreanas, chaebols. En primer lugar la evidencia empírica demuestra
que la buena gobernancia corporativa es esencial, porque les ofrece a los
posibles inversionistas la seguridad de que su inversión está bien protegida,
que los recursos se aplicarán productivamente y que por lo tanto los retornos
sobre la inversión que hicieren serán atractivos. La protección de los
inversionistas externos está asociada con mercados de capital más
desarrollados (La Porta, López de Silanes, Schleifer y Vishny, 1998).240
Existe consenso entre los estudiosos que para que se dé un buen sistema de
gobernancia, éste deberá contar con una mezcla de un ambiente competitivo
en producto y mercados de capital, una estructura de propiedad, un buen
sistema judicial y legal, que proteja a los inversionistas externos, además de
tener mecanismos contractuales o financieros (Prowse, 1998). Además, los
sistemas de información transparentes son claves para monitorear la actuación
de las organizaciones. La información que debe estar disponible en todo
momento es la información que se refiere a las finanzas de la empresa, a la
información del negocio en general, el objetivo de contar con información
pertinente y veraz, lo que permite a los directivos monitorear la actuación de la
240 Ibid.
241
empresa, mientras los accionistas y acreedores evalúan el riesgo de la
empresa.
En el chaebol, el dueño y presidente del consejo de administración, ostentaba
una fuerte influencia sobre las políticas que debían seguirse en todas las
compañías del grupo, así como en las actividades de planeación y coordinación.
Las decisiones y actividades de planeación se llevaban a través de
mecanismos informales, en donde la última palabra la tenía el dueño, muy
parecido al estilo de administración de las PYMES mexicanas. En estricto
sentido de claridad, esto evita la ocurrencia de conflictos entre los accionistas y
los directores, porque no hay diferencia entre unos y otros, sin embargo, en
contraposición, la ausencia de gobernancia corporativa fortalece la autocracia
corporativa y el abuso de poder.241
Un ejemplo de la falta de gobernancia corporativa lo ilustra la administración de
los bancos, dado que el gobierno obligaba a las instituciones financieras a
prestar a determinados chaebols. Las decisiones de los ejecutivos bancarios
eran nulas, de manera que, como producto de ello, la evaluación de las
organizaciones y su capacidad de pago no eran tomadas en cuenta para recibir
los créditos. De ahí se deriva que el apalancamiento de las organizaciones
coreanas sea tan alto. Además, aunado a lo anterior, muchos de los bancos
tenían afiliaciones con los conglomerados.
Otro elemento indiscutible para la buena gobernancia corporativa, debe incluir
un cuerpo de directivos denominado “consejo de administración”. Ellos tienen
un papel muy importante, ya que fungen como los enlaces entre los
proveedores de capital (accionistas) y los administradores. Las empresas
coreanas mantenían una estructura familiar, resguardando la tradición
confuciana de respeto a los mayores. Donde los directivos eran elegidos, no
por experiencia o capacidad, sino por la edad y el tiempo de servicio a la
compañía. Además se esperaba un total respeto a las decisiones tomadas por
los directivos. Era mal visto que algún empleado de menor rango cuestionara
241 En muchas ocasiones las decisiones que se toman son más viscerales y de sentido común que basadas en un análisis profundo de la situación competitiva del ambiente industrial
242
las decisiones de los directivos. Todas estas características del estilo coreano
tuvo repercusiones, como: pobre uso de la contabilidad internacional y los
principios de la misma, controles internos pobres, además que la auditoria
externa e interna no eran aplicadas rígidamente, ni se hacían públicos los
procesos de información financiera en las empresas.242
La crisis del 97 reveló la necesidad de reformar este capítulo, pues la reforma
de la gobernancia corporativa se hizo presente en la agenda gubernamental. A
partir de ese momento, el gobierno coreano ha dado los primeros pasos con el
objetivo de reformar las normas y principios sobre el cual operan las
organizaciones. Estas reformas pueden clasificarse en varias categorías, entre
los cuales se destacan:
- Fortalecer los derechos de los accionistas particularmente la de los
accionistas minoritarios.
- Fortalecimiento institucional y estratégico de los derechos de los
inversionistas.
- Fortalecer los derechos de los acreedores
- Mejorar la confiabilidad y funcionamiento de los consejos de administración
- Mejorar el sistema legal, se deberán incluir procedimientos mejorados para
resolver casos de insolvencia.
- Mejorar la transparencia de la información financiera y asegurar su
confiabilidad.
6.6 Mecanismos de monitoreo de la gobernancia corporativa.
Como ya se explicó, uno de los graves problemas de Corea eran las
deficiencias encontradas en el monitoreo de actividades. La literatura reciente,
relacionada a la gobernancia corporativa, plantea la existencia de dos
mecanismos necesarios para un monitoreo eficiente.
242 Leech,D. y Leía J(1991) Ownership Structure, Control Type classificationEconomic Journal,101 (409):661-75
243
En primer lugar nos referimos a los mecanismos de monitoreo interno, que se
desarrollan a través de los accionistas e incluye a las instituciones
inversionistas y al consejo de administración. Por su parte, los mecanismos de
monitoreo externo son realizados por las fuerzas del mercado de capitales y
por las fuerzas que operan en los mercados laborales. En Corea los
mecanismos de control externo estaban pobremente desarrollados, casi
inexistentes.
Para este propósito, se creó un organismo regulador denominado: Comité para el Mejoramiento y la Gobernancia Corporativa, creado con el fin de
publicar un código de las mejores prácticas para el mejoramiento de la
gobernancia corporativa. Este código introduce y considera la importancia de
que exista un liderazgo con auditoria externa. De igual forma, recomienda que
todas las firmas que se encuentran listadas en el Mercado de Valores (Korea
Stock Exchange), establezcan comités de nominación y compensación e
introduzcan el voto acumulativo para definir el Consejo de Administración. 243
Uno de los grandes retos que enfrenta esta reforma consiste en cómo hacer
cumplir los códigos, ya que en muchos casos no se cumplen a cabalidad las
penalidades, ni las sanciones a que se hacen acreedoras por violar las
reformas establecidas.
. 6.6.1 Reformas legales a la gobernancia corporativa interna.
Las reformas sólo se pueden realizar si existen un conjunto de sanciones por
incumplimiento, que estén soportadas bajo un marco legal que las haga
cumplir. Las leyes que se establecieron con este propósito fueron:
1. El Código de Comercio de Corea
2. La Ley de Regulaciones de seguridades e intercambio monetario
243 Chang, Ha Joon (2000) The Hazard of Moral Hazard:Untailing the Asian Crisis, Wolrd Development, 28 (4):775-88
244
3. Regulación de Monopolio
4. La Ley de Comercio equitativo
5. La Ley de la Auditoria Independiente
6. Ley de las Seguridades de Inversión y Fideicomisos.
Desde 1998 los derechos de los accionistas se han fortalecido para balancear
el poder de los propietarios accionistas. Se respeta el derecho de las minorías,
acto que no era respetado hasta antes de la crisis. La Ley de las Regulaciones
de las Seguridades e Intercambio Monetario, bajo el mínimo requerido de
participación accionaría, interviene para proteger los derechos. También se ha
fortalecido el rol de las instituciones inversionistas en la toma de decisiones. En
1998 a la sombra de la regla de voto institucional de los inversionistas, esta ley
se abolió. La nueva ley revivió los derechos de los inversionistas de los
fideicomisos. 244 A pesar de los avances logrados, para 2004 las reformas
concernientes al fortalecimiento de los derechos de los accionistas no estaban
completas.
244 Ibid. 242
245
Cuadro 6.4 Resumen de los cambios institucionales a la gobernancia corporativa. Temas Reformas Regulaciones
Relacionadas Consejo de Administración
• Una firma listada debe tener al menos un director externo y más de un cuarto de sus
consejo de administración de directores externos.
• Los directores externos no deben estar emparentados con los actuales directores.
• El deber fiduciario impuesto por los directores se añade al deber de cuidado.
Código de Comercio y regulaciones en el listado de
seguridades.
Práctica Administrativa
• La responsabilidad legal es impuesta en los directores actuales, que pueden ejercitar control
en la administración sin posiciones oficiales.
• Registro de los accionistas dominantes como directores
• Se recomienda la abolición de la oficina de la secretaría
• Más restricciones entre transacciones entre accionistas dominantes y firmas.
Código de Comercio y regulaciones en el listado de
seguridades.
Derechos de las Minorías
• Bajar los requerimientos de propiedad para ejercitar las minorías.
• Se recomendó adoptar voto acumulado en la elección del consejo.
• Se permite presentar demandas por presentación falsa de información relacionada a las
seguridades.
Ley de seguridades y Código de comercio.
Inversionistas Institucionales
• Se restauran los derechos al voto en acciones de fideicomisos, excepto en el caso de
ejercitarlos para poder.
• El daño a los fideicomisos se imponen como deber fiduciario sino se cumple.
Ley de inversión de seguridades
Ley de los fideicomisos
Fusiones y Adquisiciones
• Requerimiento de compra mínima, se abolió
• Menos restricciones en fusiones y adquisiciones para inversionistas extranjeros,
• Sólo las industrias de defensa son sujetas de aprobación del gobierno.
• Se abolió la compra limitada de los miembros del consejo
• Se introdujeron los procedimientos rápidos en fusiones simplificadas.
Ley de la Bolsa de valores y regulaciones de la
inversión extranjera directa.
Sistema Contable
• Se requiere de estados financieros consolidados para los conglomerados.
• Se estableció el subcomité para seleccionar los auditores de una firma, conglomerados y
afiliados.
• Demandas en contra de los auditores externos, se incrementan las penas.
Regulaciones en auditoria externa
Tomado de: Park (2000)
246
6.7 Competencia y gobernancia. De manera que Corea se gane un lugar dentro de la economía mundial, ante los
procesos de globalización internacional, el funcionamiento de la estructura
industrial, la búsqueda de la competitividad de las organizaciones, el incremento
en la productividad, la innovación y adaptación constantes, son ingredientes
indispensables para alcanzar este objetivo. Hasta la crisis, el crecimiento de la
economía coreana se basaba en la acumulación de trabajo y la acumulación de
las entradas de capital en la calidad del capital humano. En el futuro este método
que implica depender en el factor de acumulación para el crecimiento, cada día se
ve más limitado.
La edad promedio de los individuos, así como la reducción de las tasas de
crecimiento poblacional, provocarían a futuro una disminución en la cantidad de
mano de obra disponible. Para poder fortalecer el factor total de productividad, se
requerirá que el gobierno realice algunas reformas y que se reconozca la
necesidad, en primer lugar, de incrementar el nivel de transferencia de tecnología
a través de la IED.
Ya se dijo que estuvo muy limitada y que sólo se autorizó en algunos sectores
que el gobierno definió. En segundo lugar, aún cuando en los dos últimos planes
quinquenales se establecía como una prioridad la inversión en investigación y
desarrollo, y que a pesar de que Corea ostenta el séptimo lugar en gasto dirigido
a la investigación y desarrollo, no se ha explorado en su totalidad el renglón de
desarrollo. Por ejemplo, el registro de patentes per cápita ha promediado durante
los últimos años, sitios entre el 21 y 25 lugar en registro de patentes per cápita.
Para poder incrementar la eficiencia en investigación y desarrollo el gobierno
invirtió en educación, formó centros de vinculación entre las universidades que
generaban el conocimiento y la industria. Además de la firma de convenios
multilaterales con otros países para realizar estudios conjuntos sobre Corea del
Sur. Un balance entre la I&D ( investigación y desarrollo), básica y aplicada, nos
permite decir que la primera no tiene fines comerciales, sólo se tiene que
247
desarrollar como meta el avance de la ciencia. La segunda tiene aplicaciones
comerciales reales y es la que se considera básica para el incremento de
capacidad de innovación de un país.
La inversión en tecnología, orientada hacia lo comercial, todavía es menor,
comparativamente que sus contrapartes en la OECD. No sólo el gobierno debe
tomar los pasos necesarios para lograr esta reforma, es necesario que el sector
privado también participe, en conjunto con las universidades y centros de
investigación de ingeniería y desarrollo de productos. En este sentido, la reforma
debe ir orientada hacia la educación y las habilidades que se están desarrollando
dentro de las aulas. El gobierno ha sido muy exitoso en incrementar los niveles
educativos de la población, dato que se comprueba con el 1% de analfabetismo,
muy inferior que otros países, sin embargo a pesar de que la curricula ha estado
muy orientada hacia las ciencias, actualmente es necesario replantear las
necesidades que demandan las reformas en el sector financiero y corporativo,
empezando a reorientar los esfuerzos a la preparación de administradores,
directores y abogados, así como en las habilidades que demanda el nuevo
paradigma corporativo.
Como parte de la reforma se ha prestado énfasis especial en la apertura
comercial y la apertura del mercado, para que compañías extranjeras puedan
iniciar operaciones e instalar planta productiva de capital extranjero. Esto traerá
beneficios en ese renglón, ya que se espera que con esta medida se faciliten los
procesos de difusión técnicos y administrativos. Dicha medida demanda ofrecer
incentivos orientados al desarrollo técnico, para lo cual es necesario que se
fortalezca la normatividad y el cumplimiento de los derechos de propiedad
intelectual, pues en el presente falta mucho por hacer en este sentido.245 En
conjunción con lo anterior, se debe buscar que las reformas del sector financiero
también favorezcan la distribución de créditos a todo tipo de empresas, para
fortalecer la investigación y desarrollo.246
245 Corea esta ranqueada internacionalmente en uno de los últimos lugares en registro de patentes, mucho hay por avanzar en esta área. 246 Op.cit. 242
248
Actualmente, en la búsqueda por la productividad y el crecimiento, el sector
industrial emprendió una carrera para ampliarlo. Hasta antes de la crisis la
orientación del mismo era hacia el sector industrial. Actualmente el gobierno
reconoció que se debe mover la escalera de valor añadido y ha puesto un gran
énfasis en el desarrollo de industrias basadas en el conocimiento, así como en las
tecnologías de información del sector servicios. Una ventaja que pueden
aprovechar son las sinergias que se pueden establecer entre los sectores de
servicios y manufactura, con ello mejorando significativamente la productividad
(Haltiwanger & Krizan, 1999).
La nueva política económica de Corea está basada principalmente en la libre
competencia de mercado, en la disciplina del mercado aplicada a todos los
agentes económicos, los propietarios de capital, mano de obra y gobierno. Por lo
tanto, para reformar las instituciones que modulan la competencia, y alcanzar los
objetivos planteados, el gobierno se propuso eliminar todas las restricciones
existentes para que el mercado sea de libre competencia. Esto incluía abrir el
mercado a la participación de cualquier empresa y de cualquier lugar. No se
debían otorgar las licencias en base a la discrecionalidad o favorecer a los
conglomerados y a los bancos. Tampoco está permitido prestar más allá de las
necesidades reales, en base a la presentación de proyectos viables y un análisis
crediticio.
Además queda establecido que todos los ciudadanos tienen igualdad al momento
de requerir seguros de desempleo, pues se sabe que en un mercado libre a la
competencia, hay susceptibilidad de que ocurran bancarrotas, por lo tanto se
deberá reforzar la seguridad social que garantice los derechos de todos los
ciudadanos.247
El sector corporativo deberá establecer procesos de planeación claros, que
busquen como principal objetivo la rentabilidad a largo plazo, la eficiencia de las
operaciones y el incremento de productividad.
247 Park, Kyung Suh (2000) Corporate Governance in Korea: It´s Institutional Structure Working Paper. Seoul: Korea Univrsity
249
Una de las características que sobresale acerca de los mercados coreanos,
previo a la crisis, es el bajo nivel de competencia. Esto es producto de la
concentración industrial, de las políticas gubernamentales para el crecimiento, el
poco número de empresas, la negativa por abrir los mercados a la inversión
extranjera, entre otros. El grado de competencia es uno de los factores más
importantes, para incrementar la productividad y la adaptabilidad de las firmas.
(OECD, 1995). La competencia puede también afectar la eficiencia dinámica bajo
condiciones de cambio tecnológico. En estudios comparativos se tomó en
consideración el precio de productos y su margen de utilidad, encontrándose que
Corea era uno de los países con más bajos márgenes de utilidad y una estructura
de costos muy alta. Por ello las reformas implantadas por el gobierno buscan
liberalizar el mercado e incrementar la competencia, a través de:
-Apertura del mercado local y extranjero de firmas en la mayoría de los sectores.
-Liberalización del mercado de bienes y servicios, aunque como medida de
algunos sectores más desfavorecidos todavía quedan algunas tarifas.
-Desregulación y liberalización
-La ley de comercio justo establece un ambiente regulador mejorado.
-Mejora en las restricciones no tarifarías incluyendo sectores agrícolas. 248
-Mejora en el sistema de compra venta de tierra. Ahora todo el proceso para la
inversión lo maneja la agencia KOTA (Korean Trade Administration), lo que facilita
el proceso burocrático.
- Eliminación de regulaciones sanitarias y ambientales que sólo iban orientadas a
la limitación de la inversión extranjera.
- Desregulación del tipo de cambio
- Reducción y total eliminación del capital mínimo requerido para iniciar una
empresa.
- Desde 1980 se creó la regulación de monopolios y comercio (FTA). Este
organismo se ha ido fortaleciendo de manera que para 1996 se le dio el grado de
ministerio. La cabeza de este ministerio también es el director del Comité de
regulación de Reforma Económica KFTC. Su papel es promover mercados de
libre competencia y resguardar los derechos de los consumidores.
248 Entre las medidas no tarifarías se encuentra las cuotas y la negación a la importación de productos se
250
6.8 CONCLUSIONES. La evidencia presentada en el presente capítulo arroja las siguientes
conclusiones: la política económica del negocio, las relaciones con el gobierno, el
sistema financiero y los esfuerzos orientados hacia la introducción de las fuerzas
competitivas, que proveyera de disciplina externa a la organización de estas firma,
son temas de análisis cuando se trata de comprender el impacto de la crisis
económica del 97 y sus repercusiones en las Reformas Institucionales
implantadas por el gobierno coreano, como mecanismos para salir de ella y
facilitar la transición hacia una economía de mercado.
La reforma presentada por el presidente, Kim Dae-jung, entre 1998-2003, estaba
siendo esperada. La sociedad percibía al chaebol, tanto como un activo como un
riesgo hacia el crecimiento económico, de manera que cuando se anuncia la tan
esperada reforma, la sociedad apoyaría a su Presidente. La reforma de Kim era
diferente a la de sus antecesores, él planteaba una reforma que ayudara a
transitar, del antiguo modelo de estado desarrollista, hacia una economía de
mercado, mientras que las reformas de sus antecesores eran medios usados para
reducir las contradicciones. Los asesores del Fondo Monetario Internacional, así
como los tecnócratas en los que se apoyó para la definición de las reformas
requeridas, veían la crisis del 97 como un proceso producto de una amalgama de
factores, entre los que se incluían la falta de una gobernancia corporativa,
instituciones financieras dirigidas burocráticamente con controles laxos y
problemas en el área laboral (empleo de por vida). Fue por ello que el programa
de reformas se concentró en estos ejes. La presente tesis analiza la reforma en el
sector corporativo y financiero.
Todavía, a la fecha, algunas reformas no se han llevado a cabalidad, ya que faltan
los mecanismos para hacerlas cumplir. Algunas reformas de gobernancia
corporativa han estado circunscritas, por presiones políticas de organismos
internacionales, creando resistencia de los administradores, propietarios y
accionistas. Por otra parte, en otras áreas encontramos resistencias que reflejan
251
las fortalezas distintivas del chaebol y que culturalmente es muy difícil de
transformar.
El sistema político, bajo el régimen de Park Cheng Hee y Chun Doo Hwan, era
altamente centralizado, interventor y autocrático. Sin embargo esta situación no
afectó la relación cercana con el sector privado. A cambio de obtener el apoyo de
este sector, el gobierno otorgó incentivos especiales, dando apoyo financiero
ilimitado con poco control. Esta ayuda se dirigió principalmente a los grandes
grupos industriales coreanos, denominados chaebol y serían la base de
conformación en las características de la organización: tamaño, alto grado de
diversificación y gran endeudamiento. Los últimos 2 planes quinquenales ya
ponían de manifiesto la necesidad de reformar esta estructura, en aras de la
liberalización del mercado, sin embargo la resistencia de los grandes sectores
industriales impidió que esto se realizara.
La crisis del 97 ofreció una oportunidad única para reformar el sistema financiero
y al chaebol, particularmente aquellas instituciones orientadas al control de la
gobernancia corporativa y financiera. En este sentido, la crisis del 97 no sólo fue
una crisis financiera, sino que puso en evidencia que el problema coreano era
más profundo; que tenía varias dimensiones para analizar, poniendo en relieve el
tema del chaebol, como uno de los factores que desencadenaría la crisis.
El incremento de la competencia política, la democratización y la emergencia de
grupos de interés, incrementaron la necesidad de transparentar la relación
gobierno-iniciativa privada. Esto con el fin de disminuir, tratando de eliminar, la
corrupción y el daño moral. El desarrollo de las nuevas instituciones reguladoras y
el fortalecimiento de las ya existentes, como la Comisión de Comercio Equitativo,
se independizaron del control del gobierno y se integraron como instituciones de
la sociedad civil. La disponibilidad del gobierno, de imponer por por primera las
responsabilidades a los accionistas, así como favorecer la reestructuración
corporativa, disminuyeron el riesgo de daño moral, dando mayor seguridad y un
ambiente de competencia más seguro para los inversionistas extranjeros. La
evolución del chaebol, como una figura corporativa, evolucionó a partir de la
política y además como respuesta a mercados altamente imperfectos.
252
El crecimiento de organizaciones no bancarias dentro del sector financiero, en la
década de los ochentas, que gozaban de mucho margen de operación bajo
controles limitados, provocó un incremento en el endeudamiento a corto plazo.
Las reformas efectuadas después de la crisis del 97, han probado cabalmente su
ataque directo a los errores del pasado.
CAPÍTULO 7 ENFOQUES ALTERNATIVOS A LA REESTRUCTURACIÓN INSTITUCIONAL
7.1 Introducción. Un análisis incompleto cuando no se estudia el panorama general de un
fenómeno. La Crisis Asiática, específicamente la crisis del año 1997 en Corea del
Sur, vista desde la perspectiva de los organismos internacionales, demandaba
acciones concretas tocantes a la reestructuración profunda de las instituciones de
estabilización económica, así como de competencia, de gobernancia, entre otras.
Sin embargo existe otro grupo de estudiosos el cual plantea que todas las
reformas que se establecieron, que fueron impuestas por el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional, no eran necesarias. Incluso establecen la
necesidad de reenfocar las estrategias y utilizan el caso coreano para probar la
ineficacia de estas medidas.
Bajo su perspectiva, la crisis coreana no fue una crisis institucional, sino que se
trató de una crisis de liquidez. Este capítulo pretende explorar las razones que
253
indican que la crisis coreana fue una crisis de liquidez, y que muchas de las
reformas que se establecieron no eran necesarias. Como se observó en el
capítulo 2, para que las reformas sean aceptadas por una sociedad, es necesario
que ésta las apoye desde la perspectiva de que traerá frutos indispensables para
la continuidad del proceso. En este sentido la sociedad coreana debía esperar
que las reformas estructurales planteadas, posteriores al año 97, eran las
indicadas para retomar el camino del crecimiento.
El énfasis en las reformas estructurales e institucionales, no ha sido parte de los
programas de ayuda del Fondo Monetario Internacional. Recordemos que este
organismo fue fundado en 1945, con el objetivo de ayudar en la operación del tipo
de cambio fijo, que se apegaban al dólar y con ello favorecer el mercado
internacional.249 Los diferentes niveles de inflación entre los países fueron alguna
de las causas por las cuales este sistema fracasó y entonces este organismo
requeriría determinar un nuevo objetivo. La década de los ochentas le dio la
respuesta. Las crisis monetarias latinoamericanas y las condiciones económicas
de estos países, le dieron al organismo una nueva función.250 México anunció
que no iba ser posible hacer frente a sus compromisos, por lo que los principales
acreedores, bancos pertenecientes a Estados Unidos, Europa y Japón,
establecieron negociaciones con el gobierno mexicano para otorgarles un crédito
puente, que les permitiera afrontar sus compromisos. Además se renegoció la
deuda, incrementando los tiempos de maduración de los créditos y otorgando
nuevos préstamos.
De esta manera, para que México y algunos países latinoamericanos redujeran la
deuda, obteniendo mayor nivel de divisas, debían incrementar el número de
exportaciones y reducir el nivel de importaciones. Por lo tanto, los gobiernos
establecieron estrategias que incluían: incrementar los impuestos, reducir el gasto
del gobierno y reducir el crédito para disminuir las salidas de dinero. Esta
estrategia era monitoreada muy de cerca por el Fondo Monetario Internacional.
249 Feldstein, Martin (1998), Refocusing the IMF, Foreing affaire p.20 250 Durante ese período, México, anunció que no podía pagar a sus acreedores, por lo que fue necesario el apoyo internacional.
254
Esta medida rindió sus frutos con el tiempo y el crecimiento económico de la
región se restauró, además que los países en cuestión tuvieron la capacidad de
hacer frente a sus deudas. Esta solución en términos generales fue efectiva, ya
que el problema latinoamericano era principalmente de liquidez, más que de
insolvencia. Esto se explica ya que ellos no podían hacer frente a sus
compromisos en el corto plazo, pero esto no significaba que eran incapaces de
ganar divisas a través de la exportación de productos.251
La siguiente gran participación del Fondo Monetario Internacional fue el colapso
de la Unión Soviética y los países del este europeo. Esos países requirieron
migrar sus economías en corto tiempo, de economías comunistas a economías
basadas en la economía de mercado. Además debían integrarse al sistema
financiero internacional. Es por esas razones que el Fondo Monetario
Internacional proveyó ayuda para definir el camino y las estrategias que debían
implantarse para lograrlo. La estrategia incluía:
- Privatización de las empresas estatales
- Establecimiento de sistemas bancarios
- Establecimiento de una estructura impositiva
Si bien es cierto que las medidas aplicadas en ambos casos han sido
controversiales, también es cierto que aquellos países que aceptaban las
medidas, eran premiados con substanciales ayudas, que por sí mismo el premio
constituía una gran motivación para aceptarles (Martín, Fieldstein, 1998).
7.2 Crisis financiera.
La crisis financiera asiática que se desató en 1997, con la caída del baht
tailandés, que contagió a Corea del Sur252, implicaba que nuevamente el Fondo
Monetario Internacional actuaría de manera similar a la de casos anteriores.
Específicamente en países como; Tailandia, Malasia, Filipinas e Indonesia, que
presentaban déficit de la cuenta corriente, altos índices de deuda externa del PIB, 251 ibid 70 252 Tailandia, Indonesia, Malasia y Filipinas habían mantenido tipos de cambio fijos relativos al dólar,
255
así como competitividad comercial muy deteriorada. Por lo tanto, en el momento
en que estalló la crisis asiática, todos estos países requerían disminuir el déficit de
la cuenta corriente, incrementando las exportaciones y disminuyendo las
importaciones. De igual forma, el tipo de cambio se liberó permitiendo que el
mercado lo autorregulara. Aunado a lo anterior, la situación requería reducir el
consumo público y privado así como la inversión. La receta que utiliza el Fondo
Monetario Internacional, se aplicó en estos países en la forma siguiente:
- Reducción del gasto público
- Tasas de imposición más altas
- Limitar el crédito.
Se puede decir y concluir que la problemática del sudeste asiático se debió a un
ataque especulativo de los mercados, combinado con una falta de liquidez a corto
plazo. Los especuladores que percibían una amenaza de devaluación trataron de
cambiar sus monedas asiáticas a dólares. Con esta presión los gobiernos se ven
en la necesidad de tratar de contener la especulación a través de la liberación de
dólares, provenientes de sus reservas, llegando el momento en que se les acabó
su dotación de dólares hallados en sus reservas. En este momento, muy
posiblemente se ha detenido el embate y los únicos triunfadores, con grandes
ganancias, acaban siendo los especuladores.
Estas medidas fueron muy similares al caso ruso, con la salvedad de que en éste
último, además, debían establecerse estrategias orientadas a disminuir y atacar
de frente a la corrupción.
Dadas las circunstancias, para detener el embate especulativo y permitir hacer
frente a los créditos, el Fondo Monetario Internacional respondería de forma
similar a lo que hizo en Latinoamérica, es decir, suministraría grandes cantidades
de dinero para mantener el tipo de cambio.
7.3 El caso Corea del Sur.
256
La situación coreana era diferente a las anteriores. A nivel mundial tenía mayor
relevancia, tratándose de la onceava economía mundial. En palabras de Martín
Fieldstien, apoyadas por el Premio Nóbel en Economía, Joseph Stiglitz, el
problema coreano no estaba en función de la sobrevaluación del tipo de cambio y
un excesivo déficit de la cuenta corriente. Corea del Sur no había mantenido una
política cambiaria de fijación del tipo de cambio, por el contrario, había mantenido
una política orientada a sostener la competitividad de las maquilas coreanas hacia
el exterior y por lo tanto había realizado ajustes a su tipo de cambio con el tiempo.
La economía coreana estaba teniendo una buena actuación, el índice de
crecimiento del PIB real se había mantenido en crecimiento en los noventas,
aumentando a tasas promedio del 8%, la tasa de inflación fluctuaba por abajo del
5% y la tasa de desempleo era baja, además se había mantenido en alrededor del
3%. La problemática coreana inicia en el año 1997, por una razón básica: “Corea
se metió en problemas en 1997 debido a que los negocios y las instituciones
financieras habían incurrido en deuda, a corto plazo, con el exterior. Esta
deuda excedía en gran medida a los activos” (Fieldstien, Martín, 1989).
Revisando los números posteriores al estallamiento de la crisis, se observa que
los niveles de desempleo crecieron 4 veces, la pobreza urbana se triplicó y casi
un cuarto de la población se encontraba en índices de pobreza. Para 1998 el PIB
había caído un 6.7%.
Hasta antes de la crisis, Corea había logrado un milagro, los grandes grupos
industriales chaebols, se habían convertido en los más grandes productores de
chips de computadora (Samsung, Daewoo y Hyundai). Como se vio en el capítulo
5 y 6, Corea había sido muy afortunada en mantener altos índices de crecimiento
y competitividad, manteniendo bajo el endeudamiento con el exterior, sin embargo
por presiones que provenían de Estados Unidos y no de buena gana, los
conglomerados coreanos se habían endeudado con el exterior. 253
Desafortunadamente, al haber incurrido en compromisos, los conglomerados
coreanos se habían puesto en desventaja y quedaban vulnerables de los embates
253 Stiglitz, Joseph (2000) Globalization and it´s Discontents. New York: Norton Company p.94
257
del sistema financiero internacional. Para el mes de octubre de 1997, los
acreedores y particularmente Wall Street, sabían que Corea del Sur no contaba
con las reservas suficientes para hacer frente a sus créditos a corto plazo. El
período de maduración de esos créditos estaba próximo y los mercados muy
intranquilos. Aunado a lo anterior, la crisis del sudeste asiático no ayudaba a la
situación coreana. Los antiguos prestamistas se negaban a renegociar las deudas
contraídas, además se negaban a otorgar más dinero a Corea y a sus empresas.
Las condiciones que imponía el Fondo Monetario Internacional a los países que
ayudaba, suponían resolver las causas que produjeron la desestabilización, pero
los analistas no estaban de acuerdo en que las reformas estructurales e
institucionales, impuestas a Corea del Sur, hayan sido las adecuadas.
7.4 Liberalización de los mercados.
El Fondo Monetario Internacional y el Departamento del Tesoro
norteamericano, estaban convencidos que una de las panaceas para acelerar
el crecimiento de la región (Sudeste y este asiático), era a través de la
liberalización de las cuentas de capital. Para Stiglitz, este factor fue el
ingrediente individual más importante que desató la crisis asiática. A través de
la evidencia que había reunido éste laureado con el Premio Nóbel de
Economía, puede establecerse con claridad que una de las grandes quejas
hacia las reestructuraciones institucionales y estructurales, implantadas por el
FMI, así como las políticas de liberalización financiera, no han establecido
claramente un parámetro a través del cual se pueda decir que son las
responsables del crecimiento. La liberalización de los mercados hace que los
países sean sujetos de ataques, racionales e irracionales, por parte de los
inversionistas. Con el apoyo de los Estados Unidos, el gobierno del entonces
Presidente Clinton, manifestaba en 1993 la necesidad de que los mercados
financieros y de capital coreanos se liberalizaran.
Por tres décadas los coreanos habían logrado un crecimiento económico
impactante y lo más extraordinario era que lo habían logrado casi sin inversión
extranjera. El crecimiento había dependido de la capacidad de ahorro del país y
258
de la administración de las empresas por su propia gente. Los niveles de
competitividad coreanos se habían incrementado. Las estrategias de
comercialización de los productos eran muy eficientes, además que los
productos coreanos se vendían alrededor del mundo. Corea del Sur estaba
conciente de que para seguir creciendo se requería de cierto nivel de
liberalización o desregulación. Para evitar los problemas de liberalizaciones y
desregulaciones no planeadas, que alteraran el crecimiento y el desarrollo
económico, Corea del Sur había determinado un proyecto de nación y una
política bien establecida, que determinaba el paso al que se debían ir
consolidando, tanto la apertura comercial y la liberalización del sector
financiero.254
Por su parte, Wall Street no veía con buenos ojos este plan. Para él existían
oportunidades de negocios que no querían desaprovechar. 255 La política de
liberalización, acompañada de altas tasas de interés, regularmente es un
camino hacia el desempleo. La liberalización del mercado financiero, en
ausencia de una estructura regulatoria adecuada, produce inestabilidad
económica. La privatización, en ausencia de políticas de competencia, asegura
los monopolios. Las altas tasas de interés provocaron que muchos
conglomerados tuvieran problemas económicos. En este sentido se elevaron las
tasas de interés hasta niveles del 25%, que Estados Unidos estimó no eran
suficientes, pues la medida trataba de atraer capitales del exterior, ya que a
mayores tasas de interés, se supone un aumento en los inversionistas.
Sin embargo, el caso de Corea del Sur se debe examinar muy de cerca. Su
problemática surge de que los bancos del exterior se negaron a renegociar su
deuda a corto plazo, exigiéndole el pago de los créditos y negándole nuevos
créditos. La razón por la cual se negaban a renegociar, era que creían que las
firmas no tenían capacidad de pago, es decir, el riesgo era altísimo desde su
perspectiva. Desde la perspectiva del Fondo Monetario Internacional, la
bancarrota, producto de lo anterior, no tiene un rol importante en la toma de
decisiones, de ahí que derive en seguir aplicando la receta. Si bien es cierto que
254 ibidem 255 ibidem
259
una de las características de las empresas coreanas son sus índices de
apalancamiento altos, el incremento de las tasas de interés en nada ayudaba a
mejorar esta situación.
Como parte de las reformas, se incluía modificar las instituciones financieras. En
este sentido, si un número grande de firmas no es capaz de pagar a los bancos,
el sistema bancario se colapsa. El colapso en un gran banco representa un gran
problema, pues las instituciones financieras determinan la confiabilidad de los
créditos otorgados. La información que se genera dentro de cada institución es
muy difícil de replicar. En el caso de que un banco se declare en bancarrota, no
se puede transmitir la información que se generó dentro de esta institución hacia
otra institución. Para evitar estos vicios y problemas, los gobiernos han tratado de
reforzar las regulaciones y sistemas de regulación financiera en todo el mundo.
Corea del Sur no escapó a esta situación.
La receta indicaba el cierre forzado de bancos débiles. El sustento sobre el cual
se determinó cerrar los bancos, es que estaban en problemas, debido a su
incapacidad para determinar objetiva y sistemáticamente cómo debían de
otorgarse los créditos. Sin supervisión, el banco corría el riesgo de otorgar
créditos cuyas garantías fueran inadecuadas. Por otra parte, los bancos que eran
susceptibles de reparación, eran obligados a tratar de mejorar con rapidez su
índice de adecuación de capital. Existen dos maneras de incrementarlo, ya sea a
través del aumento del capital, o a través de la reducción de los créditos. Se le
solicitó a Corea del Sur el cierre de bancos con graves problemas. Aún en contra
de las imposiciones del exterior, Corea del Sur no escuchó el consejo y
recapitalizó los dos bancos más grandes del país. Como consecuencia de lo
anterior la recuperación de Corea fue relativamente rápida.
El Fondo Monetario Internacional indicó que otro de los sectores que debían
reformarse era el área corporativa, en concordancia con la reestructuración
financiera. Para ello se suponía que las organizaciones privadas coreanas debían
contratar administradores occidentales, que los ayudaran a orientar sus
esfuerzos. Además el gobierno no debía jugar un papel importante en la reforma,
sin embargo, al igual que Malasia, el gobierno coreano --que siempre ha tenido un
260
papel importante en el desarrollo-- ocupó un rol muy activo. Su esfuerzo fue
recompensado, ya que en un período de 2 años culminó la reestructuración de un
gran número de empresas en problemas, haciéndolas sanas.
7.5 Conclusiones.
En conclusión, el gobierno coreano se negó a dejar de intervenir en los procesos
de reestructuración institucional que se demandaban. Fue más allá, pues no sólo
se negó a seguir parte de la receta del Fondo Monetario Internacional, sino que
implantó una serie de estrategias que en corto tiempo dieron frutos. Mantuvo la
producción de chips de computadora y en cuanto se mejoró la situación
económica mundial, la economía coreana se recuperó.
Por otra parte mantuvo el tipo de cambio bajo, lo que le permitió sostener las
exportaciones y limitar las importaciones, como lo había hecho anteriormente, de
esta manera logró reestablecer sus reservas. También es cierto que la receta
del Fondo Monetario Internacional, aplicada como se pretendía, hubiera
provocado una recuperación más lenta. Sin embargo, las reformas estructurales
en el sector financiero y corporativo, probaron apoyar en la recuperación
económica. Posterior a la crisis, el gobierno coreano, así como los demás países
del este asiático, surgieron nuevamente, desarrollando mejores sistemas e
instituciones de regulación financiera y corporativa. Corea del Sur sigue siendo
un país altamente competitivo a nivel mundial. Sus empresas han probado ser
no sólo reconocidas, sino identificadas como empresas de clase mundial.
Actualmente transita hacia una economía de mercado moderna.
261
Capitulo 8 8.1 Conclusiones En la búsqueda por alcanzar los objetivos de la investigación y con ello tratar de
corroborar las hipótesis me permito presentar las siguientes conclusiones, cabe
mencionar que cada uno de los capítulos desarrollados presenta un apartado
denominado conclusiones, con el se espera aportar un espacio de discusión
sobre el tema tratado y las principales conclusiones que permitan alcanzar los
objetivos de la investigación y con ello comprobar las hipótesis planteadas. A
continuación se presentan las principales conclusiones con ellas queda de
262
manifiesto que las dos hipótesis planteadas se han comprobado, y que los
objetivos planteados se cubrieron a cabalidad.
• Corea del Sur alcanzó niveles de crecimiento sostenido por más de tres
décadas, aún cuando dentro de ese período se identifican
desaceleraciones de la economía e incluso paso por dos crisis económicas
en el pasado, ninguno de ellos llegó a tener la importancia de lo que
sucedería en 1997. La crisis asiática de ese año marcaría un parte aguas
en el desarrollo del país. Desde hacia un tiempo ya se empezaban a
percibir nuevas orientaciones de la política económica y de reformas en
instituciones sin embargo no sería hasta la crisis que el gobierno trataría
de responder tajantemente y a través de la Reforma profunda de sus
instituciones para retomar el rumbo de crecimiento. Ya que los asesores
internacionales y el nuevo grupo de tecnócratas habían identificado daños
estructurales en la economía que demandaban una acción directa en
forma de reformas al sector financiero, y al corporativo.
• La relación entre la reformas institucionales y la crisis van de la mano,
desde mi perspectiva el estudio de este fenómeno, de sus antecedentes y
desarrollo puede servir como una base de explicación del porque en otros
países el intento gubernamental tendiente a reformar instituciones para el
crecimiento esta limitado. La mercadotecnia, especialidad en la que me
desempeño, plantea la necesidad de entender aspectos del denominado
macro ambiente internacional de manera que a través de esta
comprensión se puedan diseñar estrategias de mercado orientadas al éxito
comercial y con ello al incremento de productividad y rentabilidad de las
organizaciones. El macro ambiente incluye análisis de los sistemas
políticos-legales, del sistema cultural, económico, social tecnológico de un
país. Con el desarrollo de esta tesis, se ofrece una perspectiva más amplia
del conocimiento de estos ambientes, vistos no desde un solo momento
histórico sino desde su evolución, los objetivos que se persiguen y como
consecuencia de lo anterior como han ido evolucionado las instituciones.
La globalización ha traído nuevos retos, los estudiosos del comercio
internacional y de la mercadotecnia internacional no se pueden limitar a las
áreas de análisis o estudios que comúnmente son los que se desarrollan,
263
estos deben de tratar de ir más allá, se deben complementar en la
investigación generada por los diversos especialistas y las aportaciones
que puedan hacer cada uno en sus campos de especialidad. Cada uno de
los mercados debe explicarse a partir de los valores, la cultura a partir de
la cual se generaron y los antecedentes históricos esto ofrece una
perspectiva más amplia sobre la cual se pueda comprender mejor; la
información de la relación que estos tienen con la generación de
instituciones y las reformas que históricamente se requieren.
• Este estudio demuestra que las instituciones no son estáticas, sino cambiantes,
el cambio y la transformación de las mismas depende de las necesidades
particulares de cada sociedad. Estos cambios no ocurren de manera tajante, sino
en un proceso de evolución de constante cambio, el ritmo o velocidad a la que
cambien dependerá de la sociedad misma, de la prioridad en que se requiere, e
incluso del número de agentes de cambio que lo promocionen o lo detengan.,
alcanzar consensos es una de las premisas que requiere el gobierno para poder
reestructurar o reformar las instituciones de no existir el cambio, la transformación
se dificultan. El pueblo coreano a través de su historia ha probado tener más
conciencia en el bien común, y lo que a todos conviene, esto viene de su
formación filosófica confuciana.
• Tanto las Instituciones formales como las informales, son las responsables
de definir el marco de restricciones legales y extra legales, en el cual los
agentes se organizan e intercambian, para efectos de análisis de esta
investigación se analizaron las instituciones formales. En consecuencia, la
calidad de las políticas públicas y las instituciones son el factor decisivo en
el crecimiento económico. En consecuencia los países que han sabido
elegirlas bien son los que históricamente han obtenido los mejores
resultados, y en consecuencia también la intervención del estado en la
economía produce daños estructurales al evitar que el mercado se
autorregule..
• Corea del Sur es una de las naciones que mayor número de patentes per
cápita registra año con año, en datos del año 2003, en el World Economic
Forum, en el índice de crecimiento de la competitividad la República de
Corea invirtió 2.8 % del PIB en investigación y desarrollo que se tradujo en
264
779 patentes por cada millón de habitantes registradas cifra muy superior a
la de países como Francia, México y Australia por mencionar algunos otros.
Esto habla de Instituciones de protección de derechos de autor y diseño.
• En Corea, los grupos más importantes han sido históricamente
distinguidos por sus lazos y por la lealtad ideológica, y cultural que tiene
raíces muy profundas en el sistema confuciano. El organismo estatal y
burocrático da la estructura necesaria para poder llevar a cabo la reforma
planteada y por último y no menos importante el liderazgo político es un
factor crítico en la reforma económica y de crecimiento sostenido. Se
puede argumentar entonces que las instituciones afectan las funciones de
producción de una economía y por lo tanto también afectan sus
posibilidades de producción.
• Por otra parte para que se puedan cumplir las reformas a las estructuras
institucionales es necesario que exista un método que consiste en hacer
cumplir los derechos de propiedad y contratos. En el caso de Corea del Sur,
se concibe como un actor unificador internamente 256cohesivo, que es
manejado a través de competencia burocrática. El estado burocrático ha
mantenido lazos muy cercanos con los grandes conglomerados. Claro que
no en igual de condiciones, el estado coreano por encima del sector
industrial, mientras que los negocios mantuvieron una relación de
dependencia del estado. Los oficiales del gobierno coreano y los líderes de
los grandes negocios coordinaron sus opiniones e intereses a través de
terceros grupos o lo que se conoce como organizaciones intermedias257Por
otra parte esta red social la existencia de un grupo completo y concreto de
lazos, tanto formales e informales y orgánicos( familia, socios y regiones).
Esta relación provocó que los grandes conglomerados crecieran al amparo
del gobierno a través de la asignación de incentivos, lo que provocó daños
en la estructura organizacional, además la falta de regulaciones de
gobernancia corporativa provocó efectos serios en la crisis del 97, por 256 Tae, Yun (1999) Neoliberalism and the Decline of the Developmental State. Journal of Contemporary Asia; 1999 vol.29 Issue 257 Roy, Shin (1989) The Role of industrial policy agents: A study of Intermediate Organization as a Policy network. Pacific Focus: Stanford University Press.
265
ejemplo la ley de bancarrotas, no era clara , tenía imprecisiones para el
pago de los acreedores etc. esto era bueno ya que en repetidas ocasiones
los conglomerados en problemas habían sido salvados por el gobierno por
lo que no requerían de un marco legal adecuado para operar, la crisis del
97 puso de manifiesto la necesidad de instaurar una ley de quiebras clara
esta se propuso en 1998 y desde entonces se encuentra operando.
• El sistema coreano por lo tanto es un sistema centrado en el Partido. El
sistema que ellos tienen es de camarillas. La elección parlamentaria del
año 2000, que tuvo lugar el día 13 de abril del 2000, fue de suma
importancia tanto para el gobierno como para la oposición, como explica el
estudio anteriormente citado, el apoyo de grupos parlamentario tiene
influencia directa en el apoyo a la implantación de reformas, para el año
2000 el partido gobernante el MDP o Millenium Democratic Party, traducido
al español Partido democrático del milenio, buscaba la mayoría del
parlamento, ya que el gobierno del entonces Presidente Kim Dae-Jung,
demandaba mayoría para seguir empujando y asegurar la consecución de
las reformas tanto políticas como programas 258 económicos a las
instituciones. La pérdida de las elecciones no solo debilitaba la figura del
Presidente sino que ponía en serios aprietos las reformas iniciadas
después de la crisis del 97, al no ganar la mayoría fue necesario iniciar un
proceso de búsqueda de consensos con otros partidos, solo en ese
momento fue necesario pensar en gobernar a través de lograr acuerdos y
coaliciones con Partidos regionalistas como el ULD (ultraderecha coreana)
de no ser así las Reformas planteadas no contaron con el apoyo. Corea del
Sur no es exactamente un modelo de democratización, baste con hacer
referencia al proceso de elecciones del año 2000, y si se observa el
desarrollo político, el Estado interventor, no era democrático por lo
contrario, los años más importantes de crecimiento lo hicieron bajo el
amparo de la autocracia.
• Corea como enclave económico colonial, no solo abasteció a Japón de
arroz, sino también de otros recursos como, la madera, en donde los
258 Hong Knack Kim,(2000) The 2000 Parliamentary Election in South Korea. Asian Survey, Vols.
266
permisos para explotación maderera provocaron que la tierra se erosionara
y grandes inundaciones. Por otra parte se permitió a los pescadores
japoneses explotar libremente los recursos pesqueros. Finalmente los
mantos minerales que posee Corea en el norte fueron explotados
obteniendo: oro y tungsteno necesarios para el proceso de industrialización
japonés, la planta industrial instalada en el período correspondía a
manufacturas de mano de obra intensiva y fue instalada en el norte, al
momento de la división territorial, Corea hincaría su proceso de 0.
• La guerra de Corea, este conflicto no resuelto a la fecha, dividió a la
península en dos países, el norte comunista y el sur capitalista. Las
mejores minas y la industria pesada se localizaban al norte, mientras
que los japoneses habían desarrollado al sur para ser un proveedor
barato de alimentos para la fuerza de trabajo japonés. En este sentido
el norte contaba con mejores recursos al finalizar la guerra. Si bien es
cierto que gran parte de la infraestructura, y la industria fueron
desmembradas durante la guerra
• La continua presencia de la amenaza militar en el norte ha influenciado
profundamente la dirección y el patrón del desarrollo económico
coreano y de sus Instituciones. En particular en lo que respecta a la
defensa en la actualidad 6% del PIB es destinado a gastos de
seguridad nacional.
• El período de reconstrucción y la intervención norteamericano tuvieron
sus efectos tanto positivos como negativos. La constante fue una
economía en crisis continúa, devaluaciones de la moneda, inversiones
de capital en infraestructura, y el apoyo a un nuevo sector industrial que
se convertiría en base del crecimiento económico los chaebols.
- Las características económicas que persistieron fueron: un país
subdesarrollado, inflación no controlada derivada de la rápida expansión
en la inyección de moneda doméstica a la economía, un sistema de
mercado extremadamente complejo en donde el tamaño del mercado
interno era muy pequeño para poder soportar el crecimiento de la
infraestructura social o para poder atraer inversión, una incapacidad para
267
proveer de las necesidades básicas del rápido crecimiento y del proceso
de urbanización de la población, y en general bajos niveles de ingresos,
alto nivel de desempleo. Lo anterior agravado por la ausencia de
Instituciones fuertes, de normas y procedimientos así como de pocos
recursos naturales y un muy mal diseño de políticas gubernamentales
orientadas a la solución real de los problemas que se afrontaban. Se
puede decir que la política económica perseguida consistió en la
promoción de la substitución de importaciones de bienes no duraderos y
de bienes intermedios.
- Se aplicaron medidas proteccionistas, altas tarifas de importación y cuotas
de importación. Todo lo anterior como política económica, rápidamente
llegó a su límite, como resultado el crecimiento promedio anual del PIB que
se alcanzó en este período de 9 años fue de solo3.7% per cápita.
- Positivo de este período es de reconocer la inversión en educación, el
fortalecimiento de este rubro se considera un triunfo para el desarrollo
económico posterior. Considerado como una virtud bajo la filosofía
confucionista. La inscripción a la escuela primaria durante el período entre
1945-1960 se incrementó 265%, mientras que en los niveles superiores
creció a un factor de 12. para 1960, 100,000 estudiantes estaban inscritos
en las Universidades, comparativamente con solo 8,000 en 1945. Los
niveles de analfabetismo cayeron durante el período del 78% a solo el
28%, a nivel mundial esto fue considerado un logro extraordinario.
- Otro desarrollo importante durante este período fue la Reforma de la tierra,
fue el primer paso dado en la búsqueda hacia una distribución más
equitativa del ingreso, el gobierno estableció los límites de la posesión de
la tierra cultivable, a través de la Ley de Reforma de la Tierra de 1949. En
consecuencia la proporción de los terratenientes se disminuyó de 42.1%
en 1947 a 5.2% en 1964.
- El 17 de Julio de 1948, se promulga la Constitución Coreana, en 1960
posterior a los levantamientos estudiantiles y a los desórdenes sociales, en
268
1960 se revisa el documento y se Reforma Democrática de la
Constitución, con el objetivo de crear igualdad de oportunidades, en contra
de la injusticia, y la unificación pacífica de los coreanos del sur. Buscaba
que todas las personas se desarrollaran al total de sus capacidades en
todos los campos, político, económico, social y cultural. Esto debía de
conseguirse a través de la búsqueda democrática de la libertad y de los
deberes y responsabilidades emanados de la Constitución.
- La enmienda de la Constitución quedó conformada por 130 artículos en los
que destacan los siguientes:
Artículo 1 Democracia
Artículo 5 Guerra y Fuerzas armadas
Artículo 8 Partidos Políticos
Artículo 22 Aprendizaje y derechos Intelectuales
Artículo 23 Propiedad, Bienestar público y expropiación
Artículo 33 Sindicatos
Artículo 102 Cotes
Artículo 120 Recursos naturales
Artículo 121 Agricultura
Artículo 122 Leyes de la Tierra
Artículo 124 protección al consumidor
Artículo 125 Comercio Internacional
Artículo 127 Innovación y estandarización
- Socialmente esta época no fue fácil, se desarrolló en un ambiente inestable, el
régimen militar y altamente corrupto de Sygman Rhee, provocó levantamientos de
los estudiantes y grupos reformistas que pretendían derrocarlo y cambiar el
sistema político. Es también el antecedente que definió los arreglos Institucionales
de los años posteriores y que demandarían reformas estructurales, tema que
ocupa el presente trabajo.
- Los medios intermedios de los estados en desarrollo, y las estrategias que
fueron definidas en donde todas las firmas que se comprometieron con la
exportación fueron favorecidas por el gobierno no solo con beneficios como apoyo
269
al capital de trabajo, sino también apoyos en el pago de sus impuestos, como
incentivos a la exportación. Las instituciones encargadas con el apoyo a las
empresas exportadoras eran un marco bien definido que soportaba una política
de orientación hacia los mercados internacionales. Corea del sur, el gobierno
indujo a las firmas a convertirse en orientadas a la exportación haciendo que los
subsidios fueran contingentes y el apoyo de las instituciones para identificar
mercados objetivos, y la negociación conjunta de las empresas y el gobierno por
la obtención de dichos contratos, a altos niveles. Los burócratas debían de
aprender y cooperar en definir estrategias que minimizaran los riesgos de detener
a los empresarios en su camino hacia la exportación. La generación de
información y la óptima utilización de la misma como mecanismo de análisis para
definir cambios estructurales contribuyeron a incrementar las exportaciones.
El proceso de industrialización pesado de Corea del Sur inicia en 1971, apoyado
por el Banco de Desarrollo de Corea,259 a partir del año 1975 el gobierno coreano
otorgó una licencia muy lucrativa para formar una compañía de comercio
constituida principalmente de grandes negocios los chaebols (conglomerados
coreanos) en un inicio ellos manejaban ciertos productos y al paso del tiempo
fueron diversificándose en varias líneas de negocios de una gran gama de
productos.
- Es cierto que las compañías que fracasaban en producir y exportar, eran
castigadas al retirarse los subsidios, 10 compañías grandes serían las vencedoras
de este proceso. En muchos casos como sucedería en la industria electrónica, era
más rentable permanecer solo en el mercado interno, sin embargo el estado
rector había definido que la industria electrónica era prioritaria y debería de
protegerse, por lo tanto las grandes empresas coreanas, quedaron excluidas de
vender en sus mercados internos con la única posibilidad la de vender en los
mercados del exterior. A esta situación se le conoce con el nombre de mecanismo
de reciprocidad.
- Desde la perspectiva de los gobiernos, el control de precios era típicamente
impuesto exógenamente por las instituciones de estabilidad macroeconómica, el
objetivo del control de precios era la estabilidad y la paz social, más que el
proceso de industrialización en sí mismo. En Corea del sur, el gobierno se
259 Entre más exportara la compañía era mayor la probabilidad de que se le otorgaran créditos blandos a largo plazo, así como verse beneficiado con protección de tarifas arancelarias.
270
encontraba interviniendo con controles de precios en la industria del acero hasta
finales de 1996.”Los exportadores extranjeros normalmente tenían dificultad para
competir en el mercado coreano con POSCO (una de las compañías de acero
más eficientes del mundo) esto se debía principalmente que los costos de
transportación y las tarifas de importación hacían a los productos más
caros.....”Los precios hacia el mercado interno no guardaban una relación con los
precios internacionales necesariamente, de igual forma el movimiento de la oferta
y demanda era determinada por el gobierno y no por el mercado libre. 260.
- Otra estrategia muy común y apoyada por el gobierno era que una vez que se
planteaba la necesidad de lanzar al mercado un producto nuevo, se les permitía
aplicar un precio mayor de introducción, y posteriormente eran presionados a que
bajaran el precio. Esta política inadvertidamente ayudo a las armadoras a
recuperar el costo de la inversión inicial y tuvo otro impacto positivo, fueron
obligados a buscar mecanismos que los hicieran más productivos para generar
rentabilidad de los negocios. Todo lo anterior refleja claramente la intervención del
negocio que produjo daños estructurales a la economía y que se observan en las
3 crisis posteriores.
- La industria química incremento su participación total de la industria de
manufactura en cada país. En el caso concreto de Corea a finales de los años
setenta´s la industria del acero, era una industria estratégica para el gobierno
coreano, recibió muchos beneficios de parte del gobierno.
• El porcentaje de PIB proveniente de las exportaciones se incremento
establemente en menos del 5% en la década de los cincuentas. Sin
embargo comparativamente a partir de la década de los ochentas el PIB
creció aproximadamente en un 35%. Evaluado en contra de los estándares
internacionales el crecimiento de comercio internacional de Corea no tenía
precedente, incluso milagroso. La evidencia demuestra que ninguno de los
países desarrollados y sus economías, tienen una dependencia tan grande
de las exportaciones como la tiene Corea. El coeficiente de alto comercio
de Corea, guarda similitudes con otras tres economías relativamente
pequeñas- Hong Kong, Singapur y Taiwán.-(Banco Mundial 1986).
260 Estado interventor.
271
• Muchas explicaciones se han dado para poder determinar la razón de que
Corea haya crecido a través de su capacidad exportadora, en primer lugar
hay que aclarar que no solo el tamaño pequeño de su mercado interno fue
la razón para buscar soluciones en el mercado internacional, la razón
también guarda un factor histórico y político, bajo el régimen japonés Corea
era un país de orientación exportadora, recordemos que las empresas
fabricaban productos para la colonia Japonesa y no para el autoconsumo, y
también es importante aclarar que la mayor parte de las exportaciones
dada la estructura industrial coreana persistente durante la colonia, eran
más bien de tipo agrícola. Entre 1936-1938 el total las exportaciones y las
importaciones vistas como parte del PIB nacional, llegaron a ser del 75%.
Con los regímenes militares de la década de los sesentas el comercio
internacional, principalmente las exportaciones se convirtieron en una
forma de “liberación del pueblo”, al escuchar las conferencias de Park
hacia los coreanos, generalmente se hacía referencia a los beneficios
producto de las exportaciones, esto era, se iba a generar un crecimiento
que impactaría los niveles de vida de los coreanos, a través de los dólares
que llegaban por la vía de las exportaciones. El desempleo se paleo a
través de las manufacturas que se dirigían al mercado exterior, mano
intensiva y barata fue requerida para incrementar el nivel de exportaciones.
De 1965 a 1969 el incremento de ocupación de, mano de obra en el sector
manufacturas se expandió hasta alcanza 50%, para 1971, el sector
industrial empleo 100% más gente que los que había contratado en
1963(Banco de Corea).
• Como se puede imaginar uno, durante la implantación de los 2 primeros
planes quinquenales, el endeudamiento de Corea creció e índices altos con
respecto de el Pib. Para 1971, ya había alcanzado niveles del 30%. Sin
embargo durante el período de 1966-1970, la deuda externa había sido
utilizada para financiar exportaciones, importaciones de capital en la
industria ligera (fertilizantes y cemento) así como para financiar inversiones
en infraestructura. El incremento del índice de endeudamiento, provoco
que el Fondo Monetario Internacional promoviera un acuerdo con el
gobierno coreano, para que este emitiera una carta de intención de limitar
los movimientos de capital extranjero de créditos otorgados a un año a tres
272
años, como consecuencia de esto el índice de crecimiento de la deuda
disminuyo pero con la consecuencia que también disminuyo la inversión en
el año 1971. En el año 1971, el gobierno devaluó la moneda para estimular
las exportaciones. Sin embargo esto tuvo repercusiones, ya que el
incremento del crédito nacional era más caro que el internacional, muchas
firmas habían recurrido a solicitar créditos internacionales, con la
devaluación muchas firmas enfrentaron serios problemas financieros, en
algunos casos al punto de la bancarrota, en lugar de permitir que esto
sucediera, el gobierno intervino para sacarlos del apuro. La devaluación de
la moneda se convirtió en una constante en estabilizaciones futuras, la
diferencia es que esta primera estabilización la produjo el FMI, por la
preocupación del incremento del índice de endeudamiento mientras que las
otras dos fueron producto de shocks externos. Para 1973, la economía
estaba de nuevo en camino, sin embargo la crisis del petróleo les afectó.
En enero de 1974 el gobierno respondió con medidas para acelerar el
crecimiento. Incluyendo medidas en las que el gobierno subsidiaba el
incremento de los pesos del petróleo, mientras que otros países no
productores se encontraron sumidos en la crisis, Corea reporto
crecimientos del 7.7% para 1974 y 6.9% para 1975. la inflación se mantuvo
en las dos cifras, durante los períodos de 1974-75 alcanzó niveles del 16%,
para 1977 llego al 22%, en 1978 y 1979 se mantuvo. Entre los
determinantes para estos niveles de inflación se encontraban los precios
de los productos agrícolas, que se aceleraron por una baja en la
producción.
• Con la toma de poder del General Chun Doo Whan en Mayo 1980. Se
inicia un período de reformas en la política económica, esta junto con el
cambio Institucional se presentó como producto de la necesidad de
solucionar la grave crisis económica. Partiendo de la base que las primeras
Reformas requeridas ocurrieron por el tipo de densidad poblacional, el
crecimiento poblacional y el reducido terreno con el que cuenta Corea.
- Las políticas agrícolas surgen como consecuencia de las reformas de la tierra.
Desde principios de la década de los sesentas, las políticas agrícolas coreanas
habían tenido una orientación hacia la expansión en la producción de arroz como
una medida para alcanzar la autosuficiencia alimentaría. Hasta fechas recientes,
273
las políticas gubernamentales en una de las primeras reformas planteadas,
limitaba el uso de la tierra e impedía el cambio del uso de la misma. Entre el
período de 1973 al 80, el porcentaje de tierra cultivable se incrementó, aún
cuando para este período se reporta una mejora en la calidad de vida de los
coreanos rurales, la diferencia con el coreano urbano crece. El Plan de Desarrollo
de la tierra, estableció la base de la división territorial y el desarrollo de las
regiones. La densidad poblacional de Corea es una de las más altas del mundo.
Los planes quinquenales, especialmente el segundo plan incluía consideraciones
relacionadas con el control natal que se observó en las estadísticas de
crecimiento poblacional del país. En la actualidad aún cuando sigue siendo un
problema, este se encuentra bajo control.
• Las políticas económicas implementadas por el gobierno en conjunto con
las reformas Institucionales planteadas deben ser analizadas a través de
varios períodos de desarrollo. La Primera estrategia de desarrollo entre los
años de 1963 al 71, incluía políticas orientadas a la promoción de
importaciones. Ante el escenario que presentaba la economía coreana, el
Presidente Park adoptó una visión que transformó la economía, la
denominada estrategia de Mirar hacia fuera. Esta política que era
concordante con los recursos con los que se contaba; como eje de su
política una de las Instituciones que cobró mayor trascendencia y que a la
larga sería la piedra angular del crecimiento coreano fue la inversión en
educación.
• Otra de las Instituciones más relevantes fueron las creadas expresamente
para apoyar a las exportaciones y fomentar el comercio exterior. Entre
otros incentivos, las empresas exportadoras eran premiadas a través de
incentivos que incluían: exenciones de impuestos, bajas tasas de interés,
procedimientos de aduana sencillos, depreciación acelerada para activos
fijos utilizados en la producción de bienes para exportación, liberalización
de las restricciones de crédito, así como la garantía de obtener créditos a
bajas tasas de interés aplicados a la comercialización de productos en el
mercado internacional.
• En relación con el sector financiero para este período las medidas que se
adoptaron incluían la facilitación de las regulaciones para la fundación de
nuevas compañías orientadas a la exportación. Se trató de incrementar la
274
inversión en empresas orientadas a la exportación. En 1965 incluso se
incrementaron las tasas de interés pagadas a los ahorradores para
fomentar la inversión en el sector exportador. La ley de Promoción de
capital extranjero que se promulgó en 1966, tenía como objetivo
incrementar los flujos de inversión del extranjero para compensar la
insuficiencia en el ahorro interno. El gobierno participó activamente en la
planeación de todas las actividades, con la creación de los planes
quinquenales de desarrollo que fueron implantados por el Consejo de
Planeación económico, organismo que tuvo un rol protagónico, este estaba
encargado de evaluar y monitorear la actuación de los proyectos de
desarrollo así como las políticas y funcionamiento, su doble papel de
emisor y controlador permitieron identificar áreas de oportunidad. Para
poder facilitar la implantación de las estrategias orientadas a las
exportaciones la creación del Consejo de Promoción de las Exportaciones
permitió desarrollar y diseminar la información relacionada con los
mercados, desarrollar sistemas de inteligencia de mercadotecnia y apoyar
en las labores de promoción de los productos sirviendo como facilitador en
las comunicaciones entre el gobierno y el sector privado.
• Para poder solventar los problemas fiscales y deficitarios que enfrentaban
se creó la Oficina Nacional de Administración Fiscal, una ofician que
dependía del Ministerio de Finanzas, sus poderes incluían la de actuar
como auditor y colector de impuestos, e incluso era el encargado de
determinar las penas a las que se hacían acreedores cuando había
incumplimiento de responsabilidades fiscales.
• Otra gran innovación fue la creación de los institutos de Investigación
cuyas actividades apoyaron en la planeación de políticas y estrategias.
La aplicación de estas medidas consiguió buenos resultados, como se observa
creció la inversión total financiada por ahorro interno, creció y se mantuvo
constante el PIB, se transformó la estructura de algunos sectores como el minero,
mientras que otros sectores como la agricultura, y pesca sufrieron decrementos
en una tendencia hacia la industrialización. El total de las exportaciones crecieron
a un promedio anual del 39%, motivada por las Instituciones, los incentivos y la
devaluación. Y por último las reformas implantadas tuvieron repercusiones
275
favorables en la distribución del ingreso, las políticas de este período permitieron
expandir las manufacturas de mano de obra intensiva que emplearon a un gran
porcentaje de la población.
• La segunda política económica de 1972-79, nuevamente nos encontramos
a un gobierno interventor, aún cuando se continuaron algunas estrategias
exitosas del período anterior, este tiene una característica esencial, el
cambio de rumbo hacia el fomento de las industrias pesadas y la industria
química. Además a través del Fondo de Administración de granos trató de
hacer frente a la problemática que se estaba presentando en el campo, se
les asignó de subsidios para los fertilizantes y apoyos para la adquisición
de maquinaría, aunado a lo anterior ejerció actividades de coordinación de
manera que los precios al consumidor final fueran competitivos y el precio
pagado a los campesinos también. Las acciones orientadas hacia este
sector mejoró la productividad del campo sin embargo tuvo afectaciones en
el incrementó del déficit del período.
• A partir de 1973, la industria pesada y química se convierten en los
motores de la economía coreana, El Plan de Desarrollo favorecía a las
industrias que se encontrasen relacionadas con estos sectores, estas
industrias fueron depositarias de el otorgamiento de incentivos como la
reducción de los impuestos, y apoyos para la importación y exención a las
tarifas de importación de insumos, materiales y equipo. Se elevaron las
barreras de entrada como mediada de protección a la naciente industria
para prepararlas para ser competitivas. En la búsqueda por generar
economías de escala que servirían como ventajas competitivas
internacionales. Por lo anterior se observa que las Instituciones que
importaron para crecer fueron las mismas que en el período anterior, de
importancia aquella que protegían a las exportaciones.
Este período consiguió resultados mixtos por una parte la nación experimentó un
crecimiento en las exportaciones que se reflejaba en el crecimiento constante del
PIB, por otra parte se observa un cambio en la estructura de la industria, a través
de la producción de productos de mayor valor añadido.
Sin embargo dos fenómenos negativos se observan que requerirían reformas en
el siguiente período y aún se observaban en la crisis del 97, en primer lugar un
276
exceso de capacidad en la industria, y de mayor trascendencia el sector financiero
inicia la acumulación de créditos no pagados que provocaría problemas de
liquidez y rescates bancarios más adelante. Es de destacar que las Instituciones
que guiaban las operaciones bancarias eran laxas y no contaban con sistemas de
análisis de créditos ni de sistemas de información a través del tiempo, esta
situación se continuaría por toda la década de los noventas. La estrategia de
financiamiento del campo puso en extrema vulnerabilidad a la economía coreana
a choques externos.
Es un período de alta inflación y de crecimiento acelerado de la deuda externa.
Para poder salir de esta situación se aplicaron mediadas de estabilización
económica que incluyeron el control de la inflación a través de la esterilización de
los efectos que producía la acumulación de reservas del exterior y la reducción
del déficit gubernamental, eliminando el Fondo de Administración de granos, y
como segunda medida remover controles de importación, como no fue suficiente
se introdujeron medidas que endurecía la política fiscal y monetaria que
cancelaba grandes proyectos de construcción.
• El tercer período inicia con el asesinato del Presidente Park, el nuevo
presidente Chun Doo Hwan incorporó a su equipo de trabajo reformistas
estructurales que diseñaron el nuevo programa de desarrollo. Su propuesta
incluía un programa rígido de medidas monetarias y fiscales que
eliminaban la espiral inflacionaria. Una vez controlada para contrarrestar la
severa recesión del 80 y 81 se relajaron las políticas fiscales y monetarias.
El programa o quinto plan se orientó hacia tres objetivos primarios, la estabilidad
de precios, la liberalización del mercado y el crecimiento económico balanceado.
En contraposición con programas anteriores una nueva filosofía de control y
administración en contra de la inversión gubernamental agresiva. La liberalización
económica planteaba la necesidad de realizar reformas en la estructura industrial,
por lo tanto debían de realinearse la inversión entre grupos y vender activos no
rentables. De igual forma se propone la disminución paulatina de los incentivos
hasta su desaparición total, solo permaneciendo aquellos orientados hacia las
empresas pequeñas. Las Instituciones importantes para el período fueron las que
ayudaron a la liberalización de importaciones y del libre mercado e inicia a cobrar
importancia las de gobernancia corporativa. Otra Institución que fue relevante
fueron las Instituciones del sector financiero, se limitó el crédito, los incentivos de
277
créditos con tasas bajas de interés. Sin embargo este sector creció drásticamente
en la década de los ochentas, con especial atención se observa el crecimiento de
las Instituciones no bancarias como compañías aseguradoras y de inversión.,
operando con pocas restricciones de tamaño y de colocación de fondos resultaron
muy atractivas para los inversionistas, ya que no eran reguladas por las reglas de
operación de los Bancos.
• Las reformas Institucionales llevadas a cabo en los períodos que se
analizan ayudan a comprender la naturaleza de estas, son evolutivas no
estáticas, responden a necesidades de tiempo y espacio, generalmente
ocurrieron en el caso de Corea posteriores a crisis económicas como
mecanismos para recuperar el crecimiento económico. En el siguiente
capítulo se analiza la organización industrial coreana, por su importancia
en el desarrollo merece analizarse por separado.
• El inmenso tamaño y diversidad que caracteriza a los grandes grupos
industriales coreanos denominados chaebols y su importancia para la
economía coreana como corresponsable del desencadenamiento de la
crisis asiática hacen que estos grupos sean dignos objetos de estudio. A
partir del año 97 inicia un proceso de profundas reformas en la estructura
corporativa que impactaba la operación de estos grupos. Estos grupos en
respuesta a los incentivos implantados por la política de desarrollo del
gobierno coreano inician su conquista del mercado internacional en la
década de los ochentas.
• Las principales características que destacan de estos grupos que
inicialmente fueron de propiedad familiar en su totalidad y que con las
reformas de la década de los ochentas se hicieron organizaciones públicas
pero en donde el dueño fundador siguió manteniendo el control, son:
- debilidad en la gobernancia política
- estrecha relación con el gobierno
- gran porcentaje de ellos nacieron de sus influencias políticas
- gran tamaño
- muy diversificadas
- dominancia en el mercado
- mercados oligopólicos en su mayoría
- presencia en todos los sectores industriales.
278
- Fuerte influencia política que en algunos casos los ayudaría a cometer
actos de corrupción.
- Control efectivo de la familia con una relativa baja concentración de
participación accionaría.
La estructura organizacional de estos grupos presentan un tipo de control
multidivisional unificado sobre las firmas pero con la seguridad legal de ser filiales
independientes.
• El estudio del chaebol parte de la comprensión de tres elementos
estructurales, en primer lugar la estructura de gobernancia, en segundo
lugar la estructura organizacional y en tercer lugar la estructura del
negocio y su extensiva diversificación.
Los planes quinquenales que orientaron la implantación de los diferentes periodos
y objetivos de la política económica coreana, también contenían las relaciones e
incentivos para los grupos industriales. La política del gobierno estresaba la
importancia de la estructura industrial, los programas de estabilización y reformas
implantadas en los momentos de crisis también incluían mediadas dirigidas a la
mejora de la gobernancia corporativa, sin embargo los esfuerzos planteados no
fueron suficientes, la crisis del 97 quedaría como evidencia de este hecho. Esta
crisis proveyó de justificantes para reformar la estructura industrial coreana y
específicamente las reglas de operación corporativa.
En un ambiente de mercado con un gobierno altamente interventor promotor de
las exportaciones y de la emergencia de grupos industriales que otorgó incentivos
especiales a través de sus diversas Instituciones, los chaebols crecieron en
tamaño, diversidad y poder político. Este crecimiento se fomentó ya que se
buscaba generar ventajas competitivas como la ventaja que da a un sector el
generar economías de escala, la Planeaciòn financiera y la colocación de
recursos en las industrias que estratégicamente eran importantes para el
crecimiento según el período.
• Sin embargo esta concentración tuvo sus inconvenientes ya que el poder
de negociación en mercados oligopolios, desalentó la existencia de las
pequeñas y medianas empresas. Además con la consecuente afectación a
los consumidores finales específicamente en los precios. Con esta
intervención produjo problemas derivados de mercados no competidos.
279
Un fenómeno repetitivo a lo largo de los períodos fue el crecimiento del nivel de
endeudamiento de los chaebols, como medida en 1972 se decretó la moratoria
inmediata de pagos a los deudores y se renegoció la deuda, esto se logró a través
del Decreto para la estabilidad y crecimiento económico. De ahí derivo que una de
las razones para comprender la crisis del 97 fue la de liquidez, pero cuando se
analizan toda la historia económica coreana se comprueba que las instituciones
no eran adecuadas y que la intervención del gobierno produjo daños
estructurales.
• La ley de Estabilización de precios y comercio justo de 1974, sentaría la
base de la nueva política económica de la década de los ochentas, el
objetivo de esta era asegurar el libre mercado y el control de la inflación,
sin embargo legalmente no existen evidencias en los juzgados de que
haya alguna compañía presentado una demanda por competencia desleal.
La existencia de las Instituciones en Corea no garantiza la aplicación de
las regulaciones.
• Para atacar directamente a la concentración económica, el gobierno
dispuso que las empresas se hicieran públicas, de esta forma se disolvió la
participación accionaría, sin embargo el fundador mantuvo el control
administrativo. La reforma en este sentido incluía medidas para mejorar la
estructura financiera y la venta de activos. Aquellas compañías que se
negaron a hacerse públicas, como medida de coerción se les restringió el
acceso al crédito.
• La ley Antimonopolio se direccionó a atacar el problema de concentración
económica y su relación con el poder. Esta ley que es muy controversial
no hace referencia a la prohibición explícita de permitir la integración a
través de la creación de conglomerados, solo expresa que queda prohibido
la integración vertical u horizontal cuando estas produzcan un monopolio
en algún sector y esto amenace a la libre competencia, ya que pondría en
una situación vulnerable a los pequeños y medianos empresarios.
• La política económica del negocio, las relaciones con el gobierno, el
sistema financiero y los esfuerzos orientados hacia la introducción de las
fuerzas competitivas que proveyera de disciplina externa a la organización
de estas firma, son temas de análisis cuando se trata de comprender el
280
impacto de la crisis económica del 97 y sus repercusiones en las Reformas
Institucionales implantadas por el gobierno coreano como mecanismos
para salir de ella y facilitar la transición hacia una economía de mercado.
La Reforma presentada por el presidente Kim Dae-jung entre 1998-2003,
al chaebol. La reforma de Kim era diferente a la de sus antecesores, el
planteaba una reforma que ayudara a transitar del antiguo modelo de
estado desarrollista hacia una economía de mercado, mientras que las
reformas de sus antecesores eran medios usados para reducir las
contradicciones.
• Los asesores del Fondos Monetario Internacional así como los tecnócratas
en los que se apoyo para la definición de las reformas requeridas, veían la
crisis del 97 como un proceso producto de una amalgama de factores entre
los que se incluían la falta de una gobernancia corporativa, instituciones
financieras dirigidas burocráticamente con controles laxos, y problemas en
el área laboral (empleo de por vida). Fue por ello que el programa de
reformas se concentro en estos ejes.
• Algunas reformas orientadas al manejo de los negocios no se han llevado a
cabalidad ya que faltan los mecanismos para hacerlas cumplir. Algunas
reformas de gobernancia corporativa han estado circunscritas por
presiones políticas de organismos internacionales y han creado resistencia
de los administradores, propietarios y accionistas. Por otra parte en otras
áreas encontramos resistencia que refleja las fortalezas distintivas del
chaebol, y que culturalmente es muy difícil de transformar.
• La crisis del 97 ofreció una oportunidad única para reformar el sistema
financiero, y al chaebol, particularmente aquellas Instituciones orientadas al
control de la gobernancia corporativa y financiera. En este sentido la crisis
del 97 no solo fue una crisis financiera, sino que puso en evidencia que el
problema coreano era más profundo y que tenía varias dimensiones a
analizar, en relieve se pone el tema del chaebol como uno de los factores
que desencadenaría la crisis.
• El incremento de la competencia política, la democratización y la
emergencia de grupos de interés incrementaron la necesidad de
transparentar la relación gobierno-iniciativa privada, esto con el fin de
disminuir y tratar de eliminar la corrupción y el daño moral. El desarrollo de
281
las nuevas instituciones reguladoras y el fortalecimiento de las ya
existentes, como la comisión de Comercio equitativo se independizaron del
control del gobierno e integraron como Instituciones de la sociedad civil. La
disponibilidad del gobierno por primera vez imponer las responsabilidades
a los accionistas, y de favorecer la reestructuración corporativa,
disminuyeron el riesgo de daño moral dando mayor seguridad y un
ambiente de competencia más seguro para los inversionistas extranjeros.
La evolución del chaebol como una figura corporativa evoluciono a partir
de la política y además como respuesta a mercados altamente imperfectos.
Las reformas llevadas a cabo después de la crisis del 97, han probado a
cabalidad su ataque directo a los errores del pasado.
Los indicadores económicos de los siguientes años indican que las reformas
implantadas durante la crisis eran las adecuadas, la economía coreana recuperó
su paso hacia el crecimiento y las políticas y regulaciones implantadas la orientan
hacia una economía de mercado. Ha sido capaz de atraer más de 60 billones de
dólares en Inversón extranjera directa lo que habla de un sentimiento de
seguridad en la economía y el gobierno coreano. Una de las claves del éxito ha
sido la implantación efectiva de las reformas, que permitan lograr la transparencia
en el sector financiero y corporativo así como mejorar las prácitcas en los
negocios.
Algunas reflexiones que me quedan con respecto de la investigación son las
siguientes:
1. Las Instituciones tanto públicas como privadas favorecen o limitan el
crecimiento económico. Se debe de buscar profundizar en el estudio de las
mismas ya que la teoría económica clásica no explica todo lo que puede
estar sucediendo en el mercado.
2. Ante situaciones críticas lo mejor es reconocer la necesidad de reformar y
reestructurar aún cuando esto pueda ser doloroso y toque las fibras más
íntimas de la sociedad o de algunos grupos que en algún momento fueron los
actores principales, como ejemplo los chaebols.
3. Corea del Sur es un ejemplo de respuesta rápida ante las situaciones
críticas, el gobierno de Kim no espero para empezar una reforma profunda de
sus instituciones
282
4. Las reformas que se instrumentaron fueron dirigidas a las instituciones tanto
públicas como privadas, incluían reformas del sector financiero, corporativo y
gubernamental. Además de la búsqueda de un mercado libre en crecimiento
para hacer frente a la competencia mundial.
5. Para poder reformar el gobierno coreano tuvo que redefinir su papel de ser
uno participante que dirigía los destinos, es decir un interventor directo hacia
un papel de apoyo para el buen funcionamiento.
6. La desregulación del mercado y la liberalización de la economía demandan el
establecimiento de marcos institucionales que en ocasiones no existen
previamente, o la reforma de los existentes. Además requiere que se
establezcan sistemas legales y reguladores.
7. Los sistemas legales deben de estar acompañados de sistemas judiciales
transparentes y efectivos sino de que sirve que existe el marco legal en
ausencia de una institución encargada de hacer cumplir lo establecido.
8. El proceso no ha terminado, la evolución continúa, se están detectando áreas
de oportunidad que demandan reformas, en otros casos la reforma ya se
planteo, el proceso de implantación de las mismas es decir la operatividad de
las mismas es el tema en el cual se debe de poner especial atención.
9. La mayoría de las veces en el decir y el hacer hay un gran abismo, ya que el
hacer tiene muchas implicaciones que requieren cambiar muchos procesos
de operación dentro de la institución.
10. El reto es tratar de mantener el impulso en el cambio, muchos esfuerzos se
pierden sino se le da continuidad al proceso.
11. La gobernancia corporativa es un elemento indispensable que se debe de
analizar, en ausencia de la misma el crecimiento no es el adecuado.
Regulaciones de leyes y su aplicación en relación a los monopolios, la libre
competencia, la protección de los consumidores, la protección de los
accionistas, la igualdad de oportunidades para invertir son temas de interés
relacionados con este que deberán de analizarse en las economías de
interés. Su aportación para las ciencias administrativas es invaluable, ya que
conocer otros mercados desde las regulaciones existentes benefician la
inversión y su efectividad.
12. La respuesta a si las instituciones favorecen el crecimiento es sí, visto desde
la perspectiva que estas requirieron reformarse y reestructurarse para que
283
Corea del Sur retomara su camino del crecimiento. Si se observa un
comparativo de la economía en la crisis y los índices de crecimiento y
desempeño de la economía coreana posterior a la crisis, cuando se
implantaron las reformas se puede ver que estas reformas estructurales
institucionales, así como la nueva normatividad si tuvo efectos directos,
desde 1999, el Pib alcanzó un nivel de 10.11%, en 2000 8.42%, en 2001,
2.37% y nuevamente en 2002, 5.68%. La liquidez de los bancos para los
mismos años fue de 1999, 2.02, en el año 2000, 2.65;en 2001,2.42 y en
2002, 2.62
13. La crisis asiática también demostró la necesidad de que la receta aplicada
comúnmente por el Fondo Monetario Internacional, relativa a como deben de
reformarse y reestructurarse el sector financiero y corporativo ha de ser
revisada, Corea del sur ofrece múltiples ejemplos de que en ocasiones cerrar
los Bancos, mantener las tasas de interés altas, y la no intervención del
gobierno en ocasiones no son la ruta para recuperarse. Si Corea del Sur
hubiese hecho caso de lo que determinó el FMI, seguramente su
recuperación no hubiera sido tan rápida.
14. El debate de la Reforma oficial sigue en discusión, y está centrado en las
mismas instituciones y en los mismos gobiernos que han manejado el
proceso globalizador por los últimos 50 años, el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial, los Estados Unidos principalmente. Es
necesario revisar los argumentos y recetas aplicados a cada una de las
regiones el mundo bajo una óptica individual y de búsqueda de favorecer a
los individuos de los países subdesarrollados y no bajo los intereses
particularistas de las regiones que manejas estas Instituciones.
15. El cambio Institucional depende de un tiempo, momento específico, de los
actores específicos, y de la situación dada, estudios sistémicos favorecerán
la determinación de las Reformas Institucionales requeridas para cada uno
basándose en el caso específico.
16. Reconocer que los peligros de la liberalización de los mercados de capital y
de los flujos de capital de corto plazo, imponen externalidades, que deberán
de ser manejados a través de las instituciones financieras y
gubernamentales, como la Secretaría o Ministerio responsable de determinar
las tasas de imposición.
284
17. Se debe reconocer la importancia de la Bancarrota como mecanismo
enfrentarlos problemas financieros de las Instituciones Bancarias, y no a
través de la búsqueda de ayudar a los acreedores de estas Instituciones.
Esto implica reformas en los sistemas de regulación financiera, es decir
reformas de las Instituciones Financieras que provean de un marco de
referencia objetivo y sistemático que evite el otorgamiento de créditos en
base a la simpatía, o por exigencia de algún grupo.
Por lo anterior y en base al estudio realizado se establece que: se comprueban
las hipótesis 1 y 2.
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