Facultad de Filosofía y Letras

Máster en Estudios Territoriales y de la Población

Ordenamiento Territorial

TRABAJO DE FIN DE MASTER

PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN

TERRITORIAL EN EL ECUADOR

Tutores: Alumna:

Dr. Enric Mendizabal Catalina Erazo

Dra. Anna Badia

24/07/2012

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INDICE

1. PRESENTACIÓN ........................................................................................................................................ 2

1.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 2

1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................................ 5

1.3 METODOLOGÍA .................................................................................................................... 5

2. ASPECTOS GEOGRÁFICOS DEL ECUADOR ............................................................................. 6

2.1 RELIEVE ................................................................................................................................ 7

2.2 REGIONES NATURALES DEL ECUADOR ......................................................................... 99

2.3 HIDROLOGÍA ...................................................................................................................... 10

2.4 POBLACIÓN ........................................................................................................................ 10

2.5 INDUSTRIA .......................................................................................................................... 10

2.6 DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA .......................................................................... 10

3. EL SISTEMA DE PLANIFICACION TERRITORIAL Y LA GEOINFORMACIÓN EN

ECUADOR Y CATALUÑA .........................................................................................................................17

3.1 MARCO CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................... 17

3.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS EN ESPAÑA ....................................................................................................... 21

3.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR ................. 24

3.4. LOS SIG EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................................................... 31

3.5 LAS INSFRAESTRUCTURAS DE DATOS ESPACIALES .................................................... 33

3.6 ANÁLISIS DEL USO DE LA CARTOGRAFÍA EN EL ECUADOR –ESCALAS ................... 35

3.7 COMPARACIÓN DE ECUADOR Y ESPAÑA ...................................................................... 36

4. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DEL CARCHI...........................39

4.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 39

4.2 BREVE DESCRIPCION DE LA PROVINCIA ...................................................................... 40

4.3 OBJETIVOS DEL PLAN: ..................................................................................................... 42

4.4 RESULTADOS QUE ME GUSTARIA SUGERIR ................................................................. 49

5. REFLEXIONES ...........................................................................................................................................51

6. BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................................................56

7. INDICE DE SIGLAS .................................................................................................................................59

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1. PRESENTACIÓN

1.1 INTRODUCCIÓN

Hace décadas la planificación territorial en Ecuador se realizaba sin un marco jurídico, ni con la

información adecuada que permitiera elaborar planes, programas y proyectos que atiendan los

problemas socioeconómicos y ambientales del país.

Desde el 2008, el Gobierno Nacional, conjuntamente con la Asamblea Nacional, creó un marco

normativo para la Planificación Territorial, empezando por la Constitución de la República del

Ecuador, seguido por el Código de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), y el Código de

Organización Territorial Autonomías y Descentralización (COOTAD), donde se describen

claramente las competencias de cada organismo del Estado.

El Gobierno Nacional, actualmente, se encuentra apoyando la generación y procesamiento de

geoinformación, a fin de contar con insumos técnicos actualizados que permitan el tratamiento de

la planificación territorial de manera coherente con la realidad local como son:

Cartografía básica y ortofotos de todo el territorio nacional, elaborados por el Instituto

Geográfico Militar (IGM)

Cartografía temática a nivel nacional elaborada por el Centro de Levantamientos Integrados de

Recursos por Sensores Remotos (CLIRSEN)

Censo de Población y Vivienda, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

(INEC)

Esta geoinformación estará a disposición de todos los ecuatorianos a partir del 2013 y servirá a

los Gobiernos Autónomos Descentralizados para realizar sus planes de ordenamiento territorial

tomando en cuenta las competencias respectivas.

El Instituto Geográfico Militar, enmarcado en la Ley de la Cartografía Nacional, tiene a su cargo

la elaboración de la cartografía básica en las escalas 1:10 000, 1: 25 000, 1:50 000, 1:100 000,

1:250 000, 1:500 000 y 1:1 000 0000, las mismas que serán el soporte para estructurar la

información técnica y temática necesaria para la planificación territorial.

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A partir del año 2009, el IGM, en coordinación con la Secretaría Nacional de Planificación y

Desarrollo (SENPLADES), se encuentra generando información básica a escalas 1:5 000 y

1:25 000 que servirán de base para la planificación territorial de los cantones y parroquias del

país, situación que no se venía dando anteriormente, ya que se contaba con información a escalas

pequeñas que apoyaban únicamente a la planificación a nivel provincial, regional y nacional, sin

atender a otras unidades político administrativas fundamentales para el desarrollo del país, como

son los cantones y las parroquias.

El componente físico – territorial de la planificación era elaborado considerando únicamente los

soportes cartográficos existentes, situación que llevaba a resultados poco acertados con la

realidad. Sin embargo, con el marco de referencia actual, es necesario repensar y replantear

metodologías que permitan correlacionar los nuevos escenarios de planificación territorial de los

Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) con la información georeferenciada que se

encuentra en elaboración.

El territorio ecuatoriano se encuentra dividido administrativamente en: 24 provincias, 221

cantones, 411 parroquias urbanas y 797 parroquias rurales. El objetivo de este trabajo de fin de

master se presenta a partir del siguiente ejemplo: si, la provincia del Cañar, el cantón Lago

Agrio y la parroquia Dayuma, tienen aproximadamente la misma superficie (entre 3.000 y

4.000 km²), a qué escala cartográfica o nivel de detalle se debe trabajar un plan de

ordenamiento territorial de estos gobiernos autónomos descentralizados?

Para responder el interrogante anterior, es necesario mencionar que como se venía haciendo la

planificación hace 30 años atrás, donde sin importar las funciones y competencias territoriales, se

hubiese trabajado con una información cartográfica a escala 1: 250 000, indistintamente en las

tres unidades territoriales; primero, porque no existe información a mayor detalle, segundo,

porque no existen metodologías adecuadas para abordar esta problemática (tema de investigación

propuesto), y, tercero, no se contaba con un marco normativo para la planificación integral del

territorio.

A partir del 2008, con la aprobación de la nueva constitución vigente en el Ecuador, se ha

empezado a dar impulso a todos los elementos que componen el sistema de planificación esto es:

fortalecimiento de instituciones públicas, normativas para la elaboración de planes, programas,

4

proyectos en relación con las competencias de cada entidad administrativa, generación de

cartografía básica y temática desde la escala 1:25 000.

Dentro de este marco, el presente trabajo de investigación pretende brindar una propuesta

metodológica que permita correlacionar eficientemente la información utilizada en los estudios

temáticos con las unidades territoriales y sus competencias, descritas en el COOTAD. La

finalidad es de conseguir una planificación territorial verdadera articulando los niveles de

gobierno de la misma jerarquía y con los de los otros niveles, para conseguir optimizar los

recursos humanos y económicos, permitiendo homogeneizar la geoinformación.

Esta propuesta se desarrollará tomando como caso de estudio la Provincia del Carchi;

caracterizada por ser un nodo de gran actividad comercial en el contexto nacional; dicha unidad

de gobierno se encuentra localizada en la Región Sierra.

Desde Octubre del 2010 se encuentra aprobado el COOTAD, que es parte de la Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial. Este trabajo de fin de máster podrá ser de gran ayuda a la discusión de

la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, ya que en ella se deberá describir los parámetros

normativos de manejo de geoinformación aplicados a la planificación territorial provincial,

cantonal y parroquial, logrando de esta manera correlacionar la geoinformación con las

competencias de los GADs descritas en el COOTAD.

Creo, además, que la investigación facilitará la articulación inter e intrarregional, lo que hará que

el Ecuador genere planes, programas y proyectos integrales orientados al cumplimiento de los

objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, que según la Constitución del Ecuador, Art.280 es:

“El Plan Nacional de Desarrollo , instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y

proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la

asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado

central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Su observancia será de carácter

obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”.

De lo anteriormente expuesto y analizando la gran problemática que actualmente se está

atravesando en cuestión de escalas, geoinformación y su manera de utilizarlos correctamente,

dentro de la planificación territorial, no solo a nivel regional, sino ya a nivel provincial y cantonal

he propuesto esta investigación a fin de analizar a través de métodos comparativos con todo lo

estudiado en Barcelona, qué sería lo más recomendable utilizar respecto a geoinformación.

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1.2 OBJETIVOS

1.2.1 GENERAL

Definir una propuesta metodológica que permita establecer parámetros de uso de la

geoinformación necesaria para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial en los

GADs, tomando como caso de estudio, la provincia del Carchi.

1.2.2 ESPECÍFICOS

Establecer un posible manejo de la geoinformación que servirá a los GADs para realizar su

planificación territorial en forma articulada.

Estandarizar las diferentes escalas que debería utilizarse para la planificación territorial

tomando en cuenta las competencias de Gobierno Autónomo Descentralizado descritas en el

COOTAD.

1.3 METODOLOGÍA

Realizando métodos comparativos entre escalas utilizadas en los planes de ordenamiento

territorial elaborados en Cataluña y la cartografía que se utiliza en el Ecuador, pretendo definir

parámetros de uso de la geoinformación necesaria para la elaboración de los planes de

ordenamiento territorial en los GADs, tomando como caso de estudio, la provincia del Carchi.

Para esto se elabora un trabajo de investigación en que la primera parte se describe la Estructura

Administrativa del Ecuador con sus regiones, seguida de un análisis sobre competencias de cada

nivel administrativo, basado en la lectura del COOTAD, año 2010 y el COPFP, año 2010.

En la segunda parte se pretende mostrar a través de la comparación entre la geoinformación

utilizada en los planes de Cataluña y la geoinformación de Ecuador como se podría realizar la

planificación a diferentes escalas de una manera integrada.

En la tercera y última parte se hará una propuesta tomando el caso de la Provincia del Carchi,

donde se analizarán las dinámicas territoriales.

Esta investigación se basará en los documentos que poseen las diferentes instituciones

generadoras de información y de normativas de Ecuador y Cataluña.

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2. ASPECTOS GEOGRÁFICOS DEL ECUADOR1

La República del Ecuador (continental e insular) se encuentra situada en el Hemisferio

Occidental, al Noroeste de América del Sur, sus límites son: al norte Colombia, al sur y al este

con Perú y al oeste con el Océano Pacífico; tiene una extensión total de 256.370 km². La línea

equinoccial o paralelo 0°, atraviesa el país dividiendo los territorios continentales e insular en

dos, quedando así la mayor parte del territorio ecuatoriano en el Hemisferio Sur.

El territorio insular (Archipiélago de Galápagos) está ubicado al este del territorio continental,

aproximadamente a 1.000 km. (figura 1).

Figura 1 Ubicación del Ecuador en América

Fuente: Atlas del Ecuador, Instituto Geográfico Militar

1 La información que aparece en el apartado 2 se ha obtenido principalmente del Instituto

Geográfico Militar, 2010.

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2.1 RELIEVE

El relieve del país tiene como punto importante la Cordillera de los Andes, constituida por una

doble cadena montañosa de enormes ramificaciones hacia los flancos exteriores que dividen al

país continental en tres regiones diferentes: Costa, Sierra y Amazonía; cada una de éstas

constituye un variadísimo laboratorio de climas, suelos, biodiversidad y paisajes, producto de la

conjunción del carácter ecuatorial de la zona y la altitud, desigual insolación, vientos y regímenes

pluviales distintos. Además del área continental, integra también el país la región Insular,

formada por islas que emergen del Océano Pacífico, por sus sucesivas erupciones de los volcanes

submarinos; constituye una gran reserva con aspectos geográficos (figura 2).

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Figura 2 Mapa Físico del Ecuador escala 1:4 000.000

Fuente: Instituto Geográfico Militar

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2.2 REGIONES NATURALES DEL ECUADOR

El Ecuador se encuentra dividido en las siguientes regiones naturales (figura 3)

Figura 3 Regiones Naturales del Ecuador

Fuente: Instituto Geográfico Militar

La Región Costa se extiende desde la línea costera hasta la vertiente occidental de la Cordillera

de los Andes con una altitud aproximada de 1.200 m.

La Región Sierra está formada por dos cordilleras: la Occidental y la Oriental, dispuestas en

dirección meridiana. Estas cordilleras se caracterizan por una declinación general de altitudes y

una masividad decreciente de norte a sur; así, desde la frontera con Colombia hasta Alausí, estas

cordilleras están coronadas por dos filas de volcanes de dinamismo explosivo. Hacia el sur, el

relieve es en forma de planicies altas con superficies onduladas.

La Región Amazónica se localiza a partir del pie de la vertiente Oriental de la cordillera de los

Andes, entre las cotas 500 y 1.500, dirigiéndose hacia el Este por el límite con Perú.

La Región Insular está integrada por 13 islas mayores ubicadas a una distancia entre 900 y 1200

km del continente. Estas islas de superficie variable están constituidas por volcanes que emergen

del mar con laderas suaves. Las calderas de los volcanes culminan a 1.600 m aproximadamente.

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2.3 HIDROLOGÍA

En materia de recursos hídricos, Ecuador en su conjunto puede considerarse un país privilegiado

dentro del contexto mundial, ya que tiene, aproximadamente, una escorrentía específica de unos

1.600 mm/ año, pero debido a su gran variedad de condiciones físico – climáticas plantea ciertos

problemas en la distribución de las precipitaciones: alta en la región Amazónica y Costa norte, y

baja en las Costa centro y sur, así como en las diferentes cuencas interandinas.

2.4 POBLACIÓN

En los últimos cincuenta años, Ecuador ha sido uno de los países de América Latina con mayor

índice de crecimiento, lo que ha significado que la población ecuatoriana se cuadruplique al pasar

de 3.2 millones en 1950 a 12.2 millones en el 2001(INEC), pero se observa que este índice de

crecimiento tiene una tendencia a disminuir.

Desde la década pasada, se observa claramente la intensificación de los flujos migratorios de los

ecuatorianos hacia el exterior en busca de mercados de trabajo en países como: Estados Unidos,

España, Italia y Reino Unido, entre otros. El destino preferido de los migrantes según la

Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) es hacia Estados Unidos con un 40%, seguido de

España con 30%, Colombia con 12% e Italia con un 4%, entre los más importantes.

2.5 INDUSTRIA

La actividad industrial es el sector más representativo, es el de bienes de consumo; ocupando el

lugar más destacado dentro de este rubro: alimentos, bebidas, tabaco y los productos químicos

finales. Sigue en importancia el sector de bienes intermedios, siendo los más importantes los

textiles, cuero y productos químicos intermedios.

2.6 DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA

El Ecuador actual ha sido escenario de un largo proceso histórico cultural, con indudables

repercusiones en el ambiente; este proceso ha conformado, a través del tiempo, parte del

desarrollo socioeconómico y cultural que finalmente influye en la configuración política del

Estado.

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Es en este contexto, el COOTAD, en su capítulo II “Organización del Territorio”, indica los

diferentes niveles de organización territorial del Ecuador, que se organizan en regiones,

provincias, cantones y parroquias.

En el marco de esta organización territorial, por razones de conservación ambiental, étnico

culturales o de población, se constituyen regímenes especiales de gobierno: distritos

metropolitanos, circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas,

afroecuatorianas y montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Galápagos.

Todos estos territorios deben ser planificados de forma integral y participativa donde se incluya

aspectos sociales, educativos, económicos, ambientales y culturales, el ordenamiento territorial

deberá garantizar la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del Sumak

Kawsay2.

A continuación se describe cada una de las entidades administrativas, cada función y

competencia se encuentran descritas tanto en el COOTAD como en la Constitución de la

República del Ecuador, aprobada por la Asamblea Nacional del Ecuador en el año 2008.

En lo referente a funciones de las entidades administrativas el Código Orgánico señala en su

artículo 29 tres funciones integradas que son:

a) De legislación, normatividad y fiscalización;

b) De ejecución y administración; y,

c) De participación ciudadana y control social

2.6.1 REGIONES

La región es la circunscripción territorial conformada por las provincias; según los artículos 14 y

15 del COOTAD se dice que dos o más provincias con continuidad territorial, una superficie

2 Sumak Kawsay es quichua ecuatoriano y expresa la idea de una vida no mejor, ni mejor que la

de otros, ni en continuo desvivir por mejorarla, sino simplemente buena, EL BUEN VIVIR

(Tortosa, José María, 2009).

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regional mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en su conjunto

sea superior al cinco por ciento (5%) de la población nacional.

Las competencias de Gobiernos Regionales Autónomos según el art. 262, son:

1. Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento

territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y

parroquial.

2. Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de

cuenca, de acuerdo con la ley.

3. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo

asuman las municipalidades.

4. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional.

5. Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carácter

regional.

6. Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y

transferencia de tecnologías, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la

planificación nacional.

7. Fomentar las actividades productivas regionales.

8. Fomentar la seguridad alimentaria regional.

9. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

2.6.2 PROVINCIAS

Son circunscripciones territoriales integradas por los cantones que legalmente les corresponda.

Según los artículos 17 y 19 del COOTAD, una provincia debe tener una extensión territorial de al

menos diez mil kilómetros cuadrados y por lo menos el tres por ciento de la población total

nacional, sus límites territoriales deben estar bien delimitados.

Las competencias de los Gobiernos Provinciales Autónomos según el art. 263, son:

1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento

territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial.

2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas

urbanas.

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3. Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.

4. La gestión ambiental provincial.

5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

6. Fomentar la actividad agropecuaria.

7. Fomentar las actividades productivas provinciales.

8. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

2.6.3 CANTONES

Los cantones son circunscripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera

cantonal con sus parroquias urbanas. Según los artículos 20 y 22, los cantones deben tener al

menos cincuenta mil habitantes, de los cuales al menos doce mil debería residir en la futura

cabecera cantonal y su delimitación física debe estar bien descrita.

Las competencias de los Gobiernos Municipales según el art. 264, son:

1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento

territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y

parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales,

manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca

la ley.

5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de

mejoras.

6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio

cantonal.

7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y

educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y

deportivo, de acuerdo con la ley.

8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y

construir los espacios públicos para estos fines.

9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

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10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos,

lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.

11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas

de ríos, lagos y lagunas.

12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren

en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.

13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.

14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

2.6.4 PARROQUIAS

Se constituyen circunscripciones territoriales integradas a un cantón a través de ordenanzas

expedidas por el concejo municipal. Según los artículos 24 y 26, la parroquia debe tener por lo

menos diez mil habitantes, de los cuales por lo menos dos mil se encuentren domiciliados en la

cabecera parroquial, y sus límites deben estar bien establecidos. Para las provincias amazónicas,

a fin de justificar la creación de fronteras vivas (habitantes en las fronteras), se puede formar una

parroquia rural con dos mil habitantes.

Las competencias de los Gobiernos Parroquiales, según el art. 267, son:

1. Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en

coordinación con el gobierno cantonal y provincial.

2. Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios

públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los

presupuestos participativos anuales.

3. Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial

rural.

4. Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la

biodiversidad y la protección del ambiente.

5. Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o

descentralizados por otros niveles de gobierno.

6. Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos

rurales, con el carácter de organizaciones territoriales de base.

7. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

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8. Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.

El INEC, es el organismo que en la actualidad tiene el mandato legal de publicar de manera

periódica las actualizaciones de cifras estadísticas de toda índole, además de preparar la

publicación de la División Político- Administrativa de la República del Ecuador: 4 regiones, 24

provincias, 221 cantones, 411 parroquias urbanas y 797 parroquias rurales (véase figura 4).

Figura 4 División Político Administrativa del Ecuador, 2008

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

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Figura 5 Mapa Político del Ecuador escala 1:4000.000

Fuente: INSTITUTO GEOGRÁFICO MILITAR

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3. EL SISTEMA DE PLANIFICACION TERRITORIAL Y LA

GEOINFORMACIÓN EN ECUADOR Y CATALUÑA

3.1 MARCO CONCEPTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Domingo Gómez Orea (2008:52) señala un concepto bastante interesante sobre ordenamiento

territorial, indicando que el principal objetivo del Ordenamiento Territorial es “identificar,

distribuir, organizar y regular las actividades humanas en un territorio de acuerdo con ciertos

criterios y prioridades”.

La ordenación del territorio se alimenta de los siguientes aspectos: administrativo la participación

social tomando en cuenta las tendencias económicas, sociales, culturales, ambientales con sus

consecuencias en un determinado territorio; técnico: a través de los diferentes conocimientos

interdisciplinarios, en la ordenación se realiza análisis, diagnósticos territoriales y modelación de

un sistema territorial que vincula planes y proyectos diseñados todos ellos en un sistema

territorial; y político: son lo poderes políticos los que definen el estilo del desarrollo de un

territorio, a través de decidir las acciones que se deben o no tomar dentro de una planificación,

tomando en cuenta que su desarrollo se basa en normas y políticas específicas para cada entidad

administrativa tanto en forma regional como en forma municipal.

En sí el ordenamiento territorial es: “el análisis integral de todos los componentes que forman

parte del sistema territorial, siempre orientada ha conseguir la calidad de vida de los pobladores

de un territorio en forma sostenible” (Gómez Orea, 2008:55).

El Ordenamiento Territorial de una entidad administrativa se realiza en tres fases: diagnóstico,

planificación y gestión. Estas acciones son desarrolladas, aprobadas y puestas en marcha por la

institución administrativa pública competente, utilizando técnicas, participación pública y

concertación de agentes socioeconómicos.

A través de formas multi e interdisciplinares el ordenamiento territorial pretende: corregir

desequilibrios territoriales en todas las instancias administrativas territoriales (regiones,

comarcas-provincias, cantones, parroquias); elaborar metodologías de desarrollo sostenible entre

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el medio físico, social, económico, cultural, ambiental, con la finalidad de brindar acciones que

fortalezcan la calidad de vida de los pobladores; y, por último el ordenamiento territorial es un

instrumento preventivo de la gestión ambiental y riesgos naturales que existen en una zona.

En sí el ordenamiento territorial tiene tres componentes:

Institucional: veedor del proceso

Cientificotécnico: metodologías y sistemas que brindan el máximo beneficio social

Democracia: se basa en participación ciudadana conjuntamente con los agentes

socioeconómicos.

Como se ha mencionado anteriormente, la planificación a diferentes escalas es la base esencial de

un ordenamiento territorial, es así como cada país tiene su propio sistema de planificación y cada

plan se encuentra adaptado a la realidad social, económica, cultural y ambiental de cada entidad

administrativa perteneciente a un territorio.

Dentro de la ordenación del territorio es importante analizar el sistema territorial mismo que se

construye a través del desarrollo de una sociedad, esto es, se forma mediante las actividades e

interacciones que la población practica sobre un medio físico (figura 6)

Figura.6 Componentes del sistema territorial

Fuente: Gómez Orea, 2008:44

SISTEMA

TERRITORIAL

Medio físico

Instituciones Marco legal

Población

Actividades

Sistema de

Asentamientos

Canales de

conexión

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Al comparar los documentos de planificación elaborados por SENPLADES y la descripción del

sistema territorial se nota claramente que tiene el mismo esquema, donde los subsistemas de este

sistema van según los diferentes niveles jerárquicos de las entidades administrativas, cada nivel

se integran en las del nivel superior.

Al mismo tiempo cada entidad administrativa tiene su estructura, sus potencialidades, problemas

y competencias propias, siendo así que no se puede planificar desde niveles inferiores las

estructuras que corresponden a los niveles superiores.

Esta condición no impide que las instituciones de nivel inferior y todos los ciudadanos puedan

participar de las decisiones que adopten los niveles superiores: así es como nace el término de

subsidiariedad (cada problema territorial es atendido por el nivel administrativo que le

corresponde) y el término coherencia (la toma de decisiones a nivel superior esto es por región,

país, debe estar supeditada a los ciudadanos).

3.1.1 LA EXPERIENCIA EN ESPAÑA

En Ecuador aún no se tiene definida cartográficamente cuales serían los niveles de jerarquización

del sistema territorial, pero en España se tiene seis niveles, cada uno de los cuales tiene sus

propias características:

1. Supranacional, por ejemplo la Unión Europea, se maneja a escala 1: 1 000 000

2. Nacional, se maneja a escala 1:1 000 000 o 1:500 000

3. Regional, a escala 1:50 000/ 1:100 000

4. Subregional o comarcal, escala 1:25 000

5. Municipal, escala 1:25 000 a 1:10 000 o mayor

6. Nivel local (aldeas, polígonos, etc.) escala 1:5 000 o mayor

En España, la ordenación del territorio (Gómez Orea, 2008) se encuentra plasmada en la

legislación de las comunidades autónomas. A nivel estatal no existe legislación específica si no es

la Ley de Suelo de contenido básicamente urbanístico; a este nivel también se ejecuta toda la

legislación desarrollada en la Unión Europea en lo referente a cohesión territorial, planificación

20

regional y muchas legislaciones sectoriales, como por ejemplo la relacionada a las

infraestructuras, conservación de espacios naturales, agua, costas, desarrollo rural,

contaminación, etc.

Actualmente el ordenamiento territorial está transferido a las comunidades autónomas, las cuales

han elaborado su legislación propia. La mayor parte estos instrumentos legales han sido

establecidos bajo cuatro figuras legales: las Directrices de Ordenamiento Territorial, los Planes

Integrales, los Planes Sectoriales y los Planes de Ordenación del Medio Natural. Pero estas tienen

un gran limitante y es que la competencia para la construcción de grandes infraestructuras

permanece en la Administración Central.

Es importante añadir cuales son los objetivos de la Estrategia Territorial Europea (ETE), que

surge en 1999 y tiene como finalidad la cohesión económica, social y ambiental de los países

europeos, tratando de que estos crezcan de forma sostenible, y crear escenarios donde la

competitividad de los territorios europeos sea equilibrada.

Esta estrategia europea pretende tener un modelo territorial equilibrado, polinucleado y en red

donde los asentamientos poblados sin importar su tamaño sean compactos y polifuncionales y

que todos ellos estén conectados a través de grandes infraestructuras de comunicación que les

proporcione igualdad de oportunidades para el acceso a la salud, ciencia, cultura, ocio, etc.,

donde el mundo rural y el urbano se funden en una misma unidad funcional, cada uno con su

propio papel pero actuando conjuntamente.

3.1.2 LA EXPERIENCIA EN ECUADOR

El territorio ecuatoriano (SENPLADES, 2010) ha sido el depositario de la historia económica,

política, social, cultural, de un pueblo, en donde se ha plasmado diferentes políticas, tanto

públicas como privadas, siendo la línea del capitalismo (acumulación y mala distribución de

riqueza) la que ha predominado hasta el 2007, donde se da un giro para una línea política

socialista.

Al estudiar el territorio como una integración entre naturaleza y sociedad, donde la economía y la

cultura son parte de esta relaciones dinámicas complejas que se desarrollan en un territorio, es

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fácil entender el lineamiento del Plan de Desarrollo que lleva a cabo el gobierno Ecuatoriano,

quien busca a través de la planificación mejorar la calidad de vida de los ciudadanos,

distribuyendo equitativamente las riquezas que cada región o lugar genera. A este plan también se

lo denomina Plan del Buen Vivir.

Este Plan es la base de toda la planificación territorial del Ecuador, es donde se sujetan las

políticas, programas, proyectos del sector público, en donde se plasman los lineamientos que

deben seguir los gobiernos autónomos descentralizados.

Para ello es importante analizar como se está realizando el Sistema de Planificación Territorial

ecuatoriano, empezando por la creación de regiones o zonas de planificación, que han logrado la

desconcentración del poder ejecutivo, hasta analizar como se desagregan los planes

administrativos de desarrollo.

3.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN ESPAÑA

La planificación de España y sus instrumentos se encuentran en las diferentes comunidades

autónomas (CC.AA.), estos instrumentos pueden generalizarse (Bielza de Ory et al., 2010):

Directrices, planes o estrategias generales (o regionales) de ordenamiento territorial.

Planes o directrices parciales

Planes directores territoriales

Programas de actuación territorial

Procedimientos de actuación o gestión coordinada

Proyectos de interés supramunicipal, general o regional

Análisis y evaluación de impacto territorial o estructural

Análisis del impacto paisajístico

En sí, toda planificación en España tiene un plan general al que se le subordinan planes parciales

desarrollados a una escala de mayor detalle. Los planes parciales pueden ser territoriales o

sectoriales. Además cuenta con planes especiales que se relacionan más con proyectos sobre

ecosistemas o espacios naturales.

22

Es importante señalar el problema que afronta España en lo referente a la coordinación

institucional; se señala que la falta de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar

políticas públicas que afecten a los cuatro niveles administrativos (comunitaria, central,

autonómica y local) ha causado grandes problemas para el gobierno del territorio en España

(Romero y Farinós, 2004: 216).

3.2.1 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN UTILIZADOS EN CATALUÑA3

Cataluña ha tenido una trayectoria amplia en la aplicación de planes para su desarrollo, y han

basado su planificación desde el urbanismo. El planeamiento urbanístico municipal sigue siendo

la base única de las regulaciones urbanísticas de los usos del suelo.

Desde los años treinta en Cataluña se empezó a realizar intentos de planificación regional como

el “Regional Planning”, tomando lineamientos anglosajones. Posteriormente se hicieron algunos

intentos con el ordenamiento del territorio entorno de la ciudad de Barcelona: Plan Comarcal de

1953, Plan Provincial de 1959, Plan Director del Área Metropolitana de Barcelona 1966 y el Plan

General Metropolitano 1976, (este último todavía vigente).

Desde 1983 en el Parlamento de Cataluña empezó la discusión sobre la ley de política territorial

donde se preveía la elaboración del Plan Territorial General de Cataluña, que fue aprobado el 16

de marzo según Ley 1/1995, cuyo objetivo principal es el equilibrio territorial de Cataluña.

Además es el marco orientador de las acciones para crear las condiciones adecuadas a fin de

atraer la actividad económica a los espacios territoriales idóneos; su ámbito de aplicación es todo

el territorio de Cataluña.

“El Plan Territorial General de Cataluña tiene como cometido la ordenación del territorio para

el conjunto de Cataluña, mientras que sus prescripciones serían concretadas en ámbitos más

reducidos a través de los plantes territoriales parciales y en relación a materias específicas, por

los planes territoriales sectoriales” (Nel-lo, 2010: 133)

3 En el apartado 3.2.1, se utiliza ampliamente las sesiones impartidas por Dr. Oriol Nel-lo en la

Maestría de Estudios Territoriales y de la población, 2011- 2012, además de su último libro

editado en el 2012

23

Los planes territoriales parciales tratan las siguientes temáticas:

Espacios Abiertos; son las actividades primarias, paisaje, espacios protegidos, conectores

Asentamientos: ocupación del suelo, vivienda, actividad económica, intervenciones

estratégicas

Infraestructuras: red viaria, red ferroviaria, logística

Dentro de los instrumentos de planificación territorial en Cataluña, también se encuentran los

planes territoriales sectoriales. Estos planes deben contener una estimación de recursos

disponibles, de las necesidades y los déficits, todo enmarcado en el sector correspondiente.

También contendrán la determinación de las prioridades de actuación y la definición de

estándares y normas de distribución territorial. Los planes territoriales sectoriales tendrán como

ámbito de aplicación todo el territorio de Cataluña y se adaptarán a las orientaciones de los planes

territoriales.

Es importante indicar que para el cumplimiento de este conjunto de planes territoriales las

administraciones también poseen instrumentos urbanísticos relacionados todos ellos con los

planes territoriales. Para empezar por los más importantes tenemos los Planes Directores

urbanísticos; dichos planes acompañan a los planes territoriales hasta su aprobación. Los Planes

Directores Urbanísticos son agrupados en seis grandes grupos: protección de litoral, comarcas de

montaña, preservación y ordenación del patrimonio y el paisaje, áreas urbanas, infraestructuras y

áreas residenciales estratégicas. Se podría decir que estos planes han jugado un papel muy

importante en la definición y aplicación de estrategias del planeamiento territorial.

Cada municipio, adicionalmente, debe poseer un plan urbanístico municipal, documento

indispensable para la aplicación de las estrategias regidas en los planes territoriales pero no todos

los municipios en Cataluña poseían un plan urbanísticos, así que el Gobierno de la Generalitat

aprobó en el 2010 normas de planeamiento urbanístico para todos los municipios que no tenían

plan a fin de que lo utilicen hasta que elaboren sus propios planes.

24

3.3 INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR

3.3.1 REGIONES ADMINISTRATIVAS EN EL ECUADOR

Frente a las actuales propuestas de descentralización, autonomías y planificación territorial,

relacionadas con los más significativos problemas de carácter social, político, económico y

ambiental del Ecuador, el gobierno ecuatoriano, a través de SENPLADES, ha visto necesario

crear siete zonas administrativas (IGM, 2010) agrupando provincias, con los siguientes

lineamientos generales:

Conformar zonas con provincias contiguas (agrupación territorial entre provincias

colindantes)

Mantener la división político actual (no dividir parroquias, cantones, provincias).

Vincular provincias con requerimientos similares.

Considerar a los cantones de Quito y Guayaquil como Distritos Metropolitanos.

Considerar al Archipiélago de las Islas Galápagos como zona de tratamiento especial.

Estas siete zonas fueron creadas utilizando una metodología multicriterio, donde se incluyen

análisis de: aspectos físicos, aspectos económicos, aspectos culturales y aspectos

medioambientales.

Cabe señalar la importancia de las zonas de conservación (que fueron tomadas como regímenes

especiales): este fue el caso de las Islas Galápagos, que por su condición de área protegida

mereció un tratamiento específico, ya que al ser área de conservación todas las actividades que se

panifiquen y realicen en esta zona no pueden afectar el ecosistema frágil (figura 7 y figura 8).

25

Figura 7 Las siete zonas administrativas SENPLADES

Fuente: Instituto Geográfico Militar

26

Figura 8. Descripción de las zonas administrativas,

Fuente: Instituto Geográfico Militar

3.3.2 PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL

ECUADOR4

La Constitución establece en sus artículos 262 a 267 inclusive, las competencias exclusivas de los

GADs regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, tal como se ha explicado en el

apartado 2.6.

4 En el apartado 3.3.2, se utiliza el texto de SENPLADES, Lineamientos generales para la

planificación territorial descentralizada

27

En todos los casos esas competencias están encabezadas por el siguiente enunciado:

”Planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de

manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial”.

Esto define la responsabilidad y competencia de los GADs para formular los instrumentos de

planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, la correspondencia que debe darse

entre ellos, y la necesidad de que se articulen entre sí los Planes de los distintos niveles de

gobierno.

De acuerdo a lo que establece el Art. 41 del COPFP, “Los planes de desarrollo son las

directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el

territorio. Estos tendrán una visión de largo plazo, y serán implementados a través del ejercicio

de sus competencias asignadas por la Constitución de la República y las Leyes, así como de

aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralización”.

Los Planes de Ordenamiento Territorial, según que dispone el Art. 43 del COPFP, “Son los

instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y

armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las

actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las

cualidades territoriales, a través de la definición de lineamientos para la materialización del

modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo”.

Por lo anterior, es indispensable que los dos tipos de planes guarden absoluta concordancia entre

sí. En ese sentido, las directrices de desarrollo que son el sustento de los planes respectivos,

determinan y orientan los contenidos y políticas del ordenamiento territorial y de la gestión del

territorio.

La concordancia debe lograrse en las interrelaciones e interacciones entre los componentes

sistémicos que actúan en el territorio: el sistema ambiental vinculado al medio biofísico,

vinculación que acoge todas las actividades de la población; el sistema económico, el

sociocultural, el político-institucional, el de asentamientos humanos y el de movilidad, energía y

conectividad.

28

Tanto el COOTAD como el COPFP establecen directrices y disposiciones relacionadas con los

procesos de formulación de los Planes a los que deben ceñirse los GADs. Con el fin de enfrentar

esos procesos con visiones concordantes, se abrió un espacio de diálogo, entre representantes de

la SENPLADES y los GADs, para definir y concretar los lineamientos para la planificación del

desarrollo y el ordenamiento territorial. El contenido de los lineamientos, que se lanzaron en julio

de 2010, se relaciona tanto con los propósitos de la planificación, la necesidad de articulación que

deben guardar esos instrumentos entre sí y con las grandes políticas nacionales, y el fomento de

la planificación participativa en la formulación y la transparencia que deben primar en las fases

de concreción o puesta en marcha de los planes. Estos lineamientos tienen la legitimidad propia

de los consensos y por tanto deben ser un referente para todos los GADs en relación con la

planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial.

Lineamiento 1. Reducción de inequidades sociales y satisfacción de necesidades básicas a través

de una estrategia de desarrollo endógeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan

su ejecución

Lineamiento 2. Coordinación y gestión transectorial

Lineamiento 3. Articulación intergubernamental

Lineamiento4. Articulación con el Plan Nacional de Desarrollo

Lineamiento 5. Promoción de la participación, la rendición de cuentas y el control social en los

procesos de planificación y de ordenamiento territorial que reconozcan la diversidad de

identidades.

Como se ha mencionado anteriormente, los planes de desarrollo son las directrices de los GADs

a todos los niveles territoriales, según el art.42 de COPFP, los planes de desarrollo deben tener

los siguientes contenidos como mínimo:

Diagnóstico: para la elaboración de un diagnóstico los GADs deben describir fortalezas,

debilidades, potencialidades, oportunidades que afronta esta sociedad en el territorio, proyectos

existentes en el territorio y este a su vez articulado con su entorno

Propuesta: Esta será elaborada en fusión de una visión del territorio de mediano y largo plazo,

con objetivos, políticas, estrategias, resultados y metas deseadas.

29

Modelo de gestión: Para su elaboración los GADs deben precisar los datos específicos de los

programas y proyectos, cronogramas, presupuesto, responsables, sistema de monitoreo y

evaluación, y un sistema de retroalimentación que ayude a los gobiernos autónomos a rendir

cuentas y tener un control de avances y ejecución de los proyectos.

En relación con los Planes de Ordenamiento Territorial, según el art. 297 del COOTAD se

indica: “El ordenamiento del territorio regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, tiene

por objetivo complementar la planificación económica, social y ambiental con dimensión

territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y orientar su desarrollo y

aprovechamiento sostenible”.

Es importante señalar que el alcance de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial va en

función con las competencias de cada entidad administrativa, es por este motivo que a

continuación describo como se deberían realizar los planes según el territorio y cual es su

alcance:

PLANES PROVINCIALES

Los Planes Provinciales de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial son instrumentos

referenciales para los Planes de los otros niveles territoriales, pero no son jerárquicamente

superiores sino que deben estar articulados con ellos, según lo determina la Constitución. Por

tanto, deben ser producto de una acción concertada de planificación entre los responsables de

todos los gobiernos de la provincia, y por ende de sus actores territoriales y también de los

representantes del nivel desconcentrado en esas circunscripciones.

PLANES CANTONALES

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial a nivel cantonal pueden ser calificados

como mínimos necesarios desde un punto de vista técnico y normativo. Debido a las eventuales

carencias en la geoinformación estos gobiernos pueden elaborar sus planes sin tanta profundidad

en el tratamiento de los temas de los diferentes componentes.

30

En sí, el Plan de Desarrollo del GAD a nivel cantonal podría partir de la identificación y análisis

(diagnóstico) de la situación de uno o varios aspectos que se consideren prioritarios, y la

definición de objetivos y soluciones (propuesta) para su resolución, así como la puesta en marcha

de mecanismos de gestión (modelo) que permitan su concreción en el menor tiempo posible.

Posteriormente, se podrían ir incorporando otros objetivos y metas, hasta contar con instrumentos

de planificación que aborden, con la profundidad debida, todos los componentes.

La falta de geoinformación es una limitación para la toma de decisiones técnicamente adecuadas.

Sin embargo, en muchos casos, se ha podido comprobar que existen fuentes de información de

entidades del nivel desconcentrado, instrumentos de planificación de territorios vecinos o

provinciales, que pueden proveer información confiable y que aunque no sea la ideal, sí permite

estructurar la situación o diagnóstico e instrumentar propuestas válidas. De igual manera, los

procesos de planificación pueden irse completando conforme la disponibilidad de información se

incremente.

También en algunos casos cuando los cantones tienen menores recursos técnicos, se pueden

construir situaciones sobre la base del conocimiento de los actores territoriales, que pueden

calificar con notable acierto situaciones deficitarias o potencialmente favorables, tendencias y

causalidades sobre aspectos vinculados al desarrollo y al ordenamiento territorial.

Desde otro punto de vista, cualquiera que sea el nivel de profundidad que un cantón otorgue a sus

instrumentos, sus contenidos no pueden desligarse de los que señalan los instrumentos de sus

vecinos ni de los de las provincias o parroquias. Por el contrario, los responsables de los

gobiernos municipales deben aportar a la formulación de esos instrumentos y retroalimentar el

contenido de los suyos, sobre la base de los acuerdos y decisiones a los que lleguen.

PLANES PARROQUIALES

Al igual que los otros planes deben cumplir con los mandatos que la Constitución, el COOTAD y

el COPFP establecen para este tipo de instrumentos.

En vista que existe parroquias con recursos limitados, la SENPLADES, formuló dos opciones a

fin de que estos GADs puedan diseñar sus planes: la primera es la planificación gradual de temas

31

y la segunda es la variaciones en la profundidad del tratamiento de los temas o la posibilidad de

un desarrollo paso por paso.

Estas opciones pueden facilitar el cumplimiento del mandato y satisfacer la necesidad de que esos

gobiernos cuenten con instrumentos válidos para viabilizar su gestión del territorio.

Como los gobiernos parroquiales pertenecen a la jurisdicción de un cantón y provincia, pueden

contar con una buena parte de la información que sus Planes requieren, extrayéndola de los

planes de esos niveles de gobierno. Inclusive las directrices de desarrollo cantonal y provincial,

en cuya construcción participaron, les permiten orientar y detallar los objetivos del desarrollo

parroquial. Sin perjuicio de esta posibilidad, los gobiernos parroquiales pueden formular

diagnósticos cualitativos y propuestas, sobre la base del conocimiento que los actores territoriales

poseen de la realidad de su entorno y con quienes pueden tener mayor cercanía.

Adicionalmente, los gobiernos parroquiales tienen un aliado importante en los gobiernos

provinciales para el logro de varios objetivos de desarrollo. Esta condición hace posible también

que se canalicen recursos de inversión que pueden dejar beneficios importantes para la población

parroquial.

Otros aliados importantes de las juntas parroquiales son los Ministerios y niveles

desconcentrados del Ambiente, del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura, Pesca

(MAGAP), de la Secretaria Nacional del Agua (SENAGUA), entre otros, que buscan en los

gobiernos parroquiales socios confiables en la cogestión sostenible de los recursos.

3.4. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRAFICA (SIG) EN EL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La geoinformación básica como mapas, fotografías, documentos técnicos siempre han sido

documentación base para el manejo de recurso, el volumen de información que se ha ido

generando y los distintos formatos que requieren un gran espacio de almacenamiento, ha

necesitado también personal especializado para su manejo (Ruiz Luna y Trelles Ríos, 2002).

Actualmente, mediante el uso de los SIG, han dado un giro al almacenamiento, distribución,

manejo y procesamiento de la geoinformación indispensable para las diferentes entidades

32

administrativas, este crecimiento ha ido de la mano con un fortalecimiento en el área de la

informática, principalmente en el área de bases de datos (Serie documentos de Gestión Urbana,

2011).

Los Sistemas de Información Geográfica son sistemas flexibles, esto es, que tienen la capacidad

de integrar diferentes fuentes o formatos en el que se encuentra la geoinformación, es importante

indicar que el manejo de la cartografía y documentos básicos se los realiza a través de capas o

niveles, logrando integrar de forma óptima información lineal, puntual, polígonos.

Es importante señalar que los SIG son solo un conjunto de herramientas, no garantizan de

ninguna manera que los resultados sean buenos, ya que esto depende de la rigurosidad técnica y

profesional que desarrollen los diferentes equipos de trabajo de cada entidad administrativa y de

la calidad de la información que se ponga en los estudios.

Por más que una entidad administrativa tenga escasos recursos económicos, puede siempre tener

acceso a los SIG. Actualmente esto no resulta un desafío, ya que existe software que son open –

source (libre acceso).

Además, estos sistemas se han vuelto cada vez más amigables con el usuario, por lo que la

implementación de este sistema en un municipio ayudaría al manejo de la geoinformación de

manera adecuada a través de bases de datos, a costos bajos y con una dotación mínima de

personal.

3.4.1 SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN EN ECUADOR

En este punto es importante señalar como va la generación de geoinformación necesaria para la

planificación, esta información base empezará desde la actualización de fotografía aérea, hasta la

generación de mapas temáticos, elaborados por la institución pública que le competa.

SENPLADES emprendió esta generación basándose en los artículos 30 y 31 del COPFP, donde

se indica que esta institución es la que establecerá los mecanismos, metodologías y

procedimiento aplicables a la generación y administración de la información para la

planificación.

33

Es así que en el 2011 se crea el Sistema Nacional de Información (SNI) (SENPLADES, 2011).

Este es un conjunto organizado de geoinformación que permite apoyar la planificación del

desarrollo y las finanzas públicas a nivel nacional. Este sistema pretende fortalecer la difusión de

datos estadísticos y geográficos generados por las instituciones del Estado acorde con sus

competencias de esta manera se logra liberar la información del Estado, pero este sistema no es

solo un depositario de geoinformación sino también es un conjunto de estándares, lineamientos y

políticas para la homologación de la información generada por los diferentes actores, soportado

en plataformas tecnológicas fuertes.

La importancia de la información geográfica como parte del SNI radica en su utilización para los

procesos de planificación y toma de decisiones del Estado. Es así que, mediante acuerdos,

actualmente se está trabajando con instituciones públicas responsables de la generación de

geoinformación como son: el IGM, responsable de generar la cartografía básica del país a escala

1: 25 000; el CLIRSEN a cargo del levantamiento de cartografía temática; el MAGAP encargado

de la información referente a catastros rurales y INEC, encargado de la información estadística

nacional.

Dicha información se pretende tener actualizada en el 2013 a fin de ser utilizada por todos los

ciudadanos ecuatorianos que la requieran.

3.5 LAS INFRAESTRUCTURAS DE DATOS ESPACIALES

El ordenamiento territorial tiene un gran componente de análisis territorial basado en

geoinformación. Este conjunto de datos debe estar soportado en una red de servidores, que

almacenan, organizan, distribuyen la información por la web.

A este sistema se le han aplicado un conjunto de políticas, leyes, normas, estándares, servicios y

recursos humanos necesarios para la recopilación, manipulación, acceso, distribución y

utilización de los datos que se han colocado en base, denomina Infraestructura de Datos

Espaciales (IDES).

34

La visualización de esta IDES se hace a través de un Geoportal, que ayuda al usuario a visualizar

y, localizar el conjunto de datos y servicios a través de sus metadatos (datos del dato), además de

utilizar el nomenclátor para localizar en un mapa un nombre geográfico (Bravo y Montenegro,

2010).

En lo referente a la normativa utilizada para las IDES tanto en España, Ecuador y Europa se

utiliza la normas ISO (Internacional Organization for Standardization) y, dentro de este conjunto

de normas, las utilizadas para información geográfica son las ISO/TC211 y las ISO 19100. En el

caso europeo también utilizan las CEN (European Comité for Standarization)5.

No puede existir una IDES si esta no es interoperable, esto significa que deben existir normativas

a fin de facilitar el acceso, la manipulación y el intercambio de información en la web, para lo

cual España, Ecuador y Europa han adoptado las normativas dadas por el Consorcio Abierto

Geoespacial (Open Geospatial Consortium, Inc), mejor conocido como OGC.

La Unión Europea tiene su IDES que es alimentada por las IDES de todos los países Europeos; a

esta se la denomina INSPIRE. Por ende, España posee su propia IDEE (infraestructura de datos

espaciales de España), la misma que resulta de la integración por la web de los datos, metadatos,

servicios a nivel estatal, autonómico y local; es interoperable cumpliendo con todas las

normativas, protocolos y marcos legales desarrolladas en la ley LISIGE aprobada el 5 de julio del

2010, es importante señalar que la creación y mantenimiento de IDEE se encuentra a cargo de la

Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.

La infraestructura de datos espaciales de Cataluña, se creó el 27 de diciembre del 2005 y se

encuentra a cargo del Institut Cartogràfico de Catalunya, institución que tiene, entre muchas

otras, la función de crear, difundir, estructurar y mantener la IDES.

En Ecuador es el Instituto Geográfico Militar, el que ha sido pionero en la creación de la IDES

institucional. Esta ha sido desarrollada con software libre, y sigue los estándares y normas

5 En el apartado 3.5 se utiliza información obtenida de la página web del Consejo Superior

Geográfico, Infraestructura de datos espaciales de España y del Institut Cartogràfico de

Catalunya

35

internacionales de intercambio de información. Actualmente, el IGM se encuentra dirigiendo a

diferentes intuiciones públicas generadoras de información a fin de que elaboren sus IDES según

estándares y plataformas desarrolladas en el departamento de IDES del IGM, a fin de lograr una

homogeneidad y de esta manera alimentar el SNI, logrando la creación de una IDES nacional que

en la actualidad no existe.

3.6 ANÁLISIS DEL USO DE LA CARTOGRAFÍA EN EL ECUADOR –ESCALAS

Los planes de ordenamiento territorial tanto en España como en Ecuador, tienen como sustento

base los principios de cohesión y subsidiariedad, que se logran a través de una homogeneización

de normativas para la creación y puesta en marcha de planes y proyectos, además, del buen uso

de la información geográfica estandarizada que las instituciones públicas generan y ponen a

servicio de todos las entidades administrativas.

De este modo, una de las formas de llevar adelante esta cohesión, tanto en el territorio como en

su política, es a través de la cartografía y los sistemas de información geográfica.

Lastimiosamente, por mucho tiempo en Ecuador esta información no fue actualizada ni trabajada,

ocasionando un retraso en todo tipo de estudio y produciendo un efecto negativo en la generación

de información temática y en la planificación territorial.

A partir del 2010, la SENPLADES con los diferentes organismos del estado generadores de

información emprendieron esta maratónica generación de información, sustentada en normativas

jurídicas, a fin de lograr no solo que los planes a nivel parroquial sean más cercanos a su realidad

sino también lograr una cohesión de información.

Según el COOTAD en los capítulos I al IV señala las extensiones que debe tener cada entidad

administrativa para su creación así:

La región debe ser mayor a 20.000 km²

La provincia debe ser mayor a 10.000 km²

Para el cantón y parroquia, no existe información de superficie

Pero en ningún lado se indica qué escala es la que se debe utilizar analizando la extensión del

territorio y las competencias de cada entidad administrativa, dejando de esto modo un vacío en la

elaboración de planes de desarrollo.

36

De esta manera, tomando los documentos generados por SENPLADES y utilizando información

del libro de Gómez Orea (2008), puedo definir las siguientes escalas cartográficas que podrían ser

utilizadas a diferentes niveles:

- Las escalas 1:250.000 a 1:100.00, se pueden utilizar para analizar la región y la relación con

regiones contiguas.

- Las escalas 1:100.000 a 1:50 000 pueden utilizarse como mapas donde se podrá visualizar las

entidades geográficas de una provincia y, además, sus relaciones con provincias contiguas.

- Las escalas 1:50 000 a 1:25 000, pueden utilizarse como mapa donde se visualizarán entidades

geográficas de un cantón y sus relaciones con cantones contiguos.

- Las escalas 1:25 000 a 1:10 000, pueden ser utilizadas en planes a nivel parroquial con sus

parroquias contiguas.

- Las escalas 1:10 000 a 1:1000, proyectos puntales de cada ciudad, puede ser utilizadas también

para realizar cartografía catastral.

3.7 COMPARACIÓN DE ECUADOR Y ESPAÑA

Los sistemas de planificación utilizados en ambos países son funcionales esquemáticamente,

ambos definen sus niveles de actuación en base a sus entidades administrativas, sus estructuras se

basan en los principios de coherencia y subsidiariedad. España, claro está, lleva mucho tiempo

organizando su territorio y ha ido de la mano según la evolución del modelo europeo; esta

experiencia ha llevado a que el Ordenamiento Territorial sea transferido a las comunidades

autónomas (Gómez Orea, 2008: 31-42), las cuales han elaborado su propia legislación en esta

materia.

Aunque existe ciertas diferencias entre ellas, las comunidades autónomas han basado sus

ordenamientos en cuatro figuras legales: las Directrices de Ordenamiento Territoriales (en su

ámbito de competencia), planes integrales, planes sectoriales, planes de ordenación del medio

natural. Todo lo concerniente a trazado de grandes infraestructuras está a cargo de la

Administración Central, y las comunidades autónomas han realizado sus planes de desarrollo

territorial integrando los aspectos económicos, sociales, culturales, ambientales con el territorio.

37

Esta forma de planificación ha causado serios problemas al Estado español, ya que es muy difícil

la coordinación y la cooperación con las comunidades autónomas (Romero y Farinós, 2006).

Estas carencias han ocasionado la pérdida de eficacia en el funcionamiento del Estado, al punto

que se han creado numerosos planes y proyectos que han sido de gran impacto territorial como

por ejemplo infraestructuras, que han sido elaboradas por el gobierno central sin conocimiento ni

participación de las comunidades autónomas.

La realidad ecuatoriana en lo referente a ordenamiento territorial y planificación es más reciente.

A partir del 2008, en Ecuador hay un cambio radical de pensamiento político pasando de una

política capitalista a una política más socialista y es esta política la que ha empezado el cambio.

Primero, al cambiar la Constitución y posteriormente, al crear instituciones gubernamentales que

rijan el ordenamiento territorial y crear normativas estructuradas para la inversión pública a

través del COOTAD y el Código orgánico de planificación y finanzas públicas.

Todo esto está inmerso en un Sistema Nacional de Planificación, cuyo organismo rector

SENPLADES ha trabajado una serie de documentos normativos, todos ellos propendiendo a una

descentralización de los poderes del Estado, empezando con la creación de zonas administrativas

que apoyan a las provincias, cantones y parroquias inmersas en cada región a elaborar sus planes

de ordenamiento territorial.

En Ecuador aún no se creado la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y solo está actuando

con los códigos orgánicos anteriormente descritos. Si se contara con esta ley, todas las entidades

administrativas deberían actuar en forma conjunto o articulada, logrando de esta manera tener

una evaluación permanente de como las estrategias territoriales están funcionando o no el

territorio (Cordero, 2010).

Es complicado comparar las metodologías que un país y otro tienen referente a la planificación

territorial ya que cada realidad es muy diferente. Aunque ambas están dirigidas a brindar a sus

ciudadanos una calidad de vida en forma sostenible, España y la Unión Europea han sido un

referente en la construcción de las bases de planificación en Ecuador y en Latinoamérica, aunque

aún existen cosas por mejorar, en lo referente a infraestructura viaria, sanitaria, educativa, etc.

38

Ecuador ha comenzado a través de su gobierno central a mejorar paulatinamente estos servicios,

algo incomparable con España.

La geoinformación generada en Ecuador por las diferentes instituciones públicas van

estructuradas en formato digital separadas por capas y estructuradas en el Sistema Nacional de

Información de SENPLADES.

Este sistema tiene su base en una Infraestructura de datos cuyo fin es soportar toda la

geoinformación bajo el mismo estándar normativo, lo que ayudará a los ciudadanos ecuatorianos

a utilizar la información en forma eficiente, organizada, coherente, estructurada y catalogada.

Esta infraestructura se está implementando en software libre y se utilizan estándares y normativas

internacionales de intercambio de información.

España tiene su cartografía bien estructurada dentro de una IDES estandarizada con normas ISO

e INSPIRE. Es importante saber que España cuenta con un Instituto Geográfico Nacional (IGN),

y cada comunidad autónoma genera su propia cartografía desde la escala 1: 5 000 y sirve a su vez

al IGN para actualizar la cartografía.

En el caso de Cataluña la geoinformación generada en el Institut de Cartogràfíc de Catalunya

(ICC) se encuentra bien estructurada y dentro de una infraestructura de datos, la misma que sigue

la normativa establecida por la ISO e INSPIRE. En cuanto a la información generada por cada

municipio se encuentra estructura en diferentes hojas de internet de la Generalitat de Catalunya.

39

4. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA PROVINCIA DEL CARCHI

4.1 INTRODUCCIÓN

El Gobierno autónomo descentralizado de la provincia del Carchi desde el 2006 ha venido

trabajando con diferentes planes de desarrollo local. En el 2010 se elaboró el primer plan, donde

la participación de diferentes agentes públicos y privados representativos de la población

carchense analizaron cinco líneas principales de acciones (GAD del Carchi, 2010-2013):

Ambiente y riesgos: se analizaron líneas de producción agroecológicas, puntos

estratégicos ecoturísticos, circuitos ecoturísticos, recuperación ecológica y corredores de

conservación.

Económico-Productivo: se analizaron los problemas en las cadenas productivas; se

propuso la necesidad de crear agendas de desarrollo y planes de negocios en cadenas; se

propuso, la implementación de centros agro ecológicos así como, la creación de recintos

feriales para el desarrollo turístico y comercial de la provincia, se propuso la elaboración

de planes para implementar un sistema de riego provincial; se propuso la creación de

escuelas especializadas en agricultura, comercio, turismo, ganadería; y se reflexionó

sobre las alianzas estratégicas entre las comunidades negras y mestizas.

Gestión Pública: se analizo la creación de comités de planificación por territorios

articulados a la planificación nacional, la necesidad de crear convenios binacionales, la

descentralización de las instituciones públicas, la desconcentración de acción de

desarrollo, la especialización de Educación Superior y la transferencia tecnológica.

Físico-Territorial: se vio la imperiosa necesidad de elaborar planes cantonales y

parroquiales, planes reguladores, la implementación de sistemas catastrales urbanos y

rurales, la creación de una nueva red viaria y el mantenimiento de la actual, la mejora de

la calidad del agua y el tratamiento de aguas servidas, la declaratoria de áreas especiales

de desarrollo de las culturas Awá y afroecuatoriana, la mejora de prácticas agrícolas y

conservación del suelo, la construcción de represas, el desarrollo de reservorios, la

mejora de las redes comerciales binacionales, el fomento de la infraestructura

agroindustrial, y la rehabilitación del aeropuerto.

Social-Cultural: se analizó la necesidad de tener información cartográfica cultural (que

no existe), así como la inclusión en los programas, planes y proyectos de los municipios

40

de la cultura a través del reconocimiento de saberes populares; se propuso, implantar

corredores turísticos culturales y la implementación de planes de integración y seguridad.

Es importante señalar que cada línea de acción trató de plasmar su análisis en mapas de la

provincia, al parecer a escala 1:250 000. Los mapas de trabajo, se hicieron con transparencias

en forma manual, sin cartografía, ni ortofotos o imágenes de satélite, ni SIG, como una

información basada únicamente en el conocimiento que se tiene del territorio.

Las cinco líneas principales de acciones fueron integradas y analizadas logrando obtener mapas

de problemas y potencialidades de la provincia del Carchi, a escala 1:250 000, utilizando SIG

para un análisis del modelo territorial.

A partir de esta serie de estudios y de un análisis por metodologías DAFO se desarrollaron

lineamientos y objetivos específicos que serán la base del plan de desarrollo territorial de la

provincia del Carchi. Estos objetivos y lineamientos buscan un desarrollo económico y social en

consonancia con su entorno natural, aprovechando adecuadamente los recursos naturales,

canalizando el trabajo generador de la provincia, considerando las capacidades de la naturaleza

para absorber los impactos de las actividades humanos y protegiendo la biodiversidad.

4.2 BREVE DESCRIPCION DE LA PROVINCIA

La Provincia del Carchi está ubicada en el extremo norte de la República del Ecuador, tanto en el

callejón interandino en la Sierra Ecuatoriana como en las vertientes occidentales de la Cordillera

Occidental. Limita al norte con Colombia, al sur con la provincia de Imbabura, al Este con

Sucumbíos y al Oeste con Esmeraldas e Imbabura (figura 9). Su altitud varía entre los 4.729

msnm y los 100 msnm (IGM, 2010). Tiene una población de 171.943 habitantes 6.

6 Datos proyectados al 2010, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos- VI Censo de

Población y V de vivienda 2001

41

Figura 9 Descripción de la Provincia del Carchi,

Fuente: Instituto Geográfico Militar

La Provincia del Carchi, se halla dividida en 6 cantones: Tulcán, San Pedro de Huaca, Montufar,

Bolívar, Espejo, Mira. Los cantones están formados por, 6 parroquias urbanas y 26 parroquias

rurales. La capital provincial es Tulcán, a una altura de 2.957 msnm. (GADs del Carchi, 2010:

4-7), (ver figuras 10 y 11).

Figura 10 División Cantonal de la Provincia del Carchi

Fuente: GAD de la Provincia del Carchi, 2010

: Límites

42

Figura 11: Cantones, Parroquias urbanas y Rurales de la Provincia del Carchi,

Fuente: GAD de la Provincia del Carchi, 2010

4.3 OBJETIVOS DEL PLAN:

Fomentar la integración Territorial y Física de la provincia, con proyección hacia la región

norte y abierta al mundo.

Con este objetivo el plan de desarrollo de la provincia del Carchi, que está conformada por

diversos territorios y culturas, pretende crear líneas de integración física y tecnológica a fin de

conseguir que los habitantes del Carchi tengan acceso a todo tipo de servicios.

Es importante señalar que dicha integración es vista tanto con otras provincias, ecuatorianas

como fortaleciendo lazos políticos y territoriales con el Departamento de Nariño de la República

de Colombia.

A fin de lograr una integración territorial y física de la provincia, el plan crea líneas de acción

encaminadas a proveer infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y servicios básicos,

logrando una integración de sus centros poblados, todo esto sustentado en políticas de desarrollo

sustentable.

43

A fin de entender mejor la realidad de Carchi, explicaré brevemente como se conforma la red

viaria y como están los servicios básicos.

-RED VIARIA

La provincia del Carchi posee como principal vía de comunicación la Carretera Panamericana

Norte; dicha vía atraviesa de norte a sur al Ecuador, por el norte conecta con el ramal de la

Panamericana de Colombia por el sitio limítrofe denominado Rumichaca y por el sur se une con

las provincias del interior del país.

Existen además otros ramales de carretera que, partiendo desde Tulcán, se comunican con las

cabeceras cantonales de Mira, El Ángel, Montufar y San Gabriel. Las cabeceras parroquiales se

unen a su vez con las cantonales y con la capital provincial Tulcán a través de vías de segundo

orden y tercer orden. Cabe indicar, que existen parroquias con un alto potencial agropecuario

pero debido a sus caminos que son transitables solo en verano se encuentra un tanto aislados

(Maldonado, Tobar Donoso, El Carmelo), (GADs del Carchi, 2010: 269-278), (figura 12).

Figura 12 Red Viaria de la Provincia del Carchi

Fuente: Instituto Geográfico Militar, 2010

44

- SERVICIOS

Carchi cuenta con una dotación de servicios de salud y educativos fragmentada y dispersa, las

cabeceras cantonales son las más atendidas en este tipo de servicios, pero los sectores rurales

tiene una provisión media y en ocasiones nula.

Esto ha ocasionado que la población principalmente rural deba recorrer grandes distancias a fin

de acceder a estos servicios, creando incomodidad y segregación dentro de la provincia. Un dato

importante, que pienso es neurálgico dentro de un análisis del territorio que pretende fortalecer y,

mejorar la calidad de vida de sus habitantes es el analfabetismo que tiene la población, que en el

caso de Carchi es de 6.6% (GADs del Carchi, 2010:74-116),(figura 13).

Figura 13 Tasa de analfabetismo de la población de 10 años y más, según área y sexo, censo 2001

Fuente: GADs del Carchi, 2010: 94

La Provincia del Carchi, según el censo 2001, tenía una población de 171 943 habitantes,

población (el 1.3% del total de la población nacional), de los cuales 99.466 viven en zonas

urbanas y, por tanto, cuentan con mayor dotación de servicios básicos y 72.477 se encuentran en

zonas rurales.

En lo que respecta a electricidad, agua potable, alcantarillado, internet, todos estos servicios se

encuentran localizados mayoritariamente en las cabeceras cantonales y poblados cercanos a estas.

45

Promocionar y fortalecer la identidad intercultural, la inclusión social, la participación, la

equidad y el desarrollo humano integran a través de la gestión territorial

Carchi es una provincia cuya población es heterogénea, así que este objetivo pretende fortalecer

los lazos de integración a través del respeto de la identidad cultural. Se pretende tener una

inclusión social donde la participación y la equidad sean las dos líneas donde se sustente el

desarrollo de los pobladores carchenses.

A fin de dar lineamientos a este objetivo el plan promueve la articulación y de los territorios e

impulsa el respeto de cada etnia y su cultura a fin de integrarlos en los diferentes procesos

participativos de toma de decisiones administrativas.

Es importante señalar, que en la Provincia del Carchi se encuentra localizado el territorio de la

tribu no contactada de los Awá. Dicho territorio es compartido con Colombia, y a fin de lograr

una integración de estos territorios al plan de desarrollo, se propone crear políticas binacionales

de respeto y protección a este territorio y cultura.

Buscar las líneas de acción a fin de que la gestión pública sea moderna, participativa y

descentralizada, con enfoque territorial, democrático, equitativo y solidario

El plan de desarrollo busca fortalecer las interrelaciones entre la provincia, los cantones y las

parroquias, a fin de obtener no solo una gestión participativa sino una gestión descentralizada,

desarrollando las potencialidades de cada territorio que compone la provincia y logrando de esta

manera un desarrollo provincial equilibrado.

Para esto se propone en el plan incrementar la participación ciudadana tanto del ámbito

académico como productivo a través de la conformación de consejos de planificación y concejos

de participación.

46

Fomentar el crecimiento económico en base al modelo de economía solidaria a través de la

diversificación sostenible de productos con equidad territorial

El plan de desarrollo de la provincia del Carchi pretende fomentar y consolidar la infraestructura

productiva incorporando la investigación, tecnologías, fortaleciendo las asociaciones

agroindustriales, agroecológicas, agrosilvopastoril y el turismo.

Para ello es importante explicar como es la realidad económica actual de la provincia del Carchi

y de esta manera entender como se pretende fortalecer el crecimiento de la provincia.

Carchi basa su economía principalmente en agricultura, ganadería, extracción de madera,

industrias de lácteos y comercio, siendo la agricultura, la extracción de madera y la ganadería las

ramas donde se concentra la más alta cantidad de trabajadores de la provincia.

En lo referente a la agricultura, la mayor parte de los suelos en la Provincia del Carchi son de

origen volcánicos y por consecuencia son muy fértiles. El Carchi dispone aproximadamente de

111.000 hectáreas (un 36% de la superficie provincial) para el uso agropecuario.

Aproximadamente 90.000 hectáreas se dedican al cultivo de pastos para ganadería de prioridad

lechera y aproximadamente 21.000 hectáreas se dedican a cultivos de ciclo corto. Los principales

productos de ciclo corto y el porcentaje de la producción carchense son (figura 14), (GADs del

Carchi, 2010a: 170-200).

PRODUCTOS PORCENTAJES

PAPAS 47

FREJOL 17

MAÍZ SUAVE CHOCLO 7

ARVEJA TIERNA 21

CEBOLLA DE BULBO 3

CEBADA 5

Figura 14 Producción agrícola de la provincia del Carchi

Fuente: GADs de la provincia del Carchi, 2010a

47

La papa es el producto principal de la provincia comercializado a nivel nacional como a nivel

internacional.

Es importe mencionar que aproximadamente el 40% de la distribución de la propiedad de la tierra

son minifundios (propiedades menores a 3 ha), el 36% son pequeñas propiedades (entre 3 a 10

ha.) y el resto son grandes propiedades productoras.

La ubicación geográfica de la Provincia del Carchi es una gran ventaja para la comercialización

de los productos agrícolas, ya que al ser fronterizo se abren mercados favorables con el vecino

país de Colombia. Sin embargo, la gran desventaja es poseer una moneda como es el dólar, lo que

ocasiona un aumento en los precios de muchos productos agrícolas de consumo masivo, dando

así ventajas a los productos de Colombia, lo que podría mejorar los ingresos de la población que

se dedica a la agricultura.

La segunda actividad más importante en la provincia, aproximadamente el 20% de la superficie,

está orientada a la ganadería. Sus suelos, al ser productores de pasto y forrajes, contribuyen al

desarrollo de la producción pecuaria en el sector lácteo, sobre todo de bovinos, sin desconocer

otro tipos de ganado como el ovino, caprino, cobayos. De esta actividad se desprende la industrial

que principalmente se basa en la producción de leche, quesos, yogurt y crema.

La tercera actividad de la provincia es la silvicultura, donde el 60% de la superficie del Carchi, es

apta para bosques, que pueden ser destinados a la protección ambiental y también para una

producción maderera sustentable y sostenible en la región.

El turismo en Carchi es una actividad que dentro del plan de desarrollo es tomado en cuenta

como punto importante en el desarrollo de la provincia; actualmente Carchi, cuenta con algunos

lugares turísticos como son: aguas termales de procedencia volcánica, reservas ecológicas,

caminatas, grutas, cementerio y bosques que incentiva el turismo y dinamizan la economía.

En lo referente al comercio e industria, Carchi ha centrados sus esfuerzos en la industria de

lácteos y sus derivados (es la principal línea de producción), textiles, otros productos

alimenticios, materias primas, no sin olvidarse la industria maderera que trabaja principalmente

con cedro, eucalipto y pino.

48

Las industrias y fábricas artesanales, sobre todo de productos lácteos, se encuentran localizadas

en zonas cercanas a las cabeceras cantonales.

Dentro del desarrollo mismo de la provincia es importante resaltar las dinámicas que tienen los

poblados de la franja fronteriza con los patrones de uso del suelo. Pueden establecerse

claramente dos formas de integración: una netamente comercial que se suscita en los sitios donde

se desarrollan actividades productivas, viéndose muy favorecida por las vías y puntos de

conexión existentes; y una integración etno – ecológico – cultural, que se evidencia en dos

sectores: en la zona de páramo binacional (entre los países de Ecuador y Colombia), dentro de la

cual coexisten las comunas indígenas del histórico pueblo Pasto a ambos lados de la frontera; y el

territorio transfronterizo de la nacionalidad Awá, que además de su patrimonio cultural, está la

importancia de sus recursos naturales.

La riqueza natural y la diversidad étnica y cultural presente en la franja fronteriza Carchi –

Nariño, debe llevar necesariamente a que los procesos de planificación superen la concepción de

la frontera como una línea que separa, en lugar de pasar a verla como una región compartida, con

características comunes y posibilidades de emprendimientos e iniciativas que profundicen una

interdependencia positiva, en beneficio de los pueblos que la habitan.

Mantener el modelo económico y social de forma sustentable, con equilibrio ambiental-

territorial y conservación biológica y cultural

A través de este objetivo el plan de desarrollo pretende mantener el modelo económico

desarrollado en el objetivo anterior mediante el aprovechamiento de los recursos naturales en

forma sustentable.

Para efectuar este desarrollo pretenden fomentar la producción agropecuaria con técnicas

ecológicas y ancestrales que reduzcan los impactos de las actividades productivas, logrando de

esta manera conservar el patrimonio natural, promocionado así el uso sostenible, la conciencia

ecológica, el aprovechamiento de la biodiversidad en forma sustentable, incorporando dos

acciones importantes como es el desarrollo de la investigación y el desarrollo turístico en la

región.

49

4.4 RESULTADOS QUE ME GUSTARIA SUGERIR

El plan de desarrollo del Carchi esta proyectado hasta el 2030 y, pretende consolidar a la

provincia en su infraestructura, servicios, conectividad, identidad, inclusión social, desarrollo

humano integral, crecimiento económico en base al modelo de economía solidaria, y claro,

tratando de enmarcarse en un modelo sustentable donde el equilibrio ambiental y territorial

gestiona el buen vivir (“sumak kawsay”) de sus habitantes.

El plan, en mi criterio, es muy visionario y tiene una buena estructura, ya que trata de enmarcar

todos los aspectos importantes para el desarrollo de un territorio y crear modelos basados en

aspectos físicos, sociales, económicos, ambientales y culturales.

Para mi criterio, el plan pudo ser planteado en forma más detallada si se hubiera utilizando

geoinformación más precisa. Me refiero principalmente a como se utilizó la cartografía para el

desarrollo de las cinco de acción de donde se desprendió todo los análisis del plan de desarrollo,

que son: ambiente y riesgo, económico-productivo, gestión pública, físico–territorial y social-

cultural.

La cartografía al parecer utilizada no fue realizada por el IGM por tanto no es una cartografía

oficial, el detalle utilizado es a escala 1:250 000, que para mi criterio es una escala de análisis

más regional, en esta escala es muy difícil planificar con un detalle adecuado aspectos como

riesgos, problemas de relieve para una planificación de vías, servicios, uso de suelo, problemas

ambientales, detección de zonas protegidas, etc.

Como lo he señalado anteriormente, las escalas más idóneas para manejar los elementos de un

plan de desarrollo nacional debe ser a escala 1:100 000 a 1:50 000, cabe indicar, que el IGM ha

liberado información cartográfica a escala 1:50 000 en el año 2011, pienso un poco tarde para

todas las necesidades que tenían y tiene aún todas las entidades administrativas para su

planificación.

Los estudios ambientales, riesgos, protección, uso de suelo, industria, servicios, rutas turísticas,

localización de zonas patrimoniales, áreas protegidas, etc. deberían analizarse a escala 1:50 000,

tomando en cuenta a los cantones, su estructura física, social económica, cultural, ya que

50

dependiendo de las necesidades y falencias que tenga cada cantón, será su planificación y

desarrollo.

Debido a esta falta de información no solo cartográfica sino temática, ha ocasionado que los

planes de desarrollo en general sean un poco vagos- difusos, ya que su base de análisis es

obsoleta o mal utilizada, a esto hay que aportar con la falta de conocimiento en el ámbito

geográfico de los técnicos que sustentan estos procesos de planificación.

Mi reflexión vendría dada por una descentralización de la información, cosa que está por ocurrir

en los próximos años, pero también debe haber una descentralización de conocimientos, esto es

propender a que en cada municipio a cualquier nivel , exista personal capacitado en lo referente a

cartografía, SIG , sensores remotos, IDES, a fin de que el sistema mismo de planificación vaya

retroalimentándose y no se estanquen en planes que a posterior sin una alimentación continua

quedarán obsoletos.

Pienso que en este plan específicamente, se tiene muy claro a donde se desea llevar a la provincia

en post de un desarrollo, pero no veo elementos de control de ejecución de los diferentes planes

programas y proyectos que alimentarán las líneas y objetivos estratégicos.

Tampoco se especifica con claridad como los cantones y parroquias deben fusionarse con el plan

provincial, esto es a que escalas deben manejarse tomando en cuenta sus competencias, no se

analiza los modelos territoriales por separado, me refiero a un análisis cantonal, donde según los

requerimientos y necesidades se vayan formando modelos territoriales ajustados a los

lineamientos del plan provincial

Por otro lado, el plan de desarrollo no refleja de ningún modo la relación que debe existir con las

otras provincias vecinas o contiguas, su estudio se basa únicamente en el desarrollo de la

provincia como ente separado y no cohesionado.

51

5. REFLEXIONES

El Ordenamiento Territorial analizado desde varios puntos de vista tiene una misma dirección y

es brindar calidad de vida en forma sostenible a los ciudadanos que habitan en un territorio.

En Ecuador el ordenamiento territorial era solo un ideal, un deseo de todos los ecuatorianos,

materializado los últimos cuatro años desde 2008, donde a través de una institución fortalecida se

ha empezado a realizar documentos, coordinaciones y acciones a fin de crear un sistema nacional

de desarrollo territorial, donde todas las instituciones generadoras han entrado en un gran sistema

de información geográfica, fuente de geoinformación para todas las entidades administrativas.

No se puede deslindar la importancia de la mutidisciplinaridad que conlleva un proceso de

ordenamiento territorial y como soporte de todos los planes, proyectos que lleva a un

ordenamiento está el territorio y sus múltiples redes, mismas que deben ser analizadas siempre

buscando cohesionar territorios, analizando desde lo pequeño para llegar a una planificación

nacional.

Dentro de cualquier plan de desarrollo territorial, la escala de representación de sus aspectos

territoriales no puede estar enmarcada en un solo tipo de escala, creo que el plan es dinámico y

por ende las escalas de análisis son variables dependiendo de la temática que se analiza.

En Ecuador aún se está empezando a fomentar el sistema de desarrollo; existen planes de

ordenamiento a toda escala pero por falta de geoinformación y por falta aún de normativas, se

planifica sin mirar a su alrededor, esto es un cantón no mira la relación con las parroquias, ni con

la provincia y así, aún falta crear formas de planificación donde la cohesión territorial sea la que

rija en los diferentes planes.

La falta de un Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial causa problemas en la articulación de

planes de las diferentes entidades administrativas.

Los códigos orgánicos y de planificación y finanzas públicas contiene la mayoría de los

accionares que se deben seguir a fin de desarrollar y financiar las diferentes planificaciones pero

aún estas herramientas no se encuentran bien depuradas y tienen falencias como las expuestas en

52

la página 36 donde al no considerarse una extensión al Cantón y a la Parroquia, los técnicos que

elaboran los planes no tienen una normativa clara de la escala cartográfica que se debe manejar y

hasta el día de hoy han realizado los planes con la información que han podido recopilar o crear.

Es por esto que he tratado de aprender como se realiza la planificación territorial, y a que escalas

trabajan en España a fin de comparar con Ecuador y poder apoyar en forma técnica a los entes

elaboradores de planes cual información contribuiría o no a la planificación de un territorio en

concreto.

Muy pronto existirá geoinformación en Ecuador, accesible a todos los ciudadanos que requieran

de ella. Además existen las normativas, funciones, competencias de cada entidad administrativa,

pero esta faltando algo muy importante y es la capacitación a técnicos de las diferentes entidades

administrativas, que sin ello todo el sistema no tendría razón de ser, por lo que es sugerencia de

esta investigación la creación de carreras en ordenamiento territorial a nivel superior.

La cartografía y los SIG son herramientas importantes dentro de la planificación territorial, en

este trabajo de fin de master he analizado lo complicado que resulta enmarcar el territorio dentro

de una escala determinada, como se había mencionado en la introducción en Ecuador existen

cantones más grandes que provincias y parroquias más grandes en extensión territorial que

cantones, este problema radica principalmente en el momento de sus conformaciones, ya que al

no existir ningún reglamentación publicada, los criterios para sus limites fueron tomados según

intereses políticos y no según una normativa establecida.

Cabe indicar, que en los cantones cuya extensión territorial es más grande que alguna provincia

se encuentran localizados en la Amazonía, y consideran grandes extensiones de selva.

Por la falta de geoinformación, las planificaciones se hacían en su mayoría de ocasiones a escala

1:250.000, inadecuada totalmente en el momento de plasmar todas las relaciones territoriales a

nivel cantonal y parroquial.

Para el 2013 se pondrá en marcha el SNI, con esto se conseguirá dotar de información a todas las

entidades administrativos, pero falta una normativa de uso de cartografía en la planificación,

normas en lo referente a bases de datos e IDES, mismas que deberían estar acorde con el SNI

estas normativa de gran importancia ayudaran a los diferentes GADs a trabajar en forma

53

cohesionada y homogénea logrando un mayor aprovechamiento de la información, a menor costo

y tiempo.

Analizando el apartado cuarto de la investigación y llevándolo más a un plano tangible, he

tratado de analizar un plan de desarrollo a nivel provincial, siendo una provincia fronteriza,

caracterizada por una diversidad territorial, cultural, social y ambiental.

El desarrollo local es el proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible,

que tiene por finalidad el progreso permanente de una sociedad sea esta urbana o rural, y en sí de

cada individuo (Valcárcel-Resalt, 1992). Es así que se puede describir el desarrollo territorial

”Un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio urbano o rural

determinado, cuyo fin es reducir la pobreza y dar una mejor calidad de vida”. Pero ¿cómo lograr

esto a través de las transformaciones productivas, las mismas que tiene el propósito de articular

competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos?

No se puede descuidar tampoco el desarrollo institucional que tiene como propósito de estimular

y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí, y entre ellos y los

agentes externos relevantes, a fin de incrementar las oportunidades para el desarrollo, tomando en

cuenta que este debe ser siempre participativo (Schejtman y Berdegué, 2003).

Al apartado cuarto es importante señalar los siguientes puntos que pueden servir a la Provincia

del Carchi en su desarrollo:

El Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales para la generación de

alternativas en la producción es eminente en la provincia ya que al tener tanta diversidad

en pisos climáticos, suelos muy ricos para la agricultura basa su economía solamente en

agricultura rústica y de autoabastecimiento, sin tomar en cuenta otros campos como

agroturismo, ecoturismo, entre otros. Se debe tomar en cuenta para la protección de áreas

de bosques el avance de las fronteras agrarias, que sin una debida planificación la

provincia perderá una importante reserva de bosques indispensables para el equilibrio del

territorio.

Fomentar el fortalecimiento y modernización de los diferentes sectores productivos,

industriales, comerciales y de servicio y de sus procesos asociativos para la producción

54

sostenible, al ser una provincia donde predominan los minifundios es indispensable la

asociación de los productores, de los comerciantes, a fin de tener cooperativas o

consorcios fuertes que puedan innovar, y con ello atraer inversiones externas.

El turismo genera un gran dinamismo en la economía de un territorio, esta actividad

genera una serie de trabajos en conjunto entre las comunidades y los agentes de inversión.

Implementación de los instrumentos de control y fiscalización a fin de apoyar el

desarrollo productivo con oportunidad y equidad social, es así que actualmente a través el

gobierno con instituciones de planificación y la asamblea general crearon y aprobaron el

Código Orgánico de Organización Territorial, Gobiernos Autónomos Descentralizados

(Municipio), que establece la organización político–administrativa del Estado ecuatoriana

en el territorio. El régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos

descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía

política, administrativa, es en este marco donde se define los temas de competencias

territoriales y donde se da facultad a los Municipios a gestionar su infraestructura vial,

ambiental y social. Para ello es indispensable crear políticas de control a fin de dar un

seguimiento a las acciones emprendidas por diferentes agentes responsables de dar

servicios a la población.

Implementación de instrumentos para asegurar la protección ambiental y los recursos

naturales promoviendo un turismo ecológico, en este punto apenas se ha dado pasos en

favor de la descentralización en lo referente a control ambiental, se necesita que el

Ministerio de Ambiente cree diferentes oficinas en las provincias y sean esta quienes

implementen instrumentos de control de forma participativa con la comunidad así esto

será sustentable y sostenible a lo largo del tiempo.

Al implantarse el Sistema Nacional de Planificación, las provincias empezaron a organizar sus

planes de forma participativa. El plan de Carchi es muy visionario proyectado al 2030, donde sus

lineamientos están enmarcados en fortalecer la identidad cultural, la inclusión social la

participación de los pobladores, la integración entre la gestión pública y privada,

descentralizando y dando de esta forma dinamismo, quieren implementar modelos económicos

solidarios a través de la diversificación de los productos con pertinencia territorial, además que

55

sostiene el modelo sustentable de desarrollo con equilibrio ambiental y territorial, siempre

enfocadas en la conservación biológica.

Es importante recalcar el esfuerzo que esta provincia está realizando por concentrar los esfuerzos

públicos y privados en áreas y territorios rurales en los cuales se reconocen la existencia de una

cierta dinámica social y económica, un potencial comprobado de recursos, un medio natural

apropiado y el interés público y privado por realizar inversiones estratégicas, propiciando

procesos de asociación y cooperación intercantonal, interprovincial, así como la cooperación

directa entre pobladores productores, comerciantes de cada sector.

El desarrollo rural y local en general es un desafío y se perfila como un reto a largo plazo. Tras

reconocer la transformación de la sociedad rural, la heterogeneidad del campesinado, la pobreza

rural como un problema multidimensional, resulta necesario elaborar nuevas estrategia de

desarrollo que se concentren sobre todo en resultados.

56

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59

7. INDICE DE SIGLAS

CC.AA. – Comunidades Autónomas

CLIRSEN- Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores

Remotos

COOTAD- Código Orgánico de Organización Territorial, Autonómica y Descentralización

COPFP – Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

ETE- Estrategias Territoriales Europeas

GADs – Gobiernos Autónomos Descentralizados

IDEC- Infraestructura de Datos Espaciales de Cataluña

IDEE – Infraestructura de Datos Espaciales Españoles

IDES- Infraestructura de Datos Espaciales

IGM (Ecuador) - Instituto Geográfico Militar (Ecuador)

IGN (España) – Instituto Geográfico Nacional (España)

INEC- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

MAGAP – Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca

OGC- Open Geospatial Consortium

PEA- Población Económicamente Activa

SENAGUA – Secretaria Nacional del Agua

SENAMI – Secretaría Nacional del Migrante

SENPLADES – Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo

SNI – Sistema Nacional de Información